Universitatea de Vest, Timioara Facultatea de Drept i tiine Administrative Specializarea Administraie Public, Anul III

Consideraii generale
Analiza si planificarea strategica reprezinta un demers des intilnit in cazul firmelor particulare, vizind asistarea conducerii in realizarea misiunii sale de coordonare strategica a organizatiei. Strategia poate fi definita in acest context ca o alegere de criterii de decizie numite strategice pentru ca ele vizeaz sa orienteze de o maniera determinanta si pe termen lung activitatile si structurile organizatiei.1. Se considera, de obicei, ca organizatia trebuie s procedeze la punerea in practica a unor strategii pentru a obine cit mai multe avantaje dintr-un mediu marcat de prezenta forelor concurentiale ce risca sa ii pun in discuie supravieuirea. Astfel definit demersul strategic poate prea, in cazul sectorului public, prea puin pertinent, avind in vedere absenta, teoretica, a marjelor de manevra strategica si caracterul ilegitim al concurentei.

Noua abordare managerial n administraia public

Au fost identificate nivele i abordri diferite n cadrul conceptului general de strategie managerial:2 o fundamentrii Sistemele de planificare strategic propun metode pentru formularea i i pentru alocarea resurselor necesare acestora Ia toate nivelele organizaiei. Analiza si planificarea strategic implementarea deciziilor strategice

reprezint un demers larg rspndit n cazul firmelor private, viznd asistarea conducerii n realizarea misiunii sale de coordonare strategic a organizaiei. n acest context, strategia este "o alegere de criterii de decizie numite strategice pentru c ele vizeaz s orienteze de o manier determinant i pe termen lung activitile i structurile organizaiei". Astfel, planificarea strategic este strns legat de: 1. 2. marj de manevr fore concureniale.

Nu putem vorbi de o adevrat strategie n cazul unei organizaii n care perimetrul de activitate este cu totul limitat sau n care "produsele" sunt definite de lege.

1 2

P.Tabatoni, P. Jarniou, Les systems de gestion, politique et structures, PUF, Paris, 1975 Fred R.David, Strategic Management, Eight Edition, Prentice Hall, 2000 2

Universitatea de Vest, Timioara Facultatea de Drept i tiine Administrative Specializarea Administraie Public, Anul III

De asemenea se consider, n general, c o organizaie trebuie s procedeze la punerea n practic a unor strategii pentru a obine ct mai multe avantaje dintr-un mediu marcat de prezena forelor concureniale ce risc s i pun n discuie supravieuirea. Astfel definit demersul strategic poate prea, n cazul sectorului public, prea puin pertinent avnd n vedere absena, teoretic, a marjelor de manevr strategic i caracterul ilegitim al concurenei. Marja de manevr a organizaiilor publice n materie de afectare a resurselor este restrns semnificativ de dispoziiile statutare; dac o organizaie public intenioneaz s i diversifice activitatea exist o posibilitate crescut a apariiei unor aprecieri negative din partea corpurilor de control. Existena unei marje de libertate decizional a managerilor reprezint o condiie prealabila a demersului strategic. Nu putem vorbi de o adevrata strategie in cazul unei organizaii in care perimetrul de activitate este cu totul limitat sau in care produsele sunt definite de lege. Concurena poate viza, n cazul organizaiilor publice, dou aspecte: concurena vis-vis de o alt organizaie public; concurena vis-a-vis de o firm privat. o managementul participanilor - participanii cheie evalueaz organizaia i formuleaz strategii de tratare a tuturor participanilor (participanii includ indivizi sau grupuri care prezint un interes major pentru organizaie - sindicate, clieni, furnizori, etc.). o particular analiza competitiv analizeaz forele majore prezente ntr-un sector fora cumprtorilor i furnizorilor, produsele substituibile, concurena n

ideea ctigrii unui avantaj semnificativ prin intermediul unor strategii precum diferenierea fa de concuren i selectarea segmentelor industriale n care exist anse mari de control. o managementul problemelor strategice - vizeaz identificarea problemelor cruciale pentru capacitatea organizaiei de a-i atinge obiectivele i luarea deciziei referitoare la modalitatea n care un grup din interiorul organizaiei va rspunde acestor probleme; o o Abordrile bazate pe negocieri strategice trateaz luarea deciziilor strategice ca incrementalismul logic accentueaz natura incremental a deciziilor strategice. un proces profund politizat i ofer modaliti de abordare a acestor negocieri continue; Modelul tradiional de administraie public a fost deseori criticat. ndeplinirea sarcinilor specifice se fcea fr o strategie pe termen lung, administraie fiind prea puin preocupata de aspectele strategice ale activitatii ei. Tratarea cetateanului ca subiect al administrrii s-a ncadrat intr-o viziune mai larga ce percepea rolul serviciului public ca o
3

Universitatea de Vest, Timioara Facultatea de Drept i tiine Administrative Specializarea Administraie Public, Anul III

aplicare mecanica a ordinelor politicienilor, care erau singurii abilitai sa dezvolte politici si strategii.3 In cadrul noii filosofii manageriale, obinerea rezultatelor se plaseaz in centrul ateniei institutiilor publice, iar preocuparea pentru stabilirea strategiilor pe termen lung este inevitabila. Dimesiunea strategica analizeaz organizatia in mediul ei, specifica obiective si scopuri distincte, pregateste organizatia s nfrunte un viitor nesigur . Instituiile administrative si funcionarii sunt chemai sa isi asume formularea de strategii, obiective si prioritari ca parte integranta a activitatii manageriale.

Modelul de management strategic n administraia public

Managementul strategic privete functionarii publici situati in posturi de rspundere, functionarii ce nu trebuie doar sa ndeplineasc mecanic munca de zi cu zi, ci sa se raporteze la obiectivele generale ale organizatiei. El este insa, mai ales, legat direct de funcionarii publici aflai la niveluri superioare, acolo unde se elaboreaz deciziile de ordin strategic. Putem considera ca managementul strategic desemneaz acea componenta a activitatiii unui manager public care consta in a largi orizonul imediat pentru a gndi in perspectiva aciunea entitatii pe care o conduce. El conine doua aspecte majore: 1. 2. Definirea obiectivelor, a strategiei, a structurii si principiilor de funcionare a Msurarea impactului, in spaiu si timp, a unei masuri ce este luata. acestei entitati; Planificarea strategic este parte a conducerii strategice i este esenial pentru managementul programelor guvernamentale, succesul acestora fiind deseori sinonim cu succesul etapei de planificare strategic. Esena planificrii strategice este analiza mediului extern, identificarea oportunitilor i a ameninrilor la adresa organizaiei publice i exploatarea sau combaterea acestora prin decizii luate n prezent. Planificarea influeneaz ntreaga activitate a administraiei publice. Determin limitele responsabilitii guvernamentale, alocarea resurselor i distribuirea cheltuielilor, piaa muncii samd. Anvergura problemelor curente cum ar fi poluarea aerului sau a apei, exploatarea accentuat a resurselor naturale sau declinul standardului de via sunt consecinele unei planificri deficitare. Pentru a furniza un cadru sistematic i acoperitor pentru nelegerea noiunii de management strategic n sectorul public vom prezenta i analiza modelul raional de
3

Ioan Alexandru, Teoria Administraiei Publice, 2001 4

Universitatea de Vest, Timioara Facultatea de Drept i tiine Administrative Specializarea Administraie Public, Anul III

planificare strategic. n conformitate cu acest model, pentru a se realiza o planificare raional este necesar parcurgerea a urmtoarelor 5 etape. 1. 2. identificarea problemei/problemelor necesar a fi soluionate precum i a elaborarea unor soluii alternative sau a unor cursuri de aciune (politici, oportunitilor mediului extern programe, planuri) care s soluioneze problemele identificate sau s msoare oportunitile identificate; se va avea n vedere n aceast etap determinarea consecinelor i eficienei pentru fiecare dintre soluiile alternative 3. 4. 5. compararea i evaluarea alternativelor ntre ele i alegerea alternativei al crei dezvoltarea unui plan de aciune pentru implementarea alternativei selectate, evaluarea planului de aciune pe msur ce acesta este derulat. impact este cel mai aproape de condiiile iniiale dorite; incluznd bugetul alocat, programul activitilor sau reglementrile necesare. Dei aceste etape sunt prezentate separat i ntr-un mod liniar, n practic ele se desfoar n mod ciclic.

Obiective socioeconomice fundamentale

Valorile administraiei

Misiunea Stabilirea obiectivelor strategice

Planificarea pe termen mediu Obiective clare

Implementarea (aciuni concrete)

Evaluarea

Identificarea oportunitilor ameninrilor

Premise

Fig.6.1. Modelul raional de planificare strategic n administraia public

Universitatea de Vest, Timioara Facultatea de Drept i tiine Administrative Specializarea Administraie Public, Anul III

1. Premisele planificrii
La stnga modelului se gsesc cele trei premise ale planificrii n administraia public. Prima premis, obiectivele socio-economice fundamentale se refer la acele obiective care trebuie ndeplinite de ctre administraie n satisfacerea cerinelor cetenilor i a societii. Cu alte cuvinte, societatea cere ca administraia public s utilizeze resursele de care dispune pentru a satisface cerinele cetenilor i ale colectivitilor. Aceast premis explic c pe msur ce administraia se dezvolt iar complexitatea societii crete, cerinele acesteia devin tot mai numeroase i uneori contradictorii. A doua premis este legat de valorile celor care administreaz i acestea pot fi de exemplu: eficiena administraiei, conservarea resurselor, echitate, participare. In aceast premis ar putea fi incluse i valorile celor alei sau numii n poziii politice care guverneaz(la nivel local sau central). n primele etape ale planificrii, cnd se iau deciziile politice, influena acestora prin intermediul reglementrilor - este decisiv. Trebuie s subliniem c deseori valorile clasei politice nu coincid cu cele care se regsesc n administraia public. Ultima premis se refer la identificarea factorilor externi/interni ce pot influena activitatea administraiei publice. Un bun manager de strategie va tii ntotdeauna s exploateze oportunitile i s evite ameninrile(problemele) care se pot ivi. Previziunea este esenial n aceast etap. De aceea, cea de-a treia premis implic fr ndoial, mai mult dect o bun anticipare a evenimentelor. Managerul de strategie va trebui s discerne cu o foarte mare acuratee tipul problemei i s poat s o enune corect. De exemplu: problema srciei: poate fi enunat n mai multe moduri. Dac se definete n termeni de lips a necesitilor de baz(hran, educaie), atunci soluiile pe care administraia public le va identifica se vor axa pe programe care s furnizeze aceste necesiti populaiei. Dac problema srciei se va identifica n termeni de omaj, programele se vor axa pe atragerea investitorilor n zonele specificate, generarea de noi afaceri i posibilitatea creterii ofertei de locuri de munc. Felul n care problema este identificat are, deci, o relevan covritoare.

2. Misiunea i obiectivele strategice

Urmtorul element important al modelului raional este cel prin care se determin obiectivele strategice i se identific prioritile. n aceast etap influena factorului politic
6

Universitatea de Vest, Timioara Facultatea de Drept i tiine Administrative Specializarea Administraie Public, Anul III

este decisiv pentru c rolul lor n stabilirea misiunii este foarte important. Este etapa elaborrii politicilor publice. Politica public este acea direcie de aciune sau lips a aciunii aleas de autoritile publice ca rspuns la o anumit problem sau la un set de probleme interconectate. Ea se refer la un curs de aciune sau de inaciune aleas deliberat de autoritile publice. Indiferent de dimensiunile lor simbolice, politicile publice sunt considerate att de ctre cei care le creeaz, precum i de ctre ceteni drept modaliti de a rezolva anumite probleme 4, identificate n prima etap a modelului raional de planificare strategic. Prin natura sa o politic public este un ghid de aciune, un plan, un cadru, menit s rspund unor anumite probleme. Exemplu: n momentul n care secretarul de stat cu probleme educaionale din administraia Clinton a fost ntrebat care este misiunea departamentului pe care l conduce, el a rspuns: - voi fi o persoan cu un rol major n creterea importanei educaiei n SUA. Voi conduce acest departament ntr-un mod eficient i voi gestiona toate programele educaionale. Creterea importanei educaionale este fr ndoial o cauz nobil, dar nu este o misiune. Caracteristicile unei misiuni sunt foarte clare i ele au fost ilustrate n capitolul precedent. Poate c rspunsul secretarului de att ar fi trebuit s fie urmtorul: misiunea departamentului de educaiei este s se asigure c toi cetenii americani beneficiaz n mod egal de educaie i prin educaia oferit cetenii vor putea s fie competitivi ntr-o economie de pia. Misiunea organizaiei poate genera fore foarte puternice n interiorul acesteia, de la vrf i pn la baza organizaiei. Oamenii vor ti ce s fac i ce trebuie s nceteze s mai fac. (Osborne and Gaebler, 1993: 1993). Peters i Waterman(1982) consider c dei majoritatea organizaiilor publice au stabilite obiective de ctre factorul politic, formularea unei misiuni a organizaiei duce la rezultate excelente din punctul de vedere al devotamentului personalului fa de organizaie i misiunea acesteia. n cazul organizaiilor publice de mari dimensiuni cu departamente n industrii diferite, regula este ca fiecare dintre aceste departamente/compartimente s-i stabileasc propria misiune. De regul organizaiile de succes din sectorul public i cel al societii civile beneficiaz de declaraii ale misiunii, i de strategii generate de aceste misiuni. n consecin ele dedic o
4

Leslie Pal, Analiza politicilor publice: Teorie i practic, 2001 7

Universitatea de Vest, Timioara Facultatea de Drept i tiine Administrative Specializarea Administraie Public, Anul III

foarte mare parte a procesului planificrii strategice elaborrii acestor misiuni i a obiectivelor strategice. O misiune bine definit ajut organizaia s fie mai disciplinat i face ca eforturile sale s nu fie irosite n activiti neproductive. Organizaia public care are stabilit o misiune, va ncuraja apariia unor idei noi, acestea fiind motorul schimbrii mentalitii existente n sectorul public i al incrementalismului caracteristic administraiei. n elaborarea misiunii n cazul organizaiilor publice acest lucru presupune examinarea atent a mandatelor oferite de ctre autoritile externe prin intermediul legislaiei i reglementrilor (acest lucru are o greutate deosebit n cazul sectorului public; n timp ce organizaia privat poate s i stabileasc finalitile n mod direct i flexibil, organizaia public trebuie s in seama n activitatea sa, de limitele specificate de legislaie); 5

3. Stabilirea obiectivelor organizaiei

O politic rmne doar o politic dac ea nu se transform n rezultate care pot fi atinse prin aciuni concrete. n aceast etap, se elaboreaz strategiile care vor fi implementate n vederea ndeplinirii obiectivelor strategice identificate n etapa precedent. Elaborarea strategiilor n planificarea strategic necesit o mare varietate de input-uri. Managerii cu rol de decizie n planificarea strategic trebuie s adune foarte multe informaii de la diverse grupuri de experi. Luarea deciziei strategice n domeniul public se plaseaz ntr-un context specific caracterizat de:6 ambiguitatea politicilor (mult mai difuz definite fa de firmele private); "vulnerabilitate" mai mare fa de participarea' i influena mass- media, politicienilor i altor agenii, precum i o atenie crescut fa de aceti factori; constrngeri artificiale de timp datorit proceselor electorale periodice; coaliii instabile ce pot duce la stoparea/eliminarea unor politici sau soluii particulare. n momentul n care strategii alternative au fost elaborate, pasul urmtor este s se evalueze consecinele acestor strategii.
5 6

Dumitrescu, Mihai, Strategii si management strategic, ed. Economica, Bucuresti, 2007 Clin Hinea, Cristina Mora, Management Strategic n administraia public, Revista Transilvan de tiine Administrative, 2002 8

Universitatea de Vest, Timioara Facultatea de Drept i tiine Administrative Specializarea Administraie Public, Anul III

4. Implementarea
Este pasul n care se aloc resursele i se detaliaz activitile pentru ca obiectivele s fie atinse. Reprezint etapa cea mai important n procesul de planificare strategic, etapa n care politicile publice sunt implementate. nc din 1930 s-au dezvoltat o varietate de aciuni menite s implementeze politicile publice. Osborne i Gaebler au identificat 36 de instrumente prin care strategiile pot fi implementate. Dintre acestea amintim: grant-uri, contractri, achiziii, licene, parteneriate public-privat, parteneriate public-public, investiii, asisten tehnic, voluntariat, asigurri, informaie, impozite, subvenii. Este la ndemna autoritilor publice s aleag instrumentele i mijloacele de implementare a acestor instrumente. Guvernul poate alege spre exemplu s reduc consumul de droguri folosind campaniile publicitare(instrument - informaia). Cine va face aceast campanie? i cum va fi ea fcut? Prima decizie este una care ine de alegerea instrumentelor, iar cea de a doua de implementare.

Sectorul privat

-Obiective economice -generare profit -promovarea profitabilitaii

Obiective -echitate -prevenirea discriminrii -coeziune social -reglementri

Sectorul public

Obiective sociale Voluntariat Activiti non-profit Responsabilitate individual

Societate civil

5. Evaluarea
Este ultima etap n planificarea strategic. Este axiomatic faptul c o planificare eficient implic o evaluare periodic prin care se asigur nu numai c strategia este implementat aa cum a fost stabilit ci i c rezultatele sunt cele ateptate o afirmaie care nu ntotdeauna este onorat de ctre administraia public. Aceasta nseamn n primul rnd ca rezultatele implementrii strategiilor s poat fi msurate.
9

Universitatea de Vest, Timioara Facultatea de Drept i tiine Administrative Specializarea Administraie Public, Anul III

Feed-back-ul este un factor decisiv n modelul raional de planificare strategic.Feedback-ul permite o informare a palierului politic i al celui administrativ de nivel superior asupra modului n care strategiile implementate au dus la rezultate ateptate. 7 Cu ajutorul feed-back-ului se pot face ajustrile necesare urmare modificrilor din mediul extern sau intern administraiei. Exist dou feluri de feed-back. Cele pozitive care determin dinamica sistemului n sensul creterii acestuia, i negative reprezentate de control i stabilitate i care conduc la reechilibrarea sistemului. Ce se ntmpl dac strategiile sunt implementate i nu exist feed-back ? n primul rnd organizaiile continu s opereze cu date expirate. Un exemplu relevant este Rural Electrification Administration(REA) din SUA, care a fost fondat n 1935 cu scopul de a furniza energie electric mediului extra-vilan din America. Dei, 99 la sut dintre casele aflate n mediul rural beneficiaz de electricitate, totui REA funcioneaz n continuare. Au fost realizate studii care s-au concentrat pe modalitatea n care organizaiile publice i definesc i implementeaz n realitate obiectivele strategice. Astfel, a fost relevat o influen major a elementelor distinctive ale sectorului public asupra acestui domeniu. Au fost identificate patru tipuri de strategii distincte promovate de instituii publice8: 1. structurarea 2. o strategie de dezvoltare n acest caz managerii capacitilor, au o independen n resurselor i performanei organizaiei; este cazul instituiilor

publice ce dein obiective i surse independente de finanare; o strategie de transformare- strategia vizeaz modificarea modulului de funcionare a instituiilor, de la simpla gestionare la promovarea unui management performant strategia este elaborat urmare presiunilor bugetare i a celor venite din partea grupurilor externe; 3. o strategie de protecie n cazul n care instituiile publice sunt nevoite s suporte valuri de critic din partea mass media i legislativului, la care se adaug cerinele tot mai crescnde i diversificate ale cetenilor precum i posibile scderi ale alocaiilor bugetare. Strategia n acest caz vizeaz ntrirea controlului intern, consolidarea relaiilor cu legislativul, reducerea profilului public al organizaiei i protejarea surselor de finanare. 4. o strategie politic apare n momentul n care grupurile sau indivizii ce pot influena organizaia sufer schimbri majore n configuraie. Greeli frecvente n activitatea de planificare:
7 8

Ioan Alexandru Teoria Administraiei Publice, 2001 Lucica Matei , Management Public, Ed. Economic, 2001 10

Universitatea de Vest, Timioara Facultatea de Drept i tiine Administrative Specializarea Administraie Public, Anul III

Dorina de a face prea mult; Dorina de a rezolva imposibilul; Implicarea sentimentelor; Supraplanificarea; Neglijarea importanei structurii organizaionale; Nenelegerea a ceea ce nseamn leadership n administraie. Cele mai importante categorii de rezerve identificate la adresa aplicrii managementului strategic n sectorul public sunt urmtoarele:9 o o o procesul formal de planificare strategic este prea rigid i ncet pentru a procesul formal de planificare este prezentat a fi mult mai raional i analitic dect designul acestuia este prea abstract pentru a putea lua n calcul dinamica sociorspunde n mod adecvat unui mediu n schimbare; este cu adevrat; politic specific oricrei organizaii; procesul formal de planificare acioneaz mpotriva creativitii i inovaiei.

Dumitrescu, Mihai.Strategii si management strategic, ed. Economica, Bucuresti, 2007 11

Universitatea de Vest, Timioara Facultatea de Drept i tiine Administrative Specializarea Administraie Public, Anul III

CONCLUZII

i, totui, este nevoie de management strategic n administraia public? Cu siguran, da. Administraia public din societile contemporane trebuie s ia n considerare impactul pe care un mediu dinamic, n continu schimbare l poate avea asupra ei; identificarea misiunilor, scopurilor i obiectivelor organizaionaie reprezint nu doar o strategie managerial ci i o modalitate de supravieuire. Chiar dac managementul strategic va suferi presiuni importante n cazul aplicrii n domeniul public potenialul su de schimbare a modelului administrativ tradiional, rigid rmne extrem de ridicat; chiar dac aplicarea sa nu va asigura n mod automat succesul, va aduce cu siguran o not de raionalitate ntr-o administraie public deseori prea puin interesat de obiective plasate dincolo de simpla ei existen i perpetuare. 10 n vederea satisfacerii necesitilor sociale, prin realizarea corespunztoare a unor valori noi (servicii publice), autoritile administraiei publice trebuie s acioneze respectnd i aplicnd principii, metode i tehnici specifice tiinei manageriale. Sub accepiunea formal, ca organizaie, orice autoritate public, n ndeplinirea misiunii sale de a crea valori finale de interes public (prestaii de servicii, servicii publice) apeleaz, n funcie de situaie (condiii, instrumente, norme), ntr-o viziune de perspectiv, deci strategic, la proiecte-scenarii, la programe, a cror realizare are loc prin activiti de decizie, conducere, comand. Acestea, la un loc, se constituie n mijloacele de modificare a vechilor valori n altele, finale, corespunztoare necesitilor comunitilor.

10

Clin Hinea, Cristina Mora, Management Strategic n administraia public, Revista Transilvan de tiine Administrative, 2002 12

Universitatea de Vest, Timioara Facultatea de Drept i tiine Administrative Specializarea Administraie Public, Anul III

BIBLIOGRAFIE

Fred R.David, Strategic Management, Eight Edition, Prentice Hall, 2000; Ioan Alexandru, Teoria Administraiei Publice, 2001; Leslie Pal, Analiza politicilor publice: Teorie i practic, 2001; Dumitrescu, Mihai, Strategii si management strategic, ed. Economica, Bucuresti, 2007; Clin Hinea, Cristina Mora, Management Strategic n administraia public , Revista Transilvan de tiine Administrative, 2002; Ioan Alexandru, Teoria Administraiei Publice, 2001 Lucica Matei, Management Public, Ed. Economic, 2001

13