ASPECTE PRIVIND NOŢIUNEA SERVICIULUI PUBLIC

ÎN CONTEXT ACTUAL

Ana DÂMBU

Difficult to be understood and defined, the notion of public service is used in very
diversified areas, saturated with multiple meanings, which overlap. In the Romanian
specialized literature it is considered that the notion of public service has become again a
basic notion in administrative law. Public administration from commune, town and county
levels, together with the state, as organizational forms of life and activity for the their
members, is meant to continuously and permanently ensure the necessary economic, social
and cultural living conditions. Public service can be understood as the organization of a
functional system that aims to serve a national or local collectivity; meeting the needs of the
collectivity represents the fundamental goal of central or local administration. In relation to
the category of general interests that are to be satisfied, some of these “public services” are
organized only by the state, other can be organized by local collectivities recognized by the
state. In the former case, we talk of state public services, in the latter one of public services
of the commune, town or county, depending on the case.

1. Noţiunea de serviciu public: evoluţie, definire,

Ana DÂMBU, Cadru didactic asociat la trăsături
Departamentul de Administraţie Publică al Serviciu public este fără îndoială, o noţiune
Facultăţii de Ştiinţe Politice şi Administrative, complexă, evolutivă, controversată şi, în acelaşi timp,
Universitatea “Babeş-Bolyai”, Cluj-Napoca; este o noţiune esenţială pentru dreptul administrativ.
coordonator programe în cadrul Fundaţiei Nici o lege nu a determinat niciodată ce se
Civitas. înţelege prin serviciu public. În legi s-a folosit şi se
foloseşte adesea acest termen, fiind considerat o
activitate (sau o misiune) şi o structură. De altfel, ceea ce cetăţeanul înţelege prin serviciu public, nu este
de fiecare dată, acelaşi lucru cu cel recunoscut de jurisprudenţă. Cetăţeanul are adesea o viziune largă a
noţiunii de serviciu public.
Prezentând fundamentele democraţiei, Aristotel a schiţat suma divisio între societatea civilă, care se
raportează la interesele private, şi societatea politică, care apără “utilitatea generală” şi “binele comun”.
Noţiunea serviciului public, care era tratată în accepţiunea sa restrânsă, aceea de activitate de
gestiune publică, are o dimensiune ideologică şi politică ce explică, în parte, evoluţiile pe care le-a
parcurs. La sfârşitul secolului XIX au fost dezvoltate două explicaţii majore.1
Prima a fost apreciată ţinând seama de mutaţiile statului, mult mai angajat decât în trecut în viaţa
economică (revoluţia industrială), în problemele sociale (lupta contra inegalităţii) şi refondarea politică
(afirmarea modelului republican). Statul şi colectivităţile locale trebuiau să ţină cont de nevoile colective
ale publicului pentru a răspunde idealului de solidaritate socială.
A doua explicaţie formulată a fost necesitatea de a da un domeniu de competenţe mai vast
judecătorilor administrativi, în timp ce aceştia deveneau independenţi faţă de administraţie.
În jurul acestei noţiuni au apărut o serie de conflicte şi dispute, referitoare, în principal, la extinderea
dreptului administrativ şi, de asemenea, extinderea competenţei judecătorilor administrativi. Aceste

1
A se vedea Jaqueline Morand-Deviller, Cours de Droit administratif, Themes de reflexion. Commentaires
d’arrtes avec corriges, VII-eme edition, Paris I, Sorbonne, p. 454 şi urm.

Revista Transilvană de Ştiinţe Administrative, VIII, 2002, pp. 51-60

51
dispute au fost finalizate printr-o serie de decizii, dintre care cele mai cunoscute sunt: decizia Blanco
(1873) care a deschis această cale, urmată de hotărârile Terrier (1903), Feutry (1908) şi Therand (1910).
În finalul deciziei Terrier, se preciza: “Tot ceea ce organizarea şi funcţionarea serviciilor propriu-zise,
generale sau locale, fie că administraţia apreciază pe cale de contract, fie că administraţia procedează pe
cale de autoritate, constituie o operaţiune administrativă care este, prin natura sa, de competenţă
administrativă”. Doctrina sistematizează şi glorifică acest demers. Leon Duguit şi Şcoala de la Bordeaux
au construit în jurul noţiunii de serviciu public o veritabilă doctrină de stat. Aceasta a fost perioada de
maximă evoluţie a acestei noţiuni.
În sprijinul acestei idei, pot fi citate definiţiile unor autori recunoscuţi2. Leon Duguit apreciază că “statul
nu este o putere care comandă, o suveranitate; este o cooperaţie de servicii publice, organizate şi controlate de
către stat.” Roger Bonnard defineşte statul ca fiind “un organism social constituit esenţialmente dintr-un
ansamblu de servicii publice.” De asemenea, mai poate fi citată definiţia dată de Gaston Jeze serviciului public,
şi anume că: “serviciul public este piatra unghiulară a dreptului administrativ francez. Această noţiune
remodelează toate instituţiile dreptului public.”
În prima jumătate a secolului XX dezvoltarea serviciului public, în număr şi în importanţă, este
considerabilă.
Persoanele publice devin “giranţii afacerilor colectivităţii”. Se vorbeşte de un declin al serviciului
public, vicisitudini şi crize. O serie de decizii care intervin în anii 1955-1960 revigorează această noţiune,
făcând din serviciul public elementul major de recunoaştere a activităţii publice: Effimieff - 1955, Societe le
Beton – 1956, referitoare la domeniul public, Epoux Bertin – 1956, referitoare la contractele administrative.
În prezent, deşi polemicile doctrinare nu s-au terminat, dezbaterile vizează alte probleme. Dezbateri
animate în ultimii ani, în Franţa şi nu numai, s-au purtat în ceea ce priveşte locul serviciului public în
construcţia Uniunii Europene.
Noţiunea de serviciu public este dificil de a fi înţeleasă şi de a definită. Utilizată în câmpuri conceptuale
foarte diversificate, este saturată de semnificaţii multiple, care se suprapun şi se intersectează.
Jacques Chevallier identifică trei modalităţi de a percepe noţiunea de serviciu public3.
În primul rând, serviciul public este o entitate socială, care înglobează diverse activităţi şi structuri
plasate sub dependenţa colectivităţilor publice; aparţinând sferei publice, serviciile publice prezintă o
serie de particularităţi care interzic orice asimilare cu întreprinderile private.
Serviciul public este şi o noţiune juridică, iar consecinţa acestui fapt este că antrenează aplicarea
regulilor specifice şi derogatorii de la dreptul comun; “serviciul public condensează şi rezumă ceea ce
înseamnă particularismul dreptului administrativ”.4
Al treilea înţeles al noţiunii de serviciu public este acela de operator ideologic. În explicitarea acestei
noţiuni, Chevallier precizează că serviciul public “conturează mitul unui stat generos, binevoitor, unic,
pentru binele tuturor; serviciul public este principiul axiologic care este ales să conducă gestiunea publică,
finalitatea la care tind guvernanţii şi funcţionarii, norma de care depinde legitimitatea activităţii lor.”5
Expresia “serviciu public” evocă simultan trei semnificaţii: instituţională, juridică şi ideologică.
Combinarea celor trei semnificaţii ale serviciului public a jucat mult timp rolul de vector al expansiunii
etatice: expansiunea gestiunii publice, impusă prin slaba rezistenţă a mecanismelor de reglare economică
şi socială, a contribuit la conturarea unui stat capabil să aibă răspuns la toate problemele publice.
În doctrina franceză, noţiunii de serviciu public i-au fost recunoscute două sensuri: unul organic sau
formal si unul material. In sens organic sau formal, serviciul public era caracterizat ca fiind o organizaţie, o
întreprindere girată de administraţie, iar în sens material, serviciul public era socotit ca fiind orice activitate
care avea ca scop satisfacerea unui interes general (indiferent de natura organizaţiei care o exercită).6 De
multe ori, definiţia materială şi cea formală coincideau, astfel încât, în dreptul clasic francez, o activitate de
interes general, girată de administraţie era întotdeauna considerată serviciu public.7

2
Citate de Jaqueline Morand-Devillier în Cours de Droit administratif, 1998.
3
A se vedea J. Chevallier, Le Service Public, Presses Universitaires de Frace, Paris, 1994, p. 3-6.
4
Idem.
5
Ibidem.
6
G. Vedel, în Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Ed. Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2001, p. 11.
7
Idem.

52
 Încercând să cristalizeze concepţiile referitoare la noţiunea de serviciu public, în literatura de
specialitate pe baza jurisprudenţei Consiliului de Stat s-au formulat două situatii: în primul caz, o
activitate de interes general este asumată de o colectivitate publică sau se desfăşoară în contul acesteia, iar
în al doilea caz, un organism care nu are caracter de drept public este investit cu o activitate de interes
general.8
În literatura de specialitate românească se afirmă că noţiunea de serviciu public a redevenit “o
noţiune de bază a dreptului administrativ”9
Statul şi unităţile administrativ-teritoriale, ca forme organizatorice de viaţă şi activitate ale membrilor
care le compun, au menirea de a asigura locuitorilor condiţiile necesare de convieţuire – economice,
sociale, culturale, de securitate etc. – în mod continuu şi permanent, organizând în acest scop o
multitudine de structuri organizatorice, denumite frecvent în actele normative, dar şi în doctrina juridică
de specialitate “servicii publice”, pe care le dotează în vederea bunei lor funcţionări cu: mijloace
materiale şi băneşti, specialişti etc.
Unele din aceste “servicii publice” se organizează numai de către stat, altele putând fi organizate şi
de către colectivităţile locale recunoscute de stat. În primul caz, vorbim de “servicii publice ale statului”,
în cel de-al doilea caz de “servicii publice ale comunei, oraşului sau judeţului”, după caz.
Profesorul Paul Negulescu definea serviciul public ca “un organism administrativ creat de stat, judeţ
sau comună, cu o competenţă şi puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul
general al administraţiei publice creatoare, pus la dispoziţia publicului pentru a satisface în mod regulat şi
continuu o nevoie cu caracter general, căreia iniţiativa privată nu ar putea să-i dea decât o satisfacţie
incompletă şi intermitentă”10.
Profesorul Anibal Teodorescu sublinia că, serviciile publice se întâlnesc oriunde este o activitate de
stat. Se susţine de asemenea că, funcţia executivă a statului se realizează prin servicii publice, iar
totalitatea lor formează administraţia. În acest sens, autorul consideră că “serviciul public este serviciul
înfiinţat şi organizat de stat sau subîmpărţirile sale administrative pentru îndeplinirea atribuţiilor lor
executive”.11 Intr-o altă opinie12 se consideră că serviciul public este un element esenţial al organizării
statului modern, prin serviciu public înţelegând “orice activitate creată pentru satisfacerea unor interese
colective care se realizează după procedura specială a dreptului public, la nevoie cu concursul forţei
publice”. Definit ca activitate, serviciul public are următoarele caracterstici: 1) este o activitate tehnico-
juridică; 2) funcţionează regulat şi continuu; 3) este o activitate pentru realizarea unor interese publice; 4)
activitate fără a avea ca scop un câştig material; 5) activitate care poate fi supusă unor modificări.
De asemenea, profesorul E. D. Tarangul definea serviciul public ca fiind “orice activitate a
autorităţilor publice pentru satisfacerea unei nevoi de interes general care este atât de importantă încât
trebuie să funcţioneze în mod regulat şi continuu”13 (de exemplu poliţia, învăţământul, justiţia,
transporturile pe căile ferate, asistenţa socială). După cum se poate observa, profesorul E. D. Tarangul
pune accentul pe activitate, criticând opinia potrivit căreia prin serviciu public se înţelege nu numai
activitatea în înţeles general, dar şi organul care o exercită.
Astfel, se poate concluziona că noţiunea de serviciu public are două sensuri: un prim sens este acela
de organism (organ) iar cel de-al doilea sens este acela de activitate.14
Acest dublu sens îşi are originea în dreptul francez. In sens organic sau formal prin serviciu public se
înţelege o organizaţie sau o întreprindere girată de administraţie, iar în sens material, serviciul public este
orice activitate care are ca scop satisfacerea unui interes general, indiferent de natura organizaţiei care o
exercită – publică sau privată.

8
Ibidem.
9
A se vedea A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.I, Ed. Nemira, 1996, p. 83.
10
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Tipografiile Române Unite, Bucureşti, 1925, p. 621.
11
Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, pag. 256.
12
M. Văraru, Tratat de drept administrativ român, Ed. Librăriei Socec & Co., Bucureşti, 1928, p. 89.
13
E.D. Tarangul, op.cit, p. 320.
14
În acest sens, a se vedea A Iorgovan, Drept administrativ, Tratat elementar, 1994, Al. Negoiţă, Drept
administrativ, 1997 ; I. Alexandru, Structuri, mecanisme şi instituţii administrative, Bucureşti, 1996.

53
 2. Serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale
În prezent, unul dintre cele mai des discutate aspecte referitoare la serviciile publice este
descentralizarea acestora, mai precis modalitatea de realizare şi gradul în care se realizează punerea în
practică a principiului descentralizării serviciilor publice.
Principiul descentralizării serviciilor publice nu are în vedere o descentralizare absolută, adică
transferarea în totalitate a unor activităţi de la nivelul central la cel judeţean sau local. Acest lucru nu ar fi
necesar, nici oportun şi nici posibil, mai ales dacă avem în vedere multitudinea de forme în care se pot
organiza serviciile publice.
Astfel, serviciile publice organizate la nivel central, sub forma autorităţilor administrative sunt şi vor
exista întotdeauna la acest nivel (ele putându-se eventual, comasa sau diviza), întrucât ele exprimă interesul
naţional general, la acest nivel, în domeniul respectiv, la care statul nu poate renunţa. Rolul acestor servicii
este tocmai de a concepe şi a asigura strategia Guvernului (a statului) în acel sector de activitate, căreia i se
subsumează activităţile practice concrete, realizate la nivelurile inferioare – judeţ, localitate15.
Desigur, din cadrul acestor servicii publice, organizate ca autorităţi administrative centrale, se pot
desprinde şi transfera la nivelurile inferioare (judeţean sau local) anumite activităţi concrete, fie în forma
“descentralizării” lor, fie a “deconcentrării”, după cum se doreşte o desprindere mai fermă sau mai puţin
fermă a acestor activităţi16.
În aceiaşi termeni se pune problema şi în cazul acelor servicii publice organizate sub forma
instituţiilor publice şi regiilor autonome, sau a asociaţiilor şi fundaţiilor, astfel de servicii în mod necesar
trebuind să existe şi la nivel central, nu numai judeţean sau local, exprimând interese şi trebuinţe care
depăşesc pe cele ale unei localităţi.
Chestiunea de fond, în cele din urmă, care interesează substanţa problemei la care ne referim –
descentralizarea sau deconcentrarea serviciilor publice – ar putea avea trei aspecte: ce fel de servicii
publice (în ce domenii) se pot organiza la nivel local sau judeţean; cât de importante pentru colectivitate
sunt aceste activităţi şi dacă serviciile publice create sunt sau nu în stare să se susţină prin ele însele sau,
dimpotrivă, este necesară intervenţia statului.17
Aceste aspecte trebuie analizate împreună, în intercondiţionarea lor, întrucât suportul juridic pe care
se fundamentează trebuie să pornească de la o opţiune politică realistă, să aibă în vedere nu numai
necesităţile locale, ci şi posibilităţile de a răspunde cum se cuvine acestora, dar mai ales o discernere între
acele activităţi (servicii publice) care exprimă un interes exclusiv sau preponderent naţional şi unul local
sau judeţean.
Sunt servicii publice care nu pot fi organizate decât la nivel naţional, ele exprimând un interes
exclusiv naţional şi statal, cum bunăoară este apărarea ţării faţă de o agresiune armată externă, sau
siguranţa naţională, politică externă şi altele, care nu pot fi transferate colectivităţilor locale si judeţene,
chiar dacă acestea sunt, fără îndoială, interesate a se apăra contra unei agresiuni armate externe.18
Sunt însă alte activităţi (servicii publice) care pot fi organizate în exclusivitate sau preponderent fie la
nivel local (de exemplu transportul persoanelor şi mărfurilor în interiorul localităţilor, repararea străzilor,
curăţenia localităţii şi altele), fie la nivelul judeţean (întreţinerea căilor de comunicaţie între localităţi, o
aducţiune de apă care interesează mai multe localităţi ale judeţului ş.a.).
Serviciile din categoria celor care se organizează la nivel naţional pot, cel mult să fie “deconcentrate”
la nivel judeţean, deconcentrarea asigurând unitatea de scop şi acţiune, fundamentată pe principiul
subordonării ierarhice a serviciului deconcentrat, care continuă să facă parte integrantă din cel organizat
la nivel central.19
Problema “descentralizării” serviciilor publice se pune numai în legătură cu cea de-a doua
categorie de activităţi, care pot fi realizate şi la nivel local sau judeţean, după caz, şi dacă astfel de
activităţi se găsesc, la un moment dat, organizate ca servicii publice la nivel central. Aici şi acum
intervine opţiunea politică exprimată în norme juridice, care apreciază care sunt acele activităţi care se pot

15
M. Preda, Tratat de drept administrativ – partea generală, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2000, p. 125.
16
E. Popa, Autonomia locală în România, editura All Beck, Bucuresti,1999, p. 10.
17
C. Manda, C. Manda, Dreptul colectivităţilor locale, Lumina Lex, Bucureşti, 2002 p. 108.
18
Mircea Preda, op.cit., p. 454.
19
Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p. 103.

54
transfera (descentraliza) către nivelul judeţean sau local şi dacă un asemenea transfer (descentralizare) are
si eficienţa necesară pe planul satisfacerii, la nivel corespunzător, a intereselor locuitorilor. Fără îndoială
că în această opţiune se are în vedere şi efortul financiar necesar (din partea statului sau a colectivităţii
respective) în susţinerea serviciilor publice transferate20.
Ar fi greşit să se creadă că în acţiunea descentralizării serviciilor publice ar exista un conflict de
interese între stat (care ar avea tendinţa de a ţine aceste servicii publice în sfera de competente a
autorităţilor sale centrale) şi autorităţile locale sau judeţene care “presează” în a prelua sub autoritatea lor,
într-o formă sau alta, aceste activităţi. Interesul este acelaşi, atât al statului, cât si al autorităţilor locale, ca
aceste servicii să răspundă cât mai bine necesităţilor locuitorilor, fiind mai puţin important dacă ele
funcţionează sub autoritate centrală sau locală.
Transferul lor (descentralizarea) este însă legat si de nivelul de dezvoltare economico-socială a
localităţii sau judeţului respectiv, sub două aspecte: pe de o parte, cu cât o localitate este mai dezvoltată
din acest punct de vedere, cu atât mai mult locuitorii săi au nevoie de servicii publice mai diversificate şi
mai de calitate, iar pe de altă parte, gradul dezvoltării economico-sociale a localităţii îşi pune amprenta pe
posibilitatea acoperirii costurilor pe care le presupun aceste servicii publice, inclusiv pe calitatea,
operativitatea şi eficienţa lor.
Iată de ce problema descentralizării serviciilor publice, consacrată de Constituţia României şi de
Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală este, deopotrivă, o problemă politică, juridică,
economică şi socială21. Rezolvarea ei în condiţii optime se poate face numai pe baza analizei temeinice a
factorilor care o determină şi condiţionează factori care neavând caracter static, trebuie evaluaţi în raport
de etapa şi acumulările existente în procesul parcurgerii perioadei de tranziţie către economia de piaţă şi
de înfăptuire a Programului de reformă economică şi socială, inclusiv în domeniul administraţiei publice.
Dacă am încerca să definim, pe baza celor de mai sus, ceea ce reprezintă “serviciul public”, am
putea spune că acesta este o structură organizatorică, având de regulă personalitate juridică, înfiinţată în
condiţiile legii, de către stat, comună, oraş sau judeţ, încadrată cu funcţionari publici si alt personal de
specialitate, dotată cu mijloace materiale şi băneşti corespunzătoare, care desfăşoară o activitate sau un
complex de activităţi omogene, stabilite prin actul de înfiinţare, în scopul satisfacerii în mod continuu şi
permanent a unor interese generale ale unei colectivităţi.22
La serviciile publice descentralizate ale ministerelor fac referire atât Constituţia cât şi numeroase alte
acte normative. În acest sens, dispoziţiile art. 43 din Legea privind organizarea şi funcţionarea Guvernului
României şi a ministerelor23 prevăd că Legea nr. 90/2001, publicată în M. O. nr. 164/2.04.2001.
“ministerele pot avea în subordinea lor servicii publice descentralizate, care funcţionează în unităţile
administrativ-teritoriale”.
Mai întâi, este de precizat că rolul acestor servicii publice este de a asigura realizarea în concret a
funcţiilor şi a atribuţiilor ministerului căruia i se subordonează în unitatea administrativ-teritorială în care
sunt organizate. În al doilea rând, organizarea acestor servicii nu are caracter imperativ, ci facultativ. Ca
atare, nu toate ministerele îşi organizează în unităţile administrativ-teritoriale asemenea servicii publice
descentralizate, întrucât funcţiile şi atribuţiile lor specifice se realizează în concret, la nivelul întregii ţări,
nu a unităţilor administrativ-teritoriale. Aşa, de pildă, este cazul Ministerului Afacerilor Externe,
Ministerului Justiţiei, Ministerului Informaţiilor Publice, Ministerului pentru Relaţia cu Parlamentul ş.a.
În schimb, sunt ministere care au organizate asemenea servicii publice nu numai la nivelul judeţelor,
ci şi în celelalte unităţi administrativ-teritoriale, întrucât realizarea în concret a unora dintre atribuţiile lor
privesc şi aceste unităţi. Este cazul Ministerului Finanţelor Publice şi al Ministerului de Interne, pentru a
da numai două exemple care au structuri organizatorice (servicii publice descentralizate) şi în municipii,
sectoarele municipiului Bucureşti, oraşe şi chiar în comune. Denumirea lor de “servicii publice
descentralizate” este improprie, deoarece activităţile care le constituie obiectul nu sunt activităţi
“descentralizate”, ci numai “deconcentrate”24. De altfel, şi pe plan organizatoric, în fapt, aceste servicii

20
A se vedea E. Popa, op.cit., p.25.
21
Dacian Dragoş, Consideraţii teoretice privind noul cadru legal de organizare şi funcţionare a administraţiei
publice locale, în Revista Transilvană de Ştiinţe Administrative, nr. 1(6)/2001, p.123.
22
Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p. 99.
23
Legea nr. 90/2001, publicată în M. O. nr. 164/2.04.2001.
24
E. Popa, op.cit., p. 23.

55
publice sunt încorporate în structura ministerului, numai că ele nu îşi desfăşoară activitatea “la centru”, ca
celelalte compartimente din organigrama ministerului, ci într-o unitate administrativ-teritoriala, motiv
pentru care au şi fost denumite servicii publice “descentralizate”.
Faptul că ele sunt în realitate servicii publice deconcentrate, nu descentralizate25, rezultă şi din modul
în care sunt asigurate mijloacele financiare necesare şi numărul de personal. Sub acest aspect,
reglementările în vigoare prevăd că mijloacele lor financiare se asigură prin ministerul de resort, deci nu
în mod autonom, descentralizat, iar personalul lor face parte din totalul personalului aprobat pentru
minister. De asemenea, în cazul tuturor serviciilor publice descentralizate ale ministerelor , înfiinţarea sau
desfiinţarea lor, obiectul de activitate, structura organizatorică, numărul şi încadrarea personalului,
criteriile de constituire a compartimentelor şi funcţiile de conducere ale acestora se aprobă prin ordin al
ministrului în subordinea căruia aceste servicii îşi desfăşoară activitatea.
Conducătorii serviciilor publice descentralizate sunt numiţi şi eliberaţi din funcţie de către miniştri,
cu avizul consultativ al prefectului, acesta din urmă având rolul, potrivit prevederilor constituţionale, de a
“conduce” aceste servicii publice.
Administraţia publică centrală de specialitate, organizată în anumite domenii şi sectoare de activitate,
se realizează nu numai de către ministere, ci şi de alte organe, care sunt nu sunt calificate ca ministere, ci
pur şi simplu ca “alte organe de specialitate”.
Aceste organe, din punct de vedere al competenţei lor teritoriale, sunt tot organe centrale – ca şi
Guvernul şi ministerele – întrucât atribuţiile care le revin se exercită pe întregul teritoriu al statului. Cu
toate acestea, ele se situează pe o treaptă inferioară în ierarhia organelor administraţiei publice centrale, în
raport cu Guvernul şi ministerele.
Potrivit art. 60 din Legea 90/2001, dispoziţiile legii privind organizarea şi funcţionarea ministerelor
“se aplică în mod corespunzător şi celorlalte organe centrale din subordinea Guvernului”. Ca atare, putem
concluziona că şi în subordinea organelor de specialitate aflate în subordinea Guvernului pot fi organizate
servicii publice descentralizate26, întrucât “înfiinţarea sau desfiinţarea serviciilor publice descentralizate
ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale, obiectul de
activitate, structura organizatorică, numărul şi încadrarea personalului, criteriile de constituire a
compartimentelor şi funcţiilor de conducere ale acestora se aprobă prin ordin al ministrului, respectiv al
conducătorului organului de specialitate în subordinea căruia aceste servicii sau organe îşi desfăşoară
activitatea”, se precizează în această lege.
De asemenea, ministerele pot avea în subordine şi organe de specialitate şi instituţii publice sau pot
avea în coordonare ori sub autoritate anumite unităţi – regii autonome, agenţii, companii, societăţi
comerciale ş. a. Unele dintre acestea sunt finanţate de la bugetul de stat – cazul organelor de specialitate
şi al instituţiilor publice, din subordine ministerelor – altele din venituri extrabugetare sau, după caz, atât
de la bugetul de stat, cât şi din venituri extrabugetare, funcţie de ceea ce prevede hotărârea Guvernului
prin care sunt reglementate.
În privinţa acestor organe de specialitate din subordine ministerelor, se pune problema dacă acestea
pot sau nu să înfiinţeze în subordine lor servicii publice, care să funcţioneze în unităţile administrativ-
teritoriale. Problema se pune în corelare cu prevederile art. 44 alin. (1) din Legea privind organizarea şi
funcţionarea Guvernului şi a ministerelor, care se referă la serviciile publice descentralizate ale
ministerelor şi “ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale”, fără nici o distincţie
între acestea (ele putând fi atât în subordinea Guvernului, cât şi a ministerelor, cât şi a ministerelor, sau ca
autorităţi administrative autonome) ai căror conducători sunt abilitaţi prin această normă să aprobe
înfiinţarea sau desfiinţarea de servicii publice descentralizate, obiectul lor de activitate, structura
organizatorică, numărul şi funcţiile de conducere ale acestora.
Potrivit opiniei profesorului Mircea Preda, “dacă am acceptat totuşi posibilitatea înfiinţării acestor
servicii publice nu numai în subordinea ministerelor, aşa cum rezultă dintr-o interpretare restrictivă a
prevederilor art. 43 din această lege, ci şi în subordinea organelor de specialitate subordonate Guvernului,
nu putem însă accepta şi înfiinţarea unor asemenea servicii publice descentralizate în subordine organelor
de specialitate aflate în subordinea ministerelor. Dacă s-ar accepta o asemenea soluţie, ar însemna că în
domeniul de activitate al unui minister să fie organizate în unităţile administrativ-teritoriale două categorii

25
C. Manda, C. Manda, op.cit., p. 85.
26
Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice, Edit. Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 115-116.

56
de servicii publice descentralizate: unele în subordinea nemijlocită ministerului, altele în subordinea
nemijlocită a organului de specialitate, aflat el însuşi în subordinea ministerului”.27 Autorul consideră că
“regimul juridic al celor două servicii publice ar urma să fie diferit, iar în unele privinţe chiar şi
contradictoriu, ceea ce, desigur ar fi greu de acceptat”.
Totuşi, aşa cum practica o demonstrează, aceste contradicţii se menţin la un nivel teoretic, întrucât în
unităţile administrativ-teritoriale funcţionează şi servicii publice descentralizate ale acestor organe de
specialitate din subordinea ministerelor. Pentru a da numai câteva exemple, menţionăm: Secretariatul de
Stat pentru Persoanele cu Handicap, din subordinea Ministerului Sănătăţii şi Familiei în subordinea
căruia funcţionează inspectoratele de stat teritoriale pentru persoanele cu handicap; Oficiul Concurenţei şi
Direcţia Generală a Vămilor, din subordinea Ministerului Finanţelor Publice în subordinea cărora
funcţionează ca şi servicii publice descentralizate, inspectorate judeţene de concurenţă, respectiv birouri
vamale judeţene ; Oficiul Naţional de Cadastru, Geodezie şi Cartografie din subordinea Ministerului
Administraţiei Publice – în subordinea căruia funcţionează oficiile judeţene ce cadastru, geodezie şi
cartografie ; Agenţia Naţională Sanitară Veterinară, aflată în subordinea Ministerului Agriculturii,
Alimentaţiei şi Pădurilor – are în subordine direcţiile sanitar - veterinare judeţene ; Direcţia Generală a
Penitenciarelor, din subordinea ministerului Justiţiei.
Aceeaşi problemă apare aşa cum am amintit deja, şi în legătură cu posibilitatea de a înfiinţa servicii
publice descentralizate la nivel teritorial, a altor unităţi din subordine sau aflate în coordonarea ori sub
autoritatea ministerelor. Din punct de vedere al formei în care sunt organizate aceste unităţi, ele pot fi
instituţii publice, caz în care ele sunt direct subordonate ministerului ori regii autonome, societăţi
comerciale, companii naţionale ş.a., caz în care ele se află numai în “coordonarea” sau sub “autoritatea”
ministerelor, funcţie de prevederea din actul normativ în cauză.
Prin urmare, dacă acceptăm existenţa serviciilor publice descentralizate în subordinea organelor de
specialitate din subordinea ministerelor, trebuie să acceptăm existenţa lor şi în cazul organelor de
specialitate aflate în coordonarea ori sub autoritatea ministerelor. Chiar dacă, în esenţă, înfiinţarea acestor
servicii publice descentralizate pare ilegală, opinie împărtăşită de altfel şi de profesorul Mircea Preda28, în
practică acestea există.
Prezentăm, în continuare, câteva exemple de servicii publice ale unor organe de specialitate în
coordonarea ori sub autoritatea ministerelor: Compania Naţională “Apele Române” S.A., aflată sub
autoritatea Ministerului Apelor şi Protecţiei Mediului – are în subordine sistemele judeţene de
gospodărire a apelor; Societatea Comercială de Distribuţie şi Furnizare a Energiei Electrice “Electrica”
S.A. Bucureşti şi Societatea Comercială de Distribuţie a Gazelor Naturale “Distrigaz Sud” S.A. Bucureşti,
precum şi Societatea Naţională a Petrolului “Petrom” S.A. Bucureşti, aflate sub autoritatea Ministerului
Industriei şi Resurselor – au în subordine sucursale judeţene considerate, în practică, servicii publice
descentralizate; Compania Naţională “Poşta Română” S.A., la care Ministerul Comunicaţiilor şi
Tehnologiei Informaţiilor îndeplinesc atribuţiile pe care statul român le are în calitate de acţionar – are în
subordine oficiile judeţene de poştă; Autoritatea Rutieră Română – A.R.R., aflată în subordinea
Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei – are în subordine agenţii judeţene; Regia
Autonomă “Registrul Auto Român”, sub autoritatea Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor şi
Locuinţei – are în subordine reprezentanţe judeţene.

3. Controlul prefectului asupra serviciilor publice descentralizate

Rolul prefectului este prevăzut de dispoziţiile art. 122 alin. (2) şi (4) din Constituţie, potrivit cărora
prefectul “conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale din
unităţile administrativ-teritoriale” şi “poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al
consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal”.
Aceste prevederi ale Legii fundamentale sunt detaliate de dispoziţiile art. 132-134 din Legea
administraţiei publice locale. În acest sens, în art. 132 alin. (1) se prevede că “în calitate de reprezentant al
Guvernului, prefectul veghează ca activitatea consiliilor locale şi a primarilor, a consiliilor judeţene şi a
preşedinţilor consiliilor judeţene să se desfăşoare în conformitate cu prevederile legii”, iar în art. 133 alin.
(1) se statuează că “prefectul conduce activitatea serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale

27
Mircea Preda, op.cit., p. 171.
28
Mircea Preda, op.cit., p. 171.

57
celorlalte autorităţi ale administraţiei publice centrale de specialitate, organizate la nivelul unităţilor
administrativ-teritoriale”.
În legătură cu această prevedere, legea organică mai face o precizare prevăzând că numirea şi
eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor publice descentralizate ale ministerelor se fac cu avizul
consultativ29 al prefectului, iar în situaţiile bine motivate, prefectul îşi poate retrage avizul acordat,
propunând, în condiţiile legii, eliberarea din funcţie a conducătorilor acestora.
Raţiunea avizării prealabile30 de către prefect a numirii sau eliberării din funcţie a conducătorilor
serviciilor publice rezidă în faptul că aceste servicii fac parte din structura executivului, a ministerelor,
care se subordonează ierarhic Guvernului, iar prefectul este reprezentantul acestuia pe plan local, la
nivelul la care sunt organizate aceste servicii. Mai mult, legea prevede că prefectul poate propune
ministerelor şi celorlalte autorităţi ale administraţiei publice centrale de specialitate măsuri pentru
îmbunătăţirea activităţii serviciilor publice descentralizate, organizate la nivelul judeţului.
Referitor la această avizare prealabilă, precum şi la conducerea serviciilor publice de către prefect,
Emil Bălan precizează: “Prefectul, însărcinat să vegheze la executarea deciziilor guvernamentale este
responsabil de aplicarea politicii Guvernului în judeţul său. El va acţiona urmărind coordonarea activităţii
serviciilor ministeriale şi priorităţilor guvernamentale cu imperativele locale. De aceea, se consideră
necesară, în sensul consideraţiilor de mai sus, o îmbunătăţire a prevederilor art.122 din Constituţie, prin
înlocuirea celor două noţiuni cu una singură – aceea de “coordonare” de către prefect a serviciilor publice
de specialitate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale”31.
O menţiune specială se cuvine în privinţa actelor administrative emise de serviciile publice
descentralizate în judeţe ale ministerelor şi celorlalte autorităţi centrale ale administraţiei publice.
Aceste acte, deşi sunt tot acte administrative, nu sunt supuse controlului de legalitate exercitat de prefect
întrucât ele emană de la un serviciu al unei autorităţi centrale, serviciu care se află în raporturi de
subordonare ierarhică cu autoritatea centrală. Controlul legalităţii şi chiar al oportunităţii acestor acte se
realizează în cadrul sistemului, de către însăşi autoritatea publică centrală, fiind un control ierarhic.
O altă dispoziţie specială este cuprinsă în alin. 2 al art. 137 cu privire la actele prefectului – ordine,
potrivit căreia atunci când prin ordine se stabilesc măsuri cu caracter tehnic şi de specialitate, prefectul are
obligaţia de a consulta, în prealabil, serviciile descentralizate. Consultarea pe care prefectul este obligat să
o facă are valoarea unui aviz consultativ şi ca atare, el poate să ţină sau nu cont de punctul de vedere al
serviciului public descentralizat pe care l-a consultat. Dacă prefectul a emis ordinul, legea prevede cerinţa
ca acesta să fie contrasemnat de către conducătorii serviciilor descentralizate consultate.
La rândul lor, ministerele şi celelalte autorităţi ale administraţiei publice centrale de specialitate au
obligaţia să comunice prefectului, imediat după emitere, ordinele şi celelalte dispoziţii cu caracter
normativ pe care le transmit serviciilor publice descentralizate.
Legea nr. 215/2001, precum şi H.G. nr. 9/2001 privind organizarea şi funcţionarea prefecturilor,
prevăd atribuţiile aparatului propriu de specialitate al prefectului, printre care şi atribuţiile cu privire la
serviciile publice descentralizate: urmăreşte activitatea desfăşurată de serviciile publice
descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale organizate în judeţ, respectiv în
municipiul Bucureşti, precum şi activitatea unităţilor din subordinea ministerelor care nu au servicii
descentralizate, a regiilor autonome de interes naţional şi a filialelor acestora din judeţ, respectiv din
municipiul Bucureşti; în acest scop poate solicita de la acestea informări şi rapoarte; urmăreşte modul de
conlucrare dintre autorităţile administraţiei publice locale şi serviciile publice descentralizate în
soluţionarea problemelor colectivităţilor locale; elaborează şi supune spre aprobare măsuri pentru
îmbunătăţirea acestei conlucrări şi a asistenţei tehnice acordate autorităţilor locale; întocmeşte
informări cu privire la activitatea desfăşurată de serviciile publice descentralizate, semnalează
divergenţele apărute între acestea şi autorităţile administraţiei publice locale şi organizează acţiuni

29
Avizul este “consultativ” atunci când organul care emite actul juridic are obligaţia să solicite punctul de vedere al
altui organ, dar nu este obligat să se conformeze acestuia.
30
Corneliu-Liviu Popescu, Avizul Prefectului la eliberarea şi numirea din funcţie a conducătorilor serviciilor
publice desconcentrate în judeţ ale administraţiei ministeriale, în “Dreptul”, anul IX, seria a III-a, nr. 5/1998, p.
51-52.
31
Emil Bălan, Prefectul şi prefectura în sistemul administraţiei publice, Edit. Fundaţiei “România de mâine”,
Bucureşti, 1997, p. 40.

58
concrete de mediere a acestora; examinează, împreună cu serviciile publice descentralizate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe centrale şi cu autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene,
stadiul de execuţie a unor lucrări şi acţiuni care se derulează în comun; emite avizul prevăzut de
lege pentru numirea şefilor serviciilor publice descentralizate din judeţ.
De asemenea, în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti se organizează o comisie consultativă32, din
care fac parte şi şefii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale de
specialitate. În acest sens, autorul Emil Bălan preciza că “componenţa comisiei administrative demonstrează
că ea a fost instituită pentru a da posibilitatea, atât reprezentantului guvernului (prefectului), cât şi a şefului
administraţiei publice judeţene şi a municipiului Bucureşti (preşedintele consiliului judeţean şi, respectiv,
primarul general al municipiului Bucureşti) să cunoască, pe de o parte, modul în care îşi realizează
atribuţiile serviciile publice descentralizate în judeţ şi în municipiul Bucureşti, iar pe de altă parte, măsurile
ce se impun a fi luate, ţinând seama de rezultatele obţinute pentru îmbunătăţirea activităţii serviciilor publice
descentralizate în judeţe şi în municipiul Bucureşti”.33
Astfel, mai precizează autorul, “Comisia administrativă apare ca un instrument tehnic la îndemâna
prefectului, pentru a face administraţia statului, mai exact serviciile specializate ale statului la nivel
judeţean, mult mai eficiente”.34
Totodată, aparatul propriu de specialitate al prefectului, realizează atât raportul anual cu privire la starea
generală economico-socială a judeţului care se înaintează, potrivit legii, Guvernului, prin Ministerul
Administraţiei Publice, cât şi informări cu privire la activitatea serviciilor publice descentralizate, pe care le
va prezenta autorităţilor administraţiei publice judeţene şi ministerelor de resort.
În legătură cu această obligaţie a prefectului, trebuie subliniat că raţiunea prezentării acestei
informări porneşte de la raporturile care există între consiliile judeţene şi al municipiului Bucureşti, pe de
o parte, şi serviciile publice ale ministerelor, descentralizate la nivel judeţean, pe de altă parte. Serviciile
publice descentralizate ale ministerelor în teritoriu, chiar dacă se subordonează ierarhic numai
ministerelor respective, realizează acţiuni şi activităţi concrete, în diverse domenii – învăţământ, sănătate,
financiar, agricultură etc. – în care sunt competente şi consiliile locale, iar acţiunile lor trebuie să fie
concordante, asigurând astfel bunul mers al acestor sectoare. Informarea trebuie să cuprindă aprecierile
prefectului cu privire la activitatea serviciilor publice ale ministerelor în organizate în judeţe. “Prefectul
are posibilitatea practică să realizeze o informare obiectivă despre activitatea acestor servicii, în primul
rând ca urmare a faptului că el este preşedintele comisiei administrative, în a cărei componenţă intră şi
toţi conducătorii serviciilor publice ale ministerelor, organizate în judeţe, având dreptul să convoace
comisia ori de câte ori este necesar, iar, în al doilea rând comisia administrativă, în ansamblul său, sprijină
serviciile publice ale ministerelor, în felul acesta, prefectul fiind în permanenţă la curent cu activitatea
acestor servicii.”35

Concluzii
Necesitatea organizării unui serviciu public se impune numai atunci când realitatea socială
evidenţiază o nevoie generală, comună unei colectivităţi recunoscute de stat, cu alte cuvinte numai atunci
când se poate constata existenţa unei cerinţe sociale mai de amploare, indiferent sub ce forma va
funcţiona acest serviciu (la nivel naţional, descentralizat sau local). Rezultă că nu este suficientă, pentru
organizarea unui serviciu public, existenţa unui interes (singular) al unei persoane sau grup restrâns de
persoane, ci a unei colectivităţi constituite şi recunoscute de stat. Constituirea serviciului public se
realizează însă în drept numai dacă voinţa autorităţilor abilitate de lege a-l înfiinţa este exprimată ca atare
prin norme juridice.
Aşadar, serviciul public, ca activitate, este legat indisolubil de ideea de interes general şi de voinţa
autorităţilor publice care decid la ce moment şi în ce modalitate se va satisface acest interes. Serviciile
publice poartă denumiri diferite, ca de exemplu, secretariate, agenţii, institute, administraţii, secţii, oficii,
spitale, şcoli, regii autonome, societăţi. Indiferent de denumirea pe care o poartă, ne vom afla fi în

32
H.G. nr. 9/2001 privind organizarea şi funcţionarea prefecturilor, prevede “comisia administrativă” (modificată
implicit prin Legea nr. 215/2001); Mircea Preda, op.cit., p. 586.
33
Emil Bălan, op.cit., p. 35.
34
Emil Bălan, op.cit., p. 56.
35
Emil Bălan, op.cit., p. 57.

59
prezenţa unui serviciu public, dacă sunt întrunite următoarele condiţii36: este înfiinţat în scopul satisfacerii
cerinţelor membrilor societăţii, de către stat, judeţ sau comună, înfiinţarea s-a realizat prin acte de
autoritate, activitatea lor se desfăşoară în realizarea autorităţii de stat, fiind dotate cu atribuţii, puteri şi
competenţe de a satisface interesele publice, generale, sunt persoane juridice, având toate drepturile şi
obligaţiile specifice acestora, mijloacele materiale sunt asigurate prin subvenţii bugetare, fie din venituri
proprii, şi desfăşoară o activitate continuă.
În practică, există o diversitate de servicii publice, organizarea lor fiind determinată de specificul
domeniilor în care se înfiinţează şi diversitatea cerinţelor colectivităţilor, ce pot fi clasificate după o serie
întreagă de criterii, cum ar fi: întinderea interesului ce se doreşte a fi satisfăcut, natura sau domeniul de
activitate al serviciilor publice, regulile juridice aplicabile, (un regim administrativ - când serviciile
publice sunt organizate şi funcţionează ca autorităţi administrative sau ca structuri organizatorice aflate
sub autoritatea acestora şi un regim mixt, de drept administrativ şi de drept privat - când serviciile publice
sunt concesionate în baza unui contract administrativ), modul de organizare (autorităţi administrative,
instituţii publice, regii autonome, asociaţii şi fundaţii). Acestea iau fiinţă în strânsă legătură cu
diversitatea atribuţiilor statului modern, fiecare realizând o atribuţie sau numai o latură a acesteia, în
vederea realiza atribuţiilor statului în domeniul executării legilor, a hotărârilor judecătoreşti, asigurarea
ordinii şi liniştii publice, securitatea statului, precum şi nevoia de a satisface interesele de instruire,
cultură, sănătate etc. Serviciile publice care sunt create de stat, prin care se realizează sarcinile puterii
executive, sunt numite servicii publice administrative.

Bibliografie
1. Jaqueline Morand-Deviller, Cours de Droit administratif, Themes de reflexion. Commentaires d’arrtes avec
corriges, VII-eme edition, Paris I, Sorbonne.
2. Jaques Chevallier, Le Service Public, Presses Universitaires de Frace, Paris, 1994.
3. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.I, Editura Nemira, Bucuresti, 1996.
4. Corneliu Manda, Cezar Manda, Dreptul colectivităţilor locale, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002.
5. Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002.
6. Emil Bălan, Prefectul şi prefectura în sistemul administraţiei publice, Editura Fundaţiei “România de mâine”,
Bucureşti, 1997.

36
În acest sens a se vedea V. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1993, şi I.
Alexandru, Administraţia Publică, Lumina Lex, Bucureşti, 1999.

60