Capitolul 10

SISTEMUL BUGETAR
10.1. Coninutul tradiional i semnificaia modern a bugetului
Noiunea de buget s-a folosit de-a lungul cursului destul de frecvent, asociind-o cu alte cuvinte pentru a
forma expresii ca: bugetul statului, fond bugetar, mecanism bugetar, prghiile bugetare, politici bugetare etc.
Acestea sunt, de altfel, sensurile cele mai uzuale astzi.
Termenul este ns mult mai vechi. Etimologic, cuvntul buget provine din latinescul bulgo, care
nsemna o pung sau un sac cu bani. Anticul bulgo se folosea la romani cu sensul de sac de piele pe care
patricienii l purtau la bra. n francez cuvntul budget provine din vechiul bougette sau petite bouge,
care avea n Evul Mediu semnificaia de sac sau cufr n care cltorul i transporta mrfurile sau efectele
sale personale. Avoir la bougette avea la nceput sensul de pregtire pentru cltorie, iar apoi evolueaz cu
sensul de programare a cheltuielilor i asigurarea banilor necesari realizrii unui proiect.
Cuvntul este prezent i n limba englez, budget, unde a primit sensul de pung, apoi map din piele, n
care erau introduse i prezentate Parlamentului documentele referitoare la veniturile i cheltuielile statului
(ale coroanei).
Cu timpul, noiunea este legat din ce n ce mai mult de veniturile i cheltuielile statului, de unde i expresia
consacrat bugetul statului.
Noiunea de buget ptrunde n vocabularul economic mult mai trziu dect noiunea de finanate i anume la
nceputurile capitalismului, cnd burghezia, nemulumit de privilegiile fiscale ale nobililor i ale clerului,
precum i de abuzurile i risipa svrite de ctre domnitor, ncearc s fac ordine n finanele publice,
pretinznd monarhului s prezinte anual Parlamentului lista veniturilor i cheltuielilor statului n vederea
autorizrii acestora de ctre forul legislativ al rii. Un astfel de document este nfiat pentru prima dat
Parlamentului n Anglia nc de la nceputul secolului al XIII-lea. n limbajul oficial, termenul se introduce
mult mai trziu, abia dup revoluia francez, primind totodat sens juridic i sens financiar (economic).
n sens juridic, bugetul este definit ca un act, un document sau o list a veniturilor i cheltuielilor statului
prevzute i autorizate a se realiza ntr-o anume perioad de timp, de obicei un an, cu aprobarea
Parlamentului.
n rile Romne, cu o astfel de semnificaie expresia apare, pentru prima dat, n Regulamentele Organice
(1831 1832).
Sensul juridic este consacrat apoi n legislaia statelor europene prin legile privind contabilitatea public
(Belgia 1846, Frana 1862, Italia 1870, Rusia 1890).
n Romnia, Legea contabilitii publice din 1864 prevedea c toate veniturile i cheltuielile neaprate spre
ndeplinirea osebitelor serviciuri, aezate conform legilor, trebuiesc autorizate pentru fiecare an de o lege
anual de finane i formeaz bugetul general al statului. Cele dou legi care i-au urmat (n 1903 i n 1929)
contureaz o definiie cu mult mai clar, preciznd c bugetul este actul prin care sunt prevzute i prealabil
aprobate veniturile i cheltuielile anuale ale statului sau ale altor servicii publice.
i n zilele noastre, n sens juridic, bugetul este definit ca fiind documentul prin care sunt prevzute i
aprobate n fiecare an veniturile i cheltuielile sau, dup caz, numai cheltuielile, n funcie de sistemul de
finanare a instituiilor publice.
n ultimele decenii n literatura economic s-a subliniat insistent sensul sau coninutul economic al
bugetului, acesta fiind nfiat ca o categorie economic ce d expresie raporturilor i fluxurilor bugetare
prin care se alimenteaz i se repartizeaz cel mai nsemnat fond dintre fondurile financiare ale statului n
vederea finanrii cheltuielilor privind consumul colectiv i social i a celor legate de aciunile economice ale
statului. Cu aceast semnificaie, el apare ca element principal al sistemului i mecanismului financiar, cu un
rol important n asigurarea funcionalitii acestuia i a echilibrului de sistem.
n perioada capitalismului liberal, bugetul statului, aidoma finanelor clasice, a servit statul consumator,
resursele distribuite prin intermediul su avnd o pondere redus n produsul intern brut. Intervenia statului
se limita la ncurajarea dezvoltrii industriei autohtone prin faciliti fiscale i unele subvenii directe i la
protejarea acesteia de concurena strin prin tarife vamale protecioniste.
n perioada neocapitalismului, bugetul statului, la fel ca i finanele moderne, capt semnificaii i rosturi
noi. Astfel, rolul redistribuitor al statului crete, iar principalul instrument de intervenie a acestuia n
economie l reprezenta bugetul statului. Ca urmare, acesta nceteaz s reprezinte o simpl reflectare a
veniturilor i cheltuielilor statului ntr-un document cu o pronunat semnificaie juridic. El devine un
document previzional i un instrument activ n promovarea politicii economice a statului, un adevrat plan de

aciune n domeniul finanelor publice. Prin intermediul bugetului, statul redistribuie n zilele noastre circa
40% din produsul intern brut, activiznd prghiile bugetare n intervenia lui de orientare a activitii
economico sociale i de influenare a comportamentului productorilor i consumatorilor. Bugetul statului
devine principalul instrument de implementare a restriciilor macroeconomice, n vederea asigurrii
dezvoltrii n condiii de stabilitate economic, social i politic. n aceste condiii, locul interpretrii
juridice, tradiionale a bugetului este luat de interpretarea modern despre buget ca instrument de orientare,
iar conceptul despre buget, ca un buget de mijloace, devine unul despre un buget pe programe.
Aadar, astzi noiunea de buget are un neles mult mai larg, iar definiia sa nu contenete s se
perfecioneze, pentru a fi ct mai cuprinztoare. Abordnd problema bugetului ca definiie i concept, n
contextul lucrrii de fa, ne vom referi la acele bugete prin intermediul crora se constituie i utilizeaz
fonduri publice, folosind noiunea de buget public (/bugete publice). Din cele prezentate pn acum,
putem spune c bugetele publice sunt prezente n practica financiar prin corelarea a dou poziii:
- una, pe fondul teoriei relaiilor specifice n sensul coninutului lor economic;
- alta, ca instrumente de aciune din partea entitilor la care se refer respectivul buget (stat, uniti
administrativ-teritoriale, instituii publice etc.).
Sub aspectul coninutului economic, bugetele publice exprim relaiile economice bneti ce apar n procesul
repartiiei produsului intern brut n vederea satisfacerii unor nevoi publice.
Prin prisma instrumentelor economico-financiare de aciune, bugetele publice sunt planuri financiare
operative, unde relaiile specifice se regsesc sub form de indicatori ai finanelor publice, separat pentru
venituri i, separat, pentru cheltuieli.
10.2. Sfera bugetului general consolidat
Prin reglementarea post revoluionar, sistemul bugetar al Romniei a fost organizat ntr-o concepie nou,
determinat de trecerea la economia de pia.
Renunndu-se la formula bugetului unic de stat, care era impus de planul naional unic (instrument al
centralismului excesiv) s-a introdus o noiune nou aceea de buget public naional, care cuprindea bugete
distincte, aprobate i executate n condiii de deplin autonomie. Acestea sunt, potrivit dispoziiilor art. 1 alin.
1 din Legea finanelor publice nr. 10/1991: bugetul de stat, bugetele locale i bugetul asigurrilor sociale de
stat. Dei Legea finanelor publice nr. 72/1996, care a nlocuit Legea nr. 10/1991, abrognd-o, nu a mai
cuprins n mod expres prin reglementrile sale sintagma buget public naional, conceptul s-a pstrat i a
fost avut n vedere n continuare, el fiind nscris n Constituia din 1991 (adoptat, n timp, dup Legea nr.
10/1991). Legea finanelor publice nr. 72/1996 preciza c resursele financiare publice se constituie i se
gestioneaz printr-un sistem unitar de bugete i anume: bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat,
bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului i bugetele altor instituii publice cu
caracter autonom. Noua Lege privind finanele publice nr. 500/2002 a introdus o nou formul sistem
bugetar care a nlocuit sintagma buget public naional, dar care are n coninutul ei aceeai structur, i
anume totalitatea bugetelor n care se reflect fonduri publice.
Sistemul bugetar al Romniei cuprinde:
a) bugetul de stat;
b) bugetul asigurrilor sociale de stat;
c) bugetele fondurilor speciale;
d) bugetul trezoreriei statului;
e) bugetele instituiilor publice autonome;
f) bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat, bugetul asigurrilor
sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, dup caz;
g) bugetele instituiilor publice finanate integral din venituri proprii;
h) bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat i ale cror
rambursare, dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice;
i) bugetul fondurilor externe nerambursabile
i bugetele locale.
De asemenea, prin aceeai reglementare de baz privind finanele publice, se insereaz i noiunea de buget
general consolidat, reprezentnd ansamblul bugetelor componente ale sistemului bugetar, agregate i
consolidate pentru a forma un ntreg. Cu alte cuvinte, bugetul general consolidat, dei nu este un buget de
sine stttor n elaborare, aprobare, executare i raportare, este suma bugetelor din cadrul sistemului bugetar
romnesc. Bugetul general consolidat nu are caracter de lege i nu se substituie bugetului de stat sau
celorlalte bugete componente.
2

Bugetele prezentate sunt formate, la rndul lor, din venituri i cheltuieli. Veniturile i cheltuielile sistemului
bugetar, cumulate la nivel naional, alctuiesc veniturile bugetare totale, respectiv cheltuielile bugetare totale
care, dup consolidare, prin eliminarea transferurilor dintre bugete, vor evidenia dimensiunea efortului
financiar public pe anul respectiv, starea de echilibru sau de dezechilibru, dup caz.
Bugetul general consolidat este un tablou complet al resurselor i cheltuielilor publice, reflectate n veniturile
i cheltuielile bugetelor componente, supus unor operaiuni specifice, respectiv consolidarea i ajustarea. Prin
consolidare, n situaia transferului de sume ntre bugetele componente ale sistemului, vor fi eliminate
posturile care pentru bugetul ierarhic superior reprezint o cheltuial, iar pentru bugetul ierarhic inferior
reprezint un venit, eliminndu-se astfel dubla nregistrare a acestora. Ajustarea presupune eliminarea din
bugetul general consolidat a cheltuielilor de natura datoriei publice care sunt incluse n buget, respectiv
rambursri de credite externe i rambursri de credite interne.
10.3. Sistemul bugetar
Procurarea veniturilor bugetare, repartizarea i cheltuirea acestora se realizeaz ntr-un anumit cadru
organizatoric, denumit sistem bugetar.
Structura sistemului bugetar corespunde structurii organizatorice a statului, fiind adecvat organizrii sale
administrativ teritoriale.
n statele federale, exist un sistem bugetar n trei trepte i anume:
- bugetul federal;
- bugetele componentelor federaiei (bugetele statelor, provinciilor, cantoanelor, landurilor etc.);
- bugetele locale ale unitilor administrativ teritoriale.
n statele unitare funcioneaz un sistem bugetar n dou trepte i anume:
- bugetul administraiei centrale de stat;
- bugetele locale ale unitilor administrativ teritoriale.
Sistemul bugetar al Romniei este specific unui stat de tip unitar i, n conformitate cu reglementrile
legale n vigoare, cuprinde cele 10 tipuri de bugete prezentate mai nainte.
Bugetul de stat este documentul elaborat i administrat de Guvern, adoptat de Parlament prin lege,
cuprinznd veniturile i cheltuielile aprobate prin legea bugetar anual. Aceasta autorizeaz fluxurile
financiare publice de formare a veniturilor i de repartizare a acestora pe destinaii i pe ordonatori principali
de credite, n conformitate cu obiectivele de dezvoltare economico social a rii i ale politicii financiare
specifice anului pentru care este aprobat bugetul. La procesul de elaborare i execuie a bugetului de stat
particip un numr nsemnat de factori, instituii centrale, ministere, n cadrul crora un rol important revine
Ministerului Finanelor Publice. Bugetul de stat cuprinde i bugetul Senatului, al Camerei Deputailor, al
Preediniei Romniei, al Guvernului i al altor instituii publice care nu au organe ierarhic superioare.
Veniturile ce alimenteaz bugetul de stat sunt evideniate pe surse de provenien, fiind grupate n venituri
curente (fiscale, contribuii de asigurri i venituri nefiscale), venituri din capital i operaiuni financiare.
Resursele astfel constituite sunt repartizate, n principal, pentru finanarea cheltuielilor privind nvmntul,
sntatea, cultura, ocrotirile sociale, alocaiile i ajutoarele pentru copii, alte activiti social culturale i de
protecie ecologic. Totodat, din bugetul de stat se fac i transferuri de resurse ctre bugetele locale pentru
echilibrarea acestora cnd resursele proprii nu sunt suficiente. Cheltuielile bugetului de stat sunt structurate
conform criteriului economic i funcional.
Bugetul asigurrilor sociale de stat este documentul ce se ntocmete distinct de bugetul de stat i se aprob
de Parlament prin lege separat, fiind administrat i gestionat de Ministerul Muncii, Familiei i Proteciei
Sociale. Acesta autorizeaz fluxurile financiare publice de formare a veniturilor, pe baza contribuiilor i a
altor vrsminte prelevate de la persoanele fizice i juridice, i de repartizare a acestora pe destinaii.
Veniturile bugetului asigurrilor sociale de stat sunt structurate pe ase resurse principale, din care patru sunt
venituri de natur fiscal (contribuii pentru asigurri sociale datorate de angajatori, angajai, alte persoane
asigurate i persoane aflate n omaj), iar dou sunt de natur nefiscal (contribuia pentru bilete de tratament
i odihn i ncasri din alte surse). Cheltuielile bugetului asigurrilor sociale de stat au ca principal
destinaie pensiile de asigurri sociale de stat, cheltuielile pentru creterea copiilor pn la doi ani, trimiterile
la tratament balnear i odihn, indemnizaiile i ajutoarele de asigurri sociale.
Bugetele fondurilor speciale se ntocmesc n vederea finanrii anumitor obiective i aciuni necesare n
perioada considerat, pentru care se instituie prelevri obligatorii pe baz de legi speciale. Cele dou bugete
elaborate pentru fondurile speciale sunt: bugetul Fondului naional unic de asigurri sociale de sntate i
bugetul asigurrilor de omaj. Aceste bugete se aprob ca anex la legea bugetului de stat i, respectiv, la
legea bugetului asigurrilor sociale de stat.
3

Bugetul trezoreriei statului este documentul n care sunt nscrise veniturile i cheltuielile trezoreriei privind
activitatea desfurat de aceasta n scopul ndeplinirii funciilor sale Se aprob prin hotrre a Guvernului.
Bugetele instituiilor publice autonome includ veniturile i cheltuielile sau, dup caz, numai cheltuielile
anuale ale instituiilor publice care nu sunt subordonate niciunei alte entiti de drept public.
Bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat, bugetul asigurrilor
sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, dup caz, includ cheltuielile anuale ale instituiilor publice
ce funcioneaz doar pe baza resurselor primite de la bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i
bugetele fondurilor speciale, n funcie de sistemul de finanare i, respectiv, veniturile i cheltuielile anuale
ale instituiilor publice ce primesc subvenii de la bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i
bugetele fondurilor speciale n completarea fondurilor proprii i sunt n subordinea instituiilor publice
autonome.
Bugetele instituiilor publice finanate integral din venituri proprii sunt documentele n care sunt
prevzute i aprobate veniturile i cheltuielile instituiilor publice aflate n subordinea instituiilor publice
autonome, ce funcioneaz doar pe baza veniturilor proprii ce provin din chirii, organizarea de manifestaii
culturale i sportive, concursuri artistice, publicaii, prestaii editoriale, studii, proiecte, valorificri de
produse din activiti proprii sau anexe, prestri de servicii i altele asemenea. Cel mai frecvent, astfel de
instituii care se autofinaneaz se ntlnesc n sfera nvmntului superior i a spitalelor mari, ns numrul
domeniilor n care serviciile publice sunt asigurate prin intermediul unor asemenea instituii manifest o
tendin de cretere.
Bugetele fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat este documentul n
care sunt prevzute i aprobate destinaiile creditelor externe contractate sau garantate de stat i ale cror
rambursare, dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice.
Bugetul fondurilor externe nerambursabile este documentul n care sunt prevzute i aprobate veniturile i
cheltuielile fondurilor externe care nu trebuie rambursate.
Elaborarea, aprobarea, executarea i raportarea bugetelor de mai sus este reglementat prin Legea finanelor
publice nr. 500/2002.
Tot n sistemul bugetar se cuprind i bugetele locale. Bugetul local este documentul prin care sunt prevzute
i aprobate n fiecare an veniturile i cheltuielile unitilor administrativ teritoriale. Bugetele locale cuprind:
a) bugetele locale ale comunelor, oraelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureti,
judeelor i municipiului Bucureti;
b) bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetele locale, dup caz;
c) bugetele instituiilor publice (de subordonare local) finanate integral din venituri proprii;
d) bugetul mprumuturilor externe i interne, pentru care rambursarea, plata dobnzilor,
comisioanelor, spezelor i a altor costuri se asigur din bugetele locale i care provin din:
mprumuturi externe contractate de stat i submprumutate autoritilor administraiei publice
locale i/sau agenilor economici i serviciilor publice din subordinea acestora; mprumuturile
contractate de autoritile administraiei publice locale i garantate de stat; mprumuturi externe
i/sau interne contractate sau garantate de autoritile administraiei publice locale;
e) bugetul fondurilor externe nerambursabile.
Elaborarea, aprobarea, executarea i raportarea bugetelor locale este reglementat de dispoziiile Legii
privind finanele publice locale nr. 273/2006, care a intrat n vigoare la data de 1 ianuarie 2007.
Bugetele locale reprezint adevrate instrumente de planificare i conducere a activitii financiare la nivel
local, fiind ntocmite ca bugete autonome. Bugetele locale sunt alimentate cu venituri proprii (venituri din
impozite, taxe i venituri cu destinaie special) i cu mijloace de echilibrare de la bugetul de stat sub forma
cotelor i sumelor defalcate din impozitul pe venit i sumelor defalcate din taxa pe valoarea adugat. Dac
resursele proprii nu sunt suficiente, bugetele locale pot contracta mprumuturi din disponibilitile contului
curent general al Trezoreriei statului, pentru acoperirea golurilor temporare de cas; pot beneficia de
transferuri cu destinaie special de la bugetul de stat sau pot apela la mprumuturi de la bncile comerciale
sal de la alte instituii de credit. Veniturile astfel constituite sunt destinate finanrii aciunilor specifice
administraiei de stat locale (cheltuieli pentru ntreinerea autoritilor executive locale, o parte a cheltuielilor
pentru nvmntul preuniversitar, cheltuielile pentru gospodria comunal, cheltuieli pentru aciuni
economice de importan local etc.).
Competene n elaborarea, aprobarea i administrarea bugetelor la nivel local o au consiliile locale, consiliile
judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz.

Capitolul 11
PRINCIPIILE BUGETARE
11.1. Apariia principiilor bugetare
Principiile bugetare sunt reguli de baz definite prin dreptul bugetar, care au luat natere n perioada de
nceput a capitalismului.
Nemulumit de dezordinea total motenit n domeniul finanelor publice, burghezia n ascensiune pretinde
nu numai abolirea privilegiilor fiscale ale nobililor i ale clerului i nlturarea abuzurilor i a bunului plac n
cheltuirea banului public, ci i respectarea unor reguli precise n domeniul bugetar.
nceputurile dreptului bugetar i deci ale principiilor bugetare le gsim n Anglia n secolul al XIII-lea cnd a
fost adoptat Marea Chart (1215) prin care regele sau altcineva era oprit s ncaseze venituri de la populaie
fr aprobarea Parlamentului. Tot Parlamentul era acela care trebuia s aprobe modul de cheltuire a
veniturilor de ctre suveran, s aprobe cheltuielile coroanei, precum i lefurile funcionarilor civili ai regelui
(aa zisa list civil).
n Frana, primele manifestri ale principiilor bugetare se fac simite din 1790, an dup care ncep s se
cristalizeze elementele de drept bugetar.
n rile Romne prima cristalizare a principiilor bugetare se realizeaz prin Regulamentele Organice
(introduse n ara Romneasc n 1831 i n Moldova n 1832), documente prin care se separ visteria
statului de cea a domnitorului i se precizeaz obligaiile Obtetii Adunri privind folosirea veniturilor i
cheltuielilor statului.
Treptat se contureaz deci reguli din ce n ce mai precise n materie bugetar: se interzice regelui instituirea
de noi impozite i taxe fr aprobarea Parlamentului; se limiteaz cheltuielile monarhului i ale curii sale; se
anuleaz privilegiile fiscale; se instituie regula aprobrii de ctre Parlament a bugetului.
La acestea se adaug apoi obligaia nscrierii tuturor veniturilor i cheltuielilor statului n suma lor global n
buget, aceea a cuprinderii acestora ntr-un singur document, a autorizrii bugetului de ctre parlament n
fiecare an i pentru o perioad de un an; a echilibrrii veniturilor i cheltuielilor bugetare; a nscrierii
veniturilor i cheltuielilor n buget n aa fel nct s se poat desprinde cu uurin proveniena veniturilor i
destinaiile cheltuielilor; a fundamentrii i comensurrii cifrelor bugetare ct mai exact pentru ca ele s
reflecte realitatea, a unei largi publiciti n jurul bugetului.
n multe lucrri toate aceste reguli sunt ridicate la rang de principii bugetare. ntr-o astfel de abordare sunt
nominalizate ca principii bugetare: universalitatea, unitatea, anualitatea, echilibrarea, specializarea,
specificitatea cheltuielilor, realitatea, unitatea monetar i publicitatea.
11.2. Principiul universalitii bugetare
Principiul universalitii bugetare permite un control democratic asupra bugetului, regrupnd dou reguli:
a) regula bugetului brut (regula non contractrii), potrivit creia veniturile i cheltuielile se
nscriu n buget n sumele lor totale, fr nicio ajustare;
b) regula de neafectare (regula non afectrii), potrivit creia veniturile bugetare nu pot fi afectate
direct unei cheltuieli bugetare (adic nu se stabilete o legtur particular ntre un anumit venit
i o anume cheltuial), cu excepia donaiilor i sponsorizrilor, care au stabilite destinaii
distincte.
Dac se respect cele dou reguli, avem de-a face cu un buget brut, n el figurnd toate veniturile i toate
cheltuielile cu sumele lor totale, totalul veniturilor fiind destinat acoperirii cheltuielilor privite n ansamblul
lor.
Un astfel de buget ofer posibilitatea celor chemai s-l analizeze i s-l aprobe s-i formeze o imagine de
ansamblu asupra totalitii veniturilor i a sumei totale a cheltuielilor, precum i a raportului dintre acestea.
Cum veniturile se nscriu pe grupe n raport cu proveniena lor, iar cheltuielile n funcie de destinaiile ce le
primesc, i contribuabilii i beneficiarii veniturilor publice pot constata de la cine provin veniturile i n
folosul cui se cheltuiesc, deci n slujba cui se afl guvernul.
Universalitatea ofer astfel transparena necesar n materie bugetar i ansa unui control real asupra
bugetului, deoarece devine imposibil compensarea ntre venituri i cheltuieli sau afectarea unor venituri
pentru acoperirea anumitor cheltuieli.
n practic, cerinele universalitii bugetului nu se mai respect dect parial. Astfel, n locul bugetelor brute,
ntocmite cu includerea tuturor veniturilor i cheltuielilor n sume totale, s-a trecut la elaborarea de bugete
5

mixte, n care veniturile i cheltuielile unor instituii publice figureaz cu sumele lor totale, iar altele numai
cu soldul.
Motivul principal este acela c unele activiti lucrative sau servicii publice se realizeaz prin regii sau
instituii ce dispun de personalitate juridic i de o anumit autonomie financiar. Pentru ca acestea s fie
interesate de realizarea aciunilor cu cheltuieli ct mai mici i pentru sporirea veniturilor proprii este permis
compensarea cheltuielilor din venituri i organizarea raporturilor cu bugetul per sold, nscriindu-se deci n
buget doar veniturile de vrsat sau subveniile ce trebuie acordate. Intr n aceast categorie unitile
productive din sectorul public, organizate ca regii autonome, unitile administrativ teritoriale, unele
instituii publice de nvmnt, cercetare tiinific, sntate public, gospodrire comunal, organele ce
administreaz fondurile asigurrilor i proteciei sociale etc.
Pe de alt parte, aplicarea strict a principiului universalitii duce la apariia unor rulaje bugetare artificiale.
Este cazul raporturilor cu bugetul a regiilor publice, obligate s verse la buget eventualele lor venituri i
finanate integral de la buget. Aici apar rulaje inutile, iar subveniile nscrise n buget nu reflect realitatea.
Dei legea finanelor publice stipuleaz n mod expres principiul universalitii n materie bugetar, continu
s se foloseasc i n Romnia bugete mixte n care pentru principalele activiti social culturale i de
aprare se practic regula bugetului brut, iar n relaiile cu regiile autonome i cu instituiile publice ce
realizeaz venituri este preferat soluia bugetului net. Aceasta nu reprezint totui o sustragere de la
controlul parlamentar, deoarece forul legislativ aprob, odat cu bugetul de stat i bugetele ministerelor i
instituiilor publice, depuse ca anexe, n care se oglindete situaia tuturor regiilor i instituiilor finanate sau
subvenionate din buget.
Regula de neafectare a veniturilor este ridicat de unii specialiti la rang de principiu distinct. De fapt, non
afectarea veniturilor ine de regula unitii de cas a bugetului, n virtutea creia veniturile, odat ncasate, se
depersonalizeaz, sunt administrate global, fiind destinate acoperirii cheltuielilor privite n ansamblul lor.
Neafectarea apare ca un lucru firesc cel puin din trei motive:
1) nu se poate stabili o corelaie direct i deplin ntre volumul i periodicitatea ncasrii unui anume
venit, pe de o parte, i volumul i ealonarea n timp a cheltuielilor ce trebuie efectuate pe seama venitului
respectiv, pe de alt parte. Corelarea i sincronizarea acestora este extrem de dificil, iar afectarea special ar
provoca fie lipsa sau insuficiena resurselor n momentul n care plile devin exigibile, fie un plus de resurse
care poate incita la risip;
2) cei care ar beneficia de venituri cu afectare special ar avea privilegiul de a putea s-i majoreze
cheltuielile dac veniturile realizate efectiv le-ar depi n execuie pe cele iniial prevzute, ceea ce ar putea
incita att la abuzuri prin creterea presiunii fiscale, ct i la risip n cheltuirea veniturilor ndestultoare. Ei
ar dispune, n plus, de o mare independen n raport cu autoritile bugetare;
3) bugetul statului, prin natura sa, este un buget redistribuitor, din raiuni de ordin economic, social,
politic. Dac s-ar renuna la depersonalizarea veniturilor, mobilizarea lor cu afectare special n-ar mai avea
sens deplin, deoarece ele s-ar rentoarce spre cei care le-au furnizat i, de aici, un alt motiv care poate fi, n
acelai timp, i un risc: unii contribuabili ar putea protesta la plata unor impozite sau contribuii cu afectare
special, dac ei nu beneficiaz de aciunile finanate pe seama acestora.
n practic se nregistreaz frecvent abateri i de la aceast regul. Astfel, pentru finanarea unor servicii ale
statului sunt scoase n afara bugetului ordinar venituri care provin din anumite surse. Acestea fac obiectul
unor bugete extraordinare, anexe, autonome sau conturi speciale de trezorerie. Deci abaterile de la principiul
unitii bugetare reprezint, n acelai timp, i abateri de la regula de neafectare a veniturilor. Este cunoscut,
de asemenea, practica afectrii anumitor venituri publice n scopul restituirii unor mprumuturi de stat.
Uneori, cnd se introduce un nou impozit, guvernul, pentru a preveni nemulumirea contribuabililor, indic i
scopul n care vor fi utilizate ncasrile din impozitul respectiv.
11.3. Principiul unitii bugetare
Imaginea global asupra bugetului pe care o ofer respectarea principiului universalitii este ntregit dac
este aplicat i principiul unitii bugetare. Acest principiu pretinde ca veniturile i cheltuielile bugetare s
se nscrie ntr-un singur document. Respectarea acestui principiu conduce la elaborarea unui buget clar,
pentru a se asigura utilizarea eficient i monitorizarea fondurilor publice. Un buget unitar permite puterii
legislative s emit judeci de valoare asupra structurii i volumului cheltuielilor propuse de guvern, pe baza
crora se pot lua decizii de amnare sau respingere a anumitor cheltuieli considerate inoportune, oferind
cadrul favorabil exercitrii unui control mai riguros asupra execuiei veniturilor i cheltuielilor publice.
Principiul unitii, la fel ca i cel al universalitii, valabile n esena lor, nu se mai aplic ntocmai de mult
vreme. Exist suficiente motive pentru a afirma c principiul unitii este negat din punct de vedere practic.
6

Tot mai muli sunt aceia care apreciaz c el nu mai poate fi aplicat rigid deoarece a devenit incomod din
punct de vedere tehnic i depit din punct de vedere al realitilor practice.
Realitile practice au fcut ca doctrina financiar despre unitatea bugetului s fie adaptat, locul bugetului
unitar s fie preluat, prin renunarea la construcia unic i acceptarea numeroaselor aciuni de debugetizare1,
de o adevrat aglomerare bugetar.
n condiiile n care numrul tipurilor de bugete prevzute de Legea privind finanele publice i Legea privind
finanele publice locale, care se ntocmesc n prezent n Romnia, este foarte mare (vezi componentele
sistemului bugetar actual), nu se mai poate vorbi de principiul unitii bugetare n sens clasic, asigurat prin
existena unui singur document care s reflecte veniturile i cheltuielile publice, ci, n contextul actual,
acestui principiu i se poate da un sens modern, adic principiul unitii bugetare se asigur prin aceea c
resursele i cheltuielile bugetare sunt reglementate n mod unitar prin Legea privind finanele publice, Legea
privind finanele publice locale i prin legile bugetare anuale.
Derogrile de la principiul unitii bugetare, acceptate n prezent n practica internaional, se refer la
elaborarea, pe lng bugetul de stat, a unor bugete anexe i conturi speciale de trezorerie. n unele ri, n
funcie de anumite situaii speciale sau conjuncturale ori n funcie de reglementrile proprii privind
organizarea i funcionarea economiei, abaterile de la principiul unitii au vizat ntocmirea unor bugete
extraordinare i a bugetelor autonome.
Bugetele anexe sunt bugete ntocmite de unele instituii sau servicii publice ale statului, care au o autonomie
relativ i nu dispun obligatoriu de personalitate juridic. Ele i acoper cheltuielile din venituri proprii i au
legtur cu bugetul de stat dup regula bugetului net, adic figureaz n buget fie cu subveniile pe care
urmeaz s le primeasc n completarea veniturilor proprii (aceasta fiind situaia obinuit), fie cu vrsminte
la buget, dac veniturile lor depesc eventual cheltuielile. Aceste uniti i ntocmesc bugete proprii care se
anexeaz bugetului general, fiind aprobate odat cu acesta de ctre parlament.
nseamn c existena bugetelor anexe nu reprezint o abatere grav de la principiul unitii bugetare. Ea
creeaz posibilitatea cunoaterii exacte a situaiei financiare a diferitelor servicii publice, dar dac numrul
lor este prea mare, procedura de analiz i aprobare devine greoaie.
n Romnia, practica bugetelor anexe s-a folosit din plin n timpul rzboiului, n 1942/43, adoptndu-se nu
mai puin de 41 de bugete anexe pentru regiile publice, casele autonome, administraiile comerciale i pentru
o serie de direcii generale i speciale.
Exist i n prezent uniti de stat care au legturi cu bugetul per sold. La bugetul de stat se anexeaz, de
asemenea, bugetele ministerelor i instituiilor publice n care se regsete situaia tuturor regiilor autonome
i a instituiilor finanate sau subvenionate din buget.
Conturile speciale de trezorerie reprezint o alt abatere de la principiul unitii bugetare. Este vorba, n
principiu, despre conturile deschise la trezoreria statului, care efectueaz execuia de cas a bugetului, dar
face i alte ncasri i pli n contul statului, care nu reprezint venituri propriu zise ale bugetului sau nu
sunt cheltuieli definitive pentru buget.
Statul poate folosi ns, n cursul anului, pentru echilibrarea de cas a bugetului, resursele existente n aceste
conturi, iar plile fcute cu titlu de avans le regularizeaz n timp, cu prilejul decontrilor definitive sau a
recuperrii fondurilor avansate. Aceste ncasri i pli se nscriu n conturi speciale de trezorerie. Este vorba,
de exemplu, despre ncasarea cauiunilor (garaniilor) depuse de ctre angajaii care mnuiesc banul public
sau gestioneaz valori publice i care, pn la restituirea lor, cu prilejul ncetrii exercitrii funciei
respective, se pstreaz ntr-un cont special sau despre pli fcute sub form de avans n contul unor
comenzi publice i care se regularizeaz la decontarea definitiv a mrfurilor comandate i primite, ori despre
sumele avansate bugetelor locale n contul veniturilor proprii viitoare, care se vor restitui pe seama ncasrii
acestora.
Bugetele extraordinare se elaboreaz n situaii deosebite, cnd apar vremelnic cheltuieli excepionale, ca
cele privind asanarea crizelor, prevenirea i ducerea rzboaielor sau nlturarea efectelor acestora. Pentru
acoperirea unor cheltuieli de aceast natur se instituie adesea venituri speciale sub forma impozitelor sau
contribuiilor speciale, se apeleaz la mprumuturi speciale, adesea forate sau la aa zisa manipulare
(emisiune) monetar.

Debugetizarea, adic scoaterea din bugetul de stat a unor venituri i cheltuieli publice, a izvort din necesitatea unei mai bune
cunoateri i satisfaceri a nevoilor social-culturale, administrative i de alt natur ale populaiei la nivel local sau regional, a unei
mai bune gestionri a patrimoniului unor entiti publice, a unei mai rapide soluionri a unor probleme prioritare de interes
naional etc.
7

Opiniile privind practica adoptrii bugetelor extraordinare sunt mprite. Unii apreciaz ca justificat
prezena lor nu numai datorit caracterului excepional al unor cheltuieli care pot dura mai muli ani, ci i
datorit faptului c ele uneori se fac n folosul mai multor generaii i n-ar fi echitabil s le suporte una
singur.
Adevratul motiv pentru care se recurse la ntocmirea de bugete extraordinare rezid n dificultile
financiare cu care se confrunt statele i n faptul c guvernele nu doresc s fac public adevrata destinaie
pe care o capt veniturile publice n totalitatea lor. Totodat, guvernele pot disimula deficitele, trecndu-le
n bugete distincte i au posibilitatea s prezinte drept cheltuieli extraordinare cheltuieli care, prin natura lor,
nu au un astfel de caracter, scpnd mai uor de controlul parlamentului. Uneori, mai ales n fazele
preelectorale, pentru nfrumusearea imaginii asupra finanelor publice, executivul prezint un buget general
echilibrat, aruncnd deficitele n bugete extraordinare. Acest lucru se ntmpl frecvent i n vzul lumii n
ri n care legea interzice ntocmirea i aprobarea bugetului cu deficit.
Bugetele autonome sunt elaborate, spre deosebire de cele anexe, de ctre ntreprinderi publice cu
personalitate juridic i autonomie financiar, de instituii publice din sfera administraiei de stat, de servicii
publice care dispun de personalitate juridic i nu au caracter industrial sau comercial, cum ar fi serviciile
sociale, financiare, culturale i de educaie.
Elaborarea de bugete autonome de ctre consiliile de administraie a ntreprinderilor publice cu caracter
industrial sau comercial cu personalitate juridic este pe deplin justificat. Ele i acoper cheltuielile din
venituri proprii, realizeaz profit, pe care l pot angaja n autofinanare, pltesc impozite i taxe la buget,
contracteaz mprumuturi la bnci etc.
Bugetele autonome ntocmite de serviciile cu caracter social i cultural, ca excepie de la principiul unitii
bugetare, sunt frecvent criticate, deoarece, n cele mai multe cazuri, veniturile realizate de aceste instituii
publice sunt insuficiente pentru efectuarea cheltuielilor i, deci, ele sunt subvenionate masiv de la buget.
n sfrit, ntocmesc bugete autonome i unitile administrativ teritoriale, dar, peste tot n lume, bugetele
lor sunt dependente de subveniile i cotele defalcate primite din bugetul de stat.
Dac existena bugetelor anexe nu reprezint o abatere grav de la principiul unitii bugetare, acestea fiind
supuse aprobrii parlamentului odat cu bugetul de stat, n schimb bugetele autonome, de cele mai multe ori,
nici nu se mai prezint parlamentului, iar acolo unde parlamentul le pretinde, ele se prezint doar spre
informarea acestuia.
11.4. Anualitatea bugetului
Dac principiile universalitii i unitii bugetului confer acestuia dimensiunea lui n spaie, stabilind modul
de nscriere a veniturilor i cheltuielilor n documentul bugetar, n schimb, principiul anualitii definete
dimensiunea n timp a bugetului.
Anualitatea reprezint prima regul aplicat n domeniul bugetar. Ea a fost introdus mai nti n Anglia,
atunci cnd parlamentul a pretins regelui s-i prezinte anual lista veniturilor i cheltuielilor coroanei spre
analiz i aprobare. Ea se introduce treptat i n alte ri (Belgia, Olanda, Luxemburg, Frana, Italia), pentru
ca, treptat, s dobndeasc aplicabilitate general, consacrndu-se ca un principiu tradiional de drept
bugetar.
Principiul anualitii bugetului se refer, pe de o parte, la periodicitatea ntocmirii i aprobrii bugetului (deci
la anul bugetar), iar, pe de alt parte, la perioada de timp n care bugetul aprobat trebuie s fie executat (deci
la durata exerciiului bugetar).
Potrivit acestui principiu, guvernul trebuie s ntocmeasc proiectul bugetului de stat pentru o perioad de
un an, iar parlamentul trebuie s-l analizeze i s-l aprobe anual. Exist i n acest caz raiuni de ordin
politic i de ordin tehnic care stau la baza acestui principiu, dei soluia este, i n zilele noastre,
controversat.
Sub aspect politic, anualitatea creeaz condiii pentru exercitarea unui control mai eficace din partea
parlamentului asupra programului de guvernare i asupra politicii financiare a executivului. Atunci cnd
analizeaz proiectul bugetului, parlamentul se edific asupra strii de sntate a economiei i finanelor rii,
asupra rezultatelor obinute n perioada anterioar i inteniile de viitor ale guvernului. Cu prilejul
dezbaterilor n comisiile permanente ale camerelor i n plenul parlamentului se contureaz amendamentele i
se introduc corectivele necesare n cifrele bugetului. Discutarea bugetului pentru anul urmtor prilejuiete i
analiza execuiei acestuia pe anul n curs, astfel c autorizaia viitoare este dependent i de strdania
executivului pentru respectarea celei anterioare.
8

Raiunile de ordin tehnic sunt legate de faptul c, n condiiile fenomenelor de instabilitate economic i a
evoluiilor conjuncturale, ansele unor evaluri ct de ct realiste sunt mult mai mari dac calculele de
fundamentare se fac pentru o perioad de un an, dect n cazul unor bugete multianuale, pentru care
previziunile pe termen mediu sau lung se dovedesc adesea hazardate.
Pentru unii specialiti anul, ca durat de timp, este prea lung din punct de vedere al conjuncturii, care poate s
se schimbe n doar cteva luni, influennd hotrtor veniturile i cheltuielile bugetare. Bugetul aprobat iniial
pentru ntregul an nu mai corespunde astfel noilor realiti din economie, el trebuind s fie modificat.
Soluia uzual n astfel de cazuri este aceea a rectificrii bugetului, o dat sau de mia multe ori n cursul
anului, pentru actualizarea prevederilor sale. Aceast soluie nu este agreat nici de ctre executiv i nici de
ctre parlament, dei, n situaii de instabilitate economic, ea nu poate fi evitat.
Rectificarea bugetar este o soluie extrem de laborioas n primul rnd pentru guvern i, n principal, pentru
Ministerul Finanelor Publice, care trebuie s revad toate corelaiile din buget i toate calculele de
fundamentare i s fac fa confruntrilor cu celelalte ministere care, fie solicit mrirea alocaiilor pentru a
putea face fa cheltuielilor sporite, fie reducerea vrsmintelor la buget sau, uneori, amndou concesiile
deodat.
Rectificarea bugetului n cursul anului nu este nici pe placul parlamentului, deoarece ea poate deregla
graficul dezbaterii altor proiecte de legi. Procedura devine i mai dezagreabil dac nevoia rectificrii
intervine n timpul vacanei parlamentare, situaie n care fie ea se face de ctre guvern printr-o Ordonan de
Urgen, fie se convoac o sesiune extraordinar a parlamentului, ntrerupndu-se vacana parlamentar.
Dac ns economia funcioneaz normal, rectificrile n cursul anului nu devin necesare. n astfel de cazuri,
pentru actualizarea cifrelor bugetare se folosesc alte dou soluii, i anume:
- aprobarea bugetului din start cu o rezerv bugetar la dispoziia guvernului, care va putea fi
angajat n cursul anului pentru finanarea unor aciuni noi, neprevzute iniial, dar indispensabile;
- abilitatea guvernului pentru a lua n cursul anului msuri de modificare a veniturilor i creditelor
bugetare aprobate de ctre parlament, n situaia n care n execuie starea de echilibru se
prelungete, iar deficitul bugetar, scpat de sub control, amenin s devin periculos.
Niciuna din soluiile amintite nu se folosete, de regul, exclusiv. Dimpotriv, deseori, n decursul aceluiai
an, se folosesc toate trei. n Romnia, de exemplu, dup 1990, soluia rectificrii bugetului s-a folosit n
fiecare an i uneori de ai multe ori pe an, datorit crizei profunde, nsoit de o inflaie adesea greu de
controlat. Pe de alt parte, bugetul, dei deficitar, s-a aprobat n fiecare an cu o rezerv la dispoziia
guvernului, iar soluia interveniei prin Ordonane de Urgen s-a folosit din plin n toi aceti ani, fr ca
dezechilibrele s poat fi nlturate.
Pentru alii, dimpotriv, perioada de un an ar fi prea scurt pentru evaluarea i aprobarea prevederilor
bugetare. Este vorba despre obiectivele de amploare, realizate prin cheltuielile de capital ale statului, a cror
realizare se ntinde pe mai muli ani. n acest caz, orizontul anual este prea apropiat, iar secionarea anual nu
ofer o imagine global asupra efortului total ce va trebui depus i asupra efectelor globale ce vor fi obinute.
Tocmai de aceea, metodele moderne de raionalizare a opiunilor bugetare extind programele i analizele pe
termen mijlociu i lung, cu toate c bugetizarea propriu zis se face tot prin aprobri anuale i actualizarea
defalcrilor prealabile din programele multianuale.
n perioada n care economia ncepuse s evolueze ciclic, economiti de prestigiu au propus ntocmirea de
bugete multianuale i echilibrarea ciclic a acestora.
n Romnia se manifest preocuparea pentru trecerea la bugete pe programe cu un orizont de trei ani. n acest
sens, legea finanelor publice precizeaz c proiectele legilor bugetare anuale se elaboreaz pe baza
prognozelor i indicatorilor macroeconomici i sociali pe anul bugetar pentru care se elaboreaz proiectul de
buget, precum i pentru urmtorii trei ani.
Proiectul de buget ntocmit anual i pentru o perioad de un an de ctre executiv trebuie analizat i aprobat de
ctre parlament. Regula este aceea c aprobarea trebuie dat nainte de data nceperii anului bugetar. n
privina acestei date situaia difer de la o ar la alta, dei peste tot anul bugetar are 12 luni. n unele ri,
anul bugetar coincide cu anul calendaristic, n altele nu. Aa de exemplu, n ri ca Austria, Belgia, Frana,
Olanda, Germania, Grecia, Brazilia, Venezuela, Peru, Romnia etc. anul bugetar ncepe la 1 ianuarie i se
ncheie la 31 decembrie a fiecrui an, deci coincide cu anul calendaristic. n Turcia, anul bugetar ncepe la 1
martie, n Noua Zeeland la 31 martie; n ri precum Marea Britanie, Danemarca, Canada, Japonia, India,
Irak, Indonezia la 1 aprilie; n Australia, Suedia, Camerun, Egipt, Pakistan, Sudan, Uganda etc. la 1 iulie; n
SUA i Thailanda la 1 octombrie.
Data nceperii anului bugetar este influenat de mai muli factori: structura pe ramuri i gradul de dezvoltare
a economiei, care influeneaz periodicitatea i volumul veniturilor ce vor fi ncasate; durata sesiunii
9

parlamentare, modul de ealonare al vacanelor parlamentare, graficul dezbaterilor proiectului de buget la

parlament i n comisiile sale, procedurile de mediere ntre camere i ntre acestea i guvern; tradiia, care
joac uneori rolul hotrtor, o soluie adoptat cndva meninndu-se n virtutea tradiiei.
Principiul anualitii vizeaz nu numai anul bugetar, ci i durata exerciiului bugetar. Acesta reprezint
perioada de timp n care trebuie s se ncaseze veniturile i s de efectueze cheltuielile nscrise n bugetul
aprobat de parlament.
Deseori se ntmpl ca unele venituri nscrise n bugetul aprobat s nu se poat ncasa integral pn la
sfritul anului bugetar, iar cheltuielile angajate pe baza bugetului aprobat s fie decontate abia n anul
urmtor. Problema apartenenei veniturilor nencasate i a cheltuielilor angajate dar neefectuate n cadrul
anului bugetar a fost rezolvat diferit de la o ar la alta. Practica a consacrat dou soluii n acest sens:
1) metoda de gestiune, caz n care durata exerciiului bugetar este limitat la aceea a anului bugetar.
Aceasta nseamn c n ultima zi a anului bugetar conturile bugetului se nchid n mod automat, n ele
evideniindu-se doar veniturile efectiv ncasate i cheltuielile finalizate n cursul anului respectiv. Veniturile
restante i cheltuielile neefectuate se vor nscrie pe msura realizrii lor n bugetul anului urmtor. n
consecin, creditele aprobate i necheltuite se anuleaz, sumele virndu-se la bugetul statului. Metoda este
simpl, dar prezint unele dezavantaje. Dac restanele sunt consistente, bugetul executat nu mai seamn cu
cel aprobat, astfel c este mai dificil controlul parlamentar prin contul de ncheiere a exerciiului bugetar. Pe
de alt parte, parlamentul constat ns, n astfel de cazuri, slaba preocupare a executivului pentru execuie
bugetului aprobat. Un alt neajuns este acela c executivul poate nfrumusea imaginea asupra execuiei
bugetului prin grbirea ncasrii veniturilor i ntrzierea efecturii unor pli. n sfrit, deoarece creditele
nefolosite se retrag automat de la cei care nu le-au cheltuit pn la sfritul anului, acetia vor fi preocupai
de cheltuirea integral a banilor aprobai, chiar dac necesitile lor reale nu reclam acest lucru;
2) metoda de exerciiu, caz n care durata execuiei bugetului o depete pe aceea a anului bugetar,
execuia continund nc o perioad de trei sau ase luni n anul urmtor pentru lichidarea operaiilor
restante din anul precedent. n acest caz, dei anul bugetar dureaz 12 luni, exerciiul bugetar este de 15 sau
18 luni, astfel c n perioada de prelungire funcioneaz n paralel dou bugete: cel al anului n curs i cel al
anului anterior. Acesta este i neajunsul metodei, care creeaz dificulti n privina evidenei i controlului.
Avantajul este acela c se va cunoate cu exactitate volumul veniturilor i cheltuielilor fiecrui an bugetar,
acesta putndu-se compara cu cel din bugetul aprobat. Controlul prin contul de ncheiere a bugetului este mai
facil, dar, oricum, el nu mai prezint un interes deosebit pentru parlament, deoarece se refer la o perioad
demult ncheiat i puin probabil c ceva se mai poate remedia.
n unele ri se acord n unii ani aa zisa perioad de favoare, ce dureaz doar cteva zile de la expirarea
anului bugetar, perioad n care se lichideaz operaiile din conturile anului expirat, ncasndu-se pe ct
posibil, veniturile restante i efectundu-se plile pentru cheltuielile angajate. Soluia perioadei de favoare
nu aparine metodei de exerciiu, ea reprezentnd o abatere minor de la metoda de gestiune, fiind, ntr-un
fel, o soluie de compromis.
n Romnia, anul bugetar coincide cu anul calendaristic. Execuia bugetar se ncheie la 31 decembrie. Orice
venit nencasat i orice cheltuial neefectuat pn la 31 decembrie se va ncasa sau se va plti n contul
bugetului anului urmtor. Creditele bugetare neutilizate pn la nchiderea anului sunt anulate de drept.
Aadar, exerciiul bugetar se realizeaz conform metodei de gestiune. Potrivit legii finanelor publice,
disponibilitile din fondurile publice destinate cofinanrii contribuiei financiare a Comunitii Europene,
rmase la finele exerciiului bugetar n conturile structurilor de implementare, se reporteaz n anul urmtor.
11.5. Principiul echilibrului bugetar
Reprezentanii de seam ai finanelor clasice nfieaz bugetul de stat ca un document, o list, un tablou
care cuprinde veniturile i cheltuielile publice, evaluate i comparate n vederea balansrii lor la nivelul
fiecrui an.
Prin definiie deci se consacr ideea echilibrrii veniturilor i cheltuielilor bugetare, consacrat n timp ca
unul dintre principiile tradiionale de drept bugetar. O astfel de echilibrare presupune att ntocmirea i
aprobarea bugetului echilibrat, ct i ncheierea acestuia cu egalitate ntre venituri i cheltuieli, deci cu sold
zero. Este vorba despre acoperirea tuturor cheltuielilor pe seama veniturilor ordinare sau obinuite ale
bugetului. Altfel, apelndu-se la venituri extraordinare, orice buget poate fi echilibrat.
O astfel de balansare a veniturilor i cheltuielilor bugetare era considerat de coala clasic ca fiind cheia de
bolt a finanelor publice i o dovad a strii de sntate a economiei i a finanelor publice. Era firesc deci ca
deficitul bugetar s fie considerat un dublu pericol: pericolul frecvent al inflaiei prin manipularea
monetar, adic prin aruncarea de bani n circulaie pentru acoperirea unor cheltuieli neproductive, fr ca
10

pe pia s existe mrfuri i servicii suplimentare, pentru ca ei s poat fi resorbii din circulaie i pericolul,
mult mai grav, dar mult mai rar, al instabilitii statului care, angajndu-se s cheltuiasc mai muli bani dect
poate mobiliza n mod obinuit, nu mai poate face fa obligaiilor de plat asumate, aprnd starea de
bancrut. Aceste pericole se leag de soluiile obinuite de acoperire a deficitului: emisiunea bneasc fr
acoperire, prin apelul la rotativ, i ndatorarea statului prin contractarea de mprumuturi, care duce la
creterea cheltuielilor viitoare cu serviciul datoriei publice, deci la un nou deficit viitor.
Aa stnd lucrurile, aprea la fel de firesc ca, pe plan teoretic, principiul echilibrrii bugetului s fie
dogmatizat i chiar sacralizat, iar din punct de vedere practic s existe preocuparea ca deficitul s fie evitat.
Aa se explic faptul c n perioada capitalismului liberal o serie de ri au reuit s aib bugete echilibrate,
iar acolo unde au aprut deficite acestea nu erau cronice i nici periculoase prin proporiile, cauzele i
efectele lor.
n schimb, n perioada neocapitalismului i mai ales dup marea criz din anii 30, deficitele bugetare se
repet an de an i tind s se generalizeze.
Deficitul bugetar devine astfel un lucru obinuit, o caracteristic a finanelor publice moderne, iar echilibrul
bugetar nu mai este de mult vreme considerat ca o expresie a strii de sntate a economiei i finanelor
publice i o premis a echilibrului general economic.
Dimpotriv, politicile bugetare de intervenie a statului prin faciliti fiscale, subvenii, investiii publice,
protecia social, toate cu efecte asupra reducerii veniturilor i creterii cheltuielilor, au devenit practici
obinuite, fiind folosite pe scar larg pentru asigurarea dezvoltrii economice n condiii de stabilitate i
echilibru.
Noile realiti din economie oblig doctrina financiar modern s reabiliteze deficitul i s recomande
renunarea la cerina tradiional a echilibrrii an de an a veniturilor i cheltuielilor bugetului ordinar. Mai
mult chiar, ideea i soluia deficitului sunt agreate nu numai pentru echilibrarea n execuie a bugetului, prin
apelul la venituri extraordinare, ci i pentru ntocmirea i aprobarea din start a unor bugete deficitare.
Deficitul devenind un fapt real, coala modern a construit politici de asanare a acestuia i anume: politicile
contraciclice, politicile compensatorii i politica deficitului sistematic.
A. Politicile contraciclice
Dificultile ntmpinate de echilibrarea anual a bugetului au dus la renunarea la pretenia echilibrrii
anuale a bugetului, conturndu-se soluia unor programe de echilibrare pe termen lung, prin ntocmirea unor
bugete multianuale echilibrate ciclic.
Susintorii ideii echilibrrii ciclice a bugetului recomand trei soluii tehnice: fondul de rezerv, fondul de
egalizare i amortizarea alternativ a datoriei publice. Deosebirea dintre aceste soluii este legat de
momentul diferit n care demareaz procedura.
Fondul de rezerv se constituie n perioada de prosperitate pe seama impozitelor ncasate n plus, datorit
sporirii materiei impozabile, i pe seama reducerii cheltuielilor cu subveniile, investiiile publice i protecia
social, n condiiile n care afacerile private prosper, iar omajul este asanat.
n cazul Fondului de egalizare, procedura se declaneaz n perioada de recesiune a ciclului, cnd veniturile
statului scad, iar cheltuielile sale cresc. Pentru acoperirea deficitului care apare, statul apeleaz la venituri
extraordinare. Ele se nregistreaz ntr-un cont distinct, pentru a putea fi identificat cu uurin. Urmeaz ca
apoi, n perioada de prosperitate, pe msur ce cheltuielile statului se reduc, iar veniturile sale cresc, s se
constituie un fond de egalizare care s poat fi angajat n lichidarea datoriei contractate pentru asanarea crizei
anterioare.
Amortizarea alternativ a datoriei publice const n accelerarea ritmului rambursrii mprumuturilor de stat
n faza de prosperitate, cnd statul dispune de venituri suficiente, i n ncetinirea acestui ritm sau chiar
sistarea plilor n contul datoriei publice n faza de recesiune.
B. Politicile compensatorii
Cu timpul, economia nceteaz s mai evolueze ciclic, astfel c teza corespondenei ntre fazele de
prosperitate i cele de recesiune devine nerealist, iar ansele echilibrrii ciclice a bugetului se dovedesc
iluzorii.
n locul ciclicitii apar fie perioade de stagnare secular, fie c inflaia de durat se instaleaz ca un fenomen
caracteristic. Tocmai de aceea, n locul politicilor contraciclice se nasc cele compensatorii, fr ns ca ideea
echilibrrii anuale a bugetului s fie reiterat.
Potrivit teoriei stagnrii seculare, ntreprinztorii privai, lsai s acioneze nestingherii, pe baza liberei
iniiative, fr nici o intervenie a statului, ncep la un moment dat s fac economii intenionate, afacerile lor
11

lncezesc i muli prefer statutul mai comod de rentieri, prefernd profitului incert dobnda sigur oferit de
bnci. Pentru a contracara aceast tendin, care amenin stabilitatea i ritmul de cretere economic, statul
intervine i limiteaz economiile intenionate prin nsprirea fiscalitii. Cu veniturile ncasate n plus, statul
finaneaz investiii publice, compensnd insuficiena celor private i ntreinnd climatul concurenial.
Ideea este criticat i, pe bun dreptate, deoarece o astfel de politic compensatorie prelungit duce la
subminarea economiei private i la nlocuirea ntreprinztorilor privai cu economia etatist, care nu i-a
validat nicicnd i nicieri virtuile.
Stagnarea secular nu s-a dovedit a fi ns un fenomen caracteristic epocii moderne, ci, n perioada
postbelic, se instaleaz inflaia secular (cu sensul de cretere economic), fiind apreciat ca o stare
oarecum normal a economiei, chiar dac dezvoltarea este nsoit i de o oarecare inflaie rezonabil, ce
trebuie inut sub control. Creterea economic postbelic se nregistra n condiiile declanrii crizei
resurselor naturale. Astfel, resursele mai rare devin mai scumpe, declanndu-se inflaia prin costuri.
Creterea costurilor duce la creterea preurilor, acestea devin costuri n aval, determinnd o nou cretere
propagat a preurilor. Preurile, n continu cretere, sunt tot mai greu de suportat, apar revendicrile
salariale i antajele sindicaliste, iar creterea salariilor duce la o nou cretere a costurilor, aducnd dup ea
o nou cretere a preurilor. Astfel, inflaia se autontreine, riscnd s fie scpat de sub control. Statul
intervine prin politici antiinflaioniste, apelnd i la creterea fiscalitii pentru a absorbi masa monetar
excedentar.
Se contureaz ideea c, pe termen lung, bugetul va putea fi echilibrat numai dac economia nu va fi supus
nici stagnrii i nici inflaiei seculare.
C. Politica deficitului sistematic
n teoria i chiar n practica economic, adoptndu-se modelele de echilibru dinamic, echilibrul bugetar
ncepe s fie cu timpul subordonat echilibrului general economic, acreditndu-se ideea c redresarea
economiei s-ar putea realiza pe calea deficitului bugetar sistematic.
Punctul de plecare l reprezint teoria lui Keynes privind asigurarea folosirii depline a braelor de munc prin
politicile bugetare ale statului de stimulare a creterii cererii globale i de sporire a produciei la nivelul
cererii globale.
Aceste obiective s-ar putea realiza prin sporirea cheltuielilor publice pentru investiii i subvenii i prin
reducerea impozitelor. Ori majorarea cheltuielilor, simultan cu reducerea veniturilor ar duce la deficit. Acesta
ar urma s fie acoperit pe baza mprumuturilor de stat. Pe aceast cale veniturile tezaurizate ar fi atrase i ar fi
folosite pentru finanarea unor investiii productive. Prin aceasta se creeaz noi locuri de munc, omajul este
asanat. Economia revine la normal, echilibrul economic i social se restabilete prin provocarea i ntreinerea
deficitului sistematic.
Redresarea economiei aduce cu ea venituri sporite la buget i economii la cheltuielile publice, astfel c
restabilirea echilibrului economic general va duce i la reechilibrarea bugetului public.
ntr-o astfel de concepie, rolul deficitului sistematic ar fi doar acela de a amorsa o economie stagnant. Dup
producerea demarajului economic, statul retrage treptat facilitile fiscale i reduce cheltuielile pentru
economie. Tocmai de aceea, ideea care s-a conturat n perioada folosirii soluiei deficitului sistematic este
aceea c deficitul nu trebuie s rmn sistematic, ci s fie limitat n timp i spaiu i supus controlului
riguros al statului.
Din cele prezentate mai sus, se desprinde ideea c principiul echilibrrii bugetului este unul dintre cele mai
importante, dar i mai contestate principii. Deficitul bugetar a devenit de mult vreme un fapt real i, fiind
omniprezent, el trebuie pstrat n anumite limite, trebuind s existe anumite criterii n funcie de care s se
poat aprecia dac aceste limite au fost sau nu depite. Criteriile pot fi diferite: poate fi vorba despre un
deficit limitat la finanarea cheltuielilor de investiii; un deficit determinat n funcie de soldul primar (fr a
ine seama de dobnzile aferente datoriei publice; un deficit apreciat n funcie de nivelul ratei dobnzii sau
unul limitat la un anumit procent din produsul intern brut, soluie preferat i folosit n prezent.
Sunt cunoscute din acest punct de vedere poziiile intransigente ale Uniunii Europene, Fondului Monetar
Internaional, Bncii Mondiale i ale altor organisme internaionale cu privire la nivelul deficitului financiar
public considerat admisibil.
Tratatul Uniunii Europene de la Maastricht impune rilor membre s evite deficitele excesive. Dac n 1991
descoperirea de tezaur varia n rile Uniunii ntre 1,9% din produsul intern brut n Frana i 10,1% n
Italia, ncepnd cu cea de-a doua faz a formrii Uniunii Economice i Monetare, care a demarat la 1 ianuarie
1994, statele membre au hotrt s fac n aa fel nct deficitele publice prevzute sau efective s fie
12

inferioare ponderii de 3% din produsul intern brut, iar datoria public acumulat s nu depeasc 60% din
produsul intern brut.
Tratatul a fixat, n consecin, un oarecare numr de prohibiii cu privire la politica financiar a statelor
membre: interdicia finanrii monetare a deficitelor publice; suprimarea oricrui acces privilegiat a autoritii
publice la instituiile financiare; interdicia instituiilor comunitare i a autoritilor naionale de a garanta
angajamentele altor state membre.
Consiliul de minitri ai economiei i finanelor s-a reunit la Dublin n septembrie 1996 pentru ca statele
membre s se pun de acord n privina calendarului i modalitilor de aplicare a procedurii de control a
deficitelor excesive i asupra unui pact de stabilitate bugetar care s susin statele membre n noul
mecanism al euro. Acest pact, propus de Germania, solicit respectarea strict a criteriilor de convergen.
Pactul de stabilitate a fost nscris n Tratatul de la Amsterdam i, n plus, pentru faza a treia a Uniunii
Economice i Monetare, tratatul prevede i sanciuni pentru nerespectarea regulilor referitoare la deficitul
excesiv. Practic, nerespectarea plafonului maxim de 3% pentru deficitul bugetar de ctre statele membre duce
la sancionarea acestora prin obligaia de a constitui un depozit la Banca Central European, iar dac
deficitul excesiv se prelungete mai mult de doi ani, depozitul va rmne definitiv la Banca Central
European.
Indicatorul reinut de ctre Tratatul de la Maastricht de 3% din produsul intern brut nu privete doar deficitul
bugetului de stat, ci totalul deficitelor publice, stabilit pe baza bugetului general consolidat.
Romnia, pn n 1990, a avut n fiecare an, la fel ca i n celelalte ri cu economie de comand, buget
excedentar. Mai mult chiar, pn n 1970 bugetul Romniei se i aproba n fiecare an cu excedent planificat.
Specialitii au criticat soluia, demonstrnd c la originea ei st planificarea i perpetuarea imobilizrilor din
economie, astfel c din 1971 s-a renunat la planificarea excedentului, dar bugetul s-a ncheiat an de an cu
excedente considerabile, ce deveneau chiar periculoase prin dimensiunile lor. Dup 1990, se admite i n
Romnia bugetul deficitar i chiar se aprob din start bugetul cu deficit.
11.6. Principiul specializrii bugetare
Specializarea bugetar reprezint principiul potrivit cruia veniturile bugetare se nscriu i se aprob de
ctre parlament pe surse de provenien, iar cheltuielile bugetare se grupeaz dup natura lor economic
i destinaia lor.
Aplicarea acestui principiu presupune elaborarea prealabil i aprobarea de ctre Ministerul Finanelor
Publice a unei scheme unitare de grupare a veniturilor i cheltuielilor bugetare. Aceast schem poart
numele de clasificaie bugetar.
O clasificaie bugetar bine conceput trebuie s rspund la cel puin dou cerine:
- s fie ct mai concis, simpl i clar astfel nct s poat fi neleas cu uurin i de ctre cei
care nu au o pregtire special n domeniu;
- s cuprind informaiile necesare pentru a se putea desprinde fr dificultate orientarea politicii
bugetare a executivului, modul de repartizare a serviciilor fiscale i modul de cheltuire a
veniturilor bugetare.
Tipurile de clasificaii bugetare, ntlnite n practica financiar internaional, inclusiv n Romnia, au fost
prezentate, n ceea ce privete cheltuielile n capitolul 6, iar n ceea ce privete veniturile n capitolul 7.
Legea nr. 500/2002 privind finanele publice precizeaz c n clasificaia bugetar veniturile bugetare sunt
structurate pe capitole i subcapitole, iar cheltuielile pe pri, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum i
alineate, dup caz, care reprezint tot attea subdiviziuni ale clasificaiei bugetare, respectiv grade de
detaliere ale clasificrii. Important este faptul c resursele bugetare se aloc pe destinaii potrivit acestor
subdiviziuni ale clasificaiei bugetare, iar beneficiarii lor nu le pot cheltui dect n scopul pentru care au fost
acordate i n limitele aprobate.
O astfel de detaliere accentuat se dovedete adesea rigid n execuie, n condiiile n care resursele alocate
pentru unele destinaii se dovedesc insuficiente, iar la altele apar plusuri nefolosite. Se remarc totui o
anumit mldiere a principiului specializrii, adaptat i el la realitile actuale. Ca atare, au fost acceptate
unele abateri de la principiul specializrii, motivate de raiuni de ordin practic. Este vorba despre prevederile
care reglementeaz transferurile i virrile de credite bugetare. Dac transferurile nu modific, de regul,
natura cheltuielilor, ci doar instituia public beneficiar, n schimb, virrile de credite bugetare provoac
modificarea alocaiilor iniiale, prin reducerea acestora la unele capitole i majorarea lor la altele n cadrul
aceluiai titlu, deci duc la schimbarea destinaiei iniiale a resurselor.
Legea nr. 500/2002 privind finanele publice interzice utilizarea creditelor bugetare aprobate pentru un
ordonator principal de credite pentru finanarea cheltuielilor altui ordonator principal de credite, precum i
13

schimbarea destinaiei cheltuielilor pe capitole ale clasificaiei bugetare. Virrile de credite bugetare ntre
celelalte subdiviziuni ale clasificaiei bugetare sunt n competena fiecrui ordonator principal de credite,
pentru bugetul propriu i bugetele instituiilor subordonate, i se pot efectua n limita a 10% din prevederile
capitolului bugetar la nivelul ordonatorului principal de credite, care urmeaz a se suplimenta, cu cel puin o
lun nainte de angajarea cheltuielilor. Pe baza justificrilor corespunztoare, virrile de credite de la un
capitol la alt capitol al clasificaiei bugetare, precum i ntre programe, se pot efectua n limita a 10% din
prevederile capitolului bugetar, la nivelul ordonatorului principal de credite i, respectiv, de 5% din
prevederile programului, care urmeaz a se suplimenta, cu cel puin o lun nainte de angajarea cheltuielilor,
cu acordul Ministerului Finanelor Publice. Aceste virri de credite bugetare se pot efectua ncepnd cu
trimestrul al III-lea al anului bugetar, cu meniunea c alocaiile pentru cheltuieli de personal, aprobate pe
ordonatori principali de credite i, n cadrul acestora, pe capitole, nu pot fi majorate i nu pot fi virate i
utilizate la alte articole de cheltuieli.
n ceea ce privete transferurile ntre ordonatorii principali de credite, legea stipuleaz c, n situaiile n
care, n timpul exerciiului bugetar au loc treceri de uniti, aciuni sau sarcini de la un ordonator principal
de credite la altul sau n cadrul aceluiai ordonator principal de credite, Ministerul Finanelor Publice este
autorizat s introduc modificrile corespunztoare n bugetele acestora i n structura bugetului de stat, fr
a afecta echilibrul bugetar i a Fondului de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului.
11.7. Principiul (regula) specificitii cheltuielilor
Aceast regul prevede c fiecare cheltuial bugetar are o destinaie precis i limitat i este determinat de
autorizrile coninute n legi specifice i n legile bugetare anuale. Totodat, n cazul n care nu exist o baz
legal, nicio cheltuial nu poate fi nscris n buget i nici angajat i efectuat. Mai mult, nicio cheltuial din
fonduri publice nu poate fi angajat, ordonanat i pltit dac nu este aprobat potrivit legii i nu are
prevederi bugetare.
11.8. Principiul unitii monetare i principiul publicitii
Principiul unitii monetare const n obligativitatea exprimrii tuturor operaiunilor bugetare n
moned naional.
Publicitatea bugetului este principiul potrivit cruia bugetul trebuie s fie adus la cunotina opiniei
publice, astfel nct s fie asigurat transparena cu privire la proveniena i modul de utilizare a banilor
publici.
Publicitatea bugetului se realizeaz prin mass media att n faza de proiect, ct i n faza de aprobare, n
timpul dezbaterilor parlamentare, i n faza de execuie. Cifrele nscrise n buget sunt date publicitii n presa
scris i audio vizual. Legea privind adoptarea bugetului i contul de ncheiere a exerciiului bugetar pentru
anul precedent celui n curs sunt publicate n Monitorul Oficial i n culegeri de legi.
Publicitatea bugetului se impune ca o necesitate i n contextul participrii fiecrei ri la relaii economice,
financiare i monetare internaionale, n cadrul crora statele partenere solicit informaii cu privire la situaia
finanelor publice, evoluia veniturilor i cheltuielilor bugetare, starea de echilibru sau dezechilibru bugetar,
nivelul fiscalitii, evoluia serviciului datoriei publice i alte asemenea date, pe baza crora s poat fi
stabilit gradul de bonitate i de risc al rii respective.
n Romnia, sistemul bugetar este deschis i transparent, aceasta realizndu-se prin: dezbaterea public a
proiectelor de buget cu prilejul aprobrii acestora; dezbaterea public a conturilor generale anuale de execuie
a bugetelor, cu prilejul aprobrii acestora; publicarea n Monitorul Oficial al Romniei a actelor normative de
aprobare a bugetelor i conturilor anuale de execuie a acestora; mijloacele de informare n mas, pentru
difuzarea informaiilor asupra coninutului bugetului.
11.9. Principiul realitii bugetului
Principiul realitii bugetului figureaz i el printre principiile consacrate, fiind stipulat n Legea finanelor
publice din 1996, ns n noua lege din 2002 nu se mai formuleaz un astfel de principiu.
Ca atare, n unele lucrri romneti, se prezint n locul acestui principiu metodele clasice i moderne de
evaluare a veniturilor i cheltuielilor bugetare care, cu toate performanele lor, asigur doar o evaluare
aproximativ a cifrelor bugetare.
Aa cum a fost el conceput iniial, principiul realitii bugetului pretinde ca veniturile i cheltuielile
bugetare s fie stabilite pe baze reale, adic s reflecte, pe de o parte, nevoile reale i indispensabile ce
trebuie satisfcute prin nfptuirea programului economic i social de guvernare, iar, pe de alt parte,
resursele pe care statul le va putea realmente mobiliza pentru susinerea efortului bugetar.
14

Gradul de reflectare a realitii depinde de: veridicitatea informaiilor pe care le ofer bncile de date cu
privire la starea economiei i finanelor rii; de temeinicia studiilor de fundamentare a opiunilor bugetare i,
nu n ultim instan, de acurateea metodelor de evaluare folosite.
Practica bugetar a fcut progrese notabile n privina metodelor de evaluare folosite. Ea a consacrat mai nti
metodele clasice, mai puin performante: metoda automat, metoda majorrii sau diminurii i metoda
evalurii directe. A apelat apoi la metoda analizei cost beneficiu, preluat cu timpul ca o etap distinct n
derularea programelor moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari.
A. Metode clasice de evaluare
Metoda automat const n evaluarea forfetar a veniturilor i cheltuielilor bugetare pe baza datelor din
ultimul buget ncheiat. Cum elaborarea proiectului de buget pentru anul urmtor ncepe nc din vara anului
n curs, nseamn c ultimul exerciiu ncheiat este cel al penultimului an n raport cu anul pentru care se
ntocmete bugetul. De aici i denumirea de metoda penultimei (perioade de gestiune bugetar). Cifrele din
ultimul buget aprobat se transpun aproape automat n proiectul bugetului urmtor. Aproape automat, pentru
c dac apar modificri legislative ce vor influena veniturile i cheltuielile viitoare, cifrele preluate din
bugetul ncheiat se vor corecta n consecin.
Dei prezint avantajul c este o metod simpl i nu reclam un volum mare de lucrri, metoda automat are
neajunsul c evoluia este cu totul aproximativ, iar un astfel de buget este departe de a reflecta realitatea.
Pentru nlturarea acestui neajuns s-a conceput metoda majorrii sau diminurii. n acest caz nu se mai
transpune automat situaia dintr-un singur an n proiectul noului buget, ci se ia n considerare tendina
manifestat n ultimii cinci sau mai muli ani consecutivi. Aceast tendin se proiecteaz i n bugetul anului
urmtor. n acest scop se determin rata medie anual a veniturilor i cheltuielilor din perioada analizat sau
coeficienii creterii sau descreterii acestora, care se aplic asupra veniturilor i cheltuielilor bugetului anului
n curs, stabilindu-se cifrele bugetare pentru anul urmtor.
Dei metoda este superioar celei anterioare, nici ea nu asigur evaluarea corect, deoarece tendina conturat
n perioadele anterioare poate s nu mai fie valabil i n anul care urmeaz.
Tocmai de aceea, cu timpul s-a trecut la folosirea metodei evalurii directe. Ea este o metod analitic i deci
extrem de laborioas, evaluarea fcndu-se pentru fiecare venit i pentru fiecare cheltuial n parte, porninduse de la execuia preliminat a acestora pe anul n curs i lund n considerare evoluiile previzibile cu
implicaii bugetare n anul care urmeaz.
Metoda evalurii directe, dei superioar celor anterioare, din punct de vedere al gradului de reflectare a
realitii, are i ea limitele sale. Cifrele nscrise n buget se dovedesc fie prea optimiste, fie uneori prevederile
sunt subevaluate, astfel c adesea volumul veniturilor i cheltuielilor efective difer mult fa de previziunile
iniiale.
B. Metode moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari
Pe lng neajunsul lor comun privind evaluarea aproximativ a veniturilor i cheltuielilor bugetare, metodele
clasice nici nu permit aprecierea necesitii, oportunitii i eficienei obiectivelor ce urmeaz a fi finanate
din bugetul statului.
Astfel, au luat natere modele mai performante.
Primul a fost modelul american PPBS (Planned Programmed Budgeting System), aplicat la nceput n
domeniul aprrii, iar din anul 1965 s-a aplicat n ntreaga administraie public american.
Modelul a fost conceput ca un instrument de lucru la ndemna organelor de decizie n vederea raionalizrii
opiunilor bugetare i a nfptuirii deciziilor ntr-un mod ct mai eficace.
Realizarea acestui scop presupune parcurgerea a trei etape, indisolubil legate ntre ele:
1) faza de planificare, n care, prin studii prospective, se stabilesc obiectivele pe termen lung i
strategia realizrii lor;
2) faza de programare, care presupune definirea tacticii prin elaborarea de studii alternative, de
programe de optimizare a drumului ales pentru atingerea obiectivului urmrit;
3) bugetarea, adic transpunerea n termeni bugetari a veniturilor i cheltuielilor aferente
programului adoptat, cu precizarea creditelor bugetare ce trebuie nscrise n fiecare an n buget, pe
fiecare titular i pe fiecare destinaie i respectiv a veniturilor pe care le genereaz.
Deoarece veniturile i cheltuielile bugetare se supun aprobrii anuale a organelor de decizie politic, care
urmresc cu acest prilej i modul de realizare a acestora n anii anteriori, faza bugetrii anuale are i
semnificaia unei faze de control asupra realizrii programului.
PPBS cuprinde trei documente:
1) nomenclatorul programelor, pentru fiecare obiectiv ntocmindu-se cte un program;
2) programul fizic i analiza financiar pentru fiecare program din nomenclator;
15

3) programul memorandum, ce cuprinde aprecieri cu privire la programe i recomandri.

Aceste trei documente se nainteaz n fiecare an Biroului Bugetar, ce pregtete proiectul de buget i se
supun dezbaterii Congresului, pe baza lor aprobndu-se prin bugetul federal creditele bugetare i veniturile
bugetare.
Eficacitatea metodei este apreciat diferit, dar opinia general este aceea c modelul poate fi mbuntit, iar
pentru ca riscul ca decizia politic s devin predeterminat s fie nlturat este necesar ca experii s prezinte
decidenilor toate soluiile, indiferent de performanele lor, pentru a lsa acestora posibilitatea seleciei.
Dup 1980 n SUA a nceput s fie folosit metoda de bugetare cu baz zero ZBB (Zero Based
Budgeting). Intenia a fost aceea de a prentmpina creterea cheltuielilor bugetare de la un an la altul. Pentru
aceasta se examineaz critic toate cheltuielile (inclusiv cele nscrise n programele adoptate anterior) prin
prisma oportunitii i utilitii lor. Este ca i cum s-ar porni de la zero pentru toate cheltuielile. Aplicndu-se
i aici analiza cost beneficiu, se elaboreaz n prealabil o mulime de programe alternative, alegndu-se
varianta ce asigur cel mai convenabil raport ntre costul dat i efectele obinute.
Pornind de la modelul american i adaptndu-l specificului economiei proprii, francezii au conceput propria
lor metod de Raionalizare a Opiunilor Bugetare RCB (Rationalisation des Choix Budgetaires),
metod bazat pe folosirea tehnicilor de calcul i analiz, de previziune, de organizare i gestiune.
RCB se prezint ca un demers coerent de pregtire, execuie i control al deciziilor la fiecare nivel de
responsabilitate, dar i ca o metod coerent de elaborare a bugetului, prin definirea obiectivelor i alegerea
mijloacelor posibile de utilizat, de execuie a acestuia, prin programare i gestiune, i de control, prin
compararea rezultatelor i formularea previziunilor pentru viitor.
Aa cum este el, de regul, nfiat, acest procedeu cuprinde patru faze interdependente i anume:
1) studiul formularea problemei, cercetarea obiectivelor i a mijloacelor de realizare a lor i
confruntarea soluiilor propuse;
2) decizia alegerea obiectivelor i programelor i includerea lor n buget;
3) execuia aplicarea n practic a deciziei i identificarea efectelor obinute;
4) controlul reevaluarea opiunilor i reajustarea programelor.
Rezult deci c prima preocupare a unei instituii publice care aplic aceast metod este definirea
obiectivului urmrit. n funcie de acesta se stabilesc aciunile ce trebuiesc ntreprinde, se precizeaz
mijloacele ce urmeaz a fi folosite, se examineaz soluiile alternative, se compar ntre ele i se selecteaz n
funcie de performanele lor.
Pentru aciunile stabilite se alctuiesc programe cu orizont pe termen mijlociu, se determin costurile
programelor, iar prin analiza cost beneficiu se evalueaz fiecare program.
Programul este considerat punctul central al metodei, deoarece prin studiul pe care l presupune, prin
calculele i analizele pe care le reclam, el ofer elementele de judecat necesare pentru luarea deciziei.
Analiza efectuat n timpul elaborrii programelor vizeaz obiectivele, mijloacele existente i previzionate,
localizarea i ealonarea lor, legturile dintre instituiile i serviciile participante, dintre aciunile n curs de
realizare i cele n pregtire. Aceast analiz concepe soluii, formuleaz ipoteze de lucru, creeaz modele.
Pentru realizarea programelor se stabilesc sumele necesare ce se nscriu n bugetele pe programe, iar n
funcie de mersul execuiei n fiecare an se prevd creditele aferente n bugetul de stat la dispoziia
beneficiarilor.
Adoptarea prin metodele moderne a unor obiective cu orizont pe termen lung sau mijlociu, care antreneaz
cheltuieli i efecte pe mai muli ani i la care particip una sau mai multe instituii, d aciunilor
guvernamentale coerena necesar, fcnd din politica curent un instrument tactic de aplicare a strategiei
generale.

16

Capitolul 12
PROCESUL BUGETAR
12.1. Definire, etape, trsturi
Aplicarea principiilor bugetare confer documentului bugetar o anumit configuraie. El nu reprezint ns o
simpl list de venituri i cheltuieli, ci un document extrem de voluminos i de complex n care i gsesc
reflectarea decizii de cea mai mare importan. Tocmai de aceea el este ndelung pregtit, dezbtut i apoi
supus aprobrii. Sinteza sa se regsete n Legea anual a bugetului, care trebuie pus n aplicare de ctre
Guvern n etapa execuiei bugetare. La ncheierea exerciiului bugetar se ntocmete contul general de
ncheiere a bugetului, supus i el aprobrii Parlamentului. Organele specializate ale statului supravegheaz i
verific operaiile bugetare, supunndu-le controlului preventiv i ulterior.
Toate aceste activiti se desfoar n faze succesive, cu excepia controlului, care este prezent n toate
etapele. Aceste faze sau etape n care se realizeaz elaborarea proiectului de buget, dezbaterea i aprobarea
lui, execuia i ncheierea exerciiului bugetar, precum i controlul asupra tuturor acestor operaiuni
formeaz mpreun procesul bugetar.
Procesul bugetar prezint o serie de caracteristici, care confer acestuia trsturile specifice:
- este un proces decizional, deoarece coninutul su const n alocarea unor resurse bugetare
limitate n raport cu nevoile societii pentru bunuri i servicii publice;
- este un proces democratic, deoarece n cursul derulrii etapelor sale se manifest att atributele
statului de drept, ct i posibilitatea impunerii intereselor economico sociale ale diferitelor
grupri de ceteni care dein majoritatea politic de decizie;
- este un proces preponderent politic, deoarece opiunile reflectate n buget reprezint un act de
decizie politic al forelor majoritare din parlament;
- este un proces ciclic, cu o etapizare riguroas;
- are un larg impact public, cu implicaii la nivel macro i microeconomic, att n plan economic,
ct i n plan social.
ntr-o alt sistematizare, trsturile procesului bugetar sunt nfiate astfel:
- este un proces deosebit de complex, realizat prin implicarea unui numr foarte mare de
participani, unii dintre acetia avnd drept de decizie n materie bugetar, alii realiznd execuia
bugetului sau controlul asupra acestuia;
- este, n acelai timp, un proces de decizie, predominant fiind decizia politic, precedat sau
urmat de opiuni sau decizii administrative;
- este un proces ciclic, realizat dup un calendar riguros, stipulat n Legea privind finanele
publice;
- are un caracter normativ, n derularea sa trebuind respectate cu strictee legile n domeniu i
normele elaborate de ctre Ministerul Finanelor Publice.
12.2. Elaborarea proiectului de buget
Elaborarea proiectului de buget, ca prim etap a procesului bugetar, presupune implicarea n mod diferit, pe
baza unui cadru juridic existent, a tuturor participanilor la relaiile specifice (bugetare), funcie de poziia pe
care o au n cadrul acestora, folosind metode i tehnici de lucru bune definite ca aciune, pe categorii de
indicatori (venituri i, respectiv, cheltuieli). De fapt, asistm, n aceast etap a procesului bugetar, la un
volum important de lucrri cu caracter de proiecie (planificare) asupra indicatorilor de venituri i a celor de
cheltuieli, lucrri care se regsesc n fluxuri informaionale cu caracter ascendent, de la nivelul partenerilor
statului n relaiile bugetare, la cel al administraiei publice (centrale i locale).
Potrivit uzanelor, iniiativa n materie bugetar are, de regul, Guvernul. Acesta trebuie s prezinte anual
Parlamentului proiectul de lege pentru adoptarea bugetului de stat, nsoit de o expunere de motive i de o
mulime de anexe i calcule de fundamentare.
Lucrrile pregtitoare sunt efectuate de ctre Ministerul Finanelor Publice i, n paralel, de ctre ministere,
administraii locale sau alte instituii publice care i pregtesc propriile schie de buget.
Potrivit actualei Legi a finanelor publice, Ministerul Finanelor Publice ntocmete proiectele pentru ntregul
sistem unitar de bugete, precum i proiectele de legi pentru aprobarea acestora.
Aceste proiecte de buget se ntocmesc de ctre Ministerul Finanelor Publice pe baza:
a) prognozelor indicatorilor macroeconomici i sociali pentru anul bugetar pentru care se elaboreaz
proiectul de buget, precum i pentru urmtorii trei ani;
17

b) politicilor fiscale i bugetare;

c) prevederilor memorandumurilor de finanare, ale memorandumurilor de nelegere sau ale altor
acorduri internaionale cu organisme i instituii financiare internaionale, semnate i/sau
ratificate;
d) politicilor i strategiilor sectoriale, a prioritilor stabilite n formularea propunerilor de buget,
prezentate de ordonatorii principali de credite;
e) propunerilor de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor principali de credite;
f) programelor ntocmite de ctre ordonatorii principali de credite n scopul finanrii unor aciuni
sau ansamblu de aciuni, crora le sunt asociate obiective precise i indicatori de rezultate i de
eficien; programele sunt nsoite de estimarea anual a performanelor fiecrui program, care
trebuie s precizeze: aciunile, costurile asociate, obiectivele urmrite, rezultatele obinute i
estimate pe anii urmtori, msurate prin indicatori precii, a cror alegere este justificat;
g) propunerilor de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum i de transferuri
consolidabile pentru autoritile administraiei publice locale;
h) posibilitile de finanare a deficitului bugetar.
Datorit complexitii deciziei bugetare, elaborarea proiectului de buget reprezint un proces iterativ, care
presupune un flux informaional dublu, respectiv de la Ministerul Finanelor Publice ctre instituiile bugetare
cu atribuii n furnizarea bunurilor i serviciilor publice i apoi n sens invers.
Lucrrile de elaborare a acestor proiecte de buget se etapizeaz pe baza aa zisului calendar bugetar,
prevzut n Legea finanelor publice, care conine termene exacte pentru finalizarea fiecrei etape a elaborrii
bugetului, precum i obligaii stricte n sarcina ntocmirii bugetului.
pn la 31 martie: organele abilitate vor elabora indicatorii macroeconomici i sociali pentru anul bugetar
cruia i corespunde proiectul de buget, precum i pentru urmtorii trei ani, cu meniunea c, n msura
n care realitatea o impune, indicatorii respectivi vor fi actualizai pe parcursul desfurrii procesului
bugetar;
pn la 1 mai: Ministerul Finanelor Publice va nainta Guvernului obiectivele politicii fiscale i bugetare
pentru anul bugetar pentru care se elaboreaz proiectul de buget i urmtorii trei ani, mpreun cu
limitele de cheltuieli stabilite pe ordonatorii principali de credite;
Calitatea de ordonatori principali de credite o au, n cazul bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de
stat, bugetelor fondurilor speciale, bugetului trezoreriei statului, bugetelor instituiilor publice autonome,
bugetelor instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de
stat i bugetele fondurilor speciale, dup caz, bugetului fondurilor provenite din credite externe i bugetului
fondurilor externe nerambursabile, minitrii, conductorii celorlalte organe de specialitate ale administraiei
publice centrale, conductorii altor autoriti publice i conductorii instituiilor publice autonome.
Conductorii instituiilor publice cu personalitate juridic din subordinea ordonatorilor principali de credite
sunt, dup caz, ordonatori secundari sau teriari de credite.
Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale sunt primarii unitilor administrativ teritoriale,
primarul general al municipiului Bucureti, primarii sectoarelor municipiului Bucureti i preedinii
consiliilor judeene. Conductorii instituiilor publice cu personalitate juridic crora li se acord fonduri
din bugetele locale sunt, dup caz, ordonatori secundari sau teriari de credite.
pn la 15 mai: Guvernul aprob aceste obiective i limite, dup ce le-a analizat, i informeaz Comisiile
pentru buget, finane i bnci ale Parlamentului asupra principalelor orientri ale politicii sale macroeconomice i ale finanelor publice;
pn la 1 iunie: Ministerul Finanelor Publice, avnd aprobarea Guvernului, va transmite ordonatorilor
principali de credite o scrisoare cadru prin care specific contextul macroeconomic pe baza cruia vor
fi ntocmite proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora, precum i limitele de cheltuieli
aprobate de Guvern;
pn la 15 iunie: Ministerul Finanelor Publice comunic ordonatorilor principali de credite eventuale
modificri a limitelor de cheltuieli, adoptate de ctre Guvern n cazul n care schimbarea cadrului
macroeconomic impune acest lucru. Pe baza limitelor redimensionate vor fi definitivate proiectele de
buget;
pn la 15 iulie:
- ordonatorii principali de credite sunt obligai s depun la Ministerul Finanelor Publice propunerile
pentru proiectul de buget i anexele la acesta, pentru anul bugetar urmtor, cu ncadrarea n limitele
de cheltuieli, i estimrile pentru urmtorii trei ani, nsoite de documentaii i fundamentri detaliate;
18

Camera Deputailor i Senatul, cu consultarea Guvernului, i aprob bugetele proprii i le nainteaz

Guvernului n vederea includerii lor n proiectul bugetului de stat;
- autoritile administraiei publice locale au aceeai obligaie pentru propunerile de transferuri
consolidate i de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat;
ncepe, de acum, examinarea proiectelor primite la Ministerul Finanelor Publice prin compararea cifrelor
nscrise n aceste proiecte cu cele precizate prin limitele de cheltuieli comunicate. Se poart discuii cu
ordonatorii principali de credite asupra nivelului maxim al cheltuielilor bugetare pentru fiecare minister,
instituie central sau administraie local. Desigur c intervin conflicte de interese, se exercit presiuni,
fiecare ordonator de credite ncercnd s obin un nivel ct mai ridicat al cheltuielilor, iar Ministerul
Finanelor Publice, avnd grij de echilibrul de ansamblu i innd seama de prioritile din programul de
guvernare, ncearc s tempereze excesele. n caz de divergene, hotrte Guvernul.
pn la 1 august: ordonatorii de credite i definitiveaz, dup soluionarea divergenelor, propriile bugete
i le depun la Ministerul Finanelor Publice;
pn la 30 septembrie: Ministerul Finanelor Publice, pe baza proiectelor de buget definitivate primite de
la ordonatorii principali de credite i a bugetului propriu, ntocmete proiectele legilor bugetare anuale
i proiectele bugetelor, pe care le depune la Guvern. Proiectul legii bugetului de stat este nsoit de un
raport privind situaia macroeconomic pentru anul bugetar pentru care se elaboreaz proiectul de buget
i proiecia acesteia n urmtorii trei ani. Acest raport va cuprinde un rezumat al politicilor
macroeconomice n contextul crora au fost elaborate proiectele de buget, precum i strategia
Guvernului n domeniul investiiilor publice. Raportul i proiectele legilor bugetare anuale vor exprima
politica fiscal bugetar a Guvernului, precum i alte informaii relevante n domeniu;
pn la 15 octombrie: Guvernul dezbate i definitiveaz aceste proiecte, ale legilor bugetare i ale
bugetului, i le nainteaz Parlamentului spre adoptare.
Proiectul legii bugetare depus la Parlament pentru aprobare cuprinde:
a) la venituri, estimrile anului bugetar;
b) la cheltuieli, creditele bugetare determinate de autorizrile coninute n legi specifice, n structura
funcional i economic a acestora;
c) deficitul sau excedentul bugetar, dup caz;
d) reglementri specifice exerciiului bugetar.
Anexele proiectelor legii bugetare cuprind:
a) sinteza bugetului;
b) bugetele ordonatorilor principali de credite i anexele la acestea;
c) sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i criteriile de repartizare a acestora;
d) alte anexe specifice.
De asemenea, odat cu elaborarea proiectului legii bugetului de stat, cu sprijinul Casei Naionale de Asigurri
de Sntate are loc elaborarea bugetului Fondului naional unic al asigurrilor sociale de sntate, ca parte
integrant (n anex) la legea bugetului de stat.
Paralel cu demersurile organelor de specialitate ale statului pentru elaborarea legii bugetului de stat i a
proiectului bugetului de stat, aceleai organe (n cadrul aceluiai calendar bugetar), dintre care un rol
important l deine Ministerul Muncii, Familiei i Proteciei Sociale, Casa Naional de Pensii i Alte
Drepturi de Asigurri Sociale i Agenia Naional pentru Ocuparea Forei de Munc, elaboreaz proiectul
legii bugetului asigurrilor sociale de stat i bugetul asigurrilor pentru omaj, precum i proiectul bugetului
asigurrilor sociale de stat i proiectul bugetului asigurrilor pentru omaj.
Odat cu nsuirea acestor proiecte de legi de ctre Guvern i remiterea acestora Parlamentului, se ncheie
prima etap a procesului bugetar, aceea privind elaborarea proiectelor de buget.
Elaborarea proiectelor de buget poate fi structurat i vizualizat grafic prin imaginea unei piramide, avnd
trei momente distincte n aciune, n care pot fi sesizate mai multe niveluri de implicri (competene i
responsabiliti).
Momentele definitorii vizeaz cadrul juridic al competenelor i rspunderilor n elaborarea proiectelor de
buget, referindu-se la:
- fundamentarea proiectelor de bugete publice (n plan metodologic i procedural cu privire la
indicatorii finanelor publice);
- ntocmirea lucrrilor pregtitoare privind proiectul de buget (ca o succesiune de intervenii
instituionale, premergtoare elaborrii propriu-zise a proiectului de buget);
- elaborarea propriu-zis a proiectului de buget.
-

19

12.3. Dezbaterea i aprobarea bugetului de ctre Parlament

Procedura dezbaterii i aprobrii bugetului n Parlament difer de la o ar la alta, n funcie de modul de
organizare a acestuia (sistem unicameral sau bicameral) i n funcie de tradiie. n rile cu sistem bicameral,
atribuiile celor dou camere pot s fie aceleai sau pot fi diferite. De regul ns camera inferioar are
prioritate n materie bugetar, n sensul c este prima care analizeaz proiectul de buget i este cea care
decide n ultim instan.
n unele ri, eful executivului sau ministrul finanelor prezint, mai nti, de regul, n camerele reunite,
raportul asupra proiectului de buget, cu referiri la execuia bugetului de anul n curs i proiecia cifrelor
bugetare pentru anul viitor. Uneori acest raport este mult mai amplu, referindu-se la bugetul economic n
ansamblul lui i nu numai la componenta sa financiar. Urmeaz ca apoi documentele s fie analizate n
comisiile camerelor care au dreptul s formuleze amendamente.
n multe ri ns, inclusiv n Romnia, comisiile permanente pentru buget, ce funcioneaz pe lng cele
dou camere, sunt cele care primesc mai nti proiectele guvernamentale spre analiz i amendare, abia apoi
proiectul, cu amendamentele propuse, naintndu-se spre dezbatere camerelor.
n privina analizei, dezbaterii, amendrii i aprobrii bugetului, n practic exist dou soluii:
- dreptul Parlamentului de a aproba bugetul aa cum a fost el ntocmit de ctre Guvern sau de a-l
respinge fr a-i putea aduce amendamente;
- dreptul de a-i aduce modificri, propunerile de amendamente fcndu-le, de obicei, comisiile
permanente pentru buget. Aceste modificri se fac, n principiu, n sensul reducerii cheltuielilor i
sporirii veniturilor nscrise n proiectul guvernamental i nu n sens invers. Acolo unde se poate
proceda i invers, legislaia oblig s se prezinte propuneri adecvate de compensare a reducerii
veniturilor sau a sporirii unor cheltuieli.
n Romnia, documentele dezbtute de ctre comisiile specializate pentru buget, finane i bnci sunt
transmise spre avizare i altor comisii permanente interesate, precum i compartimentului tehnic legislativ
al fiecrei camere. Aceste organisme au i ele dreptul de a propune amendamente. Se exercit i n aceast
etap puternice presiuni pentru acceptarea unor solicitri de majorare a alocaiilor de care vor beneficia
diferii ordonatori principali de credite. La dezbateri, n comisiile camerelor particip i ministrul finanelor i
ceilali minitri interesai.
Propunerile de amendamente pot s difere de la o comisie la alta. n acest sens, se constituie o comisie mixt
de mediere, iar, n final, cele dou comisii reunite ntocmesc un raport comun prin care propun acceptarea
proiectelor de lege (cu sau fr amendamente) sau respingerea acestora.
Urmeaz apoi dezbaterea proiectelor n camerele parlamentului. n unele ri, inclusiv n Romnia, aceast
dezbatere are loc n camerele reunite, dup ce, n prealabil, ministrul finanelor a prezentat raportul asupra
proiectului de buget, iar comisiile permanente au prezentat raportul lor comun.
n prima faz are loc o dezbatere general asupra proiectului de buget, la care, reprezentanii diferitelor
grupuri parlamentare, i prezint punctul lor de vedere, opoziia criticnd de obicei proiectul prezentat, iar
reprezentanii puterii susinnd propunerile executivului.
n finalul acestei dezbateri generale, ministrul finanelor prezint, n numele Guvernului, poziia acestuia cu
privire la problemele ridicate de ctre reprezentanii diferitelor grupuri parlamentare.
Dac prin raportul lor comun, cele dou comisii permanente au propus respingerea proiectului
guvernamental, dup ncheierea dezbaterilor generale, preedintele edinei comune poate cere Parlamentului
s se pronune prin vot asupra acestei propuneri.
Dac ns raportul comun al comisiilor a fost favorabil proiectului de buget, cu sau fr modificarea acestuia,
atunci se trece la faza a doua a dezbaterilor din edina comun consacrat analizei i votrii legilor bugetare.
Bugetele se aprob de parlament pe ansamblu, pe pri, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum i
alineate, dup caz, i pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum i creditele de
angajament pentru aciuni multianuale.
Potrivit legislaiei romneti, dac legile bugetare anuale, depuse n termen legal, nu au fost adoptate de ctre
Parlament pn cel trziu la data de 15 decembrie a anului anterior anului la care se refer proiectul de buget,
Guvernul va solicita Parlamentului aplicarea procedurii de urgen. Dac totui legile bugetare nu au fost
adoptate cu cel puin 3 zile nainte de expirarea exerciiului bugetar, Guvernul i ndeplinete sarcinile pe
baza unor avansuri lunare n limita a 1/12 din prevederile bugetelor anului precedent sau din sumele propuse
n proiectul de buget, n situaia n care acestea sunt mai mici dect cele din anul anterior. Instituiile publice
i aciunile noi, aprobate n anul curent, dar care ncep cu data de 1 ianuarie a anului bugetar urmtor, vor fi
finanate, pn la aprobarea legii bugetare, n limita a 1/12 din prevederile acestora cuprinse n proiectul de
buget.
20

Legile bugetare anuale adoptate de ctre Parlament trebuie s fie apoi promulgate de ctre Preedinte i
publicate n Monitorul Oficial pentru a putea fi puse n aplicare.
Legea bugetar anual prevede i autorizeaz pentru fiecare an bugetar veniturile i cheltuielile bugetare,
precum i reglementri specifice exerciiului bugetar, iar legea de rectificare este legea care modific n
cursul exerciiului bugetar legea bugetar anual.
n cadrul legilor bugetare anuale se includ urmtoarele:
a) legea bugetului de stat, legea de rectificare a bugetului de stat;
b) legea bugetului asigurrilor sociale de stat, legea de rectificare a bugetului asigurrilor sociale de
stat.
Bugetul, n ansamblul lui, este un document extrem de voluminos, el cuprinznd adesea peste 15.000 de
pagini. Ceea ce se public n Monitorul Oficial este doar Legea bugetului de stat i respectiv Legea bugetului
asigurrilor sociale de stat, care cuprind circa 20 de pagini de text i anexele lor.
n articolele Legii bugetului de stat sunt nscrise:
- volumul total al veniturilor, cheltuielilor i a deficitului bugetar, aa cum au fost acestea aprobate
de ctre Parlament;
- structura veniturilor n raport cu natura i proveniena lor;
- structura economic a cheltuielilor grupate n cheltuieli curente, cheltuieli de capital i operaiuni
financiare, precum i regulile ce trebuie respectate de ctre cei care decid n privina efecturii
acestor cheltuieli;
- structura cheltuielilor n raport cu destinaiile lor: servicii publice generale; aprare, odine public
i siguran naional; cheltuieli social culturale; cheltuieli pentru servicii i dezvoltare public;
cheltuieli pentru aciuni economice; pentru fonduri la dispoziia Guvernului i pentru cheltuieli
aferente datoriei publice;
- transferurile, cotele i sumele defalcate pentru bugetele locale; veniturile i cheltuielile Fondului
naional unic de asigurri sociale de sntate.
Toate acestea i gsesc detalierea n anexele la legea bugetului de stat, ce fac parte integrant din legea
aprobat, ca de exemplu:
- sinteza bugetului de stat, detaliat la venituri pe capitole i subcapitole, iar la cheltuieli pe
capitole, subcapitole, paragrafe i titluri;
- sinteza cheltuielilor bugetare pe surse de finanare, cu detaliere pe pri, capitole, subcapitole,
paragrafe, titluri, articole i alineate, dup caz;
- bugetele ordonatorilor principali de credite li anexele la acestea;
- sume defalcate pentru bugetele locale;
- categorii de venituri i cheltuieli aferente bugetelor locale;
- veniturile i cheltuielile Fondului naional unic de asigurri sociale de sntate, detaliate
corespunztor;
- alte anexe.
Legea bugetului asigurrilor sociale de stat cuprinde:
- volumul total al veniturilor, cheltuielilor i excedentul bugetar aferent acestui buget;
- structura veniturilor bugetului asigurrilor sociale de stat;
- structura economic i funcional a cheltuielilor bugetului asigurrilor sociale de stat;
- dispoziii referitoare la bugetul asigurrilor pentru omaj;
- dispoziii referitoare la Fondul de garantare pentru plata creanelor salariale;
- reglementri specifice exerciiului bugetar.
Anexele Legii bugetului asigurrilor sociale de stat cuprind:
- sinteza bugetului asigurrilor sociale de stat, detaliat la venituri pe capitole i subcapitole, iar la
cheltuieli pe pri, capitole, subcapitole, paragrafe, titluri, articole i alineate, dup caz;
- sinteza fondurilor alocate pe surse de finanare i titluri de cheltuieli;
- sume alocate din credite externe detaliate pe capitole, subcapitole, paragrafe, titluri de cheltuieli,
articole i alineate, dup caz;
- programul de investiii publice pe grupe de investiii i surse;
- sinteza veniturilor i cheltuielilor bugetului asigurrilor pentru omaj;
- alte anexe.
Astfel, bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor
externe contractate sau garantate de stat i bugetele fondurilor externe nerambursabile se adopt prin lege.
21

Bugetele locale se aprob de ctre consiliile locale ale comunelor, oraelor, municipiilor, sectoarelor,
judeelor i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz.
Bugetele instituiilor publice autonome se aprob de ctre organele abilitate n acest scop prin legi speciale.
Bugetele instituiilor publice finanate parial din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele
fondurilor speciale, bugetul creditelor externe, bugetul fondurilor externe nerambursabile se aprob prin lege,
ca anexe la bugetele ordonatorilor principali de credite, iar dac sunt finanate integral din bugetele de mai
nainte, atunci bugetul respectivelor instituii publice se aprob de ctre ordonatorii de credite ierarhic
superior al acestora.
Bugetele instituiilor publice care se finaneaz integral din venituri proprii se adopt de ctre organul de
conducere al instituiei publice i cu acordul ordonatorului de credite ierarhic superior.
Bugetul trezoreriei statului se aprob prin hotrre a Guvernului.
12.4. Execuia bugetului (predat la curs)
Odat legea bugetar aprobat i promulgat, se trece la cea ce-a treia etap a procesului bugetar i anume la
execuia bugetului. Aceasta nseamn ncasarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor autorizate de ctre
Parlament prin aprobarea legilor bugetare. Sarcina revine Guvernului, care o realizeaz prin organul su
specializat, i anume Ministerul Finanelor Publice. n execuia bugetului sunt implicai ns mii de
participani, atribuiile acestora, de dispoziie sau de execuie, fiind riguros delimitate potrivit principiului
separrii funciilor. Grija principal a acestora este de a asigura ncasarea veniturilor cel puin la nivelul
aprobat i efectuarea cheltuielilor n limitele i pentru destinaiile aprobate.
nseamn c veniturile nscrise n buget reprezint sarcini minime. Depirea acestora (cu excepia celor
extrabugetare) nu reprezint un act de indisciplin bugetar dac nu au fost nclcate legile fiscale. Atenia
este deci ndreptat spre identificarea tuturor surselor de venituri i ncasarea integral a sumelor cuvenite
statului, fr svrirea de abuzuri fiscale.
n schimb, n cazul cheltuielilor, sumele nscrise n buget reprezint limite maxime. Efectuarea de cheltuieli
peste plafonul aprobat sau pentru alte scopuri dect cele pentru care s-a obinut aprobarea, reprezint o
nclcare a disciplinei financiare, iar cei vinovai sunt sancionai. Aici preocuparea este aceea de a efectua
cheltuieli n limitele, condiiile i pentru destinaiile legale, evitndu-se deturnrile de fonduri, risipa i
abuzurile.
Pentru a se putea trece la execuia de cas a bugetului, adic la ncasarea propriu zis a veniturilor i la
efectuarea plilor pe seama resurselor bugetare alocate, trebuie efectuate cteva operaii prealabile. Mai
nti, cifrele anuale aprobate prin lege pentru venituri i cheltuieli trebuie repartizate pe trimestre, n funcie
de termenele legale de ncasare a veniturilor, de termenele i posibilitile de asigurare a surselor de finanare
a deficitului bugetar i de ealonarea n timp a cheltuielilor. Urmeaz apoi deschiderea creditelor sau
alimentarea conturilor ordonatorilor de credite, deschise la trezoreria statului, condiie indispensabil pentru
ca alocaiile s poat fi folosite. Alocarea resurselor se face n limita creditelor aprobate pe destinaiile legale,
n raport cu gradul de folosire a resurselor puse la dispoziie anterior. Ordonatorii de credite au obligaia de a
folosi alocaiile primite numai n limita i pentru destinaiile aprobate i numai pentru cheltuieli strict legate
de activitatea instituiei pe care o conduc.
Execuia de cas a bugetului se realizeaz fie prin Banca Central i bncile specializate, fie prin instituii
specializate ale Ministerului Finanelor sau, de cele mai multe ori, printr-un sistem mixt.
n Romnia, execuia de cas a bugetului a fost asigurat, pn n anul 1992, de ctre Banca Naional n
cooperare cu bncile specializate, iar din 1992 s-a nfiinat trezoreria finanelor publice, care a preluat
execuia de cas a bugetului.
Fazele i metodele folosite n execuia bugetar sunt diferite pentru venituri i cheltuieli. Exist de altfel o
delimitare riguroas ntre execuia prii de venituri i execuia prii de cheltuieli n virtutea interdiciei de a
se efectua pli direct din venituri i n conformitate cu regula non contractrii veniturilor i cheltuielilor.
n execuia prii de venituri se respect principiul separrii funciilor, iar operaiile care se realizeaz difer
n raport cu felul veniturilor cuvenite statului.
Exist astfel, potrivit naturii veniturilor, dou feluri de proceduri: procedurile fiscale i procedurile nefiscale.
La rndul lor, procedurile fiscale sunt diferite pentru impozitele directe i pentru cele indirecte.
n cazul impozitelor directe, procedurile presupun, n virtutea principiului separrii funciilor, dou faze i
anume: faza deciziilor administrative i faza deciziilor contabile.
Executat de ctre aparatul fiscal specializat din subordinea Ministerului Finanelor Publice, faza
administrativ comport trei operaii tehnice i anume: aezarea, lichidarea i emiterea titlului de percepere.
22

Aezarea implic identificarea materiei impozabile, atunci cnd faptul generator de impozite s-a produs, i
evaluarea acesteia. Aezarea reprezint o operaie de maxim importan pentru evitarea evaziunii fiscale pe
calea clandestinismului sau a subevalurii materiei impozabile.
Lichidarea const n stabilirea mrimii impozitului datorat de ctre fiecare contribuabil n funcie de baza de
calcul a impozitului (materia impozabil evaluat) i regimul fiscal de impozitare (cotele sau sumele fixe
stabilite prin lege pentru unitatea de impunere i eventualele faciliti fiscale de care poate beneficia, potrivit
legii, contribuabilul). Suma datorat de ctre fiecare contribuabil reprezint debitul su fiscal.
Emiterea titlului de percepere a impozitului const n nscrierea debitului fiscal ce urmeaz a fi ncasat de la
fiecare contribuabil ntr-un act sau dispoziie prin care se autorizeaz perceperea propriu zis a impozitelor.
Acest lucru se realizeaz prin:
a) deschiderea rolului fiscal pentru fiecare contribuabil prin nscrierea n Registrul de rol, ntocmit de
ctre organele fiscale, a datelor sale personale cu precizarea veniturilor i/sau averii deinute (evaluate n faza
precedent) i a impozitului sau impozitelor datorate. Deschiderea rolului fiscal poate sau nu s fie urmat de
transmiterea spre contribuabil a extrasului de rol sau a ntiinrii de plat prin care i se comunic suma
datorat i data sau datele pn la care impozitele trebuie achitate. n cazul neachitrii n termen a
impozitului, contribuabilul este somat s fac plata, iar pentru zilele de ntrziere se percep majorri. Pentru
cei ru platnici se declaneaz procedura de urmrire i executare silit, trecndu-se la poprirea veniturilor,
sechestrul pe bunuri i vnzarea lor la licitaie;
b) emiterea unui titlu de ncasare, n cazul n care contribuabilul se achit spontan de obligaia sa;
c) emiterea unui ordin de ncasare, n cazul contribuabilului ru platnic pentru care s-a reclamat
procedura de urmrire i execuie silit a debitelor.
Faza execuiei contabile ncheie procedura n cazul impozitelor directe, constnd n perceperea propriu
zis a acestora de ctre ageni ncasatori sau contabili ncasatori ce aparin trezoreriei statului sau unitilor ce
efectueaz cu mandat operaiile de ncasare a impozitelor.
Procedura de execuie a impozitelor indirecte se caracterizeaz prin faptul c nu se aplic ntocmai
separarea funciilor. De exemplu, n cazul taxelor vamale, aezarea, lichidarea i perceperea se realizeaz
deodat, cu ocazia vmuirii mrfii i a achitrii taxelor vamale stabilite. Aici un rol considerabil l are
pltitorul care ntocmete declaraia vamal, organul administrativ verificnd exactitatea datelor.
Exist i proceduri nefiscale practicate n unele ri prin emiterea unui ordin de vrsare sau de ncasare prin
care datornicul este invitat pe cale amiabil s-i achite datoria, n caz contrar fiind sesizat instana, sau
procedura de ncasare forat, caz n care se emite un titlu executoriu (pentru acele creane ale statului care nu
au un mod special de ncasare).
Execuia prii de cheltuieli ridic probleme mai complexe i de aceea sunt riguros delimitate fazele ce
trebuie parcurse i competenele organelor de dispoziie (persoane care au calitatea de ordonatori de credite)
i a celor de execuie (persoane care au calitatea de contabili).
n procesul execuiei bugetare, cheltuielile bugetare parcurg urmtoarele faze: angajament, lichidare,
ordonanare, plat.
Primele trei faze, adic angajarea, lichidarea i ordonanarea sunt n competena ordonatorilor de credite, iar
cea de-a patra, plata propriu zis, este asigurat de eful compartimentului financiar-contabil, n limita
fondurilor disponibile.
Angajarea oricrei cheltuieli din fonduri publice mbrac dou forme:
a) angajamentul legal faza n procesul execuiei bugetare reprezentnd orice act juridic din care
rezult sau ar putea rezulta o obligaie pe seama fondurilor publice;
b) angajamentul bugetar orice act prin care o autoritate competent, potrivit legii, afecteaz
fonduri publice unor anumite destinaii, n limita creditelor bugetare aprobate.
Angajamentele legale, ca acte juridice din care rezult direct sau indirect o obligaie pe seama fondurilor
publice, sunt:
- legile acte juridice ale autoritii legiuitoare;
- ordonanele acte juridice ale autoritii executive, supuse aprobrii autoritii legiuitoare (au fora
juridic a legii);
- acordurile acte juridice ale diferitelor autoriti, supuse ratificrii de ctre autoritatea legiuitoare
(au fora juridic a legii);
- hotrri ale Guvernului acte juridice administrative ale autoritii executive, date n organizarea
executrii legii;
- acte administrative ale administraiei publice (altele dect cele de gestiune);
- actele administrative de gestiune (altele dect contractele);
23

- contractele administrative i civile;

- hotrrile judectoreti.
Prin enumerarea de mai sus nu s-a urmrit epuizarea actelor juridice din care rezult direct sau indirect
obligaii de plat, ci sublinierea diversitii lor.
Aa cum artam mai sus, conform art. 2 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanele publice,
angajamentul bugetar este definit astfel: orice act prin care o autoritate competent, potrivit legii, afecteaz
fonduri publice unor anumite destinaii, n limita creditelor bugetare aprobate. De fapt, angajamentul
bugetar este o rezervare de credite, i nu o afectare de fonduri. Afectarea fondurilor se face prin credite, i nu
prin angajament bugetar. Esenial n definirea angajamentului bugetar nu este att scoaterea n eviden a
faptului c acest angajament este o operaiune de rezervare a creditelor, ci a scopului n care se face aceast
rezervare, i anume: punerea n rezerv a creditului pentru ca, atunci cnd se execut un angajament legal din
care rezult o obligaie de plat, s existe credit n baza cruia s se dispun plata. Reamintim faptul c
inexistena creditului nu constituie temei legal pentru exonerarea statului (instituiei publice) de obligaia de a
plti, dac aceasta rezult dintr-un act juridic.
Angajamentul bugetar prin care au fost rezervate fonduri publice unei anumite destinaii, n limita creditelor
bugetare aprobate, precede angajamentul legal. Este interzis ordonatorilor de credite aprobarea unor
angajamente legale fr asigurarea c au fost rezervate i fondurile publice necesare plii acestora n
exerciiul bugetar, cu excepia aciunilor multianuale. Valoarea angajamentelor legale nu poate depi
valoarea angajamentelor bugetare i, respectiv, a creditelor bugetare aprobate, cu excepia angajamentelor
legale aferente aciunilor multianuale, care nu pot depi creditele de angajament aprobate n buget.
Angajarea cheltuielilor trebuie s se fac ntotdeauna n limita disponibilului de credite bugetare i, respectiv,
n limita disponibilului de credite de angajament pentru aciuni multianuale.
Angajamentele bugetare pot fi:
a) angajamente bugetare individuale;
b) angajamente bugetare globale.
Angajamentul bugetar este individual atunci cnd beneficiarul i suma sunt determinate.
Angajamentul bugetar individual este un angajament specific unei anumite operaiuni noi care urmeaz s se
efectueze. Angajamentul bugetar individual se prezint la viz persoanei mputernicite s exercite controlul
financiar preventiv n acelai timp cu proiectul angajamentului legal individual.
Pentru cheltuieli curente de natur administrativ, ce se efectueaz n mod repetat pe parcursul aceluiai
exerciiu bugetar, se pot ntocmi propuneri de angajamente legale provizorii materializate n bugete
previzionale, care se nainteaz pentru viza de control financiar preventiv mpreun cu angajamentele
bugetare globale. Angajamentul bugetar este global atunci cnd cel puin unul din elementele necesare
identificrii angajamentului individual rmn nedeterminate. Angajamentul bugetar global este un
angajament bugetar aferent angajamentului legal provizoriu care privete cheltuielile curente de funcionare
de natur administrativ, cum ar fi: cheltuieli de deplasare, cheltuieli de protocol, cheltuieli de ntreinere i
gospodrie (nclzit, iluminat, ap, canal, salubritate, pot, telefon, radio, furnituri de birou etc.), cheltuieli
cu asigurrile, cheltuieli cu chiriile, cheltuieli cu abonamentele la reviste, buletine lunare etc.
Angajamentele bugetare globale i angajamentele bugetare individuale nu sunt nici complementare i nici
substituibile. Angajamentul global este format din angajamente bugetare individuale, constituite pe msura
individualizrii actelor juridice acoperite de angajamentul global.
Lichidarea cheltuielilor este faza n procesul execuiei bugetare n care se verific existena angajamentelor,
se determin sau se verific realitatea sumei datorate, se verific condiiile de exigibilitate ale
angajamentului, pe baza documentelor justificative care s ateste operaiunile respective.
Prin urmare, lichidarea cheltuielii are dou faze:
- faza n care se constat faptic i pe baz de acte justificative realizarea operaiei angajate sau
dispuse n prealabil i
- faza n care se stabilete suma datorat beneficiarului. n raport cu gradul de ndeplinire a
obligaiei consemnate cu prilejul angajrii prealabile, suma datorat coincide sau nu cu cea
stabilit n momentul angajrii cheltuielii.
Ordonanarea cheltuielilor reprezint faza n procesul execuiei bugetare n care se confirm c livrrile de
bunuri i de servicii au fost efectuate sau alte creane au fost verificate i c plata poate fi realizat. Angajarea
i ordonanarea de cheltuieli se aprob i se efectueaz numai dac pe documentul respectiv exist viza de
control financiar preventiv. Pentru cheltuielile consolidate sau cu caracter sistematic, precum plata salariilor
funcionarilor publici sau plile n contul serviciului datoriei publice, plile se pot efectua fr o ordonanare
24

prealabil. Aceasta nu nseamn ns c statele de plat nu trebuie s poarte viza de control financiar
preventiv.
Ordonanarea este deci actul prin care ordonatorul de credite d dispoziie agentului pltitor s fac o plat
unui ter dup ce a constatat i individualizat creana acestuia asupra sa (lichidarea). Persoana desemnat de
ordonatorul de credite confirm c exist o obligaie cert i o sum datorat, exigibil la o anumit dat i, n
acest caz ordonatorul de credite bugetare poate emite Ordonanarea de plat pentru efectuarea plii.
Plata cheltuielilor este faza n procesul execuiei bugetare reprezentnd actul final prin care instituia public
achit obligaiile sale fa de teri. Plata cheltuielilor se efectueaz de persoanele autorizate care, potrivit
legii, poart denumirea generic de contabili, n limita creditelor bugetare i destinaiilor aprobate n
condiiile dispoziiilor legale, prin unitile de trezorerie i contabilitate public la care i au conturile
deschise, cu excepia plilor n valut, care se efectueaz prin bnci. Plata cheltuielilor este asigurat de eful
compartimentului financiar (financiar-contabil) n limita creditelor bugetare deschise i neutilizate sau a
disponibilitilor aflate n conturi, dup caz. Instrumentele de plat utilizate de instituiile publice, respectiv
cecul de numerar i ordinul de plat prin trezoreria statului (OPHT), se semneaz de dou persoane autorizate
n acest sens, dintre care prima semntur este cea a conductorului compartimentului financiar (financiarcontabil), iar a doua, a persoanei cu atribuii n efectuarea plii.
Plata se efectueaz numai dac sunt ndeplinite urmtoarele condiii:
- cheltuielile care urmeaz s fie pltite au fost angajate, lichidate i ordonanate;
- exist credite bugetare deschise/repartizate sau disponibiliti n conturi de disponibil;
- subdiviziunea bugetului aprobat de la care se efectueaz plata este cea corect i corespunde naturii
cheltuielilor respective;
- exist toate documentele justificative care s justifice plata;
- semnturile de pe documentele justificative aparin ordonatorului de credite sau persoanelor
desemnate de acesta s exercite atribuii ce decurg din procesul executrii cheltuielilor bugetare,
potrivit legii;
- beneficiarul sumelor este cel ndreptit potrivit documentelor care atest serviciul efectuat;
- suma datorat beneficiarului este corect;
- documentele de angajare i ordonanare au primit viza de control financiar preventiv;
- documentele sunt ntocmite cu toate datele cerute de formular;
- alte condiii prevzute de lege.
Nu se poate efectua plata:
- n cazul n care nu exist credite bugetare deschise i/sau repartizate ori disponibilitile sunt
insuficiente;
- cnd nu exist confirmarea serviciului efectuat i documentele nu sunt vizate pentru Bun de
plat;
- cnd beneficiarul nu este cel fa de care instituia are obligaii;
- cnd nu exist viza de control financiar preventiv pe ordonanarea de plat i nici autorizarea
prevzut de lege.
Cu caracter de specificitate n execuia cheltuielilor publice apar dou noiuni care se cer explicitate, i
anume: credite bugetare i ordonatori de credite bugetare.
Noiunea de credite bugetare poate fi definit prin raportarea la bugete de pe poziia statului sau de pe
poziie consumatorilor de fonduri din acestea, avnd calitatea de ordonatori de credite bugetare. ntr-o
prim variant de interpretare, creditele bugetare sunt sume de bani cu titlu definitiv aprobate prin bugetele
publice, destinate a acoperi cheltuielile aprobate n acestea. De pe poziia de consumatori de fonduri publice
(ordonatori de credite bugetare) sunt drepturi bneti cuvenite din bugete pentru acoperirea cheltuielilor
aprobate n bugetele lor.
Nu de puine ori, n mod greit, creditele bugetare, n imaginea public, sunt asociate sau chiar suprapuse cu
noiunea de credite bancare. n realitate ns, ntre ele sunt foarte multe diferene de coninut (ca relaii
economice de o anumit factur) i de form.
Creditele bugetare apar ca rezultat al manifestrii relaiilor bugetare n latura de repartizare a fondurilor
publice mobilizate prin bugete. Creditele bancare sunt relaii economice exterioare celor bugetare, din
activitile agenilor economici i ale populaiei, n legtur cu existena i repartizarea unor disponibiliti
bneti temporar libere, pe de o parte, i cu necesitile suplimentare de fonduri ce apar n acelai timp, pe de
alt parte, bncile intermediind ntre ceea ce nseamn bani disponibili i bani necesari. n cazul creditelor
bancare se solicit garanii materiale sau bneti i se pltete un pre al utilizrii lor, care este dobnda.
Totodat, la anumite termene se impune rambursarea. De regul, suma iniial angajat prin creditul solicitat
25

este mai mic dect suma final rezultat prin rambursare. La creditele bugetare nu sunt prezente garantarea
(material sau bneasc), dobnda i rambursarea. Ele sunt declanate de cheltuielile publice recunoscute ca
atare i aprobate prin bugetele publice.
Creditele bugetare reprezint limite valorice maxime pn la care se pot ordonana i efectua pli n cursul
anului bugetar pentru angajamentele contractate n cursul exerciiului bugetar i/sau din exerciii anterioare
pentru aciuni multianuale, respectiv se pot angaja, ordonana i efectua pli din buget pentru celelalte
aciuni. Datorit existenei aciunilor multianuale, care se desfoar pe o perioad mai mare de un an, s-a
introdus i noiunea de credit de angajament. Acesta reprezint limita maxim a cheltuielilor ce pot fi
angajate, n timpul exerciiului bugetar, n limitele aprobate. Astfel, creditele destinate unor aciuni
multianuale, ce reprezint sume alocate unor programe, proiecte, subproiecte, obiective i altele asemenea,
care se desfoar pe o perioad mai mare de un an, dau loc la credite de angajament i credite bugetare.
Ordonatorii de credite bugetare sunt persoane fizice aflate pe poziia de conductori n instituiile publice
finanate din bugete. Ei sunt de trei categorii: principali, secundari i teriari ori de gradul unu (I), de gradul
doi (II) sau de gradul trei (III). n structura sistemului bugetar, respectiv a instituiilor finanate prin bugetele
componente ale acestuia, se regsesc, n mod concret, toate cele trei categorii de ordonatori de credite
bugetare (cu deosebire la nivel central). n cazul bugetelor locale (la nivel local), mai des apar ordonatorii
principali i teriari de credite bugetare.
Ordonatorii principali de credite bugetare in legtura direct cu bugetul public finanator i au iniiativ n
finanarea cheltuielilor de care rspund, potrivit tehnicilor i metodelor de lucru specifice. Ordonatorii
principali de credite repartizeaz creditele bugetare aprobate, pentru bugetul propriu i pentru bugetele
instituiilor publice ierarhic inferioare, ai cror conductori sunt ordonatori secundari sau teriari de credite,
dup caz, n raport cu sarcinile acestora. Ordonatorii principali de credite vor repartiza creditele bugetare
dup reinerea a 10% din prevederile aprobate acestora, pentru asigurarea unei execuii bugetare prudente, cu
excepia cheltuielilor de personal i a celor care decurg din obligaii internaionale, care vor fi repartizate
integral. Repartizarea sumelor reinute n proporie de 10% se face n semestrul al doilea, dup examinarea de
ctre Guvern a execuiei bugetare pe primul semestru.
Ordonatorii secundari de credite bugetare sunt conductorii instituiilor intermediare, aflate ntre cele
centrale i cele din teritoriu, a cror finanare direct de la bugetul statului ar fi anevoioas (de exemplu,
inspectorii generali de la inspectoratele colare judeene, directorii generali de la direciile de sntate public
judeene, directorii generali de la direciile de specialitate ale Ministerului Muncii etc.). Ei primesc credite
bugetare prin repartizare de la ordonatorii principali de credite bugetare att pentru nevoi proprii, ct i
pentru activiti sau aciuni aflate n sfera lor de competen i administrare. La rndul lor, transmit credite
bugetare prin repartizare ctre instituiile publice subordonate ai cror conductori sunt ordonatori teriari de
credite bugetare.
Ordonatorii teriari de credite bugetare sunt conductorii instituiilor de baz din diferite domenii de
activitate care primesc credite bugetare prin repartizare de la ordonatorii ierarhic superiori, credite utilizate
exclusiv pentru realizarea sarcinilor instituiilor pe care le conduc. Ca uniti bugetare teriare, finanate de la
bugetele centrale prin minitri ca ordonatori principali de credite bugetare, sunt, de exemplu, universitile,
spitalele mari, iar finanate de la bugetele locale prin primari sunt grdiniele, casele de cultur etc.
Toi ordonatorii de credite bugetare au anumite responsabiliti prevzute de lege:
a) angajarea, lichidarea i ordonanarea cheltuielilor n limita creditelor repartizate i aprobate;
b) realizarea veniturilor prevzute n bugete;
c) angajarea i utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare;
d) asigurarea integritii bunurilor ncredinate instituiei pe care o conduc;
e) organizarea i inerea la zi a contabilitii i prezentarea la termen a situaiilor financiare asupra
situaiei patrimoniului aflat n administrare i execuiei bugetare;
f) organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziii publice i a programului de
investiii publice;
g) organizarea evidenei programelor, inclusiv a indicatorilor afereni acestora;
h) organizarea i inerea la zi a evidenei patrimoniului.
12.5. ncheierea execuiei bugetare (predat la curs)
Ministerul Finanelor Publice are obligaia de a urmri i supraveghea n permanen mersul execuiei
bugetului i de a prezenta rapoarte periodice pentru informarea Guvernului cu privire la starea de echilibru a
bugetului.
26

El folosete n acest sens drile de seam contabile trimestriale ale ordonatorilor de credite i urmrete
conturile privind execuia de cas a bugetului prin trezoreria statului.
La ncheierea exerciiului bugetar, Ministerul Finanelor Publice trebuie s ntocmeasc contul general
anual de execuie a bugetului de stat i, respectiv, contul de execuie a bugetului asigurrilor sociale de
stat, care au ca anexe conturile anuale de execuie a bugetelor fondurilor speciale i bugetele ordonatorilor
principali de credite, inclusiv anexele la acestea.
Momentul ntocmirii depinde de metoda folosit n realizarea exerciiului bugetar.
Dac se folosete metoda de gestiune, atunci conturile bugetului se nchid n ultima zi a anului bugetar, astfel
c n contul general anual de execuie se vor reflecta veniturile efectiv ncasate i cheltuielile efectuate pn
la sfritul anului. n acest caz, veniturile cuvenite bugetului i nencasate i cheltuielile angajate, dar
neefectuate pn la sfritul anului se transmit n bugetul urmtor i se vor reflecta n contul anual al
exerciiului urmtor.
Dac se aplic metoda de exerciiu, atunci contul general anual se va ntocmi dup expirarea perioadei de
prelungire a execuiei pentru bugetul anului ncheiat, el reflectnd veniturile i cheltuielile anului expirat,
chiar dac unele dintre ele s-au realizat dup ncheierea exerciiului bugetar.
Conturile anuale de execuie cuprind:
a) la venituri: prevederi bugetare iniiale, prevederi bugetare definitive i ncasri realizate;
b) la cheltuieli: credite bugetare iniiale, credite bugetare definitive i pli efectuate.
Prin compararea ncasrilor realizate cu plile efectuate se poate aprecia starea de echilibru a bugetului
ncheiat, diferena favorabil aprnd ca excedent definitiv, iar cea nefavorabil ca deficit al bugetului.
Conturile generale ntocmite de ctre Ministerul Finanelor Publice se prezint Guvernului spre analiz i
nsuire. Odat nsuite de Guvern, se nainteaz pn la data de 1 iulie a anului urmtor Parlamentului spre
aprobare.
Contul general anual de execuie a bugetului de stat, a bugetului asigurrilor sociale de stat i celelalte conturi
anuale de execuie se aprob prin lege dup verificarea acestora de ctre Curtea de Conturi.
Ministerul Finanelor Publice este obligat s ntocmeasc i s anexeze la contul general de execuie a
bugetului de stat i contul general al datoriei publice. Acesta cuprinde conturile datoriei publice interne i
datoriei publice externe directe a statului i situaiile garaniilor guvernamentale pentru credite interne i
pentru credite externe primite de ctre alte persoane juridice.
12.6. Controlul execuiei bugetare (predat la curs)
Dup primirea contului privind execuia bugetar, Parlamentul transmite documentul instituiei supreme de
control financiar extern care, n cele mai multe ri, inclusiv n Romnia, poart denumirea de Curte de
Conturi.
n privina contului de execuie bugetar, Curtea de Conturi efectueaz la fiecare instituie public controlul
ulterior, viznd legalitatea i realitatea datelor cuprinse n acest document. Ea verific eficiena, eficacitatea
i economicitatea execuiei bugetare, pronunndu-se i asupra calitii gestiunii banilor publici la nivelul
fiecrei instituii i pe ansamblul bugetului. La ncheierea verificrilor efectuate prin structurile sale
funcionale, dac nu se constat ilegaliti i prejudicii aduse fondurilor publice, Curtea de Conturi emite
actul de descrcare de gestiune a conductorului (ordonatorului de credite) fiecrei instituii publice. Dac se
constat operaiuni ilegale, generatoare de pagube materiale, acestea se recupereaz prin organele de
jurisdicie ale Curii de Conturi.
n final, Curtea de Conturi ntocmete Raportul public, care st la baza dezbaterilor n Parlament n vederea
aprobrii legilor anuale de execuie a bugetelor publice.
Organizarea i funcionarea controlului financiar, n general, asupra execuiei bugetare, n special, prezint
particulariti de la o ar la alta. Important este ca, prin formele concrete de organizare i funcionare a
controlului financiar, s se evite manifestarea conflictului de interese i s se realizeze controlul reciproc al
puterilor n stat, n sensul c organul care gestioneaz bugetul (guvernul) s fie controlat i de o entitate
public exterioar acestuia, aprobarea execuiei bugetare efectund-o o alt putere n stat, respectiv forul
legiuitor (parlamentul).
Dei am prezentat controlul ca o etap distinct a procesului bugetar, n realitate el este prezent, aa cum
subliniam nc de la nceput, n toate fazele procesului bugetar, dei activitatea cea mai intens se realizeaz
de-a lungul execuiei bugetare.
Obiectul controlului bugetar l reprezint actele de decizie i de execuie ale tuturor persoanelor
implicate n procesul bugetar, ncepnd cu Guvernul, continund cu ordonatorii de credite i terminnd cu
simplii mnuitori ai banului public. n toate cazurile se urmrete respectarea strict a legilor i disciplinei
27

bugetare, ncasarea integral i la timp a veniturilor, prevenindu-se evaziunea, dar i abuzurile fiscale,
cheltuirea judicioas a resurselor alocate, n limitele i pentru destinaiile alocate.
i n domeniul controlului bugetar, controlul cel mai eficace este cel preventiv, menit s asigure respectarea
legalitii, oportunitii i eficiena n mnuirea banului public. Cel concomitent, exercitat cu prilejul
efecturii plii are o eficacitate mai redus, verificndu-se doar dac operaiile anterioare de angajare,
lichidare i ordonanare s-au fcut corect. Controlul ulterior este doar constatativ, prin msurile i sanciunile
aplicate putndu-se cel mult preveni actele de indisciplin financiar n viitor, existnd puine anse de a se
repara prejudiciile aduse statului prin evaziune fiscal sau prin risipa n cheltuirea banului public.
12.7. Aprobarea execuiei bugetare (predat la curs)
Pe baza raportului privind contul de execuie bugetar, elaborat de instituia specializat de control al
finanelor publice, Parlamentul declaneaz procedura de dezbatere i aprobare a acestuia. Mai nti are loc
analiza raportului n comisiile permanente reunite de buget, finane i bnci ale forului legislativ, iar apoi se
dezbate n plenul Parlamentului proiectul de Lege privind aprobarea contului de execuie bugetar. Cu
aceast ocazie se prezint de ctre executiv sinteza evoluiilor economico financiare din anul la care se
refer execuia bugetar i factorii care au influenat evoluia acesteia. Apoi are loc exprimarea punctelor de
vedere ale formaiunilor politice reprezentate n forul legislativ, prilej cu care se fac aprecieri privind calitatea
gestiunii bugetare comparativ cu prevederile bugetului aprobat. Totodat, se pot avansa propuneri privind
modificarea unor legi n vederea creterii eficienei utilizrii banilor publici. n continuare, se trece la
discutarea pe articole a proiectului legii privind aprobarea contului de execuie bugetar. n coninutul su, pe
lng articolele privind aprobarea contului respectiv, se pot introduce prevederi referitoare la continuarea
verificrii de ctre Curtea de Conturi a anumitor aspecte ale execuiei bugetare i raportarea ctre Parlament a
constatrilor rezultate i a msurilor legale aplicate.
Votul final favorabil asupra proiectului de lege privind aprobarea contului de execuie bugetar marcheaz
ncheierea etapelor componente ale procesului bugetar.

28