Studiu Gestionarea FR Moldova 2013

Gestionarea Fondului de Rezerv
al Guvernului Republicii Moldova:

Studiu de evaluare

Eugen Hristev
Vitalie Iovia

Chiinu, iulie 2013
Gestionarea Fondului de Rezerv al Guvernului Republicii Moldova: Studiu de evaluare 2013

2

Acest material a fost realizat n cadrul proiectului Sporirea transparenei i a controlului public n
gestionarea Fondului de Rezerv al Guvernului, implementat de Asociaia pentru Democraie
Participativ ADEPT (Moldova), cu suportul financiar al Fundaiei Soros Moldova.

Autori: Eugen Hristev, Vitalie Iovia

Asociaia pentru Democraie Participativ (ADEPT)
str. Alecsandri 97, Chiinau MD-2012, Republica Moldova
tel. +373 22213494
fax + 373 22212992
e-mail: adept@e-democracy.md
www.e-democracy.md

Chiinu, iulie 2013

Toate drepturile sunt rezervate Asociaiei pentru Democraie Participativ (ADEPT). Opiniile exprimate
aparin autorilor i nu reflect neaprat punctul de vedere al Fundaiei Soros Moldova sau al partenerilor
acesteia. Att publicaia ct i fragmente din ea nu pot fi reproduse fr permisiunea Asociaiei pentru
Democraie Participativ.


3

CUPRINS

SUMAR EXECUTIV ....................................................................................................................................................... 6
INTRODUCERE ............................................................................................................................................................ 8
1. CONTEXTUL CONCEPTUAL: FONDUL DE REZERV N CADRUL DE CHELTUIELI BUGETARE. ROLUL I LOCUL
ACESTUIA. .................................................................................................................................................................. 9
2. EXAMINAREA EXPERIENEI ALTOR STATE ..............................................................................................................12
3. ANALIZA CADRULUI LEGAL I NORMATIV AL REPUBLICII MOLDOVA......................................................................16
4. ANALIZA N DINAMIC A CHELTUIELILOR FONDULUI DE REZERV PE PRINCIPALELE CATEGORII I INSTITUII ......21
5. ANALIZA FONDULUI DE REZERV N ANUL 2012 ....................................................................................................27
CONCLUZII .................................................................................................................................................................34
RECOMANDRI PENTRU MBUNTIREA CADRULUI LEGISLATIV I NORMATIV ......................................................35
BIBLIOGRAFIE ............................................................................................................................................................36
ANEXE .......................................................................................................................................................................38


4

Lista figurilor

Figura 1. Cota Fondului de Rezerv al Republicii Moldova i a Romniei n totalul cheltuielilor de
stat n anii 2008-2012
13
Figura 2. Distribuirea resurselor Fondului de Rezerv n Republica Moldova i Romnia pe categorii
de instituii n anii 2008-2012
14
Figura 3. Dinamica bugetului aprobat i executat al Fondului de Rezerv pentru anii 2008-2013 21
Figura 4. Distribuia mijloacelor alocate din Fondul de Rezerv per numrul anual de hotrri de
Guvern aprobate n anii 2008-2012
22
Figura 5. Mrimea Fondului de Rezerv comparativ cu alte cheltuieli pe programe n anul 2012 22
Figura 6. Dinamica bugetului Fondului de Rezerv alocat i cota lui n total buget de stat 23
Figura 7. Structura n dinamic valoric i procentual a utilizrii mijloacelor FR pe categorii de
cheltuieli
24
Figura 8. Distribuirea geografic a Fondului de Rezerv pe raioane i localiti - total pe anii 2008-
2012
25
Figura 9. Distribuirea lunar a numrului de hotrri de Guvern emise i sumelor respective alocate 27
Figura 10. Distribuirea resurselor Fondului de Rezerv pe instituii n anul 2012 28
Figura 11. Structura pe categorii a cheltuielilor din Fondul de Rezerv n anul 2012 29
Figura 12. Distribuirea hotrrilor de Guvern conform principiului "previzibile/ imprevizibile" dup
numrul de HG i valoarea lor n anul 2012
30
Figura 13. Distribuirea hotrrilor de Guvern adoptate dup principiul "incluse/neincluse" n
agenda edinei Guvernului n anul 2012
31

Lista Anexelor

Anexa 1. Dinamica bugetului aprobat i executat al Fondului de Rezerv ..................................................... 38
Anexa 2. Dinamica bugetului executat al Fondului de Rezerv n anii 2008-2012 pe categorii de cheltuieli . 39
Anexa 3. Analiza distribuirii resurselor Fondului de Rezerv pe instituii n anii 2008-2012 .......................... 41
Anexa 4. Distribuirea resurselor Fondului de Rezerv pe Autoriti Publice Centrale i Locale ..................... 43
Anexa 5. Schema general de submitere - aprobare a solicitrilor de finanate din Fondul de Rezerv ....... 44


5

Abrevieri utilizate

APL Autoriti Publice Locale
BISCSP (ICPAS) Boardul Internaional pentru Standardele de Contabilitate n Sectorul Public
CEDO Curtea European a Drepturilor Omului
FISM Fondul de Investiii Sociale din Republica Moldova
FEN Fondul Ecologic Naional
FMI Fondul Monetar Internaional
FR Fondul de Rezerv
HG Hotrri de Guvern publicate n Monitorul Oficial cu privire la Fondul de Rezerv
IMM ntreprinderi mici i mijlocii
MDRC Ministerul Dezvoltrii Regionale i Construciilor
ME Ministerul Economiei al Republicii Moldova
MF Ministerul Finanelor al Republicii Moldova
MMPSF Muncii, Proteciei Sociale i Familiei al Republicii Moldova
MS Ministerul Sntii al Republicii Moldova
RM Republica Moldova

6

Sumar executiv

Noile principii de transparen i cerine fa de procedurile de prezentare i aprobare a hotrrilor
privind utilizarea banilor publici (inclusiv din Fondul de Rezerv) au o istorie de doar civa ani,
scond n eviden importana unei analize pertinente a experienei recente i introducerea
msurilor corective n baza acesteia i a celei din statele cu o tradiie bogat n domeniu bugetar-
fiscal.
Scopul prezentului studiu este de a elucida, pe exemplul Fondului de Rezerv al Guvernului, unele
aspecte de management al finanelor publice, care pot fi perfecionate ncepnd cu partea
conceptual, stipulat n legislaia corespunztoare, i pn la executarea n practic a prevederilor
acesteia.
Reieind din conceptele general acceptate de instituiile internaionale de profil i analiznd
scopurile de formare i modelele de administrare a diverselor fonduri, putem conclude c exist o
vast experien n ce privete definirea i monitorizarea utilizrii fondurilor speciale de ctre
instituiile statului, care ne permit, prin stabilirea de obiective specifice, optimizarea i
eficientizarea utilizrii resurselor i aa limitate de care dispunem.
Pornind de la obiectivele i modul de administrare a Fondului de Rezerv i comparnd cu definiia
unor astfel de fonduri n practica internaional, ajungem la concluzia c, n forma lui actual,
Fondul de Rezerv al Guvernului Republicii Moldova este un atavism al procesului i sistemului
bugetar motenit din trecut, neadaptat la noile cerine de transparen i practicile avansate n
administrarea bugetar. n forma lui actual i cu mandatul legal stabilit, Fondul de Rezerv al
Guvernului Republicii Moldova nu mai poate satisface necesitile crescnde pe ntreaga gam de
direcii stabilite de regulamentul n vigoare.
n Republica Moldova Fondul de Rezerv al Guvernului nu este altceva dect un fond mixt, care
include att aspecte de intervenie n caz de calamiti naturale i accidente ct i aspecte de
rezerv bugetar pentru finanarea unor cheltuieli urgente sau neprevzute aprute n timpul
exerciiului bugetar.
Examinarea practicilor bugetare ale diferitor state, att a celor din Europa de Sud-Est (Bulgaria i
Romnia), precum i a statelor membre ale OECD, denot o varietate de scopuri i motivaii
pentru crearea, meninerea i justificarea unor fonduri de rezerv i similare lor, pentru
diminuarea unor efecte negative sociale i economice.
n legislaia statelor cu o mai lung tradiie bugetar exist o delimitare clar ntre fondurile
destinate evenimentelor neprevzute i cele pentru cazuri imprevizibile.
Studierea detaliat a acestor practici i evidenierea prilor pozitive i negative n fiecare caz
aparte este o sarcin necesar pentru a perfeciona cadrul legal existent n Republica Moldova la
acest capitol.

7

Analiznd utilizarea mijloacelor din Fondul de Rezerv n anul 2012 comparativ cu anii precedeni,
n urma mbuntirii procesului de monitorizare a utilizrii banilor publici, inclusiv a criticilor
aduse, observm c au fost fcute unele mbuntiri la capitolul cheltuieli, fiind eliminate astfel
de cheltuieli neprevzute precum: cheltuieli confideniale, acoperirea cheltuielilor ce in de
achitarea serviciilor comunale, exploatrii cldirii i impozitelor de stat ale ntreprinderii de Stat
Cantina Cancelariei de Stat (2011), acoperirea cheltuielilor de tratament peste hotare, ajutorul
financiar acordat asociaiilor obteti.
Cu toate acestea, s-a pstrat practica de utilizare a mijloacelor bneti pentru aciuni uor
prognozabile, precum: manifestrile cultural-artistice din Piaa Marii Adunri Naionale, care au
avut loc la 27 august 2012, plata premiilor naionale de stat i speciale, cheltuieli de deplasare
(transport, cazare), mai ales pentru activiti planificate anuale de importan major la nivel
internaional.
n aspect de transparen a utilizrii banilor publici din Fondul de Rezerv, analiza pe anul 2012
arat o mbuntire a practicilor de alocare a fondurilor date n comparaie cu anul 2011 prin
lipsa hotrrilor de guvern confideniale i eliminarea sau micorarea cheltuielilor vdit nespecifice
obiectivelor fondului. Principalele concluzii ale cercetrii sunt:

1. n baza analizei efectuate i a privirii generale asupra rolului unui astfel de fond n sistemul
bugetar, putem spune c este necesar perfecionarea, n plan legislativ i normativ, a
practicilor de formare i administrare a Fondului de Rezerv pentru racordarea acestora la
noile realiti i la practicile internaionale dezvoltate.
2. n plan administrativ, se cere o ngustare a obiectivelor ce pot fi finanate din Fondul de
Rezerv, obinndu-se astfel o raionalizare a utilizrii fondurilor publice, i garantarea
acoperirii integrale a domeniilor enumerate n caz de necesitate.
3. n plan instituional, se observ o lips de criterii de performan n utilizarea rezervelor
alocate, chiar i n cazuri legate de compensarea daunelor produse de calamiti naturale.
4. n plan procedural, poate fi observat lipsa unei scheme clare i transparente de naintare a
solicitrilor de finanare i modul de aprobare a lor. Necesitatea adoptrii unei astfel de
proceduri este imperativ.
5. Lista de activiti i domeniile de finanare din Fondul de Rezerv este prea mare i vag
delimitat pentru a putea avea un set de criterii clare de evaluare a eficienei cheltuielilor
din Fondul de Rezerv.

Fondul de Rezerv al Guvernului Republicii Moldova, dei are o reglementare legal complex n
cteva acte legislative, necesit o reglementare mai concret, inndu-se cont de natura i
destinaia acestui fond i de cele mai bune practici internaionale.

8

Introducere

ncepnd cu Legea privind accesul la informaie (2000), paii ntreprini n ultimii ani pentru
sporirea transparenei i responsabilitii actului guvernamental au fost conturai de Legea privind
transparena n procesul decizional nr. 239-XVI din 13.11.2008 i transpui n Hotrrea Guvernului
nr. 96 din 16.02.2010 cu privire la aciunile de implementare a Legii nr. 239. Chiar dac decalajul n
timp pentru implementarea legii date (circa 15 luni) care a constat n elaborarea i aprobarea
Regulamentului cu privire la procedurile de asigurare a transparenei n procesul decizional pare a
fi unul nejustificat de mare, acesta poate fi explicat prin intervenirea evenimentelor politice din
aceast perioad.
Astfel, putem afirma c noile principii de transparen i cerine fa de procedurile de prezentare
i aprobare a hotrrilor privind utilizarea banilor publici (inclusiv din Fondul de Rezerv) au o
istorie relativ scurt (maxim 3 ani), accentund importana unei analize pertinente a experienei
recente i introducerii msurilor corective n baza acesteia i a celei din statele cu o tradiie bogat
n domeniu bugetar-fiscal.
n acelai timp, o privire fugitiv asupra mecanismului stipulat n Regulamentul aprobat prin
Hotrrea Guvernului nr. 96, i a practicii de implementare n cazul Fondului de Rezerv denot
faptul c o adevrat transparen se obine prin respectarea ntregului proces de-a lungul lanului
decizional i deseori const din lucruri mrunte, care, la prima vedere, pot fi interpretate ambiguu
sau neglijate. Euarea pe unul din elementele de asigurare a transparenei de-a lungul lanului
decizional duce la distorsionarea principiilor i a mecanismului de control asupra eficienei utilizrii
fondurilor respective, care, la rndul su, se materializeaz prin apariia zonelor gri n
managementul banilor publici. Reacia ex-post asupra verificrii corectitudinii i, mai ales, a
eficienei utilizrii fondurilor date implic, deseori, costuri sporite comparativ cu abordarea ex-
ante n stabilirea obiectivelor clare i a indicatorilor de performan.
Scopul prezentului studiu este de a elucida, pe exemplul Fondului de Rezerv al Guvernului, unele
aspecte de management al finanelor publice, care pot fi perfecionate ncepnd cu partea
conceptual, stipulat n legislaia corespunztoare, i pn la executarea n practic a prevederilor
acesteia.
Selectarea obiectului de studiu, parial, se datoreaz faptului c Fondul de Rezerv prezint un
interes sporit graie vizibilitii sale i ateniei sporite din partea mass-media i a factorilor politici.
n acelai timp, acesta reprezint o parte a bugetului, care are reglementri specifice legislative i
normative, ceea ce face posibil o analiz mai detaliat a practicilor existente de administrare a
acestuia. Nu n ultimul rnd, putem spune c gradul de transparen n utilizarea fondului dat
poate fi considerat mai mare, comparativ cu alte capitole de cheltuieli i programe finanate din
bugetul de stat, ceea ce face accesul la informaia de baz mai facil pentru cercetare i analiz.

9

1. Contextul Conceptual: Fondul de Rezerv n cadrul de cheltuieli bugetare. Rolul
i locul acestuia.
Ca i majoritatea proceselor din societatea noastr, aflat n tranziie, sistemul bugetar este i el
ntr-o continu dinamic, suportnd schimbri, odat cu acumularea de noi experiene i practici,
dar i n urma nelegerii mai profunde a mecanismelor de administrare, pe care am fost nevoii s
le nsuim din mers.
n aceast ordine de idei, putem nscrie i crearea Fondului de Rezerv n mai 1996 prin Legea nr.
847 privind sistemul bugetar i procesul bugetar, care justifica utilizarea mijloacelor din acest fond
pentru finanarea unor aciuni sau sarcini noi. innd cont de circumstanele extrem de volatile
din acel timp, probabil, o astfel de abordare era justificat, prin elementul de nou fiind
subnelese, de cele mai multe ori, lucruri ce nu puteau fi prevzute sau planificate. Acest sens, de
imprevizibilitate a circumstanelor, a fost detaliat peste mai bine de un an, n 1997, n Legea Nr.
1228, prin care s-a aprobat regulamentul privind utilizarea mijloacelor Fondului de Rezerv, unde
s-a inclus o list de cheltuieli i aciuni ce nu sunt prevzute n bugetul de stat. Chiar dac lista
acestor aciuni a fost concretizat s reflecte gradul de incertitudine n cazuri de calamiti
naturale, alegeri anticipate etc., iar n unele cazuri, unde aceasta era mai puin evident (ex:
acordarea ajutorului material unic persoanelor defavorizate i unor asociaii obteti (prevedere
completat n 2002); distribuirea ajutoarelor umanitare) s-a inclus sintagma n cazuri
excepionale. Totui, unele categorii de cheltuieli nu poart caracterul de imprevizibil (cum ar fi
deplasrile cu scopul participrii la conferine, ntruniri internaionale, care de obicei se pregtesc
cu mult timp nainte). Acum putem doar specula privind motivele de includere a unei liste largi cu
posibilitate vast de interpretare a necesitii unor cheltuieli, acestea fiind att de ordin politico-
clientelar, ct i dictate de evenimentele timpului. Dar nu putem exclude nici pstrarea unei
flexibiliti, n caz de necesitate, dat fiind cadrul rigid, att legislativ i normativ, ct i de practic
birocratic de reacionare prompt n cazuri neprevzute. Acesta, probabil, a fost motivul
includerii unor prevederi i categorii de cheltuieli ce pot fi perfect planificate i incluse n bugetul
de stat n responsabilitatea i administrarea instituiilor respective. Cert este c aceast formul de
formare i administrare a Fondului de Rezerv s-a pstrat pn n prezent.
Literatura de specialitate nu conine o definiie univoc a termenului de Fond de Rezerv n
contextul sistemului i procesului bugetar, ci mai degrab se axeaz pe practicile bugetare din
diverse ri pentru a determina scopul i metodele de aplicare a resurselor bugetare acumulate n
fonduri speciale.
n acelai timp, totui, putem da careva repere n ce privete esena noiunilor stabilite n
clasificarea tranzaciilor bugetar-fiscale (i aici e important de menionat i partea de asigurare cu
surse de acoperire), ct i bunele practici i principii bugetare de baz, definite n Manualul
Fondului Monetar Internaional privind Transparena Fiscal, care denot esena i motivaia
crerii unor astfel de fonduri, chiar dac poart denumiri diferite n diverse sisteme bugetare.

10

Pornind de la definiiile i clasificrile Manualului FMI de statistic a finanelor publice
(Government Finance Statistics Manual, IMF 2001), termenul de fonduri extrabugetare, la modul
general, FMI l atribuie la tranzaciile cu banii publici ce nu sunt incluse n prezentarea i
dezbaterea proiectului bugetului anual, prin aceasta evitndu-se examinarea minuioas la care
este supus legea bugetului anual.
n acest context, putem afirma c Fondul de Rezerv, chiar dac, formal, este inclus n proiectul de
buget, prezentat pentru aprobare n Parlament, prin practica i formulele de utilizare i-a pstrat
natura tranzaciilor pe care FMI le atribuie la fonduri extrabugetare. Astfel putem face distincie
ntre modul de formare a fondului, care se include n bugetul de stat, i modul de executare a lui,
care ii are caracteristicile distincte fa de alte fonduri bugetare administrate de instituiile de
stat, executori de bugete, conform planurilor de finanare aprobate.
Un alt aspect al Fondului de Rezerv este accentul pe caracterul obligaiunilor noi aprute ca
rezultat al unor factori imprevizibili (force major) sau greu de planificat.
Astfel, Bordul Internaional pentru Standardele de Contabilitate n Sectorul Public (IPSAS)
definete obligaiunile imprevizibile drept cele survenite de pe urma evenimentelor din trecut, a
cror existen sau apariie poate fi confirmat doar de coincidena a unui sau mai multor factori
i evenimente, care parial sau integral sunt n afara controlului entitii guvernamentale.
Manualul FMI privind Transparena Fiscal (2007), n acest context, prevede categorii de
obligaiuni imprevizibile explicite i implicite. Cele explicite se refer la obligaiuni stabilite prin
lege (ex: obligaiuni la plata indemnizaiilor, a cror numr nu poate fi tiut din timp), iar cele
implicite se refer la obligaiuni de ordin moral, care presupun o responsabilitate a guvernului,
chiar dac aceasta nu este prevzut expres de legislaie (ex: obligaiuni aprute n rezultatul unor
calamiti naturale etc.)
n acelai timp, pentru o mai bun nelegere a naturii diverselor fonduri instituite n ri cu tradiii
i sisteme bugetare avansate putem constata urmtoarele clasificri:
1. n funcie de modul de adoptare a lor
a. Fonduri bugetare (care fac parte din bugetul de stat)
b. Fonduri extrabugetare (care nu fac parte din bugetul de stat)

2. n funcie de obiective
a. Fonduri de (rezerv) urgen (contingency funds) (pentru compensarea pagubelor
materiale survenite ca rezultat al calamitilor naturale; i alte evenimente
neprevzute)
a. Fonduri de dezvoltare (pentru programe de mediu, sociale, sectoriale etc.)
b. Fonduri de stabilizare (rainy days funds) (pentru atenuarea unor efecte economice
negative)
c. Fonduri de economii (rezerv) (pentru acumularea de rezerve financiare destinate
generaiilor viitoare)
d. Alte fonduri extrabugetare (pentru administrarea granturilor i donaiilor; pentru
plata datoriilor etc)

3. n funcie de sursele de finanare

11

a. Fonduri din taxe speciale
b. Transferuri de la bugetul de stat
c. Fonduri din privatizare i alte active de stat
d. mprumuturi
e. Granturi i donaii

4. n funcie de responsabilitatea instituional
a. Administrate de Ministerul Finanelor
b. Administrate de ministerele i instituiile responsabile din Guvern
c. Administrate de agenii independente

Concluzii:
Reieind din conceptele general acceptate de instituiile internaionale de profil i analiznd
scopurile de formare i modelele de administrare ale diverselor fonduri, putem conclude c
exist o vast experien n ce privete definirea i monitorizarea utilizrii fondurilor
speciale de ctre instituiile statului, care ne permit prin stabilirea de obiective specifice
optimizarea i eficientizarea utilizrii resurselor i aa limitate de care dispunem;
Pornind de la obiectivele i modul de administrare ale Fondului de Rezerv i comparndu-
le cu definiia unor astfel de fonduri n practica internaional, ajungem la concluzia c, n
forma lui actual, Fondul de Rezerv al Guvernului Republicii Moldova este un atavism al
sistemului bugetar motenit din trecut, neadaptat la noile cerine de transparen i
practicile avansate n administrarea bugetar. Pe ct de mult Fondul de Rezerv al
Guvernului Republicii Moldova se ncadreaz n tradiia fondurilor de urgen sau a
fondurilor de stabilizare, vom analiza n Capitolul 2 Examinarea experienelor altor state.
n forma lui actual i cu mandatul legal stabilit, Fondul de Rezerv al Guvernului Republicii
Moldova nu mai poate satisface necesitile crescnde pe ntreg segmentul de direcii
stabilite de regulamentul n vigoare.

12

2. Examinarea experienei altor state
n contextul expunerii conceptuale a varietilor de fonduri, obiectivelor i practicilor de
administrare ale acestora, putem face distincie dintre experiena rilor cu o legislaie dezvoltat
n acest sens i a rilor n tranziie, cum ar fi Bulgaria i Romnia, care fac parte din Uniunea
European, dar au o experien relativ mic, transpus n legislaia i mai ales n practica bugetar.
Ultimele mai au unele reminiscene ale vechilor practici, care se aseamn mult cu cele pe care le
mai avem i n Republica Moldova, inclusiv i denumirea de fond de rezerv, n cazul Romniei.
Astfel, Art. 30 al Legii nr. 500/2002 din Romnia privind finanele publice prevede existena a dou
fonduri, ce sunt la dispoziia Guvernului: Fondul de Rezerv Bugetar (pentru finanarea unor
cheltuieli urgente sau neprevzute aprute n timpul exerciiului bugetar) i Fondul de Intervenie
(pentru finanarea unor aciuni urgente n vederea nlturrii efectelor unor calamiti naturale i
sprijinirii persoanelor fizice sinistrate). Ultimul poate fi majorat din Fondul de Rezerv n funcie de
necesitate prin prevederile aceluiai articol la p. 5.
Putem afirma c, n cazul Romniei, se atest o schimbare ctre delimitarea fondurilor destinate
acoperirii unor cheltuieli legate de calamiti naturale (Fondul de Intervenie), ca fiind un factor
imprevizibil, sau cel puin n afara controlului direct al Guvernului.
Dac facem abstracie de valorile absolute ale bugetelor fondurilor din Romnia i Republica
Moldova, la nivel de pondere din total cheltuieli bugetare, observm c marja de cheltuieli
discreionare pe care o are Guvernul Republicii Moldova este cu mult mai mic (0.22% n 2012)
comparativ cu cea din Romnia n anii precedeni (aceasta s-a diminuat de la 2.1% n 2008 la
0.22% n 2012, egalndu-se la acest capitol cu cel din Republica Moldova), fapt ce poate fi
considerat pozitiv, lsnd o fereastr mai mic pentru potenialele decizii discreionare. Nu
excludem, c n cazul Romniei este un rezultat al recomandrilor anterioare ale Curii de Conturi
din Romnia, care n raportul su de audit din 2009 meniona lipsa criteriilor clare de acordare
pentru finanarea unor cheltuieli urgente sau neprevzute i de uurina cu care hotrrile de
Guvern de alocare au fost aprobate. n mod normal, Fondul ar trebui s acumuleze sume pentru
perioadele mai dificile pentru a constitui o rezerv real de ieire din aceste situaii grele, s se
apeleze la ele doar n ultim instan i numai n condiiile n care au fost epuizate toate celelalte
ci de finanare ale unui obiectiv/aciune. Concluzii similare pot fi citite i n rapoartele Curii de
Conturi din Republica Moldova pe parcursul ultimilor ani (Boxa nr. 1)

Boxa nr. 1: Recomandrile i obieciile Curii de Conturi din R. Moldova (extrase din rapoartele anuale
Asupra administrrii i ntrebuinrii resurselor financiare publice i a patrimoniului public) privind
utilizarea Fondului de Rezerv:
(I)... Direciile de repartizare a mijloacelor fondului de rezerv al Guvernului denot, n unele cazuri, att
neconformitatea utilizrii acestora, ct i capacitile reduse ale unor executori de buget de planificare a
cheltuielilor. Dei Regulamentul aprobat prin Legea nr. 1228-XIII din 27.06.1997 prevede destinaii concrete pentru
mijloacele fondului de rezerv al Guvernului, s-a relevat alocarea mijloacelor ce nu corespund destinaiilor stabilite
n sum de 18,9 mil. lei. Unele din aceste cheltuieli urmau a fi planificate regulamentar, prin prisma devizelor de
cheltuieli ale executorilor de buget. (2011)
(II)... La aspectul ce ine de alocarea mijloacelor Fondului de rezerv al Guvernului, pe parcursul anului 2010, cu
toate c MF a avizat negativ Hotrrile Guvernului, a continuat practica alocrii unor mijloace contrar prevederilor
Regulamentului privind utilizarea mijloacelor Fondului de rezerv al Guvernului. (2010)
(III)...Auditul relev alocarea mijloacelor ce nu corespund destinaiilor concrete stabilite regulamentar pentru
utilizarea mijloacelor Fondului de rezerv al Guvernului n sum total de 9,7 mil.lei i nerestituirea la finele anului
a mijloacelor alocate, dar rmase nevalorificate de unii beneficiari, n sum total de 693,9 mii lei. (2009)

13

Chiar dac cota Fondului de Rezerv (Figura 1) n totalul cheltuielilor bugetului de stat n Romnia
n 2012 a atins nivelul de 0.22%, diminundu-se de circa 10 ori comparativ cu anii precedeni,
ponderea cheltuielilor Fondului de Rezerv n Republica Moldova este mai mic, lundu-se n
consideraie c n Romnia mai exist i Fondul de Intervenie (care acoper o parte din categoriile
Fondului de Rezerv al Guvernului Republicii Moldova la capitolul calamiti i situaii
excepionale).
Figura 5. Cota Fondului de Rezerv al Republicii Moldova i a Romniei n totalul cheltuielilor de stat n anii 2008-2012

Prin urmare, n Republica Moldova Fondul de Rezerv al Guvernului nu este altceva dect un fond
mixt, care include att aspecte de intervenie n caz de calamiti naturale i accidente, ct i
aspecte de rezerv bugetar pentru finanarea unor cheltuieli urgente sau neprevzute aprute
n timpul exerciiului bugetar. n aspect de concretizare a definiiilor, Fondul de Rezerv n
Romnia se refer mai mult la acoperirea cheltuielilor neprevzute pe parcursul anului bugetar,
fcndu-se distincie la nivel semantic cu elementele ce in de imprevizibilitatea factorilor de
calamiti naturale.
n acelai timp, unele studii i instituii internaionale de profil cum ar fi FMI arat o variaie de
pn la 3% din total cheltuieli bugetare, care pot fi atribuite la Fondul de Rezerv sau alte fonduri
similare.
O difereniere la nivel de proporie ntre fondurile alocate la nivel central i local poate fi
observat la o analiz comparativ a practicilor de alocare a resurselor din fondurile de rezerv n
Republica Moldova i Romnia. Astfel, se atest o pondere mult mai mare de cheltuieli efectuate
la nivel local n Romnia, chiar dac trendul este n scdere n ultimii ani (Figura 2) exact ca i n
Republica Moldova.

14

n Bulgaria, bugetul de asemenea include aa-numitele fonduri de rezerv, care constituie ns o
pondere mult mai mare circa 0.4% din PIB. Practica bugetrii n aceast ar a avansat prin
delimitarea acestor fonduri pe programe, cum ar fi cele sociale i de sntate, menite s acopere
deficitele n aceste domenii n caz de necesitate. Totodat, aceste fonduri fac parte din rezerva de
circa 456 mil euro alocat pentru cheltuieli urgente i/sau neprevzute.
Un studiu al FMI privind rolul instituiilor bugetare n consolidarea fiscal n rile din sud-estul
Europei recomand rilor din regiune o mai bun definire a criteriilor de cheltuieli din fondurile
de urgen (contingency, sau de rezerv n cazul Republicii Moldova ) i aranjamente mai explicite
n cazul lurii deciziilor relevante pentru a diminua comportamentul oportunist al politicienilor n
asemenea cazuri.
n statele OECD pe larg este rspndit practica bugetar ex-ante i crearea fondurilor de urgen
(contingency), prin care se recunosc avantajele alocrii resurselor curente pentru eventualele
cheltuieli legate de calamiti i situaii excepionale i pentru redresarea situaiei social-
economice. n acelai timp, n cazurile cnd credibilitatea politic este foarte joas, se recomand
introducerea unei separri ntre factorii de decizie politici i fondurile de rezerv, exemplu
elocvent n caz de calamiti naturale fiind introducerea asigurrii obligatorii a proprietilor i
transferul riscurilor ctre o autoritate guvernamental independent de asigurare a unor riscuri de
calamiti ce va administra aceste fonduri de despgubiri.
n SUA i Marea Britanie, ri cu experien mare n domeniile bugetar-fiscale i cu legislaie
sofisticat n aceste domenii, au prevederi de constituire a fondurilor pentru diminuarea situaiilor
excepionale legate de calamiti naturale, dar i a fondurilor pentru remedierea anumitor
Figura 6. Distribuirea resurselor Fondului de Rezerv n Republica Moldova i Romnia pe categorii de instituii n anii 2008-
2012

15

fenomene economice adverse, care poart o denumire generic de rainy days funds (la nivel de
state i localiti n SUA) i Treasurys Resource Accounts, introduse din 1993 n cazul Marii Britanii.

Concluzii:
Examinarea practicilor bugetare ale diferitor state, att a celor din Europa de Sud-Est
(Bulgaria i Romnia), precum i a statelor membre ale OECD, denot o varietate de
scopuri i motivaii pentru crearea, meninerea i justificarea unor fonduri de rezerv i
similare lor, pentru diminuarea unor efecte negative sociale i economice.
n legislaia statelor cu o mai lung tradiie bugetar exist o clar delimitare ntre fondurile
destinate evenimentelor neprevzute i cele pentru cazuri imprevizibile.
Studierea amnunit a acestor practici i evidenierea prilor pozitive i negative n
fiecare caz aparte este o sarcin necesar pentru a perfeciona cadrul legal existent n
Republica Moldova la acest capitol.


16

3. Analiza cadrului legal i normativ al Republicii Moldova
Fondul de Rezerv al Guvernului Republicii Moldova, fiind parte a finanelor publice ale statului,
este reglementat n principal de Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din
24.05.96
1
i Legea nr. 1228-XIII din 27.06.97 despre Regulamentul privind utilizarea mijloacelor
Fondului de Rezerv al Guvernului
2
. Dei n aceast problem urmeaz de pornit de la prevederile
Constituiei Republicii Moldova privind sistemul bugetar i bugetul public naional.
Conform art. 130 i 131 din Constituia Republicii Moldova, formarea, administrarea, utilizarea i
controlul resurselor financiare ale statului, ale unitilor administrativ-teritoriale i ale instituiilor
publice sunt reglementate prin lege. Respectiv bugetul public naional cuprinde bugetul de stat,
bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele raioanelor, oraelor i satelor. Guvernul elaboreaz
anual proiectul bugetului de stat i bugetului asigurrilor sociale de stat, pe care le supune,
separat, aprobrii Parlamentului. n caz de formare a fondului extrabugetar, acesta este prezentat
spre aprobare Parlamentului. Prin urmare nici o cheltuial bugetar nu poate fi efectuat n afara
legii, adic fr aprobarea Parlamentului.
Conform art. 22 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.96
este stabilit fondul de rezerv, i nu fondul de rezerv al Guvernului, dup cum este prevzut
n Legea nr. 1228-XIII din 27.06.97 despre Regulamentul privind utilizarea mijloacelor Fondului de
Rezerv al Guvernului. Prevederile Legii privind sistemul bugetar i procesul bugetar par a fi mai
adecvate n cazul bugetului public naional, care include att bugetul de stat, ct i bugetul
asigurrilor sociale de stat, precum i bugetele unitilor administrativ-teritoriale. Respectiv,
procesul decizional n utilizarea fondului ar fi bine de separat de obiectivele de utilizare a acestuia,
astfel ca s nu existe tentaia concentrrii cheltuielilor doar ntr-un singur domeniu. Ca exemplu,
decizia final poate rmne dup Guvern, iar destinaiile s fie clar stipulate n Regulament.
Fondul de rezerv se aprob prin legea bugetar anual conform procedurilor din Legea privind
sistemul bugetar i procesul bugetar (cum ar fi estimrile preliminare de venituri i cheltuieli;
cadrul bugetar pe termen mediu care include obiectivele politicii bugetar-fiscale pe anul bugetar
imediat urmtor i pe nc cel puin 2 ani ulteriori, precum i cadrul de venituri i cheltuieli
bugetare pe anii respectivi, inclusiv limitele de cheltuieli pe autoriti ale administraiei publice
centrale).
Prin urmare, Fondul de Rezerv este parte component a bugetului public i ar putea fi
reglementat mai concret printr-un capitol aparte din Legea privind sistemul bugetar, i procesul
bugetar i nu printr-o lege aparte (Legea despre Regulamentul privind utilizarea mijloacelor
Fondului de Rezerv al Guvernului).
Conform art. 37 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar, Fondul de Rezerv se
utilizeaz de Guvern, n baza regulamentului aprobat de Parlament, n cazuri justificate de utilizare
a mijloacelor bugetare potrivit dispoziiilor legale pentru finanarea unor aciuni sau sarcini noi

1
http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=313299
2

17

intervenite pe parcursul anului. Mijloacele din Fondul de Rezerv se aloc numai n baza deciziilor
Guvernului, emise sub form de hotrri, cu indicarea destinaiei, beneficiarului i sumei concrete
n moned naional. Deciziile Guvernului privind alocarea mijloacelor din Fondul de Rezerv
trebuie s fie contrasemnate de ministrul finanelor.
Dac punem problema c fondul respectiv este destinat, n principal, pentru intervenii urgente,
atunci mecanismul de aprobare prin hotrre de Guvern este unul anevoios din punct de vedere
procedural. Mai raional ar fi aprobarea cheltuielilor din Fondul de Rezerv doar prin dispoziia
Prim-ministrului i timpul de reacie va fi mai mic i responsabilitatea va fi mai mare. Cu att mai
mult c Prim-ministrul este preedinte al Comisiei pentru Situaii Excepionale a Republicii
Moldova
3
.
n anul 2013, conform anexelor 1 i 2 la Legea bugetului de stat pe anul 2013, nr. 249 din
02.11.2012 mrimea Fondului de Rezerv al Guvernului constituie 62 mln. lei. Astfel mrimea
Fondului de Rezerv al Guvernului este stabilit anual de ctre Parlament n legea bugetului de stat
pe anul respectiv.
Fondul de Rezerv este un fond bnesc destinat finanrii cheltuielilor i aciunilor care survin n
decursul anului, cum ar fi:
1) nlturarea efectelor calamitilor naturale i avariilor, efectuarea lucrrilor de proiectare
aferente acestei aciuni;
2) ajutorul financiar acordat autoritilor administraiei publice locale
4
;
3) efectuarea alegerilor anticipate i a referendumurilor
5
;
4) cheltuielile aferente deplasrii delegaiilor oficiale ale Republicii Moldova peste hotare i
desfurrii n bune condiii a vizitelor unor delegaii oficiale ale altor state sosite n republic,
organizrii expoziiilor, simpozioanelor i forurilor internaionale (cheltuielile menionate se
admit numai n cazul insuficienei mijloacelor prevzute n acest scop n bugetul de stat)
6
;
5) finanarea suplimentar a unor autoriti publice n legtur cu ndeplinirea unor funcii i
sarcini noi
7
;
6) ntreinerea autoritilor publice create pe parcursul anului
8
;
7) ajutorul financiar acordat altor state
9
;
8) ajutorul financiar destinat construciei i reparaiei obiectelor de valoare istoric i cultural
10
;

3
4
Nu pare a fi un fapt imprevizibil intervenit pe parcursul anului.
5
Ar putea fi prognozate n legea bugetului pe anul respectiv la cheltuielile aferente activitii Comisiei Electorale
Centrale.
6
Aceste cheltuieli in de activitatea curent a autoritii publice i denot planificarea i prognozarea insuficient a
devizului de cheltuieli, adic o activitate haotic i neplanificat.
7
n mod firesc, odat cu stabilirea unor noi atribuii, se ajusteaz proporional n lege i modul de finanare (principiul
corespunderii resurselor cu competenele).
8
A se vedea remarca de mai sus.
9
Ar fi necesar de specificat c doar n caz de calamiti naturale i avarii.

18

9) recuperarea pagubelor materiale cauzate cetenilor n urma condamnrilor ilegale
11
;
10) compensarea pagubelor materiale suportate n legtur cu activitatea de serviciu (n
condiiile legii)
12
;
11) plata premiilor naionale de stat i speciale, cheltuielile aferente decernrii lor
13
;
12) finanarea unor aciuni ce in de promovarea culturii, a limbilor i tradiiilor minoritilor
naionale din republic
14
;
13) ajutorul financiar acordat unor asociaii obteti (n cazuri excepionale)
15
;
14) recuperarea cheltuielilor legate de transportarea i repartizarea ajutoarelor umanitare
acordate republicii (n caz de necesitate);
15) compensarea sumelor necesare reparrii echitabile a prejudiciului i compensrii celorlalte
cheltuieli, stabilite de ctre Curtea European a Drepturilor Omului, precum i a sumelor
stabilite prin acordul de soluionare pe cale amiabil a cauzelor mpotriva Republicii Moldova
(cheltuielile menionate se admit numai n cazul insuficienei mijloacelor prevzute n bugetul
de stat)
16
;
16) finanarea suplimentar pentru asigurarea material i orice alte cheltuieli ce in de
exercitarea atribuiilor de serviciu i de participarea agentului guvernamental i a persoanelor
care l nsoesc la procedurile din cadrul Curii Europene a Drepturilor Omului i al Comitetului
de Minitri al Consiliului Europei (n caz de necesitate)
17
;
17) alte cheltuieli cu caracter imprevizibil. (Not: n primul rnd, termenul imprevizibil este vag i
las o marj larg de interpretare; cel puin ar putea fi definit).
Dup cum lesne ne putem da seama, majoritatea din aceste cheltuieli pot fi ori perfect previzibile
i incluse n planurile de finanare ale instituiilor responsabile, ori chiar n legea bugetului, fiind
incluse drept alocaii pentru anumite activiti cu limite de cheltuieli, care dac nu sunt folosite
pot fi transferate pe anul viitor sau returnate n Fondul de Rezerv.
Generaliznd cele relatate, inclusiv comentariile efectuate, propunem, cel puin la prima etap
pn la elaborarea unui concept nou, ca prevederile privind Fondul de Rezerv s fie prevzute n
legislaia privind sistemul bugetar i procesul bugetar dup urmtoarea formul:
Fondul de rezerv este un fond bnesc destinat finanrii cheltuielilor i aciunlori care survin n
decursul anului, cum ar fi:

10
Ar putea fi prognozate n legea bugetului pe anul respectiv la cheltuielile aferente activitii autoritilor de resort.
11
A se vedea remarca precedent.
12
Ar putea fi prognozate n legea bugetului pe anul respectiv la cheltuielile aferente activitii autoritii respective.
13
14
Ar putea fi prognozate n legea bugetului pe anul respectiv la cheltuielile aferente activitii autoritii respective.
15
Din punctul de vedere al principiului transparenei, mecanismele respective ar trebui prevzute n legislaia privind
asociaiile obteti, iar sursele bugetare - n legea bugetului de stat pe anul respectiv.
16
Sunt cheltuieli prognozabile pentru legea bugetului de stat pe anul respectiv.
17

19

1) nlturarea efectelor calamitilor naturale i avariilor, inclusiv efectuarea lucrrilor de
proiectare aferente acestei aciuni;
2) recuperarea cheltuielilor legate de transportarea i repartizarea ajutoarelor umanitare
acordate republicii (n caz de necesitate);
3) ajutorul financiar acordat altor state n caz de calamiti naturale i avarii.
Astfel, Fondul de Rezerv al statului ar urm s rmn n gestiunea Guvernului, fiind organizat i
gestionat conform urmtoarelor principii:
principiul unitii;
principiul specializrii;
principiul transparenei.
Posibil c ar fi mai reuit pentru Republica Moldova s fie aprobat prin legea bugetar fondul de
rezerv pentru cheltuieli urgente i neprevzute, ce sunt autorizate prin lege n caz de modificri
urgente i neprevzute ale legislaiei, i fondul de intervenie gestionat de Guvern n cazul unor
calamiti naturale, accidente, inclusiv sprijinirea persoanelor sinistrate.
Lipsa unei astfel de abordri duce n continuare la adoptarea de hotrri ad-hoc de alocare a
mijloacelor din Fondul de Rezerv, a cror imprevizibilitate i urgen poate fi discutabil (Boxele 2
i 3).
Boxa 2

Hotrrea Guvernului nr. 306 din 22 mai 2013 Cu privire la alocarea mijloacelor financiare (Monitorul
Oficial din 24.05.2013, nr. 116-118/374 )
Guvernul HOTRTE:
1. Ministerul Finanelor va aloca, din fondul de rezerv al Guvernului, 660 mii lei Ministerului Culturii
pentru organizarea de ctre Teatrul Eugene Ionesco a Zilelor culturii japoneze n Republica Moldova.
2. Ministerul Culturii, n calitate de beneficiar al mijloacelor alocate, va perfecta, n modul stabilit,
documentele necesare pentru finanarea cheltuielilor n cauz..
Comentariu. n hotrrea menionat lipsete temeiul legal al emiterii, necesar a fi stabilit conform
prevederilor Legii nr. 317-XV din 18 iulie 2003 privind actele normative ale Guvernului i ale altor autoriti ale
administraiei publice centrale i locale.

Hotrrea Guvernului nr. 253 din 10 aprilie 2013 Cu privire la alocarea mijloacelor financiare (Monitorul
Oficial din 12.04.2013, nr.75-81/303)
n conformitate cu punctul 2 din Regulamentul privind utilizarea mijloacelor fondului de rezerv al
Guvernului, aprobat prin Legea nr.1228-XIII din 27 iunie 1997 cu modificrile i completrile ulterioare
(Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1997, nr.57-58, art.511), Guvernul
HOTRTE:
1. Ministerul Finanelor va aloca, din fondul de rezerv al Guvernului, Ageniei Relaii Funciare i
Cadastru 127 mii lei pentru finanarea lucrrilor ce in de realizarea prevederilor Hotrrii Guvernului nr.186 din 9
martie 2009 Cu privire la unele msuri privind asigurarea activitii Portului Internaional Liber Giurgiuleti.
2. Agenia Relaii Funciare i Cadastru, n calitate de beneficiar al mijloacelor alocate, va perfecta, n
modul stabilit, documentele necesare pentru finanarea cheltuielilor n cauz..
Comentariu. Cheltuielile respective puteau fi planificate n buget ncepnd cu anul 2009.


20

Hotrrea Guvernului nr. 267 din 17 aprilie 2013 Cu privire la alocarea mijloacelor financiare (Monitorul
Oficial din 19.04.2013, nr.83-90/321)
Guvernul HOTRTE:
1. Ministerul Finanelor va aloca, din fondul de rezerv al Guvernului, Ministerului Aprrii mijloace
financiare n sum de 202330 lei, conform anexei, pentru organizarea i desfurarea aciunilor consacrate Zilei
Victoriei i a comemorrii eroilor czui pentru independena Patriei, 9 mai 2013.
2. Ministerul Aprrii, n calitate de beneficiar al mijloacelor alocate, va perfecta, n modul stabilit,
documentele necesare pentru finanarea cheltuielilor n cauz..
Comentariu. Evident c cheltuielile aferente srbtorii naionale respective pot fi planificate n buget i,
similar hotrrii precedente, n hotrre lipsete temeiul legal al emiterii, necesar a fi stabilit conform prevederilor
Legii nr. 317-XV din 18 iulie 2003 privind actele normative ale Guvernului i ale altor autoriti ale administraiei
publice centrale i locale.

Hotrrea Guvernului nr. 13 din 14.01.2013 Cu privire la alocarea mijloacelor financiare (Monitorul Oficial
din 18.01.2013, nr. 10-14/52)
n conformitate cu punctul 2 al Regulamentului privind utilizarea mijloacelor fondului de rezerv al
Guvernului, aprobat prin Legea nr.1228-XIII din 27 iunie 1997 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1997,
nr.57-58, art.511), cu modificrile i completrile ulterioare, Guvernul
HOTRTE:
1. Ministerul Finanelor va aloca, din fondul de rezerv al Guvernului, Cancelariei de Stat 60 mii lei pentru
organizarea edinei de lucru a Biroului Comisiei Naiunilor Unite pentru Populaie i Dezvoltare i a Seminarului
Internaional Noile tendine n migraie aspecte demografice, care vor avea loc la Chiinu, n perioada 15-18
ianuarie 2013.
2. Cancelaria de Stat, n calitate de beneficiar al mijloacelor alocate, va perfecta, n modul stabilit,
documentele necesare pentru finanarea cheltuielilor n cauz.
3. Ministerul Finanelor va finana cheltuielile menionate pe msura prezentrii documentelor de confirmare
a acestora..
Comentariu: Apare ntrebarea dac mijloacele respective nu puteau fi planificate n buget i ar fi fost
necesar s se fac referine la actele privind angajamentele internaionale respective conform prevederilor Legii
nr. 317-XV din 18 iulie 2003 privind actele normative ale Guvernului i ale altor autoriti ale administraiei
publice centrale i locale.
Boxa 3

21

4. Analiza n dinamic a cheltuielilor Fondului de Rezerv pe principalele categorii
i instituii

Bugetul executat al Fondului de Rezerv al Guvernului Republicii Moldova a constituit 47.700 mi
lei n anul 2012 reprezentnd o descretere de 7% fa de anul 2011 (a vedea Figura 3). Fondul de
Rezerv s-a diminuat considerabil n anul 2009 (fa de anul 2008) de la 63.605 mii lei pn la
20809 mii lei cu 67%. Aceast descretere este cauzat de (1) instabilitatea politic din anul 2009
(dou alegeri parlamentare) i (2) criza financiar la nivel internaional. n anul 2010 bugetul
executat al Fondului de Rezerv s-a mrit cu 85%, reprezentnd 38557 mii lei. Bugetul pentru anul
2011 a constituit 51.250 mii lei (n cretere cu 33% fa de 2010). Pentru 2013 bugetul aprobat al
Fondului de Rezerv este de 62.000 mii lei (n cretere cu 30% fa de bugetul executat n anul
2009).
Figura 7. Dinamica bugetului aprobat i executat al Fondului de Rezerv pentru anii 2008-2013

n Figura 8 observm tendina de micorare a numrului de hotrri de Guvern aprobate n anii
2008-2012 (de la 238 de HG n anul 2008 la 81 HG n anul 2009), dar n acelai timp o cretere
semnificativ a sumelor medii anuale alocate per hotrre de Guvern. Astfel, dac n anul 2008 la o
hotrre de Guvern emis s-au alocat n medie 267 mii lei, atunci n anul 2011 539 mii lei, iar n
anul 2012 589 mii lei.


22

Figura 8. Distribuia mijloacelor alocate din Fondul de Rezerv per numrul anual de hotrri de Guvern aprobate n anii 2008-
2012

n acelai timp, valoarea Fondului de Rezerv al Guvernului n 2012 a fost de 47.7 mil. lei, ce a
constituit 0.22% din totalul cheltuielilor efective ale bugetului de stat pentru anul respectiv. n
contextul cheltuielilor bugetare pe programe, acesta poate fi calificat ca avnd o mrime medie. La
acelai nivel de finanare se plaseaz cheltuielile pe programe (Anexa 4 din Legea Bugetului de Stat
pe anul 2012) cum ar fi susinerea ntreprinderilor mici i mijlocii, sport etc., iar unele programe
avnd o pondere de trei-patru ori mai mare n total cheltuieli bugetare de stat (Figura 5).

Figura 5. Mrimea Fondului de Rezerv comparativ cu alte cheltuieli pe programe n anul 2012

23

Cota maximal a bugetului Fondului de Rezerv n total buget de stat a constituit 0,39% n anul
2008 (a se vedea Figura 6), reducndu-se brusc la 0,12% n anul 2009. n anii 2010-2012 ponderea
Fondului de Rezerv n total buget de stat s-a stabilizat i a constituit 0,21%, 0,26% i 0,22%
respectiv.
Figura 6. Dinamica bugetului Fondului de Rezerv alocat i cota lui n total buget de stat

n Figura nr. 7 Structura n dinamic valoric i procentual a utilizrii mijloacelor FR pe categorii
de cheltuieli observm urmtoarele:
n primul rnd, eliminarea din 2011 a categoriei de cheltuieli Ajutor financiar autoritilor publice
locale. Considerm aceasta un aspect pozitiv, deoarece Autoritile publice locale sunt finanate
din alte fonduri, dar i se reduce tentaia de alocare a mijloacelor bneti din Fondul de Rezerv
autoritilor publice pe criterii politice. Pe de alt parte, formarea fondurilor de rezerv la nivel
local (fie i la nivel de raion) este mai puin eficient datorit lipsei surselor de finanare adecvate
i a rezervelor pentru aceasta la nivel local;
n al doilea rnd, creterea brusc a cheltuielilor pentru deplasri oficiale, expoziii,
simpozioane, foruri (de la 11% n anul 2010 la 20% n anul 2012);
n al treilea rnd, o pondere foarte nalt a cheltuielilor (35%) la categoria Confideniale n anul
2011;
n al patrulea rnd, o pondere foarte nalt a cheltuielilor (35%) la categoria Premii naionale,
decernri n anul 2012;
n al cincilea rnd, reducerea semnificativ n anii 2011-2012 (de la 21% n 2010 la 7% n 2012) a
cheltuielilor din Fondul de Rezerv al Guvernului la categoria Calamiti, avarii;

24

n al aselea rnd, pondere plus sau minus constant (cca 35%) i n cretere a cheltuielilor la
categoria alte cheltuieli (diverse manifestri culturale, ceremonii, funeralii, plata companiei de
avocatur pentru reprezentarea intereselor Guvernului Republicii Moldova, indemnizaii etc.)
Toate acestea, nc odat, demonstreaz c flexibilitatea n interpretarea categoriilor de cheltuieli
din Fondul de Rezerv d posibilitatea unei manevre largi n efectuarea acestora, fapt ce a fost pe
larg folosit n 2012, de altfel ca i n toi anii precedeni.
Una din puinele categorii care se regsete constant n lista de cheltuieli este cea legat de
deplasri i delegaii oficiale, fapt ce poate fi cu uurin programat i alocat pe baz de buget al
instituiilor respective cum ar fi Cancelaria de Stat cu raportarea ulterioar privind utilizarea
fondurilor respective i trecerii balanei neutilizate pentru perioadele urmtoare.
De asemenea, poate fi eliminat i procesul de adoptare a hotrrilor de Guvern pentru multe
categorii care pot fi cu uurin transferate n responsabilitatea ministerelor de ramur cum ar fi
Ministerul Muncii, Proteciei Sociale i Familiei (MMPSF) n cazul ajutorului social n cazuri de
decese i funeralii; Ministerul Afacerilor Interne (Serviciul Proteciei Civile i Situaiilor
Excepionale) etc., dup exemplul structurilor similare din Federaia Rus n cazul situaiilor
excepionale.

Figura 7. Structura n dinamic valoric i procentual a utilizrii mijloacelor FR pe categorii de cheltuieli

25

n ce privete distribuia cheltuielilor la nivel teritorial, adic pentru sau prin intermediul
autoritilor publice locale (APL), putem observa c, la nivel de primrii, distribuia pare s fie
uniform (Figura 8), ceea ce nu poate fi spus n raport cu concentrarea acestora la nivel de APL de
nivelul doi raioane. Chiar dac analiza cheltuielilor ndreptate din Fondul de Rezerv ctre APL de
nivelul I i II nu arat careva motivaii politice, agregarea datelor pentru anii precedeni reflect o
concentrare evident a acestora n unele raioane.
Parial, concentrarea cheltuielilor n raionul Hnceti poate fi explicat cu atenuarea urmrilor
inundaiilor din anul 2010 (pe rul Prut).
Cazul cu situaia excepional din or. Soroca (deflagraia de gaz) explic sumele considerabile
alocate pentru aceasta autoritate public local.
Dar n unele cazuri din anii precedeni (ex.: 14 mil. lei n 2008) au fost alocai bani din Fondul de
Rezerv pentru proiecte de investiii capitale n infrastructura local, fapt ce poate fi atribuit la
decizii motivate politic. Astfel, analiznd alocaiile din anii 2008-2010 observm alocarea unor
sume considerabile ctre proiecte de mbuntire a infrastructurii n astfel de raioane ca Rcani,
Criuleni, Cueni, Dubsari (Dubsari a beneficiat de asemenea de finanri pentru compensarea
veniturilor ratate ale bugetului local n legtur cu scutirea deintorilor de teren funciar dup
traseul Rbnia-Tiraspol de plata impozitului funciar).

Figura 8. Distribuirea geografic a Fondului de Rezerv pe raioane i localiti - total pe anii 2008-2012

26

Alternativa unor astfel de decizii puteau fi proiectele finanate din alte fonduri, cum ar fi Fondul de
Investiii Sociale (FISM), Fondul Ecologic Naional (FEN), Fondul Republican i Local de susinere a
populaiei etc.
Deci, nu e de mirare c astfel de decizii au trezit i reacii n mass-media (Boxa 4).

Neajunsurile n utilizarea mijloacelor din Fondul de Rezerv au fost menionate i n rapoartele
anuale ale Curii de Conturi (a se vedea Boxa 1).

Reflectarea utilizrii Fondului de Rezerv n mass-media:

Articol pe www.timpul.md din 11.09.2012 Unde au disprut banii din Fondul de Rezerv
http://www.timpul.md/articol/unde-au-disparut-banii-din-fondul-de-rezerva--36978.html

Articolul face analiza cheltuirii resurselor din Fondul de rezerv pentru 7 luni ale anului 2012, face referin la un
studiu de realizat de Expert-Grup cu privire la utilizarea Fondului de Rezerv, precum i opinia a 2 experi: dl
Valeriu Prohnichi, director Expert-Grup i dl Ion Dron, preedintele Centrului de Iniiative i Monitorizare a
Autoritilor Publice.

Interviu pe http://www.europalibera.org/content/article/24641360.html din 11.07.2012 Transparena utilizrii
Fondului de rezerv al guvernului n dezbatere.

Articol pe http://eco.md/index.php?option=com_content&view=article&id=6118:seceta-i-fondul-de-rezerv-
&catid=108:opinii&Itemid=479 din 16.07.2012 "Seceta i Fondul de Rezerv".

Ultimele 2 articole fac o sintez a raportului cu privire la utilizarea resurselor Fondului de Rezerv n anii 2010-
2011, n cadrul proiectului Procesul bugetar n Republica Moldova: monitorizarea transparenei i promovarea
controlului public finanat cu suportul Fundaiei Soros-Moldova.
Boxa 4

27

5. Analiza Fondului de Rezerv n anul 2012
n Figura 9 observm o oarecare concordan ntre numrul de Hotrri de Guvern adoptate i
resursele alocate din Fondul de Rezerv n anul 2012. De asemenea observm, att n anul 2012 ct
i 2011, o accentuare a cheltuielilor n unele luni ale anului, mult mai nalte dect media lunar.
Astfel, accentuarea cheltuielilor n anul 2012 n luna februarie este datorat finanrii cheltuielilor
legate de confecionarea medaliilor Crucea comemorativ Participant la aciunile de lupt pentru
aprarea integritii i independenei Republicii Moldova (1991-1992), a legitimaiei aferente i a
cutiilor capitonate 5,3 mln lei (un eveniment bine previzibil de fapt).
n luna August 2012 au fost finanate 4 activiti majore:
- Festivalul-concurs Internaional de Oper i Balet Maria Bieu, ediia XX 1,7 mln lei
(eveniment prognozabil);
- premierea sportivilor care au obinut rezultate performante la Jocurile Olimpice de la
Londra din vara anului 2012 8,6 mln lei;
- premierea laureailor Premiului Naional pe anul 2012 1,0 mln lei;
- proiect de infrastructur Msuri contra alunecrilor de teren n cartierul Bli Nou 1,5
mln lei.
Figura 9. Distribuirea lunar a numrului de hotrri de Guvern emise i sumelor respective alocate

Pentru comparaie, prezentm o statistic a cheltuielilor majore din lunile iunie i decembrie 2011.
n luna iunie, 9,4 mln lei au fost direcionai pentru organizarea paradei militare din 27 august
2011.
n decembrie 2011 sume considerabile au fost atribuite urmtoarelor activiti:

28

achitarea serviciilor comunale, exploatrii cldirii i impozitelor de stat a ntreprinderii de
Stat Cantina Cancelariei de Stat 2,3 mln lei;
desfurarea manifestrilor cultural-artistice din Piaa Marii Adunri Naionale cu ocazia
srbtoririi Revelionului 2012 1,2 mln lei
cheltuieli de arbitraj n cauza Franck Charles Arif versus Moldova 1,5 mln lei
pregtirea i participarea Lotului Naional Olimpic al Republicii Moldova la jocurile olimpice
4,5 mln lei
lichidarea consecinelor inundaiilor din vara anului 2010 1,5 mln lei.

n Figura 10 observm o pondere ma nalt a atribuirii mijloacelor din Fondul de Rezerv n anul
2012 Ministerului Justiiei (25% n principal, cheltuieli de avocatur), Ministerului Aprrii
(medalii) i Ministerului Culturii (manifestri, festivaluri) a cte 11%. Ponderea nalt atribuit de
Ministerul Finanelor Aciunilor generale se refer n principal la premierea sportivilor i
laureailor Premiului Naional.
Figura 10. Distribuirea resurselor Fondului de Rezerv pe instituii n anul 2012

Figura nr. 11 ne arat structura cheltuielilor efectuate din Fondul de Rezerv n anul 2012 pe
categorii de cheltuieli. Observm astfel c cea mai mare categorie de cheltuieli (cca 35%)
reprezint cheltuielile aferente premiilor naionale, medaliilor etc. Cheltuielile legate de servicii
avocatur i CEDO au reprezentat 25%, clasndu-se pe locul 2 n total cheltuieli. Poziia a 3-a este
deinut de tradiionalele cheltuieli legate de deplasri, manifestri, foruri i simpozioane.
innd cont de caracterul activitilor enumerate mai sus i prezentate n Boxele 5 i 6, putem
conclude c pe viitor asemenea cheltuieli pot fi planificate din timp i incluse n bugetele

29

instituiilor responsabile. De asemenea, pot fi stabilite unele limite anuale pentru asemenea poziii
de cheltuieli din Fondul de Rezerv cu trecerea balanei pe anul viitor, n cazul n care nu s-au
epuizat toate fondurile n anul curent.
Figura 11. Structura pe categorii a cheltuielilor din Fondul de Rezerv n anul 2012

Principalele sume alocate din Fondul de Rezerv n anul 2012:

HG. nr. 64 din 02.02.2012 5275,2 mii lei: Pentru acoperirea cheltuielilor legate de confecionarea medaliilor "Crucea
comemorativ. Participant la aciunile de lupt pentru aprarea integritii i independenei Republicii Moldova (1991-
1992)", a legitimaiei aferente i a cutiilor capitonate.

HG. nr. 323 i 711 din 23.05.2012 i 26.09.2012 10994,8 mii lei: Pentru acoperirea cheltuielilor legate de plata
onorariilor companiei de avocatur "DLA Piper", confrom contractului de reprezentare a intereselor Guvernului Republicii
Moldova n cauza Franck Charles Arif versus Moldova (680000 dolari SUA), companiei de audit "Credibility
International" (160000 dolari SUA) i acoperirea cheltuielilor privind viitoarele audieri, precum i a cheltuielilor
suplimentare pentru procedurile de arbitraj (200000 dolari SUA).

HG. nr. 603 din 15.08.2012 8575,0 mii lei: Pentru acoperirea cheltuielilor legate de premierea sportivilor care au obinut
rezultate performante la Jocurile Olimpice de la Londra din vara anului 2012, antrenorilor, medicilor i masorilor acestora
(echivalentul n lei a sumei de 560 500 de euro).
Comentariu: Suma acestor 3 alocri constituie 52% din bugetul Fondului de Rezerv n anul 2012
Principalele sume alocate din Fondul de Rezerv n anul 2011:

HG nr. 433 din 15.06.2011 8033,2 mii lei: Pentru acoperirea cheltuielilor legate de pregtirea i desfurarea paradei
militare din 27 august 2011 (municipiul Chiinu) n Piaa Marii Adunri Naionale.

HG nr. 954 din 16.12.2011 4526,8 mii lei: Pentru acoperirea cheltuielilor legate de pregtirea i participarea Lotului
Naional Olimpic al Republicii Moldova la ediia XXX-a a Jocurilor Olimpice de var i la ediia a XIV- a J ocurilor
Paralimpice din anul 2012, or.Londra, Marea Britanie.

HG nr. 1016 din 28.12.2011 2296,0 mii lei: Pentru acoperirea cheltuielilor ce in de achitarea serviciilor comunale,
exploatrii cldirii i impozitelor de stat a ntreprinderii de Stat "Cantina Cancelariei de Stat".

16000 mii lei: Cu titlu confidenial
2022,2 mii lei: Cu titlu confidenial
Comentariu: Suma acestor 5 alocri constituie 64% din bugetul Fondului de Rezerv n anul 2011.
Boxa 1
Boxa 2

30

Conform unei opinii subiective a autorilor, exprimat n Figura 12, circa jumtate din hotrrile de
Guvern cu referin la utilizarea mijloacelor din Fondul de Rezerv erau previzibile i trebuiau
planificate n bugetul anual de stat pe instituiile/ autoritile respective.

Analiznd agendele edinelor de Guvern pe parcursul anului 2012 dar i lista total a hotrrilor de
Guvern aprobate cu referin la alocarea mijloacelor din Fondul de Rezerv, conchidem c doar
47% din hotrrile aprobate au fost incluse pe agenda edinelor de Guvern (a vedea Figura 13 i
Tabelul nr.1).
Figura 12. Distribuirea Hotrrilor de Guvern conform principiului "previzibile/ imprevizibile" dup numrul de HG i valoarea
lor n anul 2012
Exemple de hotrri de Guvern privind utilizarea mijloacelor din Fondul de Rezerv n anul 2012 ce nu pot
fi considerate imprevizibile, respectiv, trebuie s fie bugetate la alte articole de cheltuieli:

HG 353 din 30.05.12 Pentru acoperirea cheltuielilor legate de organizarea de ctre Uniunea Teatral din
Republica Moldova a Festivalului Internaional al tinerilor regizori, scenografi, dramaturgi i critici de teatru -
250,0 mii lei

HG 455 din 25.06.12 Pentru acoperirea cheltuielilor legate de construcia reelelor de ap i canalizare ale
rezervaiei culturale-naturale " Orheiul Vechi", raionul Orhei 198,6 mii lei

HG 545 din 25.07.12 Pentru acoperirea cheltuielilor legate de pregtirea i desfurarea manifestrilor
cultural-artistice din Piaa Marii Adunri Naionale, care vor avea loc la 27 august 2012. 687,0 mii lei

HG 192 din 04.04.12 Pentru acoperirea cheltuielilor legate de acordarea indemnizaiilor unice persoanelor
civile care au avut de suferit n urma evenimentelor din 7 aprilie 2009 415,0 mii lei

HG 64 din 02.02.12 Pentru acoperirea cheltuielilor legate de confecionarea medaliilor "Crucea comemorativ.
Participant la aciunile de lupt pentru aprarea integritii i independenei Republicii Moldova (1991-1992)", a
legitimaiei aferente i a cutiilor capitonate. 5275,2 mii lei
Boxa 3

31

Tabelul nr.1 Distribuia proiectelor de hotrri de Guvern incluse sau neincluse n agenda
edinei de Guvern n anul 2012
numrul n % suma n %
Total hotrri de Guvern publicate 81 47699,9
Nu erau incluse n ordinea de zi 43 53% 24237,4 51%
Din ele proiecte de HG pentru acoperirea cheltuielilor de
transport i deplasri
16 20% 3066,4 6%
Proiecte incluse pe ordinea de zi, dar nesustinute 8

Analiznd lista solicitrilor de finanare din partea Fondului de Rezerv al Guvernului n anul 2012 a
unor autoriti/reprezentani ai APL la categoria de cheltuieli calamiti, avarii etc., s-a observat
o neclaritate n principiul de acordare/neacordare a resurselor respective (a vedea Tabelele 2 i 3).
ntr-un caz refuzul a fost motivat prin Recomandarea finanrii din fondul de rezerv al APL, n
alt caz prin Lipsa avizului pozitiv al Comisiei pentru Situaii Excepionale cu toate c
Regulamentul privind utilizarea mijloacelor Fondului de Rezerv al Guvernului nu prevede
procedura i necesitatea avizelor din partea unor instituii/autoriti i nici procedura detaliat a
examinrii demersurilor. n acelai timp, putem meniona lipsa unor decizii pe criterii politice n
distribuirea fondurilor de despgubiri n urma calamitilor n 2012.
Amintim, n acest context, c n structura Fondului de Rezerv cheltuielile pe Calamiti, avarii,
etc. n anul 2012 au constituit doar 7% (a vedea Figura 7).

Figura 13. Distribuirea hotrrilor de Guvern adoptate dup principiul "incluse/neincluse" n agenda edinei Guvernului n
anul 2012

32

Tabelul 2: Lista unor hotrri de Guvern aprobate n urma solicitrilor parvenite la categoria nlturarea
efectelor calamitilor naturale i avariilor, efectuarea lucrrilor de proiectare aferente acestei aciuni
Hotrrea de Guvern Suma
aprobat
Solicitantul
HG 170 din 19.03.12 Pentru acoperirea costului bunurilor eliberate din rezerve
materiale de stat pentru lichidarea consecinelor calamitilor naturale (ninsori
abundente) n satele Suvorovca i Ilenua, raionul Fleti din iarna anului 2012.
Informativ: Suvorovca (comuna Pompa), Fleti Primar (PCRM), Consilieri (PCRM),
Ilenuta, Fleti - Primar (PCRM), Consilieri (PCRM)
75,9 Agenia
Rezerve
Materiale
HG 79 din 08.02.12 Pentru acoperirea cheltuielilor legate de acordarea ajutorului
material unic pentru 11 familii din satul Nemeni, raionul Hnceti, care au avut de
suferit n urma calamitilor naturale din vara anului 2010, n scopul acoperirii
cheltuielilor de reparaie a caselor de locuit.
Informativ: Nemeni, Hnceti Primar (PDM), Consilieri (PDM)
517,9 Preedintele
raionului
Hnceti
HG 583 din 08.08.12 Pentru acordarea ajutorului material unic pentru 14 familii
sinistrate din satul Mcreti, raionul Ungheni, care au avut de suferit n urma
calamitilor naturale din vara anului 2010.
Informativ: Mcreti, Ungheni Primar (PDM), Consilieri (PDM)
229,9 Consiliul
raional
Ungheni

Tabelul 3: Lista unor proiecte de hotrri de Guvern nesusinute cu referin la solicitrile parvenite la
categoria nlturarea efectelor calamitilor naturale i avariilor, efectuarea lucrrilor de proiectare
aferente acestei aciuni
Proiectul Hotrrii de Guvern Suma
solicitat
Solicitantul Motivul refuzului
Pentru lichidarea consecinelor ploilor toreniale ce au avut loc
pe teritoriul satului amalia i satului Tartaul, raionul Cantemir.
Informativ: amalia Primar (PLDM), Consilieri (PLDM), Tartaul
Primar (PNL), Consilieri (comp. Divers)
394,5 Preedintele
raionului
Cantemir
Recomandarea
finanrii din fondul
de rezerv al APL
Pentru procurarea locuinelor pentru persoanele sinistrate n
urma alunecrilor de teren provocate de ploile toreniale din
vara anului 2010 n s.Blsineti i s. Beleavin din raionul
Briceni. Informativ: Blsineti i Beleavin Primar (PLDM),
Consilieri (PLDM)
1200,0 MDRC Lipsa avizului
pozitiv al Comisiei
pentru Situaii
Excepionale

Mai jos, n Boxa 4, putem vedea i exemple de adoptare a hotrrilor de Guvern pentru aprobarea
unor cheltuieli fcute anterior. Chiar dac acest lucru poate fi justificat prin natura urgent a
cheltuielilor, totui se recomand o practic de planificare a acestora sau transferarea unor
asemenea fonduri trebuie fcut la capitolele de cheltuieli administrative ale instituiilor implicate
cu raportarea ulterioar a eficienei de utilizare a acestora.

Exemplu de hotrre de Guvern privind utilizarea mijloacelor din Fondul de Rezerv n anul 2012 publicate
post factum:

HG 425 din 18.06.12 Pentru acoperirea cheltuielilor legate de organizarea i desfurarea edinei a III-a a comisiei
interguvernamentale moldo-azere de colaborare comercial-economic, care a avut loc n perioada 24-27 aprilie 2012
42,7 mii lei
Boxa 4


33

Analiznd utilizarea mijloacelor din Fondul de Rezerv n anul 2012 comparativ cu anii precedeni,
n urma mbuntirii procesului de monitorizare a utilizrii banilor publici, inclusiv a criticilor
aduse, observm c au fost fcute unele mbuntiri la capitolul cheltuieli, fiind eliminate astfel
de cheltuieli neprevzute precum:
cheltuieli confideniale;
acoperirea cheltuielilor ce in de exploatarea cldirii, achitarea serviciilor comunale i
impozitelor de stat ale ntreprinderii de Stat Cantina Cancelariei de Stat (2011);
acoperirea cheltuielilor de tratament peste hotare;
ajutor financiar acirdat asociaiilor obteti.
Cu toate acestea, s-a pstrat practica de utilizare a mijloacelor bneti pentru aciuni uor
prognozabile, astfel ca:
manifestri cultural-artistice din Piaa Marii Adunri Naionale, din 27 august 2012;
plata premiilor naionale de stat i speciale;
cheltuieli de deplasare (transport, cazare) mai ales pentru activiti planificate anuale
de importan major la nivel internaional.

34

Concluzii

n aspectul transparenei utilizrii banilor publici din Fondul de Rezerv, analiza pe anul 2012 arat
o mbuntire a practicilor de alocare a fondurilor date n comparaie cu anul 2011 prin lipsa
hotrrilor de guvern confideniale i eliminarea sau micorarea cheltuielilor vdit nespecifice
obiectivelor fondului. Principalele concluzii ale cercetrii sunt:

1. n baza analizei efectuate i a privirii generale asupra rolului unui astfel de fond n
sistemul bugetar, subliniem necesitatea perfecionrii, n plan legislativ i normativ,
practicilor de formare i administrare ale Fondului de Rezerv pentru racordarea acestora
la noile realiti i la practicile internaionale dezvoltate.

2. n plan administrativ, se cere o ngustare a obiectivelor ce pot fi finanate din Fondul de
Rezerv, obinndu-se astfel o raionalizare a utilizrii fondurilor publice i garantarea
acoperirii integrale a domeniilor enumerate n caz de necesitate.

3. n plan instituional, se observ lipsa unor criterii de performan n utilizarea rezervelor
alocate, chiar i n cazuri legate de compensarea daunelor produse de calamiti naturale.

4. n plan procedural, remarcm lipsa unei scheme clare i transparente de naintare a
solicitrilor de finanare i a modului de aprobare a acestora. Necesitatea adoptrii unei
astfel de proceduri este imperativ.

5. Lista de activiti i domeniile de finanare din Fondul de Rezerv este prea mare i vag
delimitat pentru a putea avea un set de criterii clare de evaluare a eficienei cheltuielilor
din Fondul de Rezerv.

n aspect strategic, putem spune c nu se pune la ndoial necesitatea unui astfel de fond. Doar c,
probabil, va fi nevoie de mai multe fonduri cu identificarea surselor clare de finanare a lor pentru
acoperirea necesitilor de dezvoltare pe viitor. Separarea domeniilor de finanare pe diferite
fonduri dup modelul statelor OECD este o sarcin pe termen mediu, dar care trebuie conceput
acum.

35

Recomandri pentru mbuntirea cadrului legislativ i normativ

Fondul de Rezerv al Guvernului Republicii Moldova, dei are o reglementare legal complex n
cteva acte legislative, necesit o reglementare mai concret, inndu-se cont de natura i
destinaia acestui fond i de cele mai bune practici internaionale.
n rezultatul analizei reglementrilor din domeniu, ar fi necesar de menionat urmtoarele
concluzii i recomandri:
1. Nicio cheltuial bugetar nu trebuie s fie efectuat n afara legii, adic fr a avea un
temei legal, ce rezult din actul legislativ al Parlamentului.
2. Fondul de Rezerv ar trebui s se refere la componentele bugetului public naional (bugetul
de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele locale), i nu poate fi doar al
Guvernului.
3. Fondul de Rezerv este parte component a bugetului public i putea fi reglementat mai
complex doar n Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar, nefiind nevoie de o
lege aparte.
4. Fondul respectiv ar trebui s fie axat pe nlturarea efectelor calamitilor naturale i
avariilor, alte cheltuieli fiind n mare msur previzibile n bugetul pe anul respectiv.
5. n contextul propunerii precedente, mai raional ar fi aprobarea cheltuielilor din Fondul de
Rezerv doar prin dispoziia Prim-ministrului.
6. Fondul de Rezerv al Guvernului este, n esen, un fond de rezerv al statului gestionat de
Guvern, adic denumirea nu pare a fi adecvat.
7. Posibil c ar fi mai reuit s existe:
a) Fondul de Rezerv pentru cheltuieli urgente i neprevzute, ce sunt autorizate prin lege
n caz de modificri urgente i neprevzute ale legislaiei;
b) Fondul de intervenie gestionat de Guvern n cazul unor calamiti naturale, accidente,
inclusiv sprijinirea persoanelor sinistrate.
8. Prin urmare, rmne de revzut statutul Fondului de Rezerv al Guvernului ca supliment la
bugetul de stat (inclusiv n aspectul omisiunilor n prognozarea cheltuielilor bugetare).
9. Examinarea proiectului nr. 2354 a legii finanelor publice i responsabilitii bugetar-fiscale
naintat la examinare Parlamentului pe data de 27.10.2011 cu referin la crearea Fondul
de intervenie
http://www.parlament.md/ProcesulLegislativ/Proiectedeactelegislative/tabid/61/Legislativ
Id/897/Default.aspx

36

Bibliografie

1. Parlamentul Romniei: LEGEA nr. 500/2002 din 11 iulie 2002 privind finanele publice
2. Managing and Controlling Extrabudgetary Funds by Richard Allen and Dimitar Radev*:
OECD Journal on Budgeting 2006
3. Raportul Anual pe anul 2011, Consiliul Fiscal Romania, Evoluii i Perspective
Macroeconomice i Bugetare, Bucureti, 2012
4. Benchmarking and municipal reserve funds: Theory versus Practice, by Michael Shelton
and Charlie Tyer with the Assistance of Holly Hembree
5. Budgeting in Bulgaria, by Ian Hawkesworth, Richard Emery, Joachim Wehner and Kristin
Saenger, OECD 2009
6. Government Finance Statistics Manual 2001 (IMF, 2001a)
7. Fiscal Consolidation in Southeastern European Countries: The Role of Budget Institutions,
by Brian Olden, Duncan Last, Sami Yloutinen, Carla Sateriale, IMF, 2012
8. Guide to Transparency in Public Finance: Contingent Liabilities, International Budget
Partnership
9. Contingent Liabilities: Issues and Practice, Aliona Cebotari, IMF, WP/08/245
10. Guidelines for Public Expenditure Management, Potter i Diamond (1999), IMF
11. Legea finanelor Publice Romnia: http://codfiscal.net/finante/
12. Raport anual pe anul 2011, Evoluii i perspective marcoeconomice i bugetare (2012),
Consiliul Naional Fiscal, Romnia: www.consiliulfiscal.ro
13. Auditul performanei modului de constituire, alocare i utilizare a fondurilor la dispoziia
Guvernului: Fondul de rezerv bugetar, Fondul de intervenie i Fondul naional de
dezvoltare, Curtea de Conturi, Romnia, 2009
14. Analiza raportului Guvernului Republicii Moldova asupra executrii bugetului de stat
pentru anul 2011, Expert Grup (2012)
15. Evaluarea transparenei procesului bugetar n Republica Moldova, Expert Grup (2012).
16. Rapoartele anuale ale Ministerului de Finane al Republicii Moldova pentru anii 2008-
2012, http://mf.gov.md/ro/raportinfo/budget/state/
17. Proiectele edinelor de Guvern pentru anul 2012,
http://www.gov.md/sedinte.php?l=ro&idc=495

37

18. Hotrrile de Guvern cu privire la utilizarea mijloacelor din Fondul de Rezerv pentru anul
2012 (81 HG), http://lex.justice.md/
19. Rapoartele anuale ale Curii de Conturi asupra administrrii i ntrebuinrii Resurselor
financiare publice i a patrimoniului public ale Republica Moldova pentru anii 2008-
2011, http://lex.justice.md/
20. Legislaia relevant a Republicii Moldova , http://lex.justice.md/
21. Informaia privind utilizarea Fondului de Rezerv al Guvernului pentru anii 2008-2012,
http://mf.gov.md/ro/fr/
22. Proiectul Legii finanelor publice i responsabilitii bugetar-fiscale

38

Anexe

Anexa 1. Dinamica bugetului aprobat i executat al Fondului de Rezerv

Anii Numrul de
hotrri de
Guvern
Aprobat,
mii lei
Executat,
mii lei
n % executat fa
de aprobat
2008 238 75000 63605 85%
2009 59 71800 20809 29%
2010 138 50000 38557 77%
2011 96 53000 51250 97%
2012 80 55000 47700 87%


39

Anexa 2. Dinamica bugetului executat al Fondului de Rezerv n anii 2008-2012 pe categorii de
cheltuieli
Categoria cheltuielilor
conformLegii nr. 1228 din
27.06.1997
2008 2009 2010 2011 2012
Suma % Suma % Suma % Suma % Suma %
Total, mii lei 63 605,2 100% 20 809,0 100% 38 557,0 100% 51 250,2 100% 47 699,9 100%
nlturarea efectelor
calamitilor naturale i
avariilor, efectuarea
lucrrilor de proiectare
aferente acestei aciuni;
11 770,9 18,5% 2 352,4 11,3% 7 928,3 20,6% 2 708,0 5,3% 3 216,5 6,7%
ajutorul financiar acordat
autoritilor
administraiei publice
locale;
12 964,3 20,4% 5 171,4 24,9% 4 508,7 11,7% 0,0 0,0% 0,0 0,0%
efectuarea alegerilor
anticipate i a
referendumurilor;
0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0%
cheltuielile aferente
deplasrii delegaiilor
oficiale ale Republicii
Moldova peste hotare i
desfurrii n bune
condiii a vizitelor unor
delegaii oficiale ale altor
state sosite n republic,
organizrii expoziiilor,
simpozioanelor i forurilor
internaionale (cheltuielile
menionate se admit numai
n cazul insuficienei
mijloacelor prevzute n
bugetul de stat);
10 306,7 16,2% 3 035,9 14,6% 4 109,8 10,7% 9 246,5 18,0% 9 506,4 19,9%
finanarea suplimentar a
unor autoriti publice n
legtur cu ndeplinirea
unor funcii i sarcini noi;
0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0%
ntreinerea autoritilor
publice create pe parcursul
anului;
0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0%
altor state;
2 185,6 3,4% 0,0 0,0% 3 512,2 9,1% 1 000,0 2,0% 220,0 0,5%
ajutorul financiar destinat
construciei i reparaiei
obiectelor de valoare
istoric i cultural;
1 993,2 3,1% 228,7 1,1% 3 328,8 8,6% 369,6 0,7% 475,6 1,0%
recuperarea pagubelor
materiale cauzate
cetenilor n urma
condamnrilor ilegale;
0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0%
compensarea pagubelor
materiale suportate n
legtur cu activitatea de
serviciu (n condiiile
legii);
0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0%
plata premiilor naionale de
stat i speciale, cheltuielile
aferente decernrii lor;
1 497,9 2,4% 2 197,1 10,6% 2 845,3 7,4% 1 697,6 3,3% 16 613,5 34,8%
finanarea unor aciuni ce
in de promovarea culturii,
limbilor i tradiiilor
0,0 0,0% 459,9 2,2% 0,0 0,0% 0,0 0,0% 353,0 0,7%

40

minoritilor naionale din
republic;
unor asociaii obteti (n
cazuri excepionale);
837,0 1,3% 0,0 0,0% 272,0 0,7% 230,0 0,4% 0,0 0,0%
recuperarea cheltuielilor
legate de transportarea i
repartizarea ajutoarelor
umanitare acordate
republicii (n caz de
necesitate);
0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0% 1 019,0 2,1%
compensarea sumelor
necesare reparrii
echitabile a prejudiciului i
compensrii celorlalte
cheltuieli, stabilite de ctre
CEDO, precum i a
sumelor stabilite prin
acordul de soluionare pe
cale amiabil a cauzelor
mpotriva Republicii
Moldova (cheltuielile
menionate se admit numai
n cazul insuficienei
mijloacelor prevzute n
bugetul de stat);
0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0%
finanarea suplimentar
pentru asigurarea material
i orice alte cheltuieli ce in
de exercitarea atribuiilor
de serviciu i de
participarea agentului
guvernamental i a
persoanelor care l nsoesc
la procedurile din cadrul
CEDO i al Comitetului de
Minitri al Consiliului
Europei (n caz de
necesitate);
0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0% 1 045,3 2,2%
alte cheltuieli cu caracter
imprevizibil.
19 943,1 31,4% 7 265,6 34,9% 12 051,9 31,3% 17 868,0 34,9% 15 250,6 32,0%
Confideniale* 2 106,5 3,3% 98,1 0,5% 0,0 0% 18 130,5 35,4% 0,0 0,0%
* Evideniat de autoriti ca categorie separat, cu toate c nu este indicat n Legea nr.1228

41

Anexa 3. Analiza distribuirii resurselor Fondului de Rezerv pe instituii n anii 2008-2012
Instituii ale administraiei publice 2008

2009

2010

2011

2012

centrale i locale Finanat %% Finanat %% Finanat %% Finanat %% Finanat %%
TOTAL, mii lei 63 605,2 100% 20 809,0 100% 38556,98 100% 51 250,2 100% 47 699,9 100%
APARATUL PARLAMENTULUI 323,9 0,5%
APARATUL PREEDINTELUI 4805,8 7,6% 1053,2 5,1% 33,5 0,1% 218,6 0,4% 1866,7 3,9%
CANCELARIA DE STAT 3097,1 4,9% 4594,3 22,1% 6924,3 18,0% 7644,7 14,9% 3739,9 7,8%
MINISTERUL FINANELOR 439,9 1,1% 250,0 0,5% 22,4 0,0%
MINISTERUL AGRICULTURII I
INDUSTRIEI ALIMENTARE
182,4 0,3% 1500,0 7,2% 33,8 0,1% 19,2 0,0% 5,0 0,0%
MINISTERUL MUNCII,
PROTECIEI SOCIALE I
FAMILIEI
1679,8 2,6% 1175,9 5,7% 514,9 1,3% 1524,7 3,0% 888,1 1,9%
MINISTERUL EDUCAIEI 160,0 0,3% 59,9 0,3% 2152,5 5,6% 154,2 0,3% 1019,0 2,1%
MINISTERUL CULTURII 1794,3 2,8% 34,0 0,2% 1650,1 4,3% 3600,2 7,0% 4986,9 10,5%
MINISTERUL JUSTIIEI 690,5 1,1% 328,9 0,9% 1503,9 2,9% 12040,1 25,2%
MINISTERUL APRRII 1770,5 4,6% 8033,2 15,7% 5399,9 11,3%
MINISTERUL AFACERILOR
INTERNE
701,2 1,1% 299,6 1,4% 764,5 2,0% 1354,9 2,6% 217,0 0,5%
MINISTERUL AFACERILOR
EXTERNE I INTEGRRII
EUROPENE
135,8 0,2% 220,6 1,1% 1175,4 3,0% 496,6 1,0% 213,9 0,4%
MINISTERUL TINERETULUI I
SPORTULUI
4526,8 8,8% 958,0 2,0%
MINISTERUL DEZVOLTRII
REGIONALE I CONSTRUCIILOR
574,5 1,5% 5,2 0,0%
MINISTERUL CONSTRUCIILOR
I DEZVOLTRII TERITORIULUI
2607,5 4,1%
MINISTERUL TEHNOLOGIEI
INFORMAIEI I
COMUNICAIILOR
14,2 0,0%
MINISTERUL
TRANSPORTURILOR I
INFRASTRUCTURII
DRUMURILOR
209,2 0,5% 6,3 0,0% 22,7 0,0%
MINISTERUL ECONOMIEI 1502,0 2,4% 260,0 1,2% 165,4 0,4% 302,4 0,6%
MINISTERUL SNTII 293,3 0,5% 513,1 1,3% 583,9 1,1%
MINISTERUL MEDIULUI 2000,0 9,6% 0,0% 1197,2 2,5%
MINISTERUL ADMINISTRAIEI
PUBLICE LOCALE
9559,6 15,0%
BIROUL RELAII INTERETNICE 14,2 0,0% 90,0 0,2% 16,2 0,0% 129,9 0,3%
AGENIA RELAII FUNCIARE I
CADASTRU
1568,5 2,5% 20,6 0,1% 220,9 0,6% 227,3 0,4% 109,8 0,2%
ACADEMIA DE TIINE A
MOLDOVEI
949,8 2,5% 0,0 0,0% 266,5 0,6%
AGENIA REZERVE MATERIALE 4476,7 7,0% 2563,1 12,3% 6238,4 16,2% 561,3 1,1% 206,3 0,4%
ACIUNI GENERALE 2624,0 4,1% 3327,6 8,6% 1000,0 2,0% 10582,1 22,2%
AGENIA SPORTULUI 941,8 1,5%
SERVICIUL DE INFORMAII I
SECURITATE
475,0 0,7% 197,5 0,5% 433,0 0,8% 1615,1 3,4%
CONSILIUL SUPERIOR AL
MAGISTRATURII
400,4 0,8%
SERVICIUL VAMAL 8,4 0,0%
SERVICIUL STANDARDIZARE I
METROLOGIE
250,9 0,4%
CONSILIUL COORDONATOR AL
AUDIOVIZUALULUI
5721,3 9,0%
COMISIA NAIONAL A PIEEI
FINANCIARE
20,0 0,1%
CASA NAIONAL DE
ASIGURRI SOCIALE
621,5 1,0% 566,6 2,7% 521,7 1,4%
COMPANIA NAIONAL DE
ASIGURRI N MEDICIN
418,5 0,7% 173,0 0,8% 175,4 0,5%
SERVICIUL DE STAT DE ARHIV 222,6 0,3% 575,1 2,8%
SERVICIUL DE CURIERI SPECIALI 130,0 0,2%
SERVICIUL PROTECIE I PAZ 461,6 0,7% 74,9 0,4% 1572,5 4,1% 16037,4 31,3%

42

DE STAT
CAMERA DE LICENIERE 320,0 0,5%
AGENIA AGRO-INDUSTRIAL
MOLDOVA-VIN
0,8 0,0%
AGENIA APELE MOLDOVEI 3678,0 5,8%
AGENIA MOLDSILVA 1470,7 2,9%
SERVICIUL GRNICERI 354,0 0,9% 372,2 0,7%
PROCURATURA GENERAL 900,0 2,3% 102,3 0,2%
CENTRUL PENTRU
COMBATEREA CRIMELOR
ECONOMICE I CORUPIEI
437,8 1,1%
CENTRUL PENTRU DREPTURILE
OMULUI
15,9 0,0%
CONSILIUL MUNICIPAL BLI 500,0 2,4% 298,1 0,6%
RAIONUL ANENII NOI 341,0 0,5%
RAIONUL BASARABEASCA 134,6 0,2% 146,8 0,7%
RAIONUL BRICENI 487,0 1,3% 119,0 0,2%
RAIONUL CLRAI 583,9 0,9%
RAIONUL CANTEMIR 38,1 0,1% 88,9 0,4% 10,0 0,0%
RAIONUL CUENI 2084,7 3,3% 42,8 0,1%
RAIONUL CIMILIA 209,7 0,3%
RAIONUL CRIULENI 1534,2 2,4% 682,8 1,8%
RAIONUL DONDUENI 360,0 0,6% 15,0 0,0%
RAIONUL DROCHIA 660,1 1,0%
RAIONUL DUBSARI 1812,6 2,8% 225,0 1,1% 327,6 0,8% 165,3 0,3%
RAIONUL FLETI 629,2 1,0% 169,6 0,8% 20,0 0,1%
RAIONUL FLORETI 40,0 0,1%
RAIONUL GLODENI 330,0 0,5% 10,0 0,0%
RAIONUL HNCETI 1300,0 3,4% 500,0 1,0% 1514,9 3,2%
RAIONUL IALOVENI 213,9 0,3% 118,1 0,6% 239,0 0,6%
RAIONUL LEOVA 15,0 0,0%
RAIONUL NISPORENI 1000,0 4,8%
RAIONUL OCNIA 60,0 0,1% 80,0 0,4%
RAIONUL ORHEI 200,0 1,0% 10,0 0,0%
RAIONUL RCANI 1594,0 2,5% 1965,0 9,4%
RAIONUL SNGEREI 62,0 0,1%
RAIONUL SOROCA 1745,9 2,7% 228,7 1,1%
RAIONUL STRENI 437,2 0,7% 2470,0 6,4%
RAIONUL OLDNETI 420,0 0,7% 310,0 0,8%
RAIONUL TEFAN-VOD 65,0 0,1% 496,2 2,4% 237,8 0,6%
RAIONUL TELENETI 294,5 0,5%
RAIONUL UNGHENI 395,0 0,6% 20,0 0,1%
U.T.A. GAGAUZIA 92,8 0,1% 400,0 1,9% 108,0 0,3% 6,5 0,0%
TOTAL PE AUTORITILE
PUBLICE CENTRALE
49 142,9 77,7% 15 190,8 73,0% 32 252,0 83,6% 50 459,4 98,5% 45 886,9 96,2%
TOTAL PE AUTORITILE
ADMINISTRAIEI PUBLICE
LOCALE
14 138,4 22,3% 5 618,3 27,0% 6 305,0 16,4% 790,8 1,5% 1 813,0 3,8%
TOTAL GENERAL 63 281,3 100% 20 809,0 100% 38 557,0 100% 51 250,2 100% 47 699,9 100%

Numrul de autoriti finanate 55 30 45 30 23


43

Anexa 4. Distribuirea resurselor Fondului de Rezerv pe Autoriti Publice Centrale i Locale
2008 2009 2010 2011 2012
Nr. de
Hotrri
aprobate
Suma,
mii lei
Nr. de
Hotrri
aprobate
Suma,
mii lei
Nr. de
Hotrri
aprobate
Suma,
mii lei
Nr. de
Hotrri
aprobate
Suma,
mii lei
Nr. de
Hotrri
aprobate
Suma,
mii lei
Autoriti Publice Centrale 192 49 466,8 45 15 190,8 114 32 252,0 91 50 459,4 76 45 886,9
Autoriti Publice Locale 46 14 138,4 14 5 618,3 24 6 305,0 5 790,8 4 1 813,0
Total 238 63 605,2 59 20 809,0 138 38 557,0 96 51 250,2 80 47 699,9
n uniti procentuale:
Autoriti Publice Centrale 81% 78% 76% 73% 83% 84% 95% 98% 95% 96%
Autoriti Publice Locale 19% 22% 24% 27% 17% 16% 5% 2% 5% 4%

inclusiv
Decizii confideniale 1 2 106,5 2 98,1 0 0,0 3 18 130,5 0 0,0
n uniti procentuale: 0,4% 3,3% 3,4% 0,5% 0% 0% 3,1% 35,4% 0% 0%


44

Ceteni
Primria
Consiliul
raional
Autoritate
Public
Central
Asociaii
obteti
Cancelaria
de Stat
Ministerul
Finanelor
Ministerul
Finanelor
Ministerul
Justiiei
edina
Guvernului
Instituie
de Stat
Demers
finanare /
Filtrare
demersuri
Avizarea
demersurilor/
Elaborarea
proiectului HG
Elaborare
solicitare/
demers
Aprobare/
Refuz a
proiectelor HG
de finanare
din FR
Soilicitare de
finanare
Anexa 5. Schema general de submitere - aprobare a solicitrilor de finanate din Fondul de Rezerv

Studiu Gestionarea FR Moldova 2013

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Studiu Gestionarea FR Moldova 2013

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Gestionarea Fondului de Rezerv

al Guvernului Republicii Moldova:

S-ar putea să vă placă și