MD Studiu Reprezent

Institutul
pentru Dezvoltare i Iniiative Sociale

IDIS Viitorul
iulie 2008
Chiinu, Editura TISH
P
o
l
i
t
i
c
i

P
u
b
l
i
c
e
EfEctElE dEscEntralizrii:
ROLUL REPREZENTANTULUI
GuvErnului n unitilE
ADMINISTRATIV-
TERITORIALE
Victor Popa
CZU 351/354.071
P79
Victor Popa, Doctor habilitat n drept,
profesor universitar ULIM, expert IDIS Viitorul.
Politici Publice reprezint o colecie de studii, lansate de ctre Institutul
pentru Dezvoltare i Iniiative Sociale (IDIS) Viitorul cu ncepere din
iarna anului 2002. Aceste studii vor aprea cu regularitate n Biblioteca
Administrativ a IDIS alturi de alte cercetri n probleme ce se consider
relevante pentru interesul public.
Apare cu sprijinul fnanciar al Think Tank Fund of the Open
Society Institute, Budapest.
IDIS Viitorul, 2008
str. Iacob Hncu, nr. 10/14,
MD-2005, CHIINU,
REPUBLICA MOLDOVA
tel. 21-36-32
Descrierea CIP a Camerei Naionale a Crii
Popa, Victor
Efectele descentralizrii Rolul reprezentantului uvernului n unitile Efectele descentralizrii Rolul reprezentantului uvernului n unitile
administrativ-teritoriale Inst. pentru Dezvoltare i Iniiative Sociale IDIS Inst. pentru Dezvoltare i Iniiative Sociale IDIS
Viitorul Ch. TISH, 2008 (CE USM). 70 p.
Bibliogr.p. 61-62.-100 ex.
ISBN 978-9975-9553-7-9

351/354.071
Lector Ludmila Batr
Tehnoredactare
computerizat TISH S.R.L.
3
Sumar
1. Concept ............................................................................................4
2. De ce este nevoie de un reprezentant al statului n teritoriu? ...11
3. Experiena altor state ...................................................................17
4. Administraia de stat n unitile administrativ-teritoriale n
Republica Moldova .................................................................... 21
4.1 Perioada 1994-1999 ................................................................ 21
4.2 Perioada 1999-2001 ................................................................ 23
4.3 Perioada 2001 2008 .............................................................. 29
5. Cine conduce serviciile desconcentrate n teritoriu? .................32
6. Direciile teritoriale control administrativ .................................36
6.1 Cadrul legal al Direciilor teritoriale control administrativ ..... 36
6.2 Activiti ale Direciilor teritoriale control administrativ ....... 45
Concluzii i recomandri ..................................................................58
Note bibliografce ..............................................................................61
Acte normative .................................................................................63
Anexe .................................................................................................65
IDIS Viitorul Politici Publice
4
1. Concept
n toate studiile i rapoartele prezentate de diferite instituii
guvernamentale, precum i neguvernamentale, se menioneaz faptul
c Republica Moldova se af n cutarea i implementarea unui sistem
de administraie public local, care ar corespunde anumitor principii
i standarde stipulate n documente internaionale, pe care statul le-a
acceptat i s-a angajat s le implementeze, mbinndu-le armonios cu
tradiiile i obiceiurile existente.
Este normal i incontestabil faptul c, n orice societate, cutarea
i implementarea unui sistem modern de administraie public este o
necesitate obiectiv, mai ales n statele care s-au angajat ntr-o tranziie
de la o societate nchis spre o societate deschis, bazat pe democraia
pluralist. Reformele care trebuie s aib loc n acest important domeniu
al vieii publice sunt indiscutabil legate de problemele i perspectivele
dezvoltrii democraiei n general, inclusiv i la nivel local, de necesitatea
ntemeierii unor relaii clare i efciente ntre ceteni i autoriti, de
necesitatea atingerii unui echilibru dinamic ntre drepturile i interesele
colectivitilor locale, drepturile i interesele individuale ale cetenilor,
precum i interesele generale ale cetenilor statului.
Anormal ns este faptul c aceste reforme, cutri continu nonstop,
deja mai bine de 16 ani, lipsind sistemul administraiei publice locale
de stabilitate i funcionalitate. Am semnalat cu mai multe ocazii c
orice putere care vine la guvernare n Republica Moldova se grbete s
anuleze realizrile guvernrii precedente, cutnd s modifce n primul
rnd sistemul administraiei publice locale, fcnd lucrul acesta uneori
att de substanial, nct se poate vorbi de o nou reform.
ncepnd din 1991 pn n prezent, au fost experimentate mai multe
modele de guvernare local, ns de fecare dat guvernarea a dorit s-i
ncerce puterile, n primul rnd, prin modifcarea structurii teritoriale i,
n al doilea rnd, prin tutelarea excesiv a autoritilor locale n scopuri
politice (electorale), slab argumentate din punct de vedere economic i
social.
De fecare dat ncercrile de a reforma sistemul APL s-au ciocnit, n
primul rnd, de probleme de ordin subiectiv, de fecare dat a intervenit
factorul politic, ideologia unui sau altui partid venit la guvernare, fr a
iulie 2008
5
avea o viziune clar asupra sistemului de administraie pe care populaia
nu l cunoate, dar l ateapt pentru c aceasta i se promite de fecare
dat n alegeri.
Respectiv, evoluiile produse n aceast perioad nu au ncetenit
spiritul i valorile descentralizrii administrative, findc nu au determinat
apariia unui nou model de autonomie local, recunoscut pretutindeni
n Europa Central i de Vest, prin acceptarea i garantarea realizrii
principiilor stipulate n Carta European a Autonomiei Locale.
Experii IDIS Viitorul n repetate rnduri au menionat c
ncercrile de a implementa un nou sistem de administrare public
local, ntreprinse cu regularitate ncepnd din 1991 pn n prezent, nu
au dat rezultate vizibile, palpabile, msurabile, comparabile, acceptate
de ctre colectivitile locale i apreciate de ctre experii Consiliului
Europei care monitorizeaz autonomia local n Republica Moldova
1
.
Desigur, se poate vorbi i de unele schimbri pozitive care au
intervenit n ultimii ani, se pot compara rezultatele obinute cu cele din
1994, 2000 sau 2003, dar, ar f mai bine s vedem ce realizri s-au
obinut n domenii concrete, cum ar f: dezvoltarea socio-economic
a localitilor rurale i urbane, construcia drumurilor, amenajarea
teritoriului, gazifcare, canalizare, construcia de apeducte, etc., etc. i
alte realizri care sporesc calitatea vieii i permit urbanizarea vieii
rurale.
Ar f bine i s cunoatem la ce distan ne afm fa de unele state
din Uniunea European la care tindem s aderm i curios ar f s tim
dac ne-am distanat n aceast problem fa de unele state-membre
ale CSI din fosta URSS.
n prezentul Studiu nu ne propunem o analiz comparativ a
sistemului APL al Republicii Moldova la general, deoarece n acest
scop au fost efectuate multiple cercetri cu caracter tiinifc i practic,
care au demonstrat c sistemul APL nu are stabilitate, sufer intervenii
nejustifcate din partea celor afi la guvernare, prin tutela excesiv asupra
autoritilor din APL. Rmn n vigoare pn n prezent afrmaiile
1. Victor Popa, Leciile descentralizrii, Ed.TISH, Chiinu, 2003;
Victor Popa, Regndirea procesului de reform al administraiei publice locale n
Moldova prin politici publice i aciuni participative, Ed.TISH, Chiinu. 2003;
Igor Munteanu, Dezvoltri regionale n Republica Moldova, Cartier, Chiinu. 2000;
Veaceslav Ioni, Dinamica fnanelor publice locale n condiiile re-centralizrii
puterii de stat, Ed.TISH, Chiinu, 2004;
Viorel Furdui, Autonomia patrimonial a unitilor administrativ-teritoriale n
Republica Moldova (aspecte teoretice i practice), IDIS Viitorul, nr.5, 2003.
6
fostului Prim-ministru Vasile Tarlev precum c se urmrete consolidarea
ierarhiei verticale ntre autoritile centrale i locale. n acest sens, s-
au pronunat n repetate rnduri i experii Congresului Puterilor Locale
i Regionale (CPLR) a Consiliului Europei care monitorizeaz evoluia
APL n Republica Moldova. De exemplu, n Raportul ntocmit de ctre
prof. John O`Louglin se menioneaz: suprimarea judeelor i a regiunii
metropolitane Chiinu, restabilirea districtelor i interpretarea dat de
ctre autoritile moldave n baza principiilor verticala puterii i a
interaciunii prilor reprezentative i executive a puterii arat clar
c legea nou marcheaz un pas napoi n tranziia Republicii Moldova
ctre democraie i sunt difcil de conciliat cu dispoziiile Cartei
2
.
Claude Casagrande (Frana, L) i Yavuz Mildon (Turcia, R), n
Schi de recomandare despre situaia democraiei locale i regionale
n Moldova, pregtit pentru examinarea de ctre Congresul Puterilor
Locale i Regionale din Europa, au menionat urmtoarele: Nu a
fost adus nici o dovad c comunitile locale au fost consultate n
mod corespunztor aa cum o cere Articolul 5 al Cartei Europene a
Autonomiei Locale, care stipuleaz: Schimbrile n ceea ce privete
termenul-limit de exercitare a funciei autoritilor locale nu trebuie
fcute nainte de a consulta comunitile locale afectate de chestiunea
n cauz, fapt posibil prin organizarea unui referendum n cazul cnd
aceasta este prevzut de statut. Este inacceptabil faptul ca ntr-un
stat democratic s se decid o astfel de reform larg fr o consultaie
deschis, ofcial i veridic a instituiilor afectate
3
.
Nu am dori s fm nvinuii de criticism, de neacceptare a tot ce fac
autoritile publice centrale n domeniul administraiei publice locale,
nu am dori s ni se reproeze c nu vedem i nu acceptm anumite
rezultate obinute sau c tot ce spunem i propunem este o comand
politic. IDIS Viitorul este o organizaie nonpolitic i nonproft, iar
colaborarea cu anumite segmente ale societii civile sau coincidena
opiniilor exprimate cu unele opinii ale diferitor formaiuni politice nu
nseamn angajare politic.
2. Raportul prof. John O`Louglin, expertul Congresului Puterilor Locale i Regio-
nale a Consiliului Europei (2002);
Claude Casagrande (Frana, L) i Yavuz Mildon (Turcia, R), Schi de recoman-
dare despre situaia democraiei locale i regionale n Moldova, (Strasbourg, 4
6 iunie 2002).
3. Claude Casagrande (Frana, L) i Yavuz Mildon (Turcia,R ), Schi de recoman-
dare despre situaia democraiei locale i regionale n Moldova, pregtit pentru
examinarea de ctre Congresul Puterilor Locale i Regionale din Europa.
iulie 2008
7
IDIS Viitorul, n toat aceast perioad, a fost alturi de administraia
public local i prin diferite proiecte, cercetri, studii a ncercat s
contribuie la dezvoltarea unui sistem efcient de administraie public
local, a propagat mereu principiile democratice n baza crora trebuie
s se organizeze i s funcioneze administraia public, a contribuit la
formarea profesional a aleilor locali i a funcionarilor publici din
APL.
Trebuie s recunoatem c nu ntotdeauna am avut susinerea
administraiei publice centrale care reacioneaz bolnvicios la orice
gen de critic sau propuneri ce nu coincid cu opinia general a celor de
la guvernare.
Ca un factor pozitiv, vom meniona totui faptul c, n primvara
anului 2006, experii IDIS Viitorul au fost invitai la o colaborare
activ cu comisia parlamentar condus de Preedintele Parlamentului
dl. Marian Lupu, creia i revenea misiunea de a opera anumite
modifcri n sistemul APL pentru a-l optimiza i racorda la standardele
europene.
Primul lucru pe care l-au propus experii IDIS Viitorul i care a fost
acceptat de ctre comisie a fost adoptarea Legii privind descentralizarea
administrativ, dat find faptul c lipsa unui mecanism efectiv de
descentralizare administrativ i fnanciar, abordarea formalist a unor
principii constituionale i politicile de centralizare care au prevalat
ori de cte ori s-a ncercat o nou reform n APL, nu au permis
descentralizarea real a serviciilor publice i deci i o autonomie
local adecvat. Este bine tiut faptul c cele mai importante i mai
ambiioase reforme nu pot reui dac acestea nu iau n consideraie
interesele colectivitilor locale, interesele crescnde ale cetenilor. n
realitate, la fecare abordare legislativ (1994, 1998, 2001, 2003) au
fost admise unele i aceleai neajunsuri generate mai mult de interesele
politice, dect de interesele cetenilor. Printre acestea vom evidenia
urmtoarele:
(1) la stabilirea domeniilor de activitate i a competenelor atribuite
APL nu s-a inut cont de caracterul complet i exclusiv al acestor
atribuii;
(2) nu a fost neleas relaia ntre interesul de nivel local, raional i
interesul naional, care trebuie s defneasc motivul, amploarea
i tipul de competene transmise ctre fecare nivel de autoritate,
n parte. Comunele, oraele, municipiile - responsabile numai
8
de servicii ce in de interesul colectivitii respective, raionul
responsabil numai de serviciile publice ce au interes pentru
populaia raionului, iar nivelul central responsabil de serviciile
desconcentrate ce corespund intereselor naionale;
(3) multe competene recunoscute ca drepturi ale autoritilor
publice raionale i locale au fost amestecate, dublate ori au fost
transmise pur formal, n acest fel lsnd un larg spaiu de discreie
autoritilor publice centrale i raionale.
n scopul unei descentralizri efciente, care ar putea ameliora
sistemul APL, experii IDIS Viitorul au propus restabilirea instituiei
reprezentantului statului n teritoriu, responsabil de gestionarea
serviciilor publice desconcentrate, constituind veriga de legtur i
colaborare ntre administraia public central i local. Prin restabilirea
acestei instituii se va face real posibilitatea ca autoritile publice
locale s fe ferite de interveniile nejustifcate ale administraiei publice
centrale i s aib posibilitate s se concentreze asupra problemelor
dezvoltrii sociale a localitilor respective.
Deoarece organizarea administrativ-teritorial a suferit schimbri
eseniale prin restabilirea fostelor raioane, evident, la nivelul unui
raion cu o medie de 40-50 mii locuitori, instituia prefectului ar f fost
foarte neefectiv i birocratic. Din aceste considerente s-a propus ca
ofciile teritoriale ale Guvernului, care au rmas doar cu competena
controlului legalitii actelor emise de APL, s preia i funciile de
instituie responsabil de gestiunea serviciilor publice desconcentrate,
activnd la prima etap n raza unor circumscripii administrativ-
teritoriale virtuale, iar la etapa urmtoare: organizarea acestora n baza
unor regiuni - uniti administrativ-teritorilae de nivelul doi.
Dei la 28.12.2006 Legea Nr. 435 privind descentralizarea
administrativ a fost adoptat
4
, cu regret, propunerea autorilor de a
restabili instituia reprezentantului statului n teritoriu nu a fost acceptat.
n articolul 7 al Legii, denumit Serviciile publice desconcentrate, se
prevd urmtoarele:
(1) Autoritile de specialitate ale administraiei publice centrale
ofer populaiei servicii publice de care snt responsabile, prin
intermediul structurilor lor teritoriale, pe care le administreaz n
mod direct.
4. Legea Nr. 435 din 28.12.2006 privind descentralizarea administrativ, Publicat:
02.03.2007 n Monitorul Ofcial, nr. 029, art. nr. 9.
iulie 2008
9
(2) n defnirea responsabilitilor structurilor lor teritoriale,
autoritile administraiei publice centrale asigur evitarea oricror
imixtiuni n responsabilitile care in de realizarea competenelor
autoritilor publice locale.
(3) Ministerul Administraiei Publice Locale, prin intermediul
structurilor sale teritoriale, va asigura coordonarea general, pe
plan teritorial, a activitii serviciilor publice desconcentrate.
Dup cum putem observa, la nivelul raionului nu exist ofcial o
instituie responsabil de gestionarea serviciilor publice desconcentrate,
deoarece legea spune c aceste servicii vor f oferite prin intermediul
structurilor lor teritoriale, pe care le administreaz n mod direct.
Astfel, n sistemul administraiei publice locale practic nu s-a schimbat
nimic, deoarece, ca i mai nainte, Preedintele raionului neofcial se
face responsabil n faa Guvernului privind activitatea tuturor serviciilor
publice i descentralizate i desconcentrate sau, vorbind n limbajul
utilizat de ctre Guvern, am spune responsabil de dezvoltarea socio-
economic a raionului i dezvoltrii durabile a unitilor administrativ-
teritoriale.
Este adevrat, alineatul (3) al Legii nsrcineaz Ministerul
Administraiei Publice Locale ca prin intermediul structurilor sale
teritoriale s asigure coordonarea general, pe plan teritorial, a activitii
serviciilor publice desconcentrate. n realitate, Guvernul, modifcnd
Hotrrea nr. 728 din 27.06.2006 cu privire la aprobarea structurii,
efectivului-limit i Regulamentului privind organizarea i funcionarea
Ministerului Administraiei Publice Locale i-a atribuit competena:
conduce, controleaz i sprijin logistic, n limitele competenelor i n
condiiile legii, activitatea serviciilor desconcentrate n ceea ce privete
exercitarea atribuiilor stipulate de legislaia n vigoare
5
.
Deci de la coordonarea general s-a trecut la conducerea activitii
serviciilor publice desconcentrate, Guvernul n mod abuziv transfor-
mnd instituia de control administrativ privind legalitatea actelor emise
de APL n reprezentant al Guvernului n teritoriu, responsabil nu numai
de controlul legalitii actelor emise de ctre APL, dar i de gestionarea
serviciilor publice desconcentrate.
5. Hotrrea Guvernului nr. 728 din 27.06.2006 cu privire la aprobarea structurii,
efectivului-limit i Regulamentului privind organizarea i funcionarea Ministe-
rului Administraiei Publice Locale, Denumirea completat prin Hot.Guv. nr.602
din 31.05.2007, n vigoare 15.06.2007, precum i prin Hot.Guv. nr.1426 din
18.12.2007, n vigoare 21.12.2007.
10
Nu am avea nimic mpotriva acestei iniiative, pe care chiar noi
nsi am propus-o, dac aceasta ar f fost legal, iar mputernicirile
Direciilor teritoriale control administrativ ar f stabilite prin lege i nu
prin Hotrre de Guvern.
Suntem siguri c Guvernul este contient de faptul c descentralizarea
administrativ atrage dup sine inevitabil desconcentrarea administra-
tiv i n acest caz responsabil de gestionarea serviciilor desconcentrate
n teritoriu trebuie s fe un reprezentant al statului numit ofcial i
subordonat n mod direct Guvernului.
n Republica Moldova odat cu lichidarea instituiei prefectului,
serviciile desconcentrate au rmas n responsabilitatea preedinilor de
raioane, nclcndu-se astfel principiul autonomiei locale. ncercrile de
a repara aceast situaie, dup cum vedem, sunt stngace i atrag dup
sine diferite ilegaliti i cu aceast ocazie i abuzuri pe care le admit
unele din Direciile teritoriale control administrativ ale Ministerului
Administraiei Publice Locale.
n prezentul Studiu vom ncerca s analizm situaia creat n acest
domeniu, modalitatea n care administraia public central ncearc a
rezolva problema reprezentantului statului n unitile administrativ-
teritoriale i vom veni i cu unele propuneri concrete, care n opinia
noastr ar putea reanima Legea privind descentralizarea administrativ,
asigurnd realizarea politicii statului n teritoriu prin nfinarea unei
instituii guvernamentale specializate, care va permite o real autonomie
a autoritilor publice locale.
iulie 2008
11
2. De ce este nevoie de un reprezentant
al statului n teritoriu?
Problema reprezentantului statului n teritoriu nu este una nou nici
pentru Republica Moldova, dei a trezit i trezete n continuare multiple
discuii i nenelegeri privind rolul acestuia. Reprezentantul ofcial al
Guvernului n teritoriu a fost ignorat de legislatorul din 1994, deoarece
pentru aceasta ar f trebuit o reform administrativ-teritorial, care
practic era pregtit de ctre Parlamentul ales n 1990, dar neacceptat
de majoritatea Partidului Democrat Agrar. n 1999 sub infuena
organismelor internainale organizarea administrativ-teritorial a
Republicii a fost schimbat, constituindu-se 10 judee, introducndu-se
i instituia clasic a prefectului, reprezentant al Guvernului n teritoriu.
n 2003 s-a revenit din nou la vechiul sistem administrativ din 1994,
lichidndu-se odat cu judeele i instituia prefectului, dndu-se nc
odat dovad de nenelegerea locului i rolului acestuia ntr-un sistem
modern de administraie public.
Profesorul Paul Negulescu afrma c n orice ar sunt dou categorii
de interese: unele care au un caracter cu totul general privind totalitatea
cetenilor, ntreaga colectivitate i altele care sunt speciale unei anumite
localiti. Pentru armonizarea acestor categorii de interese statul a creat
regimuri juridice sau instituii speciale, fecare dintre ele asigurnd o
rezolvare mai mult sau mai puin corespunztoare situaiilor concrete
6
.
Activitatea acestor instituii este organizat n baza unor principii
unanim recunoscute n dreptul administrativ ca principii defnitorii
n organizarea i funcionarea administraiei publice. Este vorba de
principiile centralizrii, descentralizrii, desconcentrrii i tutelei
administrative.
Prin centralizarea administrativ se subnelege un sistem
administrativ n cadrul cruia exercitarea atribuiilor administrative
este efectuat numai de organele de stat. Acest sistem de administrare a
avut o evoluie ndelungat, dezvoltndu-se n baza doctrinelor etatiste,
cunoscute mai ales prin elementul dominant pe care l-au acordat
centralismului de stat. n regimul organizrii i funcionrii centralizate
a administraiei publice interesele locale nu-i pot gsi o rezolvare
6. Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Vol.1, Ed. Marvan, Bucureti,1934.
12
optim, deoarece autoritile centrale nu pot cunoate n specifcitatea
lor aceste interese care difer de la o localitate la alta
7
.
Concentrarea, la nivel central, a modului de conducere a unor servicii
publice de interes local ar avea ca urmare supraaglomerarea autoritilor
centrale, ceea ce duce la rezolvarea cu ntrziere i superfcialitate a
multor probleme care s-ar rezolva mai operativ i mai bine de ctre
autoritile locale.
Intr-un regim administrativ centralizat, bazat pe numirea
funcionarilor publici de ctre centru, cetenii nu mai particip la
administrarea treburilor lor, sunt lipsii de iniiativ n tot ceea ce
privete administrarea intereselor publice locale.
Astfel, vom concluziona c, centralizarea administrativ se
caracterizeaz prin:
a) supunerea direct sau indirect a autoritilor locale n exercitarea
atribuiilor lor puterii ierarhice;
b) excluderea posibilitii autoritilor locale de a aciona n baza
unei iniiative proprii;
c) rezumarea activitii autoritilor locale la traducerea voinei
autoritilor ierarhice i nu a colectivitilor locale;
d) supunerea activitii autoritilor locale unui control anterior i
posterior privind oportunitatea i ilegalitatea actelor emise.
Descentralizarea administrativ, n nenumratele sale defniii, apare
ca delegare a diferitelor atribuii administrative pe plan local n avantajul
reprezentanilor alei. n fond, diferitele defniii aduse descentralizrii
nu vin n contradicie unele cu altele i refect raportul dintre stat i
colectivitile locale, prezentndu-se ca o structur particular de
organizare a statului
8
, un fel de a f al statului , conform afrmaiilor
lui S.Regourd, une maniere detre de lEtat
9
.
Descentralizarea acordat colectivitilor locale presupune cteva
condiii obligatorii:
a) recunoaterea unei categorii de afaceri locale, distincte de cele
naionale;
b) acordarea calitii de persoan juridic colectivitii locale,
fapt care atrage posedarea de resurse i de patrimoniu propriu,
7. Victor Popa, Drept public, Chiinu, 1998.
8. Georges Burdeau, Traite de science politique, Tom.II, Paris, 1993, p.371.
9. S.Regourd, La descentralisation dans ses rapports avec la democratie, Revue du
droit public et de la science politique en France et letranger, nr.4, 1990, p.980.
iulie 2008
13
de autonomie fnanciar, indispensabile satisfacerii intereselor
generale ale acesteia;
c) desemnarea prin vot universal a autoritii reprezentative creia
colectivitatea local va ncredina administrarea afacerilor sale;
d) independena autoritilor publice reprezentative locale n
gestiunea afacerilor de interes local prin adoptarea de acte juridice
necesare realizrii atribuiilor ce le revin conform legii;
e) exercitarea unui control de stat asupra legalitii realizrii
autonomiei locale.
Intr-o descentralizare administrativ n condiii mai bune se pot
realiza interesele locale, serviciile publice locale putnd f conduse mai
efcient de ctre autoritile locale ntr-un regim n care nu au obligaia
s se conformeze ordinelor i instruciunilor de la centru.
n cazul unei descentralizri adecvate, msurile i deciziile pot f
luate mai operativ de ctre autoritile locale, iar resursele materiale i
fnanciare i chiar fora de munc poate f folosit cu mai mare efcien
i care ar rspunde unor nevoi prioritare pe care autoritile locale le
cunosc mai bine dect autoritile centrale.
Practica internaional a demonstrat c n organizarea administrativ
a unui stat nu poate f vorba numai de centralizare sau numai de
descentralizare. Intre cele dou principii (centralizare descentralizare)
exist i regimuri juridice intermediare ale administratiei publice. Dintre
aceste regimuri intermediare fac parte desconcentrarea administrativ
i tutela administrativ.
Desconcentrarea se defnete ca transfer de atribuii, de putere de
decizie, de servicii, de mijloace de la nivel central ctre un plan local n
favoarea unor ageni de stat locali
10
.
Deci, desconcentrarea constituie un regim administrativ care se situeaz
ntre centralizare administrativ i descentralizare administrativ. Ceea
ce o apropie de centralizare este faptul c titularii puterii locale nu sunt
alei de electoratul local, ci sunt numii de la centru. Ceea ce o apropie
de descentralizare este faptul c titularii puterii locale au competena s
rezolve ei nii problemele locale, fr s le mai nainteze efului su
ierarhic de la centru, dar el este supus controlului acestuia i obligat s
se conformeze actelor acestuia.
In cazul desconcentrrii, autoritatea public la nivel local rmne
parte integrant n sistemul ierarhiei centrale. Deciziile date n
10. Victor Popa, Op.cit., p 388 i urmtoarele.
14
competena autoritilor publice locale sunt luate de acestea sub puterea
ierarhic a autoritilor centrale.
n acest sens, prof. Anibal Teodorescu atribuie desconcentrrii
administrative capacitatea de a lrgi atribuiile agenilor puterii centrale
aezai n judee i comune
11
. n realitate, aceast lrgire a atribuiilor
este o form a centralizrii, se situeaz n cadrul ei i este totalmente
strin descentralizrii, consider Andre de Laubadere
12
.
i Ioan Vida n desconcentrare vede un paliativ adus principiului
centralizrii, n a crui virtute se ncearc evitarea consecinelor negative
ale centralizrii statale stricte, iar sistemul administrativ i pstreaz
caracteristicile de sistem centralizat, deoarece autoritile de stat locale
sunt prelungirile teritoriale ale administraiei centrale
13
.
Deci, desconcentrarea nu creeaz ageni administrativi independeni,
ea deplaseaz numai locul puterii de decizie, este o variant a centralizrii
i nu un aspect al descentralizrii, aceste noiuni adesea find confundate
de diferii autori.
Prelund celebra formul a lui Odilon Barrot i comparnd
desconcentrarea cu centralizarea, putem spune: aceasta este ntot-
deauna acelai ciocan care lovete, dar al crui mner este scurtat.
Tutela administrativ este o instituie a dreptului public n baza creia
autoritatea central a administraiei publice (Guvernul sau Ministerul
Administraiei Publice, Ministerul Justiiei) i reprezentanii locali ai
acesteia au dreptul de a controla activitatea autoritilor administraiei
publice locale sub aspectul legalitii actelor adoptate.
Regimul de tutel administrativ este apropiat de cel de descen-
tralizare, am spune chiar inevitabil, deoarece, n acest regim, titularii
autoritii locale nu sunt numii de centru, ci desemnai de nsi
autoritatea local. Ei au competena s rezolve problemele locale,
emind acte administrative, care trebuie s fe conforme cadrului
legislativ al statului i competenei care li se atribuie prin lege.
Important de menionat c problema tutelei administrative se
pune numai ntre acele autoriti administrative ntre care nu exist
subordonare ierarhic, ntre un subiect din sfera puterii executive i
unul din afara acesteia. Controlul de tutel sau, altfel spus, controlul
administrativ const n dreptul autoritilor tutelare de a aproba, anula
11. Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol.1,Bucureti, 1929, p.247.
12. Andre de Laubadere, Manuel de droit administratif, 1978, Ed.L.G.D.J, p.158.
13. Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Bucureti, 1994, p.18.
iulie 2008
15
sau suspenda anumite acte ale autoritilor descentralizate doar pe
motive de legalitate.
Controlul de tutel este necesar din mai multe puncte de vedere:
n primul rnd, pentru c autoritile descentralizate gireaz servicii
publice, care trebuie s funcioneze n mod regulat i continuu, iar
statul este direct interesat pentru buna funcionare a acestor servicii
publice. Prof. Mircea Preda caracterizeaz tutela administrativ drept
un control (ntre anumite limite) din partea autoritilor centrale asupra
celor locale, descentralizate, control care s nlture sau s lumineze
tendinele centrifuge ale acestor din urm autoriti afate n disonan
cu politica statului, s asigure totodat rezolvarea nu numai a intereselor
locale, ci i a celor generale, punnd accentul pe faptul c rezolvarea
problemelor locale nu se mai face de funcionarii numii din centru, ci
de cei alei de corpul electoral sau desemnai de acetia
14
.
Generaliznd cele expuse privind tutela administrativ, putem susine
c, controlul de tutel este necesar din urmtoarele puncte de vedere:
n primul rnd, pentru c autoritile descentralizate gireaz
servicii publice, care trebuie s funcioneze n mod regulat i
continuu, iar statul este direct interesat pentru buna funcionare a
acestor servicii publice;
n al doilea rnd, n cazul descentralizrii, autoritile centrale sunt
obligate s vegheze ca nu cumva interesele locale sau regionale
s fe satisfcute n detrimentul intereselor generale;
n al treilea rnd, puterea central trebuie s vegheze ca autoritile
locale s satisfac n condiiile cele mai bune nevoile locale;
n al patrulea rnd, autoritatea central trebuie s vegheze la
meninerea unitii statului.
Astfel find vzute lucrurile, trebuie s nelegem c tutela
administrativ este specifc descentralizrii, iar pentru a asigura
desconcentrarea, administraia public central, prin o instituie
specializat, trebuie s organizeze conducerea general a serviciilor
publice desconcentrate n teritoriu. Ambele principii sunt inerente unui
sistem administrativ modern i efcient n care s se in cont de intere-
sele colectivitilor locale i de interesele generale pe care statul este
obligat s le realizeze. Pentru a implementa n baza lor un astfel de sistem
este necesar o mbinare armonioas a ambilor principii nominalizate.
14. Mircea Preda, Drept administrativ, Partea special, Bucureti, Editura Lumina
Lex, 2001, p.159.
16
n cazul n care se va da prioritate unui sau altui principiu, inevitabil vom
f n prezena ori a unei centralizri masive, ori a unei tutele excesive a
autoritilor centrale fa de cele locale sau a unei autonomii locale care
poate diminua rolul statului n organizarea serviciilor publice de interes
naional, sau chiar aduce atingere unitii statului.
Dup cum putem observa, statul trebuie s dispun n unitile
administrativ-teritoriale de autoriti care ar f responsabile de realizarea
serviciilor publice de interes naional, precum i ar veghea la respectarea
legalitii n realizarea serviciilor publice de interes local, graie faptului
c ambele categorii de servicii satisfac interesele generale ale cetenilor
statului.
Lipsa unei astfel de instituii duce inevitabil la centralism n adminis-
traia public, la subminarea autonomiei locale, deoarece descentrali-
zarea este imposibil att timp ct este ignorat desconcentrarea, care
este o urmare freasc a descentralizrii.
iulie 2008
17
3. Experiena altor state
Scurt istoric. Reprezentantul statului n teritoriu este o instituie
veche, care vine tocmai din perioada Romei Antice. Imperiul Roman
era mprit n patru subuniti administrative numite praefecturae,
conduse de un prefect. n provinciile imperiului, prin prefectur se
subnelegea o unitate administrativ care avea conotaii civile, militare
i economice, datorit importanei sale n guvernarea provinciei de ctre
un prefect numit de imperator.
De la sensul iniial, n decursul timpului, au intervenit modifcri prin
restrngerea sensului acestui cuvnt. Printre primele sensuri moderne
ale instituiei numite Prefect apare instituia creat de Napoleon
Bonaparte n anul opt de la marea revoluie francez. Prefectul, aa cum
susinea Marcel Waline, este o creaie napoleonian, find reprezentantul
Guvernului i eful administraiei departamentului n care funciona
15
.
Conform Constituiei franceze adoptat n 1958, prefectul este:
reprezentantul statului, al intereselor naionale;
reprezentantul Guvernului;
organ de administraie general;
organ de coordonare a serviciilor statului din departament
16
.
n strns legtur cu legislaia francez, de care ne leag sistemul de
administraie public local rspndit n sistemul continental de drept,
instituia prefectului i a prefecturii a fost reglementat i n principatele
romne i n timpul regalitii.
n Moldova instituia prefectului a existat sub denumirea de
ispravnici i cpitani de jude, iar n Muntenia crmuitor.
Ispravnicul de jude era numit de Domnitor pe o perioad de 3 ani i era
selectat din doi candidai propui de Sfatul Administrativ. Ispravnicul
avea funcii administrative i poliieneti
17
.
Dup reforma administrativ a lui A.I.Cuza funcia de prefect a
fost instituit prin Legea pentru consiliile judeene nr.396 din 2/14
15. Marcel Waline, Droit administrative, Traites Sirey, 9 ed., 1963.
16. A se vedea mai detailat: J.Rivero, Droit administratif. 15e ed. Paris: Dalloz,
1994
17. Mircea Preda, Curs de drept administrativ. Partea special, Bucureti, 1995,
p.426.
18
aprilie 1864 care, n articolul 91, prevedea c prefectul, ca cap al
administraiei judeene, dirige toate lucrrile acestei administraiuni i
execut hotrrile consiliului judeean.
Potrivit Legii din 3 august 1929, pentru organizarea administraiunii
locale n Romnia, prefectul era numit prin decret regal, la propunerea
Ministerului de Interne. Din reglementrile cuprinse n aceast lege
rezult c prefectul avea o tripl calitate, cu atribuii corespunztoare,
cum ar f:
ca delegat al autoritii centrale;
ca reprezentant al Guvernului;
eful poliiei n jude.
n Romnia, instituia prefectului a cunoscut o evoluie sinuoas,
consider Valeriu Zubco, avnd perioade de cretere sau de diminuare a
atribuiilor, dar pstrndu-i permanent rolul constant de reprezentant al
puterii centrale n teritoriu
18
. Suntem de acord cu aceast afrmaie, mai
mult de att, este necesar s menionm c instituia prefectului a fost
cunoscut i pe teritoriul actual al Republicii Moldova pn n august
1940.
Instituia reprezentantului statului n teritoriu s-a rspndit n toate
statele lumii, care au luat ca baz sistemul de drept romano-germanic
(continental) i sistemul francez de administraie public, bazele crui
au fost puse de Napoleon Bonaparte.
Situaia actual. n prezent, toate statele europene utilizeaz cu
succes instituia reprezentantului statului n unitile administrativ-
teritoriale de diferit nivel, exercitnd funcii de tutel administrativ
a statului asupra autoritilor locale care activeaz n baza principiilor
autonomiei locale i descentralizrii serviciilor publice. Ca de obicei,
circumscripiile administrative ale statului sunt stabilite dup limitele
geografce ale colectivitilor locale i regionale.
n cea mai mare parte a rilor Comunitii Europene, indic Antonie
Iorgovan, la un ealon local exist un reprezentant al statului care exer-
cit funcii de poliie administrativ, de administraie general i control
al actelor autoritilor locale. Este cazul guvernatorului de provincie
n Belgia al l`amtsmand-ului din Danemarca, al consilierului de land
din Germania, al prefectului n Frana, Grecia, Italia, al guvernatorului
civil n Spania, al comisarului de district n Luxembourg, al comisarului
regal n Olanda, al guvernatorului civil de district n Portugalia.
18. Valeriu Zubco, Reprezentantul statului n teritoriu n dreptul comparat. Ed.Prut
Internaional, 2002, p.7.
iulie 2008
19
n majoritatea acestor ri reprezentantul statului are i rolul de a
coordona serviciile exterioare ale diferitor ministere, n altele acest rol
revine unui reprezentant al Ministerului de Interne (Danemarca) sau
reprezentant al Guvernului (Grecia), iar n altele a unui reprezentant al
Primului-Ministru
19
.
i n noile state ale UE institutul reprezentantului statului n
teritoriu evolueaz cu succes, ndeplinind funcii duble, de autoritate
administrativ care organizeaz prestarea serviciilor exterioare ale
ministerelor i altor organe guvernamentale, precum i de autoritate de
control (tutel) administrativ.
Ungaria. Dei Constituia Ungar nu prevede expres instituia
reprezentantului statului n teritoriu, Legea privind organele adminis-
traiei publice prevede instituirea funciei de Comisar al Republicii,
numit de ctre Guvern, care efectueaz controlul administrativ i
conduce serviciile publice desconcentrate.
Bulgaria. Constituia Bulgariei prevede c administrarea de stat n
regiune este efectuat de ctre guvernator, numit de ctre Consiliul de
Minitri. Guvernatorul asigur realizarea politicii statului n regiune,
securitatea intereselor naionale, ordinea public i exercit controlul
administrativ.
Polonia. Constituia Poloniei din 2 aprilie 1997 stabilete c controlul
asupra unitilor administrativ-teritoriale din Polonia este efectuat de
ctre Voievod n calitate de reprezentant al Guvernului.
Ct privete statele din CSI, exist i aici reprezentantul statului
n teritoriu, ns este necesar s menionm c sistemele respective de
administraie public se deosebesc de sistemul tradiional francez care
atribuie colectivitilor locale organe proprii deliberative i executive.
Astfel, Ucraina, Rusia i alte state au deviat de la sistemul administrativ
european, lipsind autoritile deliberative din orae i raioane de organe
executive proprii, acestea fcnd parte din structura organelor executive
de stat, care au obligaia s ndeplineasc i deciziile autoritilor
deliberative respective. Evident, n acest caz, i descentralizarea
serviciilor publice este difcil de realizat, att timp ct toate organele
care presteaz servicii publice sunt subordonate organelor executive de
stat.
19. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol.II, Ed.Nemira, 1996, p.543.
20
Ucraina. Art.118 din Constituia Ucrainei stabilete c puterea
executiv la nivel de regiune, raion, n oraele Kiev i Sevastopol este
exercitat de ctre administraiile de stat conduse de efi administraiei
numii de ctre Preedintele Ucrainei la propunerea Prim-ministrului.
Art.119 din Constituie stabilete i competenele acestor administraii,
care sunt responsabile att de legalitate, ct i de administraia treburilor
de stat.
Rusia. Constituia Federaiei Ruse din 1993 (art.77) prevede c
sistemul unic al puterii executive este alctuit din organele federale
ale puterii executive i organele executive ale subiecilor Federaiei.
La nivel de subiect al Federaiei, eful statului numete reprezentanii
si gubernatorii. Art.77 i 78 din Constituie stabilesc sistemul unic
al organelor executive din stat i n acest scop, pentru nfptuirea
mandatului,organele federale ale puterii executive i pot crea propriile
organe teritoriale, inclusiv la nivelul raioanelor i oraelor i pot numi
persoane ofciale n fruntea acestor organe.
Belorusia. n Constituia Belorusiei nu exist reglementat principiul
descentralizrii. Titlul 5 din Constituie poart denumirea administrarea
i autoadministrarea local, mbinnd ambele noiuni care prevd
administrarea de stat prin executive de toate nivelele i autoadministrarea
local realizat prin intermediul consiliilor alese. Art.119 din Constituie
stabilete c conductorii organelor executive sunt numii n funcie de
ctre Preedintele Republicii sau, la propunerea lui, de ctre consiliile
locale. Art.122 din Constituie, conform vechii tradiii sovietice, lund
ca baz centralismul democratic, stabilete dreptul sovietelor de
deputai superioare la suspendarea deciziilor sovietelor inferioare.
Deciziile organelor executive la fel pot f suspendate de ctre organele
executive superioare i Preedintele rii. Constituia cere de la toate
organele locale, ca n procesul adoptrii deciziilor privind administrarea
local s se conduc, n primul rnd, de interesele de stat.
iulie 2008
21
4. Administraia de stat n unitile
administrativ-teritoriale n Republica Moldova
4.1 Perioada 1994-1999
La 29 iulie 1994 a fost adoptat Constituia Republicii Moldova,
care a fxat printr-o serie de articole un sistem nou de administrare
public local: art.109, principiile de baz ale administraiei publice
locale; art.110, organizarea administrativ-teritorial; art.111, statutul
special de autonomie; art.112, autoritile steti i oreneti; art.113,
consiliul raional.
O importan enorm pentru viitorul sistem de administraie public
local l-a avut art.109, care fxeaz principiile de baz ale organizrii
administrrii publice locale: autonomia local; descentralizarea
serviciilor publice; eligibilitatea autoritilor publice locale; consultarea
cetenilor n probleme locale de interes deosebit.
Pe acest fundament juridic ar f trebuit s se nceap edifcarea de
noi instituii democratice, specifce unei administraii publice moderne,
racordat n toat plenitudinea sa la principiile statului de drept, la
principiile unei veritabile democraii.
n realitate ns, pachetul de legi, care a fost adoptat i care trebuia
s dezvolte principiile constituionale, a deviat de la ele, pstrnd
tutela excesiv a statului asupra autoritilor publice locale, iar unele
reglementri veneau n confict chiar cu noile norme constituionale.
Prima greeal comis de ctre legislatorul din 1994 a fost
neacceptarea proiectului privind reforma administrativ-teritorial,
pstrnd vechile structuri sovietice de raioane i sate, avnd un grad
nalt de centralizare a puterii i de birocratizare masiv n mici uniti
administrativ-teritoriale.
Evident, pe vechia structur administrativ-teritorial nu putea f
realizat descentralizarea adecvat a serviciilor publice n raioane
minuscule, cum ar f Cinari cu 42,7 mii locuitori; Taraclia 44.3 mii;
oldneti 45,8 mii, find imposibil instituirea instituiei prefectului
ca reprezentant al Guvernului.
Soluia gsit de legiuitor ns nu a fost cea mai reuit. Astfel,
Legea din 7.12.1994 privind administrarea public local n alin.6 al
22
art.7 prevedea c preedinii comitetelor executive raionale, primarii
municipiilor sunt alei de consiliul respectiv, la propunerea Guvernului,
din rndul consilierilor i sunt confrmai n funcie de Preedintele
Republicii. Alineatul 7 al articolului menionat concretizeaz
prevederile alineatului precedent, stabilind urmtoarele: dac nici a
doua candidatur nu este acceptat de consiliu, preedintele comitetului
executiv raional sau primarul municipiului este numit, n termen de 10
zile, de Preedintele Republicii Moldova, la propunerea Guvernului.
Art.45 din Legea menionat, referitor la conductorii autoritilor
administraiei publice locale stabilea c ei sunt alei sau confrmai
n funcie de Preedintele Republicii Moldova i c ei sunt persoane
ofciale ale autoritii executive supreme n teritoriu.
Din cuprinsul articolului ar trebui s se neleag c primarii alei
prin vot universal i cei confrmai de Preedintele Republicii, n afar
de funciile atribuite de lege, exercit i funcii de tutel administrativ,
ca reprezentani ai puterii executive supreme. Aceast reglementare
poate f considerat un nonsens, deoarece un organ nvestit cu dreptul de
a-i exercita funciile n baza autonomiei locale nu poate f concomitent
i organ de tutel administrativ al statului, n fond asupra propriei
activiti.
Ct privete descentralizarea serviciilor publice, legea nu prevedea
mecanismul descentralizrii, mai mult de att, art.62 din Lege fxa
dispoziia precum c serviciile publice locale sunt nvestite cu atribuii,
se bucur de o anumit independen n executarea deciziilor luate
de autoritile centrale de specialitate, raionale, oreneti, steti i
poart rspundere n faa acestora.
Structura serviciilor publice centrale de specialitate din acea perioad
nu las spaiu pentru serviciile locale descentralizate n virtutea faptului
c era pstrat ministerul gospodriei comunale care purta rspundere n
faa Guvernului de serviciile comunale prestate populaiei.
i ultimul argument care demonstreaz nclcarea principiiilor
autonomiei locale i descentralizrii serviciilor publice este
reglementarea de la alin.2 al art.10, care stipula c n domeniile ce
nu in de competena lor exclusiv, unitile administrativ-teritoriale
se subordoneaz Guvernului. Coninutul normei respective se explic
prin nenelegerea de ctre Guvern i legiuitor a rolului pe care l are
reprezentantul statului n teritoriu (prefectul) i a faptului c tutela
administrativ a statului trebuie exercitat nu de primari i preedini
iulie 2008
23
ai comitetelor executive raionale, ca reprezentani ai puterii executive
supreme, ci de reprezentani special numii n acest scop de ctre
Guvern.
n Republica Moldova funcia de reprezentant al statului n teritoriu
(Prefectul) a supravieuit o perioad foarte scurt (1999-2002), find
ndeplinit de un adevrat reprezentant al statului numit de ctre Guvern.
Prefectul n Republica Moldova a avut funcii tradiionale, adic de
tutel administrativ i organizarea prestrii serviciilor desconcentrate
n teritoriu.
n prezent pe teritoriul Republicii Moldova activeaz Direciile
teritoriale control administrativ ale Ministerului Administraiei Publice
Locale. Aceste Direcii ns nu pot f considerate ca instituii care
reprezint Guvernul n teritoriu, deoarece exercit numai funcia de
control al legalitii actelor emise de APL, conform legislaiei n vigoare
din acest domeniu. Administrarea serviciilor publice desconcentrate
neofcial este pus n responsabilitatea preedinilor de raion, care
de fapt sunt autoriti publice autonome, lezndu-se astfel principiul
autonomiei locale i descentralizrii serviciilor publice.
4.2 Perioada 1999-2001
Perioada 1994-1998 a demonstrat c unitile administrativ-teritoriale
de nivelul 2, find prea mici i cu un potenial economic slab, nu se
mai puteau autoadministra, erau dependente total de bugetul de stat. n
condiiile restrngerii cu 2/3 a PIB i a deprecierii monedei naionale,
statul nu mai putea subsidia infrastructurile raionale care nu aveau
capacitatea i statutul juridic necesar pentru a supravieui n condiiile
economiei de pia
20
. n acest fel, reorganizarea administrativ-teritorial
era strict necesar nu ca o ambiie politic dictat din exterior, ci ca o
necesitate obiectiv de dezvoltare a colectivitilor locale din punct de
vedere economic, edilitar i social.
La 30 decembrie 1998 a fost adoptat noua Lege privind organizarea
administrativ-teritorial a Republicii prin care au fost lichidate vechile
raioane ca uniti administrativ-teritoriale de nivelul 2 i organizate n
locul lor 10 judee.
Noile structuri teritorial-administrative au fost mai bine dotate (fa
de vechile raioane) din punct de vedere economic i social, avnd o
20. Raport general privind situaia autonomiei locale n Republica Moldova.
Studiu realizat n cadrul Programului Creterea Susinerii Populare n favoarea
Autonomiei Funcionale a Puterilor Locale, IDIS Viitorul, Martie 2003.
24
infrastructur mai puternic i chiar o identitate n formare. De data
aceasta se putea vorbi de dezvoltarea unor centre regionale, sarcina
principal a cror era realizarea necesitilor economice, sociale i
culturale ale populaiei, care trebuia s se deosebeasc radical de
potenialul fostelor raioane.
i Legea privind administraia public local, adoptat la 30.12.
1998, a fost racordat pe deplin la tradiiile europene i principiile
constituionale stipulate n art.109 al Constituiei i n Carta European:
exerciiul autonom al puterii locale, i ncearc s evite experiena
negativ n administraia public local, acumulat pe parcursul
ultimilor ani.
Ca un fapt pozitiv, poate f menionat prevederea din lege privind
micorarea numrului de comune. Astfel, legea prevedea pentru o
comun numrul necesar de 2500 de locuitori, deoarece situaia n care
existau comune cu o populaie pn la 1000 locuitori nu a permis nici-
odat dezvoltarea lor economic i social. De la 925 de comune create
n baza legii din 1994, conform legii din 1998 acestea au fost reduse
pn la 644.
Binevenit a fost i constituirea instituiei prefectului, reprezentantul
Guvernului n teritoriu, care fcea real descentralizarea administrativ,
deoarece prefectul era nzestrat cu atribuii concrete de administrare a
serviciilor publice judeene desconcentrate, fr a interveni n sfera de
activitate a autoritilor reprezentative locale.
Existena instituiei prefectului responsabil de serviciile publice
desconcentrate a permis realizarea cu adevrat a autonomiei locale, a
descentralizrii serviciilor publice. n acest sens vom meniona faptul c
cea mai important problem a reformei administrative care a avut loc a
constituit-o procesul descentralizrii i desconcentrrii administrative,
adic stabilirea domeniului gestionat de prefect (desconcentrare) i cel
care se transmite n responsabilitatea autoritilor reprezentative locale
consiliile locale de toate nivelele (descentralizare).
Astfel, art.12 (1) din Legea privind administraia public local
prevedea c Guvernul, prin hotrre, numete n fecare jude, n unitatea
teritorial autonom cu statut special i n municipiul Chiinu cte un
prefect, confrmat de Preedintele Republicii Moldova. Prefectul i
prezint demisia odat cu demisionarea Guvernului care l-a numit.
Confrmarea prefectului de ctre Preedintele Republicii nu atesta
faptul c el era reprezentantul Preedintelui n teritoriu deoarece
iulie 2008
25
dispunea de funcii concrete de administrare. Confrmarea de ctre eful
statului atribuia funciei prefectului un grad mai mare de autoritate, de
consideraiune
21
.
Demisia prefectului odat cu demisionarea Guvernului care l-a numit
avea un efect att pozitiv, ct i negativ. Pozitiv, deoarece prefectul era
persoana care organiza realizarea programului guvernamental n teri-
torii i din aceste considerente el fcea parte din echipa guvernamental,
dei nu era membru al Guvernului. Impactul negativ l constituia faptul
c prefectul totui nu era membru al Guvernului i nu putea purta
rspundere solidar pentru guvernare la rnd cu membrii Guvernului.
Apoi, n activitatea sa prefectul avea nevoie de stabilitate pentru a putea
realiza programele sale la nivel de jude. ntreruperea realizrii unor
programe concrete ar f avut un efect negativ asupra dezvoltrii socio-
economice a judeului.
n scopul realizrii atribuiilor prefectului legea prevedea instituirea
funciei de subprefect, care exercita unele funcii stabilite prefectului.
Candidatura subprefectului era selectat i propus Guvernului spre
confrmare de ctre prefect.
Legea prevedea i funciile tradiionale ale reprezentantului
statului n teritoriu, funcii de administraie public i funcii de tutel
administrativ. Astfel, art. 12 alin.(2), precum i articolele 109, 110
stabileau c prefectul ca reprezentant al Guvernului n plan local:
a) conduce serviciile publice desconcentrate ale ministerelor,
departamentelor i ale celorlalte autoriti centrale ale
administraiei publice;
b) vegheaz respectarea, pe plan local, a legislaiei, a decretelor
Preedintelui Republicii Moldova, a hotrrilor Guvernului i
actelor normative ale autoritilor centrale de specialitate.
Conducerea serviciilor publice ale ministerelor, departamentelor
i ale celorlalte autoriti centrale de specialitate, constituite n uniti
administrativ-teritoriale, de fapt era atribuia de baz a prefectului,
chintesena instituiei reprezentantului Guvernului n teritoriu, ce asigura
principiul autonomiei locale i descentralizrii serviciilor publice ale
autoritilor locale i judeene.
Serviciile publice conduse de prefect n teritoriu erau stabilite prin
Hotrrea Guvernului nr.674 din 22.07.1999 cu privire la serviciile
21. A se vedea mai detailat: Victor Popa, Tatiana Manole, Ion Mihailu,
Administraia public local a Republicii Moldova. Comentarii legislative,
Ed.Museum, Chiinu, 2000.
26
publice ale ministerelor, departamentelor desconcentrate n teritoriu. n
baza acestei hotrri prefectul conducea diferite agenii, inspectorate
organizate la nivel de jude sau municipiu Chiinu.
Serviciile publice constituite de ministere, departamente
i celelalte autoriti administrative n unitile
administrativ-teritoriale conduse de prefect
Minister, departament Denumirea serviciului
Ministerul economiei i
reformelor
Agenia teritorial de privatizare
Ministerul fnanelor Inspectoratul fscal teritorial de stat
Ministerul Agriculturii i
Industriei Prelucrtoare
Inspectoratul veterinar de stat
Inspectoratul de stat pentru selecie i
reproducie n zootehnie
Inspectoratul de stat pentru semine i mate-
rial sditor
Inspectoratul de stat pentru protecia plantelor
Inspectoratul de stat pentru
supraveghereaIntehagro
Ministerul mediului i
Amenajrii teritoriului
Agenia teritorial ecologic
Inspecia de stat teritorial n construcii
Ministerul sntii Serviciul teritorial sanitaro-epidemiologic de
stat (Centrul de medicin preventiv)
Ministerul Muncii, Proteciei
Sociale i Familiei
Inspectoratul de stat pentru protecia muncii
Ofciul forei de munc.
Ministerul Aprrii Centrul militar teritorial
Ministerul Afacerilor Interne Inspectoratul de poliie
Ministerul justiiei Ofciul teritorial al Camerei nregistrrii de Stat
Serviciul Informaii i Secu-
ritate de pe lng uvern
Direcia teritorial a securitii naionale
Departamentul Analize
statistice i sociologice
Direcia statistic
Departamentul Proteciei
Civile i Situaiilor
Excepionale
Direcia protecie civil i aprare mpotriva
incendiilor
Agenia Naional Cadas-
tru, Resurse Funciare i
eodezie
Serviciul de stat pentru reglementarea
regimului proprietii funciare.
Actele prefectului erau acte administrative prin intermediul
crora el i exercita funciile i competenele cu care era nvestit. n
ndeplinirea atribuiilor ce-i reveneau, prefectul emitea ordine. Ordinele
care stabileau msuri cu caracter tehnic i de specialitate prefectul era
iulie 2008
27
obligat s le consulte cu serviciile de specialitate pe care le conducea i
pe care conductorii acestora le contrasemnau, deoarece ei se afau ntr-
o subordonare dubl, ministerului sau departamentului pe orizontal i
i prefectului pe vertical.
Atribuia de a veghea respectarea legislaiei de ctre autoritile
administraiei publice locale constituia atribuia de tutel administra-
tiv a statului asupra autoritilor publice locale, pe care statul o realiza
prin intermediul prefectului.
Respectarea legislaiei este o obligaie general a tuturor cetenilor,
instituiilor i organizaiilor indiferent de forma organizaional juridic.
Garant al respectrii legislaiei n societate este statul, care are obligaia
de a exercita diferite forme de control i a interveni prin metode specifce
pentru a nltura cazurile de ilegalitate. Ct privete autoritile publice
locale i judeene, prefectul veghea la respectarea legislaiei, fr a
interveni n problemele de oportunitate.
Legea stabilea c n exercitarea controlului legalitii actelor
autoritilor administraiei publice locale prefectul putea solicita aces-
tora reexaminarea actului considerat ilegal, invocnd motive ntemeiate,
n vederea modifcrii sau abrogrii lui. n cazul n care, n termen de
7 zile, autoritile administraiei publice locale nu reexaminau actul
respectiv, prefectul l putea ataca n instana de judecat. Introducerea
aciunii de ctre prefect se fcea n termen de 20 de zile de la data cnd
i s-a comunicat actul.
Prefectul se afa n relaii de colaborare i legalitate cu autoritile
publice locale deliberative i executive. Art. 113 din Lege obliga
prefectul ca s prezinte anual consiliului judeean, respectiv, organului
deliberativ al unitii teritoriale autonome cu statut special i consiliului
municipal Chiinu informaii cu privire la activitatea desfurat de
serviciile publice ale ministerelor, departamentelor i ale celorlalte
autoriti centrale de specialitate, constituite n jude, n unitatea
teritorial autonom cu statut special i n municipiul Chiinu.
Deoarece prefectul prezenta anual, sau de cte ori era necesar,
Guvernului rapoarte asupra strii economice, sociale, culturale i
administrative a judeului, a unitii teritoriale autonome cu statut
special i a municipiului Chiinu, nu era lipsit de temei ideea ca aceste
rapoarte s fe examinate i de ctre consiliul judeean, dat find faptul
c ele vizau o anumit stare de lucruri n judeul respectiv n probleme
sociale, economice i culturale, la soluionarea crora i ddea concursul
28
i consiliul judeean. Evident, pentru autoritile deliberative judeene
sau ale municipiului Chiinu documentul pe care l prezenta prefectul
spre examinare nu purta denumirea de raport, deoarece se raporteaz
autoritii ierarhic superioare, ci informaie sau aviz cu privire la starea
economic, social, cultural i administrativ a judeului.
Organigrama prefecturii n legislaia Republicii
Moldova n perioada 1998-2003
Prefectul
Subprefectul
Directorul general al pre-
fecturii
Direcia servicii publice
desconcentrate
Direcia relaii cu publicul
Direcia administrare
fnanciar
Servicii publice Descon-
centrate ale ministerelor i
departamentelor
departamentelor
departamentelor
departamentelor
Dup cum putem observa, principiul autonomiei locale i
descentralizrii serviciilor publice a fcut necesar acest institut n
administraia public local a republicii, find instrumentul cu care
Guvernul a putut opera n teritoriu n baze legitime, respectnd principiile
autonomiei locale i descentralizrii serviciilor publice.
Apariia funciei de prefect a scutit Guvernul de a interveni n
activitatea autoritilor publice reprezentative locale i judeene,
dat find faptul c Guvernului i s-a pus la dispoziie mecanismul
descentralizrii.
iulie 2008
29
4.3 Perioada 2001 2008
Dup alegerile parlamentare din martie 2001, raportul de fore
politice n Parlament s-a schimbat, Partidul comunitilor obinnd o
majoritate califcat. n aceast situaie, majoritatea parlamentar a
declarat c revine la organizarea administrativ-teritorial care a existat
pn n 1999. Potrivit conceptului de revenire la raioane, spune juristul
Ion Creang, structura raional devenea una semiguvernamental,
eliberat de principiul autonomiei locale. ntr-o astfel de situaie
instituia prefectului devenise un balast
22
.

Prin revenirea la vechea structur administrativ-teritorial s-a
demonstrat nc odat c n Republica Moldova nu se iau n consideraie
argumentele de ordin tiinifc, nu sunt puse la baz necesitile
populaiei, nu sunt cutate noi soluii de dezvoltare armonioas a
teritoriului Republicii, ci se ncearc realizarea unor interese ideologice,
corporative, utilizndu-se n acest scop doar declaraii, iar argumentele
aduse erau nejustifcate tiinifc, fr calcule privind avantajele sau
dezavantajele care se vor obine, iar n administraia public central
au venit la conducere unele grupe de persoane neiniiate n problemele
organizrii statale a puterii, precum i a organizrii administrative a
teritoriului.
Odat cu dispariia prefectului, a disprut i funcia de conducerea
a serviciilor publice desconcentrate n teritoriu, precum i funcia de
tutel administrativ sau, mai bine zis, controlul legalitii actelor emise
de autoritile publice.
Graie faptului c noua reform nu a fost pregtit, bine gndit i
argumentat, s-a creat o situaie confuz, care a durat aproape doi ani,
timp n care funciile lichidate nu avea cine s le execute. n acest sens
autorii i-au adus aminte c n sistemul sovietic funcia de control a
legalitii actelor o ndeplinea procurorul i, fr a ezita prea mult, a aprut
un proiect de lege prin care procurorului i s-a ncredinat iari aceast
funcie, pe care o va ndeplini mpreun cu preedintele comitetului
executiv raional. ns prin modifcrile art.124 din Constituie efectuate
n luna mai 2000, procuratura a fost lipsit de funcia de supraveghere i
din aceste considerente reglementarea respectiv era neconstituional.
Alt soluie a fost Preedintele comitetului executiv raional, care
obinuse o dubl calitate, de reprezentant al Guvernului n teritoriu i de
preedinte al comitetului executiv raional, care era i organul executiv
22. Ion Creang, Curs de drept administrativ, Ed.Epigraf, Chiinu, 2005, p.240.
30
al consiliului raional. Astfel, Parlamentul la 28 decembrie 2001 adopt
Legea nr. 781 privind administraia public local, prin care dispune
lichidarea instituiei prefectului, transmind funciile i atribuiile
acestuia preedintelui comitetului executiv raional.
Legea respectiv coninea multiple norme care n mod fagrant
contraveneau normelor constituionale i din aceste considerente a fost
sesizat la Curtea Constituional, solicitndu-se exercitarea controlului
de constituionalitate. La 14 martie 2002 Curtea Constituional
a adoptat o Hotrre prin care a considerat c dispoziia prin care
preedintele raionului este din ofciu i reprezentantul Guvernului este
neconstituional, deoarece legiuitorul de fapt subordonase autoritile
executive locale Guvernului Republicii Moldova, prejudiciind astfel
principiului autonomiei locale prevzut n art.109 din Constituie
23
.
Curtea Constituional a declarat drept neconstituionale i un
ir de alte prevederi prin care atribuiile prefectului erau transmise
preedintelui raionului.
Astfel, problema reprezentantului Guvernului n teritoriu devenise
pentru autorii reformei una destul de difcil, deoarece nu aveau
soluii pentru a iei din impas. n aceast perioad au avut loc i unele
conferine internaionale cu participarea experilor Consiliului Europei
n care s-a recomandat cu insisten pstrarea instituiei reprezentantului
Guvernului n teritoriu, fe i sub alt denumire.
Pn la urm, prin Legea nr.123 din 18 martie 2003 cu privire la
administraia public local au fost instituite 8 Ofcii teritoriale ale
Cancelariei de Stat cu reedina n fostele centre judeene, care au fost
mputernicite a verifca legalitatea actelor emise de autoritile publice
locale, deci numai funcii de tutel administrativ, nu i de conducere
cu serviciile publice desconcentrate.
Experii independeni, inclusiv reprezentani ai IDIS Viitorul au
menionat n repetate rnduri c acest control de legalitate asupra actelor
adoptate de autoritile publice locale trebuie s fe efectuat de ctre
o autoritate de stat i nu de ctre Ofcii teritoriale, fr personalitate
juridic autonom, deoarece nsi Cancelaria de Stat nu era organ sau
23. Hotrrea Curii Constituionale 13/14.03.2002 cu privire la controlul
constituionalitii unor prevederi din Legea nr. 781-XV din 28 decembrie 2001
Pentru modifcarea i completarea Legii nr. I 86-XIV din 6 noiembrie 1998
privind administraia public local, Monitorul Ofcial 46-48/8, 04.04.2002.
iulie 2008
31
autoritate public, ci o subdiviziune a Guvernului n care se concentreaz
aparatul acestuia.
Mai mult chiar, deoarece Ofciile teritoriale nu deineau calitatea
de persoane juridice, nici nu puteau purta rspundere juridic pentru
activitatea sa.
Oricum, nici Ofciile teritoriale ale Cancelariei de Stat nu au
rezistat prea mult timp deoarece, deja la nceputul lunii noiembrie
2004, la iniiativa efului Statului a fost lichidat Cancelaria de Stat i
transformat n Aparat al Guvernului. La rndul lor, Ofciile teritoriale
ale Cancelariei de stat prin Hotrrea Guvernului nr. 992/2003 au fost
transformate n Ofciile teritoriale ale Aparatului Guvernului, deinnd
aceleai competene i ramifcaii teritoriale.
Vom meniona c Ofciile teritoriale ale Aparatului Guvernului n-au
fost instituite n conformitate cu noua structur administrativ-teritorial,
ci potrivit fostei structuri judeene (Bli, Cahul, Edine, Hnceti,
Orhei, Floreti, Ungheni, Chiinu), incluznd n raza de deservire a
acestora mai multe raioane.
32
5. Cine conduce serviciile
desconcentrate n teritoriu?
Dac art.1 al Legii privind administraia public local din 18 martie
2003 explica c serviciile publice desconcentrate sunt servicii din
subordonarea administraiei publice centrale, amplasate n teritoriul
unitii administrativ-teritoriale, apoi n prezent aceast explicaie a
disprut din Legea nr.436 din 28.12.2006. Nici art.53 din noua lege,
care reglementeaz atribuiile de baz ale preedintelui raionului, nu
prevede nici o atribuie privind serviciile publice desconcentrate care
se presteaz n raion, nu este stabilit ce competen deine preedintele
fa de ele, le coordoneaz sau le conduce, care sunt obligaiile lui fa
de aceste servicii, care sunt raporturile pe care trebuie s le ntrein
cu ministerele i alte instituii centrale de specialitate, care dispun de
astfel de servicii n teritoriu, i care sunt raporturile acestor servicii
desconcentrate cu autoritile raionale.
Deja am menionat c Legea privind descentralizarea administrativ
n art.7 stabilete c autoritile de specialitate ale administraiei publice
centrale ofer populaiei servicii publice de care snt responsabile, prin
intermediul structurilor lor teritoriale, pe care le administreaz n mod
direct.
Deci rspunsul la ntrebarea Cine conduce serviciile desconcentrate
n teritoriu ar f - nimeni, deoarece fecare structur teritorial a
administraiei publice centrale are grij de serviciul su i poart
responsabilitate individual n faa Guvernului.
Aa se pare la prima vedere, n realitate situaia este de alt natur.
Dei Curtea Constituional a declarat neconstituional prevederea din
Legea din 2001 prin care s-a ncercat a nvesti preedinii de raion cu
funcia de reprezentani ai Guvernului n teritoriu, aceast prevedere
nu i-a pierdut din actualitate i neofcial este utilizat n activitatea
Guvernului.
Astfel, Guvernul cu regularitate examineaz n edinele sale
rapoartele preedinilor de raioane privind situaia social-economic
i activitatea autoritilor administraiei publice locale n vederea
dezvoltrii durabile a unitilor administrativ-teritoriale a raioanelor
respective, nclcnd fagrant dispoziiile constituionale privind
autonomia local.
iulie 2008
33
De exemplu, la 20.06.2006 a fost examinat situaia n raionul
Rcani i prin Hotrrea Nr. 690 se recomand preedintelui raionului
(dlui V.Tbr) i Consiliului raional Rcani:
n comun cu ministerele i alte autoriti administrative centrale,
s elaboreze un plan concret de aciuni privind lichidarea
neajunsurilor existente i s asigure aprobarea acestuia de ctre
Consiliul raional pn la 1 iulie 2006;
n comun cu Ministerul Ecologiei i Resurselor Naturale i
autoritile administraiei publice locale de nivelul nti, s
lichideze, pn la 15 iulie 2006, toate gunoitile neautorizate;
n comun cu Ministerul Educaiei i Tineretului i autoritile
administraiei publice locale de nivelul nti, s ntreprind, pn la
fnele anului 2006, aciuni privind reparaia acoperiului grdiniei
de copii din s. Borosenii Noi; reparaia acoperiului atelierului de
munc i slii de sport a colii medii din satul Hiliui; reparaia
capital a grdiniei nr.6 din or. Rcani, reparaia colilor din or.
Costeti, precum i din satele Hiliui i Pociumbeni;
n comun cu Ministerul Ecologiei i Resurselor Naturale, Agenia
Construcii i Dezvoltare a Teritoriului i autoritile administraiei
publice locale de nivelul nti, s repare, pn la fnele anului 2006,
apeductul din satul Borosenii Noi, cu fnanarea n proporie de
34 la sut din Fondul Ecologic de Stat, 33 la sut - din bugetul
Consiliului raional i 33 la sut - de Primria satului Borosenii
Noi, conform proiectului i devizului de cheltuieli;
n comun cu autoritile administraiei publice locale de nivelul
nti, s efectueze, pn la fnele anului 2006, lucrrile de reparaie
curent a drumurilor locale: L 213 Struzeni-Ivneti; L 212
Rcani-Moeni; L 75 Trnova-Baraboi- Rcani; L 216.1 - drumul
de acces spre satul Gleni;
n comun cu autoritile administraiei publice locale de nivelul
nti, s efectueze, n termen de pn la 1 august 2006, reparaia i
amenajarea tuturor pavilioanelor la staiile transportului public.
Pn n 2006 partea hotrtoare a Hotrrilor Guvernului ncepea
cu indicaia concret n stil imperativ: Se pune n sarcina preedintelui
raionului (dl Tudor Iasinschi) i Consiliului raional Ialoveni: n comun
cu ministerele i alte autoriti administrative centrale, n termen
de o lun, s elaboreze un plan concret de aciuni privind lichidarea
neajunsurilor existente i aprobarea acestuia, pn la 1 martie 2006, de
ctre Consiliul rational.
34
ncepnd cu 2006, pentru a demonstra c Guvernul deja nu se mai
amestec n treburile ce in de competena exclusiv a autoritilor
publice locale, sintagma se pune n sarcina preedintelui raionului
i consiliului raional a fost nlocuit cu se recomand preedintelui
raionului i consiliului raional. Oricum, aceasta nu schimb nimic,
hotrrile Guvernului n acest domeniu nu-i schimb natura juridic,
conin indicaii care trebuiesc executate, mai mult de att conin anumite
termene de executare i responsabili n sarcina crora se pune executarea
hotrrii. Este greu de neles c are loc o colaborare dintre Guvern i
autoritile publice locale.
Hotrrea privind raionul Rcani nu este o excepie, astfel de hotrri
sunt adoptate n privina tuturor raioanelor din Republic: 19.01.2005
Ialoveni; 07.04.2006 Cueni; 04.10.2006 Hnceti; 11.12.2006
Fleti; 13.02.2007-Glodeni; 10.04.2007-Orhei etc.
Iat exemple tipice care demonstreaz c Guvernul se implic fr
nici o jen n domeniile de activitate ale autoritilor publice locale,
dndu-le indicaii ca n anumite termene s repare drumuri, acoperiuri,
apeducte, s lichideze gunoitile, s cheltuie anumite sume din
bugetele locale i a.m.d. Aceste implicaii, chiar dac au la baza lor
intenii benefce, atenteaz asupra autonomiei locale de care benefciaz
autoritile locale i raionale, autonomie reglementat prin norm
constituional i dezvoltat printr-un ir de acte legislative.
Nu dorim s afrmm c Guvernnul nu poate sau nu trebuie s se
intereseze de dezvoltarea socio-economic a raioanelor. Dimpotriv,
afrmm c Guvernul este obligat s se intereseze de aceste probleme,
deoarece ele fac parte din Programul su de activitate aprobat prin
Hotrrea Parlamentului care corespunde direciilor principale ale
politicii interne i externe a statului.
Altceva este faptul prin ce modalitate Guvernul intervine n proble-
mele dezvoltrii socio-economice a teritoriilor. n cazul n care Guvernul
ar avea reprezentanii si n teritoriu responsabili de prestarea serviciilor
desconcentrate nu ar aprea nici o problem sau nici un impediment
care nu ar permite Guvernului intervenii operative. n lipsa acestora
ns, Guvernul este nevoit s adopte decizii n probleme ce nu in de
competena sa, s pun n sarcina preedinilor de raioane probleme ce
nu mai in de competena lor, nclcndu-se astfel prevederile art.109 din
Constituie, precum i prevederile din Legile privind descentralizarea
administrativ i privind administraia public local.
iulie 2008
35
Apoi, practica de a tutela autoritile publice locale n toate
problemele demonstreaz c pn n prezent Guvernul nu a nsuit
lecia c n cazul descentralizrii administrative el nu trebuie s se mai
ocupe de reparaia acoperiurilor, gardurilor, construcia de apeducte,
lichidarea gunoitelor, amenajarea teritoriului n unele localiti, etc.,
etc., deoarece aceste probleme, n conformitate cu art.4 din Legea
privind descentralizarea administrativ, fac parte din domeniile proprii
de activitate ale autoritilor publice locale.
36
6. Direciile teritoriale control administrativ
6.1 Cadrul legal al Direciilor teritoriale control
administrativ
Odat cu apariia Ministerului Administraiei Publice Locale, Ofciile
teritoriale ale Aparatului Guvernului, transformate n Direcii teritoriale
control administrativ, au fost transmise n componena Ministerului ca
subdiviziuni teritoriale desconcentrate.
La 14.09.2006 prin Hotrrea Nr. 1060 cu privire la Direciile
teritoriale control administrativ ale Ministerului Administraiei Publice
Locale se aprob Regulamentul cu privire la organizarea i funcionarea
direciilor teritoriale control administrativ.
Deja am menionat faptul c odat cu lichidarea prefecturilor ca
instituii inerente ale unui sistem de administraie public la nivel local,
serviciile publice desconcentrate au rmas fr coordonare i conducere
general n teritoriu. Dup multiple discuii i intervenii ale experilor
Consiliului Europei au luat natere Ofciile (Direciile) teritoriale
nvestite cu dreptul de a exercita controlul legalitii actelor emise de
autoritile publice locale. Bineneles, aceste direcii au preluat doar
o parte din funciile fostelor prefecturi, cealalt parte organizarea
i prestarea serviciilor publice desconcentrate a rmas suspendat n
aer. Lipsa acestei activiti n teritoriu se face simit n special de
Guvern, care este nevoit s intervin prin intermediul preedinilor de
raion, diminund astfel principiile autonomiei locale i descentralizrii
serviciilor publice.
nelegem prea bine c cei care au demolat sistemul administraiei
publice n 2001 nu au curajul s recunoasc i s repare greelile pe care
le-au comis, find mereu mpini spre constituirea unui sistem al APL
racordat la rigorile i standardele europene de ctre Congresul Puterilor
Locale i Regionale al Consiliului Europei, precum i de organizaiile
neguvernamentale care activeaz n republic n domeniul administraiei
publice locale.
Experii IDIS Viitorul n repetate rnduri au propus transformarea
Direciilor teritoriale control administrativ n Direcii administrative
guvernamentale, care s-i desfoare activitatea n baza unor
circumscripii administrative care ar ngloba mai multe uniti
iulie 2008
37
administrativ-teritoriale, acestea n perspectiv transformndu-se
n uniti administrativ-teritoriale de nivelul doi. Cu regret, aceste
propuneri, incluse i n proiectul de Lege privind descentralizarea
administrativ, din motive lesne de neles, nu au fost acceptate de
majoritatea parlamentar.
Dar iat, asistm la un proces n care aceste Direcii teritoriale tacit
se transform n instituii, care i ocup locul cuvenit n sistemul de
administraie public local n Republic. Nu am avea nimic mpotriva
acestei metamorfoze, ba mai mult chiar am saluta-o, dac ea s-ar dezvolta
n baze legale, adic prin acte legislative i nu hotrri de Guvern.
Astfel, Regulamentul cu privire la organizarea i funcionarea
direciilor teritoriale control administrativ n punctul 1i 2 prevede
urmtoarele:
1) Direcia teritorial control administrativ a Ministerului
Administraiei Publice Locale se organizeaz i funcioneaz
ca subdiviziune a Ministerului Administraiei Publice Locale
desconcentrat n teritoriu, menit s ndeplineasc prerogativele
acordate prin Legea nr.436-XVI din 28 decembrie 2006 privind
administraia public local, Legea nr.435-XVI din 28 decembrie
2006 privind descentralizarea administrativ, Regulamentul
Ministerului Administraiei Publice Locale, aprobat prin Hotrrea
Guvernului nr.728 din 27 iunie 2006, prezentul Regulament i
alte acte legislative i normative n ceea ce privete controlul
asupra legalitii actelor adoptate sau emise de ctre autoritile
administraiei publice locale de nivelul nti i de nivelul al doilea
pe teritoriul n care acestea i desfoar activitatea.
2) Direcia contribuie la realizarea n teritoriul n care i desfoar
activitatea a strategiei i obiectivelor cuprinse n Programul de
activitate a Guvernului.
Dup cum putem observa, dispoziia de la p.1 este corect, deoarece
ntr-adevr direciile teritoriale au fost create n scopul controlului
legalitii actelor adoptate sau emise de ctre autoritile administraiei
publice locale de nivelul nti i de nivelul al doilea, prevedere ce
ntr-adevr se conine i n actele legislative la care se face referin n
acest punct.
Ct privete coninutul p.2 contribuie la realizarea strategiei i
obiectivelor cuprinse n Programul de activitate a Guvernului deja este
o mputernicire dat exclusiv de Guvern care nu mai are o baz legal,
38
deoarece transform direciile teritoriale din instituii de control n
instituii de organizare i prestare a serviciilor publice desconcentrate.
Strategia i obiectivele cuprinse n Programul de activitate a
Guvernului de fapt conine toat activitatea pe care Guvernul trebuie
s-o ntreprind n scopul realizrii direciilor principale ale politicii
interne i externe a statului. Vom aminti c obiectivele principale
ale activitii Guvernului incluse n Programul de activitate sunt
24
:
dezvoltarea economic durabil social orientat; reintegrarea rii;
integrarea european.
Este adevrat, la capitolul Consolidarea administraiei publice
se indic c perfecionarea sistemului de gestionare n domeniul
administraiei publice locale va f realizat prin:
Consolidarea administraiei publice locale, n conformitate cu
principiile i standardele n domeniul administrrii publice, n
special cu cele consfnite n Constituia Republicii Moldova i
Carta European a Autonomiei Locale;
Examinarea oportunitii crerii unui organ central de specialitate
n domeniul administrrii locale i formrii institutului de
reprezentant al Guvernului pe plan local, avnd drept obiective
realizarea conducerii generale a organelor administraiei publice
locale de ctre Executiv, implementarea Strategiei de Cretere
Economic i Reducerea Srciei (SCERS) i a Programului
Naional Satul Moldovenesc;
Promovarea intereselor naionale pe plan local, formarea
funcionarilor publici i aleilor locali, asigurarea controlului
administrativ al activitii autoritilor administraiei publice
locale.
Dup cum putem observa, exist n acest Program de activitate a
Guvernului obligaiunea de asigurare a controlului administrativ al
activitii autoritilor administraiei publice locale, dar numai prin
acest control nu se poate contribui la realizarea strategiei i obiectivelor
cuprinse n Programul de activitate a Guvernului. Evident, pentru
aceasta este necesar o instituie specializat pe care Guvernul o are
planifcat n Programul su: crearea unui organ central de specialitate
n domeniul administrrii locale i formrii institutului de reprezentant
al Guvernului pe plan local.
24. Programul de activitate a Guvernului pe anii 2005-2009 Modernizarea rii
bunstarea poporului http://www.gov.md/
iulie 2008
39
Este salutabil aceast intenie, ns nu putem f de acord cu
modalitatea n care Guvernul ncearc s o realizeze: crearea organului
respectiv prin Hotrre de Guvern. Dat find faptul c este vorba de
un element al sistemului administraiei publice locale, sistem care este
constituit din dou nivele, administraia central i administraia local,
nivele care trebuie s interacioneze ntre ele n baza unor raporturi de
colaborare i legalitate, aceste probleme trebuiesc soluionate numai
prin lege.
Considerm c, deoarece Parlamentul a acceptat Programul de
activitate a Guvernului, n continuare Guvernul ar trebui s vin
n Parlament cu un proiect de lege privind Direciile teritoriale
guvernamentale, prin care s se legifereze activitatea acestora n calitate
de reprezentant al Guvernului pe plan local cu funcii duble, de tutel
administrativ i conducerea serviciilor publice desconcentrate.
Dorim s atenionm autorii Programului de activitate a Guvernului,
precum i Ministerul Administraiei Publice Locale la necesitatea
acurateei n expresii incluse n diferite acte, mai ales n cele care au i
un caracter normativ.
Astfel, n Programul de activitate al Guvernului pe care l-am citat
mai sus, n capitolul Consolidarea administraiei publice expresia:
Examinarea oportunitii crerii unui organ central de specialitate n
domeniul administrrii locale i formrii institutului de reprezentant al
Guvernului pe plan local, avnd drept obiective realizarea conducerii
generale a organelor administraiei publice locale de ctre Executiv
este neconstituional. Conform art.96 din Constituie, Guvernul asigur
realizarea politicii interne i externe a statului i exercit conducerea
general a administraiei publice. Deci nu a administraiei publice locale,
ci a administraiei publice la general. Conducerea administraiei publice
locale nu poate f efectuat nici de Guvern, nici de o alt autoritate graie
faptului c ea activeaz n baza principiului constituional al autonomiei
locale.
La rndul lui i Ministerul Administraiei Publice Locale a repetat
aceast greeal, deoarece n Regulamentul privind organizarea i
funcionarea Ministerului Administraiei Publice Locale, n Capitolul
II. Misiunea, funciile de baz, atribuiile i drepturile Ministerului
se indic acelai lucru: Ministerul are misiunea de a asigura
realizarea prerogativelor constituionale ale Guvernului privind
elaborarea, promovarea i implementarea politicii statului n domeniul
40
administraiei publice locale i privind exercitarea conducerii generale
a administraiei publice locale.
Revenind la Regulamentul direciilor teritoriale control administrativ,
vom meniona c din considerentul, c Guvernul n mod netradiional a
decis constituirea instituiei sale reprezentative n teritoriu, Regulamentul
conine unele incorectitudini care depesc competena Direciilor cu
care trebuie s fe nvestite
25
.
Astfel p.8 prevede coordonarea activitii generale a serviciilor
publice desconcentrate ale ministerelor i ale altor autoriti
administrative centrale. n acelai timp, alin.2 din p.9 prevede c n
ceea ce privete activitatea serviciilor publice desconcentrate n teritoriu
ale ministerelor i altor autoriti administrative centrale direciile au
dreptul:
a) s solicite, n condiiile legii, informaii privind activitatea
desfurat de serviciile publice desconcentrate ale ministerelor,
altor autoriti administrative centrale, unitii teritoriale autonome
cu statut juridic special i ale municipiului Chiinu;
b) s ntocmeasc rapoarte cu privire la activitatea serviciilor publice
desconcentrate, s semnaleze divergenele aprute ntre acestea
i autoritile administraiei publice locale i s intervin cu
propuneri corespunztoare privind medierea acestora;
c) s convoace i s examineze, n comun cu conductorii
serviciilor publice desconcentrate ale ministerelor, altor autoriti
administrative centrale, mecanismul i modul de executare a unor
sarcini i aciuni care se efectueaz n comun;
d) s solicite informaii de la persoanele fzice i juridice necesare
pentru executarea atribuiilor lor;
e) s colaboreze cu unitile teritoriale ale Ministerului Afacerilor
Interne, care snt obligate s coordoneze cu eful direciei
aciunile de amploare ce urmeaz a f ntreprinse, n vederea
exercitrii atribuiilor de meninere a ordinii publice i prevenirii
infraciunilor;
f) s exercite i alte atribuii prevzute de legislaia n vigoare i
actele interne ale Ministerului Administraiei Publice Locale.
25. Hotrrea Guvernului Nr. 10, din 17.01.2008 cu privire la aprobarea
modifcrilor i completrilor ce se opereaz n unele hotrri ale Guvernului,
amendamente la Regulament.
iulie 2008
41
Vom meniona c astfel de competene depesc activitatea de
coordonare a activitii pe care o reglementeaz p.8, transformnd-o mai
degrab n conduc activitatea serviciilor publice desconcentrate.
Vin s confrme aceast tez i mputernicirile de la p.13 stabilite
pentru eful direciei teritoriale:
d) avizeaz obligatoriu numirea n funcie a eflor serviciilor
desconcentrate, propune sancionarea sau eliberarea lor din
funcie.
n afar de aceasta, eful direciei are i obligaia asigurrii unei
conlucrri efciente cu autoritile administraiei publice locale i
serviciile desconcentrate i descentralizate n teritoriul n care i
desfoar activitatea, ceea ce la fel depete atribuia de coordonare a
activitii generale a serviciilor publice desconcentrate ale ministerelor
i ale altor autoriti administrative centrale.
Conlucrarea dintre autoritile ce fac parte din dou nivele, central i
local, nu mai ine de activitatea de control administrativ, ci de activitatea
unei instituii cu atribuii guvernamentale n teritoriu.
Conform p.13 litera m) eful direciei iniiaz procedura de
sancionare administrativ a secretarului consiliilor locale de nivelul
nti i al doilea, n cazul n care acesta nu-i onoreaz obligaiunile ce
in de modul i termenele de transmitere direciei a actelor adoptate de
autoritile administraiei publice locale i a altor documente i informaii
prevzute de legislaia n vigoare. Considerm i aceasta o mputernicere
nelegitim, deoarece a iniia procedura de sancionare e n drept doar
primarul care a propus candidatura secretarului sau organul deliberativ
care a numit n funcie de secretar persoana n cauz. Direcia teritorial
poate doar propune consiliului respectiv sancionarea secretarului. Dup
cum se vede autorii Regulamentului nu fac distincie dintre noiunile a
propune sancionarea i a iniia procedura de sancionare.
P.9 din Regulament prevede c n scopul exercitrii atribuiilor ce-i
revin, direcia este mputernicit:
e) s solicite autoritii administraiei publice furnizarea, n termen
de 10 zile, a copiilor de pe toate documentele i alte informaii
necesare, s audieze factorii de decizie, persoane fzice,
reprezentanii persoanelor juridice, solicitndu-le explicaii
asupra circumstanelor ce prezint interes pentru obiectivitatea i
plenitudinea controlului administrativ.
Aceast mputernicire, la prima vedere, parc ar f n conformitate
42
cu dispoziia prevzut n textul Legii privind administraia
public local (art.71) care prevede:
(1) La cererea subiectului controlului administrativ, autoritatea
administraiei publice locale este obligat s-i furnizeze, n
termen de 10 zile, copiile de pe toate documentele solicitate i
alte informaii. Secretarul consiliului local este responsabil de
aceast obligaie.
n realitate, la reglementarea prevzut de lege n Regulament s-a mai
adugat: s audieze factorii de decizie, persoane fzice, reprezentanii
persoanelor juridice, solicitndu-le explicaii asupra circumstanelor
ce prezint interes pentru obiectivitatea i plenitudinea controlului
administrativ.
Audierea factorilor de decizie, a persoanelor fzice, reprezentanilor
persoanelor juridice, cererea de explicaii depete sfera controlului
i intr deja n domeniul anchetei, investigaiei. Persoanele fzice i
juridice nu au nici o obligaie s se prezinte pentru audiere sau s dea
explicaii direciilor teritoriale control administrativ. Aceste obligaii
subiecii nominalizai le au numai n cazul anchetelor penale n condiiile
prevzute de Codul de procedur penal.
Legea n art.71 alin.2) prevede obligaia de a permite accesul
n sediile lor i ale subdiviziunilor, s rspund la ntrebri, s dea
explicaii i s prezinte documentele solicitate funcionarilor subiectului
controlului administrativ numai pentru autoritile publice locale i
funcionarii acestora. Dei funcionarii publici, conform art.8 din
Codul de conduit al funcionarului public sunt obligai s respecte
limitrile accesului la informaie, n condiiile legii, n scopul protejrii
informaiei confdeniale, a vieii private a persoanelor i a securitii
naionale, precum i s asigure protecia informaiilor deinute fa de
accesul, modifcarea sau distrugerea lor nesancionate. n toate cazurile,
funcionarul public nu poate divulga o informaie confdenial fr
acordul superiorilor si.
P.9, alin.1, litera i) din Regulament prevede dreptul direciilor
teritoriale de a monitoriza executarea de ctre autoritile administraiei
publice locale a atribuiilor delegate i executate de ctre acetia n
numele statului. Considerm aceast mputernicire un exces de zel care
poate duce la diminuarea independenei autoritilor publice locale
n exercitarea atribuiilor stabilite prin lege, deoarece a monitoriza
nseamn a urmri orice aciune pe care o ntreprind autoritile locale
iulie 2008
43
n scopul exercitrii atribuiilor care li s-au delegat. n acest scop Legea
privind administraia public local, art.70 prevede mputernicirile
subiecilor controlului de oportunitate:
sunt n drept s modifce ori s abroge actul, n termen de 15
zile de la data primirii lui, pe motiv de oportunitate. n caz de
inaciune a autoritii administraiei publice locale chiar i dup
avertismentul subiectului controlului de oportunitate, acesta poate
s emit actul respectiv n locul autoritii incapabile de a lua
decizia;
n toate cazurile prevzute mai sus subiectul controlului de
oportunitate notifc decizia sa autoritii administraiei publice
locale n termen de 5 zile de la data adoptrii.
Dup cum putem observa, legea nu spune nimic despre monitorizarea
executrii de ctre autoritile administraiei publice locale a atribuiilor
delegate i executate de ctre acetia n numele statului.
Mai mult de att, vom meniona faptul c Regulamentul nu dezvolt
modalitatea n care direciile teritoriale exercit controlul de oportunitate,
reglementat n 5 alineate ale art.70 din Legea privind administraia
public local.
Vom evidenia i reglementarea de la p.13 lit. f) n care eful
direciei, n comun cu autoritile administraiei publice locale i cu
participarea reprezentanilor acestora i a serviciilor desconcentrate n
teritoriu, precum i la indicaia conducerii Ministerului Administraiei
Publice Locale, instituie comisii competente n scopul examinrii
obiective a circumstanelor ce au servit drept temei la adoptarea
deciziilor, considerate nelegitime. Hotrrile comisiilor instituite,
dup coordonarea cu Ministerul Administraiei Publice Locale, se dau
publicitii i servesc drept recomandare n activitatea autoritilor
administraiei publice locale de nivelul nti i de nivelul al doilea n
scopul prevenirii nclcrilor i derogrilor de la legislaia n vigoare,
contribuind la stabilirea i dezvoltarea unor relaii de conlucrare efcient
ntre autoritile administraiei publice locale i subiecii controlului
administrativ.
Nu am putea susine c aceast reglementare contravine unor prevederi
legale. Dorim s menionm ns, c este prea greoaie, greu de realizat
i cu un impact minimal. n primul rnd, nu este indicat procedura
prin care n comun cu autoritile administraiei publice locale i cu
participarea reprezentanilor acestora se constituie comisia deciziile
44
crei vor avea caracter de recomandare pentru autoritile publice
de nivelul I i II. Apoi, dac n componena comisiilor sunt inclui
i reprezentani ai autoritilor publice de nivelul I i II din teritoriu,
pentru ce este nevoie de sanciunea Ministerului APL pentru ca decizia
comisiei s aib caracter de recomandare.
Noi considerm c n acest sens ar trebui s mprumutm experiena
unor ri europene, care n asemenea cazuri constituie comisii
administrative n care particip n mod paritar reprezentani att ai
autoritilor publice de nivelul I i II, ct i reprezentani ai autoritilor
centrale i serviciilor desconcentrate, cum ar f, de exemplu: preedintele
raionului, primarul oraului de reedin, reprezentantul unei organizaii
a asociaiei de primari, eful direciei teritoriale control administrativ,
procurorul, comisarul de poliie i alte persoane. Aceast comisie, n
afar de recomandri privind executarea corect a legislaiei, ar putea
elabora diferite programe privind principalele lucrri i activiti din
teritoriul administrat, astfel avnd posibilitatea de a concentra toat
administraia public asupra problemelor de interes local i naional i
deci, ntr-un fel, ar contribui la diminuarea eventualelor conficte de
interes care pot aprea ntre autoritile administraiei publice locale i
autoritile administraiei publice centrale.
Vom meniona nc un lucru foarte important, de care trebuie s in
cont autorii Regulamentului cu privire la organizarea i funcionarea
direciilor teritoriale control administrativ. Regulamentul este un
document obligatoriu doar pentru colaboratorii direciilor teritoriale
control administrativ, dar nu i pentru autoritile publice locale
de nivelul I i II din teritoriu. Legea administraiei publice locale n
art.10 prevede c autoritile publice locale i desfoar activitatea
n domeniile stabilite de Legea privind descentralizarea administrativ,
dispunnd n acest scop de competene depline, care nu pot f puse n
cauz sau limitate de nici o autoritate public, dect n condiiile legii.
Din coninutul acestui articol trebuie de neles c orice atribuie
stabilit pentru autoritile publice locale trebuie s fe prevzut doar n
lege. Astfel, reglementrile din diferite Regulamente adoptate de ctre
Guvern nu trebuie s prevad drepturi i obligaii pentru autoritile
publice locale, deoarece ele nu vor f obligatorii pentru executare. n
cazul n care se face necesar a stabili competene i obligaii suplimentare
trebuiesc amendate legile care vizeaz competene ale autoritilor
publice locale n domeniile respective.
iulie 2008
45
6.2 Activiti ale Direciilor teritoriale control
administrativ
Este bine tiut c autonomia local nu poate f conceput dect
n anumite limite. Aceste limite sunt stabilite prin reglementri
constituionale i acte legislative. Autonomia local nu poate f realizat
dect n cadrul principiilor statului de drept i, n primul rnd, a
principiului legalitii.
Statul, n ntregul su, i fecare dintre puterile i structurile sale,
care realizeaz aceste puteri, snt direct interesate s cunoasc dac
decizia se aplic n mod corect, dac are efciena scontat, dac ea
corespunde cerinelor reale i concrete, dac reprezint un element
dinamic al relaiilor sociale sau, dimpotriv, e o frn a acestora i,
n acest din urm caz, n-ar trebui de intervenit pentru corectarea ei,
deci pentru adoptarea unei noi decizii, modifcnd-o sau abrognd-o
pe cea dinti. Cu alte cuvinte, consider Sergiu Tatarov, controlul este
barometrul care indic modul n care acioneaz cel chemat s aplice
decizia, precum i gradul n care decizia corespunde scopului pentru
care a fost emis
26
.
Orict de adevrate ar f aceste argumente, totui autoritile publice
locale la adoptarea actelor administrative i permit a nclca unele
prevederi legale, leznd astfel n drepturi cetenii sau colectivitile
locale, precum i interesele statului.
n majoritatea cazurilor aceasta se explic prin incompetena celor
care pregtesc proiectele respective, profesionalismul sczut a aparatului
de specialitate n probleme de ordin juridic, lipsa serviciilor juridice
n consiliile locale, posibilitile reduse ale APL de a organiza diferite
expertize a actelor ce urmeaz a f adoptate.
Din acest punct de vedere, Direciile teritoriale control administrativ
ale Ministerului Administraiei Publice Locale sau, altfel spus, organele
de tutel administrativ a statului n teritoriu au sarcina nobil de a nu
admite acte administrative ilegale.
n perioada anului 2007 direciile teritoriale control administrativ
ale Ministerului au supus controlului administrativ de legalitate 138618
acte administrative ale autoritilor administraiei publice locale de
26. Sergiu Tatarov, Tez de doctor n drept Controlul administrativ exercitat de
executivul central asupra activitii autoritilor administraiei publice locale n
Republica Moldova.
46
nivelul unu i doi
27
. Majoritatea din actele autoritilor administraiei
publice locale au fost adoptate n conformitate cu Legea nr.436-XVI din
28.12.2006 privind administraia public local, Legea nr.317-XV din
18.07.2003 privind actele normative ale Guvernului i ale altor autoriti
ale administraiei publice centrale i locale i Instruciunile cu privire la
inerea lucrrilor de secretariat n organele administraiei publice locale,
aprobate prin Hotrrea Guvernului nr.115 din 28.02.1996.
n acelai timp, frecvente nclcri au fost constatate la modalitatea
stabilit de elaborare i adoptare a actelor normative la nivel local. n
procesul realizrii controlului s-a constatat, n majoritatea cazurilor,
nerespectarea termenelor legale, prevzute n art.64 alin.(2) i art.65
alin.(1) ale Legii nr.436-XVI din 28.12.2006 privind administraia
public local, de ctre subiecii responsabili de perfectarea i prezentarea
actelor administrative, adoptate i emise de autoritile administraiei
publice locale pentru exercitarea controlului de legalitate. Astfel,
38009 acte au fost prezentate cu depirea termenului prevzut de lege,
ceea ce constituie 27% din numrul total al actelor supuse controlului.
Cele mai frecvente derogri de la legislaie admise de autoritile
locale emitente au fost urmtoarele:
Transmiterea n arend a terenurilor proprietate public sau
vnzarea acestora (de regul, fr organizarea licitaiei publice sau
fr efectuarea delimitrii bunurilor publice n domeniul public i
cel privat al unitii administrativ-teritoriale;
Vnzarea-cumprarea terenurilor aferente obiectelor privatizate cu
nclcarea Legii nr.121-XVI din 4 mai 2007 privind administrarea
i deetatizarea proprietii publice;
Administrarea fondului funciar, reglementarea regimului
proprietii funciare, cadastrului i monitoringului;
Respectarea modalitii privind modifcarea destinaiei
terenurilor;
Darea terenurilor n arend;
Nerespectarea modalitii stabilite de acordare de autorizaii
pentru construcii;
Nerespectarea modalitii stabilite privind formarea i nregistrarea
bunurilor imobile n sistemul de tranzacii;
27. A se vedea: Raport privind efectuarea controlului administrativ al legalitii
actelor autoritilor administraiei publice locale pe perioada (01.01.2007-
31.12.2007), de ctre Direciile teritoriale control administrativ ale Ministerului
iulie 2008
47
Administrarea fnanelor publice locale i a bugetului;
Nerespectarea modalitii stabilite privind operarea modifcrilor
(rectifcrilor) n bugetele locale i administrarea fnanelor
publice locale;
Emiterea actelor administrative n exercitarea competenelor
autoritii publice locale contrar competenelor materiale stabilite
prin lege.
Pe parcursul anului 2007, Direciile teritoriale control administrativ
au naintat n adresa autoritilor administraiei publice locale 3699
de sesizri privind abrogarea sau modifcarea actelor emise de ctre
autoritile administraiei publice locale. n rezultat au fost modifcate
1006 i abrogate 2147 acte administrative, ceea ce constituie 85% din
numrul actelor modifcarea sau abrogarea crora s-a solicitat.
Este necesar ns s menionm c i personalul Direciilor teritoriale
control administrativ ale Ministerului APL n unele cazuri d dovad de
neprofesionalism i chiar am spune abuzuri. Profesionalismul sczut
se manifest prin numrul redus de aciuni admise de instanele de
contencios administrativ. Astfel, din 586 aciuni naintate, instanele au
admis 256, ceea ce constituie doar 43% din numrul total.
Aciuni n contenciosul administrativ
28
Denumirea
DTCA
Depuse Examinate Admise Recursuri n curs de
examinare
Chiinu 353 239 158 - 111
Cahul 16 16 16 - -
Bli 26 13 13 5 7
Ungheni 23 21 21 - 3
Edine 14 14 14 14 3
Floreti 46 31 26 5 7
Orhei 3 3 3 - -
Hnceti 35 16 8 8 10
Total: 586 349 256 18 141
Necesar e s menionm c, n unele cazuri, nsi metodele de
control la care recurg direciile teritoriale vin n fagrant confict cu
prevederile legii.
28. A se vedea: Raport privind efectuarea controlului administrativ al legalitii
actelor autoritilor administraiei publice locale pe perioada (01.01.2007-
31.12.2007), de ctre Direciile teritoriale control administrativ ale Ministerului
48
Astfel, Guvernul prin Hotrrea Nr. 1071 din 29.09.2004 cu privire
la exercitarea controlului asupra legalitii atribuirii terenurilor pentru
construcii n municipiul Chiinu
29
a nsrcinat Ofciul teritorial al
Cancelariei de Stat Chiinu s verifce, n termen de 30 zile, legalitatea
actelor emise de ctre autoritile administraiei publice locale ale
municipiului Chiinu privind atribuirea terenurilor specifcate n
anex, iar pentru terenurile atribuite ilegal s demareze procedurile de
anulare a deciziilor emise. n cazurile stabilite de lege Ofciul teritorial
al Cancelariei de Stat Chiinu va prezenta materialele respective
Procuraturii Generale.
Este adevrat, sarcina pe care a pus-o Guvernul n faa Ofciului
era irealizabil, deoarece prevedea 30 zile de verifcare a deciziilor
emise de primria municipiului Chiinu, decizii care erau anexate la
Hotrrea Guvernului. Aceste decizii anexate la Hotrrea Guvernului
erau n numr de 546. Evident, colaboratorii Ofciului nicicum nu
puteau verifca n 30 de zile 546 de decizii. Soluia ns a fost gsit.
Toate 546 decizii adoptate n mai 2003 au fost atacate n instana de
contencios administrativ.
i aceasta n situaia n care deja trecuse 1 an i jumtate de la
adoptarea deciziilor i foarte muli posesori de terenuri reuiser deja
s ridice case, alii erau n faze de construcii, iar alii nstrinaser
terenurile unor tere persoane. Legea prevede c Ofciile au dreptul s
sesizeze instana de contencios administrativ, dac, n termen de 30 de
zile, autoritatea emitent a actului considerat ilegal nu l-a modifcat
sau nu l-a abrogat, sau nu a reexaminat actul contestat instana de
contencios administrativ - n termen de 30 de zile de la data primirii
notifcrii refuzului de a modifca sau retrage acest act, iar n cazul n
care autoritatea local emitent nu a luat nici o atitudine - n termen
de 60 de zile de la data notifcrii cererii de modifcare sau abrogare a
actului n cauz.
n continuare, toate 546 de decizii au fost pe rol n instana de
judecat tocmai pn n primvara anului 2006, cnd Colegiul civil i
de contencios administrativ al Curii Supreme de Justiie a decis casarea
hotrrii Curii de Apel Chiinu din 20 decembrie 2004, considernd
marea majoritate a deciziilor emise de ctre primria municipiului
Chiinu legale.
29. Hotrrea Guvernului Nr. 1071 din 29.09.2004 cu privire la exercitarea
controlului asupra legalitii atribuirii terenurilor pentru construcii n municipiul
Chiinu.
iulie 2008
49
n rezultatul acestei aciuni provocat de Ofciul teritorial Chiinu,
sute de ceteni nu au avut posibilitatea s benefcieze de terenurile
obinute n mod legal, nclcndu-li-se astfel drepturile legitime la
proprietate privat asupra terenurilor, drepturi garantate prin norm
constituional.
Direcia teritorial control administrativ Hnceti i-a depit cu
mult atribuiile nclcnd chiar ea nsi competena stabilit prin
lege, elabornd un document care nu ine nici mcar de competena
Guvernului. Astfel la 27 februarie 2008 Direcia se adreseaz ofcial
ctre Direcia General de Finane a Consiliului Raional Hnceti,
Trezorriei Teritoriale Hnceti cu indicaia urmtoare: n scopul
stoprii executrii operaiunilor fnanciare efectuate n baza actelor
emise i adoptate de autoritile publice locale de nivelul I i II din
raionul Hnceti cu nclcarea prevederilor legale solicit:
Executarea operaiunilor fnanciare numai dup prezentarea avizului
pozitiv al Direciei teritoriale control administrativ Hnceti pe marginea
actului administrativ cu caracter fnanciar.
n fnalul actului efa Direciei Lidia Lupu vine i cu o explicaie:
Aciunile nominalizate necesit a f aplicate n scopul stoprii abuzurilor
de putere de ctre autoritile publice locale i n scopul micorrii
numrului de litigii cu caracter fnanciar. (Anexa 1.)
Art. 69 al Legii privind administraia public local prevede sesizarea
direct a instanei de contencios administrativ n cazul n care consider
c actul poate avea consecine grave, n scopul prevenirii unei pagube
iminente.
Aceeai Direcie teritorial Hnceti, la 2 noiembrie 2007 se
adreseaz n instana de judecat n mod direct, contestnd legalitatea
deciziei consiliului raional privind alegerea vicepreedinilor raionului
Hnceti. Motivnd c decizia a fost adoptat de ctre consiliul raional
Hnceti cu nclcarea procedurii impuse de legislaie, cum ar f:
fr avizul sau raportul comisiei de specialitate a consiliului;
fr consultarea fraciunilor.
Mai mult de att, n cerere se argumenteaz c decizia a fost adoptat
cu nclcarea prevederilor Hotrrii Guvernului nr.689 din 10.06.2003 cu
privire la organigrama i statele de personal ale aparatului preedintelui
raionului, direciilor, seciilor i altor subdiviziuni. (Anexa 2.)
n primul rnd, am dori s menionm faptul c decizia consiliului
raional Hnceti privind alegerea vicepreedinilor nu poate f califcat
50
ca un act care poate avea consecine grave i ar f trebuit de intervenit
operativ n scopul prevenirii unei pagube iminente. Din aceste
considerente Direcia teritorial Hnceti nici nu se putea adresa n mod
direct instanei de judecat, ci trebuia s respecte procedura prevzut
de lege.
n rndul doi, este regretabil faptul c colaboratorii direciilor
teritoriale control administrativ nu neleg lucruri elementare privind
procedurile organizrii autoritilor publice locale. n acest sens este
relevant Hotrrea Curii de Apel Chiinu care a examinat cererea de
chemare n judecat de ctre Direcia Teritorial Chiinu a Consiliului
municipal Chiinu i a preedintelui acestuia Mihai Ghimpu exact pe
aceleai motive i a respins-o ca find nefondat. (Anexa 3.)
Vom ncerca i noi cteva explicaii elementare. Direcia teritorial
Chiinu a insistat c alegerea preedintelui consiliului nu a fost inclus
n ordinea de zi n conformitate cu prevederile legii.
Este lesne de neles c n cazul n care consiliul a fost convocat la
prima sa edin n mod legal, deci i alegerea preedintelui consiliului
a fost inclus n ordinea de zi legal, graie faptului c aceasta este una
dintre primele decizii pe care trebuia s le adopte consiliul municipal.
Mai mult de att, consiliul nici nu va putea activa pn nu va alege
preedintele, deoarece acesta, conform art.46 din lege, semneaz
deciziile adoptate i se contrasemneaz de secretarul consiliului.
Consiliul municipal Chiinu nu a reuit alegerea preedintelui la
prima edin i n rezultatul unor ndelungate consultaii cu fraciunile
a reuit acest lucru tocmai la 11.10.2007. Deci n aceast perioad
problema alegerii preedintelui consiliului nu a fost scoas din ordinea
de zi, ea a fost suspendat i transferat pentru examinare n alte
termene.
Ct privete avizarea alegerii preedintelui sau a vicepreedinilor
de ctre comisiile de specialitate este un nonsens, deoarece n cazurile
alegerilor prin alternativ nu se face din timp un proiect, ci se pun la
votare candidaturile naintate. Din aceste considerente nu sunt necesare
avizele comisiilor de specialitate sau a fraciunilor care au propus
candidaturile. Legea stabilete cu claritate modalitatea n care se aleg sau
se numesc aceste persoane ofciale. Astfel, art.56 (4) din Legea privind
administraia public local prevede c Consiliul municipal Chiinu
alege, din rndul consilierilor, la propunerea fraciunilor consiliului, un
preedinte permanent al consiliului pe durata mandatului consiliului, cu
iulie 2008
51
votul majoritii consilierilor alei. Fiecare fraciune poate propune o
singur candidatur. Pregtirea unui proiect de decizie nainte de votare
considerm o aberaie total.
Art.49 din aceeai lege la alin.(2) prevede c numrul vicepreedinilor
se stabilete de consiliul raional, la propunerea preedintelui raionului,
iar alin.3) prevede c vicepreedinii raionului se aleg de consiliul
raional, la propunerea preedintelui raionului, conform procedurii
prevzute n alin.(1).
Vom meniona nc o problem ce necesit o clarifcare n
terminologie. Articolul 47 din Legea privind administraia public local
stabilete c prevederile legii referitoare la organizarea i funcionarea
consiliului local, cu excepia celor referitoare la competene, se aplic,
n mod corespunztor, consiliului raional.
Alegerea preedintelui raionului, a viceprimarilor ine de
compartimentul organizarea consiliului. A se vedea n acest sens
i Capitolul I din Regulamentul-cadru care se numete Modul de
constituire a consiliului i care prevede n p.4 c la prima edin consiliul
raional alege, din rndul consilierilor, preedintele i vicepreedintele
(vicepreedinii) raionului. Alegerea se face, la decizia consiliului,
prin votul majoritii consilierilor alei n condiiile Legii privind
administraia public local.
Articolul 42 din Lege privind administraia public local numit
Constituirea consiliului raional, n alin.(1) prevede c la constituirea
consiliului raional i la desfurarea edinelor lui se aplic, dup caz,
dispoziiile art.13, 16, 17 i 19.
Deci, la constituirea consiliului raional nu se aplic prevederile art.22
din Lege, care este destinat pentru funcionarea consiliilor.
n aceast ordine de idei, este foarte important ca colaboratorii
Direciilor teritoriale control administrativ s poat diferenia noiunile
de organizare i funcionare a consiliilor locale, care sunt lucruri diferite.
Nenelegerea acestor probleme elementare au atras dup sine notifcri,
sesizri, chemri n judecat, iar n realitate, cei care au interpretat greit
legea i au fcut abateri de la ea sunt chiar Direciile teritoriale control
administrativ.
Este necesar un comentariu i la notifcarea Direciei teritoriale
Ungheni din 24.08.2007, prin care eful Direciei Gheorghe Ra
susine c n afar de avizele comisiilor de specialitate, potrivit p.4 din
Regulamentul-cadru privind constituirea i funcionarea consiliilor locale
52
i raionale, aprobat prin Legea nr.457-XV din 14.11.2003, candidatura
pentru funcia de vicepreedinte (vicepreedini ai raionului) se propune
de preedintele raionului, dup consultarea fraciunilor. (Anexa 4.)
n rezultat, se cere de la consiliul raional Ungheni a prezenta
documentele menionate, n caz contrar, dac documentele lipsesc,
se solicit reexaminarea i abrogarea deciziilor cu privire la stabilirea
numrului de vicepreedini i cu privire la alegerea vicepreedinilor.
Vom atrage atenia c ntr-adevr,conform p.4 din Regulamentul-cadru
adoptat la 14.11.2003 candidatura pentru funcia de vicepreedinte
(vicepreedini) al raionului se propune de preedintele raionului,
dup consultarea fraciunilor. n acelai timp, art.49 din Legea privind
administraia public local adoptat la 28.12.2006 stabilete c
vicepreedinii raionului se aleg de consiliul raional, la propunerea
preedintelui raionului, conform procedurii prevzute la alin. (1). Dup
cum putem observa, suntem n prezena unei colizii i n acest sens
prioritate are Legea adoptat la 28.12.2006. Deci, preedintele raionului
poate propune candidatura vicepreedintelui (vicepreedinilor) i fr
consultarea fraciunilor.
Chiar dac am admite c aceast consultare este obligatorie, oricum
ea are un caracter consultativ, preedintele numai consult, dar nu cere
aprobarea fraciunilor, el poate lua n consideraie opiniile consilierilor
din fraciune, dar le poate i ignora. Consultrile, ca de obicei, se
fac verbal i nu se adopt decizii, iar chiar dac s-ar adopta, ele nu
se prezint Direciei teritoriale, deoarece reprezint doar opinii i nu
au putere juridic. n ultim instan consiliul decide a alege sau nu
candidatura propus de preedinte.
Ct privete Hotrrea Guvernului Nr. 689 din 10.06.2003 cu privire la
organigrama i statele de personal ale aparatului preedintelui raionului,
direciilor, seciilor, altor subdiviziuni din subordinea Consiliului raional,
la care face referin efa Direciei teritoriale Hnceti, vom meniona
c n p. 2. al acestei hotrri se spune c se recomand consiliilor
raionale s aprobe organigrama i statele de personal ale aparatului
preedintelui raionului, direciilor, seciilor, altor subdiviziuni din
subordinea Consiliului raional. Deci ea nu are un caracter obligatoriu.
Mai mult de att, conform prevederilor acestei hotrri consiliul raional,
n funcie de necesitile i prioritile de dezvoltare social-economic
ale fecrui raion, la propunerea preedintelui raionului, poate redistribui
unitile de personal ntre subdiviziunile consiliului raional, precum
iulie 2008
53
i ntre aparatul preedintelui i subdiviziunile consiliului raional, n
limita efectivului total, aprobat prin prezenta hotrre.
n acest sens este necesar s menionm i Hotrrea Curii
Constituionale Nr. 14 din 18.05.2004 pentru controlul constituiona-
litii art.18 alin.(2) lit. f) din Legea nr.123-XV din 18 martie
2003Privind administraia public local i Hotrrii Guvernului
nr.688 din 10 iunie 2003 Cu privire la structura i statele de personal
ale primriilor satelor (comunelor), oraelor (municipiilor ) prin care
a explicat c prin acest act Guvernul ofer consiliilor locale, cu titlu
de recomandare, o schem-model de ncadrare, urmnd ca aceasta s
fe corelat la necesitile locale. Prin dispoziiile alin.2 din hotrre
Guvernul recomand consiliilor locale s aprobe statele de personal
ale primriilor n corespundere cu anexele respective. Fiind un act
de recomandare, se spune n Hotrrea Curii Constituionale, pentru
autoritile administraiei publice locale, hotrrea Guvernului nu poart
un caracter normativ obligatoriu.
Sunt nregistrate cazuri n care direciile teritoriale se implic n
lucruri mrunte, care nu atest nclcri ale legislaiei, provocnd
astfel situaii confictuante ntre direcii i autoritile publice locale.
Aadar, eful Direciei teritoriale Ungheni Gh.Ra contest dispoziia
preedintelui raionului Ungheni prin care acesta a dispus ca edinele
de lucru ale preedintelui raionului cu efi direciilor, seciilor din
subordinea Consiliului raional i ale serviciilor publice desconcentrate
n teritoriu se vor desfura n I-a zi de luni a fecrei luni, ora 8.00.
Ca motiv este invocat prevederea de la art.7, alin.3) precum c
Ministerul Administraiei Publice Locale, prin intermediul structurilor
sale teritoriale, va asigura coordonarea general, pe plan teritorial, a
activitii serviciilor publice desconcentrate. (A se vedea Anexele.)
Nu contestm prevederile legii n acest sens, dar apare o ntrebare
freasc, cine interzice preedintelui raionului de a-i convoca pe efi
serviciilor desconcentrate care activeaz n teritoriul raionului la o
edin de lucru pentru a coordona activitile serviciilor descentralizate
cu activitile serviciilor desconcentrate. Noi am spune mai mult chiar,
astfel de edine trebuiesc ncurajate i organizate regulat, deoarece
art. 53 lit.d) din Legea privind administraia public local oblig
preedintele s contribuie la buna colaborare a serviciilor publice
desconcentrate n soluionarea problemelor de interes raional. eful
Direciei Gh.Ra ns cere reexaminarea i modifcarea Dispoziiei
54
preedintelui raionului, implicndu-se astfel neautorizat n activitatea
preedintelui raionului, ncercnd de a limita unele aciuni ale acestuia.
(Anexa 5.)
Acelai ef de Direcie Gh.Ra a observat iregulariti n activitatea
consiliului raional n ceea ce privete respectarea Instruciunii cu
privire la inerea lucrrilor de secretariat n organele administraiei
publice locale ale Republicii aprobat prin Hotrrea Guvernului nr.115
din 28.02.1996, motivnd notifcarea sa prin faptul c procesele-verbale
ale edinelor consiliului raional nu se numeroteaz consecutiv pentru
fecare an calendaristic. Cu aceast ocazie Gh.Ra solicit s i se
prezinte procesele-verbale cu aplicarea numerotrii n continuare. (A
se vedea Anexele).
Am dori s atragem atenia c procesul-verbal nu este un act
care se adopt de autoritile publice locale, ci este un act n care se
consemneaz mersul edinei consiliului, iar conform prevederilor
art.64 din Legea privind administraia public local procesele-verbale
nu intr n lista actelor supuse controlului obligatoriu. Totui, n cazul
n care Direcia observ unele iregulariti, cum ar f cazul procesului-
verbal de la Ungheni, care este soluia? Cu aceast ocazie am dori s
amintim direciilor teritoriale c, conform p.14 lit.c) din Regulamentul
cu privire la organizarea i funcionarea direciilor teritoriale control
administrativ, direciile au obligaia s acorde n permanen ajutorul
metodologic i consultativ juridic autoritilor administraiei publice
locale de nivelul nti i nivelul al doilea. Deci, n afar de notifcri
i sesizri direcia ar trebui s consulte i chiar s ajute n unele cazuri
autoritile publice locale n perfectarea corect a actelor ce urmeaz a
f adoptate. (A se vedea Anexele.)
n unele cazuri, anumite prevederi din Hotrrile Guvernului
limiteaz activitile legitime ale administraiei publice i provoac
nenelegeri n aplicarea acestora. Astfel, Direcia teritorial Chiinu
solicit abrogarea Dispoziiei nr.390 a Primarului general a municipiului
Chiinu cu privire la deplasarea delegaiei la Minsk , Belarusi, deoarece
conform art. 9 din Regulamentul cu privire la detaarea salariailor
ntreprinderilor, instituiilor i organizaiilor din Republica Moldova,
detaarea n strintate a membrilor Guvernului, viceminitrilor,
directorilor serviciilor, birourilor, altor autoriti publice centrale pe
lng Guvern i a adjuncilor lor, a conducerii Aparatului Guvernului,
conductorilor autoritilor publice locale de nivelul al doilea se va
iulie 2008
55
efectua dup coordonarea prealabil cu Prim-ministrul Republicii
Moldova i informarea misiunilor diplomatice respective ale Republicii
Moldova prin intermediul Ministerului Afacerilor Externe i Integrrii
Europene. (A se vedea Anexele.)
Considerm c aceste prevederi sunt obligatorii doar pentru
funcionarii care fac parte din aparatul de stat. Ct privete conductorii
autoritilor publice locale deliberative i executive acetia benefciaz
de autonomie i nu necesit autorizaii din partea Prim-ministrului. n
acest sens art.3, alin (2) din Legea privind administraia public local
fxeaz dispoziia prin care autoritile administraiei publice locale
benefciaz de autonomie decizional, organizaional, gestionar i
fnanciar, au dreptul la iniiativ n tot ceea ce privete administrarea
treburilor publice locale, exercitndu-i, n condiiile legii, autoritatea
n limitele teritoriului administrat. Astfel, prevederea de la p.9 a
Regulamentului cu privire la detaarea salariailor ntreprinderilor,
instituiilor i organizaiilor din Republica Moldova, care stabilete
obligaia de a obine aprobarea de la Prim-ministru pentru o delegaie
n strintate, este contrar principiului autonomiei locale reglementat
prin art.109 al Constituiei Republicii Moldova.
n afar de aceasta, deja am menionat c Legea privind
administraia public local prevede n art.10 c autoritile publice
locale i desfoar activitatea n domeniile stabilite de Legea privind
descentralizarea administrativ, dispunnd n acest scop de competene
depline care nu pot f puse n cauz sau limitate de nici o autoritate
public, dect n condiiile legii, prin care trebuie s nelegem c
Guvernul prin diferite regulamente nu poate stabili drepturi i obligaii
autoritilor publice locale.
Cu regret, vom constata c n unele cazuri se nregistreaz i
depire de competen chiar i din partea organelor procuraturii. Astfel
procurorul raionului Nisporeni Leonid Mura, la sesizarea Direciei
teritoriale Ungheni, pe motiv c autoritile publice locale nu prezint la
timp pentru control actele adoptate de unele autoriti publice locale din
raion, a cerut de la preedintele raionului Nisporeni ca n termen de 2 zile
s prezinte n adresa procuraturii raionului Nisporeni toate dispoziiile,
deciziile consiliului raional i procesele-verbale ale edinelor consiliului,
avizele comisiilor de specialitate cu procesele-verbale. Aceast sesizare
procurorul a argumentat-o conform prevederilor art.124 din Constituie
i art.5 a Legii cu privire la Procuratur. (Anexa 6.)
56
Cu aceast ocazie este necesar s amintim colaboratorilor procura-
turii c din art.124 din Constituie a fost abrogat prevederea prin care
procuratura exercita supravegherea general privind executarea legilor,
iar art.5 din Legea Procuraturii stabilete atribuii ale procurorului
n cadrul procedurii penale, civile sau administrative. Procedura
administrativ este prevzut de Codul cu privire la contraveniile
administrative i n unele cazuri stabilite de lege, procuratura este n
drept s porneasc procedura administrativ. ns e fresc s ne ntre-
bm, n cazul n care un consiliu local nu a prezentat la control deciziile
adoptate a avut loc oare o contravenie administrativ? Evident nu.
Deci cererea procurorului de a-i prezenta actele consiliului raional n
baza art.5 din Legea Procuraturii este nelegitim i fr suport legal. n
cazul acesta, apreciem c nsi procurorul a admis abuz de serviciu sau
exces de putere, aciuni ce sunt califcate de Codul penal al Republicii
Moldova (art.327, 328) ca infraciuni.
Este incontestabil faptul c importana exercitrii calitative a
controlului legalitii asupra actelor autoritilor administraiei publice
locale este determinat de necesitatea asigurrii respectrii ordinii de
drept, proteciei intereselor cetenilor, colectivitilor locale, precum
i a statului. ns procedurile controlului trebuie i ele s corespund
prevederilor stabilite de lege i s nu fe nclcate chiar de acei care
exercit funciile de control. Din cele menionate de noi mai sus vedem
c unele direcii teritoriale, cum ar f Ungheni, Hnceti admit exces de
zel, care se af la frontier cu abuzul i neprofesionalismul juridic.
Unul din motivele unei astfel de situaii este i lipsa studiilor juridice
a eflor direciilor teritoriale. n Regulamentul cu privire la organizarea
i funcionarea Ofciului teritorial al Aparatului Guvernului, aprobat
prin Hotrrea Guvernului nr.992 din 12 august 2003, era prevzut
dispoziia precum c eful Ofciului are, de regul, studii juridice
complete i un stagiu de activitate profesional de cel puin 5 ani.
Aceast reglementare, dei foarte important, a fost ignorat, deoarece
practica demonstreaz c excepia devine regul. Din toi efi ofciilor
teritoriale (8) o singur persoan avea studii juridice
30
.
n varianta noului Regulament cu privire la organizarea i
funcionarea direciilor teritoriale control administrativ ale Ministerului
Administraiei Publice Locale, aprobat prin Hotrrea Guvernului
30. Sergiu Tatarov, Ofciul teritorial al Cancelariei de stat instrument de control
administrativ al activitii administraiei publice locale, Legea i viaa, nr.8,2004.
iulie 2008
57
nr.1060 din 14 septembrie 2006, dispoziia privind studiile juridice
ale eflor direciilor a disprut, find nlocuit cu prevederea: eful
direciei este numit n funcie i eliberat din funcie prin hotrre de
Guvern, la propunerea ministrului administraiei publice locale. Astfel
se face c n prezent, din 10 ef de Direcii teritoriale studii juridice au
numai 4.
Important este a reine c art.62 din Legea privind administraia public
local stabilete urmtoarele principii ale controlului administrativ:
a) exercitarea acestuia numai potrivit procedurilor i n cazurile
prevzute de legislaia n vigoare;
b) respectarea proporionalitii ntre amploarea interveniei autoritii
de control i importana intereselor pe care le protejeaz;
c) neadmiterea limitrii dreptului autoritii administraiei publice
locale de a administra n mod autonom, n condiiile legii, afacerile
ce in de propria competen.
58
Concluzii i recomandri
Este incontestabil faptul c n condiiile unei administraii publice
moderne Guvernul nu-i poate exercita funciile sale fr ca s aib
persoane responsabile n teritoriu privind realizarea direciilor principale
ale politicii interne i externe a statului, pentru care este responsabil.
Aceste persoane, bineneles, sunt reprezentanii si n teritoriu, care
n diferite state europene poart diferite denumiri, ns nu denumirea
import, ci funciile cu care sunt nvestii aceti reprezentani.
Republica Moldova a instituit Direciile teritoriale control
administrativ, nvestindu-le doar cu controlul de tutel administrativ,
ceea ce este o competen insufcient deoarece n teritoriu au rmas fr
supraveghere, control i conducere serviciile publice desconcentrate.
Dup cum putem observa Guvernul intenioneaz a restabili instituia
reprezentantului su n teritoriu cu competene depline, nscriindu-i
aceast perspectiv chiar n Programul su de activitate. Realizarea
acestei intenii ns are loc unilateral, prin Hotrre de Guvern, prin
multe neclariti ce trezesc nedumeriri, confuzii, provocnd chiar n unele
cazuri abuzuri admise de Direciile teritoriale control administrativ.
Considerm c o instituie guvernamental att de important pentru
sistemul administraiei publice din republic trebuie s se constituie prin
act legislativ, pentru ca s i se dea legalitate i stabilitate n activitate.
Propuneri demne de a f luate n considerare privind acomodarea
sistemului administraiei publice locale n Republica Moldova la
standardele europene sunt foarte multe. Pn n prezent au fost scrise
i publicate multiple lucrri, inclusiv teze de doctorat ale specialitilor
de drept administrativ cum ar f: Angela Dastic, Tez de doctor n drept
Contenciosul administrativ n Republica Moldova; Sergiu Tatarov,
Tez de doctor n drept Controlul administrativ exercitat de executivul
central asupra activitii autoritilor administraiei publice locale n
Republica Moldova i ali autori
31
, care n diferite forme explic c
31. A se vedea:
Victor Popa, Tez de doctor habilitat n drept: Aspecte juridice i politice privind
consolidarea statalitii Republicii Moldova.
Igor Munteanu, Tez de doctor n drept: Fundamentarea teoretic i juridic a
regionalismului n Republica Moldova.
Sergiu Tatarov, Tez de doctor n drept: Controlul administrativ exercitat de
executivul central asupra activitii autoritilor administraiei publice locale n
iulie 2008
59
problema centralizrii i descentralizrii n administraia public s-a pus
i se pune n orice stat, indiferent de structura sa, de forma de guvernmnt
i de regimul politic, iar n condiiile descentralizrii i desconcentrrii
administrative este imperios necesar funcia reprezentantului statului
n teritoriu i vin cu propuneri concrete privind efcientizarea acestei
instituii.
Noi, considerm c n acest sens se fac necesare urmtoarele
aciuni:
1) O nou structur a organizrii administrativ-teritoriale care ar
permite concentrarea de resurse materiale i fnanciare n scopul
dezvoltrii efciente a unor centre regionale dotate din punct de
vedere economic, social i edilitar, precum i o optimizare a
numrului de uniti administrativ-teritoriale, apropiindu-ne n
acest sens de mediile europene. Pentru comparaie, reproducem
tabelul inserat n monografa Dezvoltri regionale n Republica
Moldova n care se demonstreaz practica unor ri europene la
acest capitol
32
.
State unitare Populaie
(milioane)
Nivelul 1
(comune)
Nivelul II Nivelul III
(regional)
Marea Britanie 60,2 296 39 districte -
ara alilor 2,9 37 8 districte -
Scoia 5,06 53 9 districte -
Irlanda de Nord 1,72 26 - -
Suedia 9,13 286 24 districte -
Danemarca 5,14 273 14 districte -
Finlanda 5,098 90 6 provincii
Frana 60,18 36686 100 departa-
mente
13 regiuni
Irlanda 3,92 151 29 districte 8 regiuni
Olanda 16,15 640 12 provincii -
Portugalia 10,1 305 18 districte 2regiuni
Moldova 3,9 903 32 raioane -
2) n scopul redresrii situaiei privind conducerea serviciilor publice
Republica Moldova.
Angela Dastic, Tez de doctor n drept: Contenciosul administrativ n Republica
Moldova.
Victor Mocanu, Tez de doctor n drept: Raportul dintre interesul naional i
interesul local n procesul descentralizrii serviciilor publice i alii.
32. Igor Munteanu, Dezvoltri regionale n Republica Moldova, Cartier, Chiinu,
2000, p.33-34.
60
desconcentrate n teritoriu, precum i nlturrii incertitudinei vis-
a-vis de rolul i locul Direciilor teritoriale control administrativ
este necesar elaborarea unui proiect de lege care ar viza
organizarea i funcionarea instituiei reprezentantului statului
n teritoriu. Elaborarea proiectului de lege ar trebui organizat
sub egida Comisiei parlamentare pentru administraia public,
ecologie i dezvoltarea teritoriuluii.
3) n scopul efcientizrii activitii Direciilor teritoriale control
administrativ, ridicrii nivelului profesional al colaboratorilor
Direciilor, neadmiterei nclcrii legislaiei de ctre organele de
tutel ale statului sunt necesare urmtoarele:
a) A modifca Regulamentul privind Direciile teritoriale control
administrativ, incluznd dispoziia precum c ef ai direciilor
teritoriale control administrativ se numesc persoane care dein
studii juridice i dispun de o activitate profesional de cel puin 5
ani.
b) A elabora concepia rspunderii eflor direciilor teritoriale
pentru modul n care acetia i exercit atribuia de tutel
administrativ asupra actelor autoritilor administraiei publice
locale, la cererea organului emitent, n cazurile n care aceti
subieci ofciali responsabili de control comit unele abuzuri
tendenioase, greeli repetate n vederea controlului de legalitate,
pagube materiale sau de ordin moral aduse administraiei publice
locale sau cetenilor.
c) Ministerul Administraiei Publice Locale ar trebui s efectueze
analize riguroase ale activitii direciilor teritoriale de control,
evaluarea juridic a notifcrilor, ale sesizrilor i cererilor n
instanele de judecat cu participarea experilor din diferite
domenii juridice. n colaborare cu alte structuri ale administraiei
publice centrale (Ministerul Justiiei, Curtea Suprem de Justiie)
este necesar de a elabora instruciuni metodice pentru direciile
teritoriale, n care s se explice modalitatea aplicrii unei sau altei
prevederi din diferite acte normative.
d) Organizarea regulat a diferitelor traininguri, ateliere, seminare
n scopul ridicrii nivelului profesional al colaboratorilor
Direciilor teritoriale control administrativ.
4) n scopul ntririi legalitii i implementrii culturii juridice n
rndul aleilor locali i a funcionarilor publici din APL a introduce
obligatoriu n statele de personal ale autoritilor publice locale
de nivelul I i II servicii juridice (consultani, secii, direcii).
iulie 2008
61
Note bibliografce
1. Victor Popa, Leciile descentralizrii, Ed.TISH, Chiinu, 2003.
2. Victor Popa, Regndirea procesului de reform al administraiei publice
locale n Moldova prin politici publice i aciuni participative, Ed.TISH,
Chiinu, 2003.
3. Igor Munteanu, Dezvoltri regionale n Republica Moldova, Cartier,
Chiinu. 2000.
4. Veaceslav Ioni, Dinamica fnanelor publice locale n condiiile re-
centralizrii puterii de stat, Ed.TISH, Chiinu, 2004.
5. Viorel Furdui, Autonomia patrimonial a unitilor administrativ-
teritoriale n Republica Moldova (aspecte teoretice i practice), IDIS
Viitorul, nr.5, 2003.
6. Raportul prof. John O`Louglin, expertul Congresului Puterilor Locale
i Regionale a Consiliului Europei (2002).
7. Claude Casagrande (Frana, L) i Yavuz Mildon (Turcia, R), Schi de
recomandare despre situaia democraiei locale i regionale n Moldova,
(Strasbourg, 4 6 iunie 2002).
8. Claude Casagrande (Frana, L) i Yavuz Mildon (Turcia, R), Schi de
recomandare despre situaia democraiei locale i regionale n Moldova,
pregtit pentru examinarea de ctre Congresul Puterilor Locale i
Regionale din Europa.
9. Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Vol.1, Ed. Marvan,
Bucureti, 1934.
10. Victor Popa, Drept public, Chiinu, 1998.
11. Georges Burdeau, Traite de science politique, Tom.II, Paris, 1993,
p.371.
12. S.Regourd, La descentralisation dans ses rapports avec la democratie,
Revue du droit public et de la science politique en France et letranger,
nr.4, 1990.
13. Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol.1,Bucureti,
1929.
14. Andre de Laubadere, Manuel de droit administratif, 1978, Ed.L.G.D.J.
15. Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Bucureti, 1994.
16. Mircea Preda, Drept administrativ, Partea special, Bucureti, Editura
Lumina Lex, 2001.
17. Marcel Waline, Droit administrative, Traites Sirey, 9 ed., 1963.
18. J.Rivero, Droit administratif. 15e ed., Paris: Dalloz, 1994.
62
19. Mircea Preda, Curs de drept administrativ. Partea special, Bucureti,
1995.
20. Valeriu Zubco, Reprezentantul statului n teritoriu n dreptul comparat.
Ed.Prut Internaional, Chiinu, 2002.
21. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol.II, Ed.Nemira,
1996.
22. Raport general privind situaia autonomiei locale n Republica Moldova.
Studiu realizat n cadrul Programului Creterea susinerii populare n
favoarea Autonomiei Funcionale a Puterilor Locale, IDIS Viitorul,
Martie 2003.
23. Victor Popa, Tatiana Manole, Ion Mihailu, Administraia public
local a Republicii Moldova. Comentarii legislative, Ed.Museum,
Chiinu, 2000.
24. Ion Creang, Curs de drept administrativ, Ed.Epigraf, Chiinu, 2005.
25. Programul de activitate a Guvernului pe anii 2005-2009 Modernizarea
rii bunstarea poporului http://www.gov.md/
26. Victor Popa, Tez de doctor habilitat n drept: Aspecte juridice i
politice privind consolidarea statalitii Republicii Moldova.
27. Igor Munteanu, Tez de doctor n drept: Fundamentarea teoretic i
juridic a regionalismului n Republica Moldova.
28. Sergiu Tatarov, Tez de doctor n drept: Controlul administrativ exercitat
de executivul central asupra activitii autoritilor administraiei
publice locale n Republica Moldova.
29. Angela Dastic, Tez de doctor n drept: Contenciosul administrativ n
Republica Moldova.
30. Victor Mocanu, Tez de doctor n drept: Raportul dintre interesul
naional i interesul local n procesul descentralizrii serviciilor
publice.
31. Sergiu Tatarov, Ofciul teritorial al Cancelariei de stat instrument
de control administrativ al activitii administraiei publice locale,
Legea i viaa, nr.8, 2004.
iulie 2008
63
Acte normative
1. Constituia Republicii Moldova.
2. Legea Nr.310-XII din 7.12.1994 privind administraia public local.
3. Legea Nr. 186-XIV din 06.11.1998 privind administraia public
local.
4. Legea Nr.781-XV din 28.12. 2001 privind administraia public
local.
5. Legea Nr. 123-XV din 18.03.2003 privind administraia public
local.
6. Legea Nr. 436 din 28.12.2006 privind administraia public local.
7. Legea Nr. 435 din 28.12.2006 privind descentralizarea administrativ.
8. Programul de activitate a Guvernului pe anii 2005-2009 Modernizarea
rii bunstarea poporului.
9. Hotrrea Guvernului Nr. 10, din 17.01.2008 cu privire la aprobarea
modifcrilor i completrilor ce se opereaz n unele hotrri ale
Guvernului.
10. Hotrrea Guvernului Nr. 1071 din 29.09.2004 cu privire la exercitarea
controlului asupra legalitii atribuirii terenurilor pentru construcii n
municipiul Chiinu.
11. Hotrrea Guvernului Nr. 689 din 10.06.2003 cu privire la organigrama
i statele de personal ale aparatului preedintelui raionului, direciilor,
seciilor, altor subdiviziuni din subordinea Consiliului raional.
12. Hotrrea Guvernului nr. 728 din 27.06.2006 cu privire la aprobarea
structurii, efectivului-limit i Regulamentului privind organizarea i
funcionarea Ministerului Administraiei Publice Locale, Denumirea
completat prin Hot.Guv. nr.602 din 31.05.2007, n vigoare
15.06.2007, precum i prin Hot.Guv. nr.1426 din 18.12.2007, n vigoare
21.12.2007.
13. Hotrrea Guvernului nr.836 din 24 iunie 2002 privind Regulamentul
cu privire la detaarea salariailor ntreprinderilor, instituiilor i
organizaiilor din Republica Moldova.
14. Hotrrea Guvernului nr.992 din 12 august 2003, Regulamentul cu
privire la organizarea i funcionarea Ofciului teritorial al Aparatului
Guvernului.
15. Hotrrea Guvernului nr.1060 din 14 septembrie 2006, Regulamentul
cu privire la organizarea i funcionarea direciilor teritoriale control
administrativ ale Ministerului Administraiei Publice Locale.
64
16. Hotrrea Guvernului Nr. 690 din 20.06.2006 cu privire la situaia social-
economic n raionul Rcani i activitatea autoritilor administraiei
publice locale n vederea dezvoltrii durabile a unitilor administrativ-
teritoriale.
17. Hotrrea Curii Constituionale Nr. 14 din 18.05.2004 pentru controlul
constituionalitii art.18 alin.(2) lit. f) din Legea nr.123-XV din 18 martie
2003Privind administraia public local i Hotrrii Guvernului
nr.688 din 10 iunie 2003 Cu privire la structura i statele de personal
ale primriilor satelor (comunelor), oraelor (municipiilor).
18. Hotrrea Curii Constituionale 13/14.03.2002 cu privire la controlul
constituionalitii unor prevederi din Legea nr. 781-XV din 28
decembrie 2001 Pentru modifcarea i completarea Legii nr. I 86-XIV
din 6 noiembrie 1998 privind administraia public local.
iulie 2008
65
Anexe
Anexa1
66
Anexa 2
iulie 2008
67
68
Anexa 3
iulie 2008
69
Anexa 4
70
Anexa 5
iulie 2008
71
Anexa 6

MD Studiu Reprezent

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

MD Studiu Reprezent

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Institutul

pentru Dezvoltare i Iniiative Sociale

S-ar putea să vă placă și