Lect.univ.dr.

Adrian Stoica

Contencios administrativ

Curs V Condiiile aciunii n contencios administrativ. I Condiiile aciunii n contencios administrativ Sintetiznd reglementrile cuprinse n Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, putem reine urmtoarele condiii pentru aciunea n contencios administrativ: 1. actul atacat sa fie un act administrativ; 2. actul s vatme un drept subiectiv sau un interes legitim; 3. actul atacat s emane de la o autoritate public (inclusiv de la o structur neguvernamental de utilitate public); 4. procedura administrativ prealabil; 5. introducerea aciunii ntr-un anumit termen prevzut de lege 1.1. Condiia ca actul atacat s fie un act administrativ Legea nr. 554/2004 d o definiie extensiv noiunii de act administrativ, introducnd n sfera acestei noiuni, alturi de manifestarea unilateral expres de voin (actul administrativ tipic) i tcerea, respectiv refuzul nejustificat (acte administrative atipice). Actul administrativ tipic este, conform definiiei de la art. 2 alin. 1 lit. c) actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea executrii ori a organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice . Actele administrative atipice sunt prevzute la alineatul 2 din acelai articol: se asimileaz actelor administrative unilaterale i refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul legal. Mai mult, legea asimileaz, sub aspectul naturii juridice a litigiului, actelor administrative i anumite contracte ncheiate de administraie, expres nominalizate: sunt asimilate actelor administrative i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: - punerea n valoare a bunurilor proprietate public; - executarea lucrrilor de interes public; - prestarea serviciilor publice; - achiziiile publice; n felul acesta n legislaia romneasc se impune instituia contractelor administrative. Dac dreptul comercial este fundamentat pe ideea de profit, privit ca un scop n sine, n cazul dreptului administrativ, obinerea de venituri de pe urma, de exemplu, a concesionrii unor bunuri aparinnd domeniului public, nu reprezint scopul n sine ci doar un mijloc de realizare a interesului public, general. Din acest motiv ne apare ntemeiat opiunea
1

Lect.univ.dr. Adrian Stoica

Contencios administrativ

legiuitorului de a institui un tratament juridic difereniat de dreptul comun unor anumite categorii de contracte administrative, tocmai avnd n vedere cauza de fond a contractului, una de esena dreptului public, i nu manifestarea formal a acestuia, care, ntr-adevr, ne conduce spre ramura dreptului comercial. Identificarea concret a actului administrativ, ncadrarea sa ntr-una din categoriile amintite, este o operaie de apreciere, de investigare a voinei autoritii administrative" emitente, de cercetare a formei pe care o mbrac (antet, tampile, semnturi etc.), pentru a delimita actul administrativ de alte acte juridice, nesupuse controlului jurisdicional pe calea contenciosului administrativ. Delimitarea actului administrativ de simplele adrese i circulare Practica judectoreasc, nc din perioada interbelic, a admis c simplele ordine de serviciu" nu sunt acte administrative i, n consecin, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ. Astfel, n considerentele Deciziei nr. 337 din 24 octombrie 1934 a Curii de Apel Bucureti, Secia a IV-a, se reine c actul administrativ, pentru a fi supus cenzurii instanelor judectoreti, trebuie s constea dintr-o declaraiune de voin formal exprimat a autoritii publice, lucrnd n calitate de organ al administraiei i care s constituie o deciziune unilateral de prompt execuiune din partea administraiunii; cu alte vorbe, s fie productoare de efecte juridice, de a crea, modifica sau suprima o situaie juridic subiectiv sau obiectiv". De aceea, s-a apreciat ca adresele sau ordinele de serviciu aduse pe cale ierarhic ori n form de simpl coresponden ntre autoriti", aducnd la cunotin o hotrre luat de organele abilitate de lege spre a fi executat, care nu contribuie prin ele nsele cu nimic la formarea actului administrativ de autoritate i nici nu-i sporesc fora executiv, nu au valoarea nici mcar a unor acte de preparare i, prin urmare, nu sunt susceptibile de atac n contencios niciodat cu actul svrit i mai puin separat". De asemenea, Secia de contencios administrativ a Curii Supreme de Justiie a susinut c adresa unei primrii nu are caracteristicile unui act administrativ, chiar dac eman de la o autoritate administrativ, scopul emiterii ei nu a fost producerea prin ea nsi de efecte juridice separate, specifice dreptului administrativ, ci doar de a-i comunica petentului demersurile fcute n vederea soluionrii cererii sale. n consecin, controlul legalitii acestei adrese nu revine instanei de contencios administrativ.

Lect.univ.dr. Adrian Stoica

Contencios administrativ

Delimitarea actului administrativ de actele pregtitoare Legislaia actual ca de altfel i cea anterioar, prevede, n mod expres, c: instana este competent s se pronune i asupra legalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii" (art. 18, alin. 2). Este problema actelor preparatorii", care nc din perioada interbelic s-a admis c "puteau fi atacate o dat cu actul sau decizia definitiv dat pe baza lor". ntreaga activitate a serviciilor publice administrative de adoptare sau emitere a actelor administrative de autoritate, dar i pentru ncheierea actelor administrative de gestiune sau pentru emiterea actelor administrativjurisdicionale, se bazeaz pe ntocmirea unor acte pregtitoare, care, dei nu produc prin ele nsele efecte juridice, fr efectuarea lor nu este posibil adoptarea sau emiterea actelor administrative propriu-zise. Astfel, emiterea deciziei privind dispensa de vrst pentru cstoria femeii minore ntre 15 i 16 ani este condiionat de efectuarea n prealabil a unei anchete sociale precum i de existena avizului medical. Eliberarea autorizaiei de construire nu se poate face dect dup obinerea avizelor i acordurilor prevzute de legi i regulamente. Adoptarea hotrrilor cu caracter normativ de ctre consiliile locale este condiionat de elaborarea n prealabil a unor acte pregtitoare (proiectul de hotrre cu o expunere de motive a iniiatorului, rapoarte de specialitate i rapoarte de avizare ale comisiilor pe domenii de activitate) dar i de efectuarea unor operaiuni tehnico-materiale (afiare, dezbatere public, etc.). Prof. C.G. Rarincescu susinea c actele pregtitoare nu sunt manifestri de voin svrite n vederea producerii unui efect juridic i nici nu produc, prin ele nsele, asemenea efecte, ele sunt numai elemente de determinare a voinei autoritii, creia i revine sarcina de a lua msura sau deciziunea definitiv i numai aceasta din urm este act productor de efecte juridice, act propriu-zis de autoritate susceptibil de a fi deferit instanelor de contencios. Deci oricine se consider vtmat ntr-un drept al su printr-un act administrativ ori prin refuzul administraiei de a emite un act administrativ este ndreptit s se ndrepte mpotriva organului emitent al actului de autoritate i nu a organului care trebuie s ntocmeasc actul pregtitor ce st la baza emiterii actului administrativ, iar cu acest prilej se poate pune n discuie i problema ne-ntocmirii actului pregtitor. Uneori ns este destul de dificil de delimitat actul administrativ propriu-zis de cel pregtitor, astfel c practica instanelor nu a fost ntotdeauna unitar. Astfel, ntr-o spe, instana a admis aciunea prin care se solicita anularea unui certificat de urbanism, considerndu-se deci c acest certificat
3

Lect.univ.dr. Adrian Stoica

Contencios administrativ

reprezint un act administrativ n accepiunea legii contenciosului administrativ. Dimpotriv, Procurorul general al Romniei a declarat recurs n anulare mpotriva hotrrii judectoreti, susinnd, n esen, c instana de contencios administrativ "a dispus n mod nelegal anularea certificatului de urbanism, care nu este un act administrativ, aplicnd n mod greit prevederile art. 1 din Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ". A argumentat c "certificatul de urbanism este un act pregtitor, necesar eliberrii autorizaiei de construire, care este actul administrativ, mpreun cu care poate fi atacat i certificatul de urbanism, iar nu separat, ca n cauza de fa". Ulterior, procurorul general i-a retras recursul n anulare, motivnd c, "n realitate, certificatul de urbanism d natere unui raport juridic de drept administrativ, ntre autoritatea administrativ emitent i cel cruia i este adresat, putnd fi, deci, atacat n mod separat n condiiile art. 1 din Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ". ntr-o alt spe, reclamanta, persoan fizic, ceruse consiliului local naintarea unei propuneri ctre prefectur cu privire la constituirea, prin ordin al prefectului, a dreptului de proprietate asupra unui teren, cerere la care petenta nu a primit nici un rspuns. Adresndu-se instanei de contencios administrativ, n cauz s-a pus n discuie problema dac poate constitui obiectul unei aciuni n contencios administrativ obligarea organului administraiei publice s nainteze o propunere ctre un alt organ, acesta din urm fiind i cel competent potrivit legii s emit o decizie final. Soluionnd acest capt de cerere, instana de fond a reinut c acea propunere pe care consiliului local o nainteaz prefecturii are caracterul unui act pregtitor, care precede decizia final emis de prefect n baza art. 15 din Legea fondului funciar nr. 18/1991. Avnd acest caracter, propunerea nu poate fi atacat n justiie dect odat cu actul administrativ final ce concretizeaz manifestarea de voin a prefectului. n soluionarea recursului ce a fost declarat, instana superioar a reinut, din contr, c propunerea se emite la cererea persoanei interesate n vederea satisfacerii unui drept subiectiv, constituind o manifestare unilateral de voin productoare prin ea nsi de efecte juridice", statund n continuare c dei precede decizia prefecturii, propunerea de restituire ntrunete toate elementele unui eventual act administrativ de autoritate, care condiioneaz nsi continuarea procedurii instituite prin Legea fondului funciar; n lipsa acestui act, orice demers din partea solicitantului rmne fr finalizare, ceea ce, desigur, nu este de conceput." n ndrumarea dat instanei de fond, care va rejudeca litigiul, instana suprem dispune: n cazul n care instana va ajunge la concluzia c refuzul prtului de a da curs cererii reclamantei nu se justific, ea nu se va
4

Lect.univ.dr. Adrian Stoica

Contencios administrativ

limita doar la aceast constatare, ci va trebui s fac aplicarea art. 11 din Legea nr. 29/1990, n sensul ca va obliga autoritatea administrativ sa emit actul solicitat". Dei la momentul respectiv o asemenea soluie a fost criticat de unii autori (de ex. prof. V.I. Priscaru), considerm c n prezent ea se justific n totalitate n lumina noilor reglementri coninute n Legea nr. 554/2004. De asemenea considerm c teza potrivit creia actele pregtitoare nu pot fi atacate dect odat cu actul administrativ propriu-zis nu are valoare de principiu absolut, fiind la latitudinea judectorului de a stabili n ce msur un astfel de act premergtor vatm un drept sau interes legitim al reclamantului i astfel s asigure protecie drepturilor acestuia nc din primele momente n care se face simit un abuz i nu abia dup ce, printr-o procedur administrativ care de obicei este de durat, se ajunge la emiterea actului administrativ final. 1. 2 Condiia ca actul s vatme un drept subiectiv sau un interes legitim Introducerea aciunii de contencios administrativ este rezervat acelei persoane care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, public sau privat. Aceast prescripie legal este una ce ine de dreptul procesual, fiind o manifestare a principiului unde nu exist interes nu exist aciune. Condiia ca actul administrativ s vatme un drept subiectiv sau un interes legitim nu este impus apriori, adic reclamantul nu trebuie s fac o astfel de dovad nainte de introducerea aciunii (judecata n fond urmeaz a stabili existena sau inexistena vtmrii); trebuie doar ca reclamantul s invoce nclcarea unui astfel de drept sau interes. Este clar c o aciune ce ar invoca o atingere adus unui drept nchipuit, neprevzut de lege, sau unui simplu interes, ce nu face parte din categoria intereselor legitime, va fi privit ca o exercitare abuziv a dreptului la aciune i sancionat prin respingerea acesteia ca inadmisibil. Ca atare, condiia dreptului vtmat apare, strict juridic vorbind, nu pentru declanarea contenciosului administrativ ca instituie de garantare a drepturilor ceteanului, ci pentru tragerea la rspundere a autoritii administrative prte. n ipoteza c, n urma judecrii fondului, instana ajunge la concluzia c nu s-a vtmat nici un drept sau interes legitim al reclamantului, aciunea va fi respins ca nefondat. O discuie aparte se impune cu privire la noiunea de interes legitim. Spre deosebire de vechea reglementare, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin aciunea de contencios administrativ se protejeaz nu numai drepturile subiective, recunoscute de lege, dar i interesele legitime ale
5

Lect.univ.dr. Adrian Stoica

Contencios administrativ

persoanei fizice sau juridice, prelund astfel modificarea adus art. 52 (fost art. 48) din Constituia Romniei. Dac n ce privete noiunea de drept subiectiv doctrina juridic este destul de bogat, n ce privete noiunea de interes legitim, ea este nc ntrun stadiu al cutrilor doctrinare, cu toate c, nc din 1991, prin art. 21 alin. 1 din Constituie (preluat fr modificri n actuala form) interesul legitim apare ca o alternativ la dreptul subiectiv, ca temei al unei aciuni n justiie de sine stttoare i nu ca temei al aciunii care are ca obiect dreptul subiectiv nsui: orice persoan se poate adresa justiiei pentru aprarea drepturilor, a libertilor i a intereselor sale legitime. Conform definiiei de la art. 2 alin. 1, lit. o) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, prin interes legitim se nelege posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept subiectiv viitor i previzibil, prefigurat; cu alte cuvinte interesul legitim ne apare ca o situaie juridic anterioar naterii dreptului subiectiv, cea care pregtete terenul dreptului subiectiv care apare ca o virtualitate cu probabilitate mare de realizare, cu certitudine chiar, fiind doar o chestiune de timp pn la materializarea sa efectiv (de exemplu: pn se va emite o autorizaie, se va ncheia un contract, se va termina un proces, etc.). Interesul legitim poate fi att personal, ct i public, fundamentul constituional al interesului public reprezentndu-l dispoziiile Constituiei cu privire la ndatoririle fundamentale ale ceteanului romn. Astfel reglementarea contenciosului administrativ cunoate un important pas nainte, lrgind posibilitile persoanelor de a pretinde administraiei recunoaterea i protecia nu numai a drepturilor subiective dar i ale intereselor legitime ale acestora. 1.3 Condiia ca actul s emane de la o autoritate public ntruct este de esena actului administrativ ca acesta s emane de la o autoritate public, este de la sine neles c nu pot forma obiectul unei aciuni n contencios administrativ acele acte care sunt emise, adoptate sau ncheiate de alte entiti juridice dect autoritile publice. Altfel spus, o condiie necesar pentru ca un act s poat fi atacat la instana de contencios administrativ este ca acel act s provin de la o autoritate public. Condiia nu este ns i suficient: dup cum am artat mai devreme, nu orice act al unei autoriti publice este act administrativ n nelesul legii. Pentru a putea identifica entitile ce pot fi ncadrate n categoria autoritilor publice, vom porni de la definiiei dat acestei noiuni la art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ: autoritatea public este orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes
6

Lect.univ.dr. Adrian Stoica

Contencios administrativ

public; sunt asimilate autoritilor publice, n sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public. Aceast formulare ngduie s fie cenzurate de ctre instanele de contencios administrativ actele administrative, tipice sau atipice (refuzul nejustificat) ale autoritilor, organelor, instituiilor, societilor, etc., ce pot fi grupate n urmtoarele categorii: 1. organe ale administraiei de stat (Parlament, Preedintele Romniei, Guvern, Curtea de Conturi, ministere, agenii, prefecturi, etc.) i structuri subordonate acestora; 2. organe ale administraiei publice locale (Consiliul judeean, Consiliul local, Primar) i structuri subordonate acestora; 3. organisme neguvernamentale (barouri, asociaii, societi, institute, academii, universiti, fundaii, etc.), care au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate prin lege sau de un organ guvernamental, n baza legii, s presteze servicii publice, n regim de putere public (stabilimente de utilitate public). Chiar dac varietatea autoritilor ale cror acte pot face obiectul aciunilor de contencios administrativ este extrem de larg, trebuie sa facem o distincie categoric ntre actele de autoritate prin care acestea i realizeaz competena (de exemplu legi, hotrri, mesaje, n cazul Parlamentului; sentine, decizii, n cazul instanelor judectoreti; decizii i hotrri, n cazul Curii Constituionale; rapoarte, n cazul Avocatului Poporului etc.) i actele de autoritate prin care se realizeaz o activitate de natur administrativ. Prin urmare, una este hotrrea sau mesajul Parlamentului, care au, fiecare, regimul lor de drept constituional, i altceva nseamn o decizie administrativ a Biroului Permanent, a Preedintelui Camerei, a Secretarului General, a altor funcionari de conducere a compartimentelor din aparat. Numai acestea din urm pot face obiectul unei aciuni n contenciosul administrativ. 1.4 Procedura administrativ prealabil Procedura prealabil introducerii aciunii la instana de contencios administrativ este reglementat n cuprinsul art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Din analiza textului de lege tragem urmtoarele concluzii: a) Procedura prealabil const ntr-o cerere pe care persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ, individual sau normativ, trebuie sau, dup caz, este ndreptit s o adreseze autoritii emitente; cerere prin care s solicite revocarea, n tot sau n parte, a actului respectiv.
7

Lect.univ.dr. Adrian Stoica

Contencios administrativ

b) Cererea poate fi adresat autoritii emitente (recurs administrativ graios) i/sau, la alegere, organului ierarhic superior, dac acesta exist (recursul administrativ ierarhic). c) Termenul de depunere al cererii este de 30 de zile de la data comunicrii actului. Acest termen este unul de recomandare, cel interesat avnd posibilitatea s o depun i peste termenul de 30 de zile, dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii actului, dar cu condiia existenei unor motive temeinice care s fi mpiedicat depunerea n termenul prescris. n cazul actelor administrative cu caracter individual adresate altor subiecte de drept, plngerea prealabil se poate introduce ntr-un termen de 6 luni, care curge din momentul cnd partea ce se consider vtmat a luat cunotin, pe orice cale, de existena acestuia. Despre termenul de 6 luni legea prevede, n mod expres, c este un termen de prescripie. d) Procedura prealabil este obligatorie doar n cazul actelor administrative, individuale sau normative, comunicate persoanei care se consider vtmat n drepturile sau interesele sale legitime. Per a contrario, procedura prealabil nu este obligatorie n celelalte situaii, unele prevzute n mod expres de lege, altele rezultnd din coroborarea i interpretarea unitar a prevederilor legale: - n cazul aciunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici; - n cazul aciunilor care privesc cererile celor vtmai prin ordonane sau dispoziii din ordonane; - n cazul soluionrii excepiilor de nelegalitate; - n cazul actelor administrative cu caracter individual adresate altor subiecte de drept (art. 7 alin. (3) folosete formularea este ndreptit s introduc plngere prealabil deci o dispoziie permisiv nu una imperativ); - n cazul nesoluionrii n termen a cererii sau a refuzului nejustificat de rezolvare a acesteia art. 8 alin. (1), teza a doua. e) n cazul contractelor administrative, plngerea prealabil are semnificaia concilierii n cazul litigiilor comerciale, dispoziiile din Codul de procedur civil fiind aplicabile n mod corespunztor. Originea instituiei plngerii prealabile sau a recursului administrativ, cum mai este numit, se regsete n sistemul francez de contencios administrativ i i are justificarea n concepia potrivit creia ceteanului trebuie s i se ofere mijloace legale mai variate i mai rapide pentru aprarea drepturilor i intereselor sale legitime i deci nu trebuie perceput ca o limitare a accesului la justiie. Totodat, prin aceeai instituie se ofer i administraiei rgazul de a proceda la o nou examinare a actului considerat
8

Lect.univ.dr. Adrian Stoica

Contencios administrativ

vtmtor i de a-l revoca, nainte de a atrage eventuale sanciuni: plata de despgubiri materiale i/sau morale sau plata unor amenzi stabilite de instana de contencios administrativ sau, n alte cazuri, sanciuni prevzute de legi speiale (Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale sancioneaz adoptarea, n mod repetat, de hotrri ale consiliului local sau dispoziii ale primarului, constatate ilegale de ctre instanele de contencios administrativ, cu dizolvarea consiliului local, respectiv cu demiterea primarului). Este de remarcat c prin noua lege a contenciosului administrativ a fost limitat caracterul obligatoriu al procedurii prealabile, lsnd mai mult libertate persoanei fizice sau juridice de a opta sau nu pentru aceast aciune administrativ. n ce privete termenul prevzut de art. 7 alin. (1), de 30 de zile, s-au emis mai multe teorii cu privire la natura sa juridic, unii autori considerndu-l termen de prescripie, alii termen de decdere (procesual sau substanial), iar alii un termen de recomandare. Aceast din urm interpretare ni se pare i cea mai potrivit, cu att mai mult cu ct, fa de reglementrile din Legea nr. 29/1990, actuala lege mai introduce peste acest termen de 30 zile un nou termen, mai larg, de 6 luni, calificat n mod expres ca fiind un termen de prescripie. Deci, logic, termenul de 30 de zile nu are cum s fie tot un termen de prescripie, cu att mai puin unul de decdere din drept. Dac n privina termenului de depunere a plngerii prealabile sunt mai multe preri, n ce privete caracterul obligatoriu al acestei proceduri, n mod consecvent instanele de contencios administrativ au respins ca inadmisibile aciunile promovate fr a se face dovada c reclamantul s-a adresat mai nti organului emitent, pentru aprarea dreptului su. n jurispruden s-a mai conturat un aspect, i anume c aciunea prealabil nu este necesar a fi fcut n form scris, fiind considerate ca atare i susinerile fcute n mod verbal, cu prilejul audienelor acordate de conductorul organului prt. 1.5 Introducerea aciunii ntr-un anumit termen prevzut de lege Stabilirea prin lege a unui termen pentru introducerea aciunii de contencios administrativ este determinat de necesitatea de a nu lsa actele i operaiunile administrative ntr-o stare nedefinit de nesiguran i la discreia particularilor, fapt ce ar avea consecine vtmtoare pentru ordinea social i public. n jurul unui act administrativ se pot nchega diverse raporturi juridice, interese i fore economice i sociale nsemnate, care nu pot fi rsturnate oricnd cu uurin i fr pericolul unor perturbri sociale. Pe de alt parte, nsui interesul legalitii cere ca un act administrativ ilegal
9

Lect.univ.dr. Adrian Stoica

Contencios administrativ

s fie anulat ct mai de timpuriu, nainte de a-i fi produs toate efectele, iar stabilirea unui termen poate trezi vigilena cetenilor i a-i face s intenteze aciunea cu un moment mai devreme. Ca i n alte reglementri ale sale i n privina termenelor de sesizare a instanei Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ i manifest tendina de a relaxa constrngerile procedurale asupra persoanelor vtmate prin acte administrative, n ideea unui acces la justiie mai facil pentru cetean. Astfel termenul de introducere a aciunii este mrit considerabil, de la 30 de zile conform art. 5 din Legea nr. 29/1990 la 6 luni conform art. 11 alin. (1) din actuala lege. Concomitent cu aceast extindere a termenului mai mic, de prescripie, cellalt termen, mai mare, de 1 an, termen de decdere numai aparent este pstrat i n noua reglementare, n realitate acesta cunoate o restrngere prin faptul c ncepe s curg de la data emiterii actului administrativ i nu de la data comunicrii sale conform vechii reglementri. Astfel, fa de reglementarea anterioar, termenul de decdere se va micora cu timpul scurs ntre emiterea actului i comunicarea sa efectiv ctre persoana ce are calitatea de reclamant. Acest lucru nu reprezint o problem major, pentru cel cruia i se comunic actul, dar poate afecta n mod substanial dreptul la aciune al celui care este vtmat n drepturile sale printr-un act administrativ adresat altui subiect de drept. Pn acum, n jurispruden s-a conturat regula potrivit creia o aciune n contencios administrativ este admisibil n contra unor acte administrative de la a cror emitere sau aducere la cunotin public prin afiare sau publicare a trecut mai mult de un an, datorit faptului c termenul de decdere curge de la comunicare iar nu de la emitere sau publicare, comunicare care trebuie neleas ca momentul n care reclamantul a aflat, pe orice cale, de existena i coninutul acestui act, i nu momentul n care ar fi putut afla, ntruct actul devenise cunoscut publicului. n ce privete actele administrative cu caracter normativ, acestea pot fi atacate oricnd, la fel i ordonanele sau dispoziiile din ordonane considerate neconstituionale. n acest din urm caz, dac Curtea Constituional s-a pronunat deja asupra neconstituionalitii ca urmare a unei excepii invocate ntr-o alt cauz, opereaz termenul de 6 luni sau respectiv cel de 1 an, socotite din momentul publicrii deciziei Curii Constituionale n Monitorul Oficial. Pentru a nelege sistemul instituit prin art. 11 vom reitera o convenie asupra termenilor, urmnd ca prin petiie s nelegem cererea iniial, prin care o persoan fizic sau juridic solicit administraiei publice ceva, prin recurs administrativ vom nelege plngerea prealabil reglementat de art.7 din Legea nr.554/2004, iar prin refuz nejustificat vom nelege att
10

Lect.univ.dr. Adrian Stoica

Contencios administrativ

refuzul explicit, ct i cel implicit de soluionare, fie a petiiei, fie a recursului administrativ. De asemenea, vom ine seama de faptul c exist acte administrative ilegale emise n urma unei petiii (de exemplu, o autorizaie de construcie) sau din oficiu (un proces verbal de sancionare contravenional). n fine, trebuie s mai inem seama de faptul c Legea nr.554/2004 se completeaz, n privina termenelor, cu Ordonana Guvernului nr.27/2002 privind petiiile, care permite prelungirea termenului de rspuns la o petiie cu 15 zile n cazuri justificate. Astfel, art. 11 din legea contenciosului administrativ instituie dou termene, unul de 6 luni i altul de 1 an, aplicabile dup cum urmeaz: a) actul administrativ "tipic": cazul emiterii unui act administrativ ilegal (n urma unei petiii sau din oficiu), urmat de recursul administrativ, iar autoritatea public refuz nejustificat soluionarea lui, prin rspuns nesatisfctor (1), refuz propriu-zis de soluionare (2), respectiv tcere, adic expirarea termenului de rezolvare a recursului (3). Termenul de 6 luni de sesizare a instanei va curge din momentul primirii rspunsului nesatisfctor (1), a refuzului (2), respectiv din momentul cnd expir cele 30 de zile (plus 15, dac s-a decis) pentru rspuns la recursul administrativ (3). Termenul de 1 an curge din momentul emiterii actului administrativ vtmtor. b) actul administrativ asimilat sau "atipic": n cazul n care petiia primete un rspuns nemulumitor pentru petiionar (1), un refuz nejustificat explicit de soluionare (2) sau nu primete nici un rspuns n termenul legal (3), termenul de 6 luni i cel de 1 an vor curge din aceste momente ale rspunsului, refuzului, respectiv expirrii termenului. c) contractul administrativ: termenul de 6 luni curge din momentul comunicrii ctre pri a procesului verbal de ncheiere a concilierii, indiferent de rezultatul acesteia, iar termenul de 1 an nu este aplicabil. d) aciunile autoritilor publice cu legitimare special. Legea precizeaz c termenul de 6 luni i cel de 1 an se aplic i aciunilor introduse de Prefect, Avocatul poporului, Ministerul public sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici, fiind socotite de la efectiva luare la cunotin a actului administrativ, respectiv de la emiterea actului administrativ. Dei legea nu precizeaz n mod expres, n cazul refuzului nejustificat de soluionare a cererii sau n cazul tcerii administrative, termenele de 6 luni i 1 an vor curge de la comunicarea refuzului, respectiv expirarea termenului de rspuns. n cazul Avocatului poporului, termenul de contestare va curge din momentul epuizrii recursului administrativ propriu, exercitat n temeiul legii speciale, fr rspuns favorabil din partea
11

Lect.univ.dr. Adrian Stoica

Contencios administrativ

autoritii publice. n cazul Prefectului, termenul curge de la comunicarea actului administrativ de ctre secretarul unitii administrativ teritoriale. e)actul administrativ normativ i ordonanele guvernamentale: aciunile viznd aceste acte sunt imprescriptibile. f) Ct despre calificarea expres dat de lege termenelor, cel de 6 luni - prescripie, respectiv cel de 1 an - decdere, considerm inoportun diferenierea lor n acest fel, ele avnd acelai efect juridic, distingndu-se doar prin ordinea de aplicare i condiiile n care ele pot fi folosite. Prin urmare, credem c se impunea definirea lor, mpreun, fie ca termene de prescripie, fie ca termene de decdere. Practica judiciar anterioar anului 2004 califica termenul (de 30 de zile) ca fiind termen de prescripie, ns nu unitar, unele instane calificndu-l ca termen de decdere 2. Importana practic a calificrii corecte decurge din dou aspecte: n primul rnd, numai termenele de prescripie pot fi suspendate, ntrerupte ori repuse n termen n condiiile Decretului nr.167/1958; n timp ce termenul de decdere se ntrerupe n caz de for major, urmnd s nceap derularea unui nou termen la ncetarea cauzei de ntrerupere, termenul de prescripie se suspend n aceeai situaie. Motivele pentru care instana poate accepta depirea termenului de 6 luni credem c sunt cele prevzute de art. 103 C.pr.civ. pentru repunerea n termen: mprejurri mai presus de voina prii - fora major i cazul fortuit. g) Sesizarea instanei nainte ca termenul s-i nceap cursul determin respingerea aciunii ca prematur, pe cnd introducerea cererii cu depirea termenului atrage respingerea aciunii ca prescris. Aceast soluie se impune indiferent dac termenul de 1 an s-a mplinit sau nu. Fiind termen de prescripie, n lipsa unei reglementri speciale, termenului de 6 luni i sunt aplicabile dispoziiile Decretului nr. 167/1958, care constituie dreptul comun n materia prescripiei extinctive, i, n consecin, termenul este supus ntreruperii, suspedrii i repunerii n termen. h) Termenul de 6 luni este termen procesual, deoarece se raporteaz la sesizarea instanei, la exercitarea dreptului la aciune. Importana practic a includerii termenului n categoria termenelor procesuale, nu a celor de drept material, const n metoda diferit de calcul: termenele procesuale stabilite pe luni se sfresc n ziua lunii corespunztoare zilei de plecare, iar dac termenul a nceput la 29, 30 sau 31 ale lunii, i se sfrete ntr-o lun care nu are o asemenea zi, el se va socoti mplinit n ziua cea din urm a lunii1, pe cnd termenele de drept material sunt calculate conform art.1887 i 1889 C. civ., adic folosind sistemul intermediar, n care nu se socotete ziua de nceput a cursului prescripiei, dar intr n calcul ultima zi a acestuia.
12

Lect.univ.dr. Adrian Stoica

Contencios administrativ

i) Termene prevzute n legi speciale. Legile speciale anterioare legii nr.554/2004 sunt n vigoare, deoarece abrogarea lor nu putea fi realizat dect expres, prin identificarea lor complet (aa cum cere Legea nr.24/2000). Termenul de 6 luni se aplic atunci cnd nu este prevzut un alt termen prin reglementri speciale2. Acest lucru rezult din caracterul de reglementare de drept comun pe care o are Legea contenciosului administrativ. Termenul de 1 an, ns, este aplicabil i n cazurile prevzute prin legi speciale, dac exist motive temeinice de depire a termenului special. Prin legi speciale pot fi stabilite termene diferite - 15 zile (Ordonana Guvernului nr.2/2001), 3 luni (art.16 din Legea nr. 16/1995 privind protecia topografiei circuitelor integrate); Legea nr.215/2001 a administraiei publice locale stabilete termene speciale pentru contestarea n contencios administrativ a ordinului prefectului de constatare a dizolvrii de drept a consiliului local (10 zile de la comunicare sau de la luarea la cunotin de ctre consilierii interesai - art.58 alin.4), sau de constatare a ncetrii de drept a mandatului primarului (10 zile de la comunicare - art.72 alin.5), a hotrrii de validare sau invalidare a mandatului de consilier (5 zile de la adoptare sau comunicare - art.33 alin.2), a hotrrii Guvernului de dizolvare a consiliului local (10 zile de la publicarea n "Monitorul oficial" art.57 alin.3), etc. n aceste cazuri, o consecin a instituirii unor termene foarte scurte este aceea c se exclude n mod implicit procedura prealabil - legea special prevede socotirea termenului de la comunicarea actului, fiind clar dorina legiuitorului de a duce actul administrativ direct n faa instanei de contencios administrativ ct mai rapid. Dac interpretm textul art.31 din lege n sensul c toate textele derogatorii din legile speciale au fost abrogate (aa cum susine iniiatorul legii, prof. Iorgovan3), ar nsemna ca ntrega argumentaie a legiuitorului special, avut n vedere pentru adoptarea acestor texte, s fie infirmat printr-o decizie cu caracter general, ceea ce este inacceptabil. Astfel, spre exemplu, validarea mandatelor de consilier este o procedur ce trebuie realizat cu rapiditate, n aa fel ca autoritatea deliberativ s funcioneze cu ntreruperi ct mai mici, nu este compatibil cu termenele de contestare prevzute de legea general.

13