ACADEMIA DE ADMINISTRARE PUBLICĂ

DE PE LÎNGĂ PREŞEDINTELE REPUBLICII MOLDOVA

DEPARTAMENTUL ORGANIZAREA INSTRUIRII

CATEDRA ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE

REFERAT

CARACTERISTICILE FENOMENULUI ADMINISTRATIV

Coordonator: Tatiana ŞAPTEFRAŢI

doctor, conferenţiar universitar

Autor: Seghei GAVRILIUC

sp. Administrare publică, gr.121, an.I

CHIŞINĂU
2012
 Cuprins
Introducere……………………………………………………………………....3
1. Noţiunea de administraţie publică..................................................................4
2. Caracteristica fenomenului administrativ.....................................................10
Concluzii................................................................................................................14
Bibliografie............................................................................................................15

2
 Introducere
Pentru definirea administraţiei publice, un reputat autor, Antonie Iorgovan,
porneşte de la premisa că aceasta este specia fenomenului administrativ care
cuprinde faptele administrative ce au ca finalitate realizarea valorilor politice.
În ceea ce priveşte fenomenul administrativ, acelaşi autor, făcând o sinteză a
doctrinei franceze, arată că acesta prezintă următoarele trăsături:
a) este un fenomen social;
b) presupune organizarea unor mijloace pentru atingerea unor obiective;
c) obiectivele sunt stabilite de o autoritate superioară;
d) se extinde până la activitatea de înfăptuire materială a obiectivelor.
În cazul administraţiei publice, fiind vorba de valori politice, care sunt de
interes public, acestea se realizează în regim de putere publică.
Rezultă că, definiţia administraţiei publice are ca gen proxim sfera faptelor
administrative, iar ca diferenţă specifică realizarea valorilor politice, în regim de
putere publică.
În cazul administraţiei publice, fiind vorba de valori politice, care sunt de
interes public, acestea se realizează în regim de putere publică.
Rezultă că, definiţia administraţiei publice are ca gen proxim sfera faptelor
administrative, iar ca diferenţă specifică realizarea valorilor politice, în regim de
putere publică.

3
 1. Noţiunea de administraţie publică
Etimologic, termenul de administraţie provine din limba latină fiind format
din prepoziţia „ad” - care se traduce prin „la”, „către” - şi „minister”, cu
semnificaţia „servitor”, „îngrijitor”, „ajutător”. Din aceste traduceri, cuvântul
„administer” ne apare într-un dublu înţeles, având o semnificaţie directă: „ajutor al
cuiva”, „executant”, „slujitor”, şi o semnificaţie figurativă de „unealtă”,
„instrument”1.
Dicţionarul explicativ al limbii române atribuie verbului „a administra”
semnificaţia de a conduce, a cârmui, a gospodări o întreprindere, instituţie etc., iar
prin „administraţie” înţelege totalitatea organelor administrative ale unui stat2.
În limbajul curent termenul „administraţie” este utilizat în mai multe sensuri,
reprezentând după caz:
 conţinutul principal al uneia dintre cele trei puteri statale, puterea
executivă;
 compartimentul funcţional (direcţie, departament, secţie, etc.) dintr-o
întreprindere sau instituţie, însărcinat cu administrarea acesteia;
 sistemul de autorităţi publice care înfăptuiesc puterea executivă;
 conducerea unui agent economic sau unei instituţii, etc.
Din multiplele sensuri atribuite termenului de administraţie, preocupările
teoreticienilor secolelor XIX şi XX s-au axat, în principal, pe clarificarea noţiunii
de administraţie publică.
Pentru a defini administraţia publică, este necesar, în primul rând, să se
determine graniţele generale ale acesteia şi să se enunţe principalele concepte ale
disciplinei şi practicii administraţiei.
În al doilea rând, definirea administraţiei publice trebuie să releve locul şi
rolul acesteia în contextul politic, economic şi social al statului de drept, bazat pe
principiul separaţiei puterilor în stat.

1
G. Guţu, Dicţionar latin-român, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti 1983, p. 38
2
Dicţionarul explicativ al limbii române, Editura Academiei R.S.R., Bucureşti

4
 Plecând de la aceste constante, vom face o succintă trecere în revistă a
eforturilor făcute în doctrina de specialitate pentru definirea noţiunii de
administraţie publică.
Astfel, în lucrarea sa „Public Administration: concepts and cases” (Boston,
Houghlon Wifflin, 1978), autorul Richard Stillman prezintă, în sinteză, definiţiile
formulate de diferiţi autori americani, astfel3:
1. John J. Corson şi J.P. Harris definesc administraţia publică drept
„activitatea prin care se realizează scopurile şi obiectivele guvernului.”
2. John Pfiffner şi Robert Presthus consideră că „administraţia publică, ca
domeniu de activitate, este în principal preocupată de mijloacele pentru
implementarea valorilor politice.”
3. James W. Davis apreciază că „administraţia publică poate fi cel mai bine
identificată ca ramură executivă a guvernării.”
4. Nicholas Henry formulează în mod complex definiţia administraţiei
publice „aceasta diferind de tendinţele politice, atât prin accentuarea
comportamentului birocratic dar, mai ales, prin sistemul structurilor
proprii şi metodologiilor aplicate pentru realizarea scopurilor
guvernamentale”.
Citând aceste enunţuri învederăm faptul că diversitatea lor relevă un element
de netăgăduit al administraţiei publice, şi anume complexitatea acesteia.
A administra înseamnă a acţiona neîntrerupt. Este axiomatic faptul că nu se
obţine nimic fără acţiune şi nu se păstrează nimic din momentul în care efortul a
încetat, filozofia administraţiei constând în activitatea ei permanentă, continuă.
Acţiunea administrativă, spunea Traian Herseni, „nu constituie un scop în
sine, ea trebuie să servească realităţile sociale în veşnică mişcare. Nici oamenii nu
sunt pretutindeni identici. De aceea, a administra nu înseamnă oriunde acelaşi
lucru. Ceea ce este valabil într-o ţară, nu este valabil pentru orice ţară”4.

3
Ioan Alexandru, Administraţia publică. Teorii. Realităţi. Perspective, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999, pp.
65-66
4
Traian Herseni, Sociologie şi administraţie, în „Buletinul Afacerilor Interne”, nr. 3/1942, Bucureşti, pp. 469-476

5
 Într-o altă abordare, Henry Fayol în lucrarea „Administraţia industrială şi
generală” considera că „a administra” înseamnă a planifica, a organiza, a
comunica, a coordona şi a controla. Altfel spus, autorul a prefigurat funcţiile
managementului în lucrarea sa de referinţă pentru managementul ştiinţific
românesc.
În ceea ce priveşte conceptul de administraţie, prof. Jean Rivero considera
că i se poate atribui un dublu sens, respectiv cel de activitate, aceea de a
administra, de a gira o afacere, iar pe de altă parte, desemnează organele care
exercită această activitate, primul fiind sensul material, iar cel de-al doilea fiind
sensul organic.
Adaptând cele de mai sus contextului nostru, vom reda câteva concepţii
exprimate în doctrina franceză, cu impact deosebit asupra doctrinei şi organizării
administraţiei publice din ţara noastră.
Constituţia franceză din 1958 a determinat o schimbare a opticii de abordare
a executivului şi administraţiei publice.
Astfel, profesorul André de Laubadere defineşte administraţia ca fiind
„ansamblul de autorităţi, agenţi şi organisme, însărcinate, sub impulsul puterii
politice, de a asigura multiple intervenţii ale statului modern”.
Într-o altă opinie, cea a prof. Jean Rivero, conceptul de administraţie are în
limbajul curent două sensuri, respectiv o activitate - aceea de a administra, altfel
spus, de a gira o afacere, iar pe de altă parte, desemnează organele (structurile) care
exercită această activitate, primul fiind sensul material, iar cel de-al doilea, fiind
sensul organic5.
Pentru a delimita conţinutul şi sfera administraţiei publice, autorul
delimitează administraţia atât faţă de alte forme de activitate publică (activitatea
legislativă şi activitatea de exercitare a justiţiei), precum şi de cea a particularilor,
persoane fizice şi/sau juridice. În ceea ce priveşte scopul administraţiei, autorul
relevă că este acela de a satisface interesul public.

5
Jean Rivero, Droit administratif, 2-éme édition, Dalloz, Paris, 1967, p. 11

6
 Referitor la mijloacele de acţiune specifice administraţiei, autorul iterează
ideea de putere publică. Dacă raporturile particularilor se fundamentează pe
egalitatea juridică a părţilor, administraţia, care trebuie să satisfacă interesul
general, nu se poate situa pe picior de egalitate cu particularii. În acest fel, se
ajunge la noţiunea de putere publică care semnifică un ansamblu de prerogative
acordate administraţiei publice pentru a face să prevaleze interesul general, atunci
când acesta este în conflict cu interesul particular.
Opiniile autorilor germani, care recunosc influenţele doctrinei franceze în
evoluţia celei germane, s-au încadrat şi ele în curentul de gândire care a promovat
separaţia puterilor statale în legislativă, judecătorească şi executivă. Ca şi în alte
ţări şi în Germania sfera administraţiei publice se definea în funcţie de filosofia
care era acceptată ca bază a interpretării principiului separaţiei şi respectiv, a
principiului colaborării între cele trei puteri statale. Edificatoare este în acest sens
opinia lui Jellinek care defineşte administraţia ca fiind „activitatea statului sau a
tuturor titularilor de putere publică, care nu este legiferare şi nici justiţie.”6
În ceea ce priveşte conţinutul şi sfera noţiunii de administraţie publică, prof.
E. Forsthoff relevă că administraţia se ocupă de propriile sale afaceri şi, în
principiu, din propria sa iniţiativă. Faţă de justiţie, a cărei datorie este aceea de a
face aplicarea dreptului în cazuri determinate, datoria administraţiei este aceea de a
modela societatea în cadrul legilor şi pe baza dreptului. În felul acesta,
administraţia apare ca o funcţie activă a statului, care are un caracter tehnic
deosebit de caracterul politic al legislativului „administraţia nu se justifică numai
ca aparat executiv al unui sistem politic, dar şi ca un girant al serviciilor publice
esenţiale ale vieţii cotidiene.”
Opiniile autorilor germani, converg spre ideea că administraţia apare ca o
putere autonomă a statului, alături de puterea legislativă şi judecătorească.
În România, perioada care a urmat adoptării Constituţiei din 1923, a fost
deosebit de productivă în ceea ce priveşte fundamentarea teoriilor şi conceptelor
statului de drept. Varietatea opiniilor exprimate în doctrina europeană, privind

6
Citat de Antonie Iorgovan, Drept administrativ, Editura „Hercules”, Bucureşti, 1993, vol. I, p. 28

7
acceptarea sau respingerea teoriei separaţiei puterilor în stat şi-a pus amprenta
asupra autorilor români, majoritatea dintre ei acceptând teza separaţiei celor trei
puteri, subliniind în acelaşi timp şi necesitatea colaborării dintre ele.
Unul dintre reprezentanţii de seamă ai acestei perioade a fost profesorul Paul
Negulescu, care considera statul ca fiind o colectivitate aşezată pe un anumit
teritoriu, organizat sub formă de guvernanţi şi guvernaţi, care are o activitate
continuă prin care caută să-şi îndeplinească scopurile sale, activitate organizată
prin lege, denumită „administraţiune”.7
Acceptând punctul de vedere exprimat în doctrina germană, prof. Paul
Negulescu consideră că administraţia cuprinde întreaga activitate a statului, care,
însă, nu este nici legiferare şi nici justiţie.
În privinţa criteriului de referinţă care delimitează sfera administraţiei,
consideră că „administraţia cuprinde activitatea statului reglementată prin lege”8.
În literatura de specialitate din perioada postbelică întâlnim în mod frecvent
noţiunile de: administraţie, administraţie de stat, administraţie publică, activitate
executivă, autoritate executivă, autorii atribuindu-le fie acelaşi înţeles, fie
semnificaţii diferite.
Când se utilizează sintagma „administraţie de stat” autorii o circumscriu, de
regulă, la anumite organe ale statului, respectiv „organele administraţiei de stat”,
sau la anumite servicii publice (activităţi) ale acestora, considerând că sintagmele
„activitate administrativă” şi respectiv „organe administrative”, sunt sinonime cu
„activitate executivă” sau „organe executive”.9
Alţi autori, dimpotrivă, consideră că nu se poate pune semnul de egalitate
între „administraţia de stat” şi „activitatea executivă”, definind administraţia de
stat ca „activitate ce se desfăşoară pentru îndeplinirea în mod practic şi concret a
funcţiilor statului şi a sarcinilor organelor administraţiei de stat” 10. În această

7
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, Ediţia a IV-a, Editura Marvan, Bucureşti,
1934, pp. 38-42; 44-72
8
Paul Negulescu, op. citată, p. 41
9
Ilie Iovănaş, Drept administrativ şi elemente ale ştiinţei administrative, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti,
1977, p. 10
10
I. Vîntu, M. Anghene, M. Străoanu, Organele administraţiei de stat în R.S.R., Editura Academiei, Bucureşti, 1971,
p. 13

8
opinie, autorii consideră că activitatea executivă, se divide în două activităţi
distincte: activitatea executivă propriu-zisă şi o activitate de dispoziţie, organele
ierarhic inferioare realizând numai o activitate executivă, iar cele situate pe ierarhii
superioare, o activitate preponderent, dar nu exclusiv, de dispoziţie.
În legătură cu semnificaţia şi corelaţia dintre noţiunile de „putere executivă”,
„autoritate administrativă”, „administraţie de stat (publică)”, prof. Ioan Muraru
consideră că toate aceste sintagme exprimă acelaşi lucru, şi anume funcţia şi
organele (autorităţile) care implică executarea legilor, opinie pe care o apreciem ca
fiind pe deplin justificată.11
Într-o opinie diferită12, (Al. Negoiţă, Mircea Preda şi C. Voinescu) se
consideră că administraţia publică şi puterea executivă nu se identifică, prima
având o sferă mai largă decât cea de a doua. Independent de această diversitate de
opinii, majoritatea autorilor consideră că noţiunea de administraţie publică are un
dublu sens, astfel:
a. un sens formal-organic, care priveşte organizarea sa;
b. un sens material-funcţional, care vizează activitatea.
În primul sens, prin administraţie publică se înţelege „ansamblul
mecanismelor (organe, autorităţi publice, instituţii şi unităţi publice), care pe baza
şi în executarea legii realizează o activitate cu un anumit specific bine conturat”13.
Concepută şi organizată sistemic, administraţia publică este alcătuită dintr-o
serie de elemente componente fiecare având o structură şi atribuţii precis
determinate prin „lege”, între ele stabilindu-se o gamă variată de relaţii
(colaborare, subordonare, cooperare).
În cel de-al doilea sens (material-funcţional), „prin administraţie publică se
înţelege activitatea de organizare a executării şi de executare în concret a legilor, în
principal de către părţile care compun acest mecanism, urmărindu-se satisfacerea

11
Ioan Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Naturismul, Bucureşti, 1992, p.137
12
Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice. Sistemul constituţional român, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
1999, pp. 32-33
13
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p. 19

9
interesului general prin asigurarea bunei funcţionări a serviciilor publice şi prin
executarea unor prestaţii către particulari”.14

2. Caracteristicile fenomenului administrativ

Apariţia administraţiei o putem lega de apariţia unor comunităţi de oameni pe

pământ, începând cu cea primitivă. Putem admite că o anumită administraţie a
existat şi în comuna primitivă la nivelul ginţii, tribului şi apoi al uniunilor de
triburi.
Este dificil să determinăm astăzi relaţiile societăţii prestatale, dar nu încape
îndoială că în acea organizare s-au găsit bazele unei activităţi legislative
judecătoreşti şi administrative. Totodată trebuie menţionat că la această perioadă
preistorică n-a existat o administraţie sub forma unui aparat specializat, ca în
orânduirile social-istorice ulterioare.
Prin urmare, despre o activitate administrativă propriu-zisă, privită ca o
activitate socială specializată, nu se poate vorbi decât atunci când a apărut
necesitatea unor oameni care să îndeplinească ordinele unor autorităţi superioare
ale organizării sociale, ceea ce de fapt echivalează cu necesitatea apariţiei forţei
publice .
Odată cu apariţia unor persoane ce au ca obiect de activitate îndeplinirea
ordinelor unor autorităţi superioare din cadrul societăţii organizate în stat,
constatăm prezenţa fenomenului administrativ statal.
Când fenomenul administrativ are de realizat o valoare politică, suntem în
prezenţa unei administraţii publice.
Cunoaşterea ştiinţifică a unei anumite materii presupune identificarea
noţiunilor cu care operează ştiinţă care are drept obiect materia respectivă, ca prin
intermediul acestor noţiuni să se dezvăluie esenţa fenomenului de cercetat.
De asemenea diferite ştiinţe se grupează pe ramuri, în funcţie de obiectul
specific de reglementare iar identificarea acestui obiect specific reprezintă o

14
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 20

10
sarcină a ştiinţei date, în general a ştiinţelor de ramura, în particular operaţie care
presupune, înainte de toate, fundamentarea noţiunii centrale din sfera demersului
ştiinţific respectiv.
În ştiinţa administraţiei şi dreptul administrativ, valoare de noţiune centrală
are noţiunea de administraţie publică, care a fost amplu şi diferit analizată, atât în
literatura juridică interbelică cât şi în cea de după cel de-al doilea război mondial.
Uneori sfera administraţiei publice s-a identificat cu sfera administraţiei de
stat, alteori administraţia realizată de organisme statale era privită doar ca
dimensiune a administraţiei publice, făcându-se distincţia între administraţia
publică de stat şi administraţia publică a comunităţilor locale.
Apoi, administraţia de stat în unele perioade s-a identificat cu activitatea
organelor administraţiei de stat, iar în alte perioade legislative, şi la activitatea altor
organe de stat.
Delimitarea conţinutului şi sferei acestei noţiuni are nu numai o importanţă
teoretică ci şi una practică, privind sfera dreptului persoanei vătămate de o
autoritate publică pe de o parte, respectiv sfera contenciosului administrativ pe de
altă parte. Cum, în ştiinţa dreptului nu se poate face abstracţie de dreptul pozitiv
este de la sine înţeles că delimitarea conţinutului şi sferei noţiunii de administraţie
publică presupune o operaţie de explicare a reglementărilor juridice în vigoare prin
raportare la ceea ce am putea denumi constante ale doctrinei într-un sistem
democratic.
Pentru această ne apar ca fiind strict necesare atât evocările istorice şi de
drept comparat, cât şi analiza genului proxim fenomenului administrativ. Astfel,
doctrina interbelică în spiritul principiului separaţiei puterilor, constant a admis că
dreptul administrativ cuprinde regulile după care se exercita activitatea puterii
executive dar conţine discuţii ample cu privire la limitele acestei puteri faţă de
puterea legislativă, respectiv faţă de puterea judecătorească.
De aici şi varietatea de soluţii teoretice asupra conţinutului şi sferei noţiunii
de "administraţiune a statului" sau pur şi simplu de "administraţiune". În literatura

11
juridică de după război şi până în 1990 discuţiile cu privire la noţiunea de
administraţie de stat au fost concentrate pe următoarele direcţii principale:
a)    corelaţia dintre formele fundamentale de realizare a puterii de stat şi
categoriile de organe de stat.
b)   Calificarea activităţii economice în raport cu activitatea administrativă .
c)    Raportul dintre caracterul de activitate juridică a administraţiei de stat
şi caracterul acesteia de activitate politică.
d)   Obiectul de cercetare al dreptului administrativ, respectiv al ştiinţei
administraţiei.
Cât priveşte doctrina occidentală se poate reţine că schimbările de optică,
mai ales în Franţa după 1958, cu privire la conceptul funciar al separaţiei puterilor
s-au reflectat şi în modul de înţelegere a administraţiei publice. Astfel se admite
ideea că participarea diverselor organe publice la treburile administrative variază în
funcţie de regimurile politice, dar în toate regimurile vom găsi în fruntea
administraţiei autorităţi constituţionale care au o origine politică.
Prezentarea unui punct de vedere asupra acestei noţiuni care să dea
satisfacţie exigentelor ştiinţifice actuale, ne obliga mai întâi la o succintă analiză a
fenomenului administrativ în general. Normele dreptului administrativ în raport cu
normele dreptului constituţional "guvernează şi orientează" reglementările juridice
civile din sfera administraţiei publice, dând sensul exercitării competentei
organelor administraţiei de stat sau ale comunităţilor locale.
 Societatea omenească organizată în stat suveran are interesul, dar şi calitatea
ca între persoanele fizice şi juridice să domnească ordinea, înlăturând dezordinea,
să păzească graniţele ţării şi securitatea statului, să asigure o instruire a populaţiei,
circulaţia cetăţenilor, asigurarea veniturilor băneşti necesare acoperirii cheltuielilor
funcţionarii organelor sale, gospodărirea domeniului public şi alte necesităţii
pentru buna funcţionare a statului. Pentru realizarea acestor sarcinii, statul
înfiinţează servicii publice, de menţinere a ordinii, de educaţie, finanţe publice, de
pază a graniţelor ţării etc.

12
 Toate aceste servicii publice, organizate într-un sistem de organe, alcătuiesc
administraţia publică. Raporturile sociale dintre organele administraţiei publice,
precum şi dintre acestea şi particulari (persoane fizice ore şi juridice) sunt
reglementate de normele dreptului administrativ şi devin raporturi juridice de drept
administrativ.

13
 Concluzii
Fenomenul administrativ poate fi identificat după următoarele trăsături:
- este fenomen social;
- presupune organizarea unor activităţi pentru realizarea unui scop concret;
- obiectul şi scopul este stabilit de o autoritate superioară;
se extinde până la realizarea practică a scopului.
Deci, fenomenul administrativ nu este altceva decât forma de organizare şi
executare a unor interese dictate de una sau mai multe persoane, fiind o voinţă
materializată.
Din fenomenul administrativ putem desprinde administraţia publică şi
administraţia particulară.
Dacă valorile ce se realizează sunt comandate de particulari şi dacă se
realizează un interes particular, atunci administraţia are caracter particular.
Funcţionarii care realizează această administrare sunt funcţionari particulari.
In cazul când administraţia este cerută de o grupare socială sau de un
reprezentant al acestei grupări constituite după criterii politice, şi care urmăresc
realizarea unui interes general, atunci administraţia va avea caracter public, iar
funcţionarii ce-o realizează vor fi funcţionari publici.
Conchidem că fenomenul administrativ este o activitate de organizare, dirijare
şi modelare a unor mijloace în vederea realizării unor fapte concrete.

14
 Bibliografie
1. Alexandru Ioan, Administraţia Publică, Bucureşti, 1999,
2. Alexandru Ioan, Introducere în teoria administraţiei publice, Bucureşti, 1997.
3. Alexandru Ioan, Structuri, mecanisme şi instituţii administrative, Bucureşti,
1992, v: 1,2.
4. Negoiţă Alexandru, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Bucureşti,
1991.
5. Platon Mihail, Introducere în ştiinţa administraţiei publice, Chişinău, 1999.
6. Alexandru Ioan, Administraţia Publică, Bucureşti, 1999.
7. Şaptefraţi Tatiana, Dezvoltarea teoriilor administrative. Materialele conferinţei
ştiinţifico-practice din 21 mai 2002, Chişinău, 2002.
8. Şaptefraţi Tatiana, Concepţii cu privire la dezvoltarea teoriilor clasice şi
contemporane de administrare, revista trimestrială metodico-ştiinţifică
Administrare Publică, nr. 3- 4, 2000.
9. Alexandru Ioan, Administraţia publică. Bucureşti, 1999.Platon Mihail, Serviciul
Public. Chişinău, 1997.
10.Şaptefraţi Tatiana, Savca Tatiana, Managementul administraţiei publice
regionale. În lucrarea: Metode administrative moderne, Chişinău, 2002.
11.Şaptefraţi Tatiana, Unele probleme în activitatea cu personalul din administraţia
publică, revista trimestrială metodico - ştiinţifică: Administrarea Publică, nr. 1,
2001.

15