Tema 4 Condiiile de valabilitate a actului administrativ

Condiiile de valabilitate a actului administrativ. (1) s fie emis de autoritatea competent i n limitele competenei sale (2) s fie emis n forma i cu respectarea procedurii prevzute de lege (3) s fie conform cu Constituia, legile i actele normative n vigoare (4) s fie conform cu interesul public urmrit de lege. Condiiile de valabilitate a actului administrativ. 1. Competena actul administrativ s fie emis de autoritatea competent i n limitele competenei sale. Competena unei autoriti administrative - stabilit prin lege - obligatorie - caracter permanent Tipuri de competen: a) competena material (ratione materiae). - se refer la domeniul n care autoritatea public i exercit atribuiile conferite prin lege (ex.: Ministerul finanelor publice - finane publice, impozite, taxe; Inspectoratul Teritorial de Munc - raporturi de munc, protecie social, Consiliul local taxe locale, drumurile din ora, etc.; Comisia Naional de Statistic - statistic, etc.). b) competena temporal (ratione temporis) - se refer la aparine momentul n care actul este emis sau operaiunea efectuat de ctre autoritatea public investit cu puterea de a emite un act administrativ sau de a efectua o operaiune material Situaii: actul administrativ poate fi emis prematur, de o autoritate nc neinvestit legal cu atribuii de putere public n domeniul respectiv, sau, dimpotriv, tardiv, de o autoritate ce nu mai are competena de a-l emite. Dac actul prin care competena temporal nceteaz este un act normativ, se ia n calcul data publicrii lui sau aducerii la cunotin public, pe cnd n cazul actului individual se va lua n considerare data sau momentul comunicrii lui. Teoria funcionarului de fapt Ce efecte are actul administrativ sau operaiunea administrativ realizate de un funcionar care numai are competen legal de a le realiza, sau nc nu are aceast competen, ns aparent, din perspectivapersoanelor care vin n contact cu acest funcionar, el este competent s emit actul sau s efectueze operaiunea?

Exemple: primarul al crui mandat a ncetat, i care oficiaz ncontinuare cstorii; ce se ntmpl cu aceste cstorii, sunt ele valabil ncheiate? situaia funcionarului public cruia i este anulat prin hotrre judectoreasc, cu efecte retroactive, actul de numire n fucia public: actele administrative emise sau operaiunile administrative efectuate de acesta n perioada dintre numire i anularea numirii sunt considerate valide, n virtutea teorii funcionarului de fapt, chiar dac efectul anulrii actului de numire ar fi acela c, teoretic, persoana n cauz nu a fost niciodat funcionar public. c) competena teritorial (ratione loci) - definete cmpul geografic al aciunii administrative al unei autoriti publice: ansamblul teritoriului naional - competen naional, sau numai teritoriul unei comune, ora sau jude competen local. Principiul paralelismului competenelor. n conformitate cu acest principiu, unanim recunoscut de doctrina i practica de drept administrativ, n tcerea legii (adic n lipsa unei prevederi legale exprese care s rezolve situaia), autoritatea public ce are competena de a emite un act sau de a efectua o operaiune administrativ are i competena de a revoca acel act sau de a cere restituirea prestaiei (atunci cnd acest lucru este posibil). Exemplu: consiliul local poate hotr participarea cu capital sau cu bunuri, n numele colectivitii locale pe care o reprezint, la constituirea de societi comerciale (art.15 din Legea nr.215/2001), prin urmare, prin aplicarea principiului paralelismului competenelor, tot prin hotrre a consiliului local se poate hotr i renunarea la calitatea de asociat sau acionar la societile comerciale respective. Dreptul de revocare este exclusiv numai atunci cnd competena este exclusiv, prin urmare n cazul n care i alte autoriti pot emite actul n cauz revocarea poate fi decis i de aceste autoriti. Caracterul de ordine public al regulilor de competen. Necesitatea asigurrii coerenei activitii administrative ataeaz regulilor de competen un caracter de ordine public; aceasta nseamn c, n cadrul unui litigiu de contencios administrativ, oricare dintre pri i chiar instana de contencios administrativ din oficiu, poate ridica, n orice moment al procesului, excepia de necompeten a autoritii publice prte, motiv de nulitate absolut a actului administrativ atacat. Ilegalitatea datorat necompetenei nu poate fi acoperit prin confirmare, prin urmare autoritatea administraiei publice care era, de fapt, competent s emit actul nu i-l poate nsui, i s considere c este emis cu respectarea competenei. Singura soluie este emiterea unui nou act, cu acelai coninut cu primul, de aceast dat de ctre autoritatea competent, care va produce efecte juridice din momentul emiterii1. Delegarea competenei. Obiectul delegrii de competen l constituie nsrcinarea unei autoriti publice subordonate de a aciona n numele autoritii legal competente, n anumite cazuri determinate. Delegarea poate interveni i n interiorul autoritii publice, ntre funcionarii publici. Condiii -delegarea s fie autorizat prin lege (n sens larg, ce cuprinde i actele normative de rang inferior legii).

-actul administrativ de delegare trebuie s precizeze exact ntinderea delegrii, nefiind admisibil delegarea tuturor atribuiilor autoritii publice, i titularul delegrii (autoritatea public delegatar). Exist dou tipuri de delegare: a) delegarea de putere public (de atribuii). Acest tip de delegare presupune ca autoritatea delegant s renune temporar (pn la revocarea expres a delegrii) la atribuia de putere public ntr-un anumit domeniu, prin urmare aceasta pierde posibilitatea de a decide n acel domeniu. Delegarea de putere public vizeaz titularul unei funcii, nu o persoan determinat, prin urmare delegarea rmne valabil chiar dac titularul funciei publice este schimbat. Ea trebuie realizat ntotdeauna n form scris. De asemenea, autoritatea public delegatar nu poate sub-delega atribuiile de putere public (competena), ci doar dreptul de semntur. Suntem n prezena delegrii de atribuii n cazul viceprimarilor, crora le sunt delegate obligatoriuunele atribuii prevzute de lege n sarcina primarului, iar altele pot fi delegate de primar b) delegarea de semntur - permite delegarea semnturii titularului unei funcii publice ctre un colaborator sau subordonat - nu se deleg atribuiile, ci doar semntura, prin urmare titularul funciei publice saua demnitii publice pstreaz competena i rspunderea n domeniul vizat Prin delegarea semnturii se vizeaz o persoan determinat, n consecin pierderea funciei publice antreneaz ncetarea delegrii. La fel se ntmpl i n cazul n care delegantul i pierde funcia. Delegatarul acioneaz n numele delegantului, prin urmare este interzis sub -delegarea semnturii. Condiiile de valabilitate a actului administrativ. 2. Forma i procedura - s fie emis n forma i cu respectarea procedurii prevzute de lege. Procedura administrativ necontecioas. Noiune. Procedura administrativ necontencioas desemneaz procedura urmat de autoritile administraiei publice atunci cnd emit acte administrative sau elibereaz diferite certificate, avize, aprobri, etc, n absena unui litigiu. Exist -forme procedurale anterioare emiterii actului administrativ avizul (facultativ, consultativ i conform), acordul (prealabil, concomitent sau posterior), propuneri, rapoarte, certificate, etc., -forme procedurale concomitente emiterii actului cvorum, majoritate, motivarea i semnarea sau contrasemnarea -forme procedurale posterioare emiterii actului comunicarea, publicarea, aprobarea i confirmarea. Prin aceste forme procedurale, autoritile administraiei publice i asociaz alte autoriti publice la decizie, n vederea fundamentrii ei din punct de vedere legal i al criteriului oportunitii. De asemenea, o importan tot mai mare au primit n ultima vreme procedurile de

consultare a celoradministrai n procesul de luare a deciziei administrative. Dei dispune de o putere de decizie unilateral, administraia public tinde tot mai mult, fie forat de legi, fie din proprie iniiativ, s in seama de prerea celor vizai prin actul administrativ. Forma scris. Distincia act administrativ - act constatator (adeverin, certificat). Actele administrative trebuie emise n form scris, att ca i o condiie de valabilitate, ct i pentru a facilita dovada existenei lor; cu toate acestea, i un act administrativ verbal poate fi considerat valid, dac este dovedit existena lui, ns n practica administrativ actual nu mai sunt ntlnite astfel de acte. Sanciunea lipsei formei scrise la emiterea unui act administrativ este nulitatea relativ a actului administrativ, pe cnd lipsa formei scrise atunci cnd legea o prevede n mod expres duce la inexistena actului administrativ. Forma scris nu este suficient pentru a fi n prezena unui act administrativ dac nu este dublat de manifestarea de voin a autoritii publice fcut n scopul de a produce efecte juridice. Astfel, nscrisurile prin care se atest anumite fapte juridice sau drepturi nu sunt acte administrative, ci doar operaiuni administrative certificatele de stare civil, ncheierile de autentificare ale notarilor, etc. Ele nu adaug efecte juridice noi raportului juridic nscut prin voina liber declarat a prilor sau prin faptul administrativ al naterii sau decesului, ci doar constat acest aspect. Legislativ, soluia doctrinar a fost confirmat prin Ordonana Guvernului nr.33/2002 privind reglementarea eliberrii certificatelor i adeverinelor de ctre autoritile publice centrale i locale, care prevede c prin certificat se nelege documentul ce confirm exactitatea sau realitatea unui fapt ori atest o anumit calitate n vederea valorificrii anumitor drepturi de ctre persoana care solicit eliberarea acestuia, iar prin adeverin - documentul prin care se atest un drept sau un fapt. Astfel, certificatul de productor nu este un act administrativ, deoarece nu pe baza lui se nate dreptul dreptul productorului agricol de a-i comercializa produsele n piee, trguri sau oboare, ci pe baza faptului c acel productor deine anumite bunuri agricole comercializabile. Prin certificat se atest doar proveniena produselor ca fiind din gospodria proprie a respectivei persoane fizice. A. Formaliti procedurale anterioare emiterii actului administrativ. Procedurile consultative. 1. Consultarea facultativ (avizul facultativ) presupune libertatea de decizie a autoritii publice, n condiiile n care exist posibilitatea solicitrii unei opinii altei autoriti publice, instituii publice, unui funcionar public sau unei persoane fizice sau juridice private. Rmne, aadar, la latitudinea autoritii publice s solicite sau nu avizul, iar dac l -a solicitat, poate ine sau nu seama de coninutul lui la emiterea actului administrativ. Autoritatea public emitent poate modifica i dup consultare proiectul, fr a fi obligat s recurg la o alt consultare. 2. Consultarea obligatorie (avizul consultativ). n acest caz, autoritatea public emitent este obligat prin lege s solicite opinia unei alte autoriti sau publicului, ns nu trebuie s se conformeze acelei opinii atunci cnd emite actul administrativ. Actul final trebuie s corespund proiectului supus consultrii, orice modificare a proiectului antrennd obligativitatea unei noi consultri.

Consiliul legislativ, autoritate public autonom, emite, spre exemplu, avize consultative. n conformitate cu dispoziiile legale ce guverneaz regimul juridic al acestui aviz, Legea nr.24/2000, el este formulat i este transmis n scris, i poate fi: favorabil, favorabil cu obiecii sau propuneri ori negativ. Avizele favorabile care cuprind obiecii sau propuneri, precum i cele negative se motiveaz i pot fi nsoite de documentele sau de informaiile pe care se sprijin. Observaiile i propunerile Consiliului Legislativ privind respectarea normelor de tehnic legislativ vor fi avute n vedere la definitivarea proiectului de act normativ.Neacceptarea acestora trebuie motivat n cuprinsul actului de prezentare a proiectului sau ntr-o not nsoitoare. Observm c, n acest caz, dei avizul rmne un aviz consultativ, autoritatea public emitent va trebui s-i motiveze decizia de ignorare a coninutului avizului. Proceduri consultative impuse de imperativul asigurrii transparenei decizionale n administraia public. Legea nr. 52/20034 privind transparena decizional n administraia public stabilete regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenei decizionale n cadrul autoritilor administraiei publice centrale i locale, alese sau numite, precum i al altor instituii publice care utilizeaz resurse financiare publice, n raporturile stabilite ntre ele cu cetenii i asociaiile legal constituite ale acestora. Legea stabilete doar un cadru general, ce urmeaz a fi circumstaniat prin acte administrative de la nivel local, n funcie de specificul autoritii administraiei publice locale. Procedurile de asigurare a transparenei decizionale n activitatea autoritilor publice au la baz anumite principii: a) informarea n prealabil, din oficiu, a persoanelor asupra problemelor de interes public care urmeaz s fie dezbtute de autoritile administraiei publice centrale i locale, precum i asupra proiectelor de acte normative; b) consultarea cetenilor i a asociaiilor legal constituite, la iniiativa autoritilor publice, n procesul de elaborare a proiectelor de acte normative; c) participarea activ a cetenilor la luarea deciziilor administrative i n procesul de elaborare a proiectelor de acte normative, cu respectarea urmtoarelor reguli: edinele autoritilor i instituiilor publice care fac obiectul legii sunt publice (1); dezbaterile vor fi consemnate i fcute publice (2); minutele acestor edine vor fi nregistrate, arhivate i fcute publice (3). Autoritile administraiei publice obligate s respecte dispoziiile legii sunt: a) autoritile administraiei publice centrale b) autoritile administraiei publice locale Excepie fac de la aplicarea legii procesul de elaborare a actelor normative i edinele n care sunt prezentate informaii privind: a) aprarea naional, sigurana naional i ordinea public, interesele strategice economice i politice ale rii, precum i deliberrile autoritilor, dac fac parte din categoria informaiilor clasificate, potrivit legii; b) valorile, termenele de realizare i datele tehnico-economice ale activitilor comerciale sau financiare, dac publicarea acestora aduce atingere principiului concurenei loiale, potrivit legii; c) datele personale, potrivit legii.

Participarea cetenilor i a asociaiilor legal constituite la procesul de elaborare a actelor normative implic anumite aciuni ale autoritilor publice: a) n cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative autoritatea administraiei publice are obligaia s redacteze un anun referitor la aceast aciune, care va fi adus la cunotina publicului cu cel puin 30 de zile nainte de supunerea spre analiz, avizare i adoptare de ctre autoritile publice. Anunul va cuprinde o not de fundamentare, o expunere de motive sau, dup caz, un referat de aprobare privind necesitatea adoptrii actului normativ propus, textul complet al proiectului actului respectiv, precum i termenul limit, locul i modalitatea n care cei interesai pot trimite n scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ. Anunul va fi publicat pe site-ul propriu, afiat la sediul propriu, ntr-un spaiu accesibil publicului, i transmis ctre mass-media central sau local, dup caz. La publicarea anunului autoritatea administraiei publice va stabili o perioad de cel puin 10 zile pentru a primi n scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice. Conductorul autoritii publice va desemna o persoan din cadrul instituiei, responsabil pentru relaia cu societatea civil, care s primeasc propunerile, sugestiile i opiniile persoanelor interesate cu privire la proiectul de act normativ propus. b) Autoritatea administraiei publice va transmite proiectele de acte normative tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informaii. c) Proiectul de act normativ se transmite spre analiz i avizare autoritilor publice interesate numai dup definitivare, pe baza observaiilor i propunerilor formulate de cei interesai. d) Autoritatea public n cauz este obligat s decid organizarea unei ntlniri n care s se dezbat public proiectul de act normativ, dac acest lucru a fost cerut n scris de ctre o asociaie legal constituit sau de ctre o alt autoritate public. n toate cazurile n care se organizeaz dezbateri publice, acestea trebuie s se desfoare n cel mult 10 zile de la publicarea datei i locului unde urmeaz s fie organizate. e) Autoritatea public n cauz trebuie s analizeze toate recomandrile referitoare la proiectul de act normativ n discuie. f) n cazul reglementrii unei situaii care, din cauza circumstanelor sale excepionale, impune adoptarea de soluii imediate, n vederea evitrii unei grave atingeri aduse interesului public, proiectele de acte normative se supun adoptrii n procedur de urgen prevzut de reglementrile n vigoare. Participarea cetenilor i a asociaiilor legal constituite la procesul de luare a deciziilor va avea loc n urmtoarele condiii: a) anunul privind edina public se afieaz la sediul autoritii publice, este inserat n site-ul propriu i se transmite ctre mass-media, cu cel puin 3 zile nainte de desfurare, i va conine data, ora i locul de desfurare a edintei publice, precum i ordinea de zi. Acest anun trebuie adus la cunotina cetenilor i a asociaiilor legal constituite care au prezentat sugestii i propuneri n scris, cu valoare de recomandare, referitoare la unul dintre domeniile de interes public care urmeaz s fie abordat n edin public; difuzarea anunului i invitarea special a unor persoane la edina public sunt n sarcina responsabilului desemnat pentru relaia cu societatea civil.

b) participarea persoanelor interesate la edintele publice se va face n limita locurilor disponibile n sala de edinte, n ordinea de precdere dat de interesul asociaiilor legal constituite n raport cu subiectul edinei publice, stabilit de persoana care prezideaz edina public. Ordinea de precdere nu poate limita accesul mass-media la edintele publice. c) persoana care prezideaz edina public ofer invitailor i persoanelor care particip din proprie iniiativ posibilitatea de a se exprima cu privire la problemele aflate pe ordinea de zi. d) adoptarea deciziilor administrative ine de competena exclusiv a autoritilor publice. Punctele de vedere exprimate n cadrul edinelor publice de persoanele invitate au valoare de recomandare. e) autoritatile administratiei publice sunt obligate sa justifice in scris nepreluarea recomandarilor formulate si inaintate in scris de cetateni si asociatiile legal constituite ale acestora e) minuta edinei publice, incluznd i votul fiecrui membru, cu excepia cazurilor n care s-a hotrt vot secret, va fi afiat la sediul autoritii publice n cauz i publicat n site-ul propriu. Autoritile publice sunt obligate s elaboreze i s arhiveze minutele edinelor publice. Atunci cnd se consider necesar, edinele publice pot fi nregistrate. f) autoritile publice sunt obligate s ntocmeasc i s fac public un raport anual privind transparena decizional, a) aciunea n contencios administrativ - orice persoan care se consider vtmat n drepturile sale prevzute de lege, poate face plngere n condiiile Legii contenciosului administrativ, mpotriva refuzului nejustificat al autoritii administraiei publice de a respecta dispoziiile legii. Plngerea i recursul se judec n procedur de urgen i sunt scutite de tax de timbru. b) rspunderea disciplinar: constituie abatere disciplinar i se sancioneaz, potrivit prevederilor Legii 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, sau, dup caz, potrivit legislaiei muncii, fapta funcionarului care, din motive contrare legii, nu permite accesul persoanelor la edinele publice sau impiedic implicarea persoanelor interesate n procesul de elaborare a actelor normative de interes public. c) msuri administrative: persoanele care asist la edinele publice, invitate sau din proprie initiaiv, trebuie s respecte regulamentul de organizare i funcionare a autoritii publice. n cazul n care preedintele de edin constat c o persoan a nclcat regulamentul, va dispune avertizarea i, n ultim instan, evacuarea acesteia. 3.Procedura avizului conform este o procedur de excepie , aplicabil doar cnd legea oprevede expres. Astfel, legea poate cere unei autoriti publice s emit un act administrativ numai dup consultarea prealabil a unei alte autoriti publice, iar actul administrativ emis trebuie s fie n conformitate cu avizul astfel obinut. n cazul n care autoritatea emitent nu accept emiterea actului administrativ cu respectarea avizului conform, are doar opiunea de a nu-l mai emite. 4. Acordul este definit de doctrin ca fiind un consimmnt dat de o autoritate public altei autoriti publice n vederea emiterii de ctre aceasta din urm a unui act administrativ. Prin urmare, acordul trebuie obligatoriu solicitat atunci cnd legea prevede, iar actul administrativ trebuie s i se conformeze din punct de vedere al coninutului.

S-a remarcat, pe bun dreptate, c acordul se deosebete de avizul conform prin faptul c primul produce efecte juridice, actul emis n final fiind rezultatul manifestrii de voin a mai multor organe administrative, un act juridic complex, n timp ce avizul conform este doar un element component al procedurii de elaborare a actului administrativ. 5. Propunerea, ca modalitate de implicare a unei autoriti publice n procesul decizional derulat de o alt autoritate public, implic emiterea actului administrativ numai n urma unei astfel de propuneri; cu alte cuvinte, autoritatea emitent nu poate proceda la adoptarea actului administrativ dect n urma propunerii, lipsa propunerii fiind motiv de nulitate a actului administrativ. Coninutul actului administrativ trebuie s se conformeze propunerii, n caz contrar actul este ilegal; autoritatea public are doar dou opiuni n cazul n care propunerea nu este mulumitoare: de a cere modificarea propunerii sau fomularea uneia noi, sau de a nu adopta actul. Spre exemplu, numirea n funcie public a absolvenilor programului de formare specializat organizat de Institutul Naional de Administraie se face prin act administrativ al conductorului autoritii publice ce a solicitat un astfel de absolvent, la propunerea Institutului Naional de Administraie, iar perioada de stagiu a funcionarilor publici se defoar dup un program aprobat de conductorul autoritii publice la propunerea comun a conductorului compartimentului unde urmeaz s i desfoare acesta activitatea i a compartimentului de resurse umane1. B. Formaliti procedurale concomitente emiterii actelor administrative. Emiterea unui act administrativ presupune, ntotdeauna, semnarea acestuia de ctre persoana competent din cadrul autoritii emitente (1), uneori contrasemnarea de ctre o alt persoan (2), n cazul unor acte motivarea lor (3), iar n cazul actelor administrative emise de autoriti colegiale, existena cvorumului (4) i a majoritii (5) prevzute de lege. (1). Semnarea actului administrativ. - toate actele administrative trebuie semnate de persoana mputenicit s angajeze autoritatea public emitent: dispoziiile primarului se semneaz de ctre acesta, deoarece este vorba de o autoritate unipersonal, hotrrile consiliului local se semneaz de ctre preedintele de edin, ordinele prefectului se semneaz de ctre prefect, ordinele i instruciunile ministeriale se semneaz de ctre ministru,hotrrile i ordonanele de guvern se semneaz de ctre pri mul ministru etc. 2). Contrasemnarea actului administrativ -prin intermediul contrasemnrii, se autentificsemntura persoanei competente i se asociaz rspunderea contrasemnatarului n ceea ce privete legalitatea sau oportunitatea actului administrativ. Lipsa contrasemnturii este considerat un viciu de form, nu de competen, deoarece contrasemnatarul nu este coautor al actului administrativ. Obligaia contrasemnrii este prevzut, spre exemplu, n Constituie pentru ordonanele i hotrrile guvernamentale, care trebuie contrasemnate de minitrii ce au obligaia punerii loc n

executare , n cazul hotrrilor consiliului local i a dispoziiilor primarului, ce trebuie contrasemnate de secretar (3). Motivarea actului administrativ. Doctrina de drept administrativ s-a pronunat n majoritate pentru consacrarea principiului motivrii actelor administrative ca principiu de drept administrativ i recunoaterea sa jurisprudenial. n dreptul nostru, motivarea este reglementat de principiu n dou cazuri: a) Motivarea actelor administrative individuale emise la cerere, adic n urma soluionrii unei petiii n temeiul Ordonanei Guvernului nr. 27/2002. Cteva precizri sunt necesare: - motivarea impus de art.13 din Ordonana Guvernului nr. 27/2002 vizeaz doar motivele de drept, ce permit verificarea legalitii actului administrativ. - o motivarea complet ar presupune motive de drept, motive de fapt (mai ales n cazul exercitrii puterii discreionare), artarea cii de atac i a instanei competente, precum i a termenului de contestare. b) Motivarea actelor administrative normative este impus de Legea nr.24/2000 n mod diferit, n funcie de emitentul actului normativ. Astfel, pentru ordonanele i hotrrile guvernamentale, legea prevede obligaia ntocmirii prealabile a unei note de fundamentare, care nsoete actul normativ n procesul de adoptare i este publicat odat cu acesta n Monitorul oficial sau prezentat pe site-ul de internet al instituiei emitente. Pentru celelalte acte administrative normative, emise de autoriti centrale, proiectul este nsoit de un referat de aprobare, ns aici nu se mai precizeaz obligativitatea publicrii referatului odat cu actul normativ. Motivarea va face referire, n principal, la: cerinele care reclam intervenia normativ, cu referire special la insuficienele reglementrilor n vigoare, la existena unor neconcordane legislative sau a unui vid legislativ; principiile de baz i finalitatea reglementrii propuse, cu evidenierea elementelor noi; efectele avute n vedere, n funcie de obiectul reglementrii; implicaiile pe care noua reglementare le are asupra legislaiei n vigoare; implicaiile asupra legislaiei interne, n cazul ratificrii sau aprobrii unor tratate ori acorduri internaionale, precum i msurile de adaptare necesare; fazele parcurse n pregtirea proiectului i rezultatele obinute, evideniindu-se studiile, cercetrile, evalurile statistice, specialitii consultai, preocuprile de armonizare legislativ; pentru ordonanele de urgen vor fi prezentate distinct mprejurrile obiective i stringente ce au determinat cazul excepional care justific aceast procedur de legiferare; pentru fiecare proiect de act normativ motivarea trebuie s cuprind o meniune expres cu privire la compatibilitatea acestuia cu reglementrile comunitare i, dac este cazul, msurile viitoare de armonizare care se impun; n situaia n care reglementarea propus se elaboreaz n executarea unui act normativ, motivarea va cuprinde referiri la actul pe baz i n executarea cruia se emite. n fine, actele normative adoptate de autoritile administraiei publice locale trebuie s cuprind, n preambul, o motivare n drept, adic articolul din Legea nr.215/2001 sau din alt reglementare, n temeiul cruia a fost adoptat actul1 Lipsa motivrii. Sanciune juridic. Legea nr.24/2000 nu conine sanciuni pentru situaia n care motivarea nu este publicat odat cu actul normativ, sau nu este afiat pe site-ul web al instituiei. Cu toate acestea, considerm c

sunt deplin aplicabile soluiile doctrinare identificate clar i concis de prof. T. Drganu n 1959: lipsa motivrii consituie viciu de ilegalitate pe motiv de form (nulitate relativ) iar dac motivele sunt ilegale, actul va fi considerat nul din punct de vedere al coninutului (nulitate de fond, absolut). Obligaia motivrii impus prin legi speciale. Dei n dreptul nostru nu exist obligaia motivrii ca principiu aplicabil tuturor actelor administrative, unele legi speciale impun, n situaii determinate, motivarea unor acte administrative. Astfel, spre exemplu, Legea nr.10/2001 prevede c msurile reparatorii prin echivalent se stabilesc prin dispoziie motivat a primarului3 (4). Cvorumul. n cazul actelor administrative adoptate de organele colegiale, cvorumul reprezint o formalitate legal necesar a fi ndeplinit pentru ca edina n care se adopt actul administrativ s fie legal constituit. Cvorumul reprezint, aadar, numrul de membri, raportat la numrul total al membrilor organului colegial, care trebuie s fie prezeni pentru ca deliberrile acestuia s fie valabile. Astfel, spre exemplu, edinele consiliului local sunt valabil constituite n prezena majoritii (5). Majoritatea. Majoritatea cerut de lege pentru adoptarea unui act administrativ de ctre un organ colegial se refer la numrul de voturi necesare pentru ca acel act s fie valabil adoptat. Majoritatea este de trei feluri: - simpl jumtate plus unul din membri prezeni la edin, n condiiile n care edina este legal constituit. - absolut jumtate plus unul din numrul total al membrilor organului colegial, bineneles dac edina este valabil constituit. - calificat orice majoritate mai mare de jumtate plus unul, raportat la totalul membrilor organului colegial (dou treimi, trei ptrimi, etc), dac edina este legal constituit. Diferena dintre cvorum i majoritate este dat de scopul n vederea cruia legea le reglementeaz: cvorumul - pentru constiuirea i desfurarea legal a edinei, majoritatea - pentru adoptarea legal a actelor administrative n edina astfel constituit. C. Formaliti procedurale posterioare emiterii actelor administrative. Din aceast categorie de formaliti procedurale fac parte (1), comunicarea actelor individuale respective publicarea actelor normative (2) aprobarea (3)confirmarea. (1). Comunicarea i publicarea actelor administrative. Actele administrative individuale i produc efectele juridice din momentul comunicrii lor ctre destinatarii respectivului act. Pentru terii actului administrativ individual, adic pentru persoanele care nu sunt destinatarele actului administrativ, ns sunt vizate indirect prin actul administrativ, comunicarea se consider realizat numai atunci cnd persoana n cauz ia cunotin efectiv de act. Aceasta deoarece

terilor actului administrativ nu li se comunic actul, prin urmare luarea la cunotin efectiv este singurul moment de care se pot lega efectele juridice ale actului fa de ei. Publicarea este operaiunea administrativ de aducere la cunotina publicului a unui act administrativ, obligatorie pentru actele cu caracter normativ, dar nu sunt excluse situaiile n care actele administrative individuale se public (spre exemplu, hotrrea guvernamental de numire n funcie a unui prefect). Publicarea presupune, practic, una sau mai multe din urmtoarele operaiuni: - publicarea n Monitorul Oficial al Romniei- de exemplu, ordonanele i hotrrile guvernamentale, ordinele minitrilor, anunurile privind achiziiile publice, etc., - publicarea n Monitorul oficial al judeului (al municipiului Bucureti): - afiarea la sediul autoritii publice hotrrile consiliului local, dispoziiile primarului de organizare a concursului pentru ocuparea unei funcii publice, etc. - publicarea n presa central i/sau local, n cotidiane de tiraj semnificativ acte administrative privind organizarea unei licitaii publice , actele normative adoptate de autoritile locale. - afiarea pe pagina web a autoritii publice, operaiune ce este echivalent, sub aspect juridic, cu publicarea n pres i afiarea la sediu hotrrea consiliului local de aprobare a organigramei primriei, de aprobare a bugetului local, etc. Termenul de publicare este folosit de legislaia noastr n paralel cu cel de aducere la cunotina public. Astfel, hotrrile normative ale consiliului local se aduc la cunotin public, i de la aceast data produc efecte juridice. Atunci cnd legea prevede expres publicarea unui act administrativ, nepublicarea atrage inexistena actului respectiv, cu excepia cazului cnd chiar legea permite nepublicarea (de exemplu, hotrrile guvernamentale din domeniul militar, care se comunic instituiilor interesate. principiul nemo nemo censetur ignorare legem (nimeni nu este absolvit de necunoaterea legii), ajungem la concluzia c legea n sens larg, adic i actele administrative normative, trebuie aplicat numai atunci cnd poate fi cunoscut de ctre public prin publicare; prin urmare, chiar dac legea nu prevede n mod expres sanciunea inexistenei pentru nepublicarea unui act normativ, ea trebuie considerat a fi aplicabil ca regul general i ca principiu de drept n toate cazurile n care nu sunt publicate actele normative.

(2) aprobarea aprobare trebuie neles ca o manifestare de voin a unui organ superior prin care se declar de acord cu actul deja emis de un organ inferior, act care, fr aceast manifestare de voin, nu ar putea produce efecte juridice . Este de fapt vorba de formalitatea procedural corespondent acordului, ns plasat n timp dup emiterea actului administrativ, dar nainte de comunicarea sau publicarea acestuia. n aceast accepiune aprobarea este o condiie de form, fr de care actul administrativ nu produce efecte juridice. Ea nu acoper viciile actului administrativ, prin urmare ilegalitatea actului administrativ va putea fi constatat i dup aprobare. Responsabilitatea pentru actul administrativ emis n final revine ambelor autoriti publice, n egal msur, deoarece prin aprobare autoritatea public n cauz devine coautoare a actului administrativ, nsuindu-i acest act i garantnd pentru legalitatea i oportunitatea lui, chiar dac nu adaug nimic la act.

Pentru exemplificare, locuinele de serviciu realizate n condiiile Legii nr.114/1996 din bugetul de stat sau din bugetele locale pot fi vndute cu aprobarea Guvernului, n situaia n care activitatea care a generat realizarea locuinelor s-a restrns sau a ncetat3.

(3). Confirmarea. Prin confirmare se nelege manifestarea de voin (comunicat, ntiinare, etc) prin care o autoritate public i menine un act administrativ emis anterior. Literatura de specialitate mai reine i un alt sens al confirmrii, i anume de procedur prin care se acoper vicii de ilegalitate ale unui act emis anterior sau ale unui act emis de un organ inferior4. Acest tip de confirmare nu este ntlnit n legislaia romn actual, i nici n practica administrativ. Inconsecvene n tehnica legislativ privind folosirea termenilor consacrai de doctrin. 1. Avizul i acordul acte administrative. a) n conformitate cu Legea 107/1996, legea apelor, avizul de gospodrire a apelor i avizul de amplasament sunt avize conforme, n timp ce n alt loc se arat c lucrrile prevzute () pot fi executate numai n baza avizului de gospodrire a apelor emis de unitile teritoriale ale Ministerului Apelor, Pdurilor i Proteciei Mediului asupra documentaiei de investiii. Punerea n funciune sau n exploatare a acestor lucrri se face numai n baza autorizaiei de gospodrire a apelor. Din coroborarea celor dou texte, rezult c n cazul avizului de gospodrire a apelor suntem n prezena unui veritabil act administrativ, nu a unui aviz, deoarece el produce efecte juridice nemijlocit. Aceste anomalii au fost semnalate n doctrin5, fr efect ns asupra legiutorului romn, cu toate c nerespectarea unor termeni consacrai de doctrina romn i strin poate duce la confuzii majore n practic. b) Legea romn definete acordul de mediu ca fiind decizia autoritii competente pentru protecia mediului, care d dreptul titularului de proiect s realizeze proiectul. Acordul de mediu este un act tehnico-juridic eliberat n scris, prin care se stabilesc condiiile de realizare a proiectului din punct de vedere al proteciei mediului, prin urmare el este un act administrativ, deoarece produce efecte juridice, nu un acord, aa cum s-ar nelege din denumirea sa. 2. Aprobarea improprie. Unele texte legislative numesc aprobare manifestarea de voin a unui funcionar public de decizie sau a unei autoriti publice, care de fapt reprezint un act administrativ unil ateral, emis la propunerea unor funcionari publici inferiori, a unor alte autoriti publice sau n urma unei petiii. Spre exemplu, dac un funcionar din minister face o propunere scris unui ministru, pe care acesta pune rezoluia aprobat; n acest caz nu ne gsim n prezena unei adevrate aprobri, ci a unui act administrative emis de ministru .4.3.5.(2). Aprobarea. De asemenea, Legea nr.215/2001 prevede n art.38 alin.1 lit.d), atribuia consiliului local de a aproba bugetul local, iar la lit. e) atribuia de aprobare, la propunerea primarului, a organigramei aparatului propriu. n fine, mai amintim doar Hotrrea Guvernului nr.432/2004 privind dosarul profesional al funcionarilor publici gsim prevederea conform creia accesul

funcionarului public la propriul dosar profesional, precum i eliberarea unor copii de pe documentele coninute n acesta se aprob de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice. 3. Procedura aprobrii tacite. Reglementat prin Ordonana Guvernului nr. 27/2003, procedura aprobrii tacite este de fapt o procedur de emitere implicit a unei autorizaii, care produce efecte juridice i care, ulterior, poate fi valorificat n justiie pentru obinerea nscrisului doveditor al autorizrii .i n acest caz, legiuitorul folosete impropriu termenul de aprobare pentru emiterea, e adevrat, implicit, a unui act administrativ individual, creator de drepturi i obligaii. Considerm c mai nimerit ar fi fost termenul de autorizare tacit. 4. Aprobarea i confirmarea titlului de doctor. n conformitate cu art. 35 din Hotrrea Guvernului nr.37/1999 privind organizarea i desfurarea doctoratului, hotrrea comisiei pentru susinerea tezei de doctorat de a se conferi titlul tiinific de doctor se nainteaz conducerii instituiei organizatoare de doctorat, n vederea acordrii titlului tiinific de doctor. Dup aprobare, instituia transmite Dosarul de doctorat i un exemplar al Tezei de doctorat la Ministerul Educaiei Naionale n vederea confirmrii de ctre Consiliul National de Atestare a Titlurilor, Diplomelor i Certificatelor Universitare a titlului de doctor propus de comisie i acordat de conducerea instituiei. Lipsa formalitilor procedurale. Sanciuni. Formaliti procedurale eseniale i neeseniale. Nu toate formalitile procedurale au aceeai valoare juridic, prin urmare i sanciunile ce se impun n cazul nerespectrii lor sunt diferite. Astfel, acele formaliti care urmresc asigurarea legalitii i oportunitii actului administrativ sau garantarea drepturilor ceteneti sunt considerate formaliti eseniale i lipsa lor este sancionat cu inexistena actului sau cu nulitatea absolut a acestuia, pe cnd formalitile instituite doar pentru operativitatea activitii administrative atrag nulitatea relativ actului, fiind considerate neeseniale. Determinarea scopului n vederea cruia au fost stabilite anumite formaliti procedurale are o deosebit nsemntate n dreptul administrativ. Astfel, spre exemplu, adoptarea unei hotrri de consiliu local fr majoritatea cerut de lege este o formalitate esenial, ce atrage nulitatea absolut a actului administrativ, pe cnd nesemnarea hotrrii de ctre preedintele de edin este una neesenial, ce poate fi ndeplinit i mai trziu (deci confirmat), dar care atrage totui nulitatea relativ a actului. n fine, hotrrea de consiliu local normativ este inexistent dac nu a fost adus la cunotina public, respectiv dac nu a fost comunicat destinatarului. Teoria formalitilor imposibile. Doctrina francez a acreditat aceast teorie pentru cazul n care autoritatea public ce emite un act administrativ este n imposibilitate practic efectiv de a obine formele procedurale necesare pentru emiterea actului. Astfel, atunci cnd legea cere un aviz conform, dar organul colegial nu se ntrunete ntr-un termen rezonabil pentru a-l elibera, sau autoritatea public unipersonal refuz sau ntrzie emiterea avizului, emiterea actului administrativ fr avizul n cauz ar trebui considerat legal.

Considerm c aceast regul este aplicabil i n dreptul nostru, care abund de situaii similare. Spre exemplu, ce se ntmpl dac o autoritate public solicit avizul ANFP pentru numirea ntro funcie public, ns acest aviz nu este emis ntr-un termen rezonabil de ctre instituia competent ? Soluia ateptrii la nesfrit este total inadecvat funcionrii eficiente a administraiei publice, prin urmare, dup trecerea termenului derspuns la petiii, care este aplicabil i n acest caz, autoritatea public poate trece fie la contestarea refuzului tacit de avizare, fie la numirea n funcia public. Recunoatem c soluia este ndrznea i implic acceptarea ei de ctre jurispruden, dar avem convingerea c numai n acest fel se vor putea surmonta anumite impasuri declanate de politizarea excesiv a administraiei publice romneti. Caracterul contradictoriu al procedurilor cu caracter sancionator. Contradictorialitatea este un principiu general de drept, derivat din dreptul de aprare al persoanei sancionate, i presupune ca actele administrative prin care se aplic sanciuni disciplinare sau de alt natur s fie precedate de o procedur menit a da posibilitatea celui vizat s discute acuzele ce i se aduc. Doctrina dreptului administrativ consider c procedura contradictorie de emitere a actului administrativ ar trebui s fie aplicabil n cazul msurilor luate contra persoanelor, funcionarilor publici, precum i n cazul autorizrii prestrii unei activiti, atunci cnd autorizaia este emis n considerarea persoanei solicitante . Astfel, pentru a da numai un exemplu relevant, Statutul funcionarilor publici condiioneaz aplicarea sanciunii disciplinare de efectuarea cercetrii prealabile a abaterii disciplinare, procedur ce implic i audierea funcionarului public n cauz.