Tratatul de la Lisabona arhitect al unei noi structuri instituionale europene

Lect. univ. drd. Maria POPESCU1

Rezumat Uniunea European este astzi gestionat de Tratatul de la Lisabona, despre care s-a spus, la vremea lui, pe bun dreptate, c este un pas nainte spre integrarea european, att la nivel instituional, ct i uman, un tratat care reuise, n ciuda dificultilor, s mite mai departe proiectul european care cumula n contul su circa jumtate de secol. Modificrile introduse de Tratatul de la Lisabona, au un impact semnificativ asupra guvernanei UE. Tratatul de la Lisabona face modificri substaniale n conducerea UE, n special n ceea ce privete Consiliul European, Consiliul de Minitri, precum i preedinia rotativ a UE. Sarcina principal a cercetrii n prezenta lucrare o constituie abordarea prevederilor Tratatului de reform al Uniunii Europene (Tratatul de la Lisabona) din perspectiva dreptului constituional. Cercetarea desfurat permite formularea prealabil a unei convingeri generale i anume c istoria construciei comune europene cu toate succesele i dificultile sale demonstreaz viabilitatea ideii europene i direcia corect a evoluiei instituionale n Uniunea European i n statele membre . Keywords: instituii, Tratatul de la Lisabona, reform, constituie. JEL Classification: K33

I. Aspecte istorice care au condus la Tratatul de la Lisabona La 1 decembrie 2009 Uniunea European a intrat ntr-o nou faz a existenei sale ca i entitate politic, economic i social prin intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona. Prin Tratatul de la Lisabona, Uniunea European se pregtete s devin mai eficient, raportat la provocrile mondializrii, i mai democratic, raportat la reprezentarea intereselor cetenilor si2. Sintetic, se poate afirma c Tratatul de la Lisabona redefinete rolul Uniunii Europene ntr-o lume globalizat. Uniunea European se va putea astfel mai bine afirma pe arena internaional. Ea reprezint, la ora actual, un puternic actor ca dimensiune i for economic iar Tratatul de la Lisabona i asigur noi instrumente de aciune pe plan extern3. Uniunea European este ntr-un proces continuu de adaptare, att la nivel de organizare intern, ct i n raport cu factorii externi. Numrul de 27 de state
1

Maria Popescu Universitatea Spiru Haret, Facultatea de Drept i Administraie Public, Bucureti, mirela@avocatmariapopescu.ro 2 Mnoiu Bogdan, Despre intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona , prelegere ocazionat de conferina Intrarea in vigoare a Tratatului de la Lisabona Bucureti, 26 februarie 2010, organizat de Departamentul pentru Afaceri Europene, www.juridice.ro; 3 Popescu Andrei, Tratatul de la Lisabona un tratat modificator i reformator al Uniunii Europene, Buletin de informare legislativ nr. 1/2008, Consiliul Legislativ, p. 4, www.clr.ro

102 Volume 3, Issue 1, June 2013

Juridical Tribune

membre i posibilitatea ca acesta s creasc au impus o regndire a funcionrii instituiilor europene, cu un accent foarte mare pe drepturile cetenilor europeni. De asemenea, Uniunea European este un actor mondial relevant n multe domenii, toate schimbrile i provocrile cu care ne confruntm la nivel global (schimbrile climatice, recesiunea economic sau securitatea energetic) afectnd statele membre i, implicit, Uniunea. Astfel c, n ultimii zece ani, Uniunea European a cutat calea potrivit pentru a optimiza instrumentele pe care le are la dispoziie i pentru a rspunde ct mai prompt i eficient ateptrilor statelor membre i cetenilor acestora4. Momentul naterii Tratatului de la Lisabona este neclar. Originile Tratatului de la Lisabona se regsesc, dup unele opinii5, n Actul Unic European din 1986 care a operat prima mare modificare a tratatelor originare (constitutive) ale comunitilor economice europene. Actul Unic European a fost, la momentul intrrii sale n vigoare la 1 iulie 1987, tot un tratat modificator. Principalele sale elemente de noutate au constat n reforma instituiilor comunitare (extinderea votului cu majoritate calificat, recunoaterea oficial a Consiliului European, consacrarea denumirii de Parlament European, asocierea acestuia din urm la procesul legislativ prin introducerea procedurii de cooperare cu Consiliul Uniunii Europene i Comisia European, crearea Tribunalului de Prim Instan), n lrgirea competenelor comunitare (n principal, n domeniul social) i n codificarea dispoziiilor privind Cooperarea Politic European (C.P.E.) care exista de facto din 1970, pe baza creia Tratatul de la Maastricht a introdus Politica Extern i de Securitate Comun (PESC). Ali specialiti consider c depinde foarte mult cum este privit succesiunea evenimentelor care au vizat reforma instituional a Uniunii Europene din acest deceniu: semnarea Declaraiei de la Laeken din decembrie 2001, declaraie care a lansat lucrrile pentru elaborarea Tratatului Constituional, Conferina Interguvernamental i Convenia European din 2003-2004, eecul Tratatului Constituional din 2005 prin votul negativ al francezilor i olandezilor, exprimat cu ocazia referendumurilor organizate pentru ratificarea noului tratat. Sau momentul zero poate fi considerat chiar aniversarea a 50 de ani de existen a Uniunii Europene, respectiv 25 martie 2007. Cu ocazia acestei aniversri se reiau discuiile politice pentru a da un nou impuls construciei europene. n aceeai zi se semneaz Declaraia de la Berlin, ce reprezint asumarea politic a acestui obiectiv. Aadar toate statele membre susin relansarea reformei Uniunii Europene i finalizarea acestui proces naintea alegerilor europarlamentare din iunie 2009. Euarea proiectului de Constituie european nu a nsemnat i oprirea reformei. Totui a fost un regres. n urmtoarea perioad Europa a ncercat s aduc problemele Uniunii mai aproape de ceteni. Anii 2005-2006 au reprezentat o perioad de reflecie: Planul D al Comisiei Europene a ncurajat organizarea de dezbateri publice privind viitorul Uniunii Europene, dezbateri care au implicat cetenii Comunitii. Mai mult, pentru o mai mare eficien i transparen
4 5

www.europedirect.centras.ro. Popescu Andrei, op. cit., p. 4

Juridical Tribune

Volume 3, Issue 1, June 2013

103

Comisia European a propus n 2006 n cadrul iniiativei Agenda Cetenilor ca modificrile instituionale i agenda politic s se deruleze n paralel. Referitor la Tratatul Constituional i Tratatul de la Lisabona, aparent, ntre cele dou texte nu sunt diferene majore: Uniunea European capt personalitate juridic, este numit un nalt reprezentant pentru politic extern (numit anterior ministru pentru afaceri externe), Carta drepturilor fundamentale este inclus n legislaia primar, se introduce opiunea statelor membre de a prsi Uniunea European, cetenii pot influena procesul politic prin iniiativa cetenilor, etc. Dei poate prea doar o modificare formal, la solicitarea mai multor state membre, printre care Olanda, Cehia, Marea Britanie, etc. n textul noului tratat nu mai sunt trecute simbolurile Uniunii (steagul, imnul, motto-ul) i se renun la anumii termeni (ex. Constituie, lege, ministru etc.), care ar fi putut s-i dea un caracter constituional. Cu toate acestea valenele constituionale s-au pstrat. De asemenea, dac prin intrarea n vigoare a Tratatului Constituional acesta urma s nlocuiasc tratatele existente, Tratatul Lisabona se limiteaz doar la amendarea celorlalte tratate, respectiv Tratatul de la Roma i Tratatul de la Maastricht. Contientiznd importana realizrii reformei, statele membre doreau ca noul tratat s intre n vigoare naintea alegerilor europarlamentare din 2009, tocmai pentru a putea produce efecte odat cu intrarea n funcie a noului legislativ european. Chiar dac negocierile s-au finalizat repede, procesul de ratificare a fost mai anevoios dect s-a estimat. Nefiind vorba de o constituie nu mai era necesar organizarea de referendum n statele membre, dect n cele n care Constituia lor proprie cerea acest lucru, de exemplu n Irlanda. Important de menionat este problematica personalitii juridice a Uniunii Europene n contextul Tratatului de la Lisabona. Personalitatea juridic este un important aspect de noutate introdus de Tratatul de la Lisabona6. Odat cu dobndirea personalitii juridice, UE devine un actor cu drepturi depline pe scena internaional, n acelai timp, personalitatea juridic avnd relevan i n ceea ce privete relaia dintre UE i statele membre. Pn la intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona, n cadrul construciei europene personalitatea juridic aparinea numai Comunitilor Europene. Comunitile Europene erau persoane juridice de drept public i dispuneau de un buget propriu, de un patrimoniu, de instituii i organe distincte, ct i de agenii proprii7. Comunitile Europene au fost nfiinate de ctre statele membre, care le-au delegat prerogativa de a aciona n domeniile expres stabilite n Tratatele de nfiinare a Comunitilor. Relaia dintre statele membre i Comunitile Europene se desfura n baza unor principii reglementate de Tratate, care asigurau delimitarea ntre competenele statelor i cele ale noilor entiti create.
6

Ptru tefan Radu, Anumite consideraiuni privind personalitatea juridic a Uniunii Europene n urma Tratatului de la Lisabona, Consilier European nr. 1/2010, pp. 12 18 7 Fuerea Augustin, Drept comunitar European. Partea General, p. 34, Editura ALL Beck, Bucureti, citat de Ptru tefan Radu, op. cit., pp. 12 18

104 Volume 3, Issue 1, June 2013

Juridical Tribune

Dintre aceste principii, ne vom mulumi s le exemplificm doar pe cele mai reprezentative. Astfel, principiul mputernicirii limitate, reglementat de art. 5, alin 1 din Tratatul CE, conform cruia: Comunitatea acioneaz n limitele competenelor care i-au fost conferite i ale obiectivelor care i-au fost atribuite prin prezentul tratat, stabilete cadrul general al competenelor Comunitilor Europene, mai mult, n art. 7 alin 2 din acelai Tratat (TCE) se stabilete i competena instituiilor europene, aadar Fiecare instituie acioneaz n limitele atribuiilor care i sunt conferite prin prezentul tratat. Un alt principiu cu o relevan sporit este principiul proporionalitii, menionat la art. 5 alin 3 din Tratatul CE, unde se menioneaz c Nicio aciune a Comunitii nu va depi ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor prezentului tratat, stabilindu-se aadar posibilitile de aciune ale Comunitilor Europene, ct i intensitatea acestor aciuni. II. Dezbateri doctrinare privind rolul Tratatului de la Lisabona Trebuie spus c Tratatul de la Lisabona a dat natere unei serii de dezbaterii n lumea tiinific. Astfel in lucrarea From Dual to Cooperative Federalism.The Changing Structure of European Law, Robert Schtze face mai multe consideraii cu privire la evoluiile nregistrate n structura dreptului european. El afirm c epoca pe care o traverseaz dreptul european se caracterizeaz printr-o structur n schimbare de la federalismul dual la cel de cooperare. Este de remarcat c n argumentarea tezelor privind federalismul Robert Schtze a struit asupra locului i rolului afacerilor externe ntr-o Federaie. Regula este aceea a exclusivitii pentru federaie a competenelor externe. Dac n plan intern, competenele legislative sunt divizate (n cadrul federaiei), n plan extern, competenele de ncheiere a tratatelor sunt unificate (la nivelul federal). Ali autori din domeniu analiznd dispoziiile Tratatului de la Lisabona, au concluzionat c Uniunea European nu este nici Federaie, nici Confederaie. n prezent Uniunea European este o structur situat ntre o Confederaie i o Federaie de state. Totui, examinarea atent a mai multor dispoziii stipulate n tratat tind s contureze o structur instituional care este proprie unui stat federativ i nu a unui stat confederativ. Zbigniew Brzezinski apreciaz c Un iunea European nu este o putere politic. n argumentaia sa Uniunea European este o uniune economic, o uniune social, o uniune a liberei circulaii, o uniune financiar ntr-o anumit zon. El mai observa c Europa Occidental singur era foarte aproape s devin o uniune, la un moment dat. Acum, Uniunea European este, de fapt, o comunitate. n aceeai linie de dezbateri privind statutul Uniunii Europene Nam-Kook Kim i Sa-Rang Jung consider c dei n ultima perioad Uniunea apare mai

Juridical Tribune

Volume 3, Issue 1, June 2013

105

degrab ca o structur confederal sau interguvernamental, Tratatul de la Lisabona face posibil o evoluie spre un stat federal8. Ali autori precum Finn Laurese9 consider c Tratatul va aduce eficien instituiilor, o mai mare legitimitate Parlamentului European precum i coeren aciunii externe. n acelai sens al aspectelor instituionale i de politici europene se exprim i Christian Kaunert. Acesta consider c Tratatul de la Lisabona confer Comisiei Europene statutul de autoritate supranaional n ceea ce privete spaiul european al libertii, justiiei i securitii. Prin intermediul Acestui tratat Uniunea European are la beneficiaz de unul dintre cele mai importante rezultate ale procesului de integrare10. Tratatul de la Lisabona a suscitat numeroase discuii i n ceea ce punerea n aplicare a dreptului comunitar n ordinea juridic intern. Recunoaterea prioritii ordinii juridice comunitare n raport cu dreptul intern, n materiile ce fac obiect de reglementare comunitar privind politicile Uniunii Europene, determin, n practic, un puternic impact n ceea ce privete tradiionala funcie protectoare a ordinii juridice i publice interne, modificnd-o, orientnd-o i comunitariznd-o spre crearea cu prioritate a unei ordini publice economice n concordan cu ordinea public economic i metaeconomic de la nivel de Uniune, ca i spre o amenajare a unei ordini publice, prin utilizarea unor mecanisme politico-juridice, a unui spaiu comun n ceea ce privete libertile comunitare11. Literatura de specialitate i specialitii s-au aplecat cu atenie i asupra impactului instituional al Tratatului de la Lisabona. Astfel Der-Chin Horng argumenteaz Banca Central European va fi profund afectat, n sens pozitiv, de adoptarea tratatului. Astfel i sunt modificate funcionarea, modalitile de angajare precum i relaiile externe12. Dar problemele ridicate de cercetarea din domeniu asupra Tratatului de la Lisabona, nu s-au oprit aici. S-a pus i problema dac tratatul este unul de modificare sau reformare a cadrului legal existent. Din perspectiva traducerii n limba romn a denumirii, Tratatul de la Lisabona este, dup caz, tratat de modificare (limba francez) sau tratat reformator (limba englez). Dei cei doi termeni pot fi considerai sinonimi, n realitate, pe fond, Tratatul de la Lisabona le

Nam-Kook Kim, Sa-Rang Jung, Democratic Deficit, European Constitution, and a Vision of the Federal Europe: The EU's Path after the Lisbon Treaty, Journal of International and Area Studies, Volume 17, Number 2/2010, pp.53-70 9 Laursen Finn, The EU Treaty of Lisbon: origin, institutional choise and significance - lucrare prezentat la a 50-a Conferin Anual a Asociaiei pentru Studii Internaionale, New York, 15-18 februarie 2009 10 Kaunert Christian, The area of freedom, security and justice in the Lisbon Treaty: commission policy entrepreneurship?, European Security, Vol. 19, No. 2, June 2010, pp 169-189 11 Mutulescu Antonia, Punerea n aplicare a dreptului comunitar n ordinea juridic intern, Studii de drept romnesc nr. 1/2010, pp. 3742 12 Der-Chin Horng, The ECB under the Lisbon Treaty The Impact on the ECBs Constitutional Status and External Relations, Institute of European and American Studies, Academia Sinica, EURAMERICA Vol. 40, No. 4/2010, pp. 887-922

106 Volume 3, Issue 1, June 2013

Juridical Tribune

realizeaz deopotriv, pe amndou: modific tratatele Uniunii Europene, dar reformeaz i instituiile Uniunii Europene13. III. Modificri instituionale aduse de Tratatul de la Lisabona Cu privire la Consiliul European14, Tratatul lmurete odat pentru totdeauna o problem ce a fost dezbtut de multe ori n doctrin, respectiv caracterul de instituie a Uniunii a acestuia. Astfel, textul i confirm n mod clar Consiliului European apartenena la sistemul instituional european. n acelai timp, n cadrul art. 9B (devenit art. 15 alin. 1 din Tratatul privind Uniunea European) se subliniaz: Consiliul European ofer Uniunii impulsurile necesare dezvoltrii acesteia i i definete orientrile i prioritile politice generale. Acesta nu exercit funcii legislative. Aceast reprezint n esen principala noutate a tratatului de la Lisabona15. Consiliul European este format, conform reglementrilor Lisabona16, din efii de stat sau de guvern ai statelor membre, precum i din preedintele su i preedintele Comisiei. naltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe i politic de securitate particip la lucrrile Consiliului European. Consiliul European se ntrunete de dou ori pe semestru la convocarea preedintelui su. Atunci cnd ordinea de zi o impune, fiecare membru al Consiliului European poate decide s fie asistat de un ministru i, n ceea ce l privete pe preedintele Comisiei, de un membru al Comisiei. Atunci cnd situaia o impune, preedintele convoac o reuniune extraordinar a Consiliului European. Un alt element important adus de noul Tratat este reglementarea, cel puin parial, a modului n care Consiliul European funcioneaz. Dat fiind faptul c, pn la momentul Lisabona, Consiliul European lipsea din enumerarea oficial fcut de Tratate cu privire la instituii, i regulile privind funcionarea acestuia lipseau, anterior apelndu-se mai ales la normele cutumiare ce au aprut i s-au consolidat de-a lungul timpului. Consiliul European se pronun prin consens, cu excepia cazului n care tratatele dispun altfel. n caz de vot, fiecare membru al Consiliului European poate primi delegare din partea unui singur alt membru. Rolul Consiliului European este deosebit de important atunci cnd se are n vedere modificarea TUE. Astfel, guvernul oricrui stat membru, Parlamentul European sau Comisia poate prezenta Consiliului European proiecte de revizuire, integral sau parial, a dispoziiilor prii a treia din Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene, privind politicile i aciunile interne ale Uniunii.
13

14

15

16

Popescu Andrei, Tratatul de la Lisabona un tratat modificator i reformator al Uniunii Europene, Buletin de informare legislativ nr. 1/2008, Consiliul Legislativ, p. 3, www.clr.ro Dragomir Eduard, Ni Dan, Tratatul de la Lisabona, Editura Nomina Lex, Bucureti, 2009, p. 25 i urm. Mercedes Guinea Llorente, Francisco Aldecoa Luzarraga, Europa Viitorului. Tratatul de la Lisabona, Editura Polirom, Iai, 2011, p. 247 Profiroiu Marius, Profiroiu Alina, Popescu Irina, Instituii i Politici Europene, Editura Economic, Bucureti, 2008, p 78.

Juridical Tribune

Volume 3, Issue 1, June 2013

107

Consiliul European poate adopta o decizie de modificare, integral sau parial, a dispoziiilor prii a treia din Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene. Consiliul European hotrte n unanimitate, dup consultarea Parlamentului European i a Comisiei, precum i a Bncii Centrale Europene, n cazul unor modificri instituionale n domeniul monetar. Aceast decizie intr n vigoare numai dup aprobarea de ctre statele membre, n conformitate cu normele lor constituionale17. Poate c cea mai important noutate adus n domeniul Consiliului European este aceea a renunrii la sistemul de preedinie rotativ n favoarea unui post de Preedinte al Consiliul European18. Acesta este ales de Consiliul European pentru un mandat de doi ani i jumtate i va avea rolul de a asigura pregtirea i continuitatea lucrrilor Consiliului European i de a gsi soluii care s conduc la obinerea consensului. Preedintele Consiliului European nu poate ocupa alte funcii la nivel naional. Conform art. 9B, introdus la Lisabona, Preedintele Consiliului European are urmtoarele atribuii: prezideaz i impulsioneaz lucrrile Consiliului European; asigur pregtirea i continuitatea lucrrilor Consiliului European, n cooperare cu preedintele Comisiei i pe baza lucrrilor Consiliului Afaceri Generale; acioneaz pentru facilitarea coeziunii i a consensului n cadrul Consiliului European; prezint Parlamentului European un raport dup fiecare reuniune a Consiliului European. Preedintele Consiliului European asigur, la nivelul su i n aceast calitate, reprezentarea extern a Uniunii n probleme referitoare la politica extern i de securitate comun, fr a aduce atingere atribuiilor naltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe i politica de securitate. Preedintele Consiliului European nu poate exercita un mandat naional. Noul post este deosebit de important att pentru c prin crearea lui se va da o continuitate de aciune la nivelul Consiliului European, ct i pentru simbolistica ce o reprezint existena unui om investit cu funcia de Preedinte al Consiliului European. De la un tratat la altul, competenele legislative ale Parlamentului European au fost extinse progresiv. Un pas de cotitur unanim recunoscut n acest sens a fost Tratatul privind Uniunea European, semnat la Maastricht, ce a pus bazele Uniunii Europene de astzi, uniunea ntemeiat pe Comunitile Europene (primul pilon), avnd dou domenii suplimentare de cooperare (pilonii doi i trei): Politica Extern i de Securitate Comun (PESC) i Justiia i Afacerile Interne (JAI). La intrarea n vigoare, n noiembrie 1993, a Tratatului privind Uniunea European, CEE de pn atunci devenea Comunitatea European (CE).

17 18

Dragomir Eduard Ni, op. cit., p. 27 i urm. A se vedea www.dae.gov.ro

108 Volume 3, Issue 1, June 2013

Juridical Tribune

Tratatul de la Lisabona a avut un impact major asupra Parlamentului European19. Hans Gert Pottering20 afirma privitor la Tratatul de la Lisabona, c acesta: ntrete Parlamentul European, d parlamentelor naionale mai mult responsabilitate n determinarea cursului politicilor europene, d cetenilor europeni putere de iniiativ n raport cu instituiile europene i garanteaz guvernarea local descentralizat21. ntr-adevr, Tratatul de la Lisabona este singurul tratat european care stipuleaz i arog parlamentelor naionale o putere mai mare, acordndu-le dreptul de a se implica periodic n activitatea de luare a deciziilor europene. n acest mod, parlamentele naionale vor putea aciona n calitate de gardieni ai principiului subsidiaritii. Parlamentele naionale vor avea puterea de a influena deciziile nc din faza iniial a elaborrii unei propuneri, nainte ca aceasta s fie analizat n detaliu de Parlamentul European i de Consiliul de Minitri22. n acest sens, toate propunerile legislative fcute la nivel european vor fi notificate parlamentelor naionale care, timp de opt sptmni vor avea timp s fac contestaii sau propuneri. Dac parlamentele naionale nu aduc nicio contestaie, atunci iniiativa legislativ i urmeaz cursul. Dac dou treimi (adic o majoritate calificat) dintre parlamentele naionale aduc obiecii la adresa propunerii legislative, Comisia are obligaia de a discuta din nou i de a decide dac va susine n continuare propunerea legislativ, o va amenda sau o va retrage. n cazul n care Comisia va decide meninerea n forma contestat, deci iniial a legislaiei, conflictul va fi mediat de Parlamentul European i de Consiliu, parlamentele naionale nemaiavnd dreptul de a face contestaii23. Mai mult dect att, Tratatul de la Lisabona susine colaborarea interparlamentar eficient i periodic prin organizarea unor conferine pe teme specifice (politica extern, politic de securitate i aprare comun etc.). Acestea nu vor aduce prejudicii parlamentelor naionale, ci dimpotriv, se are n vedere o mai bun informare i colaborare a instituiilor europene cu parlamentele naionale, care s contribuie la adoptarea celor mai bune i mai adecvate practici. n plus, putem vorbi, ncepnd din acest moment, despre existena de jure a trei nivele decizionale n ceea ce privete politicile europene: regional, naional i supranaional. Tratatul de la Lisabona ofer oportuniti mai bune pentru o aciune colectiv consolidat. El atribuie un grad nalt de relevan politicii externe de securitate i de aprare (PESA) prin introducerea unor elemente inovatoare, n special n domeniile instituional i al integrrii acestor politici ale UE.

19 20

21

22 23

Dusan Sidjanski, Viitorul federalist al Europei, Editura Polirom, Iai, 2010, p. 396 Preedintele Parlamentului European n perioada ianuarie 2007-iulie 2009, politician cretindemocrat german. G. Sergiu, Ghe. Jiglau, O. Pecican, F. Pop, Tratatul de la Lisabona, Uniunea European ctre reforma instituional i consens, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 2008. Dragomir Eduard, Ni Dan, op. cit., p. 43. Tratatul de la Lisabona varianta consolidat, Bruxelles, 30 aprilie 2007.

Juridical Tribune

Volume 3, Issue 1, June 2013

109

El reglementeaz noile instrumente necesare unei autentice PESA24. Astfel el realizeaz: pe de o parte, dezvoltarea i mbuntirea regularizrii gestiunii crizelor; pe de alta, stabilirea noilor instrumente de aprare ale Uniunii Europene; n fine, ntrete cooperarea n materie de capaciti, aciune ce servete celor dou obiective. n primul rnd, Tratatul de la Lisabona i propune mbuntirea i perfecionarea instrumentelor existente, proprii PESA: se extind, astfel, cazurile n care pot fi declanate i susinute misiuni Petersburg, incluzndu-le aici i pe cele de prevenire a actelor teroriste; se permite ca o aciune a Uniunii s fie atribuit, spre ndeplinire, unui stat membru sau unui grup de state membre; se simplific procedurile de finanare ale aciunilor PESA ale UE, ceea ce ntrete eficacitatea lor i capacitatea de rspuns a Uniunii. Astfel, noile instituii ale PESA sunt: aliana defensiv a statelor membre, element tradiional al aprrii teritoriale; clauza de solidaritate ntre statele membre, pentru prevenirea atacurilor teroriste, pe de o parte, i, pe de alta, pentru asigurarea reaciei n faa atacurilor teroriste sau a unor catastrofe; cooperarea structurat permanent, ce permite celor care doresc s coopereze n materie de capaciti; Agenia de Aprare European, care deja exist, n scopul ntririi cooperrii n materie de capaciti, ntre altele. n acord cu noiunea de securitate extins, care se pstreaz, aprarea comun: nu se sprijin doar pe mijloace militare, ci i pe cele civile; nu are n vedere doar ameninrile tradiionale (agresiunile teritoriale, de exemplu), ci i noile ameninri (precum terorismul sau catastrofele de origine natural sau uman)25. Crearea Serviciului European pentru Aciune Extern (sau a ministerului de externe european, cum mai este denumit) i a naltului Reprezentant al Uniunii pentru Afaceri Externe i Politica de Securitate reprezint n acest sens unele dintre
24

25

Mercedes Guinea Llorente, Francisco Aldecoa Luzarraga, Europa Viitorului. Tratatul de la Lisabona, Editura Polirom, Iai, 2011, p. 215 Din punctul de vedere al UE, n lectura noilor ameninri, este fundamental Strategia European de Securitate", elaborat de naltul Reprezentant pentru PESC, Javier Solana, i aprobat de Consiliul European din decembrie 2003: Una Europa segura en un mundo mejor", Estrategia Europea de Seguridad, 12 decembrie 2003, http://ue.eu.int. n ceea ce privete punctul de vedere al PE asupra aceste strategii, a se vedea, PARLAMENTO EUROPEO, Resolucin sobre la Estrategia Europea de Seguridad, 14 aprile 2005, Ponente: Helmut Kuhne (A6-0072/2005), http://www.europarl.eu.int.

110 Volume 3, Issue 1, June 2013

Juridical Tribune

primele modificri aduce de Tratatul de la Lisabona. Acest nou sistem indic o tendina clar spre integrarea profund n domeniu (care ar putea contribui la rndul su la o integrare european din ce n ce mai dezvoltat, att din punct de vedere cantitativ, al domeniilor vizate, dar i calitativ, al gradul de integrare). De altfel, odat cu dispariia organizrii Uniunii pe piloni (cel comunitar i cei doi interguvernamentali), PESC-ul trece n domeniul comunitar, fiind reglementat de proceduri decizionale specifice26. Serviciul European pentru Aciune Extern, compus din reprezentani ai Consiliului, ai Comisiei i ai statelor membre i are scopul de a-l sprijini pe naltul Reprezentant n aciunile sale diplomatice27. Acesta este gestionat de naltul Reprezentant, iar organizarea i funcionarea sa sunt stabilite de Consiliul European, la propunerea naltului Reprezentant, dup consultarea Parlamentului European i cu aprobarea Comisiei28. Finanarea Politicii Externe i de Securitate Comun se face att cu ajutorul statelor membre, prin fondul de lansare, ct i din bugetul Uniunii, mai exact cheltuielile administrative care r evin instituiilor29. naltul Reprezentant este nvestit de Parlamentul European, mpreun cu Preedintele Comisiei i cu echipa de comisari ai Uniunii30. Acest lucru i ofer legitimitate i reduce din deficitul democratic pe care l-ar putea reprezenta faptul c numirea sa se face pe baza hotrrii luate de statele membre i de Preedintele Comisiei31, fr implicarea direct a cetenilor. Pe de alt parte, n nici un stat nu exist obinuina ca cetenii s numeasc ministrul de externe, funcia care corespunde atribuiilor pe care le va avea naltul Reprezentant. Conform Tratatului de la Lisabona32, aceste atribuii sunt: conducerea politicii externe i de securitate a Uniunii, contribuirea la dezvoltarea politicii prin intermediul propunerilor sale i asigurarea implementrii sale n mod corespunztor (n calitate de mputernicit al Consiliului), prezidarea Consiliului pentru Afaceri Externe, ndeplinirea funciei de vicepreedinte al Comisiei, reprezentarea Uniunii atunci cnd este vorba de chestiuni legate de Politica Extern i de Securitate Comun, desfurarea dialogului cu terii n numele Uniunii i
26

EurActiv.ro, Tratatul de la Lisabona pe nelesul tuturor, www.euractiv.ro, Uniunea Europeana pe scurt, publicat la 10 iulie 2008, http://www.euractiv.ro/uniunea-europeana/articles% 7C displayArticle/articleID_14154/Tratatul-de-la-Lisabona-'pe-intelesul-tuturor'.html, accesat ultima dat pe 24.11.2009. 27 The European Parliament, Foreign policy: aims, instruments and The achievements, The European Parliament, Parliament, In detail, Fact Sheets on the European Union, The EUs External Relations, Common Foreign and Security Policy, p. 5, http://www.europarl. europa.eu/ ftu/pdf/en/FTU_6.1.1.pdf. 28 Consiliul Uniunii Europene, Tratatul de la Lisabona, Bruxelles, 2008, 6655/1/08 REV 1, art. 27. 29 Idem, art. 41. 30 EurActiv.ro, Tratatul de la Lisabona pe nelesul tuturor, www.euractiv.ro, Uniunea Europeana pe scurt, publicat la 10 iulie 2008, http://www.euractiv.ro/uniunea-europeana/articles% 7C displayArticle/articleID_14154/Tratatul-de-la-Lisabona-'pe-intelesul-tuturor'.html, accesat ultima dat pe 24.11.2009. 31 Consiliul Uniunii Europene, Tratatul de la Lisabona, Bruxelles, 2008, 6655/1/08 REV 1, art. 18. 32 Idem, art. 18 si 27.

Juridical Tribune

Volume 3, Issue 1, June 2013

111

exprimarea poziiei Uniunii n cadrul organizaiilor internaionale (inclusiv n cadrul Consiliului de Securitate al Organizaiei Naiunilor Unite33) i al conferinelor internaionale, coordonarea Serviciului European pentru Aciune Extern i a delegaiilor Uniunii n state tere i n cadrul organizaiilor internaionale. Uniunea European, dotat acum cu personalitate juridic, se substituie Comunitii Europene. Astfel, prin Tratatul de la Lisabona, structura pe piloni dispare i Uniunea dispune de un nou cadru instituional. n consecin, astfel cum i alte instituii i schimb denumirea, sistemul jurisdicional al Uniunii, n ansamblu, se va numi Curtea de Justiie a Uniunii Europene34, aceasta fiind compus din trei instane: Curtea de Justiie, Tribunalul i Tribunalul Funciei Publice35. Aceasta asigur respectarea dreptului n interpretarea i aplicarea tratatelor. Statele membre stabilesc cile de atac necesare pentru a asigura o protecie jurisdicional efectiv n domeniile reglementate de dreptul Uniunii. Reglementrile de funcionare i organizare din prezent sunt meninute n majoritate neschimbate de noul act legislativ36. Totui, aplicarea Tratatului de la Lisabona va duce la instituirea unui comitet care va emite un aviz cu privire la capacitatea candidailor de a exercita funciile de judector i avocat general n cadrul Curii de Justiie i al Tribunalului, nainte ca guvernele statelor membre s fac nominalizrile. Acest comitet este format din apte personaliti alese dintre fotii membri ai Curii de Justiie i ai Tribunalului, dintre membrii instanelor naionale supreme i din juriti reputai, dintre care unul este propus de Parlamentul European. Consiliul adopt o decizie care stabilete regulamentul de funcionare al acestui comitet, precum i o decizie prin care sunt desemnai membrii comitetului. Comitetul hotrte la iniiativa preedintelui Curii de Justiie. Tratatul de la Lisabona arat c aceast Curte de Justiie asigur respectarea dreptului n interpretarea i aplicarea tratatelor. Statele membre stabilesc cile de atac necesare pentru a asigura o protecie jurisdicional efectiv n domeniile reglementate de dreptul Uniunii. Conform Tratatului de la Lisabona, Curtea de Justiie a Uniunii Europene hotrte n conformitate cu tratatele: o cu privire la aciunile introduse de un stat membru, de o instituie ori de persoane fizice sau juridice; o cu titlu preliminar, la solicitarea instanelor judectoreti naionale, cu privire la interpretarea dreptului Uniunii sau la validitatea actelor adoptate de instituii; o n celelalte cazuri prevzute n tratate. Important de subliniat este faptul c aceast instituie nu este competent n ceea ce privete dispoziiile privind politica extern i de securitate comun, nici n ceea ce privete actele adoptate n temeiul acestora.
33 34

Idem, art. 34. Articolul 19 TUE 35 http://ec.europa.eu 36 Dragomir Eduard, Ni Dan, op. cit., p. 44 i urm.

112 Volume 3, Issue 1, June 2013

Juridical Tribune

Cu toate acestea, Curtea este competent s controleze respectarea dispoziiilor articolului 25b din Tratatul privind Uniunea European i s se pronune n ceea ce privete aciunile formulate n condiiile prevzute la articolul 230 al patrulea paragraf din TFUE, privind controlul legalitii deciziilor care prevd msuri restrictive mpotriva persoanelor fizice sau juridice adoptate de Consiliu n temeiul titlului V, capitolul 2, din Tratatul privind Uniunea European37. Conform Tratatului de la Lisabona, Curtea de Conturi este format din cte un resortisant din fiecare stat membru. Membrii si i exercit funciile n deplin independen, n interesul general al Uniunii. Pentru a proteja interesele financiare ale Uniunii Europene, n prezent exist dou organisme majore - Curtea de Conturi a Comunitilor Europene (cunoscut i drept Curtea European de Conturi sau Curtea de Conturi) i Oficiul European de Lupt Contra Fraudei (OLAF), structur a Comisiei Europene pentru coordonarea creia este responsabil comisarul pentru buget38. Curtea de Conturi nu are putere juridic/judiciar - neregulile, eventualele fraude ori informaiile se comunic organelor responsabile ale Uniunii Europene pentru a aciona n consecin. Prin recomandrile Curii Europene de Conturi se descoper sau previne lupta mpotriva fraudelor i neregulilor financiare. Curtea de Conturi contribuie la ameliorarea sistemului administrativ i la eficiena contribuabililor (pltitorilor de impozit); ea garanteaz o mai bun folosire a finanelor comunitare i este pentru contribuabilul european cel mai bun izvor de informaie despre modul de folosire a fondurilor comunitare. Autonomia ei vis-a-vis de celelalte instituii sau organe ale UE i de statele membre i ofer garantarea ndeplinirii n cele mai sigure condiii a funciei de control pe care o exercit. Ea este, astfel, un element important n cadrul funcionrii Uniunii Europene, chiar dac nu face parte din triunghiul instituional european de decizie, format din Comise, Parlament i Consiliu. Mai ales prin creterea bugetului comunitar i a activitilor financiare n care este implicat direct sau indirect Uniunea, este de ateptat ca i Curtea de Conturi s nregistreze o cretere accentuat a importanei sale n anii ce vor veni. Aa cum am mai amintit n cadrul lucrrii de fa, noul Tratat de Reform de la Lisabona a atribuit statut de instituie i Bncii Centrale Europene39. Conform noului Tratat privind Funcionarea Uniunii Europene, Banca Central European i bncile centrale naionale constituie Sistemul European al Bncilor Centrale (SEBC). Banca Central European i bncile centrale naionale ale statelor membre a cror moned este Euro, care constituie Eurosistemul, conduc politica monetar a Uniunii40.
37

38

39

40

Garca Ricardo Alonso, Lisbon and the Court of Justice of the European Union, Working Papers on European Law and Regional Integration, publicat de Instituto de D erecho Europeo e Integracin Regional, Madrid, Spania, 2010, p. 3 Luciana-Alexandra Ghica, coord., Enciclopedia Uniunii Europene, Editura Meronia, Bucureti, 2007, p. 73. http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/lisbon_treaty/ai0011_ro.html, accesat la data de 10.10.2011 Articolul 282, din Tratatul de la Lisabona

Juridical Tribune

Volume 3, Issue 1, June 2013

113

SEBC este condus de organele de decizie ale Bncii Centrale Europene. Obiectivul principal al SEBC l reprezint meninerea stabilitii preurilor. Fr a aduce atingere acestui obiectiv, SEBC sprijin politicile economice generale n cadrul Uniunii pentru a contribui la realizarea obiectivelor acesteia. Banca Central European are personalitate juridic. Aceasta este singura abilitat s autorizeze emisiunea de moned Euro. BCE este independent n exercitarea competenelor i n administrarea finanelor sale. Instituiile, organele, oficiile i ageniile Uniunii, precum i guvernele statelor membre, respect aceast independen. Statele membre a cror moned nu este euro, precum i bncile lor centrale, i pstreaz competenele n domeniul monetar, n conformitate cu articolele menionate. n domeniile n care are atribuii, Banca Central European este consultat asupra oricrui proiect de act al Uniunii, precum i asupra oricrui proiect de reglementare la nivel naional i poate emite avize41. Concluzii Noul Tratat de la Lisabona, cunoscut i sub numele de Tratatul de Reform, ofer doar o amendare a tratatelor considerate a fi fundamentale (Tratatul privind Uniunea European i Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene)42, aa cum au fcut, la vremea lor i Tratatele de la Amsterdam i Nisa. Uniunea se ntemeiaz pe prezentul Tratat - viz. Tratatul privind Uniunea European (TEU) i pe Tratatul privind funcionarea Uniunii. Aceste dou tratate, mpreun, devin apoi de facto Constituia Uniunii Europene post-Lisabona. O nou Uniune este de fapt constituit cu toate c termenul Constituie nu este folosit. n principal pentru a rspunde obieciilor venite din partea acelor state membre UE ngrijorate de avansul federal al Uniunii, din noul Tratat au fost suprimate toate indiciile care ar fi putut conduce la ideea c UE s -ar putea transforma ntr-un astfel de stat (a disprut, de pild, termenul de constituie, precum i seciunea consacrat simbolurilor UE). Cu toate acestea, noul Tratat a preluat cea mai mare parte a inovaiilor incluse n Tratatul Constituional, adoptndu-se aa numita strategie a vlului. n aspect instituional Tratatul pstreaz cele 5 instituii comunitare existente i pn atunci: Parlamentul European, Consiliul European, Comisia, Curtea de Justiie i Curtea de Conturi, totodat realiznd reglementri structuralfuncionale majore. Tratatul de la Lisabona redistribuie locurile din Parlamentul European pe baza unei formule proporionale, iar numrul maxim s -a stabilit la 750 parlamentari. Parlamentul European a evoluat n urmtoarele direcii: a lrgirii
41 42

Dragomir Eduard, Ni Dan, op. cit., p. 51 Tratatul privind Uniunea European (TUE, Maastricht, 1992) i Tratatul de instituire a Comunitii Europene (Roma, 1957), care a fost redenumit Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene (TFUE).

114 Volume 3, Issue 1, June 2013

Juridical Tribune

competenelor, a simplificrii sistemului de vot care va fi utilizat din 2014, a implicrii elementului naional n sistem i corelarea activitii PE cu cea a parlamentelor naionale. S-a instituionalizat sistemul de partide. S-a intensificat rolul PE n alegerea Preedintelui Comisiei Europene i, indirect, n propunerea candidailor pentru posturile de comisari. PE se poate implica i n problemele de politic extern prin intermediul naltului Reprezentant pentru Afaceri Externe i Politic de Securitate. Sistemul de vot este simplificat, parlamentele naionale primesc un rol mult mai important iar Uniunea European devine un actor global mai proeminent. Toate aceste atribuii ale Parlamentului European presupun pe lng o putere mai mare i o responsabilitate mai mare i mult mai bine definit. Consiliul European dobndete un statut clar prin Tratatul de la Lisabona, care stipuleaz c CE definete orientrile i politicile generale, dar nu are funcii legislative. Componena lui rmne aceiai, cu specificarea c naltul Reprezentant pentru Afaceri Externe i Politic de Securitate particip la edinele lui. Consiliul European are un rol important n ipoteza solicitrii de ctre un stat membru a retragerii din Uniune, drept acordat prin Tratatul de la Lisabona. S-a renunat la preedinia rotativ i s-a instituit postul de Preedinte al Consiliului European. Consiliul Uniunii Europene este alctuit din minitri ai statelor membre, de la fiecare stat cte unul, n funcie de domeniile vizate i are atribuii legislati ve realizate mpreun cu PE i Comisie. Tratatul de la Lisabona stabilete c din 2014 majoritatea calificat va constitui 55% din state ce reprezint 65 % populaie. Comisia este compus din comisari, fiecare stat membru avnd propriul su comisar. Comisia are drept de iniiativ legislativ, astfel nct balana de putere caracteristic sistemului instituional comunitar, dei nclinat spre Comisie nc de la nfiinarea Comunitilor Europene, prin puterea monopolist pe care o are asupra stabilirii agendei politice, continu s o favorizeze, conferindu-i rolul de instituie dominant din acest punct de vedere. Acest rol se consolideaz n urma Tratatului de la Lisabona prin diminuarea forei de blocare a legislaiei specific anterior Consiliului. Noua versiune a Compromisului de la Ioannina prevede ca o eventual soluie instituirea minoritii de blocaj pentru care este necesar obligativitatea votului negativ a minim 4 state membre ce reprezint 35% din populaia UE. Valene vdite constituionale prezint i mecanismul de control al actelor instituiilor comunitare realizat de Curtea de Justiiei a UE. Pe lng faptul c interpreteaz tratatele, c se pronun asupra validitii actelor adoptate de instituiile, oficiile sau ageniile Uniunii, ea poate controla legalitatea actelor, inclusiv legislative, ale Consiliului, Comisiei, Parlamentului European i ale Bncii Centrale Europene dac ele au menirea de a produce efecte juridice fa de teri. innd cont att de parcursul accidentat al actualului Tratat, dar i de climatul economic i politic actual extrem de tensionat, posibilitatea renegocierii tratatului n perioada urmtoare apare ca neplauzibil. Pe de alt parte ns, deoarece persist nc multe semne de ntrebare n legtur cu modul n care va funciona Uniunea n viitor, ndeosebi la nivelul celor dou poziii nou create, Preedinte al Consiliului European i nalt Reprezentant pentru Politica Extern i

Juridical Tribune

Volume 3, Issue 1, June 2013

115

de Securitate Comun, amendamente la actualul Tratat, privind funcionarea celor dou instituii, sau precizri suplimentare oferite prin alte diferite documente normative specifice, apar ca inevitabile. Bibliografie
1. Der-Chin Horng, The ECB under the Lisbon Treaty The Impact on the ECBs Constitutional Status and External Relations, Institute of European and American Studies, Academia Sinica, EURAMERICA, Vol. 40, No. 4/2010 Dragomir Eduard, Ni Dan, Tratatul de la Lisabona, Editura Nomina Lex, Bucureti, 2009 Dusan Sidjanski, Viitorul federalist al Europei, Editura Polirom, Iai, 2010 G. Sergiu, Gh. Jiglau, O. Pecican, F. Pop, Tratatul de la Lisabona, Uniunea European ctre reforma instituional i consens, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 2008 Garca Ricardo Alonso, Lisbon and the Court of Justice of the European Union, Working Papers on European Law and Regional Integration, publicat de Instituto de Derecho Europeo e Integracin Regional, Madrid, Spania, 2010; Kaunert Christian, The area of freedom, security and justice in the Lisbon Treaty: commission policy entrepreneurship? , European Security, Vol. 19, No. 2/2010 Laursen Finn, The EU Treaty of Lisbon: origin, institutional choise and significance lucrare prezentat la a 50-a Conferin Anual a Asociaiei pentru Studii Internaionale, New York, 15-18 februarie 2009 Luciana-Alexandra Ghica (coord.), Enciclopedia Uniunii Europene, Editura Meronia, Bucureti, 2007 Mnoiu Bogdan, Despre intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona , prelegere ocazionat de conferina Intrarea in vigoare a Tratatului de la Lisabona Bucureti, 26 februarie 2010, organizat de Departamentul pentru Afaceri Europene, www.juridice.ro Mercedes Guinea Llorente, Francisco Aldecoa Luzarraga, Europa Viitorului. Tratatul de la Lisabona, Editura Polirom, Iai, 2011 Mutulescu Antonia, Punerea n aplicare a dreptului comunitar n ordinea juridic intern, Studii de drept romnesc nr. 1/2010 Nam-Kook Kim, Sa-Rang Jung, Democratic Deficit, European Constitution, and a Vision of the Federal Europe: The EU's Path after the Lisbon Treaty, Journal of International and Area Studies, Volume 17, Number 2/2010 Ptru tefan Radu, Anumite consideraiuni privind personalitatea juridic a Uniunii Europene n urma Tratatului de la Lisabona, revista Consilier European nr. 1/2010 Popescu Andrei, Tratatul de la Lisabona un tratat modificator i reformator al Uniunii Europene, Buletin de informare legislativ nr. 1/2008, Consiliul Legislativ, www.clr.ro; Profiroiu Marius, Profiroiu Alina, Popescu Irina, Instituii i Politici Europene, Editura Economic, Bucureti, 2008; Tratatul de la Lisabona varianta consolidat, Bruxelles, 30 aprilie 2007, accesat la adresa http://europa.eu/eu-law/treaties/index_ro.htm; www.europedirect.centras.ro; www.euractiv.ro.

2. 3. 4. 5.

6. 7.

8. 9.

10. 11. 12.

13. 14.

15. 16. 17. 18.