Proiect cofinanat din Fondul Social European prin Programul Operaional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane 2007 -2013

Investete n oameni!

Academia Romn
Institutul Naional de Cercetri Economice Costin C. Kiriescu

TEZ DE DOCTORAT
REZUMAT
EVALUAREA POLITICILOR AGRICOLE DIN ROMNIA, DIN PERSPECTIVA SECURITII ALIMENTARE

Conductor de doctorat, Prof. univ. dr. Elena Pelinescu

Bucureti 2013

Doctorand, Lucian Luca

Cuprins

Lista tabelelor i figurilor Introducere Capitolul 1. Evaluarea politicilor agricole - consideraii teoretice i practice 1.1. Abordarea conceptual a evalurii politicilor publice 1.2. Practica evalurii n Comisia European, comparativ cu evaluarea n alte instituii internaionale 1.3. Elemente specifice evalurii politicilor agricole Capitolul 2. Instrumente i tehnici folosite n evaluarea politicilor publice 2.1. Tehnici ale fazei de structurare a evalurii 2.2. Metode i tehnici de colectare a datelor 2.3. Instrumente de analiz a datelor 2.4. Instrumente ale fazei de apreciere a unei evaluri Capitolul 3. Evaluarea politicilor agricole cu ajutorul analizei echilibrului parial 3.1. Modelarea impactului liberalizrii politicilor agricole i comerciale 3.2. Distorsiunile preurilor i analiza echilibrului parial 3.2.1. Indicatorii proteciei i stimulentelor sectorului agricol 3.2.2. Indicatorii analizei echilibrului parial 3.3. Modelul OECD de evaluare a politicilor agricole Capitolul 4. Problematica politicilor agricole, reflectat n studiile de analiz i evaluare a politicilor 4.1. Rolul analizei politicilor agricole n ghidarea transformrilor structurale 4.2. Rolul organismelor internaionale n influenarea dezbaterilor privind politica agricol 4.3. Politica Agricol Comun - experiena reformelor succesive 4.4. Romnia - rezultate ale evalurilor politicilor agricole i provocri ale reformei PAC 4.5. Securitatea vs insecuritatea alimentar - experiena rilor dezvoltate i a celor n curs de dezvoltare

Capitolul 5. Efectele politicilor agricole din Romnia asupra securitii alimentare 5.1. Implicaiile aderrii la Uniunea European asupra politicilor agricole din Romnia 5.1.1. Msurile cu finanare naional de sprijinire a produciei agricole din Romnia 5.1.2. Impactul aderrii la UE asupra comerului cu produse agroalimentare al Romniei 5.1.3. O estimare a efectelor integrrii europene asupra unor piee agricole din Romnia 5.2. Asigurarea securitii alimentare prin consolidarea exploataiilor agricole 5.2.1. Influena dimensiunii economice a exploataiilor asupra performanelor fermelor comerciale 5.2.2. Funcionarea pieei funciare, premis a consolidrii exploataiilor 5.2.3. O estimare a impactului propunerii de plafonare a plilor directe asupra marilor exploataii din Romnia 5.3. Acoperirea necesarului de consum alimentar, obiectiv asumat de state i de familii 5.3.1. Disponibilul pentru consum uman 5.3.2. Cheltuielile gospodriilor cu produsele alimentare 6. Concluzii Bibliografie

Cuvinte cheie: Romnia, politici agricole, evaluare, securitate alimentar, analiza echilibrului parial, pli directe, piaa funciar

Clasificarea JEL: Q18, Q11, Q15

REZUMAT Odat cu aderarea la Uniunea European (UE), politicile agricole aplicate n Romnia reprezint rezultatul interaciunii dintre Politica Agricol Comun (PAC) i msurile de politic agricol naional, care completeaz aciunile i programele europene. Modelul politicilor agricole din UE a ghidat reformele politicilor agricole din Romnia tot mai mult, odat cu nceperea negocierilor de aderare, ceea ce a asigurat o compatibilitate ntre msurile de politici agricole ale perioadei pre-aderare i post-aderare, facilitate i de perioada tranzitorie de trei ani, n care puteau fi meninute instrumentele folosite anterior anului 2007. Totui, competitivitatea sectorului agricol din Romnia, judecat prin prisma performanelor exploataiilor agricole, este n urma vechilor state membre. Pe de alt parte, modelul de consum alimentar din Romnia s-a apropiat tot mai mult de modelul din Uniunea European, fr a fi susinut de producia agricol pentru fiecare din subsectoarele majore, n special n ce privete consumul de carne i cel de legume. Se contureaz astfel o vulnerabilitate a Romniei din perspectiva securitii alimentare, mai ales n contextul crizei economice prelungite din ultimii ani. Multidimensionalitatea conceptului de securitate alimentar vizeaz trei mari direcii, disponibilitatea, accesibilitatea i utilizarea alimentelor, fiecare dintre acestea cuprinznd mai multe dimensiuni, msurate prin indicatori specifici. Teza de fa i propune s evalueze efectele politicilor agricole din Romnia asupra anumitor dimensiuni ale securitii alimentare, respectiv asupra pieelor agricole naionale ale unor produse importante (integrate pieelor unice europene), asupra performanelor exploataiilor agricole (inclusiv sub influena unei piee funciare funcionale), dar i a consumului de alimente al gospodriilor (analizat att din perspectiv nutriional, ct i din perspectiva determinanilor economici ai acestuia). Abordarea adoptat pentru analiza propus consider c nivelul consumului de alimente al gospodriilor este influenat indirect de politicile agricole prin preurile produselor agricole i alimentare, chiar dac ponderea cheltuielilor alimentare n totalul cheltuielilor de consum ale gospodriilor depinde i de ali factori, ntre care nivelul veniturilor este esenial. Politicile agricole influeneaz direct preurile agricole prin msurile de sprijinire a productorilor, combinate cu protecia fa de concurena produselor din afara rii, dar i prin msurile de ajustare a structurilor agricole, care subvenioneaz investiiile, stimulnd introducerea de noi tehnologii i favoriznd procesul de ajustare a structurii fermelor. Ritmul reducerii numrului de exploataii i, implicit, al creterii dimensiunii acestora este influenat de funcionarea pieei funciare. Lucrarea este structurat pe cinci capitole i se ncheie cu concluziile. n capitolul 1 este prezentat conceptul general de evaluare i modul n care este formalizat aceast activitate din

perspectiva politicilor publice, dar i diferenele dintre evaluarea programelor i evaluarea politicilor, precum i cele dinte evaluarea ex-post, cea intermediar i, mai ales, evaluarea ex-ante. De asemenea, este pus n eviden importana crescnd pe care a cptat-o evaluarea n procesul de dezbatere i analiz a politicilor agricole n cadrul diferitelor organisme naionale i internaionale, experiena Comisiei Europene i cea a OECD n instituionalizarea evalurii fiind dintre cele mai relevante. n capitolul 2 sunt descrise pe scurt instrumentele de evaluare a politicilor publice, grupate dup fazele evalurii, aa cum sunt definite aceste faze n practica evalurilor Comisiei Europene. Au fost puse n eviden caracteristicile principalelor instrumente de evaluare a politicilor publice, cutnd s se schieze interaciunea dintre metodele i tehnicile specifice fiecrei faze a evalurii, respectiv structurare, observare, analiz i apreciere. Alegerea metodelor i tehnicilor ine de proiectarea evalurii i de adecvarea la ntrebrile de evaluare formulate. O atenie special a fost acordat analizei cantitative a politicilor agricole, ce cuprinde un set de tehnici care au fost mbuntite constant n ultimele decenii, ntre acestea fiind i modelarea empiric, un instrument care a ctigat tot mai mult teren n ultimele decenii. Capitolul 3 se concentreaz asupra utilizrii n evaluarea politicilor agricole a modelelor de echilibru parial, una din cele mai utilizate tehnici de analiz cantitativ. Comparaia ntre avantajele i dezavantajele analizei echilibrului parial i a celui general se constituie n argumente n favoarea utilizrii modelelor de echilibru parial n evaluarea politicilor agricole (inclusiv n prognoza unor efecte datorate schimbrilor ipotetice ale politicilor). Dup prezentarea noiunilor de baz ale analizei echilibrului parial (indicatorii distorsiunii preurilor i indicatorii bunstrii la productor i la consumator), este redat modelul de evaluare a politicilor agricole, dezvoltat de OECD n ultimul deceniu, pentru a ilustra modul n care construcia unui indicator complex, respectiv estimarea sprijinului la productor, poate influena apariia i dezvoltarea unui model de evaluare a politicilor. Problematica politicilor agricole, prezentat n capitolul 4, este structurat pe baza rezultatelor unor studii de analiz i evaluare a politicilor agricole care pun n eviden tendinele de reformare a politicilor agricole din ultimele decenii, dar i unele aspecte ale securitii alimentare. Examinarea evalurilor politicilor agricole din rile n curs de dezvoltare a inut cont de schimbarea de paradigm privind transformarea structural a economiilor bazate pe agricultur, insistnd asupra conceptului de compromis dintre obiectivele de eficien i cele de neeficien n justificarea interveniilor din domeniul politicilor agricole. Evalurile din rile dezvoltate, la rndul lor, sunt dedicate preponderent msurrii ct mai precise a sprijinului acordat fermierilor (i a efectelor acestuia), n vederea identificrii cilor de reducere a subveniilor care distorsioneaz pieele. Evaluarea politicilor agricole ale Uniunii Europene caut s identifice determinanii reformelor PAC,

dar i s realizeze studii prospective privind evoluia agriculturii europene. n procesul de evaluare a politicilor agricole, cercettorii romni s-au preocupat de intervenia statului pe pieele produselor agricole, de organizarea pieelor produselor agricole, de problematica dezvoltrii rurale, de convergena veniturilor fermierilor dup aderare. Trecerea n revist a problematicii securitii alimentare la nivel global a permis evidenierea legturilor dintre msurile de sprijinire a agriculturii n rile dezvoltate i deciziile de producie din rile n curs de dezvoltare. Pentru partea aplicativ din capitolul 5 au fost selectate trei dimensiuni ale interaciunii dintre politicile agricole i securitatea alimentar, analizate pentru cazul Romniei, comparativ cu situaia din Polonia i Frana (atunci cnd datele au permis acest lucru), respectiv: o tipologia msurilor de sprijinire a produciei agricole din Romnia i implicaiile aderrii la Uniunea European asupra volumului i structurii subveniilor pentru agricultur; o influena structurii exploataiilor asupra produciei agricole, inclusiv rolul pieei funciare n consolidarea exploataiilor agricole; o situaia consumului alimentar, att din perspectiva disponibilitii alimentelor, ct i a accesibilitii acestora pentru diferitele categorii de gospodrii. Interaciunea dintre politicile agricole i securitatea alimentar este urmrit att la nivelul statului, ct i la nivelul gospodriei i individului, pentru c efectele politicilor agricole asupra securitii alimentare a unei ri sunt multiple, directe i indirecte, determinnd att echilibrul pieelor, ct i consumul individual. n cadrul acestui capitol se regsete o estimare original a efectelor de bunstare a unei integrri europene accentuate pe pieele a apte produse agricole principale din Romnia. De asemenea, sunt prezentate rezultatele unei estimri a magnitudinii efectelor introducerii plafonrii plilor directe ncepnd cu 2014. n capitolul de concluzii sunt prezentate, pe scurt, principalele rezultate i recomandri reieite din analizele efectuate. Principalele concluzii desprinse din analiza conceptelor i instrumentelor de evaluare a politicilor agricole sunt prezentate n continuare. o Existena unei dezbateri teoretice privind evaluarea programelor vs. evaluarea politicilor. Comparativ cu evaluarea programelor, evaluarea politicilor vine cu anumite provocri legate de complexitatea acestora n termeni de obiective, instrumente i grupuri afectate, dar i de natura evolutiv a politicilor. Specificul politicilor impune demonstrarea atingerii unor obiective de termen lung sau mcar ndreptarea ctre acele obiective, ceea ce face ca relaia cauzal dintre obiective i efecte s fie complex, manifestat pe diferite nivele i influenat de context sau de alte politici.

o Evaluarea politicii agricole n cadrul DG AGRI. Metodologia de evaluare utilizat de Comisia European cuprinde mai multe ghiduri de evaluare a politicilor agricole. Rapoartele de evaluare ale Direciei Generale Agricultur i Dezvoltare Rural includ rapoartele dedicate politicilor de pia i de venituri i rapoartele dedicate dezvoltrii rurale, dar i studiile interne de estimare a impactului diferitelor msuri legislative i studiile externe comandate de Comisia European diferitelor instituii de cercetare, universiti sau firme de consultan. o Monitorizarea i evaluarea politicilor agricole n cadrul OECD. Evaluarea integrat a efectelor politicilor agricole i asigurarea comparabilitii ntre ri a diferitelor politici implementate a fost posibil cu ajutorul instrumentelor de monitorizare i evaluare dezvoltate de Organizaia pentru Cooperare i Dezvoltare Economic. Principalul indicator al transferului de resurse ctre fermieri, ca rezultat al politicilor agricole, este estimarea sprijinului la productor (PSE) care msoar valoarea sprijinului acordat fermierilor provenit din toate msurile de politici aplicate de guvern. o Diversitatea instrumentelor de evaluare. Metodele, tehnicile i instrumentele de evaluare a politicilor agricole sunt de o mare diversitate, pornind de la tehnici elementare de colectare a datelor i ajungnd la modele cantitative complexe. Au fost puse n eviden caracteristicile principalelor instrumente de evaluare a politicilor publice, cutnd s se schieze interaciunea dintre metodele i tehnicile specifice fiecrei faze a evalurii, respectiv structurare, observare, analiz i apreciere. Alegerea metodelor i tehnicilor ine de proiectarea evalurii i de adecvarea la ntrebrile de evaluare formulate. o Importana analizei cantitative. Dezbaterile despre politicile agricole nu se pot baza numai pe interpretri teoretice, ci necesit o cuantificare a diferitelor mecanisme analizate de teorie. Modelarea empiric poate evidenia efecte indirecte complexe ale politicilor, care altfel pot trece neobservate. Primul beneficiu al analizei cantitative l constituie cuantificarea compromisului dintre obiectivele de eficien i cele de neeficien, dificil de agregat ntr -o funcie unic de bunstare. Evaluarea efectelor politicilor agricole din Romnia, ca membr al Uniunii Europene, prin comparaie cu dou state luate ca reper, Polonia i Frana, a evideniat o serie de interaciuni cu anumite aspecte securitii alimentare, prezentate n continuare. o Politicile agricole din Romnia. Privind retrospectiv, pe parcursul ntregii perioade de tranziie, pn la aderarea la Uniunea European, securitatea alimentar a constituit un obiectiv important al politicilor agricole din Romnia, chiar dac rezultatele au fost uneori contradictorii. Guvernele de dup aderarea la UE sunt n continuare preocupate de

problematica securitii alimentare: primul obiectiv al programului de guvernare 2009-2012, n domeniul agriculturii, era asigurarea securitii alimentare a rii prin creterea i diversificarea produciei agricole, iar n programul de guvernare 2013 -2016 prima direcie de aciune n ce privete agricultura o reprezenta creterea productivitii agriculturii pentru a permite acoperirea necesarului de produse agroalimentare. o Performanele agriculturii romneti n cadrul Uniunii Europene. De la aderarea la UE, Romnia ajunge s-i micoreze treptat deficitul comercial n raport cu celelalte state membre, structura comerului cu produse agroalimentare rmnnd aceeai: n proporie de circa 70% se export producie neprelucrat sau prelucrat primar, produsele finite reprezentnd aproximativ 30% din exporturile agroalimentare ale Romniei. Aceasta se traduce n importante pierderi de potenial pentru zootehnie i industria alimentar, ramuri n care s-ar putea obine produse cu valoare adugat. o Efectele de bunstare ale integrrii europene accentuate a unor piee agricole. Perioada 2014-2020 va aduce agriculturii Romniei unele oportuniti de dezvoltare n sectoarele creterii psrilor i a cultivrii grului, dar i unele ameninri asociate concurenei din sectorul creterii porcilor i reformei din sectorul laptelui, crora li se adaug anumite presiuni asupra sectorului cultivrii porumbului (care este influenat de sectorul creterii animalelor). innd cont de importana esenial a produciei de carne de porc i de lapte pentru asigurarea securitii alimentare a populaiei din Romnia, este necesar sprijinirea respectivelor sub-sectoare, prin investiii, pentru a se putea adapta la concurena de pe piaa unic european. o Importana dimensiunii exploataiei i a tehnologiei. Creterea produciei agricole interne reprezint principalul factor prin care politicile agricole influeneaz securitatea alimentar a rii. Msurile de ajustare a structurii fermelor sunt instrumentele care au potenialul de a aduce o rezolvare de durat a problemei ofertei de produse agricole, inclusiv prin sprijinirea creterii dimensiunii fizice i economice a exploataiilor, n acord cu evoluia tehnologiilor folosite n producia agricol. Compararea performanelor economice ale exploataiilor de diferite dimensiuni dintre Romnia i alte dou ri cu mare potenial agricol (Polonia i Frana), pe baza indicatorului de venit, Valoarea adugat net agricol (att n raportarea la unitatea de for de munc, ct i la unitatea de suprafa), ne arat c Romnia se afl abia la nceputul drumului ctre o agricultur performant (definit de situaia Franei n care cel mai mare venit la ha este obinut n exploataiile cele mai mari) i n urma Poloniei. o Rolul pieei funciare n consolidarea exploataiilor din Romnia. innd cont c eficiena pieelor funciare este msurat prin abilitatea acestora de a transfera pmntul dinspre

utilizatorii mai puin productivi spre cei mai productivi, o evaluare a pieei terenurilor agricole, prin intermediul volumului tranzaciilor i al nivelului preurilor de vnzare cumprare, pune n eviden o cretere n perioada de dup aderare a suprafeelor tranzacionate, pe fondul unor preuri mai ridicate, comparativ cu perioada preaderare. Achiziionarea de ctre firmele strine a unei suprafee agricole semnificative, fenomen care n mod normal ar trebui s fie pozitiv pentru agricultura Romniei, ar putea s aib consecine negative asupra securitii alimentare, n circumstanele unei volatiliti ridicate a preurilor produselor agricole. o Magnitudinea sumelor rezultate din plafonarea plilor directe. Evoluia plilor fermei medii pe fiecare categorie arat c, fermele mari din Romnia vor fi afectate doar marginal de plafonare, ns 34 de ferme foarte mari vor fi afectate substanial. Dei suma total cu care sunt penalizate exploataiile foarte mari nu este impresionant, probabil c Romnia nu o va introduce (deoarece compromisul politic la nivel european a condus spre soluia unei plafonri opionale), dei e dovedit c stimulentele pentru investiii duc mai degrab la creterea performanelor fermelor, dect sprijinul prin pli directe. o De la autosuficiena produciei agricole la asigurarea disponibilului de consum alimentar. Gradul de autoaprovizionare la principalele produse agroalimentare indic faptul c Romnia este n mod cronic deficitar la carne, fructe i legume, iar n anumii ani ajunge s fie deficitar chiar i la cereale. Analiza evoluiei disponibilului de alimente pe persoan reflect schimbarea treptat a modelului de consum al populaiei, n special creterea cantitii de carne (de porc i de pasre), dar i a celei de lapte, n perioada 2000-2009. o Evoluia modelului de consum alimentar din Romnia. Schimbrile calitative ale modelului de consum alimentar msurate prin cantitatea de proteine din diet i, n cadrul acesteia, a proteinelor de origine animal ne arat c n Romnia au avut loc evoluii majore n ultimele dou decenii, din punct de vedere al componentei de proteine din diet, n sensul creterii cantitilor de proteine i n special a celor de origine animal. Analiza aportului caloric al diferitelor grupe de alimente pune n eviden faptul c dei cerealele i produsele din cereale furnizeaz o parte consistent din necesarul energetic, aportul crnii i preparatelor din carne a crescut, la fel ca i cel al laptelui, lactatelor i oulor, indicnd tendina de corectare a structurii consumului alimentar, n sensul convergenei cu modelul rilor dezvoltate. o Influena condiiilor economice asupra cheltuielilor cu alimentele. Analiza comparativ a cheltuielilor de consum final pe locuitor din Romnia, Polonia i Frana (exprimate n standardul puterii de cumprare), arat c decalajele sunt mari pe total cheltuieli, n defavoarea Romniei, iar nivelul cheltuielilor pentru alimente din Romnia rmne

ngrijortor de ridicat, depindu-l n 2010 pe cel din Frana. Situaia este confirmat i de datele nregistrate de Ancheta Bugetelor de Familie din Romnia, care estimeaz o pondere a cheltuielilor pentru consumul alimentar, n totalul cheltuielilor de consum ale gospodriilor, de 44,9% n 2011, n cretere fa de 2010, marcnd stoparea trendului de scdere relativ a cheltuielilor pentru consum alimentar, care asigura convergena cu modelul de consum al rilor dezvoltate. Principalele contribuii proprii au constat n urmtoarele: o oferirea, pe baza teoriei economice, a unei perspective cuprinztoare n analiza i evaluarea politicilor agricole, prin evidenierea argumentelor care au stat la baza reformrii Politicii Agricole Comune, n contextul presiunilor pentru reformarea politicilor agricole din rile membre OECD, pe de o parte, i al transformrii radicale a politicilor agricole din Romnia pe parcursul pregtirii aderrii la Uniunea European i ulterior acesteia; o evidenierea aspectelor relevante din perspectiva interaciunii cu securitatea alimentar ale politicilor agricole din Romniei i adaptarea instrumentelor de analiz specificului economiei romneti, att n ce privete producia agricol, ct i consumul alimentar; o interpretarea semnificaiei schimbrilor politicilor agricole din Romnia prin identificarea surselor de date adecvate referitoare la cheltuielile bugetare ale agriculturii i gruparea acestora dup destinaiile interveniilor, analiz care a pus n eviden direcia corect de schimbare a politicilor agricole, dar i subvenionarea cvasi-discreionar din fondurile naionale; o realizarea unei evaluri prospective a politicilor de integrare european mai accentuat a pieelor romneti n cazul a apte produse agricole principale, cu ajutorul unui model de analiz a echilibrului parial, care a scos n eviden necesitatea unor msuri de sprijinire a sub-sectoarelor crnii de porc i laptelui de vac; o realizarea unei analize comparative a performanelor n producie a fermelor de diferite dimensiuni economice din Romnia, Polonia i Frana pe baza datelor din Reeaua de Informaii Contabile Agricole , analiz care a evideniat necesitatea recuperrii decalajului de dotare cu capital al exploataiilor agricole din Romnia; o culegerea datelor necesare estimrii unor indicatori eseniali ai pieei funciare romneti, volumul tranzaciilor i preurile terenurilor agricole, pentru evaluarea funcionrii pieei funciare, n absena unor date oficiale care s permit realizarea acestui gen de analize; o estimarea magnitudinii sumelor rezultate din plafonarea plilor directe pentru exploataiile mari din Romnia, prin simularea aplicrii propunerii Comisiei Europene;

o identificarea unor aspecte vulnerabile n asigurarea consumului de alimente la

nivelul

gospodriilor populaiei i sublinierea relaiei dintre caracteristicile gospodriei i consumul alimentar, elemente care pot sta la baza unei fundamentri viitoare a unor programe de intervenie nutriional n Romnia. Discutarea rezultatelor obinute n cadrul analizelor efectuate a condus la formularea anumitor recomandri de politici, ntre care se numr aceea de a acorda prioritate pe ct posibil programelor de sprijinire a investiiilor i nu plilor directe, n cazul stabilirii orientrilor strategice ale alocrii fondurilor europene. n completare, este necesar i alocarea ct mai intit a fondurilor pentru msuri de politici agricole finanate de la bugetul naional. Referitor la consumul alimentar, analiza ntreprins a relevat necesitatea iniierii unor cercetri detaliate care s poat fundamenta introducerea unor programe naionale de suplimentare a nutriiei categoriilor vulnerabile de persoane sau gospodrii.

Titlul Titlul

Programul Operaional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane 2007-2013 proiectului: Burse doctorale de pregtire ecoeconomic i bioeconomic complex pentru sigurana i securitatea alimentelor i furajelor din ecosisteme antropice programului:

Editorul materialului : doctorand Lucian Luca Data publicrii : 2013

Beneficiar: Institutul Naional de Cercetri Economice Costin C.Kiriescu Coninutul acestui material nu reprezint n mod obligatoriu poziia oficial a Uniunii Europene sau a Guvernului Romniei