MASTER M.S.P. AN I SEM I DROBETA TR. SEVERIN FORMA NVTMNT I.D.

ECLMAN DELIA

BIROCRAIA I ADMINISTRAIA PUBLIC

Termenul de birocraie apare pentru prima dat n 1745 la prin adaugarea termenului grecesc kratos (a conduce) la cuvantul francez bureau (birou) desemnnd o conducere exercitat de funcionari.Mai nti termenul a fost utilizat pentru a descrie activitatea funcionarilor guvernamentali pentru ca mai apoi s fie utilizat n cazul tuturor organizaiilor mari. Birocratia a cunoscut o dezvoltare abia n vremurile moderne dei organizaii similare pot fi ntlnite oricnd n istorie .De la marile imperii din vechime i pn la democraiile i dictaturile moderne, nici un stat nu a putut i nu poate supravieui fr o structura organizat de funcionari care s ndeplineasc sarcini diverse absolut necesare pentru asigurarea unei baze materiale i sociale care s-i permit existena Conceptul de birocraie comport n literatura de specialitate cele mai diferite abordri, n mod invariabil, conceptul de birocraie este corelat cu cel de birou, n sensul operaiunii de birou. Birocraia face parte din limbajul curent i avem cu toii idee la ce se refer. De exemplu, s ne gndim la primirea rece pe care personalul de la ghieu ne-o face dese ori la pot, la banc, la metrou, la serviciile de reclamaii etc. Nu este oare aceasta birocraie? Dar dac le-am ntreba pe aceste persoane aflate la dispoziia ceteanului, acestea vor spune probabil c birocraia este atitudinea autoritar i distant a directorilor. Dac am pune aceast ntrebare directorilor, este sigur c ei vor pune n eviden, printre cauzele birocraiei, sistemul de personal care bineneles impune convenii colective rigide i nu se gndete dect la satisfacerea cerinelor sindicatelor i la aprarea strict a intereselor lor privind cariera. n sfrit, dac am mpinge ancheta pn la sindicate, fr ndoial, acestea vor pune birocraia pe seama reglementrilor aprute care demobilizeaz personalul i suscit apatia. La prima vedere, birocraia reprezint indiferena celorlali, reticiena lor de a lua n serios problemele cotidiene pe care fiecare dintre noi le ntmpin n munca sa sau n situaia sa de client, utilizatori, pacient, consumator, cetean sau contribuabil; indiferen, dar i ncetineal, pasivitate, rigiditate, inumanitate i autoritatarism. Funcionarului refugiat n spatele statutului su i se atribuie un spirit minuios, timorat i marcat de lene i limite, n timp ce administraia ca entitate devine un big brother rufctor. Cuvntul birocraie are astfel, n sens comun, mai multe reprezentri sociale imprecise i difuze, dar care au toate un sens deplorabil i nefast. Ne putem atepta din partea specialitilor n tiine publice la o definiie precis i clar. Dar nu am gsit nimic despre acest domeniu. Chiar i specialitii au sporit confuzia propunnd noi semnificaii Administraia public. Pentru numeroi specialiti, birocraia este pur i simplu sinonim cu administraia public, fr ca aceast asimilare s aib conotaii. Se poate spune de exemplu c scopul birocraiei este a aplica politica guvernului. In accepiunea de instituie, administraia este considerat o structur de funcionare, o form organizatoric sau chiar o organizaie social, deci o entitate sau un complex de entiti publice, care constituie aparatul administrativ public. Administraia privit ca instituie are trsturi proprii, care i determin funciunea (noiunea de 1

MASTER M.S.P. AN I SEM I DROBETA TR. SEVERIN FORMA NVTMNT I.D.

ECLMAN DELIA

funciune fiind utilizat n sensul de misiune social) i i modeleaz structura.Cercetarea administraiei ca aparat instituional public, presupune studierea interrelaiilor care o integreaz n societate i ncercarea de a nelege logica social care i fundamenteaz funciunile. n acest sens, administraia public are misiunea social de executare (aplicare) a legilor; ea este centrul de exercitare a puterii statului. Astfel,problema funciunilor cu sensul de misiuni, este indisolubil legat de aceea a funciilor statului, cu sensul de activiti ce se realizeaz prin instituiile de stat. n aceast accepiune, instituiile administrative ale statului au competena legal de a emite decizii executorii, fa de care persoanele particulare i colectivitile umane au obligaia de a se supune sub imperiul sanciunilor. Teama de sanciune este fundamentul cel mai simplu al supunerii fa de coninutul acestor decizii, menite s slujeasc interesul general. Pe de alt parte, n caz de nesupunere, folosirea metodei constrngerii, cu aplicarea de sanciuni de ctre aparatul de stat, permite respectarea ordinii legale. Dar, constrngerea presupune consumul unei energii nsemnate i utilizarea ei este n mod necesar, limitat. n acelai timp, administraia statului are i misiunea de a educa i convinge oamenii de avantajele ordinii sociale existente la a crei meninere ea contribuie i de legimitatea aciunilor sale. Metodele de constrngere i de educare-convingere se mpletesc n activitatea de administraie public. Astfel, cu ct se amplific metoda convingerilor, cu att mai puin se utilizeaz constrngerea, iar procedeele de convingere, n societile evoluate, tind s nlture constrngerea. n fapt, cele dou metode se completeaz reciproc: pe de o parte, existena autoritii i a posibilitii constrngerii contribuie la situarea statului deasupra societii; pe de alt parte, diminund numrul activitilor coercitive i punndu-se accentul pe formarea i cultivarea unei mentaliti favorabile ndeplinirii misiunii administraiei, se asigur creterea nsemntii metodei convingerii. Constrngerea devine cu att mai eficient, cu ct este utilizat mai rar i inspir (atunci), mai mult team. Ca instituie, administraia public se definete nu numai prin funciunea pe care o ndeplinete n societate, dar i prin organizarea sa juridic i material. Sub cel din urm aspect, administraia este aparatul de stat care se prezint sub forma unei ierarhii de funcionari publici, executani ai unor activiti i supui unei discipline identice. Organizarea instituional, ca expresie a administraiei publice, prezint, dinpunct de vedere social, o serie de caracteristici i anume : administraia public, n ipostaza de instituie, nu funcioneaz ntr-un spaiu nchis; ea se afl n strns legtur cu celelalte instituii sociale i este influenat de evoluia i transformrile caracteristice vieii sociale; administraia reproduce, n organizarea sa, caracteristicile eseniale ale sistemului social n care se integreaz; administraia ca instituie are o unitate specific care i confer o relativ autonomie structural, dei instituiile publice, nu sunt ntr-o perfect armonie.Interdependena lor este relativ i evoluia lor rareori este sincron, existnd decalaje i distorsiuni care alctuiesc elementele fundamentale ale dinamicii sociale; supus influenei mediului nconjurtor, administraia cunoate un ritm de dezvoltare propriu; particularitile i configuraia sa organic influeneaz exercitarea 2

MASTER M.S.P. AN I SEM I DROBETA TR. SEVERIN FORMA NVTMNT I.D.

ECLMAN DELIA

funciunilor sale, (ndeplinirea misiunilor ce-i revin), precum i locul pe care l are n societate. n dinamica instituional a administraiei publice se manifest i este necesar s se studieze problemele generate de fenomenul birocratic indus de funcionarea instituiilor administrative, n scopul gsirii soluiilor de ameliorare a eficienei i de raionalizare a activitii respective; inclusiv a semnificaiilor sale n contextul dezvoltrii societii pe baze democratice. La rndul su, birocraia poate fi interpretat din mai multe unghiuri, iar literatura de specialitate consemneaz opinii diferite despre fenomenul birocratic. Astfel, n anii 30, Harold Laski definea birocraia ca o form a guvernrii n care efectiv, domin funcionarii publici, n timp ce F. Lane afirma c birocraia nseamn un mod de administrare complex, la scar lrgit, un anumit comportament organizaional. Dintr-un alt unghi de abordare, Michael Croazier caracteriza birocraia francez prin formalism i lips de personalitate. Spre deosebire, Max Weber considera c birocraia reprezint tipul ideal de organizare instituional spre care tinde societatea modern, datorit calitilor sale, care pot fi sintetizate astfel : a) birocraia este caracterizat de competen, ierarhie i o diviziune a muncii pe birouri; b) organizarea birocratic faciliteaz progresul sistemelor economice i contravine stilurilor primitive de munc, contribuind la dezvoltarea tiinei administraiei; c) birocraia reprezint modul cel mai eficient de organizare al colectivitii, n vederea atingerii anumitor scopuri. Eficiena birocraiei este rezultatul modului de cooperare dintre om i main. Este de real interes tratarea birocraiei n literatura german, care a pus problema legturii dintre birocraie i democraie, formndu-se dou curente; unul care consider cele dou fenomene ca fiind compatibile i un altul care susine c acestea nu au nimic n comun. n opiniile pro se afirm c birocraia are nevoie de competen, or numai democraia asigur promovarea talentelor, formarea de specialiti i recunoaterea valorii. n plus, n perioada modern, ambele concepte au promovat progresul societii (de exemplu, facilitarea accesului burgheziei la putere, n defavoarea nobilimii). n opiniile contra se consider c, aceast legtur dintre birocraie i democraie va genera permanent o stare conflictual, din dou motive i anume : disciplina i controlul specifice birocraiei lezeaz pricipiul libertii umane caracteristic democraiei; regulile ierarhiei birocratice contravin principiului democratic al egalitii n drepturi. Cu toate rezervele exprimate, birocraia ca expresie a funcionrii instituiilor publice apare ca fenomen normal, obiectiv datorit caracterului de ordine pe care-l imprim activitii administrative, fapt evideniat i de Figura nr.1 : Obinerea
(date de la cetaeni si date proprii)

MASTER M.S.P. AN I SEM I DROBETA TR. SEVERIN FORMA NVTMNT I.D.

ECLMAN DELIA

Birocraia

Producerea

Informaie

Consuma Distribuie
(anuare,studii)

Figura nr.1 Aezat pe baze raionale, tiinifice, ea poate fi deplin compatibil cu valorile democraiei: securitate naional, sigurana individului, productivitate, eficien; practic orice organizaie - de la o fabric de confecii la o uzin constructoare de maini, de la o organizaie religioas, la un guvern va fi ntotdeauna birocratizat. Totodat, se constat c, n prezent, noiunea de birocraie are trei sensuri principale, semnificnd : puterea sau activitatea birocratic; categoria social a birocrailor; modul de organizare birocratic.

Puterea birocratic apare ca un fenomen inevitabil, innd seama de elementele generale ale exercitrii puterii n societile moderne i de trsturile caracteristice ale sistemelor administrative pe care le genereaz. Astfel, pentru a ndeplini n mod eficient sarcinile care i sunt repartizate, orice organizare birocratic a administraiei urmeaz s-i dezvolte trsturile caracteristice care favorizeaz manifestarea propriei puteri. O dat ce este instituionalizat, administraia stabilete cu mediul n care acioneaz relaii care i amplific autonomia i i confer o competen de iniiativ i legitimitate proprie, independent de aceea pe care o are puterea politic. De asemenea, perenitatea organizrii birocratice a administraiei se explic prin necesitatea unei structuri ierarhice n societate. Factorii organizaionali opereaz n dou moduri : ntr-un mod pozitiv, ei asigur superioritatea relativ a serviciilor administrative asupra autoritilor politice care urmeaz s le controleze activitatea; ntr-un mod negativ, ei tind s scoat administraia de sub orice influen exterioar, astfel nct s prevaleze propriile scopuri ale acesteia. Noiunea de birocraie nu poate fi conceput n afara categoriei sociale a birocrailor. Funcionarii publici contribuie la ndeplinirea misiunilor administraiei, beneficiind de drepturi, dar i de ndatoriri. Astfel, ei trebuie s aib stabilitate i s fie aprai mpotriva presiunilor interne sau externe, supunndu-se riguros reglementrilor juridice. Administraia trebuie s dispun, totui, de dreptul de apreciere, de aa numita putere discreionar asupra momentului i modalitilor de aciune. De asemenea, 4

MASTER M.S.P. AN I SEM I DROBETA TR. SEVERIN FORMA NVTMNT I.D.

ECLMAN DELIA

administraia are controlul mijloacelor juridice, materiale i umane ale conducerii, precum i a concepiei i aciunii sale. Modul de organizare birocratic este o condiie a autonomiei statului nsui, asigur tradiia n domeniul funciei publice i ntrete disciplina reglementat de actele normative. Fa de un personal politic schimbtor, instituiile administraiei reprezint continuitatea, permanena i stabilitatea, astfel nct ea i sporete influena asupra societii. Organizarea birocratic are o legitimitate proprie, fiind adevrata aprtoare a interesului general fa de interesele oamenilor politici. n cadrul Strategiei guvernului privind accelerarea reformei n administraia public ca msuri pentru stoparea birocraiei n administraia public se specific: - raionalizarea procedurilor administrative i introducerea echipamentelor i tehnologiilor informatice; - introducerea conceptului de informatizare a administraiei publice; - generalizarea utilizrii sistemului de ghieu unic; Progresele nregistreate n domeniul IT-ului fac posibil transferul electronic din ce n ce mai complicat al unei palete de informaii n cretere ntre organismele administrative, ntre diferite nivele ale administraiei, ntre administraie i ceteni i ntre administraie i ntreprinderi. Programele analizate anterior privesc n acelai timp difuzarea de informaii i realizarea operaiunilor. Comunicarea i editarea on-line a informaiilor eseniale privind organizaiile, ermit reducerea costurilor ntreprinderilor i ale administraiei. n concluzie, IT-ul ofer administraiei un mijloc de reducere a responsabilitilor administrative facilitnd accesul ntreprinderilor i particularilor la informaii pertinente i ameliornd eficiena i eficacitatea procedurilor administrative. Utilizarea IT-ului a contribuit la avansarea puternic a conceptului de ghieu unuic. Justificarea ofertei de servicii on-line, prin intermediul portalurilor generale sau specializate, nu ndeplinesc doar un rol de simplificare administrativ; rspunde n aceiai msur imperativelor de transparen i responsabilitate, principii fundamentale n optica bunei guvernri. Portalurile pot conduce la economii substaniale la costurile determinate de cutarea informaiilor, att pentru ceteni ct i pentru ntreprinderi, n cadrul paletei largi de operaiuni cu administraia. Modernizarea comunicrii instituionale prin introducerea tehnologiei informaiei are ca rezultat creterea eficienei activitii administraiei publice,eliminarea birocraiei i creterea calitii serviciilor publice. Astfel, trecerea de la o administraie dirijat, centralizat, la o administraie descentralizat, aflat n slujba ceteanului, determin redefinirea relaiei de tip Administraie ctre ceteani Administraie-ctreAdministraie utiliznd mijloacele tehnologiei informaiei i comunicaiilor.