32 Cristian Pîrvulescu
salarii, percepe impozite,30 sau chiar când încearcă să intervină cât mai
puţin, prin acţiunile sau nonacţiunile sale afectează domeniul social sau
economic. Intervenţia autorităţilor în spaţiul public influenţează di-
namica raporturilor între bunurile publice și cele private. Oferta sub-
stanţială de bunuri publice presupune limitarea accesului la bunuri pri-
vate. Raportul invers proporţional între public și privat nu este doar o
consecinţă a unor decizii și reglementări tehnice, ci este rezultatul unei
abordări profund politice. Chiar dacă ideea tehnocratică a lipsei de al-
ternativă în privinţa politicilor economice a cucerit din ce în ce mai
mulţi adepţi, valorilor pe care orice politică sectorială le presupune, im-
plică suportul politicului. Existenţa unui nucleu dur de tehnici care se
impune decidenţilor lasă acestora un spaţiu suficient de manevră. 31 Au-
torităţile publice au la îndemână mijloace pentru a acţiona asupra
economiei (bugetul, impozitele, moneda, creditul), dar alegerea politicilor
nu poate neglija orientările valorice dominante. Relaţia biunivocă din-
tre guvernanţi și guvernaţi imprimă actului guvernării cel puţin în
parte direcţia pe care grupurile influente din societate o sprijină. Dis-
persată în ministere, departamente, consilii judeţene, consilii locale, con-
silii de administraţie, autoritatea publică se dezvăluie sub forma unor
centre de decizie, cu mai multă sau mai puţină autonomie, care negoci-
ază permanent cu grupurile de interese și de presiune (asociaţii pa-
tronale, sindicate, organisme internaţionale, sau alte tipuri de asociere
ce practică lobby) politicile — seturi de reglementări și acţiuni — con-
siderate dezirabile pentru sectorul dat. Reduse, printr-o simplificare la
un singur actor — statul — aceste centre pot fi, funcţie de caracteristi-
cile regimului politic și ale dinamicii instituţionale, mai mult sau mai
puţin coordonate. Această structură multiformă a centrelor de putere
limitează libertatea de mișcare a statului.
Discursul care acuză de inconsistenţă, superficialitatea sau neprofe-
sionalismul acţiunile politice propunând ca alternativă o abordare rea-
listă (tehnică) a situaţiei economice și sociale este tot un discurs politic.
Stabilirea priorităţilor rămâne resortul politicii, iar tipul de decizie nu
poate fi extras din mediul la care urmează să se aplice. Doar spaţiul
politic asigură aspectul public al deciziilor care să aibă autoritatea nece-
sară transformării lor în acţiuni reale și eficiente. Iar în spaţiul public
instituţiile politice deţin rolul de reglatoare ale mecanismelor gu-
vernării.
30 Michel Didier, Economia, regulile jocului, București, Humanitas, 1994,
p. 103-104.
31 André Grijebine, La politique économique, Paris, Seuil, 1991, p. 13.
CAPITOLUL II
STATUL — CADRUL INSTITUŢIONAL AL POLITICII
§ 2. 1. INSTITUŢIONALIZAREA PUTERII.
Tendinţă constantă a puterii politice de a se permanentiza — insti-
tuţionalizarea — este un fapt istoric relativ recent, iar apariţia statului
a constituit apogeul acestui fenomen. Cum statul ca instituţie politică
și-a conturat dimensiunile în pragul secolului al XX-lea abia la începutul
acestui secol s–a deschis perspectiva unei analize instituţionale. Mau-
rice Hauriou, creatorul școlii instituţionaliste considera instituţiile drept
fundament al societăţii și al dreptului. Gândirea instituţionalistă con-
sideră că la baza anumitor forme de organizare sau moduri de viaţă se
află instituţiile a căror specificitate — caracterul permanent — exprimă
o necesitatea socială. Astfel instituţiile operaţionalizează valori, prin-
cipii sau orientări relevante la nivel comunitar ce iau forme de organi-
zare permanentă și stabilă. Influenţate de componentele lor instituţiile
sunt structurate în virtutea unui scop, au deci o natură politică câtă
vreme stabilirea finalităţilor și a strategiilor de atingere a acestora este
resortul politicii. În accepţiunea sa tradiţională, instituţia desemnează
un ansamblu de organisme și mecanisme existând într-o societate la un
moment dat.32 Pornind da la această perspectivă reprezentanţii școlii
instituţionaliste (M. Hauriou, G. Renard) au distins între două categorii:
instituţiile corp (numite și instituţii persoană prin referinţă la perso-
nalitatea lor juridică) și instituţiile mecanisme. Primele corespund unei
colectivităţi umane coordonate în funcţie de nevoi sau valori comune
care se supune unei autorităţi și acceptă un sistem de norme stabile. În
acest sens instituţiile transcend indivizii ce le compun și la care nu pot fi
reduse. Cel de-al doilea tip reprezintă un sistem de reguli de drept ce
formează un ansamblu mecanic ce poate fi combinat cu alte ansambluri
asemănătoare.33 Cele două tipuri de instituţii se combină constituind
32 Marcel Prélot, Jean Boulouis, Institutions politiques et droit constitutionnel,
Paris, Dalloz, 1987, p. 43.
33 Ibidem, p. 44
34 Cristian Pîrvulescu
împreună regimurile politice ce sunt vizibile în forma de organizare eta-
tică. Analiza juridică consideră instituţiile ca structuri fundamentale
care permit identificarea regimului politic și permit departajarea între
simpla voinţă a actorilor sociali și interesele de natură politică. Această
perspectivă a fundamentat curentul instituţionalist din știinţa politică
pentru care obiectele analizei sunt politice fiind cercetate în funcţie de
fundamentul structural și modelul organizaţional.
Dacă instituţionalizarea desemnează ansamblul acţiunilor și practi-
cilor ce sunt organizate în mod stabil, viziunea juridică și sociologică
asupra fenomenului de permanentizare a puterii diferă. Pentru sociolo-
gi deschiderea realizată de Max Weber implică analiza instituţiilor din
prisma asocierii indivizilor în grupuri în funcţie de reglementări struc-
turate pe baza unor criterii bine determinate de acţiunile caracteristice
unei zone clar delimitate. Instituţiile sunt privite în acest caz în primul
rând ca reglatori ai raporturilor sociale și abia apoi ca modele organiza-
ţionale. Principiul reglator contribuie la organizarea activităţilor mem-
brilor unei comunităţi după un model organizaţional definit în funcţie
de problemele sau nevoile fundamentale. Conceptul de instituţionalizare
presupune astfel procesele și acţiunile ce urmăresc să organizeze în mod
stabil modelele sociale. Developementismul ce a dominat politica com-
parată la mijlocul secolului al XX-lea considera fenomenul instituţio-
nalizării ca un element esenţial în procesul de dezvoltare și modernizare
politică. Din această perspectivă instituţiile se caracterizau prin adap-
tabilitate, complexitate și autonomie, dar și prin coerenţă cu valorile și
așteptările guvernaţilor.
Presupunând o schimbare de perspectivă asupra politicii considerată
ca o expresie a pluralismului politic și social analiza statului ca rezul-
tat, într-o oarecare măsură, întâmplător, al confruntării libere a intere-
selor particulare a implicat o transformare a instrumentelor și metode-
lor de analiză. În același sens a evoluat și analiza politicilor publice care
a reprezentat o ruptură cu tradiţia weberiană a statului ca mecanism
de aplicare a voinţei guvernanţilor. Pentru analiza politicilor acţiunea
în contextul mediului etatic și social face obiectul cercetărilor specifice.34
Dar statul exprimă nu doar diversitatea, ci și unitatea de acţiune acto-
rilor și de aceea studierea apariţiei, consolidării și acţiunilor statului tre-
buie să exprime această dublă caracteristică a sa. O asemenea tendinţă
este reprezentată de neo-instiuţionalism, curent teoretic ce se delimi-
tează atât de tendinţele behavioriste centrate pe analiza instituţiilor ca
principal factor de inducere a comportamentului individual sau public,
dar și de instituţionalismul descriptiv al începutului de secol XX. Vizi-
une interacţionalistă neo-instituţionalismul relativizează ideea depen-
34 P. Muller, Y. Surel, op. cit., p. 40.
Politici și instituţii politice 35
denţei sistemelor politice în raport cu societatea pentru a favoriza per-
spectiva interdependenţei dintre instituţii relativ autonome.35 Această
abordare consideră instituţiile drept factori ordonatori prin intermedi-
ul sistemul de reguli, practici și cutume pe care le influenţează și care
contribuie la organizarea activităţii politice după criterii de eficienţă.
Dar regulile nu reprezintă doar un sistem de norme sau cutume ci și un
sistem de valori și credinţe, contribuind la conturarea finalităţilor. Car-
acterul politic al instituţiilor, rolul lor de creatoare de sens, conduce la
ideea politicii ca o formă de interpretare a lumii. Politica nu este doar
expresia unor alegeri, ci și o formă de educaţie sau un mod de dezvăluire
a lumii. De aceea noua perspectivă instituţionalistă schimbă accentul de
la analiza rezultatelor politicii la analiza proceselor de elaborare a politi-
cilor publice. Critica pe care noii instituţionaliștii o fac paradigmei plu-
raliste avertizează asupra relaţiilor dintre societatea civilă și stat. Astfel
instituţiile nu sunt rezultatul proceselor derivate din comportamente și
strategii individuale caracteristice societăţii civile ci au propria lor raţi-
une de a fi. Diferitele variante ale neo-instituţionalismului urmăresc fie
analiza statului din perspectiva lungii durate, fie insistă pe rolul insti-
tuţiilor de a reduce incertitudinea și de a contribui la degajarea prefer-
inţei actorilor sociali, fie privilegiază analiza variabilele culturale ca ele-
mente ce contribuie la formarea și funcţionarea organizaţiilor. Cele trei
instituţionalisme au tendinţe diferite (funcţie de metoda de analiză —
istorie, alegeri publice, sociologia organizaţiilor)36, dar sunt axate pe
aceeași perspectivă a statului în interacţiune cu mediul său mereu în
transformare.
Instituţiile politice desemnează în mod obișnuit organele statului ce
exercită funcţii legate de exerciţiul suveranităţii (elaborarea legilor,
punerea lor în practică și inducerea ordinii publice). Deși populară,
această definiţie prezintă dezavantajul de a perpetua incertitudinile pe
care conceptul de suveranitate le presupune. Procesele de globalizare și
de integrare în noi forme politice precum Uniunea Europeană presupun
o transformare a noţiunii de suveranitate. Construcţie juridică me-
dievală care la origine permitea regilor în plin proces de respingere a
autorităţii pontificale să se legitimeze, suveranitatea este înţeleasă ca o
formă de competenţă ultimă ce nu poate suferi nici un fel de limitare.
Ori apariţia curţilor constituţionale, fenomen esenţial în practica statu-
lui de drept, a însemnat supunerea parlamentelor, reprezentante ale su-
veranităţii, unor limitări juridice și de competenţă. Faţă de această evi-
35 James March, Johan Olsen, „The New Institutionalism. Organizational Fac-
tors in Political Life“ în American Political ScienceReview, nr. 78\1984,
p. 738-742.
36 P. Muller, Y. Surel, op. cit., p. 44-46.
36 Cristian Pîrvulescu
dentă imprecizie s-a încercat definirea instituţiilor pe baza proceselor
electorale. Instituţiile politice ar fi deci cele ce rezultă direct din com-
petiţia electorală. Cum însă și această soluţie prezintă dificultăţi
(monarhii constituţionali sunt ereditari, unii judecători americani sunt
aleși) impreciziile termenului obligă la o definire cât mai clară. Având
în vedere caracterul lor particular și relaţiile pe care le presupun insti-
tuţiile politice trebuiesc înţelese ca structuri relativ stabile de interacţi-
uni politice, juridice și culturale. Între acestea statul și instituţiile legate
direct de funcţionarea sa sunt privilegiate în orice analiză.
Statul reprezintă un mod de organizare al puterii politice. Reprezen-
tată prin instituţii, puterea de stat descrie modul de implantare al de-
ciziilor și mecanismele de funcţionare. Între diferitele formele de orga-
nizare a puterii statul este cea mai complexă și mai completă. Apariţia și
consolidarea statului presupune un proces prin care politica parcurge
drumul de la formele personalizate de putere la cele instituţionalizate.
Cercetările antropologice evidenţiază existenţa societăţilor fără stat.
În societăţile arhaice — a le numi primitive însemnând a introduce un
criteriu de ierarhizare valorică de tip etnocentrist — nu exista un rege.
La contactul cu acest tip de comunităţi europenii le-au descris ca fiind
„fără rege și fără lege“,37 deci lipsite de instituţia care să asigure cadrul
de implementare a legilor. Această imagine s-a perpetuat astfel încât
puterea odată definită conceptual a fost multă vreme redusă la stat.
Spre o astfel de abordare conducea și ideea că șeful arhaic nu avea nici
autoritate, nici putere de coerciţie. Dar dacă nu poate exercita puterea
ca dominaţie șeful poseda însă calităţi ce îi asigurau o formă de autori-
tate. Chiar dacă societăţile fără stat nu cunosc instituţionalizarea pu-
terii politice, ele nu ignoră autoritatea ca formă de exercitare a influ-
enţei. Obiecţiile lui Clastres la adresa caracterului universal al domi-
naţiei politice nu priveau și autoritatea, câtă vreme șeful are câteva ele-
mente ce îl disting de ceilalţi membrii ai comunităţii (în perioada de
pace el trebuie să asigure consensus omnium fiind un bun moderator, un
excelent orator și obligatoriu, o persoană generoasă pe câtă vreme în
timpul războiului șeful dispune de o putere aproape absolută asupra
războinicilor)38. Prima perioadă a organizări politice arhaice a fost deci
una sincretică, în care politica se confunda încă cu religia și morala.
Autoritatea, într-un prim stadiu, se introduce anonim în corpul social:
ea corespunde forţei de presiune a obiceiurilor și superstiţiilor. Șeful de
familie ori preotul profită de un ansamblu de credinţe constituind o forţă
dispersată în colectivitate. Această formă de putere nu este încă clar in-
dividualizată, pentru ca într-un al doilea stadiu societatea primitivă să
37 Jacqueline Russ, op. cit., p. 63
38 Pierre Calstres, op. cit., p. 35.
Politici și instituţii politice 37
cunoască puterea concentrată în persoana unui șef. Această transfor-
mare se produce pentru că o societate bazată doar pe cutume nu rezistă
unui grad de evoluţie socială; pentru a rezista grupul este nevoit să se
organizeze. Mutaţia în organizarea puterii înseamnă începutul puterii
individualizate, concentrate în mâinile unui singur om care posedă și
autoritatea și mecanismele de conducere. Câtă vreme rămâne o formă
simplă de conducere puterea individualizată se realizează pe baza unor
raporturi de la individ la individ. Devenind mai complexă ca urmare a
creșterii numerice a comunităţii șefia se restructurează luând forma
unei ierarhii a deţinătorilor puterii, a unei organizări a șefilor interpuși.
În noua sa formă, șefia dispune de forţă de coerciţie, presupunând nu
doar încarnarea puterii într-un om ce concentrează în propria-i persoană
atât instrumentele puterii, cât și justificările autorităţii. Individualizarea
apare ca o formă simplă și naturală a puterii, concretă și directă. Chiar
dacă raporturile de putere de acest fel au o multitudine de modalităţi, în-
tre un șef amazonian sau un domn muntean din secolul al XIV-lea dife-
renţele sunt doar de formă, nu și de esenţă. În ambele cazuri puterea
rezidă în faptul că în persoana celui care comandă se găsesc atât exer-
ciţiul cât și proprietatea puterii. De la Mircea cel Bătrân a rămas o for-
mulă explicită a personalizării puterii: „Io, Mircea voievod, unic stăpâni-
tor și domn…“. Din stăpânire provine autoritatea domniei, formă de or-
ganizare a puterii încă neinstituţionalizată. Individualizarea raporturilor
politice, expresie a nevoii de concret, evidenţiază un tip de organizare al
puterii ce se fonda pe credinţa în virtuţile personale ale șefului.
Procesul de instituţionalizare a puterii este accelerat de situaţiile în
care calităţile personale ale șefului nu mai pot justifica autoritatea pe
care o exercită. Treptat comunitatea nu mai acceptă să organizeze în-
treaga comunitate conform voinţei unui individ, disociind între autori-
tate și individul care o exercită. Se impune în consecinţă ideea insti-
tuţionalizării, a transferului puterii de la persoana guvernanţilor, sim-
plii executanţi, la stat, autenticul proprietar.
§ 2. 2. AUTORITATE ȘI POLITICĂ
Operaţionalizarea conceptului de putere, mai ales în accepţiunea sa
relaţională, introduce două noi concepte corelative: autoritatea și legi-
timitatea. Privită din perspectivă analitică autoritatea se prezintă ca o
relaţie diferenţiată ce presupune un raport între posesorul autorităţii,
subiectul autorităţii și domeniul autorităţii.39 Dacă posesorul autorităţii
este specializat într-un domeniu anume deţine o autoritate epistemică.
Autoritatea epistemică nu poate fi delegată fiind exercitată numai de
39 J. M. Bochenski, Ce este autoritatea?, București, Humanitas, 1992, p. 53.
38 Cristian Pîrvulescu
posesor și doar în domeniul său de competenţă. Recunoașterea au-
torităţii epistemice este conferită de recunoașterea competenţei deţină-
torului său în domeniul său de referinţă. În consecinţă, acest tip de au-
toritate se referă la specializare, iar contestarea poziţiei exprimate de
un expert nu se poate realiza decât prin intermediul specialiștilor. Dar
când autoritatea privește coordonarea unui domeniu și se exercită prin
directive aceasta nu se mai referă la propoziţii precum autoritatea epis-
temică, ci la ordine; autoritatea este deontică. Un asemenea tip de au-
toritate constă în recunoașterea poziţiei ierarhice a celui ce o reprezintă
de către subiecţii asupra cărora se exercită și poate fi delegată. Orice tip
de autoritate rămâne însă din perspectivă analitică individuală.
Autoritatea politică este un tip de autoritate deontică. Privită din per-
spectivă juridică autoritatea politică este impersonală, fiind exercitată
prin instituţii. Caracterul impersonal al instituţiilor asigură permanenţa
acestora, schimbarea persoanelor ce deţin funcţii de autoritate politică
neafectând continuitatea statului. Existenţa mai multor forme de putere
și autoritate nu minimizează rolul puterii de stat — formă instituţiona-
lizată a puterii politice — care prin suveranitate deţine locul central.
Rolul puterii și al autorităţii politice în organizarea formală a relaţi-
ilor de conducere și supunere implică analiza formelor de acţiune colec-
tivă și a modurilor de coordonare a activităţilor particulare. Felul în care
aceste structuri se relaţionează cu procesele de control social, cu reţelele
de influenţă sau de presiune și relaţiile ca și cu situaţiile conflictuale ce
pot rezulta din acţiunea lor relevă specificul politicii ca domeniu al au-
torităţii. Definind capacitatea unor persoane sau instituţii de a obţine
din partea membrilor unei comunităţi sociale, în virtutea unor calităţi
sau împuterniciri, respectul, supunerea sau ascultarea faţă de acţiunile,
măsurile sau directivele lor autoritatea politică depinde de forma de or-
ganizare socială. Reflectând un anume statut pe baza căruia se exercită
autoritatea presupune recursul la normelor sau regulilor stabile.
Aparţinând fie instituţiilor, fie fiind reflectată în texte de legi, reguli
sau cutume cu care persoanele individuale se identifică temporar au-
toritatea politică nu poate fi separată de purtătorii săi individuali. Pen-
tru a se concretiza aceasta ia forme personalizate. Dacă avantajul au-
torităţii impersonale este tocmai faptul că este abstractă, prezentând
însă în compensaţie caracteristicile duratei, stabilităţii și permanenţei,
criza autorităţii politice și a instituţiilor induce aportul persoanelor la
menţinerea statutului autorităţii. Criza instituţiilor este reversul faţadei
abstracte a autorităţii, confirmând rolul actorilor politici și administra-
tivi în definirea autorităţii.
Autoritatea este un fenomen de putere; ea implică dreptul de a co-
manda, dar rămâne dependentă de recunoașterea sa. Consensul unei
părţi a membrilor grupului care recunosc legitimitatea hotărârilor și de-
Politici și instituţii politice 39
ciziilor deţinătorilor autorităţii este determinant pentru ca directivele
să se transforme în acţiuni concrete. Chiar prin regulile de atribuire a
puterii autoritatea desemnează în același timp instituţia (persoana) și
puterea formală pe care aceasta o posedă. Distincţia dintre autoritate și
putere constă în atributele acestora; dacă puterea presupune atât relaţii
de conducere-supunere, cât și de dominare-subordonare, autoritatea se
rezumă la a reprezenta doar relaţiile de conducere-supunere.
Caracterul politic al autorităţii se prezintă în modul de manifestare
și referinţele acesteia. Deși este detectabilă ca voinţă a autorităţilor, jus-
tificarea poziţiilor de autoritate este extinsă la nivelul întregii societăţi
și prezentată ca voinţă naţională sau expresie a interesului general.
Legitimarea autorităţii urmărește concilierea intereselor grupului
minoritar aflat la guvernare cu interesele generale. Prin legitimitate,
principiul ce întemeiază sau justifică un sistem de guvernământ, se re-
alizează acomodarea guvernanţilor cu guvernaţii. De fapt nici un regim
politic nu poate funcţiona și nu se poate menţine în lipsa unui minim de
legitimitate. Calitate a puterii de a fi acceptată pe baza consimţămân-
tului și nu a forţei legitimitatea presupune atât caracteristici de natură
simbolică cât și practici ce variază în funcţie de context.
Weber, prin ideal-tipurile sale, a impus o influentă clasificare a
formelor de legitimitate. Legitimitatea tradiţională are un caracter in-
terpersonal, deţinătorii puterii fiind determinaţi în virtutea unor reguli
transmise și consfinţite de tradiţie. Cei ce recunosc un astfel de tip de
legitimitate se află de obicei în raporturi de dependenţă de tip patrimo-
nial. Legitimitatea carismatică se fondează pe calităţile excepţionale ale
celui ce o deţine și în jurul căruia se constituie o comunitate de tip
emoţional. Personalizată, această legitimitate nu se poate permanentiza,
neputând fi extinsă asupra comunităţii de discipoli. Legitimitatea
raţională sau legală presupune că relaţia de supunere este reglată prin
reguli abstracte acceptate de cetăţeni responsabili. Deţinerea puterii
presupune competenţa celui ce o exercită, fiind de natură impersonală.
Dar aceste tipuri nu sunt decât în mod excepţional detectabile în reali-
tate. Ele se prezintă în formă combinată una din componente având o
mai mare importanţă.
Legitimitatea raţională este un tip de legitimitate democratică. În acest
sens legitimitatea presupune că autoritatea acordată instituţiilor puterii
să reprezinte interesele majore ale comunităţii este rezultatul aplicării
unor proceduri electorale corecte. Pentru aceasta, poporul, unul din vectorii
relaţiei de legitimitate, se prezintă într-o dublă calitate: ca forţă propul-
soare a puterii (îi conferă legitimare și autoritare) și ca fundament social
al acestei puteri. În funcţie de sursa legitimării autorităţile pot fi reprezen-
tative (direct reprezentative) sau derivate (indirect reprezentative), din pri-
ma categorie făcând parte Parlamentul, iar din cea de-a doua Guvernul.
40 Cristian Pîrvulescu
§ 2. 3. FORMAREA STATELOR MODERNE
Constituirea statelor ca forme de organizare permanentă și stabilă
a puterii politice a fost influenţată de emergenţa unor factori al căror rol
nu poate fi neglijat. Fenomenul se manifestă începând cu secolul al XVI-
lea când încep să se întrunească condiţiile favorizante. Constituindu-se
mai întâi ca un experiment, dovedindu-și calităţile, statul devine un
model de organizare al puterii astfel încât în secolul al XIX-lea toate
formele de organizare a puterii erau reduse la acesta. Produs de export
european, statul a cunoscut în secolul al XIX-lea expansiunea în întregul
spaţiu euro-asiatic, pentru a fi în secolul al XX-lea transformat și adap-
tat ca formă politică la nivel planetar.
Procesul a demarat prin modificarea câtorva elemente ale orga-
nizării puterii preexistente statului, între acestea teritoriul determinat
în funcţie de frontieră. Element necesar existenţei statului, teritoriul a
răspuns interesului guvernanţilor de a consolida patrimoniul teritorial
și de a unifica și consolida dominaţia asupra populaţiilor ce îl locuiau.
Dacă teritoriul este relevant și pentru alte forme de organizare a puterii
politice în cazul statului apariţia conceptului de frontieră, ca limita unui
teritoriu supus unei autorităţi politice recunoscute, a marcat o schim-
bare fundamentală. Până în secolul al XVI-lea teritoriul, expresie a unei
stăpâniri cu titlu personal, nu era clar delimitat. Formele de organizare
a puterii caracteristice evului mediu aveau o viziune mai puţin precisă
asupra teritoriului, expresie a impreciziilor, dar și a sistemului feudal.
Hărţile medievale nu precizează frontierele. Odată cu sistemul de pace
din Westfalia, în 1648, sistemul frontierei se impune constituind un
atribut al noii forme de organizare politică. Dar politica de concentrare a
pământurilor nu este în sine un factor determinant al formării statului
câtă vreme unitatea spaţiului delimitat de frontiere nu corespunde unei
unităţi spirituale.
În paralel cu delimitarea din ce în ce mai precisă a frontierelor,
conștientizarea apartenenţei la un grup de tip special, se realizează prin
ideea comunităţii de aspiraţii și de reacţii care solidarizează durabil
membrii unei comunităţi. Cum șefii sunt trecători dar puterea rămâne
trebuie să existe ceva ce precedă individualitatea, ceva ce se transmite
de la șef la șef — interesul naţional. Naţiunea, alt factor al apariţiei
statelor moderne, presupune statul ca formă de organizare politică pen-
tru că tipul de putere pe care îl vizează poate impune o situaţie dura-
bilă. În Europa modernă naţiunea a creat statul care s-a format lent în
spiritul instituţiilor unificate de sentimentul naţional. 40 Statele „noi“,
cele ce au apărut în secolul al XX-lea ca urmare a proceselor de decolo-
40 Georges Burdeau, L’État, Paris, Seuil, 1980, p. 36.
Politici și instituţii politice 41
nizare, au presupus o situaţie inversă și în acest caz există un cerc vi-
cios, pentru că statul nu are baza spirituală care să-i asigure durata, iar
aceasta nu se poate forma pe baza constrângerii, ceea ce explică crizele
continui pe care le cunosc statele postcoloniale.
Teritoriul și naţiunea, elemente ce facilitează operaţiunea intelectu-
ală ce se va desăvârși prin instituţionalizarea puterii, nu sunt însă sufi-
ciente pentru a da contribui singure la emergenţa ideii de stat. Pe de o
parte, supunerea tradiţională s-a transformat în relaţia de autoritate,
pe de altă parte în constituirea conceptului de stat, au intervenit o serie
de alte elemente legate de nevoia de securitate și aspiraţia către durată.
Transformare supunerii în legitimitate exprimă această preocupare a
conducătorilor de a da un fundament sigur dominaţiei lor. Necesară pen-
tru a fonda legitimitatea și continuitatea puterii, existenţa statului este
în mod egal o condiţie prin care se verifică competenţa guvernanţilor.
În încercarea de a-și asigura monopolul asupra deciziei guvernanţii
caută o sursă care să le justifice acţiunile. Ideea de stat a venit să fa-
ciliteze acest lucru prin relaţia de solidaritate dintre deţinătorii puterii
și reprezentările dominante din comunitate. Apare astfel ideea de su-
veranitate indivizibilă ce se afirmă puternic în urma unui efort doctri-
nar — oare, o simplă coincidenţă? — tot în secolul al XVI-lea. Conside-
rată ca o competenţă de ultimă instanţă ce nu poate fi limitată în nici
un mod suveranitatea nu corespunde realităţii raporturilor de putere ci
nevoii de a justifica reprezentarea politicii. Caracterul simbolic al su-
veranităţii este mai clar când sunt relevate contextele în care este afir-
mată. Pe scena internaţională suveranitatea evocă egalitatea juridică
între state constituind pentru unităţile etatice mai puţin favorizate un
mijloc de a rezista intervenţiei în trebuirile lor interne. Dar o între-
prindere de acest tip, apărarea unei politici economice naţionale să
zicem, presupune mijloace adaptate de influenţă sau de suplinire. Cu cât
procesele economice sau politice sunt mai intercondiţionate, cu atât mij-
loacele exclusive și suficient de importante la dispoziţia statului se
diminuează.
În accepţiunea sa internă suveranitatea este un atribut al poporu-
lui, sursă a oricărei legitimităţi instituţionale. Impusă în procesul de
transformare a cadrului politic din timpul revoluţiilor burgheze noţi-
unea de suveranitate cunoaște două forme: suveranitatea populară și su-
veranitatea naţională.41 Noţiunea de popor este suficient de abstractă
pentru a nu corespunde nici unei realităţi. Ceea ce există concret este
populaţia, dar populaţia nu este poporul în sens politic al termenului.
Pe de altă parte, noţiunea juridică de popor exclude o serie de categorii
41 Bertrand Chantebout, Droit constitutionnel et science politique, Paris, A. Col-
in, 1991, p. 95.
42 Cristian Pîrvulescu
pe care realitatea populaţiei le conţine: copii, condamnaţi, alienaţi, imi-
granţi etc. De aceea, fiecare practică politică implică o construcţie speci-
fică a noţiunii de suveranitate. Iniţial suveranitatea populară a fost teo-
retizată de Rousseau pentru care toţi indivizii au dreptul la sufragiu și
îl exersează pentru a vota fiecare lege42. Caracterul prea abstract al
acestei teorii a făcut ca revoluţionarii francezi de la 1789, sub influenţa
lui Sieyès, să prefere conceptul de suveranitate naţională. Deși tot o en-
titate abstractă, naţiunea prezenta avantajul de a putea fi considerată
ca o persoană morală diferită de indivizii ce o compun și care dispune de
o voinţă proprie. Ca persoană morală naţiunea nu se poate exprima
decât în funcţie de un statut juridic ce definește organele abilitate să o
reprezinte. Democraţia directă rousseau-niană face astfel loc demo-
craţiei reprezentative prin intermediul constituţiei, statut comun în
același timp naţiunii și statului, care nu este decât un instrument prin
care se exprimă voinţa naţională.
În consecinţă statul a fost analizat ca un mod de organizare al pu-
terii politice pe un anumit teritoriu și în cadrul unei anumite comunităţi
umane (popor, naţiune) ce poate recurge legitim la constrângere pentru
a asigura coordonarea societăţii. Structură politică complexă statul pre-
supune, din perspectivă teoretică, recursul la o serie de elemente de
analiză. Între acestea, forma statului are în vedere modul de organizare
a puterii de stat și, în special, structura și funcţionarea organelor sale
de conducere. Aceasta se poate manifesta fie ca formă de guvernământ
(republică sau monarhie), fie ca regim politic (ansamblul instituţiilor,
practicilor și valorilor caracteristice unei comunităţi politice date), fie ca
structură de stat (stat unitar, stat federal, stat confederal).
Mecanismele pe care statul le utilizează în funcţionarea sa sunt al-
cătuite din totalitatea organelor de stat (autorităţi publice), constituite
într-un sistem unitar (parlament, guvern, justiţie etc.) precum și din
forţele de constrângere (armată, poliţie, închisori etc.)
Spaţiu al raporturilor dintre guvernaţi și guvernaţi statul a fost și
este încă subiectul unor controverse puternice. Pentru unii statul „este o
realitate atât de vie și de puternică, încât absoarbe individualitatea
noastră a tuturor, care se pierde într-însa. E o realitate atât de adâncă,
încât ea se întinde în timp și în spaţiu mult peste forţele și existenţele
persoanelor individuale. Este o realitate absolută, întrucât nu recu-
noaște nici o autoritate superioară, cum recunoaște persoana privată au-
toritatea statului. Statul nu recunoaște nimic superior sieși.“43 Pentru
alţii statul este Leviathanul modern care limitează orice formă de liber-
tate individuală. Contestat sau elogiat statul s-a impus ca o realitate
42 J-J. Rousseau, Contractul social, Iași, Moldova, 1996, p. 84.
43 M. Djuvara, Teoria generală a dreptului, București, Editura ALL, 1995, p. 43.
Politici și instituţii politice 43
politică incontestabilă evoluând continuu în funcţie de interesele și va-
lorile la care aderau actorii sociali și politici.
Cuvântul stat provine din latinescul status ce indica poziţia în pi-
cioare, inducând deci ideea de stabilitate, permanenţă, continuitate. În
sensul său modern, de suport și cadru al puterii politice, noţiunea de stat
era deja folosită de Machiavelli. În prima frază din Principele Machia-
velli se referea la stat. „Toate statele, toate stăpânirile care au avut și
au autoritate asupra oamenilor au fost și sunt republici sau princi-
pate“44. Împreună cu Hobbes și Spinoza Machiavelli a contribuit la fun-
damentarea unei teorii laice a statului. Orientat spre analiza fenome-
nelor concrete Machiavelli nu reușise însă să detașeze ideea de stat de
personalitatea celor ce îl conduceau. Personalizarea machiavelliană a
statului prin principe demonstrează că fenomenul instituţionalizării
puterii nu se încheiase încă.
Abordat cu instrumente sociologice statul se prezintă ca o dimensi-
une a societăţii politice, societate guvernată de o putere instituţiona-
lizată, având capacitatea și mijloacele de a exprima și de a realiza voinţa
unei părţi din colectivitate ca voinţă generală. Această voinţă poate fi
revendicată, funcţie de condiţiile concrete, de un grup restrâns sau de
un grup majoritar sau cu o asemenea imagine.
Reprezentând ansamblul organelor politice de guvernare statul de-
semnează aparatul de conducere al societăţii politice. Această caracte-
ristică a puterii statale a fost analizată din două perspective: cea care
consideră statul ca instrument de constrângere sau cea care insistă
asupra statului ca rezultat al voinţei cetăţenilor.
Prima perspectivă are în Max Weber poate pe cel mai important
reprezentant al său. Weber asociază ideii de forţă, de dominare a statu-
lui, ideea de legitimitate, considerând statul „o întreprindere politică cu
caracter instituţional a cărei direcţie administrativă revendică cu suc-
ces în aplicarea reglementărilor, monopolul constrângerii fizice legiti-
me“45. Tot ca instrument de constrângere, dar care poate fi raţionalizat
prin intermediul dreptului, vede și Hans Kelsen statul. Acesta devine în
teoria kelsiană o persoana morală ce se ghidează după un ansamblu de
norme ierarhizate, a căror realizare este asigurată prin forţa de con-
strângere. Tot ca formă de constrângere, dar realizată în interesul unei
clase, văd statul și marxiștii. Pentru Karl Marx, statul reprezenta pu-
terea organizată a unei clase pentru asuprirea celorlalte.
A doua variantă este reprezentată de contractualism. Reprezentnţii
acestui curent (Th. Hobbes, J. Locke, J. J. Rousseau) definesc statul
pornind de la „pactul social“ pe care indivizii l-au încheiat pentru a be-
44 Machiavelli, Principele, București, Minerva, 1994, p. 4.
45 Max Weber, Économie et societé, Paris, Plon, 1971, t. 1, p. 57.
44 Cristian Pîrvulescu
neficia de binefacerile sociale renunţând în schimb la unele din li-
bertăţile lor. Statul astfel apărut este un organ suprem din partea căruia
cetăţenii așteaptă respect, protecţie și asigurarea drepturilor lor civile.
Acest contract iniţial a fost realizat pe baza voinţei liber exprimate a in-
divizilor care înţelegeau astfel să se supună unei voinţe comune încar-
nată în stat. Potrivit acestei concepţii, statul se caracterizează prin trei
dimensiuni fundamentale: naţiunea, teritoriul, autoritatea politică su-
verană (autoritatea publică sau puterea organizată statal).
§2. 4. FUNCŢIILE ȘI ORGANIZAREA STATULUI
Statul modern unifică o societate care, în absenţa puterilor conferite
acestuia, ar cunoaște atomizarea și conflictele fondând unitatea politică,
dar și viaţa de grup, pe baza Constituţiei. Ansamblu de norme ce deter-
mină forma de guvernământ, aplică principiile pe care se structurează
societatea și pe care aceasta le recunoaște constituţia dă sens orga-
nizării etatice. Dar unitatea corpului social nu este doar o rezultantă a
Constituţiei, ci și a altor simboluri sau valori ce permit adoptarea pro-
gresivă a puterii de stat la evoluţiile societăţii civile.
Ca organizare raţională statul construiește strategii de permanenti-
zare a ordinii sau pur și simplu de supravieţuire în faţa tendinţelor con-
tinue de dezorganizare. Conform principiului entropiei realitatea tinde
continuu către o stare simplă de organizare, stare de indiferenţiere pen-
tru a cărei contracarare este necesară organizarea raţională. De aceea
statul este justificat ca o creaţie continuă destinată stopării tendinţei de
disoluţie a comunităţii, ameninţată, din exterior (războaie), ca și în in-
terior (crize economice, sociale sau politice). Statul este organizarea
raţională și rezonabilă a comunităţii putând asigura și alte scopuri decât
durata. Statul ca formă de organizare raţională nu mai este însă la
Hegel un simplu instrument, ci condiţia perfecţionării omului.46 Re-
ducând violenţa și contribuind la permanentizarea comunităţii statul
pune în lucru funcţiile sale cele mai importante. Dar gândit în raport cu
raţionalitatea funcţionării sale statul poate fi implicat în noi sfere de ac-
tivitate pentru a contribui la transformarea omului în raport cu criteri-
ile raţiunii.
Pentru a asigura supravieţuirea comunităţii trebuiesc puse în lucru
strategii de echilibru și reglarea conflictelor. În calitate de arbitru, pu-
terea de stat, menţine un echilibru fără de care interesele divergente ar
putea distruge întregul. De aceea puterea de stat intervine pentru a re-
zolva diferendele și a concilia interesele opuse, permiţând intervenţia
arbitrajului politic și economic în vederea realizării interesului general.
46 Alexandre Passerin d’Entreves, La notion de l’Etat, Paris, Sirey, 1969, p. 207.
Politici și instituţii politice 45
Dintr-o perspectivă tradiţională, funcţiile statului nu sunt prezen-
tate doar într-o manieră descriptivă ci și normativă pentru a realiza
obiectivul liberal al limitării puterii prin putere printr-un sistem de de
puteri și contra-puteri. O clasificare a organizării și instituţiilor statu-
lui permite sesizarea funcţiilor, componentelor și multiplelor sale puteri.
Raporturile de putere ce se stabilesc în interiorul statului permit analiza
sa ca organizaţie.
Astfel statul ca organizaţie corespunde unui ansamblu de puteri ce
contribuie la formularea unor decizii legitime. Plecând de la Mon-
tesquieu putem, din motive de simplificare, să clasificăm puterea de stat
după criterii legislative, executive și juridice desemnând astfel funcţiile
statului.
Functiile si Tabel 1. Funcţiile și organele statului (după Philippe Braud, Sociologie
institutiile politique)
statului FUNCŢII ORGANE DE STAT
Legislative Parlament (legi în sens strict)
Guvern (reglementări autonome)
Curţi supreme (hotărâri de principiu)
Executive Guvernul (metodologii de aplicare, măsuri in-
dividuale)
Administraţie (metodologii de aplicare, măsuri
individuale, operaţii efective)
Parlament (măsuri individuale excepţionale)
Juridice Parlament (legi de amnistie)
Guvern și administraţie (recurs extraordinar)
Autorităţi judiciare (recurs în contencios)
Spre deosebire de abordările clasice ale teoriei politice sau juridice
sociologia politică contemporană, făcând abstracţie de diversitatea mo-
durilor concrete de guvernare, a privilegiat analiza sistemică a statului
privit ca un ansamblu deschis ce întreţine intense schimburi cu mediul
său. Activitatea statului ar fi prezentă într-o dublă mișcare — dinspre
societatea civilă spre instituţii cu funcţia de a extrage și mobiliza
resurse, dinspre instituţii spre societate ca distribuţie de bunuri.47
47 Philippe Braud, Sociologie politique, Paris, LDJG, 1996, p. 86.
 46 Cristian Pîrvulescu
Dacă statul asigură echilibrul forţelor divergente și reglează schim-
burile dintre instituţii și mediu atunci el asigură un spaţiu al libertăţii.
Reglând conflictele prin drept și asigurând arbitrajul între interesele
concurente statul conferă siguranţă și garanţia unui sistem juridic egal
pentru toţi. Pentru a impune un astfel de sistem, statul instituie reguli
constituţionale, care să fondeze putere ca o formă politică legitimă. Și
dacă organizarea se dezvăluie în diversitatea „puterilor“ statul desem-
nează puterea politică prin excelenţă. Ca principală sursă și resursă de
putere statul dispune controlul administraţiei, armatei și de multiple
alte mecanisme de coerciţie prin care îţi impune autoritatea și rea-
lizează executarea deciziilor sale. Puterea sa materială lasă să se între-
vadă puterea sa reală.
Probabil cel mai important și influent produs de export european
statul s-a dovedit o instituţie cu un potenţial adaptabil important. Dacă
în urmă cu un secol numărul statelor era scăzut astăzi ele s-au extins
Tipologia pe toată suprafaţa globului ajungându-se la aproape două sute de state.
statelor: Între acestea câteva zeci se prezintă drept comunităţi de state, statele
1) unitare federale. Modul de funcţionare al acestor state se relevă cel mai bine din
2) federale compararea lor cu statele unitare. Statul unitar presupune existenţa
3) confederale unei unice voinţe politice ce este impusă ansamblului cetăţenilor prin
intermediul unui aparat administrativ controlat de centru. Principiul
său distinctiv îl reprezintă ideea indivizibilităţii statului introdusă de
Revoluţia franceză în 1792, ca răspuns la tendinţele federaliste ce se
manifestau în epocă.48 Principiul statului unitar este susceptibil de
diferite interpretări dependente de contextul și referinţele momentului
istoric analizat. Începutul a fost reprezentat de statul unitar centralizat
în care deciziile în materie administrativă erau luate de puterea cen-
trală. Dar pentru a nu fi paralizate de mulţimea problemelor statele cen-
tralizate recunosc o serie de competenţe organelor locale luând măsuri
de deconcentrare. Deconcentrarea constă în numirea unor agenţi ai pu-
terii centrale la nivel local, care rămân însă responsabili faţă de au-
torităţile centrale. Cererile de creștere a democraţiei locale au antrenat
tendinţa de descentralizare a statelor unitare, proces ce presupune că
deciziile sunt luate sub controlul cetăţenilor de către autorităţi locale
alese. Descentralizare poate fi de natură funcţională atunci când se re-
cunoaște serviciilor publice un grad de autonomie ce permite celor in-
teresaţi să participe la gestiunea treburilor publice, sau de natură teri-
torială când se recunoaște autonomia entităţi administrative ce se pot
administra singure.
Statul federal implică existenţa unor unităţi teritoriale multiple ce
sunt dotate constituţional, legislativ și juridic cu autonomie. Numite
48 Bertrand Chantebout, op. cit., p. 65.
Politici și instituţii politice 47
state, aceste unităţi federate nu au însă competenţe internaţionale. De
la un federalism la altul organizarea de acest tip a statelor presupune o
mare diversitate de abordare. Ca origine statele federale pot fi rezultatul
unui proces de integrare, dar și de dezagregare. Statele Unite ale
Americii sau Elveţia sunt rezultatul federalizării mai multor state su-
verane. Funcţie de specificul perioadei analizate pericolul militar sau co-
operarea economică sunt cele mai importante motive pentru care o se-
rie de entităţi statale au renunţat la suveranitatea lor. Alte state fe-
derale au rezultat din dezagregarea unui alt stat, cum este cazul Fede-
raţiei ruse care a succedat Uniunii Sovietice.
Un caz aparte de asociere a statelor îl reprezintă confederaţia. Ca-
racteristica acesteia este că respectă suveranitatea internaţională a
membrilor săi, dar pune în funcţiune o serie de organisme ce coor-
donează politica lor în anumite domenii. Din perspectiva dreptului in-
ternaţional federaţia nu constituie un stat, relaţiile dintre membrii fi-
ind realizate pe baza unui tratat internaţional.
Spre deosebire de confederaţii statele federale sunt organizate pe
baza unei constituţii. Autorii constituţiei sunt reprezentanţii statelor
federate ce conservă drepturile componentelor federaţiei. O federaţie re-
cunoaște principiile autonomiei și participării. Conform autonomiei
fiecare stat deţine competenţe proprii pe care le exercită fără ingerinţa
guvernului federal, pe când principiul participării implică controlul și
intervenţia statelor federate asupra politicii federale prin intermediul
reprezentanţilor lor. De aceea federaţiile practică un bicameralism fe-
deral în care una din camere reprezintă naţiunea pe baze demografice,
iar cealaltă reprezintă fiecare componentă a federaţiei (Senatul în SUA,
Bundesrat-ul în RFG, Consiliul federaţiei în Rusia).
§ 2. 5. SEPARAŢIA ȘI ECHILIBRUL PUTERILOR
Din punct de vedere al structurii statele pot fi unitare sau federale.
Statele unitare au un singur centru de putere, un ansamblu unic de in-
stituţii cu atribuţii de decizie politică, și în consecinţă presupun un sin-
gur organ legiuitor, un singur executiv și o singură autoritate judecă-
torească. Statul unitar este indivizibil și dispune de o singură lege fun-
damentală. Constituţia (din latinescul constituere „a stabili, a decide, a
hotărî“) reprezintă legea fundamentală a statului și este formată din-
tr-un ansamblu de norme juridice care definesc și fixează principiile sta-
tului și ale organizării sociale, sistemul instituţiilor statului, bazele ju-
ridice ale statutului cetăţenilor.
Reprezentând forma în care poporul se constituie în putere Consti-
tuţia se impune faţă de toate celelalte actele legislative sau norme ju-
ridice. Prin Constituţia sunt stabilite organizarea, structura, competenţa
48 Cristian Pîrvulescu
și funcţiile instituţiilor supreme ale statului, exprimând în formă ju-
ridică cele mai importante raporturi din societate.
Forme istorice, datate, Constituţiile nu sunt imuabile; ele se modi-
fică în funcţie de schimbarea organizării de stat, de modificarea relaţi-
ilor de producţie, a relaţiilor politice ori sociale. Apărute ca modalităţi
de limitare a puterii regale în favoarea parlamentelor constituţiile pot Tipuri de
fi scrise sau nescrise, flexibile sau rigide. Cele scrise reprezintă un act constitutii
juridic unitar pe când cele nescrise cuprind diferite acte normative și
obiceiuri eterogene care, împreună, constituie legea fundamentală a
statului. Constituţiile flexibile pot fi modificate prin proceduri simple,
uneori asimilabile legislaţiei curente pe când modificarea cele rigide
urmează o procedură specială și complexă prin care transformările con-
stituţionale sunt limitate.
Orice constituţie presupune o abordare a raporturilor dintre executiv,
legislativ și judecătoresc. Executivul (puterea executivă) reprezintă acea
parte a puterii de stat care realizează, prin măsuri concrete, conducerea
nemijlocită a statului. Deși principiul suveranităţii poporului stabilește
supremaţia Parlamentului faţă de celelalte puteri în stat, prin prisma Cele 3
teoriei echilibrului puterilor, puterea executivă are, în cadrul mecanis- puteri
mului de stat, un rol egal cu puterea legislativă și cu cea judecătorească.
Funcţia executivă poate fi îndeplinită de un organ unic (Guvernul) sau
de unul dual (șeful statului — Președintele, monarhul și Guvernul).
Tendinţa de concentrare a puterii în zona executivului reprezintă un
proces de limitare a influenţei parlamentare și implicit a democraţiei
reprezentative. Transferul puterii de la Parlament — instituţie
reprezentativă, formată potrivit unei proceduri democratice și a cărei
activitate se desfășoară, pe baza unor principii democratice —, la insti-
tuţiile executivului, a căror activitate este în mai mică măsură și numai
indirect sub controlul opiniei publice, corespunde tendinţelor de eficien-
tizare a actului guvernării și exprimă tensiunea dintre abordările tehno-
cratice și cele democratice. De multe ori creșterea rolului executivului
are ca actori principali partidele ce controlează atât majoritatea parla-
mentară, cât și guvernul.
Legislativul (puterea legislativă), potrivit teoriei separaţiei puterilor,
este acea parte a puterii de stat care, înainte de toate, prin Parlament,
asigură conducerea statului. Parlamentul a avut un rol deosebit în pe-
rioada revoluţiilor din Anglia, Ţările de Jos, Franţa, în limitarea abso-
lutismului, în lărgirea participării populaţiei la viaţa politică. Apariţia
parlamentului ca instituţie reprezentativă a însemnat un progres con-
siderabil, pentru că fără instituţii reprezentative nu poate exista
democraţie (cu excepţia democraţiei directe). Semnificaţia deosebită a
parlamentului constă în legitimarea democratică a puterii de stat. Par-
lamentul este singura instituţie reprezentativă aleasă care, prin com-
Politici și instituţii politice 49
ponenţa sa, reprezintă, interesele întregii populaţii, autoritatea lui
bazându-se pe liberul consimţământ al electoratului, exprimat prin
alegeri parlamentare. Parlamentul are una sau două camere, purtând
diferite denumiri (în S. U. A. : Camera Reprezentanţilor și Senat, în
Marea Britanie: Camera Comunelor și Camera Lorzilor etc.). În Româ-
nia, principalele funcţii ale legislativului sunt legiferarea, investirea și
controlul Guvernului.
Teoria separaţiei și echilibrului puterilor transpune în gândirea
politică modelul influent în epocă al fizicii newtoniene. Încercare de a
aduce teoria politică la acurateţea fizicii a presupus copioase și uneori
necritice împrumuturi din știinţele exacte. Viziunea societăţii ca un sis-
tem în echilibru implica ideea că orice perturbare provoacă o adaptare
corespunzătoare a diferitelor subsisteme, astfel încât echilibrul global
să poată fi restaurat. Sistemul politic se află într-un echilibru dinamic,
iar adaptarea acestuia la schimbări se produce între anumite limite și
numai atâta timp cât raportul de forţe interior rămâne relativ stabil. În
momentul în care apare o răsturnare a acestui raport (o revoluţie, de
exemplu), soluţia nu se mai găsește decât printr-o depășire a sistemului
și o refacere a echilibrului la un nivel nou, superior.
Montesquieu, preluând o sugestie a lui Locke, a dezvoltat în Spiritul
Cele 3 legilor principiul separaţiei puterilor în stat prin delimitarea funcţiilor
puteri legislativă, executivă și judecătorească, până atunci exercitate de o sin-
gură autoritate statală. Atribuind aceste funcţii unor structuri statale
distincte, apte să se controleze în mod reciproc, pentru a împiedica pre-
eminenţa uneia în favoarea alteia, Montesquieu urmărea limitarea pu-
terii prin putere. Acest principiu filozofic transpus în termeni juridici și
aplicat în planul practicii politice poate fi regăsit în diferite forme în ma-
joritatea statelor democratice.
Un efect pervers al aplicării rigide a separaţiei puterilor în stat con-
stă în minimizarea principiului suveranităţii naţionale, deoarece puterea
aparţine naţiunii iar nu puterilor publice care doar o exercită în numele
acesteia. Separarea completă a puterilor în stat poate produce un blocaj
instituţional care poate perturba eficienta funcţionare a puterilor în stat.
Montesquieu credea că tendinţele excesive ale uneia dintre puteri pot fi
stopate prin acţiunile conjugate ale celorlalte vizând echilibrarea pute-
rilor în stat prin mijloace de control reciproc care asigură informaţiile
necesare funcţionării instituţiilor și a raporturilor dintre ele.
Teoria echilibrului puterilor este o măsură de siguranţă care
împiedică deriva autoritaristă a uneia dintre puteri. Dacă la început s-a
insistat mai ales pe ideea separării puterilor în stat ca o compensaţie la
absolutismul monarhic, mai târziu, ca o contrapondere la tendinţa de
separare rigidă a acestora s-a impus practica colaborării și a echilibrului
puterilor, ceea ce a presupus constituirea unor autorităţi publice dis-
50 Cristian Pîrvulescu
tincte, fiecare cu rol bine determinat (de exemplu, puterea legislativă,
pentru exercitarea funcţiei legislative și puterea executivă, asociată
funcţiei executive în stat). Separaţia puterilor nu a fost niciodată în
practică perfectă căci ar fi condus la blocarea funcţionării sistemului
politic. Dacă regimurile prezidenţiale recunosc un rol important con-
trolului reciproc al puterilor în stat, regimurile parlamentare și semi-
prezidenţiale practică o colaborare a puterilor chiar mai evidentă, gene-
rând o puternică interferenţă a funcţiilor și o multiplicare a relaţiilor
dintre executiv și legislativ.
§ 2. 6. STATUL DE DREPT
Expresia stat de drept nu reprezintă doar o formulă juridică ab-
stractă, ci desemnează o realitate concretă, acea formă de organizare a
puterii de stat raţionalizată prin raportarea ei constantă și efectivă la
sistemul de legi și la principiul respectării libertăţilor individuale.
Dacă în mod curent expresia stat de drept este folosită doar pentru a
exprima opoziţia dintre regimurile democratice și dictatoriale, teoria
statului de drept evocă un sistem în care statul reprezintă personifi-
carea unei ordini juridice ce are la bază principiul ierarhizării normelor.
Pentru teoreticienii statului de drept o normă juridică nu poate fi validă
decât în măsura în care ea satisface atât prin modul de legiferare cât și
prin conţinutul său determinările conţinute în norme de nivel superior.
Singura normă ce nu depinde de o altă normă este Constituţia; ea
reprezintă modul în care poporul se constituie în putere și este expresia
voinţei generale (de unde și exigenţa aprobării constituţiilor prin refe-
rendum). De aceea, mecanismele de control sunt prevăzute pentru a ver-
ifica conformitatea normelor inferioare cu cele superioare.
Dacă statul liberal insistă pe figura reprezentantului ca reprezen-
tant al voinţei generale, statul social pe cea a tehnicianului ca unic po-
sesor al expertizei, statul de drept insistă asupra judecătorului ca expo-
nent al prevalenţei unei ordini etico–juridice. Rolul de apărătoare a va-
lorilor face din justiţie o redută împotriva capriciilor majorităţilor par-
lamentare, dar și a raţionalităţii interesată doar de eficacitate. Existenţa
judecătorului constituţional descrie nu doar un mecanism preventiv ce
protejează exprimarea voinţei generale contrabalansând principiul ma-
jorităţii prin exigenţa respectării drepturilor fundamentale, ci se înscrie
în mișcarea de reevaluare a formelor democraţiei contribuind la legiti-
marea acesteia.
Cultul legii implică o nouă viziune asupra democraţiei, care nu mai
este doar un instrument între altele, ci devine în societăţile contempo-
rane o formă de participare a cetăţenilor la luarea deciziilor și de
garantare a drepturilor și libertăţilor. Statul de drept devine astfel un
Politici și instituţii politice 51
element esenţial al unei democraţii lărgite, în care noi actori își fac
simţită prezenţa. Însă orice ordine juridică este lipsită de suport în mă-
sura în care nu își găsește fundamentul în societate. Eșecul modelului
în cazurile Germaniei sau Austriei în perioada interbelică este ilustrativ.
Construcţia statului de drept variază în funcţie de gradul de democra-
tizare al societăţii; crizele economice, sociale sau politice pot antrena
prăbușirea celor două.
Chiar dacă tematica statului de drept este relativ recentă în gândi-
rea politică au existat abordări ce au premers analiza juridică a rapor-
tului stat-drept. În secolele XVI-XVIII Bodin, Hobbes și Montesquieu au
trasat fundamentele și principiile statului de drept. Jean Bodin în ale
sale Șase cărţi despre Republică a avut în centrul preocupărilor sale
modul în care comunitatea se organizează în funcţii de drept și morală.
Republica, putere suverană, are dreptul de a guverna și este deci o for-
mă legitimă de organizare politică. Hobbes în De cive și în Leviatan pune
accentul pe garantarea libertăţilor individuale, iar Lock, în Al doilea
tratat de guvernare, pune ideea de asociere la baza corpului politic des-
chis spre statul de drept. Montesquieu prin teoria separaţiei puterilor
în stat afirmă practic supremaţia regulilor în organizarea statului. În
fine, Contractul social al lui Rousseau, cu referinţele la lege și la su-
veranitate nu este străin genezei statului de drept.
Definitie Termenul stat de drept este o traducere literară a cuvântului german
Rechtsstaat care intră în vocabularul curent odată cu doctrina juridica
germană din a doua jumătate a secolului al XIX-lea. Obiectivul pentru
care a fost construită este acela de a încadra și de a limita puterea sta-
tului prin drept. Teoria statului de drept exprimă dorinţa de a întări
rolul juridicului într-un stat în întregime acomodat dreptului. Acest
obiectiv a fost operaţionalizat în câteva viziuni distincte asupra rapor-
turilor dintre stat și drept: viziunea formală conform căreia statul de
drept este acea formă de stat care se folosește de mijloacele dreptului și
viziune formala de forma juridică, viziunea ierarhică care implică superioritatea drep-
viziune ierarhica tului în raport cu statul și viziunea materială pentru care dreptul com-
portă anumite atribuţii intrinseci în interiorul statului.49
Spre deosebire de britanica Rule of law (domnia legii) teoria stat-
Distinctie
ului de drept a reprezentat o abordare formală fără nici o referinţă
Rechtsstaat
si Rule of law
procedurală sau substanţială. În viziunea iniţiatorilor săi teoria sta-
tului de drept urmărea să permită sesizarea legăturilor strânse dintre
stat și drept, analiza evoluţiei formelor de stat de tip european după
evul mediu și construcţia unei concepţii capabile să ofere o imagine
teoretică a raporturilor dintre ordinea politică și cea juridică. În esenţă
statul de drept este expresia unei tendinţe normativiste care viza lăr-
49 Jacques Chevallier, L’Etat de droit, Paris, Montchrestien, 1992, p. 11.
52 Cristian Pîrvulescu
girea continuă a spaţiului juridic. Schimbarea intuită de teoreticienii
statului de drept a urmat cursul transformărilor de natură morală:
tranziţia de la etica datoriei la etica postdatoriei, de la emanciparea
parţială de spiritul religie (reminiscenţa ideii de obligaţie) la abando-
narea datoriei în favoarea dinamicii drepturilor subiective.50 Această
lentă transformare a universului etic a contribuit la revigorarea teoriei
statului de drept.
În funcţie de contextul intelectual al dezbaterii teoria statului de
drept s-a centrat fie pe putere ca în Germania, fie pe legitimitate ca în
Franţa. În doctrina secolului al XIX-lea statul de drept era un stat care
în raporturile sale cu subiecţii săi accepta existenţa unui regim de drept.
Ca urmare deţinătorii puterii nu puteau utiliza în acţiunile lor decât
mijloace autorizate de ordinea juridică în vigoare.
Prim demers semnificativ, doctrina germană a Rechtsstaat-ului s-a
constituit printr-un șir de aporturi teoretice convergente. Două concepţii
s-au evidenţiat: cea liberală reacţiona împotriva omnipotenţei statu-
lui–jandarm și urmărea să limiteze sfera de acţiune a statului și să pro-
tejeze libertăţile individuale prin dictarea de legi precise, pe când cea
conservatoare considera dreptul un mijloc de organizare raţională a stat-
ului și de normalizare a raporturilor cu cei administraţi. Dincolo de
diferenţele de abordare, ideea centrală a teoriei germane a constat în
conceptul de auto-limitarea. Dacă statul este la originea dreptului, aces-
ta din urmă nu poate constitui o constrângere externă, o limită obiec-
tivă a organizării politice. Teoreticienii auto-limitării consideră dreptul
ca pe o veritabilă constrângere pentru stat. Statul nu poate suprima or-
dinea juridică fără să își distrugă propriile fundamente. Presiunile de
natură politică și socială obligă statul să acţioneze doar ca urmare a
unei abilitări juridice. Recursul la forţă trebuie să se fondeze pe norme
juridice și astfel exerciţiul puterii se transformă în competenţă, institu-
ită și încadrată de drept.
Organele de stat sunt obligate să respecte sub aspect formal o ier-
arhie de norme. Administraţia trebuie să se supună dreptului, legea
Constituţiei, instituţiile își exercită autoritatea în funcţie de atribuţiile
ce le sunt acordate de Constituţie. De aceea intervenţia judecătorului —
constituţional devine indispensabilă pentru a face respectată primor-
dialitatea legii și a Constituţiei.
Deci dreptul nu e o limită extrinsecă, el este o limitare intrinsecă,
exprimată printr-un proces de obiectivare a voinţei sale într-o ordine ju-
ridică stabilă, coerentă și ierarhizată. Astfel statul de drept nu ar de-
pinde de puterea dreptului, ci de reţeaua de credinţe care influenţează
organizarea politică.
50 Gilles Lipovetsky, Amurgul datoriei, București, Babel, 1996, p. 20.
Politici și instituţii politice 53
Teoria auto-limitării a fost criticată în cadrul doctrinei franceze a
Perspectiva statului de drept. Plecând de la ideea statului — naţiune consfinţită de
franceza Revoluţia de la 1789, juriștii francezi au acţionat pentru a fonda teoria
statului de drept pe baze sociale, făcând din drept o realitate distinctă
de stat. Norma juridică nu este rezultatul existenţei statului, ci reflexia
unui principiu anterior și superior: Dumnezeu, Natura, Omul sau Socie-
tatea. Astfel statul nu ar fi decât un interpret al acestei ordini preexis-
tente câtă vreme faptul ce generează legea se află în afara statului.
Cel mai reprezentativ teoretician al statului de drept a fost Hans Hans Kelsen
Kelsen. Aparţinând școlii normativiste de la Viena de la începutul sec-
olului al XX-lea Kelsen a reevaluat consecinţele ce rezultau din ideea
raţionalităţii formale care a stat la baza teoriei statului de drept con-
statând că dincolo de ideea de limitare a statului prin drept poate fi des-
Perspectiva coperit conţinutul intrinsec al ordinii statale existente. Concepţia for-
germana mală a statului de drept impune principiul ierarhiei normelor ce pre-
1)liberala si 2) supune că dreptul se prezintă ca un edificiu format din niveluri supra-
conservatoare ordonate și subordonate. O normă nu este valabilă decât dacă ea satis-
face dimensiunile unei norme superioare. Astfel toate normele își găsesc
fundamentul în alte norme superioare. Norma juridică subordonată ar
fi o extindere a normei juridice superioare. Dacă se face abstracţie de
procesele ce creează drept de tipul aprobării unei noi Constituţii toate
celelalte actele juridice sunt rezultatul aplicării unei norme superioare.
Procesul de consolidare a statului de drept în societăţile moderne a con-
stat în constituirea progresivă a unei noi ordini juridice ce a substituit
ordinea juridică preexistentă, devenind singurul cadru de referinţă pen-
tru întreaga comunitate. În spaţiul teritorial pe care îl descrie statul nu
există decât un singur cadru juridic legitim și suveran, cel al statului.
Kelsen afirmă absoluta identitate dintre stat și drept, care constituie o
singură ordine a constrângerii.
Dacă juridic teoriei statului de drept instituie un autentic cult al
dreptului și o formă de legitimare a puterii politice ca abordare valorică
această viziune accentuează pe rolul libertăţilor individuale integrate
unei concepţii democratice asupra rolului statului.
§ 2. 7. STAT ȘI SOCIETATE CIVILĂ
Apărută într–un context de criză a parlamentarismului, la sfârșitul
secolului al XIX–lea, teoria statului de drept reorganiza raporturile
dintre legislativ și juridic în favoarea celui din urmă. Ea exprima ast-
fel reacţia dreptului împotriva ordinii politice. Reprezentând o altă
viziune asupra democraţiei decât cea specifică statului liberal, teoria
statului de drept nu rămâne însă doar la nivelul dezideratelor, ci
capătă, odată cu apariţia curţilor constituţionale, o dimensiune reală
54 Cristian Pîrvulescu
ce presupune în practică o reducere a suveranităţii de care dispuneau
parlamentele. Dacă legea este rezultatul voinţei generale și este dea-
supra intereselor circumstanţiale ale aleșilor, atunci posibilitatea aces-
tora de a schimba continuu regulile trebuie să fie condiţionată de res-
pectarea legii.
Cultul legii, prin rolul proeminent pe care îl acordă valorilor de drep-
tate și egalitate, este o componentă esenţială a democraţiei, înţeleasă nu
doar ca simplu mecanism instituţional, ci ca o stare de spirit a societăţii.
Teoria statului de drept dă seama despre un compromis între ideologia
democratică și valorile liberale. Plecând de la constatarea că democrati-
zarea sufragiului transformă natura legislativului care devine victima
presiunii opiniei transformând aleșii în reprezentanţi ai unor interese
particulare, statul de drept asigură în egală măsură cu limitarea om-
nipotenţei parlamentelor și o formă eficientă de protecţie în faţa tiraniei
majorităţii.
Libertatea de decizie a statului este limitată în cazul statului de
drept de existenţa unor norme juridice superioare a căror respect este
asigurat de existenţa unei puteri judecătorești imparţiale. Judecătorul
devine deci cheia de boltă a realizării statului de drept, căci ierarhia
normelor nu devine efectivă decât dacă acestea sunt juridic sancţionate.
Drepturile fundamentale nu sunt în mod real asigurate decât dacă
justiţia le asigură protecţia. Cultul dreptului s–a tradus prin sacra-
lizarea judecătorului. Dacă statul liberal insistă pe figura reprezentan-
tului ca exponent al voinţei generale, statul social pe cea a tehnicianului
ca unic posesor al expertizei, statul de drept se centrează pe figura
judecătorului ca reprezentant al unei ordini etico–juridice. Rolul de
apărătoare a valorilor face din justiţie o redută împotriva capriciilor ma-
jorităţilor parlamentare, dar și a raţionalităţii interesată doar de efi-
cacitate. În acest context, existenţa judecătorului constituţional descrie
nu doar un mecanism preventiv ce protejează exprimarea voinţei gene-
rale contrabalansând principiul majorităţii prin exigenţa respectării
drepturilor fundamentale, ci se înscrie în mișcarea de reevaluare a
formelor democraţiei contribuind la legitimarea acesteia.
Societatea civilă ca asociere a indivizilor ce dispun de drepturi civice
are ca fundament drepturile ce rezultă din asumarea conștientă și ac-
tivă a calităţii de cetăţeni. Libera asociere și drepturile omului, alături
de principiul ierarhizării normelor și al independenţei justiţiei, creează
un binom între statul de drept și societatea civilă. Într-un stat de drept
cetăţenia reprezintă limita dincolo de care deţinătorii poziţiilor de pu-
tere nu pot să atenteze la drepturile cetăţenilor fără a justifica astfel ne-
supunerea sau revolta acestora. Dreptul de a combate încălcarea drep-
turilor cetăţenești, chiar prin violenţă în unele abordări, este una din
ideile ce fac ca statul de drept să existe.
Politici și instituţii politice 55
Reacţionând împotriva comandamentelor politicii centrată pe ordine
care tinde să reducă totul la simpla raţiune de stat, societatea se prote-
jează, și apără indivizii împotriva arbitrariului, instituind o nouă ordine,
a drepturilor și libertăţilor cetăţenești. Redus la simplul monopol al co-
erciţiei, statul nu mai poate fi protectorul libertăţilor, ci apărătorul pro-
priilor interese. Ideea monopolului asupra coerciţiei exprimă viziunea
conservatoare asupra statului de drept așa cum a fost ea prezentată în
cadrul școlii germane de către F.–J. Sthal pentru care dreptul nu ar
reprezenta o limitare, ci un mijloc de organizare raţională a statului și
de normalizare a raporturilor sale cu cei administraţi. Cunoscându-și
prerogativele, statul ar interveni fără complexe împotriva cetăţenilor
câtă vreme dreptul nu este o limită exterioară statului, ci consecinţă a
autolimitării acestuia.
§ 2. 8. REGIM POLITIC ȘI TIP DE ADMINISTRAŢIE
Forma în care se instituţionalizează relaţia între cetăţeni și guver-
nanţi este în general definită ca desemnând un regim politic. Deși exis-
tă interpretări ce variază în funcţie de autor sau de spaţiul cultural,
toate definiţiile au în vedere ca element central un ansamblu de insti-
tuţii. Maurice Duverger considera că, în sens larg, regimul politic este
„forma în care se face distincţie, într-un grup social dat, între guvernanţi
și guvernaţi“51. În sens restrâns, același autor consideră că regimul este
o anume combinare a sistemului de partide, a modului de scrutin, a une-
ia sau mai multor tipuri de decizie, ca și a uneia sau mai multor struc-
turi de grupuri de presiune. O asemenea definiţie nu poate să evi-
denţieze însă diferenţa conceptuală care există între regim și sistem
politic.
Conceptul de regim politic nu cunoaște o abordare unitară în știinţa
politică. În funcţie de context și de referinţe (juridice sau sociologice),
conceptul de regim politic are dimensiuni variabile. Alături de aceste
abordări teoretice, viziunea jurnalistică asupra regimului adaugă, prin
simplificare, dificultăţi suplimentare. La nivel teoretic confuzia cea mai
des întâlnită este cea între regim și sistem politic. Sistemul politic, mo-
del teoretic introdus sub influenţa teoriei sistemelor și folosit în special
în anii ’70-’80, exprimă la nivel conceptual interacţiunile politice și in-
stituţionale ce determină deciziile cărora li se supun colectivităţile și in-
divizi. Pentru unii, de exemplu, sistemul reprezintă exerciţiul puterii ce
rezultă din practica instituţională dominantă52, pentru alţii (școala de
politică comparată americană) el este rezultanta tuturor structurilor sub
51 Maurice Duverger, Les régimes politiques, Paris, PUF, 1981, p. 7.
52 Olivier Duhamel, op. cit., p. 276.
56 Cristian Pîrvulescu
aspectul lor politic. Prima variantă, care se încadrează în abordarea in-
stituţionalistă, dar depășește analiza strict constituţională, pune în evi-
denţă diferenţa dintre prevederile constituţionale, care ar caracteriza
regimul politic, și practica politică ce se face pe baza acestuia, dar căreia
i se adaugă dinamismul vieţii politice și rolul esenţial al structurării
partidelor politice în raport cu instituţiile.
Clasificarea tradiţională a regimurilor politice a cunoscut începând
Aristotel numeroase variante care nu au adus însă modificări impor-
tante, astfel că numărul de titulari ai puterii rămâne încă, pentru mulţi
autori, un criteriu valabil53. Pe de altă parte tendinţa de a aborda pro-
blema regimului doar din perspectivă juridică lasă numeroase și impor-
tante aspecte neclarificate. Chiar în interiorul perspectivei juridice exis-
tă diferenţe de la autor la autor, astfel că regimul politic este fie forma
pe care o ia într-o societate raportul între guvernanţi și guvernaţi, fie
ansamblul regulilor constituţionale54, fie un ansamblu de mecanisme ce
repartizează puterea între diferitele organe și fixează modul lor de re-
laţionare55. Pentru a depăși cantonarea într-o definiţie strict insti-
tuţională, fără însă a lărgi prea mult unghiul de abordare, Jean-Louis
Quermonne propune o definiţie intermediară a regimului politic ca
„ansamblu de elemente de ordin ideologic, instituţional și sociologic care
concură la formarea guvernământului într-o ţară dată și într-o perioadă
determinată“.
În primul rând legitimitatea, pentru că un regim politic este rezul-
tatul unei anume legături între setul de valori acceptate de majoritatea
cetăţenilor și acţiunile guvernanţilor. Cultura politică își pune amprenta
asupra regimului politic de o manieră profundă și, de aceea, neluarea ei
în consideraţie poate duce la blocarea relaţiei dintre politică și societate.
Cât de mult se poate îndepărta acţiunea guvernanţilor de așteptările
opiniei publice este o problemă controversată. Un răspuns posibil poate
veni din cercetarea tipului de cultură politică și a subculturilor ce co-
există. Ele dau măsura gradului de toleranţă al activităţilor guverna-
mentale. Tipul de administraţie este dependent atât de latura instituţio-
53 Criteriul numărului de deţinători ai puterii este utilizat de Marcel Prelot,
Jean Boulouis, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, Dalloz,
1987, care deosebesc între democraţii, monocraţii, oligarhii și regimuri mixte,
sau în Charles Debbasch, Jacques Bourdon, Jean-Marie Pontier, Jean-Claude
Ricci, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Economica, 1983,
pentru care există două mari tipuri de regimuri politice: democraţia și cele-
lalte regimuri. În studiul nostru ne vom referi la modul de funcţionare a in-
stituţiilor politice în cadrul regimurilor democratice.
54 Olivier Duhamel, op. cit., p. 275.
55 Phillippe Parini, op. cit., p. 43.
Politici și instituţii politice 57
nală, de regimul politic și de forma statului, cât și cultura politică, de
tradiţiile fiecărei societăţi.
Școala comparativă americană face, de exemplu, în optica lui Almond
și Powel, diferenţa între ansamblul instituţiilor, care este regimul, și sis-
temul politic care, pe lângă instituţii include și structurile economice și
sociale, tradiţiile istorice, contextul cultural sau valorile definitorii pen-
tru o societate. Unii aduc acestui tip de definiţie obiecţia că este prea
vastă, producând o confuzie între sistem și societatea politică și negli-
jând distincţia dintre societate civilă și stat56.
Regimul politic al României actuale are ca fundament revoluţia din
1989. Ca element fondator revoluţia dă naștere unui nou regim a cărui
osatură instituţională a fost schiţată încă la 22 decembrie 1989. Acest
moment poate fi considerat ca momentul de început al celei de a doua
republici. În prima etapă a noului regim vor domina elemente juridice
și instituţionale ale perioadei anterioare. Distincţia între prima repub-
lică și cea de-a doua devine clară dacă luăm în considerare principiul le-
gitimităţii. Instaurarea Republicii Populare pe 30 decembrie 1947 nu a
fost nici legitimă și nici legală. Nu a fost legitimă pentru că nu a fost
rezultatul unui consens popular și nu a fost legală pentru că nu a re-
spectat procedurile constituţionale.
Prima republică a fost creată de regimul comunist cu acordul și la
cererea URSS. Instaurarea Republicii Populare pe 30 decembrie 1947
nu a fost nici legitimă și nici legală. Nu discutăm aici de regimul de ocu-
paţie militară care reducea independenţa României la o figură de stil.
Clarificarea statutului republicii cere deci examinarea legitimităţii și
legalităţii acţiunii de proclamare a Republicii Populare Române.
Legitimitatea presupune că acceptarea dominaţiei guvernanţilor se
bazează nu atât pe coerciţie, cât pe consimţământul liber al populaţiei.
Este vorba de o liberă acceptare a supunerii, ceea ce presupune o dublă
condiţionare: cei supuși se regăsesc în cei ce conduc (regăsesc re-
gulile — scrise și nescrise — acceptate, dar mai ales simbolistica ima-
ginarului politic), iar cei ce guvernează nu se tem de guvernaţi. Ori, ce
s-a întâmplat pe 30 decembrie 1947 nu s-a bucurat de consensul popu-
laţiei. Abdicarea forţată a regelui Mihai a avut caracterul unei lovituri
de stat. Liderii comuniști s-au ferit să recurgă, după model italian, la
referendum. Dacă legalitatea caracterizează conformitatea unui act cu
norma de drept ierarhic superioară, atunci proclamarea Republicii Po-
pulare Române a fost ilegală. Regula superioară la care trebuia să se
raporteze orice acţiune de schimbare a regimului era Constituţia din
1923, care, la articolele 129 și 130 prevedea condiţiile de revizuire a
56 Jean-Louis Quermonne, Les régimes politiques occidentaux, Paris, Seuil, 1986,
p. 12
58 Cristian Pîrvulescu
legii fundamentale. Nerespectarea acestor proceduri și lipsa consensu-
lui popular și a confirmării democratice a acestuia fac din prima re-
publică o formă de guvernământ ilegitimă și ilegală. Existenţa sa de
facto a fost consecinţa directă a totalitarismului comunist a cărui soartă
a împărtășit-o.
Distincţia între prima republică și cea de-a doua devine clară dacă
luăm în considerare principiile legitimităţii și legalităţii. Republica a
doua poate fi considerată legitimă și legală. Legitimitatea ei își are
originea în legitimitatea revoluţiei române din 1989, în consensul ge-
neral al românilor asupra răsturnării dictaturii lui Ceaușescu și, im-
plicit, asupra căderii comunismului. Noua forma republicană de gu-
vernământ a fost afirmată (prin schimbarea denumirii statului) în De-
claraţia din 22 decembrie 1989. Prin aceasta, implicit, noua republica
a căpătat un caracter legal ce va fi confirmat prin Constituţia din
1991. Referendumul pentru aprobarea Constituţiei a avut, din acest
punct de vedere, un caracter formal. Totuși aprobarea Constituţiei nu
înseamnă și consolidarea regimului. Rezultată dintr-o anume configu-
raţie politică Constituţia nu poate trasa decât de o maniera generală
cadrul regimului politic. Alte variabile intervin în definitivarea fizio-
nomiei unui regim politic.
Slăbiciunile unei definiţii de tip duvergerian aplicată la cazul româ-
nesc devin evidente atunci când se pune problema caracterizării regimu-
lui. Au fost folosite, luându-se ca bază textul constituţional, toate
definiţiile posibile de la regim parlamentar la regim prezidenţial,
trecând prin regimul semiprezidenţial. O abordare specifică știinţei
politice depășește referinţa strictă la instituţii. Prin faptul alternanţei,
alegerile parlamentare și prezidenţiale din 1996 au un rol esenţial în
consolidarea regimului politic românesc. Credibilitatea instituţiilor
politice, mai ales în etapa consolidării regimului politic, poate fi afectată
de continuitatea la guvernare. Criza de încredere în deţinători puterii
nu înseamnă însă lipsa de încredere în instituţii. Este important deci a
se identifica caracteristicile regimului politic românesc.
Acesta trebuie analizat în raporturile sale cu viaţa politică, cu gradul
de structurare al partidelor și activitatea societăţii civile. Rolul formei
de guvernământ și al șefului statului nu poate fi exclus dintr-o aseme-
nea abordare. Prima perioadă a celei de a doua republici este legată de
președinţia Iliescu. Rolul determinant a fost în realitate rezervat preșe-
dintelui de la nominalizarea primului ministru, la viaţa internă a par-
tidului de guvernământ — care a funcţionat ca o majoritate prezi-
denţială — conduce la definirea regimului ca prezidenţialist. Prezi-
denţialismul nu se încadrează într-o definiţie riguroasă, ci ţine cont de
varietatea practicilor. Ceea ce îi dă specificitatea este însă rolul central
al președintelui, formal sau informal, în luarea deciziilor și tendinţa de
Politici și instituţii politice 59
a subordona alte puteri publice57. Dar tipul de regim politic nu apare ca
o construcţie independentă de așteptările sociale, mai mult sau mai
puţin manifeste.
Problema formei de guvernământ în România a devenit după 1989
temă de dezbatere publică. Evaluarea perioadei totalitare în condiţiile
(re)construcţiei sistemului de partide și al competiţiei politice a făcut ca
discuţia asupra formei de guvernământ să se pună în termenii diho-
tomiei monarhie constituţională-republică. Această temă a fost specu-
lată, cu rezultate diferite, în campaniile electorale din 1990, 1992 și
1996. Lucru cu atât mai ușor cu cît loialitatea faţă de regele Mihai a
unor lideri ai partidelor istorice era de notorietate publică.
Forma republicană de guvernământ apărea ca indestructibil legată
de totalitarismul comunist și, deci, compromisă. Dar republica ca formă
de guvernare trebuie disjunsă de încărcătura perioadei comuniste. Aici
poate interveni distincţia aristotelică între forme „pure“ și forme
„corupte“ de guvernământ. Republica comunistă a fost o formă coruptă.
Natura republicii se schimbă însă odată cu revoluţia din decembrie
1989. Schimbarea de regim politic este reală doar atunci când noul
regim se află într-o totală contradicţie cu cel precedent. O asemenea
situaţie este posibilă ca urmare a unei revoluţii, a unei lovituri de stat,
a restauraţiei sau a revizuirii integrale a constituţiei58. Ori, dacă în
1989 a avut loc o schimbare de regim, modul în care aceasta s-a produs
a fost receptat diferenţiat. Continuitatea la guvernare a unor persoane
cu influenţă și în vechiul regim la care s-a adăugat rezultatul electoral
al partidelor istorice în alegerile din 1990 și 1992 a provocat, fie rezerve,
fie chiar reacţii de respingere a revoluţiei. Treptat referinţa la revoluţie
a dispărut sau în cel mai bun caz s-a diminuat în discursul politic româ-
nesc. Oricum revoluţia nu mai constituie un izvor de legitimitate. Sus-
piciunea în raport cu deţinătorii puterii a fost treptat transferată asupra
evenimentelor din decembrie 1989 care capătă pentru unii contururile
unei lovituri de stat. Pentru ca o schimbare de regim să fie clasificată ca
revoluţie ruptura faţă de vechiul regim trebuie să fie radicală. Câtă
vreme se manifesta doar continuitatea la guvernare (continuitate la
nivelul forţelor politice guvernante dar și continuitate la nivelul unor
persoane ce au avut poziţii importante în vechiul regim), schimbarea de
regim apărea ca parţială. În paralel se manifesta tendinţa de a indivi-
dualizare a puterii, tendinţă ce va afecta imaginea procesului de insti-
tuţionalizare a puterii, de separare, deci, între persoană, care este doar
deţinător temporar al puterii, și stat, ce devine proprietarul acesteia.
57 Serge Sur, Le système politique de la Ve République, Paris, PUF, 1983, p112.
58 Jean-Louis Quermonne, op. cit., p. 31.
60 Cristian Pîrvulescu
Aparent între regim politic și administraţie relaţiile par mai degrabă
slabe. Cum ar putea regimul politic să influenţeze tipul de adminis-
traţie? Gradul participării politice a cetăţenilor, o variabilă importantă
în realizarea unui tip de administraţie, este influenţată în mod direct de
specificul regimul politic. Cadrul legal al administraţiei, dar mai ales
sistemul electoral practicat în România reduc participarea la viaţa
politică a cetăţenilor la simpla participare la alegeri. Absenţa sau slăbi-
ciunea vieţii asociative, activitatea formală sau deferenţa organizaţiilor
civice pot conduce la tipuri de administraţie locală neparticipative. De
fapt, tendinţa de a copia la nivel local comportamente tipice pentru un
regim nu poate fi neglijată. Tentaţia de a clasifica alegerile locale ca sim-
ple alegeri administrative pune în evidenţă încercarea de a considera
actul administrării locale ca fiind unul strict tehnic, deci ieșit de sub con-
trolul direct și nemijlocit al cetăţenilor. În realitate însă în cazul
alegerilor locale se manifestă o competiţie de programe politice, opţiu-
nile și soluţiile au o clară orientare politică, responsabilitatea aleșilor
locali este de asemenea politică. Rolul de „parlament local“ al consiliilor
locale este asumat mai degrabă parţial, iar întrunirea periodică a aces-
tuia face ca primarul să iasă într-o oarecare măsură de sub controlul
consilierilor. Sistemul alegerii directe a primarului care este în funcţie
în România conform Legii 70/1991 este o copie a alegerii Președintelui
statului. Se reproduce astfel la nivel local modelul prezidenţial al con-
ducerii statului. Dar acest tip de scrutin (majoritar uninominal în două
tururi) poate avea, în cazul administraţiei locale, drept consecinţă o situ-
aţie de blocaj în relaţiile dintre primar și consiliul local, dacă între afi-
lierea politică a majorităţii consilierilor și culoarea politică a primaru-
lui nu există corespondenţă.
Juridic regimul semiprezidenţial poate fi cercetat în funcţie de o se-
rie de variabile care par să îl particularizeze în raport cu alte forme de
regim. Regim intermediar între cel prezidenţial și cel parlamentar acest
tip de regim nu este inaugurat odată cu republica a V-a franceză în 1958.
Republica de la Weimar a cunoscut și ea un asemenea regim, iar această
experienţă îi evidenţiază limitele. Relaţia dintre ansamblul regulilor
constituţionale văzute ca regim politic și exerciţiul puterii ce rezultă
practica instituţională dominantă considerată ca sistem politic59, fără a
rezolva problema definiri celor două concepte, pune în evidenţă inter-
acţiunile dintre juridic și politic. Raporturile dintre regim și adminis-
traţie se realizează într-un cadru juridic determinat. Raportul dintre
politic și juridic pus în termenii anteriorităţii și ai preeminenţei implică
recursul la teoria statului de drept. Norma juridică este rezultatul unei
dezbateri politice, dar ea nu se poate intra în contradicţie cu ansamblul
59 Olivier Duhamel, Les démocraties, Paris, Seuil, 1995, p. 276.
Politici și instituţii politice 61
legislaţiei existente la data aprobării ei. Dacă teoria statului de drept
pune problema ierarhizării normelor juridice și a respectării drepturilor
omului, ea nu pune politicul într-o stare de dependenţă faţă de juridic și
nu duce la limitarea sau autolimitarea statului. Controlul constituţio-
nalităţii legilor dă coerenţă cadrului legislativ, înlătură posibilitatea con-
tradicţiilor, voluntare sau involuntare, între norme juridice și asigură
continuitatea statului în condiţiile alternanţei la guvernare specifice
democraţiei. Caracterul politic al guvernărilor locale nu poate fi negat;
acesta se desfășoară însă în cadrul statului și pe baza normelor juridice
existente.
Exerciţiul puterilor în stat variază în funcţie de forma unitară sau
federală a statului. Centralizarea, fenomen specific statului unitar, a
apărut și s-a dezvoltat în acord cu voinţa cetăţenilor de a depăși tirani-
ile locale sau dezordinea de tip feudal. Departe de a fi privită întot-
deauna ca o constrângere în dezvoltarea liberă a societăţii, centralizarea
a constituit pentru unii expresia progresului. Emile Durkheim sublinia,
de exemplu, paralelismul între progresele centralizării și civilizaţie 60.
Evoluţia istorică a diferitelor state europene dezvăluie cauzele istorice
diferite ale existenţei diferitelor tipuri de administraţie. Prin natura sa,
statul unitar este centralizat concentrând ansamblul puterilor la nivel
central. Statul unitar este centralizat, iar organele de conducere exercită
toate competenţele legate de suveranitate. Statul unitar poate delega la
nivel local o parte din puterile sale. Este vorba de o deconcentrare prin
intermediul căreia statul prin mijlocirea agenţilor care au fiecare com-
petenţe de decizie asupra unei teritoriu, dar care se află într-o relaţie de
subordonare61. Cum o centralizare perfectă este impracticabilă, fenome-
nul deconcentrării acordă puteri unor autorităţi locale aflate sub coor-
donarea puterii centrale pe baza principiului subordonării ierarhice. De-
scentralizarea descrie o mișcare contrară centralizării, ea urmează unei
centralizări anterioare. De aceea descentralizarea se situează în gene-
ral în cadrul statului unitar62. Formă de redescoperire a identităţilor lo-
cale, descentralizarea nu pune în pericol identitatea naţională și expre-
siile politico-instituţionale ale statului unitar. Paralel cu descentra-
lizarea apare și un mecanism de control al autonomiei locale, control
care poate fi de oportunitate sau de legalitate în funcţie de gradul de
descentralizare pus în practică.
Tradiţia istorică contribuie de asemenea la constituirea unui tip de
administraţie. Modul de constituire al statului, statutul istoric al
diferitelor provincii sau minorităţi a influenţat decisiv tipul de admi-
60 Jacques Baguenard, La decenralisation, Paris, PUF, 1985, p. 106.
61 Philippe Parini, Les institutions politiques, Paris, A. Colin, 1984, p. 15.
62 Jacques Baguenard, op. cit., p. 12.
62 Cristian Pîrvulescu Politici și instituţii politice 63

nistraţie. Statul federal nu cunoaște fenomenul descentralizării propriu- mărind să limiteze tendinţele expansioniste ale statului reliefate cen-
zise deoarece el nu este centralizat. Ceea ce poate varia în acest caz este tralizare, birocratizare și limitare a libertăţilor și drepturilor cetăţenilor.
gradul de autonomie acordat la nivelul entităţilor componente federaţiei Societatea civilă reprezintă tocmai forma de apărare a cetăţenilor faţă
nivelului administrativ inferior. de abuzurile statului. Ea este o formă de limitare a puterii arbitrare în
În Europa pot fi luate în considerare trei mari tradiţii administra- favoarea cetăţenilor. Societatea civilă poate fi definită ca ansamblul
tive63. Ele pun în evidenţă raportul dintre regimul politic și adminis- formelor de organizare ce nu sunt controlate de instituţii ale statului.
traţie. Corespunzând clivajului centru-periferie și depinzând de o serie Asociaţiile, fundaţiile, sindicatele, organizaţiile patronale sunt moduri
de factorii precum tradiţiile, forma statului sau circumstanţele politice de existenţă ale societăţii civile. Ele nu sunt îndreptate împotriva insti-
aceste tipuri de administraţie acordă roluri diferite eșalonului local. tuţiilor statului, colaborând cu acestea sub forma parteneriatului socie-
Tradiţia franceză, care s-a impus și în România, este rezultatul unei tate civilă-stat. Doar în măsura în care activităţile statului pun în peri-
evoluţii care are ca fundament revoluţia franceză de la 1789 și înche- col, sau par a pune în pericol, drepturi ale cetăţenilor, organizaţii ale so-
ierea procesului de centralizare a statului francez. Elementele distinc- cietăţii civile avertizează asupra pericolului și încearcă a-l corecta. So-
tive ale acestui model sunt uniformitatea (teritoriul este împărţit în cir- cietatea civilă este deci un element important al oricărui proces de
cumscripţii administrative dotate cu competenţe identice), echilibrul (în- democratizare, altfel democraţia rămâne fără realul său fundament și
tre descentralizarea colectivităţilor locale și deconcentrarea serviciilor motiv, participarea nestingherită de opreliști administrativ-birocratice
statului) și tutela statului asupra colectivităţilor locale (prin prefect). a cetăţenilor la viaţa comunităţii.
Acest model are ca rezultat centralizarea și atomizarea colectivităţilor
locale.
Tradiţia germană este rezultatul mozaicului etatic specific spaţiului
german care a dus la forma federală de organizare a statului. Landul,
preexistent statului, are în consecinţă competenţe legislative. Puterea
landurilor face ca acestea să își exercite tutela asupra comunităţilor lo-
cale. Subsidiaritatea este un mecanism care permite evitarea unei cen-
tralizări la nivelul landurilor.
Marea Britanie este un stat unitar în care coexistă patru naţiuni.
Tradiţia administrativă britanică are ca element distinctiv eterogeni-
tatea. Anglia, Scoţia, Ţara Galilor au fiecare organizări locale specifice.
Autorităţile locale repartizate pe două niveluri, comitatul și districtul,
dispun de puteri importante punând în practică politicile guvernamen-
tale. Autonomia acestor autorităţi este însă delegată de legislator, pu-
tând fi deci oricând retrasă64.
Nu doar instituţiile influenţează tipul de administraţie, ci și cultura
politică dominantă sau subculturile regionale. Unităţile administrative
constituie cadrul instituţional al participării cetăţenilor la viaţa locală.
Participarea la viaţa comunităţii locale contribuie structurarea unor
moduri distincte de a face administraţie. Activismul asociativ, partene-
riatul societate civilă — administraţie, induc modalităţi de colaborare și
rezolvare a problemelor concrete ale comunităţii. Ca răspuns la tendinţa
statului de a controla societatea, aceasta la rândul său s-a organizat, ur-

63 Hugues Portelli, Les régimes politiques europeéns, Paris, Le livre de poche,

1995, p. 54-65.
64 ibidem, p. 58.