CONCEPTUL DE FINANŢE PUBLICE 1. Finanţe – categorie economică cu caracter istoric 2. Concepţii clasice şi moderne privind finanţele publice 3. Delimitarea finanţelor 4. Finantele ca stiinta si disciplina de studiu 1. Finante - categorie economica cu caracter istoric Comuna primitiva, dupa cum se stie, nu a cunoscut statul. In aceasta oranduire, diferite functii publice – organizarea muncii in comun, aplanarea conflictelor intre ginti si triburi, supravegherea respectarii obiceiurilor, a ritualurilor religioase, apararea membrlor unui trib impotriva atacurilor altui trib – erau indeplinite de oameni alesi de catre intreaga populatie. Organele autoritatii publice nu dispuneau de mijloace de constrangere speciale, cu timpul insa, diviziunea sociala a muncii a condus la cresterea productivitatii muncii, la sporirea productiei si la dezvoltarea schimbului; si-a facut aparitia proprietatea privata, a crescut inegalitatea de avere, iar societatea s-a scindat in clase. O data cu impartirea societatii in clase antagoniste, a aparut necesitatea unei institutii care sa protejeze proprietatea prvata, sa apere privilegiile celoer avuti impotriva celor neavuti, sa ocroteasca interesele stapanilor de sclavi impotriva sclavilor. Aceasta institutie care era statul si-a facut aparitia. Separarea statului de societate in sfera relatiilor economice isi gaseste expresia in aceea ca statul isi are veniturile , cheltuielile si datoriile sale proprii; isi procura resursele necesare indeplinirii functiilor si sarcinilor sale cu ajutorul consrangerii pe care o exercita asupra membrilor societatii. Astfel, putem vorbi de aparitia primelor elemente de finante (impozite, imprumuturi). Finantele au aparut pe scena vietii social – economice, pe fondul dezvoltarii factorilor de productie si a relatiilor banesti odata cu aparitia statului si instituirea fortei sale publice, adica la incidenta comunei primitive cu societatea sclavagista. Finantele publice se manifesta ca relatii de natura economica, a caror substantializare consta in formarea si utilizarea fondurilor banesti ale statului. Aparitia finantelor publice si dezvoltarea lor ulterioara si prezenta se incadreaza in procesul obiectiv al evolutiei societatii omenesti, avand la baza existenta a doua conditii indispensabile: • dezvoltarea relatiilor banesti, astfel incat sa fie posibila formarea si utilizarea resurselor statului in forma baneasca; • aparitia statului si amlificarea functiilor si sarcinilor pe care acesta si le asuma – pentru indeplinirea carora sunt necesare, in mod firesc, importante resurse; Luate impreuna, cele doua conditii, au facut necesara si posibila aparitia finantelor publice, iar mentinerea si dezvoltarea lor reprezinta efectul interrelatiilor dintre aceleasi conditii. Aceasta inseamna, ca relatiile financiare publice au fost si sunt generate de procesele de prelevare, repartizare si utilizare a resurselor banesti necesare statului pentru exercitarea functiilor si indeplinirea sarcinilor sale. In afara acestui gen de relatii financiare, in economie, au aparut si exista finante private, in cazul carora subiectii sunt persoane fizice si juridice autonome, diferite de stat sau alte institutii ale sale. Finantele evolueaza permanent si se perfectioneaza continuu potrivit schimburilor ce au loc in ansamblul relatiilor economico – sociale. Astfel, in primele stadii de existenta, ale oranduirii sclavagiste – cand economia avea un caracter natural inchis – finantele publice au avut o sfera restransa de manifestare intrucat : • o buna parte a functiilor publise de conducere, justitie sau aparare, erau onorifice fara a fi remunerate; • constuirea templelor si a corabiilor, intretinerea armatelor si a curtilor, organizarea spectcolelor, rascumpararea prizonierilor si altele, erau asigurate indeosebi pe calea prestatiilor si a darilor in natura la care erau obligati statului sau pe calea tributurilor, a jafurilor si a trofeelor de razboi. Manifestarea mai ampla a relatiilor financiare este strans legata de aparitia economiei de schimb – o data cu care cetatenii si supusii statului sclavagist au fost obligati sa participe la acoperirea necesitatilor publice si cu mijloace banesti. In oranduirea feudala , relatiile marfa – bani, desi in ultimele stadii de dezvoltare a acesteia, au cunoscut o mai mare amploare decat in sclavagism ( ele nedevenind insa predominante). Ca urmare, pentru paza granitelor tarii, ducerea de razboaie, intretinerea curtii domnesti, construirea de drumuri si fortificatii, ca si pentru alte scopuri, statul a continuat sa foloseasca pe scara larga prestatiile in munca si darile in natura, veniturile domeniale si drepturile regaliene - care desemnau privilegiul de a incasa anumite venituri de care se bucura monarhul in Evul Mediu, iar mai tarziu vistieria statului. Vistieria statului se confunda, de regula, cu “camara” personala a domnitorului si era alimentata din impozite in bani, daruri, imprumuturi, tributuri. Veniturile in bani aveau insa o importanta relativ redusa in acoperirea cheltuielilor statului feudal. Prin forma si modul de percepere a drepturilor regaliene, acestea sunt interpretate de stiinta finantelor ca o forma de trecere de la venituri domeniale la impozite ( ca expresie actuala a finantelor publice). In functie de contributia lor la formarea veniturilor suveranului ( respectiv a vistieriei pulice), drepturile regaliene au fost impartite in trei grupe astfel: • in grupa I au fost cuprinse dreptul asupra bunurilor gasite, incarcaturii corabiilor salvate de la innec, succesiunulor fara mostenitori si averii strainilor dupa decesul lor. • in grupa a-II-a erau cuprinse drepturile silvice de vanatoare si de pescuit, precum si drepturile de exploatare a subsolului si de folosire a morilor de vant. • in grupa a-III-a au fost incluse dreptul de a bate moneda (ce a reprezentat un simbol al puterii fiecarui senior feudal, dar si un izvor suplimentar de venituri) si derptul de judecata (care a adus cu sine si instituirea a menzilor si a taxelor de judecata – ca elemente concrete de finante ). Capitalismul aduce cu sine o productie de marfuri generalizata si trecerea la preponderenta economiei de schimb. In aceasta perioada, relatiile banesti capata o larga dezvoltare, iar intretinerea aparatului de stat se bazeaza in exclusivitate pe folosirea resurselor banesti. In capitalism, doua functii fundamentale caracterizeaza activitatea activitatea statului: • functia interna (principala), de mentinere a ordinii interne si de asigurare a functionarii institutiilor specifice noii oranduiri; • functia externa, de aparare a tarii, a independentei si suveranitatii nationale, sau de extinere a teritoriului prin actiuni militare agresive, anexioniste, dupa caz. In oranduirea socialista, statul continua sa mobilizeze la dispozitia sa o importanta parte din venitul national national si sa o utilizeze in scopul indeplinirii functiilor si sarcinilor sale. In toate oranduirile social – economice in care au existat, finantele s-au manifestat ca relatii sociale, de natura economica, aparute in procesul repartitiei P.I.B.-ului, in stransa legatur cu indeplinirea functiilor si sarcinilor statului. In cele patru oranduiri, finantele au imbracat fara exceptie, forma valorica, baneasca. Dar, in fiecare din acste oranduiri, ele au indeplinit un anumit rol, corespunzator conditiilor economice, politice si sociale in care au existat, astfel: a) Resursele mobilizate la dispozitia statului sunt produsul muncii celor ocupati atat in sfera productiei materiale, cat si in sfera namateriala, care participa cu o parte din veniturile lor, la formarea fondurlor respective. b) Prelevarile de resurse la dispozitia statului au un caracter obligatoriu. In caz de nerespectare a termenului si conditiilor de plata, la impozitele pe venit si pe avere, statul aplica sanctiuni celor vinovati. • De pe urma cheltuielilor publice profita beneficiarii directi ai acestora. Repartizarea acestor cheltuieli pe beneficiari directi sau indirecti nu este uniforma, ci difereniata. In conditiile economiei contemporane, in majoritatea tarilor lumii, statul devenit el insusi un important agent economic, ca urmare a separatiei ce s-a relizat intre domeniul public si cel privat. Avem insa de-a face si cu statul organizator si statul manager. Statul contemporan asigura organizarea si conducerea generala a economiei, functie ce este recunoscuta si in optica neoclasica a ultimei jumatati de secol. Procesele de mobilizare si alocare a resurselor banesti necesare statului constituie continutul unor relatii economice specifice, denumite relatii financiare publice sau, cu un termen generic, finante publice . Aceasta concluzie este imprtanta, intrucat evidentiaza nu numai necesitatea obiectiva a existentei finantelor in economia contemporana, ci si manifestarea unei varietati de relatii financiare. 2. Conceptii clasice si moderne privind finantele publice Conceptiile specialistilor ce abordeaza problematica finantelor publice sunt diferentite intre ele, in functie de accentul pe care acestia il pun pe o latura sau alta a finantelor. Pornind de aici, in randul publicului a fost retinuta si o anumita imagine negativa. Totodata, specialistii domeniului, se confrunta cu obstacole reale in dezvoltarea acestora, obstacole ce sunt legate de tehnicizarea si specializarea finantelor publice, de eterogenitatea lor si de vicisitudinile cu caracter istoric. Cuvantul finante isi are originea in limba latina. In secolele al XIII-lea si al XIV-lea se foloseau expresiile “finatio”, “financias” si “financia pecuniaria”, in sensul de “plata in bani”. Se presupune ca aceste expresii deriva de la cuvantul “finis” utilizat adesea in sensul de “termen de plata“. In Franta, in secolul al XV-lea, se foloseau expresiile “homme de finances” si “financiers”, pentru denumirea arendasilor de impozite si a persoanelor care incasau impozitele regelui; “finance” insemna o suma de bani si mai ales un venit al statului, iar “finances” intregul patrimoniu al statului. In limba germana, in secolele al XV-lea si al XVII-lea se intalnesc expresiile “Finanz”, care insemna plata in bani, si “Finantzer”, care desemna pe camatar. Cu vremea, cuvantul “finante” a capatat un sens foarte larg, incluzand bugetul statului, creditul, operatiile bancare si de bursa, relatiile cambiale, s.a.m.d., adica resursele, relatiile si operatiile banesti. In zilele noastre, persoanele neavizate identifica frecvent notiunea de finante cu aceea de bani, venituri in bani, resurse banesti, creante si obligatii de plata in bani, indierent de subiectul acestora. Sintetizand diversele conceptii intalnite in literatura de specialitate, mentionam ca finantele publice sunt considerate a fi: • fonduri banesti prelevate la dispozitia statului in vederea indeplinirii functiilor si a sarcinilor sale; • mijloace de interventie a statului in economie, prin intermediul unor parghii sau instrumente specifice, constituite din impozite, taxe, contributii, imprumuturi, alocatii, subventii, bonificatii si alte facilitati fiscale, in vederea influentarii activitatii economice; • forme si metode concrete de administrare a banului public; • acte juridice de dispozitie autoritara sau contractuala, vizand reluarea la dispozitia statului a unei parti din P.I.B., in scopul inde plinirii functiilor si al realizarii sarcinilor statului; • relatii economice ce se manifesta in procesele de constituire si de repartizare a fondurilor publice de resurse banesti, in scopul satisfacerii nevoilor generale ale societatii. Analiza acestei multitudini de conceptii asupra finantelor publice releva faptul ca, in evolutia lor se disting urmatoarele doua etape: - cea aferenta perioadei de inchegare a finantelor ca stiinta economica de sine statatoare, corespunzand capitalismului premonopolist ; - cea aferenta afirmarii doctrinei interventioniste, de dupa marea criza economica mondiala din perioada 1929-1933. Conceptiile primei etape sunt considerate clasice , iar cele din etapa urmatoare sunt considerate moderne. Conceptiile clasice se intemeiaza pe doctrine liberalismului economic , ce a fost predominaata in perioada capitalismului premonopolist. In acest cadru, in conformitate cu principiul „laissez faire, laissez passer”, se urmarea evitarea fiecarei interventii a statului in economie, apreciindu-se ca aceasta interventie perturba initiativa privata, libera concurenta si actiunea legilor obiective ale pietei. Ca urmare, rolul statulu trebuia limitat la infaptuirea sarcinilor sale traditionale privind mentinerea ordinii interne, apararea tarii si intretinerea relatiilor diplomatice, corespunzatoare lozincii guvernului ieftin . Conceptiile de acest gen au prevalat in asa numita etapa a statului jandarm cand preocuparile stiintei despre finantele publice erau orientate cu precadere spre problemele procurarii resurselor necesare statului, utilizarii lor cu spirit de economie, repartizarii sarcinilor fiscale pe categorii de platitori, contractarii si rambursarii imprumuturilor, intocmirii si executarii echilibrate a bugetului, respectarii anumitor reguli care tin de disciplina financiara si de buna gestionare a fondurilor. In acest cadru, impozitele, contributiile, imprumuturile si celelalte metode de procurare a resurselor financiare ale statului trebuie sa fie astfel concepute incat sa aiba si un caracter neutru , adica sa nu provoace modificari substantiale in repartitia veniturilor si a averilor. In esenta, conceptele acestei periode au un pronuntat caracter juridic , ca urmare a orientarii lor spre: • problematica procurarii resurselor necesare statului si ale utilizarii economicoase a acestora; • repartizarea sarcinilor fiscale pe diverse categorii de contribuabili; • contractarea imprumuturilor publice atunci cand este nevoie si rambursarea lor conform conditiilor asumate de catre stat; • intocmirea si executarea echilibrata a bugetului public; • respectarea regulilor disciplinei financiare si ale bunei gastionari a fondurilor publice. Conceptiile moderne despre finantele publice au la baza afirmarea doctrinei intervetioniste , al carei promotor a fost J. M. Keynes. In virtutea acestei doctrine, statul trebuie sa joace un rol activ in economie, sa corecteze evolutia ciclica a economiei, intervenind pentru prevenirea crizelor sau pentru inlaturarea efectelor negative ale acestora. In acest cadru, locul statului jandarm este luat de statul providenta sau de statul bunastarii (statul faustian). In definirea obiectului de studiu al stiintei finantelor, majoritatea reprezentantilor perioadei moderne pun accentul pe latura tehnica a finantelor. Astfel, economistul american Harold M. Groves scrie ca “ finantele publice formeaza un domeniu de cercetari care trateaza problemele de venituri si de cheltuieli ale guvernelor (federal, ale statelor si locale). In unele lucrari mai recente, se apreciaza ca finantele publice reprezinta o parte a studiului economiei, ce se refera la mobilizarea si alocarea resurselor rare. In acest context, stiinta finantelor publice este interesata de efectele activitatii guvernamentale si ale sectorului public asupra locarii resurselor, abordand problemele echitatii acestei alocari, precum si pe cele ale eficentei. De aceea, ca si economia, finantele publice au o dubla dimensiune – pozitiva si normativa. Analiza pozitiva vizeaza construirea de modele ce au rolul de a evidentia efectele reactiilor agentilor economico – sociali la diversele stimulente financiare sau la constrangerile impuse prin fiscalitate. Analiza normativa ofera criteriile de judecata pentru a aprecia daca criteriile economice si financiare asteptate, rezultate din actiunea parghiilor financiare, sunt sau nu dezirabile. In abordarea moderna a finantelor publice, la unii economisti contemporani prevaleaza conceptul economic, in timp ce la altii accentul cade pe conceptul sociologic . Vorbind despre finante, este necesar sa facem distinctie intre finantele publice si cele private. Expresia de finante publice este asociata cu statul, unitatile administrativ – teritoriale si alte institutii de drept public, in legatura cu resursele, cheltuielile, imprumuturile si datoria acestora; finantele private sunt asociate cu intreprinderile economice, bancile si societatile de asigurare private. Asemanarea dintre cele doua consta in aceea ca si finantele publice si cele private,se confrunta cu probleme de echilibru financiar. Resursele necesare realizarii functiilor si sarcinilor statului se procura de la persoane fizice si juridice in principal prin masuri de constrangere luate de autoritatile publice si, intr-o proportie mai mica, pe baze contractuale. Impotriva statului nu se pot lua masuri de executare silita cand institutiile publice si locale nu efectueaza cheltuielile prevazute. Statul pote lua anumite masuri in legatura cu moneda nationala in care se constituie fondurile publice si in care fac toate operatiile de incasari si plati, in timp ce intreprinderile private nu pot influienta in mod legal aceasta moneda pe care si ele o folosesc. Finantele publice sunt folosite in scopul satisfacerii nevoilor generale ale societatii, in timp ce finantele private sunt puse in slujba realizarii de profit de catre intreprinzatorii particulari. Notiunea de finante publice este adecvata situatiei din tarile cu economie de piata, in care cea mai mare parte a mijloacelor de productie se afla in proprietatea privata, ceea ce face posibila si necesara realizarea unei demarcatii nete intre sectorul public si cel privat. Ca urmare prin categoria de finante se intelege totalitatea resurselor banesti aflate la dispozitia statului si a intreprinderii destinate indeplinirii functiilor si sarcinilor acestora. Ca atare existenta celor 2 sectoare economice si anume sectorul privat si publice a determinat individualizarea a doua concepte diferite si anume finantele private (finantele intreprinderii) si finante publice (finantele statului). 3. Delimitarea finan ţ elor Expresia de FINANŢE PUBLICE este asociată cu STATUL, unităţile sale administrativ teritoriale şi instituţiile de drept public, in legătură cu resursele, cheltuielile, imprumuturile şi datoria acestora. FINANŢELE PRIVATE sunt asociate cu intreprinderile (societăţile) economice, băncile şi societăţile de asigurare private, in legătură cu resursele şi cheltuielile acestora, imprumuturile primite sau acordate, creanţele de incasat şi obligaţiile de plată. Intre Finanţele Publice şi Finanţele Private există unele asemănări, dar mai ales o serie de deosebiri. Asemănări: 1. Şi Finanţele Publice şi Finanţele Private trebuie să asigure un echilibru financiar pentru a garanta funcţionarea normală a sectoarelor de activitate pe care le coordonează; 2. Şi Finanţele Publice şi Finanţele Private au un cadru organizatoric; 3. Şi Finanţele Publice şi Finanţele Private funcţionează in baza reglementărilor legale etc; Deosebiri (mai multe decat asemănări): 1. Privind modul de colectare a resurselor − Resursele necesare realizării funcţiilor şi sarcinilor statului (Finanţele Publice), se procură de la persoane fizice şi juridice in principal prin măsuri de constrangere şi intr-o mică parte prin imprumuturi şi relaţii contractuale. − Resursele necesare intreprinderilor (Finanţele Private) pe langă disponibilităţile proprii se procură pe baze contractuale in condiţiile rezultate din confruntarea cererii şi ofertei (dobanda). 2. Privind posibilităţile de executare silită − Impotriva statului şi instituţiilor sale (Finanţe Publice) dacă nuşi indeplineşte obligaţiile, respectiv cheltuielile prevăzute, nu poate fi urmată calea executării silite. − Impotriva Finanţelor Private (intreprinderi, societăţi) dacă nu-şi onorează obligaţiile sau nu-şi onorează angajamentele contractuale, calea principală este aceea a executării silite. 3. Privind efectul utilizării resurselor − Efectul utilizării resurselor colectate de Finanţele Publice este satisfacerea nevoilor generale ale societăţii. − Efectul utilizării resurselor colectate (formate) de Finanţele Private este in slujba unui grup restrans respective intreprinzătorul in cauză. 4. Privind gestiunea resurselor − Gestiunea Finanţelor Publice este supusă dreptului public (prevederi in lege) − Gestiunea Finanţelor Private (intreprinderi, societăţi) este supusă dreptului Comercial (contracte). Trebuie făcută precizarea că noţiunile de Finanţe Publice şi Finanţe Private sunt specifice ţărilor cu economie de piaţă, in care se impune delimitare clară intre sectorul public şi cel privat. In economiile socialiste (comuniste), noţiunea de finanţe private este privată de obiect, deoarece proprietatea este colectivă de stat sau de grup. 4. Finantele ca stiinta si disciplina de studiu Finantele constituie o ramura a stiintelor economice si au ca obiect de studiu: • relatiile economice care apar in procesul constituirii si repartizarii fondurilor bugetare si extrabugetare ale administratiei centrale de stat, ale unitatilor administrativ – teritoriale si altor institutii de drept public, denumite generic fonduri de resurse financiare publice; - metodele de gestionare folosite in cadrul sectorului public; • metodele de dimensionare si repartizare a cheltuielilor publice pe obiective, actiuni si beneficiari; • procedura de angajare si efectuare a cheltuielilor publice din fonduri bugetare si extrabugetare; • intocmirea, aprobarea, executarea si incheierea bugetului de stat la diferite niveluri ale administratiei publice; • plasarea si rambursarea imprumuturilor de stat; administrarea datoriei publice; • politica financiara promovata de stat; • criteriile ce trebuie avute in vadere de organele de decizie cu prilejul aprobarii si finantarii cheltuielilor publice; • efectele directe si indirecte ale prelevarilor de resurse la fondurile publice, ale rapartizarii si utilizarii acestora asupra procesului reproductiei sociale. In conditiile economiei conteporane, finantele publice constituie o parte a relatiior banesti prin intermediul carora, in procesul repartitiei produsului intern brut, se formeaza, serepartizeaza si se utilizeaza fondurile necesare indeplinirii functiilor si sarcinilor statului. Asemenea relatii apar in procesul repartitiei ara echivalent direct a P.I.B. si, in primul rand, a produsului intern net, in vederea satisfacerii unor nevoi publice. Finantele publice constituie doar o parte a relatiilor financiare, astfel ca, in sfera finantelor trebuie sa fie incluse si acele relatii care vizeaza formarea capitalului social al agentilor economici si modificarea marimii acestuia, constituirea prin aporturi banesti a patrimoniului institutiilor, asociatiilor si fundatiilor private, relatiile privind remunerarea prin dividende a capitalului, de constituire de catre fiecare agent economic a fondurilor proprii pe seama mobilizarii amortismentului aferent imobilizarilor corporale, a unor fractiuni din profitul net si a altor resurse, precum si de alocare a acestor fonduri pentru investitii, actiuni social-culturale, sponsorizari etc. Intocmirea, aprobarea, executarea, incheierea si controlul bugetului administratiei centrale de stat si bugetelor unitatilor administrativ – teritoriale antreneaza un foarte mare numar de persoane, avand atributii si raspunderi diferite: deputati si senatori in parlament, membri ai guvernului, sefi de departamente, organe de executie in ministere, alte institutii centrale si locale. Metodele de gestionare aplicate in sectorul public, raspunderile persoanelor care manuiesc bani si alte valori publice, raporturile dintre unitatile publice si dintre acestea si unitatile privatese reglementeaza tot prin acte ale autoritatilor publice. Faptul ca relatiile si operatiile financiare capata o reglementare juridica, iar fondurile publice bugetare si extrabugetare fac parte din patrimoniul public a determinat pe unii specialisti sa considere finantele publice ca ramura a dreptului public care are drept obiect studiul regulilor si operatiilor referitoare la banul public. Acestia precizeaza ca finantele publice pot fi studiate atat din punct de vedere economic, cat si juridic. Raporturi la fel de stranse exista si intre finantele publice si politic. Partidele aflate la putere definesc definesc coordontele politicii financiare a statului in programele lor de guvernamant, iar puterile legiuitoare si executiva le accepta si vegheaza ca acestea sa fie traduse in viata. Autoritatile publice folosesc instrumentele financiare pentru a interveni nu numai in domeniul economic, dar si in cel social si chiar politic. Acest lucru a determinat pe unii economisti sa afirme ca finantele publice constituie nu numai o ramura a stiintelor economice, dar si o ramura a stiintelor politice. Observarea atenta a relatiilor, instrumentelor, institutiilor si reglementarilor financiare arata ca finantele publice au, intr-adevar, raporturi stranse nu numai cu economicul, dar si cu dreptul public si cu politicul. Finantele publice sunt, prin urmare, o disciplina de granita, care se interfereaza puternic cu economia politica, economiile de ramura si management, cu alte discipline de profil financiar si monetar, cu dreotul administrativ si cu cel constitutional, precum si cu discipline care trateaza probleme sociale si politice.