Introducere Potrivit normelor constituionale, Justiia n Republica Moldova este recunoscut drept ramur a puterii de stat, chemat s efectueze

actul de justiie i s colaboreze cu puterea legislativ i cea executiv n exercitarea prerogativelor ce le revin. n determinarea statutului justiiei ca ramur a puterii de stat, Constituia consacr acesteia un ntreg capitol IX, prin care instituie sistemul de instane judectoreti, determin statutul judectorilor, modul de efectuare a actului de justiie, precum i organele de administrare a justiiei. Statutul constituional al justiiei pe parcursul anilor a fost obiectul dezbaterilor publice, pentru ca aceast ramur a puterii de stat s-i ocupe locul cuvenit n sistemul puterii de stat. Intervenia legislativului constituant n 1996, 2000 i 2002 a avut drept scop consolidarea puterii judectoreti. Cu regret, pn n prezent justiia nu i-a ctigat reputaia dorit nici n faa cetenilor, nici n faa altor autoriti, ea rmne a fi considerat cu multe probleme, dintre care cele mai grave fiind afectarea de corupie, de influena executivului i a politicului. Din multiplele probleme ale statutului constituional al justiiei, n prezentul raport abordm doar unele, care se refer la organizarea judectoreasc, statutul judectorului, administrarea justiiei, precum i despre statutul Procuraturii, care prezint o importan aparte graie implicaiilor generale pe care le are asupra funcionrii justiiei.

1. Potrivit prevederilor art.115 din Constituie, justiia se nfptuiete prin Curtea Suprem de Justiie, prin curile de apel i prin judectorii, iar pentru anumite categorii de cauze pot funciona, potrivit legii, judectorii specializate. n coroborare cu normele menionate, prevederile art.72 din Legea suprem concretizeaz c prin lege organic se reglementeaz organizarea i funcionarea Curii Constituionale, a Consiliului Superior al Magistraturii, a instanelor judectoreti i a contenciosului administrativ. Din normele constituionale menionate cu certitudine rezult c n sistemul judectoresc trebuie s existe instanele judectoreti de drept comun, curile de apel, Curtea Suprem de justiie i n calitate de instan specializat - contenciosul administrativ. n realitate, legiutorul a neglijat normele constituionale i a instituit n calitate de judectorii specializate doar judectoriile militare i judectoriile economice, lsnd n afara acestui sistem contenciosul administrativ. n acelai timp, Importana contenciosului administrativ ca instan specializat este de netgduit, deoarece instituia respectiv are un impact direct asupra sistemului de garantare i asigurare a drepturilor omului. Contenciosul administrativ este instana chemat s contracareze abuzurile i excesele de putere ale autoritilor publice, fiind considerat drept o contrabalansare a puterii prin care se asigur ordonarea activitii autoritilor publice. Astfel, statutul contenciosului administrativ ca instan de judecat specializat urmeaz a fi revizuit. Problematic este i statutul judectorilor din instanele de contencios administrativ. Modul de selectare, criteriile i cerinele de recrutare, precum i exigenele fa de astfel de judectori trebuie s fie speciale, diferite n raport cu cele aplicate celorlali judectori. Lund n consideraie cele menionate, legiuitorului ordinar (Parlamentului) se recomand s urmeze spiritul i norma constituional i s reformeze sistemul judectoresc nct contenciosului administrativ s i se ofere locul i rolul cuvenit de instan specializat.

2. Reformele constituionale operate prin Legile nr.957/1996, nr.1115/2000 i nr.1471/2002, dei au fost menite s contribuie la ridicarea justiiei la un nivel calitativ nou, au avut repercusiuni nedorite i au permis nlturarea din funcii a unor judectori i procurori considerai incomozi, dar care, n realitate, prin nedorina de subordonare doar -i demonstrau independena. n acest context, relevant este s menionm c Legea constituional din 2002 stabilea c sistemul judectoresc va fi reorganizat n termen de 6 luni de la intrarea ei n vigoare, iar judectorii instanelor judectoreti lichidate urmau s fie numii n funcii n instanele judectoreti existente sau nou-formate. Trierile operate abuziv au condus la aceea c sistemul judectoresc a devenit i mai dependent de puterea politic, dect era anterior. i reformarea Consiliului Superior al Magistraturii a condus la schimbarea componenei acestei instituii foarte importante pentru sistem. Legea constituional din 2002 stabilete pentru Consiliul Superior al Magistraturii atribuii prin care acesta trebuie s asigure numirea, transferarea, detaarea, promovarea n funcie i aplicarea de msuri disciplinare fa de judectori. Cu regret, n practic, aceast norm nu funcioneaz deplin, candidaturile selectate i propuse pentru numire de CSM snt suplimentar verificate de anumite servicii speciale, verificri care, n viziunea noastr, trebuiau fcute doar n cadrul CSM. Se presupune c n dependen de rezultatele controlului (care poate fi considerat drept unul subiectiv i de voina politic a Preedintelui Republicii), numirea judectorului este respins sau acceptat. La fel de grav mai e c se presupune i existena unui anumit grad de corupie de sistem la numirea judectorilor1. n concluzie la acest capitol este de menionat c norma constituional cu privire la numirea judectorilor urmeaz s fie interpretat drept o obligaie de numire a judectorilor de ctre Preedintele Republicii i nu un drept discreionar al acestuia.

3. O problem de ordin constituional este modul de selectare, numire i demitere a Procurorului General. Aceast problem a fost generat de interesele politice manifestate de Preedintele Parlamentului la momentul adoptrii Constituiei, cnd n cadrul comisiei constituionale n frunte cu Preedintele Parlamentului s-a propus consolidarea statutului preedintelui legislativului, atribuindu-i rolul de persoan care poate selecta i propune Parlamentului spre numire candidaturile la funcia de Procuror General, Guvernator al Bncii Naionale, Preedinte al Curii de Conturi i alte elemente chemate s sporeasc importana Preedintelui Parlamentului n raport cu Preedintele Republicii i Primul-ministru. O astfel de ambiie politic pune ns n pericol independena Procurorului General i l face dependent de voina Preedintelui Parlamentului, care este n drept s propun i demiterea conductorului Procuraturii. Experiena din ultimii ani confirm implicarea Procuraturii n procesul politic i evideniaz anumite prtiniri politice ale acestei instituii: multiple dosare cu tent politic; partriciparea neoficial a procurorilor n campania electoral n susinerea unui concurent electoral; aplicarea unei amnistii fa de participanii la evenimentele de dup 5 aprilie 2009, la solicitarea Preedintelui Republicii n absena unei legi de amnistie etc. Toate aceste lucruri fac ca rolul i locul procuraturii n sistemul organelor de drept s fie contestat. Pentru a depi situaia creat considerm necesar ca norma constituional s fie revizuit i selectarea candidaturii pentru funcia de Procuror General s revin unui grup de cel puin 15 deputai, iar mecanismul propunerii unei astfel de candidaturi ar putea include anunarea de ctre Consiliul Superior al Magistraturii a mai multor candidaturi, care urmeaz s acumuleze semnturile unui anumit numr de deputai. Candidaturile care au acumulat n susinerea sa semnturile deputailor din diferite fraciuni ar putea fi naintate pentru a fi alese prin vot secret. Numit n funcia de Procuror General se va considera persoana care a acumulat majoritatea voturilor deputailor alei. Destituirea din funcie trebuie s urmeze o procedur similar, propunerile deputailor urmnd a fi examinate n mod obligatoriu de ctre Parlament.

Lund n consideraie cele menionate, recomandm iniierea unei reforme constituionale pentru revizuirea modului de selectare i numire n funcie a Procurorului General. Evoluia cadrului legislativ privind asigurarea funcionrii justiiei ntru dezvoltarea normelor constituionale i determinarea modului de funcionare a justiiei n Republica Moldova, legiuitorul a adoptat un ir de legi menite s asigure funcionarea mecanismelor justiiei. Abordarea n repetate rnduri la nivel constituional i legal a condus la reorganizarea sistemului judectoresc, care trebuia s ridice la un nivel calitativ nou calitatea justiiei n Republica Moldova. n acest context, pe parcursul mai multor ani, Parlamentul a adoptat un ntreg pachet de legi, chemate s determine statutul instanelor judectoreti i a judectorilor, precum i s asigure buna funcionare a justiiei. La aceste categorii de acte atribuim: - Instituionaliuzarea sistemului judectoresc; - Administrarea justiiei; - Statutul judectorului; - Funcionarea justiiei; - Procuratura i statutul procurorului etc. Cutrile i soluiile legislative propuse pentru reformarea sistemului judectoresc nu ntotdeauna au fost cele mai reuite, iar n consecin, experi locali, organizaii i experi internaionali au criticat modelul moldovenesc al justiiei i mecanismele prin care se asigur independena acesteia. n consecin, legislaia este supus unor frecvente modificri, care n aparen erau chemate s mbunteasc i s consolideze sistemul judiciar, dar care, n realitate au afectat calitatea actului de justiie2. Calitatea legislaiei este una din principalele surse generatoare de probleme, care asigur posibilitatea unor reglementri paralele, repetri contradictorii sau care se exclud reciproc. Multiplele intervenii legislative i prezena mai multor acte legislative, care reglementeaz statutul justiiei permite interpretarea i aplicarea neuniform a prevederilor acestor legi. Spre exemplu, s

analizm doar cteva legi, care determin statutul justiiei la obiectul modificrii acestora, obinem: Legea cu privire la Curtea Suprem de justiie a fost amendat prin 11 legi; Legea cu privire la organizarea judectoreasc a fost modificat prin 18 legi; Legea cu privire la statutul judectorilor a fost amendat prin 26 de legi; Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii a fost modificat prin 8 legi etc. Defectuoas este i starea de lucruri privind actele legislative care reglementeaz exercitarea justiiei. Una din soluii care ar putea contribui la stabilizarea cadrului legislativ, ar fi codificarea legilor cu privire la justiie i continuarea codificrii legislaiei care privind efectuarea justiiei. Repere pentru aceste concepte le putem ntlnim n lucrrile autorilor naionali3 i a unor experi strini. n cadrul codificrii legislaiei cu privire la sistemul judiciar putem vorbi despre perspectiva unui Cod judiciar. Acesta este impus n primul rnt de existena unui numr mare de legi care reglementeaz organizarea i funcionarea justiiei (9 legi). n al doilea rnd, existena mai multor reglementri duce la dispersarea normelor i suprapunerea sau inexactitatea acestora. Bunele practici internaionale snt n favoarea concentrrii normelor care reglementeaz acest domeniu fie ntr-o singur lege (Codul judiciar Armenia; Legea cu privire la sistemul judectoresc Bulgaria, Ucraina; Legea cu privire la instanele judectoreti Estonia) sau ntrun numr limitat de legi (Legea privind Consiliul Superior al Magistraturii, Legea privind organizarea judiciar, Legea privind statutul magistrailor Romnia). Necesitatea modificrilor n acest sens a fost menionat att la nivel naional4, ct i de experii Consiliului Europei5. n concluzie, elaborarea i adoptarea Codului judiciar se impune ca modalitate de asigurare a stabilitii materiei n domeniu. Conceptul Codului administrativ Cu referire la codificarea legislaiei care s contribuie la consolidarea actului de justiie se nscrie cu precdere legislaia administrativ, despre care n ultimul timp tot mai des se vorbete. Lansarea unui concept al Codului administrativ ar permite

deschiderea dezbaterilor publice asupra modului de consolidare a sistemului judectoresc administrativ, ca mecanism de asigurare a garantrii drepturilor i libertilor omului n Republica Moldova. n acest context ne propunem s lansm o prim discuie public asupra unor elemente ce ar putea sta la baza viitorului concept de Cod administrativ din Republica Moldova. Astfel, doctrina i jurisprudena din Republica Moldova pe parcursul ultimilor ani au fost preocupate de sistematizarea i simplificarea legislaiei, care implic proceduri administrative, avnd drept repere legislaia nvechit, imperfect i confuz, care se exclude reciproc sau afectat de alte forme de inflaie normativ. Legislaia administrativ ca i ntreg sistemul juridic, este caracterizat de prezena unei abundene de texte normative ambigui i este afectat de instabilitatea regulilor. Primii pai n asigurarea unei stabiliti legislative i simplificarea reglementrilor juridice a fost procesul de inventariere i revizuire legislativ, aa-numita "Ghilotin I", urmat de revizuirea regulilor i procedurilor administrative n partea ce ine de activitatea economic - "Ghilotina II", care a avut un impact pozitiv n ameliorarea climatului investiional. n paralel, s-au desfurat activiti de codificare a legislaiei din domeniile tradiionale ale dreptului (Codul civil i Codul de procedur civil, Codul penal i Codul de procedur penal, Codul contravenional, etc.) Activitile de codificare urmresc asigurarea unei mai mari securiti juridice i a unei mai bune accesibiliti a dreptului, n acord cu exigenele constituionale legate de garantarea drepturilor substaniale. Dreptul administrativ modern este un domeniu evolutiv, influenat att de dezvoltarea i modernizarea societii, ct i de evoluia dreptului european. Influena reciproc a sistemelor naionale de drept administrativ i cel european este evident, ele se afl i ntr-o interaciune reciproc inevitabil. La nivel european exista deja iniiative de codificare a regulilor juridice (spre exemplu, iniiativa Comisiei Europene "Actualizarea i simplificarea acquis-ului comunitar"), prin urmare este normal ca aceast abordare sa fie promovat i in plan intern, n cadrul sistemelor juridice naionale. Din perspectiva consolidrii reformei administrative i judectoreti codificarea are o

importan deosebita. Aceasta ar furniza o baz clar i ordonat de texte aflate in vigoare ("dreptul constant"), pregtind astfel reforma i simplificarea ulterioara a actelor normative. Mai mult, codificarea poate fi folosita ca o oportunitate de mbuntire a reglementarilor dintr-un domeniu. Adoptarea Codului administrativ va facilita i folosirea unei terminologii unitare pentru aceleai realiti, instituii, principii i concepte juridice, reducndu-se astfel riscul interpretrii lor difereniate. n fine, nu trebuie omis faptul, c adoptarea unor coduri stabile in timp, cu toate piedicile inerente acestei perioade de afirmare a instituiilor statale, ar spori ncrederea cetenilor n continuitatea i durabilitatea reglementarilor legale. Situaia n domeniu n prezent, legislaia Republicii Moldova abund de reglementri cu privire la aspecte ce vizeaz: definirea i modul de funcionare a instituiilor i autoritilor administraiei publice, a serviciilor publice; emiterea de acte administrative de ctre autoritile publice; mecanismele de rezolvare a petiiilor adresate de ctre ceteni; mecanismele de asigurare a transparenei administraiei n faa societii etc. Aceast multitudine de reglementari prevede o serie de proceduri speciale i derogri de la normele materiale generale, coninnd deseori i contradicii intre prevederi, fapt ce duce la o aplicare greoaie i neuniform a lor de ctre beneficiari - att autoriti publice i instane judectoreti, ct i ceteni. Jurisprudena administrativ din ultimii ani i doctrina dreptului administrativ scot n eviden n principal urmtoarele probleme: - lipsa coerenei legislative, determinat de multitudinea actelor normative existente; - lipsa claritii actelor normative i limitarea accesibilitii, determinat de modificrile succesive ale legislaiei; - lipsa sistematizrii regulilor, care s guverneze activitatea autoritilor administratiei publice, n aa fel, nct sistemul normativ sa fie neles de toi i, prin urmare, s fie n mod facil controlabil; - lipsa terminologiei unitare;

- inexistena unor instituii indispensabile dreptului administrativ modern, cum ar fi audierea celor interesai n cazul deciziilor defavorabile, motivarea complet a actelor administrative, revocarea actelor administrative etc. Necesitatea codificrii Necesitatea codificrii este susinut de doctrina i practica administrativ, care au semnalat cu diferite ocazii necesitatea unui corp coerent de reguli administrative n ceea ce privete att partea material ct i partea procedural derulat de autoritile publice cu ocazia emiterii actelor administrative normative sau individuale. Astfel, proiectul de Cod administrativ va porni de la legislaia existent, care va fi codificat n armonizare cu legislaia comunitar, ndeplinind i urmtoarele obiective: - uniformizarea soluiilor legale disparate existente in legislaia actual, reglementarea unor situaii juridice semnalate de jurisprudena administrativ; - simplificarea mijloacelor de aciune a administraiei publice prin coerena i predictibilitatea procedurilor; - asigurarea stabilitii procedurilor administrative i indirect, - a predictibilitii actului de administrare public.

CONCLUZII I RECOMANDRI

Consolidarea puterii judectoreti prin reformarea calitativ a sistemului justiiei, elaborarea prghiilor de ordin constituional i legal devine un imperativ al timpului pentru asigurarea garantrii drepturilor i libertilor fundamentale ale omului n Republica Moldova. Avnd n vedere cele relatate mai sus, recomandm: 1. Reformarea sistemului judectoresc astfel nct contenciosului administrativ s i se ofere locul i rolul cuvenit de instan specializat. 2. Norma constituional cu privire la numirea judectorilor urmeaz s fie interpretat drept o obligaie de numire a judectorilor de ctre Preedintele Republicii i nu un drept discreionar al acestuia. Corespunztor, legislaia n domeniu ar necesita prevederi mai clare i detaliate. 3. Iniierea unei reforme constituionale pentru revizuirea modului de selectare i numire n funcie a Procurorului General. 4. Elaborarea i adoptarea unui Cod judiciar. 5. Adoptarea unui Cod administrativ ar contribui la asigurarea contrabalanei puterilor n stat.