Guvernul Republicii Moldova

Ghid metodologic pentru evaluarea

intermediar i ex-post a politicilor publice

Cuprins
INTRODUCERE ...................................................................................................................................3
CICLUL DE EVALUARE..........................................................................................................................4
CND SE EFECTUEAZ EVALUAREA?....................................................................................................5
ETAPELE DE BAZ ALE PROCEDURII DE EVALUARE ...............................................................................6
ETAPA 1: DETERMINAREA SUBIECTULUI EVALURII ............................................................................................ 8
ETAPA 2: IDENTIFICAREA (SAU REFORMULAREA) OBIECTIVELOR POLITICILOR PUBLICE .............................................. 9
ETAPA 3: FORMULAREA NTREBRILOR EVALURII ........................................................................................... 13
ETAPA 4: STABILIREA MODELULUI RESURSE-PRODUSE ...................................................................................... 21
ETAPA 5: FORMULAREA CONSTATRILOR I RECOMANDRILOR ......................................................................... 27
ANEXA 1. COMPARAREA ETAPELOR DE EVALUARE I MONITORIZARE ............................................... 29
ANEXA 2. RECOMANDRI PENTRU CONINUTUL STANDARD AL RAPORTULUI DE EVALUARE ............. 32
ANEXA 3. UTILIZAREA METODELOR CANTITATIVE N EVALURILE EI/EEP ........................................... 33
ANEXA 4. EXEMPLE DE RAPOARTE DE EVALUARE EFECTUATE N PROCESUL DE PILOTARE .................. 38

Aceast publicie a aprut cu asistena Ageniei Internaionale

Suedeze de Cooperare n Dezvoltare acordat Guvernului
Republicii Moldova n cadrul proiectului "Consolidarea
capacitilor de management al politicilor publice", implementat
de ECORYS (Marea Britanie) n parteneriat cu CPM (Letonia)

INTRODUCERE
Acest Ghid a fost conceput n calitate de ndrumar metodologic pentru autoritile publice implicate n
procesul de evaluare a politicilor publice pe durata implementrii acestora sau dup finalizare. Un astfel
de tip de evaluare este denumit intermediar i ex-post. Evaluarea permite factorilor de decizie s
obin informaii cu privire la implementarea politicii publice, atingerea obiectivelor stabilite i impactul
asupra societii n general sau asupra anumitor grupuri, sectoare sau domenii specifice, n particular.
Procesul de evaluare ncheie ciclul de politici publice i permite autoritilor publice de a lua decizii vizavi
de continuarea, modificarea sau finalizarea politicii publice supuse evalurii.
Ghidul servete drept instrument utilizat n evaluarea politicilor publice pentru mai multe tipuri de
beneficiari i politici publice. El conine att tehnici calitative ct i cantitative de evaluare. Pentru politici
publice cu implicaii financiare limitate i impact de scara mic este suficient s se rspund la un set de
ntrebri, formulate n Ghid. n schimb pentru politici publice complexe, cu impact fiscal major se
recomand utilizarea unor tehnici cantitative, la fel prezentate n Ghidul respectiv. Indiferent de
abordarea aplicat n evaluare, pentru a elabora un raport de evaluare congruent este important s fie
urmate cele cinci etape propuse n continuare.
Structura Ghidului reflect logica efecturii evalurii, fiind construit n ordinea celor cinci etape ale
evalurii. n anexe, pe lng formatul raportului de evaluare, rezumatele unor tehnici de evaluare
recomandate sunt prezentate trei rapoarte de evaluare, elaborate n procesul de pilotare a Ghidului. La
pilotare au participat Ministerul Economiei, Ministerul Mediului i Ministerul Sntii. Cu toate c
abordrile, tehnicile i profunzimea evalurii difer, toate trei rapoarte ofer modaliti diverse de a
rspunde la ntrebarea principal a fost realizat cu succes sau nu politica public supus evalurii?
Pe potriva altor ndrumare metodologice elaborate de Guvernul Republicii Moldova, acest Ghid este
unul care va fi modificat i perfecionat pe msura aplicrii acestuia i n baza leciilor nvate n
procesul de evaluare.

CICLUL DE EVALUARE
Evaluarea este un proces de colectare i analiz a informaiei n scopul formulrii unor concluzii asupra
modului, n care anumite intervenii de politici publice ating obiectivele scontate.
Evaluarea are urmtoarele obiective principale:
Creterea responsabilitii prin evaluarea politicilor publice de ctre diveri actori interesai
(Parlament, ceteni etc.);
Sporirea eficienei de alocare a resurselor publice i mbuntirea performanei programelor;
Obinerea informaiei n cazurile n care Guvernul are nevoie de date cu privire la rezultatele
interveniei, iar acestea sunt lips;
mbuntirea formulrii politicilor publice preponderent realizat n cazurile n care este
evident c actuala form a politicilor publice nu este una reuit (aceasta poate ine de
obiective, indicatori de msurare a progresului i impactului etc.);
mbuntirea implementrii;
Obinerea cunotinelor i formularea leciilor pentru viitor.
Procesul de analiz i evaluare a politicilor publice include trei etape consecutive analiza ex-ante
(AEA), evaluarea intermediar (EI) i evaluarea ex-post (EEP)(rezumatul etapelor este ilustrat n Anexa
1). Ciclul de politici publice este operaional i eficient doar dac toate aceste tipuri de analiz i
evaluare sunt strns integrate ntr-un singur sistem coerent, i dac acesta vine s sprijine elaborarea
politicilor publice i bugetarea ntr-o manier sustenabil.
Analiza ex-ante este primul pas n ciclul de politici publice care apreciaz impactul potenial al unei
politici publice asupra grupurilor-int sau altor grupuri, bugetului, anumitor sectoare etc.1. n analiza exante sunt examinate opiuni alternative pentru soluionarea problemelor i atingerea obiectivelor
stabilite, fiind analizat impactul fiscal, administrativ, economic, social i de mediu ale fiecrei opiuni.
Obiectivul de baz al AEA const n sprijinirea procesului decizional al Guvernului prin recomandarea
acelei abordri de politici publice, pe care o anticipm ca fiind cea cu eficien maxim sau cu cel mai
pozitiv impact i care evit, n msura posibilitilor, efectele adverse inoportune. Pn n prezent, n
Republica Moldova analiza ex-ante a fost parial instituionalizat prin introducerea n anul 2008 a
analizei impactului de reglementare (AIR). n anul 2010 Cancelaria de Stat a elaborat un ghid mai amplu
pentru AEA (ntitulat Ghid metodologic pentru analiza ex-ante a impactului politicilor publice), care este
deja aplicat pentru elaborarea mai multor Propuneri de politici publice n toate ministerele de ramur2.
Evaluarea intermediar este efectuat pe parcursul implementrii politicilor publice, fiind pus accentul
pe eficiena i eficacitatea acestora. Ea i propune drept obiectiv evaluarea performanei unei politici
publice n derulare i identificarea necesitii revizuirii acesteia. Unele politici publice nu au termen
exact pentru implementare (fiind adesea continue), de aceea evaluarea intermediar este cea potrivit.
Un tip al EI este evaluarea tematic, atunci cnt studiul de evaluare se poate axa pe un anumit domeniu
de politici publice. Pn n prezent n ar nu au fost implementate sistematic evaluri intermediare,
unica tentativ de instituionalizare a EI fiind evaluarea actelor normative, care a fost introdus recent
de Ministerul Justiiei3.

Aa-numitele efecte colaterale;

n prezent, AEA a fost aplicat pentru elaborarea a peste 40 de Propuneri de politici publice.
3
Hotrrea Guvernului nr.20.1181 din 22 decembrie 2010 privind monitorizarea procesului de implementare a
legislaiei.
2

Evaluarea ex-post este analiza rezultatelor reale ale unei intervenii de politici publice finalizate care
permite de a nelege factorii de succes sau eec i impactul mai vast al politicilor publice. Unul din
obiectivele principale ale evalurii ex-post este producerea unor concluzii, care ar putea fi generalizate i
aplicate pentru alte intervenii de politici publice viitoare sau n derulare4.

CND SE EFECTUEAZ EVALUAREA?

n mare, evalurile intermediar i ex-post au la temelie metodologii aproape identice, diferena fiind
perioada n care acestea se aplic. Astfel, Ghidul respectiv ofer o perspectiv unic asupra ambelor
tipuri de evaluri, fiind utilizat un singur concept, denumit evaluare (atunci cnd n unele cazuri se cere
diferenierea ntre EEP i EI, acestea sunt stipulate expres).
Seciunea n cauz definete pentru care domeniu de politici publice i n care cazuri vor fi aplicate
evalurile intermediar sau ex-post. Mai jos sunt enumerate tipurile de politici publice care pot fi
subiect al evalurii:
Document de politici publice5 (strategie, concept, plan, program) sau o parte component a
acestuia (de exemplu, un domeniu de politici publice sau un obiectiv de politici publice distinct);
Act legislativ sau normativ sau o parte component a acestuia;
Program / sub-program bugetar sau strategii sectoriale de cheltuieli.
Evaluarea programelor, sub-programelor bugetare i strategiilor sectoriale de cheltuieli trebuie s fie o
parte important a cadrului de evaluare i ca regul general acestea trebuie s fie analizate (de ctre
autoritatea responsabil) cel puin o dat pe parcursul Cadrului Bugetar pe Termen Mediu (CBTM).
innd cont de faptul c CBTM este un proces continuu n ar, evaluarea intermediar este
recomandat s fie derulat n fiecare an, iar programele bugetare majore trebuie s fie supuse
evalurii o dat la fiecare 3 ani. Totodat, n dependen de stadiul implementrii i statutul
documentului, evaluarea se recomand a fi efectuat n urmtoarele cazuri:
Pentru politicile publice
finalizate

Pentru politicile publice finalizate, n unele cazuri evalurile trebuie s

fie efectuate la un anumit interval de timp dup terminarea programului
pentru a permite depistarea efectelor mai ample (impactul). Formal,
acesta este un tip de evaluare ex-post.
n calitate de exemple servesc toate tipurile de politici publice, cu
condiia c sunt finalizate: documente de politici publice i acte
normative.

Comisia European, Evalsed: Ghid pentru evaluarea dezvoltrii socioeconomice, p.150.

Cu toate c marea majoritate a documentelor de politici publice se aprob printr-un act legislativ sau normativ, n
acest Ghid se face o distincie dintre ele, pentru c forma acestora i cerinele pentru elaborare difer.
5

Pentru principalele prioriti

guvernamentale

Raionamentul pentru acest tip de evaluare se bazeaz pe presupunerea

c principalele prioriti ale Guvernului trebuie s fie evaluate cu
regularitate pentru a constata dac acestea sunt implementate potrivit
planului i nu dispar n activitatea de rutin a ministerelor. Principalele
prioriti ale Guvernului urmeaz a fi examinate ca un caz de evaluare
separat, innd cont de relevana special a acestora pentru evaluare
(vor avea prioritate la evaluare). Mai mult ca att, evaluarea
principalelor prioriti ale Guvernului ar putea cdea sub incidena att
a politicilor publice n derulare, ct i a celor finalizate (ambele categorii
de politici publice urmnd a fi analizate).
Exemple de politici publice de acest tip includ principalele politici
publice stabilite n cele mai importante documentele ale Guvernului,
cum ar fi Strategia Naional de Dezvoltare Moldova 2020, CBTM etc.

Pentru politicile publice ce

necesit modificare

Evaluarea politicilor publice ce necesit modificare urmeaz a fi iniiat

atunci, cnd exist motive de ngrijorare (cum ar fi, presiunea din
exterior, rezultatele procesului de monitorizare, criticile expuse n pres,
opinia experilor) vis--vis de implementarea acestora. Spectrul de
motive ce determin dorina din partea Guvernului de a modifica
politicile publice ar putea fi destul de divers, ncepnd cu schimbarea
prioritilor i terminnd cu cazurile cnd devine clar c performana
unui program las de dorit, acesta necesitnd schimbri. Evaluarea n
acest caz ar fi de o importan major, deoarece aceasta ar putea
determina n msur considerabil calitatea viitoarelor politici publice.
Formal, acesta este un tip intermediar de evaluare.
n calitate de exemple servesc toate tipurile de politici publice, cu
condiia c sunt n desfurare: documente de politici publice, acte
normative i programe bugetare.

ETAPELE DE BAZ ALE PROCEDURII DE EVALUARE

Acest capitol ofer ndrumare de ordin general n organizarea i realizarea procedurii de evaluare. Ciclul
de evaluare implic, de regul, urmtoarele etape majore (n funcie de particularitile specifice ale
evalurii efectuate, procedura standard ar putea fi modificat prin omiterea sau adugarea unor etape):
1. Determinarea subiectului evalurii
2. Identificarea (sau reformularea) obiectivelor politicilor publice
3. Formularea ntrebrilor evalurii
4. Stabilirea modelului resurse-produse i efectuarea evalurii
5. Formularea constatrilor i recomandrilor
Formatul raportului de evaluare este ilustrat n Anexa 2 a acestui Ghid. n continuare, fiecare din etapele
6

procedurii de evaluare este analizat detaliat, inclusiv i oferit o list de verificare pentru fiecare etap,
menit s ofere ajutor evaluatorului n dirijarea procesului de evaluare. n Anexa 4 sunt prezentate trei
rapoarte de evaluare realizate n procesul de pilotare a Ghidului.

ETAPA 1: Determinarea subiectului evalurii

Imediat ce s-a constatat c politicile publice se calific pentru evaluare i este identificat scopul principal
sau motivul pentru evaluare, poate fi determinat subiectul evalurii i definit sfera de aplicare a
acesteia. Sfera de aplicare determin limitele evalurii i abordeaz aa ntrebri, ca:
Ce este supus evalurii?
Va fi evaluat politica public n ntregime sau doar parial? n general se recomand ca la etapa
EEP s fie evaluate politicile publice n ntregime.
Care este intervalul de timp pentru evaluare? De la momentul iniierii politicii publice sau
evaluarea va cuprinde o perioad specific de timp?
Cine va participa la efectuarea evalurii?
La aceast etap trebuie s se in cont de faptul c deseori impactul general ar putea s nu se
manifeste la stadiile incipiente de implementare a politicilor publice. n cazurile n care unele politici
publice sunt strns inter-corelate, este util a le evalua conjugat de exemplu, dac sunt analizate
obiectivele politicilor publice cu privire la piaa forei de munc, ar fi util de examinat anumite programe
bugetare, aa ca programele profesionale i de nvmnt superior, programele de formare continu
pentru angajai, etc.

Lista de verificare a activitilor pentru Etapa 1:

Definii scopul principal al evalurii
Analizai dac sfera de aplicare este prea ngust sau prea vast, innd cont de scopul principal al
evalurii, resursele disponibile
Stabilii dac politica public va fi evaluat n ntregime sau doar o parte component a ei
Stabilii intervalul de timp care cuprinde evaluarea
Identificai principalii actori implicai n procesul de evaluare

ETAPA 2: Identificarea (sau reformularea) obiectivelor politicilor publice

Dac rezultatele i obiectivele scontate ale politicii publice nu sunt definite expres i nu sunt
cuantificate, s-ar putea s fie dificil de efectuat evaluarea. n cazul n care obiectivele politicii publice nu
au fost formulate iniial, acestea ar putea fi, n unele cazuri, stabilite mai trziu, pe parcursul
implementrii (de exemplu, n programul guvernamental sau actele normative pentru implementarea
acestora, n declaraiile guvernamentale, discursurile minitrilor, dezbaterile parlamentare etc.). n
procesul reformulrii obiectivelor politicilor publice, de regul, trebuie s fie consultate entitile
guvernamentale relevante. Dac obiectivele exist, ns nu sunt cuantificate, este necesar de analizat n
ce msur acestea ar putea fi cuantificate pe baza tuturor surselor de politici publice aferente. Trebuie
de reinut, de asemenea, c obiectivele se msoar prin indicatori de rezultat care n caz dac lipsesc
trebuie s fie stabilii n aceast etap a evalurii. Mai multe despre stabilirea obiectivelor i tipurile de
indicatori se regsete n Ghidul metodologic pentru analiza ex-ante a impactului politicilor publice
elaborat de Cancelaria de Stat.
La etapa dat, pe lng delimitarea sau stabilirea obiectivelor politicilor publice, evaluatorul mai trebuie
s descrie i raionamentele politicilor publice. Raionamentele prezint justificarea anumitor intervenii
de politici publice de exemplu, drept raionament pentru un anumit program ar putea servi
remedierea unui anumit eec al pieei sau abordarea unor aspecte sociale / de echitate. Raionamentele
in de relevan, care este una din dimensiunile evalurii (vezi n continuare pentru o descriere mai
detaliat), stipulnd dac obiectivele politicilor publice abordeaz nevoile i problemele
socioeconomice.

Colectarea iniial a datelor i identificarea valorilor de referin

Etapa 2 prevede, de asemenea, evaluarea situaiei iniiale i determinarea valorilor de referin, inclusiv
colectarea altor informaii necesare evalurii n general i pentru completarea Tabelului 1. de mai jos, n
particular. Astfel, este nevoie de examinat ce s-ar fi ntmplat dac intervenia n materie de politici
publice nu ar fi avut loc. Valorile de referin (sau valorile scenariului n care politica nu ar avea loc) sunt
n mod normal reflectate sub form de indicatori specifici de produs sau rezultat, cu care i este
comparat performana la zi.
La efectuarea evalurilor trebuie de reinut c colectarea informaiilor i activitatea analitic trebuie s
fie realiste i cost-eficiente adic, acestea nu trebuie s determine o colectare excesiv de date i
cheltuieli de evaluare exagerate, comparativ cu costurile operaionale ale politicii publice propriu-zise.
Pe parcursul evalurii trebuie de utilizat att datele primare, ct i cele secundare. Datele primare
(sondaje n teren, interviuri n grup etc.) sunt colectate din prima surs, n particular pentru studiul de
evaluare, n timp ce datele secundare (din alte rapoarte, studii din birou, statistic) sunt deja existente,
fiind colectate anterior n alte scopuri.
Pentru ca studiul de evaluare s fie cost-eficient, n primul rnd trebuie de folosit ct mai mult posibil
sursele de date secundare. Exist un spectru vast de resurse naionale i internaionale ce ar putea fi
utilizate, cum ar fi:

Bazele de date ale principalelor instituii internaionale, aa ca Naiunile Unite6, Banca

Mondial7, OCDE8, Comisia European9 i Fondul Monetar Internaional10, care conin informaii
statistice i analitice utile;
Bazele de date, statisticile i diversele rapoarte din principalele ri dezvoltate ale UE i OCDE.
Aceast surs ar putea fi folosit att pentru stabilirea valorilor de referin, ct i pentru
comparaii ntre ri. De exemplu, biroul naional de audit din Regatul Unit efectueaz cu
regularitate analize privind raportul calitate-pre i audituri ale performanei n principalele
domenii de prioritate nalt pentru Guvern i populaie;
Paginile electronice ministeriale i cea a Biroului Naional de Statistic conin informaii
cuprinztoare i disponibile imediat. Acest lucru este n prezent i mai facil graie lansrii
recente a Guvernrii electronice, care include o baz de date dezagregate pentru Republica
Moldova;
Rapoartele corespunztoare de monitorizare, management i asisten tehnic ce sunt
relevante subiectului evalurii.
Colectarea datelor primare urmeaz a fi iniiat dac sursele de date secundare nu sunt suficiente sau
dac design-ul evalurii necesit dobndirea informaiilor specifice.
Att datele cantitative, ct i cele calitative, pot fi utile pentru efectuarea unei evaluri. Datele
cantitative sunt msurabile sau numerice i pot fi folosite pentru a ilustra sau susine o declaraie de
evaluare. Datele calitative se refer la opinii i atitudini sau observaii generale. Tehnicile de colectare a
informaiilor ar putea include:
Trecerea n revist a literaturii reprezint o surs de date secundare i se bazeaz pe dou tipuri
de documente: n primul rnd pe documentele oficiale, lucrrile tiinifice generale, articolele
publicate i crile din domeniul evaluat; a doua studii specifice n domeniul de interes, inclusiv
evalurile anterioare. Analiza acestor documente permite evaluatorului s exploreze teoriile i
conceptele aferente programului i s examineze generalizrile potenial aplicabile n cazul
aspectelor luate n considerare11. Trecerea n revist a literaturii este o modalitate relativ ieftin
i eficient de colectare a datelor relevante i are o utilitate considerabil;
Sondaje i chestionare, ceea ce implic colectarea informaiei detaliate i specifice de la un grup
definit de persoane sau organizaii. Sondajele sunt folosite pentru a susine constatrile evalurii
din mai mult de o singur surs independent de dovezi. De regul, se recurge la sondaje ca
surs bun de dovezi independente (de exemplu, atunci cnd datele statistice oficiale sau
administrative ar putea fi nu tocmai demne de ncredere) i sunt aproape indispensabile pentru
6

Cum ar fi indicatorii pentru msurarea atingerii obiectivelor de dezvoltare ale mileniului, baza de date cu
indicatori din domeniul social, baza de date statistice cu indicatori economici pentru Europa i Africa.
7
Banca Mondial ntreine baza de date cu indicatorii globali pe ri pentru politicile economice, agricultur i
dezvoltare rural, nvmnt, energetic, sectorul financiar, srcie, etc.
8
Profilurile statistice ale rilor, datele privind PIB, datoria Guvernului, statistica pieei de munc, IPC, indicatorii de
sntate pentru statele membre i non-membre ale OCDE, etc.
9
Statistic exhaustiv n domeniul economic, financiar (bugetar) i social din rile UE.
10
Statistica financiar internaional, statistica datoriilor din sectorul public, statistica privind balana de pli,
indicatorii stabilitii financiare, preurile materiilor prime primare.
11
Metode de evaluare a programelor: msurarea i atribuirea rezultatelor de program, ediia 3, Consiliul
Trezoreriei din Canada, p. 63.
10

studiile de evaluare;
Focus grupuri i grupuri de referin prevd n primul rnd selecia indivizilor relevani pentru
dezbaterea anumitor subiecte i probleme n cadrul unei reuniuni;
Observaiile naturale implic vizite n teritoriu la locaiile, unde este implementat politica
public, pentru a observa activitile i a face notie. Multe din constatrile evalurii ar putea fi
stabilite doar din vizitele n teren, de exemplu, dac produsele chimice periculoase sunt
depozitate necorespunztor i acest fapt s-ar putea s nu fie nregistrat;
Interviuri studii de evaluare intermediare / ex-post (inclusiv, audituri ale performanei, analize
raport pre-calitate) deseori folosesc interviurile la diferite etape ale procesului de evaluare.
Interviurile pot fi de cteva tipuri: a) interviuri pregtitoare i de inventariere, b) interviuri
pentru colectarea materialelor i a informaiilor, c) interviuri pentru cartografierea atitudinilor i
argumentelor; d) interviuri pentru generarea i evaluarea ideilor i sugestiilor12;
Studii de caz: atunci cnd politicile publice constau dintr-o serie de proiecte, un eantion de
studii de caz poate evalua rezultate. De regul, un studiu de caz examineaz cteva cazuri sau
proiecte specifice, prin care evaluatorul sper s elucideze informaii despre politica public n
ntregime. De aceea, selecia studiilor de caz este o sarcin important, astfel nct concluziile s
poat fi aplicate populaiei-int13.
La finalul acestei etape evaluatorul trebuie s poat completa urmtorul tabel care pe viitor poate fi
utilizat pe ntreaga durat a evalurii:
Tabelul 1. Informaii generale despre politica public
Contextul extins al politicii
publice

Setai un context mai extins al politicii publice, dac acesta este relevant
pentru politica public dat. De exemplu dac domeniul politicii publice
este mai ngust dect cel al politicii publice aprobate (o singur arie a
unei strategii mai cuprinztoare). Explicai contextul lrgit al politicii
publice.

Raionamentul pentru politici

publice

Raionamentul este justificarea pentru o anumit intervenie de

exemplu raionamentul pentru un program specific poate fi de a corecta
un eec al pieei sau de a redresa o problem de echitate social.
Raionamentul ine de relevan, care este unul din aspectele evalurii
(descrierea detaliat mai jos), artnd dac obiectivele politicii publice
date sunt relevante din punct de vedere al necesitilor socioeconomice
i al altor probleme.

Cadrul politicii publice

Enumerai strategiile, conceptele i planurile relevante:

a) cele direct relevante,
b) i cele parial conexe cu tematica evaluat.

12

Ghid de implementare pentru auditul performanei, INTOSAI, 2004, p.96.

Metode de evaluare a programului: msurarea i atribuirea rezultatelor de program, ediia 3, Consiliul Trezoreriei
din Canada, p. 79.
13

11

Cadrul legal

Enumerai actele normative relevante (direct relevante):

a) legi
b) hotrri ale Guvernului
c) regulamente etc.

Cnd politica public a intrat

n vigoare?

Indicai cnd politica public a fost lansat.

Politica public dat a fost

finalizat? Dac nu, la ce
etap este politica public?

Indicai dac politica public a fost finalizat; daca aceasta continu s

fie implementat, indicai la ce etap este aceasta la momentul dat.

Programele bugetare conexe

/ sub-programe, strategiile
sectoriale de cheltuieli (dac
sunt aplicabile)

Dac este aplicabil, includei codurile programelor bugetare / subprograme / linii bugetare (venitul, dac nu provine din sursele generale
ale impozitelor) sau pentru ultimii trei ani (sau pentru perioada de timp
indicat) ai evalurii.

Descrierea pe scurt a politicii

publice

Descriei pe scurt ce msuri prevede politica public i cum ele sunt

implementate (subveniile, scutirile fiscale, etc., pentru ce grupuri).

Schimbrile majore ale

politicii publice (dac sunt
aplicabile)

Dac este aplicabil, descriei cnd i ce schimbri ale politicii publice au

fost ntreprinse.

Obiectivele cheie

Dac obiectivele nu au fost stabilite, acestea pot fi presupuse cu ajutorul

actelor legislative sau altor documente de referin.

Autoritile implementatoare
i aranjamentele efectuate

Descriei pe scurt cum este implementat politica public din punct de

vedere administrativ / organizaional i care sunt beneficiarii acesteia.

Lista de verificare a activitilor pentru Etapa 2:

Stabilii (reformulai) obiectivele de politici publice
Determinai care sunt actualele necesiti de date i iniiai colectarea datelor iniiale (inclusiv, a
datelor de referin)
Stabilii valorile de referin ca reper pentru efectuarea evalurii
Sintetizai informaia relevant n formularul prezentat mai sus

12

ETAPA 3: Formularea ntrebrilor evalurii

Aceast etap presupune formularea ntrebrilor principale ale evalurii, precum i a celor detaliate care
in de anumite dimensiuni importante n evaluare. n general evaluarea urmrete s rspund la patru
ntrebri principale i anume:
1. Au fost atinse obiectivele stabilite ale politicii publice i sunt atribuibile interveniei?
2. Au fost satisfcute necesitile grupurilor-int i n ce msur acestea au suportat schimbri?
3. Ce impact a avut politica public (economic, social, fiscal, de mediu etc.) i ct de durabil a fost
acesta?
4. Care sunt leciile nvate n urma evalurii?
n anumite cazuri este suficient s se rspund la aceste ntrebri, oferind argumentarea calitativ i
cantitativ de rigoare, i astfel evaluarea se consider realizat cu succes.
Adesea, ns, pentru a rspunde la aceste ntrebri principale sau pentru a nelege mai profund
impactul politicii publice este necesar de formulat un ir de ntrebri detaliate care deriv din mai multe
criterii sau dimensiuni ale evalurii. Primul set de dimensiuni se cuprinde n modelul celor trei E
(economia, eficiena i eficacitatea). Descrierea dimensiunilor evalurii din cadrul modelului celor 3 E
este prezentat n Tabelul 2.
Tabelul 2. Principalele dimensiuni ale evalurii
Dimensiunile evalurii
ale modelului celor 3
E

Definiie

Economia este realizarea la cost mic a activitilor. Economia se refer la

resurse, msurnd preul de achiziie a resurselor.
Economie
Meninerea costului la
un nivel sczut i
aprovizionarea cu
resurse la cel mai
atractiv pre

14

Potrivit standardelor de audit INTOSAI, economia e definit ca minimizarea

costului resurselor folosite ntr-o activitate, asigurnd o calitate
corespunztoare14. Economia este strns corelat cu eficiena i uneori
acestea sunt analizate mpreun ca un singur element al evalurii.
Dimensiunea economie apreciaz, de exemplu, preul de achiziie a
resurselor i dac procesele de achiziie sunt organizate raional.

Ghid de implementare sau auditul performanei, INTOSAI, 2004, p.15.

13

Eficien

Eficiena ine de a face corect lucrurile. Eficiena analizeaz relaia dintre

resurse i produse i constat dac aceleai produse din punct de vedere al
calitii, cantitii i oportunitii puteau fi generate cu resurse mai puine.

Valorificarea la
maximum a resurselor
disponibile (optimizarea
proporiei resurse
produse)

Accentul principal al eficienei ine de determinarea nivelului optim de

valorificare a resurselor pentru generarea cantitii i calitii scontate a
produselor. n linii generale, aceasta prevede compararea abordrilor
alternative de realizare a acelorai valori ale produselor pentru a constata
dac a fost adoptat cel mai eficient proces.

Eficacitate
ndeplinirea scopurilor i
obiectivelor trasate

Eficacitatea ine de a face lucrurile corecte i evalueaz ndeplinirea

scopurilor / obiectivelor trasate ale politicilor publice. Dimensiunea
eficacitate analizeaz relaia dintre resurse, rezultate i impacturi. n primul
rnd, eficacitatea evalueaz dac obiectivele trasate (rezultatele) sunt
realizate i dac impacturile observate sunt imputabile n volum deplin
(preponderent) aciunii / politicilor publice ale Guvernului (sau altor
circumstane). Analiza eficacitii trebuie s rspund la ntrebarea n ce
msur resursele investite i produsele obinute au contribuit la realizarea
obiectivelor politicilor politicii publice.
Atunci cnd se analizeaz eficacitatea, s-ar putea s fie relevant conceptul
efectelor secundare sau al externalitilor, dac rezultatele politicilor
publice realizate nu sunt datorate n msur deplin Guvernului sau dac
politicile publice exercit careva impacturi neintenionate. Totui,
evaluarea efectelor secundare i a externalitilor este un exerciiu
complicat, deoarece acestea pot fi destul de diverse n astfel de cazuri
este sugerat axarea pe cele mai importante din ele.

Economie
La efectuarea evalurii cu privire la economie este important, de asemenea, prezentarea recomandrilor
ce in de reducerea costurilor ntr-un mod, care nu ar afecta calitatea i cantitatea serviciilor. Exemple
de detaliere a dimensiunii evalurii economie sunt prezentate n Tabelul 3.
Tabelul 3. ntrebrile evalurii cu privire la economie
Domeniul de
evaluare
economie
Costul
resurselor /
contribuiilor

ntrebrile evalurii

Sunt mijloacele selectate (resursele) cea mai

ieftin utilizare a fondurilor publice?
Au fost resursele umane, financiare sau
materiale folosite econom?
Cum se compar preul resurselor interveniei
n materie de politici publice cu preul
resurselor pentru politici publice echivalente

Indicatorii pentru determinarea

ntrebrilor evalurii
Costul real al resurselor
Costul resurselor sau preul
unitar
Dinamica cheltuielilor pe
perioada studiului de
evaluare
Valori de referin /
14

la nivel naional sau internaional (stabilirea

valorilor de referin)?
S-a asigurat pstrarea calitii resurselor?
Sunt activitile de gestionare efectuate n
conformitate cu principii administrative
robuste i cu bunele practici de gestionare?

standarde internaionale
(naionale)

Eficien
Concluziile cu privire la eficien pot fi formulate prin comparare cu activiti similare, cele mai bune
practici, alte perioade, sau cu standarde expres aprobate. n multe cazuri, n particular n cadrul
evalurilor mai sofisticate, nu exist standarde adoptate i astfel evalurile trebuie s fie bazate pe cele
mai bune date i analize disponibile.
Exemple detaliind dimensiunea de evaluare a eficienei sunt prezentate n Tabelul 4.
Tabelul 4. ntrebrile evalurii cu privire la eficien
Domeniul
evalurii
eficien

ntrebrile evalurii

Indicatorii pentru determinarea

ntrebrilor evalurii

Care sunt produsele, au fost definite intele?

Au fost intele trasate ndeplinite?
Care sunt principalii indicatori pentru
msurarea eficienei operaionale a politicilor
publice?

Numrul real de produse

generate

Costul
produselor

Ct a costat produsul: per unitate i pentru

toate produsele?
Care sunt cheltuielile pentru implementarea
politicilor publice i costurile administrative?

Costul unitii de produs

Alocarea i
gestionarea
resurselor

Este suma alocat pentru intervenia de

politici publice suficient pentru realizarea
obiectivelor trasate?
Sunt structurile de gestionare potrivite pentru
produsele i rezultatele definite?

Cheltuieli bugetare
Prevederi de administrare

Ct timp dureaz generarea unui produs? Sunt

termenele planului de implementare a
produselor respectate (dac au fost stabilite)?
Care sunt restanele sau producia n sistem?
Situaia se normalizeaz sau se deterioreaz?

Produse generate pe or,

zi, lun, an
Timpul mediu pentru a
genera o unitate de produs
Dinamica restanelor
Valorile de referin
comparativ cu standardele
corespunztoare

ntrebri
privind
eficiena n
general

Termeni
oportuni

15

Calitatea
produselor

Ct de complet i precis au fost definite

produsele?
Exist reclamaii la nivel de produs?

Numrul reclamaiilor
valide
Depistarea calitii diferite
a produselor

Este posibil, totui, ca nu toate studiile de evaluare s ia obligatoriu n considerare costul unitar al
politicilor publice de acesta se va ine cont n principal n cazurile n care dimensiunile economie i
eficien au o pondere considerabil n evaluare.

Eficacitatea
n cazurile n care obiectivele politicilor publice nu au fost trasate, sarcina echipelor de evaluare devine
cu mult mai dificil, ns se poate aduce un plus de valoare prin recomandrile prezentate pentru
obiectivele / rezultatele specifice ale viitoarelor politici publice. Astfel, n cazurile n care nu au fost
trasate inte (rezultate) se poate aplica o abordare dubl: a) fie axndu-se preponderent pe indicatorii
de rezultat i obiectivele imediate, fie b) trasnd repetat (reformulnd) obiectivele folosind modelul
resurse produse prezentat n etapa urmtoare (examinnd modul n care produsele specifice generate
determin rezultatele de politici publice i promoveaz realizarea obiectivelor sectoriale). Exemple
detaliind dimensiunea evalurii eficacitate sunt prezentate n Tabelul 5.
Tabelul 5. ntrebrile evalurii cu privire la eficacitate
Domeniul
evalurii
eficacitate
Gradul de
realizare a
obiectivelor
trasate

Cost-eficacitate

ntrebrile evalurii

Indicatorii pentru determinarea

ntrebrilor evalurii

Au fost realizate intele stabilite (rezultate i

impacturi)?
Sunt scopurile stipulate ndeplinite prin
mijloacele folosite, produsele generate i
impacturile observate? Sunt impacturile
observate ntr-adevr rezultatul politicilor
publice aplicate sau datorit altor factori?
Dac nu, care este deficitul performanei
(diferena dintre intele rezultatelor
preconizate i reale) i poate acesta fi
cuantificat?
Care sunt factorii determinani ai deficitului
performanei?
Sunt beneficiarii politicilor publice satisfcui
de rezultate?

intele reale ale

rezultatelor
Msurile cantitative i
calitative ale performanei
reale i scontate
Fluctuarea indicatorilor de
produs / rezultat n funcie
de efectul asupra
beneficiarilor vizai
Numrul de recursuri i
reclamaii (dac e relevant
pentru rezultate)

Ar putea fi obinute aceleai rezultate

(rezultate i impacturi) ntr-un mod mai reuit
sau mai ieftin?
Ar exista abordri alternative pentru
realizarea acelorai rezultate?

Jaloane / standarde
internaionale (naionale)

16

Suplimentar la aceste trei dimensiuni importante ale evalurii, se recomand utilizarea n proces a unui
set de criterii adiionale pentru a nelege mai bine msura n care politica public i-a atins obiectivele.
Aceste dimensiuni sunt prezentate n Tabelul 6.
Tabelul 6. Dimensiuni suplimentare ale evalurii
Dimensiuni
suplimentare ale
evalurii (n afar de
cele din modelul 3E)

Relevan
Obiectivele trasate au
abordat problemele /
nevoile socioeconomice?

Definiie

Relevana constat dac obiectivele strategice abordeaz problemele

socioeconomice din societate i nevoile grupurilor-int. De exemplu,
transferurile (de exemplu, sub form de majorare a pensiilor) de la Guvern
pentru cetenii pauperizai n etate cel mai probabil satisface nevoile
acestora i sunt relevante. Transferurile sociale pentru tinerii pauperizai ar fi
mai puin relevante, deoarece educaia adecvat i angajarea lor n cmpul
muncii ar putea rspunde mai bine nevoilor acestora.
Dimensiunea relevan este, de regul, cel mai frecvent examinat la etapa
de evaluare ex-ante, dei aceasta ar putea fi semnificativ i la etapa de
evaluare intermediar.

Utilitate
Cum se compar
rezultatele politicii
publice cu nevoile
populaiei-int?

Utilitatea va elucida dac rezultatele i impactul anumitor politici publice au

soluionat n realitate problemele i au acoperit nevoile, pentru care acestea
au fost lansate. Aceasta ine de analiza relaiei dintre impactul real i cel
intenionat al politicilor publice asupra problemelor i nevoilor reale, pe baza
crora intervenia a fost iniial conceput.

Sustenabilitate
n ce msur se poate
anticipa ca schimbrile
pozitive s dureze dup
terminarea politicii
publice?

Dimensiunea sustenabilitate asigur evaluarea probabilitii ca rezultatele i

beneficiile generate s continue dup finalizarea interveniei de politici
publice. n particular, sustenabilitatea abordeaz aa factori, ca
responsabilizare n continuare de ctre decidenii politici, existena
capacitilor instituionale i manageriale etc.

Impact
Au generat politicile
publice rezultatele
scontate pentru
populaia-int i pentru
societate n general?
Sunt acestea imputabile
politicilor publice ale
Guvernului?

Dei impactul este parte component a lanului programatic n modelul

resurse-produse, n cadrul studiilor de evaluare intermediar / ex-post acesta
este tratat i ca dimensiune de evaluare separat. Impactul politicilor publice
este diferena, pe care a creat-o pentru grupurile-int sau pentru publicul
larg, comparativ cu situaia de referin. Similar eficacitii, trebuie s se in
cont de faptul c impacturile pot fi pozitive sau negative, premeditate sau
neintenionate.

17

Relevana / utilitatea
n cadrul criteriilor de relevan / utilitate sunt analizate validitatea obiectivelor politicii publice,
receptivitatea rezultatelor la problemele i nevoile socioeconomice i eecurile pieei. Exemple de
detaliere a dimensiunii de evaluare relevan / utilitate sunt prezentate n Tabelul 7.
Tabelul 7. ntrebrile evalurii cu privire la relevan/utilitate
Domeniul de
evaluare
relevan /
utilitate
Validitatea
obiectivelor

Eecul pieei15

ntrebrile evalurii

Indicatorii pentru determinarea

ntrebrilor evalurii

De ce este necesar intervenia Guvernului?

Sunt obiectivele politicilor publice valide n
continuare?
Cum este corelat politica public evaluat cu
alte politici publice axate pe aceleai aspecte
socioeconomice / grupuri-int?
Sunt obiectivele politicii publice clare i
specifice?
Sunt rezultatele / impacturile scontate (i
intele pentru acestea) clar definite i corelate
cu obiectivele?
n ce msur rezultatele sunt corelate cu
problemele i nevoile socioeconomice?
Pot activitile planificate s fie corelate cu
rezultatele scontate?
Sunt beneficiarii politicii publice clar definii?
Sunt responsabilitile de implementare clar
definite?

Motivele
pentru
intervenia
politicilor
publice
Dac obiectivele politicii
publice sunt, pentru
nceput, valide i dac
acestea sunt actualizate
Legturile i coordonarea
ntre politicile publice
conexe

Care eecuri ale pieei au fost remediate de

politicile publice n cauz i cu ce grad de
succes?
Care sunt dovezile eecului de pia, pe care
intervenia n materie de politici publice
ncearc s-l remedieze?

Dovezi ale eecului pieei

Impact
Ca regul general, pentru politicile publice ce sunt implementate n termen mai mic de 5 ani, s-ar putea
s fie dificil de evaluat adecvat impacturile la scar mai mare deoarece pentru multe politici publice
guvernamentale impactul poate fi vizualizat doar dup un interval mai lung de timp. n aa situaii, ca i
15

Eecul pieei are loc preponderent din cauza unor aa factori, ca monopolurile, bunurile publice, existena
externalitilor. Bunurile publice sunt activele ce nu sunt n competiie din punct de vedere al consumului (adic,
consumul unei persoane nu reduce consumul altei persoane) i sunt non-excluzibile (nici o persoan nu poate fi
exclus din consumul bunurilor publice). Drept exemple clasice de bunuri publice pot servi aprarea naional,
drumurile (ntr-o anumit msur, deoarece acestea ar putea fi, de asemenea, excluzibile), aerul din jur etc.
18

n cazul cu eficacitatea, ar mai fi nc posibil de analizat probabilitatea realizrii intelor impacturilor,

prezentnd recomandrile de mbuntire a politicilor publice sau a bazei de date. Exemple detaliind
dimensiunea evalurii impact sunt prezentate n Tabelul 8.
Tabelul 8. ntrebrile evalurii cu privire la impact
Domeniul
evalurii
impact
Obiective
socioeconomice

Cauzalitate

Alte criterii de
evaluare a
impactului

ntrebrile evalurii

Indicatorii pentru determinarea

ntrebrilor evalurii

Care sunt impacturile pe termen mediu

i lung ale interveniei n materie de
politici publice asupra grupurilor-int?
Au fost indicatorii de rezultat (obiective
cuantificate la nivel de societate) definii
la debutul politicilor publice?
Care sunt efectele socioeconomice mai
vaste ale interveniei n materie de
politici publice?

Stadiul actual de realizare a

obiectivelor de politici publice
Comportamentul intenionat /
neintenionat al beneficiarilor
de politici publice
Indicatorii socioeconomici
relevani (de exemplu, date
statistice, datele monitorizrii)

Este posibil de a separa contribuia

politicilor publice la realizarea
rezultatelor de ali factori?
Exist careva efecte adverse
neintenionate / externaliti majore sau
efecte distributive (de exemplu,
recepionarea subveniilor pentru
dezvoltare preponderent de companiile
mari i nu de MM care ar trebui s fie
vizate)?

Contribuia direct a politicilor

publice la obiectivele strategice
Msura influenelor externe
asupra realizrii intelor
impactului

Care sunt celelalte impacturi relevante

ale politicilor publice?

Evaluarea impactului srciei

Impactul asupra dezvoltrii
rurale / regionale

Una din sarcinile cele mai complicate n evaluare este de a aprecia dac schimbrile observate la nivel de
societate ar putea fi ntr-adevr atribuite anumitor intervenii guvernamentale, sau aceste ar fi avut loc
i fr intervenia. Deseori, cauzalitatea este dificil de determinat.
La proiectarea criteriilor specifice de evaluare este util (n particular pentru politicile publice complexe)
de grupat ntrebrile ierarhic pentru a nelege legtura de cauz-efect. n continuare este prezentat un
exemplu de ierarhie a ntrebrilor de evaluare pentru analiza campaniei publicitare menit s sporeasc
contientizarea populaiei n materie de securitate rutier ntr-un ora de dimensiuni medii16
ntrebrile cele mai detaliate pot fi gsite n partea de jos, care ajut s rspund la ntrebrile de mai
sus.

16

Evaluarea programelor de cheltuieli ale UE: ghid pentru evaluarea ex-post i intermediar, CE, 1997, p.33.
19

Figura 1. Exemple de structur ierarhic a ntrebrilor detaliate ale evalurilor pentru programul
securitii rutiere
Auditoriul+ int a fost acoperit de campanie?

Ce proporie a copiilor
a fost acoperit?

Ce proporie a copiilor din

instituiile colare din zonele
cu risc sporit a fost acoperit?

Ce proporie a
conductorilor auto a
fost acoperit?

Ce proporie a
conductorilor auto brbai
cu vrsta 18-24 ani a fost
acoperit?

A schimbat campania comportamentul auditoriului+int?

S-a micorat numrul

accidentelor rutiere?

S-au diminuat accidentele

rutiere n zonele cu risc sporit
mai subit dect accidentele
totale?

A sczut viteza medie

de circulaie?

S-a diminuat viteza medie n

zonele cu risc sporit mai
subit dect n general?

Lista de verificare a activitilor pentru Etapa 3:

Formulai ntrebrile principale ale evalurii
Formulai, dup caz, ntrebri detaliate n baza dimensiunilor principale i adiionale ale evalurii
Asigurai-v c ntrebrile evalurii sunt corelate cu obiectivele evalurii

20

ETAPA 4: Stabilirea modelului resurse-produse

Odat ce au fost formulate ntrebrile generale i detaliate ale evalurii, se recomand utilizarea
modelului resurse-produse pentru a rspunde mai structurat la acestea. Modelul resurse-produse
permite evaluatorului s nfiineze explicit cadrul logic al interveniei de politici publice (obiectivele,
resursele, produsele, rezultatele, secvena de cauzalitate, etc.) i s defineasc acele aspecte, asupra
crora efortul de evaluare se va axa. Modelul respectiv elucideaz ierarhia politicilor publice din
perspectiva obiectivelor, efectelor, rezultatelor, resurselor i permite s se rspund mai bine la
ntrebrile evalurii, stabilite n etapa precedent.
n continuare este prezentat succint descrierea modelului resurse-produse.
Figura 2. Modelul resurse-produse

PROBLEME I NEVOI
(necesit implicarea
Guvernului)

(Obiective ndeplinite)
Utilitatea i sustenabilitatea
(Externaliti i efecte distributive)

IMPACT

REZULTATE

OBIECTIVE
(definirea scopului Guvernului)

Relevan

RESURSE
(Resurse investite)

Economie

ACTIVITI
(Aciuni ntreprinse)

PRODUSE
(Servicii prestate)

Eficien
Eficacitate

Modelul resurse-produse implic o relaie de tip dac atunci ntre resursele, produsele, rezultatele
(rezultate pe termen scurt) i impacturile (rezultate intermediare i pe termen lung) interveniei.
Modelul resurse-produse i relaia dac atunci sunt interpretate de la stnga la dreapta, adic dac
sunt investite resursele, atunci sunt generate produse, dac sunt generate produse, atunci vor fi atinse
obiectivele trasate. Totui, aceasta implic, de asemenea, c la etapa de planificare / programare s-a
realizat un nivel decent de estimare a costului resurselor cum ar fi, estimarea precis a bugetului
necesar, efectivului de cadre, utilajului etc. care ar putea genera cantitatea planificat de produse i sar conforma intelor stabilite. Pentru evalurile care conin o gam vast de politici publice , obiective
diverse i numeroase inte, s-ar putea dovedi util instituirea ctorva modele resurse-produse.
Descrierea elementelor de baz ale lanului resurse-produse este prezentat n Tabelul 9.

21

Tabelul 9. Elementele din cadrul modelului resurse-produse

Elementele principale
ale lanului resurseproduse

Resurse

Produse

Rezultate

Definiie

Resursele sunt bunurile disponibile ale Guvernului pentru realizarea

activitilor i a interveniilor n materie de politici publice n scopul
redresrii problemelor socio-economice relevante. Ca resurse pot servi
activele fizice, cum ar fi edificiile, echipamentul, resursele umane, la fel
ca i mijloacele financiare pentru finanarea salariilor, investiii capitale i
transferurile necesare politicilor publice.
Produsele sunt bunurile i serviciile obinute n rezultatul investirii
resurselor n scopul realizrii unor rezultate definite i obiective scontate.
Drept exemple de produse din activitatea obinuit a Guvernului pot
servi numrul de inspecii efectuate de ctre serviciul de inspecie
sanitar, numrul de dosare penale investigate, numrul de elevi cuprini
n nvmnt, numrul de copii vaccinai, numrul de acte normative
elaborate de minister, numrul de subvenii / granturi gestionate,
numrul de pacieni tratai n spital, etc.
Rezultatele reprezint efectele (negative sau pozitive) ale produselor,
exercitate asupra beneficiarilor vizai. Rezultatele au un caracter imediat
sau sunt de scurt durat. Drept exemple de rezultate ar putea servi
proporia copiilor vaccinai17 din numrul total al populaiei de copii de o
anumit vrst, reducerea timpului de deplasare graie construirii unei
noi magistrale, mbuntirea statisticii privind dosarele penale
investigate, etc.
n ceea ce se refer la evaluarea i msurarea rezultatelor, trebuie de
menionat i alte efecte externe ce ar putea exercita o influen asupra
rezultatelor de aceea, uneori atribuirea nemijlocit a unor rezultate
doar politicilor publice (produse generate) s-ar putea s nu fie
ntotdeauna veridic.

Impacturi

17

Impacturile sunt schimbrile la starea general de bunstare a societii,

spre realizarea crora aspir autoritile, cum ar fi creterea speranei de
via a naiunii, diminuarea ratei omajului, dezvoltarea performanei
economice a unei regiuni urmare a unor reele de comunicare rutier i a
unei infrastructuri mai bune, creterea potenialului de export al rii,
diminuarea ratelor mortalitii cauzate de accidentele rutiere graie noii
infrastructuri rutiere, diminuarea nivelului activitii criminale n
comunitate, etc. Impacturile ncorporeaz efectele pe termen mediu i

Este considerat ca rezultat dac exist i unele influene din exterior asupra rezultatul.
22

lung exercitate asupra beneficiarilor vizai. Ca i n cazul rezultatelor,

Guvernul nu poate controla n volum deplin impactul, ns ar putea
ncerca s-l influeneze pozitiv.

n scopul creterii responsabilitii Guvernului pentru generarea produselor i atingerea rezultatelor

scontate, rezultatele i produsele trebuie s fie specificate sub form de indicatori i obiective (inte)
(vezi Tabelul 10).
Tabelul 10. Instrumentele din cadrul modelului resurse produse
Instrumentul pentru
msurarea performanei
Indicator

Obiectiv (int)

Valoare de referin

Definiie

Indicatorul este unitatea de msur a resurselor investite,

produselor,rezultatelor i impacturilor obinute. De exemplu, rezultatul
creterii competitivitii / performanei economice ar putea fi msurat
prin volumul de exporturi. Un alt rezultat populaie mai educat ar
putea fi msurat prin proporia cetenilor cu studii universitare.
intele reflect nivelul cantitativ, pe care Guvernul l stabilete pentru
indicatorul de rezultat sau indicatorul de produs. De exemplu, pentru
indicatorul volumul de exporturi Guvernul s-ar putea s pledeze pentru
inta de majorare a exporturilor cu 5 la sut anual. Pentru rezultatul
populaie mai educat, Guvernul s-ar putea s stabileasc ca int
majorarea proporiei populaiei cu studii superioare de la 12 la sut pn
la 15 la sut n 5 ani.
Valoarea de referin reflect o anumit stare ntr-o situaie social,
economic sau de alt natur, la care societatea ar ajunge n cazul n care
politica public vizat nu ar fi fost implementat, cu care este comparat
performana politicilor publice. Valoarea de referin se msoar de
regul prin indicatorul de rezultat / produs.

Pentru a demonstra practic abordarea de instituire a modelului resurse-produse, mai jos este prezentat
exemplul unui lan resurse-produse dintr-un program ipotetic de imunizri:

23

Figura 3. Exemplu de model resurse produse

RESURSE
Finanare pentru achiziia de vaccinuri
Salarii pentru personalul ce realizeraz imunizarea
Finanare pentru depozitarea i ntreinerea adecvat a
vaccinurilor
Finanare pentru campanile publice de contientizare

PRODUSE
Sunt vaccinai 50.000 copii cu vrsta sub 5 ani
Sunt organizate 10 evenimente n cadrul campaniilor publice de
contientizare

REZULTATE
Vaccinarea a 98 la sut din copiii cu vrsta sub 5 ani

IMPACT
Descreterea incidenei celor mai rspndite boli
infecioase cu tendine epidemice (de exemplu, pentru
aa maladii, ca tuberculoza, poliomielita, hepatita
viral, etc.) n ar cu 20 la sut timp de 5 ani

Estimarea adecvat a costului resurselor este

crucial pentru atingerea intelor produselor /
rezultatelor pe durata implementrii.

n exemplul dat exist presupoziia c o parte din

copiii cu vrsta sub 5 ani au fost deja vaccinai i
nu necesit revaccinare: de aceea, doar o fracie a
copiilor sunt vaccinai pentru a atinge inta
scontat.

Imunizarea a 98 la sut din copii este considerat

drept int (rezultat), deoarece:
Nu ntreaga populaie a copiilor, ci doar o
parte a lor, este vaccinat, inclusiv din motive
medicale;
O parte din populaie ar putea decide s nu
se vaccineze.

n continuare este prezentat un exemplu de evaluare a economiei, eficienei i a eficacitii, pe baza

exemplului ipotetic de program de imunizri.
Figura 4. Exemplu al dimensiunilor evalurii ale modelului 3E pentru programul de imunizri
RESURSE
1,2 mil. Lei finanare pentru achiziia de vaccinuri
2,5 mil. Lei salarii pentru personalul ce realizeaz imunizarea
3,4 mil. Lei finanare pentru depozitarea i ntreinerea adecvat
a vaccinurilor
0,2 mil. Lei finanare pentru campanile publice de contientizare

PRODUSE
Sunt vaccinai 50.000 copii cu vrsta sub 5 ani
Sunt organizate 10 evenimente n cadrul campaniilor publice
de contientizare

REZULTATE
Vaccinarea a 98 la sut din copiii cu vrsta sub 5 ani

IMPACT
Descreterea incidenei celor mai rspndite boli
infecioase cu tendine epidemice (de exemplu, pentru
aa maladii, ca tuberculoza, poliomielita, hepatita
viral, etc.) n ar cu 20 la sut timp de 5 ani

Economie:

Eficien
Au fost vaccinai
50.000 copii sub 5
ani conform
planului.
Au fost
organizate 10
evenimente publice
de contientizare
planifcate.
A fost cea mai
eficient opiune.
Cea care implica
medicii de familia ar
fi depit costul cu
20%.

Vaccinul a fost procurat la

preul de 24 lei, Preul
internaional de
achiziionare era de 3,5
dolari SUA. Achiziia a fost
efectuat prin tender la care
au participat 15 companii,
Au fost valorificate 100% din
vaccinurile achiziionate.

Eficacitate
intele stabilite au fost
realizate 98% de copii
cu vrsta de sub 5 ani
fiind vaccinai.
S-au atestat doar 12
cazuri de complicaii n
urma vaccinrii care au
fost remdiate fr
urmri grave pentru
sntatea copiilor.

24

Dup cum reiese din modelul resurse-produse din Figura 2, la dimensiunile evalurii se mai refer i
utilitatea, relevana, durabilitatea i impactul, care, de regul, nu sunt incluse n modelul de evaluare a
performanei 3 E.
Aceast etap a procesului de evaluare, mai cu seam partea ce ine de oferirea rspunsurilor la
ntrebrile detaliate prin prisma dimensiunilor de evaluare prezentate, cuprinde analiza datelor folosind
nite tehnici i instrumente specifice de evaluare. Evaluarea poate fi efectuat cu utilizarea unor metode
calitative i cantitative, cum ar fi modelele statistice sau econometrice18, dar i prin intermediul
indicatorilor disponibili la momentul respectiv. Totodat, este important s se neleag faptul ca nu
toate evalurile se efectueaz prin intermediul metodelor sofisticate calitative i cantitative de analiz,
ci pot s fi rezumate la oferirea unor rspunsuri amnunite la ntrebrile formulate n etapa anterioar.
n caz c exist resurse i capaciti pot fi utilizate urmtoarele metode analitice pentru efectuarea
evalurii: a) analize statistice; b) analiza informaiilor calitative; c) analiza rezultatelor politicilor publice;
d) modelarea; e) analize cost-beneficiu i cost-eficien; f) analize de regresie; g) evaluarea comparativ.
Rezumatul principalelor metode este prezentat n Anexa 3. la Ghid.
Mai jos este prezentat legtura dintre metodele i instrumentele de evaluare care pot fi aplicate i
dimensiunile-cheie descrise mai sus. n aplicarea lor trebuie s se in cont de faptul c evaluarea
trebuie s fie cost-eficient i comparabil cu beneficiile poteniale realizate n urma evalurii.
Tabelul 11. Legtura dintre metode de evaluare i dimensiuni
Dimensiunile
de evaluare
Economia

Eficiena

Sursele de date

Gama de metode / instrumente

poteniale de evaluare

Datele bugetare, executarea bugetului

i rapoartele de performan
Informaia despre venituri
Rapoarte de monitorizare
Declaraiile financiare i rapoartele de
audit
Documentele de achiziii publice
Statistici financiare

Analiza costurilor de program i

costurile pe unitate, tendinele unitare
Calcularea costurilor mijloacelor de
producie
Benchmarking i compararea cu nite
standarde de referin
Evaluarea integritii procesului i
procedurilor de achiziii

Datele bugetare, executarea bugetului

i rapoartele de performan
Informaia despre venituri
Rapoarte
de
monitorizare
i
administrare
Declaraiile financiare i rapoartele de
audit
Statistici naionale i internaionale

Analiza rezultatelor implementrii

politicii / programului
Analiza nivelului de atingere a
obiectivelor
de
performan
cantitative i calitative
Calcularea costurilor de producere
(e.g. pe client, grup int)
Analiza statistic: statistica descriptiv
Benchmarking i compararea cu

18

Se aplic pentru analizele sofisticate ale impactului atunci cnd Guvernul dispune de fonduri substaniale i
angajamente pentru a cerceta eficiena politicilor publice. Modelele econometrice de evaluare de obicei sunt mai
relevante i cost-eficiente la etapa de analiz ex-ante dect la cea ex-post.

25

standardele naionale i internaionale

Eficacitatea

Impact

Documentele de politici, legislaia

relevant
Documentele de implementare a
programului
Rapoarte
de
monitorizare
i
administrare
Statistici naionale i internaionale
Datele bugetare, executarea bugetului
i rapoartele de performan
Documentele de politici, legislaia
relevant
Documentele de implementare a
programului
Rapoarte
de
monitorizare
i
administrare
Statistici naionale i internaionale
Datele bugetare, executarea bugetului
i rapoartele de performan

Analiza rezultatelor implementrii

politicii / programului
ACB/ACE
Analiza statistic
Stabilirea
contrafactual
/
a
scenariului de baz
Analiza de regresie

Analiza
rezultatelor
politicii
programului
CBA / CEA
Modelarea
Analiza statistic
Stabilirea
contrafactual
/
scenariului de baz
Analiza de regresie

Lista de verificare a activitilor pentru Etapa 4

Colectai date necesare pentru elaborarea modelului resurse-produse i analiza principalelor
dimensiuni ale evalurii
Construii modelul resurse-produse cu cele patru componente principale (resurse, produse,
rezultate, impacturi)
Analizai componentele principale ale modelului produse-resurse prin prisma principalelor
dimensiuni ale evalurii
Identificai metodele de evaluare care va fi folosit
Asigurai-v de faptul c dimensiunile i problemele evalurii au fost adresate pe parcursul etapei
analitice
Verificai dac toate ntrebrile evalurii sunt rspunse, fapt ce permite generarea concluziilor
privind calitatea politicilor publice
Examinai variabilitatea, precum i tendinele centrale, n cazuri cnd au fost folosite metodele
cantitative

26

ETAPA 5: Formularea constatrilor i recomandrilor

n baza rspunsurilor obinute la ntrebrile evalurii, utiliznd modelul resurse-produse i instrumentele
calitative sau cantitative selectate, la etapa dat sunt prezentate i justificate prin dovezi concluziile i
recomandrile principale ale evalurii. Etapa n cauz urmeaz s asigure rspuns la ntrebarea dac
politicile publice specifice sunt considerate ca fiind ncununate de succes i sunt satisfctoare vis-a-vis
de principalele dimensiuni ale evalurii analizate n cadrul studiului de evaluare. De exemplu, dac
studiul de evaluare analizeaz economia i eficiena, acesta trebuie s determine dac administrarea
politicilor publice a fost cost-eficient, dac costul unitar este comparabil cu cel al altor politici publice,
dac procedurile de achiziii sunt adecvate, etc.
Concluzia principal trebuie s fie bazat, n mare parte, pe rezultatele modelului resurse-produse, care
a stabilit sau a dezavuat legtura cauzal ntre intervenia politicii publice i rezultatele observate, i a
apreciat dimensiunea acestui impact.
La etapa dat, evaluatorul, de asemenea, trebuie s prezinte recomandri dac sunt necesare careva
modificri i dac da, care sunt acestea. Evaluarea trebuie s recomande una din cele patru opiuni
disponibile pentru continuarea sau sistarea politicilor publice(vezi Tabelul 12 mai jos).
Tabelul 12. Opiunile pentru politicile publice ulterioare

Continuarea
politicilor publice

Acest tip de recomandare va fi sugerat dac rezultatul evalurii a fost unul cert
pozitiv (adic, beneficiile depesc costurile, intele au fost ndeplinite), iar
relevana i utilitatea politicii publice rmn evidente n continuare. Politica
public va fi continuat i dac mai persist eecul pieei, iar efectele nu ar fi
durabile n cazul sistrii.
Sunt necesare amendamente la politica public n ceea ce privete abordarea
instituional / managerial, finanarea bugetar sau structura politicilor publice
(de exemplu, modaliti alternative / mai cost eficiente de acoperire a populaiei
pauperizate).

Modificarea
politicilor publice

Succesiunea
politicilor publice

Sistarea politicilor
publice

Rezultatele evalurii au conchis c politica public are nevoie de modificri

fundamentale n coninut sau acoperire, de exemplu, trebuie re-definit grupulint sau exist careva efecte adverse substaniale i evidente condiionate de
politica public.
Politica public trebuie sistat aceasta se recomand dac, de exemplu,
obiectivele politicilor publice au fost realizate n volum deplin, sau dac structura
politicii publice nu soluioneaz problemele trasate, sau dac nu s-au dovedit
legturi cauzale ntre intervenia i rezultate ale politicii publice. Totui, n multe
cazuri, sistarea politicii publice trebuie s implice, de asemenea, o strategie
chibzuit de retragere, pentru a evita pierderea beneficiilor generate.

27

n Anexa 2 este prezentat formatul de raportare care sintetizeaz concluziile i recomandrile

efectuate.
Lista de verificare a activitile pentru Etapa 5:
Raportai concluzii i recomandri informate i echilibrate
Limitai concluziile la perioada de timp, contextul, scopurile, ntrebrile i activitile aplicabile
Asigurai-v c, concluziile i recomandrile rezult din analizele i datele disponibile

28

Anexa 1. Compararea etapelor de evaluare i monitorizare

Analiza ex-ante
(AEA)
Descriere
succint

Obiective

Evaluarea
intermediar (EI)

Evaluarea ex-post
(EEP)

Monitorizarea

Analiza ex-ante este

primul pas n ciclul de
politici publice i
analizeaz impactul
potenial al unor
politici publice asupra
grupurilor int sau
19
altor grupuri ,
examinnd opiunile
alternative de politici
publice, fezabilitatea,
eficacitatea, costurile
i beneficiile
anticipate.

Evaluarea
intermediar este
realizat pe
parcursul
implementrii
politicilor publice,
examinnd
principalele
atribute ale
evalurii (cum ar fi
eficiena,
eficacitatea). Unele
politici publice nu
au o perioad
specific de
demarare sau
finalizare (sunt
continue), i prin
urmare evaluarea
ex-post poate s nu
fie aplicabil. Un tip
al evalurii
intermediare este
evaluarea tematic
cnd studiul de
evaluare poate fi
efectuat ntr-un
anumit domeniu
specific de politici
publice i ea nu
este parte
component a EI.

n termeni generali,
evaluarea ex-post se
axeaz n mod
fundamental asupra
dou ntrebri de
baz: 1) activitile
sunt realizate n
direcia corect?
(economie, eficien)
i 2) sunt activitile
realizate necesare?
(eficacitate, utilitate).

Obiectivele cheie ale

AEA sunt de a susine
procesul de luare a
deciziilor la nivel
guvernamental prin
evaluarea opiunilor
alternative de politici
publice i de a
recomanda abordarea
cea mai eficace pentru
politici publice i de a
preveni efectele

Obiectivele EI sunt
evaluarea
performanei unei
politici publice n
curs de desfurare
i identificarea
revizuirii necesare
n abordarea
politicilor publice,
instituional sau
de finanare, dac
sunt relevate efecte

EEP ncearc s
Monitorizarea este
neleag factorii care proiectat s identifice
influeneaz succesul performana
sau eecul, precum i insuficient,
durabilitatea
neajunsurile sau
rezultatelor i a
externalitile negative
impactului (efectele). (efectele adverse
Unul din aspectele
neprevzute) i
cheie ale evalurii ex- servete n calitate de
post este de a formula "mecanism de
concluzii care pot fi
avertizare timpurie"
generalizate pentru pentru a facilita

Auditul
performanei

Dei, n mod obinuit, Dou tipuri clasice de

monitorizarea este
audit extern n
separat de ciclul de sectorul public sunt
evaluare i activiti, ea auditul financiar
este foarte important, (regularitatea) i de
deoarece furnizeaz
conformitate
informaii ce se refer (legalitatea). Odat
la faptul dac
cu adoptarea
obiectivele iniiale
Declaraiei de la
20
21
financiare i nonLima de INTOSAI
financiare aprobate au n 1977, a fost
fost realizate sau nu i introdus al treilea tip
poate s ofere
de audit auditul
informaii despre
performanei n
modificrile necesare calitate de
n politica public sau fundament al
s vin cu propuneri de Instituiilor Supreme
22
direcii pentru
de Audit . n mod
evaluarea mai
obinuit se sugereaz
aprofundat (dup
iniial de a pune
caz).
accentul asupra
auditului de
regularitate i
conformitate n
statele unde
iregularitile
financiare sunt nc
frecvente i de
introdus auditul
performanei dup
ce sistemul de
control intern a fost
mbuntit.
Auditul performanei
este o examinare
independent a
eficienei i
eficacitii
angajamentelor,
programelor sau
organizaiilor de stat,
din perspectiva
economic i cu
scopul introducerii
anumitor

19

Aa numitele efectele colaterale.

Declaraia cu privire la liniile directoare de audit.
21
Organizaia Internaional a Instituiilor Supreme de Audit.
22
Instituia Suprem de Audit.
20

29

adverse inutile n
msura posibilitilor.
Raionamentele
economice i fiscale
ale AEA constau n
asigurarea c politica
public propus s
contribuie la
consolidarea
bunstrii, ceea ce
semnific faptul c
beneficiile sociale
eventuale vor depi
costurile bugetare i
sociale ale politicii
publice.
25

Cum este
efectuat?

Procesul AEA include

identificarea
problemei, definirea
problemei,
dezvoltarea
principalelor opiuni
ale politicilor publice i
analiza opiunilor.
Metodele curente
includ analiza cost26
beneficiu , analiza
cost-eficien, analiza
din perspectiva
multiplelor criterii.
Versiunile AEA pot
include i
instrumentele
evalurii impactului
fiscal sau evalurii
impactului regulator.

Realizat de cine? Instituiile de stat

(ministere, agenii,
etc.)
Cnd este
desfurat?

La etapa elaborrii
propunerii de politici
publice.

24

negative sau
distributive, etc.

alte intervenii de
politici publice n
desfurare sau
23
viitoare .

ajustrile oportune ale mbuntiri .

politicilor publice.

Desfurat la
anumite perioade
de implementare a
politicii publice
coordonat cu
procesul de
monitorizare i n
mod ideal bazat
pe criterii specifice
n timpul aplicrii.
Din punct de
vedere metodologic
se apropie de
evaluarea ex-post,
diferena fiind c
impactul la scar
mai larg nu poate
fi evideniat n mod
clar n etapele
timpurii de
implementare a
politicilor publice.

Evaluarea ex-post
evaluarea rezultatelor
actuale ale
interveniei de politici
publice la etapa final
bazat pe proiectarea
interveniilor n viitor.

Monitorizarea se
Metodologic, auditul
axeaz n principal
performanei este
asupra comparrii
apropiat de
valorilor scontate i
evaluarea ex-post, cu
stabilite pentru
excepia c este
msurarea rezultatelor realizat de un
i indicatorii (financiari) evaluator
cu valorile actuale ale independent din
implementrii.
afara Guvernului i
Cteodat
dispune de un plan
monitorizarea poate specific de audit i
constata faptul c
standarde pentru
obiectivele i intele
asigurarea calitii.
sunt stabilite n mod
necorespunztor sau
raportarea / sistemele
informaionale i
sursele nu funcioneaz
n aa cazuri sunt
necesare modificri n
conceptul politicii
publice sau sistemului
de informare /
raportare.

Instituiile de stat
(ministere, agenii,
etc.) sau
externalizat.

Instituiile de stat
(ministere, agenii,
etc.) sau
externalizat.

Instituiile de stat
(ministere, agenii,
etc.)

Desfurat pe
parcursul
implementrii
politicii publice, de
exemplu, o dat n

La etapa finalizrii
Desfurat cu
interveniei de politici regularitate pe
publice.
parcursul
implementrii politicii
publice.

Realizat de instituia
suprem de audit.

Desfurat n
conformitate cu
planul de audit al
Instituiei Supreme
de Audit domeniile

23

Comisia European, Evalsed: Ghidul evalurii dezvoltrii socioeconomice, p.150.

Ghidul de implementare pentru auditul performanei, INTOSAI, 2004, p.96.
25
Ghidul metodologic de analiz ex-ante a impactului politicilor publice, Guvernul Republicii Moldova.
26
Analiza cost-beneficiu.
24

30

5 ani (dac este

vorba despre o
politic public
important a
Guvernului).

Nivelul evalurii

care vor fi audiate

sunt de obicei
selectate n mod
independent cu toate
c cteodat
Parlamentul i
Guvernul pot solicita
Instituiei Supreme
de Audit s efectueze
auditul ntr-un caz
specific.

Analiz la nivel de
politici publice (n
Republica Moldova).

Politic public.

Politic public.

Politic public.
Politic public.
Monitorizarea trebuie
s fie integrat n
funcia de raportare a
destinatarilor
resurselor bugetare i
unitilor principale de
resurse financiare.

Pentru AEA,
preocuparea de baz
este relevana politicii
publice selectate
pentru necesitile
identificate,
eficacitatea (dac
obiectivele politicii
publice sunt probabile
de a fi atinse) i
utilitatea
(determinnd impactul
probabil contrar
necesitilor
economice, sociale i
de mediu).

Evaluarea
eficacitii,
relevanei i
eficienei politicii
publice selectate pe
parcursul etapei de
implementare.
Metodologic se
apropie de
abordarea EEP i se
bazeaz pe
monitorizarea
informaiei, ex.
monitorizarea
poate sugera o
evaluare mai
aprofundat. La
etapa
implementrii
timpurii a politicii
publice unele din
obiectivele int
pot s nu fie
evidente (care sunt
evidente la etapa
EEP).

Evaluarea ex-post are

drept scop
contabilizarea
resurselor utilizate
(economie), realizarea
celor planificate
(eficacitatea) i
efectele neateptate
(utilitatea) i eficiena
interveniilor. EEP are
legtur direct cu EI
(metodologia
similar) i
monitorizarea.

Sistemele bune de
monitorizare sunt
foarte importante
pentru managementul
funcional de
performan. Este unul
dintre cele mai cost
eficiente sisteme de
evaluare care poate fi
implementat de
Guvern i care poate
identifica necesitatea
pentru studiile
ulterioare de evaluare.

Metodologic este
similar evalurii expost realizat de
ctre Guvern.

Instituionalizarea Instituionalizarea prin

n Republica
dou instrumente
Moldova
separate: a) Ghidul
metodologic cu privire
la analiza ex-ante a
impactului politicilor i
b) ghidul de evaluare a
impactului regulatoriu.

nc nu a fost
instituionalizat n
Republica Moldova
(se ateapt c va fi
instituionalizat
odat cu aceste
recomandri).

nc nu a fost
instituionalizat n
Republica Moldova
(se ateapt c va fi
instituionalizat
odat cu aceste
recomandri).

Nu a fost
instituionalizat,
implementarea este
ateptat pe termen
mediu

Auditul performanei
a fost instituionalizat
n Republica Moldova
odat cu Manualul i
standardele de audit
al performanei ale
Curii de Conturi n
2009.

Principalele
diferene /
similitudini

31

Anexa 2. Recomandri pentru coninutul standard al Raportului de evaluare

Mai jos pot fi gsite recomandri pentru structura i coninutul Raportului de evaluare:
Structura raportului de revizuire EEP
1)

Titlu

2)

Cuprinsul

3)

Glosar i abrevieri

4)

Sumar executiv

5)

Scopul evalurii

6)

Definirea domeniului evalurii (vezi Etapa 1)

7)

Descrierea politicii publice i a obiectivelor (vezi Etapa 2)

8)

Descrierea ntrebrilor i dimensiunilor pe care le abordeaz evaluarea, a rezultatelor aplicrii

modelului resurse-produse, precum i a altor tehnici de evaluare, cu rspunsurile de rigoare
(vezi Etapele 3 i 4)

9)

Prezentarea principalelor concluzii i recomandri care reies din evaluare (vezi Etapa 5)

10) Anexe

32

Anexa 3. Utilizarea metodelor cantitative n evalurile EI/EEP

Analiza cost-beneficiu
Analiza cost-beneficiu (ACB) este o tehnic cantitativ de o importan primordial, care apreciaz
resursele i rezultatele prin transformarea integral a acestora n form monetar i astfel le reprezint
fie sub form de costuri, fie sub form de beneficii. Reprezentarea monetar permite aprecierea i
compararea diferitor impacturi. ACB trebuie utilizat de fiecare dat cnd politicile publice au costuri
identificabile (care ar putea avea un impact asupra bugetului, sau asupra ntreprinderilor private, sau
gospodriilor) i beneficii corespunztoare. n multe cazuri costurile sunt cunoscute, dar este destul de
complicat de evaluat dimensiunea monetar a beneficiilor obinute. n aceste situaii, poate fi utilizat
analiza cost-eficacitate.
n termeni practici, ACB are forma tipic prezentat n tabelul de mai jos.
Anul 1

Anul 2

Anul 3

...

Anul X

Articolul de cost 1
Articolul de cost 2, 3, 4
etc.
Total Costuri (TC)
Articolul de beneficii 1
Articolul de beneficii 2, 3,
4 etc.
Total Beneficii (TB)
BENEFICII NETE (TB-TC)
irul numeric Beneficii Nete (BN) indic rezultatul final al politicii publice pe anul dat. Beneficiile nete
sunt de obicei negative de la nceput, atunci cnd costurile tranzitorii sunt mari, iar rezultatele
(veniturile) abia ncep s apar, dar devin pozitive dup o perioad anume. irul numeric BN permite
calcularea a doi indicatori importani n Microsoft Excel, care caracterizeaz i descriu valoarea general
a interveniei. Primul indicator este Rata Economic de Rentabilitate (funcia IRR n Excel), calculat n
procente, care arat n ce msur activitatea a generat venituri cu valoare mai mare dect cea a
cheltuielilor. Orice valoare a IRR mai mare dect rata nregistrat de cretere a PIB (n %) este
considerat suficient de bun, pentru c demonstreaz c activitatea preconizat a contribuit la
utilizarea banilor mai eficient dect, n mediu, economia naional. Al doilea indicator este Valoarea
Net Actualizat (funcia VNA n Excel), care arat valoarea actualizat la ziua de azi, n Lei, a politicii
publice. Orice valori pozitive ale VNA atest c beneficiile interveniei, chiar dac sunt actualizate la ziua
de azi, depesc costurile ei. Drept rat de discount utilizat pentru calcul este 7%.
Ideal, pe parcursul etapei ex-ante, ACB ar trebui s fie deja elaborat i utilizat pentru a motiva
necesitile politicii publice. n cadrul analizei ex-post, ACB poate fi repetat, utiliznd deja datele
nregistrate n locul presupunerilor iniiale. Un asemenea exerciiu ar oferi concluzii cu privire la
corectitudinea presupunerilor i inteniilor iniiale i beneficiilor totale care au fost aduse. n aceste
cazuri analiza ex-post trebuie s utilizeze acelai model i aceeai foaie de calcul, doar cu inserarea
valorilor realmente nregistrate a costurilor i beneficiilor (pentru anii care au trecut) n locul celor
presupuse, coninute deja n model.

33

Ulterior, dac indicatorii VAN i IRR deviaz de la prognoza iniial, utiliznd tendinele nregistrate,
autorii trebuie s ajusteze prognoza pn la anul final i s trag concluzii raionale despre posibilitatea
atingerii obiectivelor scontate iniial. n unele cazuri, devierile dintre ACB ex-ante i ACB la mijloc de
termen sunt prea mari, sau necesit costuri adiionale majore pentru a menine activitatea raional din
punct de vedere economic, ceea ce poate servi drept un argument pentru modificarea sau ncetarea
interveniei.
Dac iniial, la stadiul ex-ante, ACB nu este disponibil sau este de o calitate joas, una din posibiliti
este de a o reface. Dar acest exerciiu poate fi costisitor i / sau de durat, deoarece n multe cazuri ACB
va necesita colectarea de date i activiti de control al calitii datelor, precum sunt studiile, sondaje
etc.
Pentru realizarea ACB trebuie de inut cont de urmtoarele principii:
1.

Principiul adiionalitii. Costurile i beneficiile care sunt introduse n tabelul ACB nu reprezint costurile i
beneficiile totale, dar mai degrab costurile i beneficiile adiionale, n valoarea n care ele depesc
costurile i beneficiile din scenariul status-quo. De exemplu, pn la introducerea activitii (n situaia
status quo), 100 de persoane (ageni economici etc.) beneficiau de 3.000 lei pe an, i n urma
implementrii interveniei la momentul dat exist 80 de persoane care primesc un beneficiu de 5.000 de
lei pe an. Atunci linia beneficiului respectiv trebuie s conin nu 80*5.000, dar 80*5.000100*3.000=400.000-300.000=100.000 lei. Acelai principiu este aplicabil i la partea costurilor.

2.

Alegerea perioadelor de timp potrivite. Ci ani trebuie inclui n calcul? Acest lucru este ndeosebi
important pentru evalurile la mijloc de termen, pentru c activitile nc nu au fost finisate. Multe
intervenii au nevoie de timp pentru a ncepe s fructifice rezultate. i invers, perioadele de timp prea
lungi incluse n analiz vor prezenta activitatea ntr-o lumin mai bun n ceea ce ine de indicatorii
generali de performan, precum VAN i IRR, de aceea este foarte important s alegem perioada de timp
potrivit, pentru a nu distorsiona realitatea. Regula pentru activiti care sunt legate de intervenii la nivel
de infrastructur este de a corela perioada de timp analizat cu perioad prevzut de existen a
activului. De exemplu, dac drumul este reabilitat i urmtoarele lucrri sunt preconizate n 15 ani, atunci
15 ani este perioada pentru care estimm beneficiile i costurile. Pentru interveniile la nivel de politici
publice i n cazuri mixte, perioada trebuie s fie mai scurt, dar niciodat mai mic de 7 ani.

3.

Principiul monetizrii. Fiecare cost i beneficiu identificat trebuie s fie reprezentat n termeni comparabili
in bani. De obicei este relativ simplu de apreciat costurile i poate fi mai complicat de a oferi o valoare
monetar beneficilor. Dac este imposibil de a monetiza beneficiile, n loc de analiza cost-beneficiu poate
fi folosit analiza cost-eficacitate.

4.

Principiul cuprinderii costurilor adiionale. Nu conteaz cine n cadrul economiei naionale (publicul,
ntreprinderile sau guvernul) suport costurile i/sau ctig beneficiile. Politicile publice sunt pentru
beneficiul tuturor. Orice cost adiional sau beneficiu rezultant al politicii publice trebuie s fie inclus n
analiz.

Rata Economic de Rentabilitate i Valoarea Net Actualizat, rezultate din ACB sunt argumente
importante pentru modificarea / sistarea interveniilor, dar necesit o atenie considerabil pentru a
interpreta aceste cifre.
Exemplul 1. ACB a fost efectuat la etapa ex-ante i a artat c IRR presupus este de 10%, ceea ce este
considerat o valoare destul de bun. La stadiul de mijloc al implementrii politicii publice, evaluarea a
fost efectuat utiliznd acelai model i foaie de calcul ca i ACB, dar deja cu unele date reale. Datele
despre actuala performan au fost utilizate pentru a nlocui ipotezele iniiale pn la momentul dat.
Noua Rat Economic de Rentabilitate este de 8%. Concluzie: n timp ce IRR este mai mic dect
34

prevzut iniial, aceasta este totui mai nalt dect rata anticipat de cretere a PIB. Prin urmare,
politica public este o bun investiie a fondurilor publice.
Exemplul 2. ACB nu a fot efectuat ex-ante. Societatea civil a pus sub semnul ntrebrii raionamentele
politicii publice implementat. n cadrul analizei ex-post, ACB a fost efectuat i a artat c IRR este de
4%. Concluzia: IRR este pozitiv, ceea ce nseamn c beneficiile sunt mai mari dect costurile. Dar IRR
este puin mai mic dect rata anticipat de cretere a PIB, ceea ce nseamn c exist probabilitatea c
n alte domenii publice, aceti bani cheltuii s fi avut o eficien mai mare. Dar valoarea mic a IRR n
sine nu este o condiie obligatorie pentru a recomanda ncetarea interveniei. Decizia final trebuie s
fie corelat cu celelalte rezultate pozitive posibile ale interveniei, cu potenialele efecte care ar fi putut
fi omise din calculul beneficiilor i/sau nu au fost monetizate.
Analiza cost-eficacitate
De regul, ACE este efectuat atunci cnd ACB este imposibil din cauza restriciilor metodologice sau
din cauza naturii interveniei. Cu alte cuvinte, costurile sunt ntotdeauna msurabile n uniti monetare,
pe cnd beneficiile sunt complicat de cuantificat i de exprimat n bani, n special cele care se refer la
cultur, mediul nconjurtor, etic sau moral etc.
Analiza cost-eficacitate mparte totalul costurilor la numrul de beneficii, pentru a arta costul monetar
al unei uniti de beneficii. De exemplu, dac 100.000 de lei au fost cheltuii pentru a diminua numrul
de accidente rutiere cu 20, atunci ACE ar arta c costul evitrii unui accident este egal cu 5.000 de lei.
ACE este foarte util la stadiul ex-ante, la momentul alegerii ntre opiunile alternative prin simpla
comparaie a indicatorilor eficacitii. Politica public care cost mai puin per o unitate de beneficiu
este cea mai bun i trebuie s aib prioritate. Regretabil, aceasta nseamn c ACE nu are aceeai
utilitate n cadrul analizei ex-post, pentru c nu mai exist opiuni de alternativ cu care se poate face
comparaia. Cu toate acestea, i n cadrul ACE din ex-post autorii pot trage concluzii importante, bazate
pe: 1) nivelul absolut al acestei cifre-indicator, ct de mare i raional este aceasta din punct de vedere
intuitiv 2) ct de diferit este aceast cifr-indicator de estimrile ex-ante i alternativele, dac ex-ante a
fost efectuat, sau n comparaie cu alte ri relevante.
Evaluarea impactului i scenariul de baz
Analiza cost-beneficiu, ca instrument primordial al evalurilor ex-post, este imposibil fr o evaluare a
impactului, care este un instrument ce va ajuta s ndeplinim partea tabelului ACB ce conine beneficiile.
Dup cum a fost menionat, urmeaz s fie luate n calcul doar beneficiile adiionale, atribuibile
interveniei. Evaluarea impactului trebuie s identifice doar efectul adiional al politicii publice i s
explice clar cum intervenia cauzeaz acest efect. Mai trziu acest efect este cuantificat n termeni
monetari i inserat n tabelul ACB.
Una din greelile tipice cele mai grave care are loc la efectuarea evalurii impactului este de a nregistra
valorile actuale nregistrate i cele naintea implementrii interveniei, i automat de a le atribui
diferena observat la intervenia dat. Acest lucru nu ia n calcul faptul c situaia se schimb i de la
sine, n mod natural - din cauza altor factori nedescoperii sau din cauza evoluiei naturale pe parcursul
timpului. Evaluarea impactului nu trebuie s compare nivelul "azi" cu nivelul "nainte", dar trebuie s
compare nivelul "azi" cu un nivel teoretic "ce ar fi existat la momentul dat, dac noi nu am fi intervenit
n trecut". Ultima sintagm definete de fapt scenariul de baz, identificarea cruia este de o importan
crucial pentru orice evaluare de impact.

35

n cadrul analizei ex-post scenariul de baz poate fi interpretat ca i contra-faptual, deoarece reflect
o situaie teoretic, care nu s-a adeverit din cauza interveniei. Scenariul de baz trebuie s fie stabilit n
cadrul analizei, utiliznd fie datele statistice reale, fie raionamentul i presupunerile de expert.
n unele cazuri stabilirea scenariului de baz este simpl. De exemplu, dac n Raionul A, un nou serviciu
medical a fost stabilit 3 ani n urm. Sarcina este de a evalua impactul acestui serviciu asupra ratei de
mbolnvire n raion. Drept punct de pornire, avem date istorice i curente despre ratele de mbolnvire.
Dar tim c rata mbolnvirii evolueaz i se schimb datorita mai multor factori i politici publice, iar
politica public analizat este doar unul din aceti factori, deci nu putem atribui mbuntirea
observat exclusiv serviciului introdus. Pentru a stabili scenariul de baz putem s analizm datele
istorice i s gsim un Raion B, situaia cruia este comparabil cu cea a Raionului A cu 3 ani n urm,
similar sub mai multe aspecte, cu unica divergen c serviciul medical nu a fost implementat n
Raionul B. Atunci datele curente din Raionul B reprezint contra-faptualul nostru i putem s atribuim
diferena intre Raionul A i B exclusiv serviciului nou introdus.
Poate fi complicat de a stabili contra-faptualul pentru politici publice de nivel naional, pentru c atunci
noi nu vom gsi raionul sau statul comparabil i ca rezultat, vom izola efectul interveniei de celelalte
evoluii. Atunci este recomandabil de a utiliza presupunerile de expert bazate pe logic, pentru a
construi un "scenariu ce ar fi dac proiectul nu ar fi existat". O alt metod este preluarea tendinelor
istorice (care au avut loc naintea interveniei) i extrapolarea acestora n mod virtual pn n prezent,
utiliznd ratele de cretere din trecut.
Analize statistice simple
Se recomand ca la efectuarea a practic tuturor studiilor de evaluare s fie utilizate aa numite statistici
descriptive simple:
Tendina central a distribuiei (modul, mediana, media, nivelul quartilelor etc.);
Rspndirea (diapazonul sau dispersia) datelor;
Forma datelor (distribuie normal, distribuiile plate, distribuiile bi-modale, etc.)27.
Un exemplu de utilizare a statisticilor descriptive ar putea fi evaluarea succesului unei politici publice de
re-calificare, menit s mbunteasc cunoaterea calculatorului, comparnd abilitile de utilizare a
persoanelor care nu au beneficiat de politica public (test nainte de politica public) i nivelul de
cunoatere a calculatorului dup implementarea acesteia (test post-politic public). n acest caz vor fi
calculate abaterea standard i scorurile medii dintre cele dou grupuri.
n multe cazuri, statistica descriptiv ar putea indica detalii i deviaii de la presupusul impact logic care
n caz contrar ar putea fi omis.
Al doilea caz major care implic utilizarea datelor statistice este efectuarea deduciilor pentru a face
concluzii despre co-relaia dintre variabilele de interes i pentru generalizarea concluziilor aplicabile n
alte situaii. Folosind analiza statistic n cazul evalurii politicii publice de mbuntire a cunotinelor
de utilizare a calculatorului, evaluatorii ar putea estima puterea relaiilor aparente i n acest caz, de
exemplu, ar putea ajunge la concluzia c politica public a avut un impact mai mare asupra femeilor
dect asupra brbailor.

27

Implementarea recomandrilor sau a auditul performanei, INTOSAI, 2004, p.102.

36

Evaluarea comparativ
Evaluarea comparativ reprezint o comparaie calitativ sau cantitativ cu o valoare de referin
specific sau cu un standard de comparaie. Evaluarea comparativ poate fi:
o intervenie comparabil n una i aceeai arie de politic public sau jurisdicie sau una
similar;
cea mai bun practic comparabil n una i aceeai arie de politic public sau jurisdicie sau
una similar;
o evaluare care nu face nici o intervenie sau o intervenie minim, de exemplu ce s-ar ntmpla
n absena politicii publice 28.
Evaluarea comparativ poate fi util pentru evaluarea performanei unei politici publice n cazul cnd
obiectivele stabilite nu au fost atinse aceasta nu neaprat nseamn performan nesatisfctoare. De
exemplu, rezultatele ar putea fi favorabile comparativ cu rezultatele unei politici publice similare
implementate n trecut sau n alte ri.

28

Ghidul pentru iniiativ pre i valoare politic, Departamentul Finane, 2007, p.66.
37

Anexa 4. Exemple de Rapoarte de evaluare efectuate n procesul de pilotare

EVALUAREA EX-POST A POLITICII PUBLICE CU PRIVIRE LA

PATENTA DE NTREPRINZTOR
Autor: Ministerul Economiei

38

SCOPUL EVALURII
Legea privind patenta de ntreprinztor a fost aprobat n 1998 ca o msura tranzitorie, pentru a stimula
oficializarea activitii micilor ntreprinztori care activau n umbr, cu intenia ca acetia s nceap activitatea
n baza patentei de ntreprinztor, iar ulterior s treac la una din formele nregistrate de ntreprinztor. ns,
mecanismul propus de lege este aplicat i astzi, fiind unul comod, de care ntreprinztorii nu doresc s se
dezic. Adiional, se consider c activitatea n baza patentei de ntreprinztor are un impact nefavorabil
asupra veniturilor bugetare. n misiunile sale precedente, FMI a fcut referire la veniturile ratate la buget, care
se datoreaz inclusiv lacunelor legislative i schemelor de evaziune fiscale. Dei aceste sume sunt greu de
estimat, ratarea veniturilor la buget a devenit un subiect major pentru Moldova, iar n opinia organelor de
drept i celor fiscale, legislaia n domeniul patentei de ntreprinztor este adesea folosit de antreprenorii
mari n scopul evitrii achitrii taxelor i impozitelor, n special a impozitului pe venit i TVA, precum i n
scopul comiterii fraudelor fiscale semnificative. Aceste efecte negative au loc n special n domeniul
comerului, unde, ntreprinderile mari de import distribuie produsele importate titularilor patentei de
ntreprinztor n piee la preuri mult mai mici dect cele de pia, astfel ca cea mai mare parte de adaos
comercial rmne la titularii patentei de ntreprinztor, care dup realizarea mrfii transmit neoficial cea mai
mare a ctigului din adaosul comercial ntreprinztorului care a importat produsele. Astfel, statul rateaz
impozitele din acele adaosuri comerciale. n acelai timp, aceti antreprenori evit conformarea cu mai multe
prevederi ale legislaiei, care in de concurena loial, protecia drepturilor consumatorilor i angajailor.
Evaluarea dat vine ca reacie la ngrijorrile crescnde cu privire la ratarea potenial a veniturilor la bugetul
public naional i alte posibile efecte negative cauzate de activitatea de ntreprinztor n baza patentei de
ntreprinztor.
Aceast analiz evalueaz eficacitatea politicii publice cu privire la patenta de ntreprinztor n atingerea
obiectivelor i determin avantajele i dezavantajele fiscal-bugetare i social-economice ale politicii.

DEFINIREA DOMENIULUI EVALURII

n acest document este expus analiza ex-post a politicii publice cu privire la patenta de ntreprinztor, care
face parte din politicile statului n domeniul antreprenorialului. Politica public cu privire la patenta de
ntreprinztor este promovat prin Legea cu privire la patenta de ntreprinztor nr. 93, din 15.07.1998.
Aceast Lege prevede o modalitate simplificat de reglementare a activitii de ntreprinztor pentru unele
genuri de activitate economic care sunt practicate preponderent de ctre persoane fizice ca ntreprinztori
mici. Actualmente Legea permite desfurarea activitii de ntreprinztor n baz de patent de ntreprinztor
pentru 41 genuri de activiti, care sunt grupate n 2 categorii: (1) comer cu amnuntul i (2) producia de
mrfuri, executarea de lucrri i prestri de servicii (vezi anexa).
Numrul titularilor de patent a crescut pn n anul 2006, ajungnd la 25733 persoane. Ulterior, dup ce
anumite genuri de activitate au fost excluse din legea cu privire la patenta de ntreprinztor i a fost interzis
comercializarea anumitor produse de ctre titularei patentei, numrul acestora a sczut pn la 15525
persoane.

39

Numrul patentelor de ntreprinztor valabile

6651
7145
1966

2805

6494

4948

7003
7886
7023

660

18358
16981

16987

11623

16198

12435
10075

12
305

6034 5796 6251

19082

17564

16796

9234 8884 9274

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
comer

producia, lucrri i servicii

Sursa: Inspectoratul Fiscal Principal de Stat (IFPS)

Ponderea comerului n numrul patentelor a sczut continuu, de la 96% n 1998 la 60% n 2011. Aceasta s-a
datorat n special faptului c anumite mrfuri au fost excluse din lista mrfurilor pasibile pentru comercializare
n baza patentei.

DESCRIEREA POLITICII PUBLICE I A OBIECTIVELOR ACESTEIA

Descrierea politicii
Politica public analizat a fost lansat odat cu publicarea Legii cu privire la patenta de ntreprinztor pe data
de 06.08.1998. De atunci legea a suferit mai multe modificri. Iniial erau 46 genuri de activitate desfurate n
baza patentei de ntreprinztor. La moment sunt 41 genuri de activitate. Pe lng Legea dat, anumite
prevederi care in de aceast politic sunt incluse n Codul Fiscal, Legea Bugetului Asigurrilor Sociale de Stat i
alte acte legislative. Legea cu privire la patenta de ntreprinztor stabilete bazele juridice ale utilizrii
patentei, modul de eliberare a patentei, valabilitatea acesteia, impozitarea i rspunderea titularului de
patent. Att legea de baz, ct i celelalte acte normative prevd cadrul simplificat de nregistrare,
impozitare, inere a evidenei contabile pentru titularii patentei de ntreprinztor.

Raionamentele politicii
n anii 90, fiind cuprins de un proces de tranziie amplu, Republica Moldova se confrunta cu o criz
economic caracterizat prin rata nalt a omajului, ponderea nalt a economiei tenebre, evaziunea fiscal
masiv, ncasrile reduse la buget public naional, etc. Produsul intern brut era n descretere, volumul real al
acestuia contractndu-se cu 14,9 % n perioada 1994-1999, iar ponderea economiei tenebre ajungea la 44%
din PIB29. Printre mai multe msuri de diminuare a efectelor economice i bugetare negative, a fost adoptat
Legea cu privire la patenta de ntreprinztor. Raionamentul principal ce a stat la baza elaborrii acestei legi a
fost mrirea ncasrilor la buget, legalizarea activitii micilor antreprenori din anumite genuri de activitate,
stimularea activitii de ntreprinztor i a ocuprii forei de munc, protejarea consumatorilor contra
mrfurilor i serviciilor necalitative.

Importana politicii
Importana Legii cu privire la patenta de ntreprinztor necesit a fi evaluat prin prisma aspectelor vizate de
aceast politic public i anume aspectul fiscal-bugetar, social-economic i al proteciei consumatorului.

29

Raport BNM, 13 ani de activitate, 2004.

40

Aspectul bugetar fiscal

Conform calculelor efectuate n baza datelor oferite de ctre Inspectoratul Fiscal Principal de Stat, ponderea
ncasrilor la buget din taxa pentru patenta de ntreprinztor n total ncasri din impozitul pe venit al
agenilor economici30 pe parcursul anilor 1998-2011 a variat ntre 2 i 7%, suma maxim fiind nregistrat n
2006 45 milioane lei. Odat cu modificrile operate la Lege, sumele au sczut considerabil, astfel c n 2011
contribuiile n form de taxa de patent erau de 34 milioane lei. n acelai timp, valoarea contribuiilor sociale
pltite de titularii patentei au crescut de la 1,7 milioane n 1999 pn la 28 milioane lei n 2011. Cu toate
acestea, ponderea contribuiilor asigurrilor sociale pltite de titularii patentei n totalul contribuiilor de
asigurare social este de circa 0.5% (2011).
Aspectul social-economic
Importana Legii cu privire la patenta de ntreprinztor, n plan social vizeaz direct reducerea omajului i
oferirea unui cadru pentru desfurarea unor activiti pentru ntreprinztorii mici i persoanele vulnerabile.
Datele statistice privind rata omajului dup 1999, ne arat o scdere a acesteia de la 11.1% pn la 6.7 % n
2011 (de la 140 mii omeri n 2000 pn la 84 mii omeri n 2011). La fel, un studiu realizat n 2002 de ctre
BCI31, arat c fiecare al treilea deintor de patent nainte de a desfura activitate economic a activat n
calitate de muncitor, iar 60% din persoanele chestionate au menionat motivul care a stat la baza nceperii
activitii n baza de patent a fost lipsa unui loc de munc. Pe de alt parte, numrul deintorilor de patent
a sczut pe parcursul anilor 1998-2011, astfel c la nceputul anului 2012 cifra a constituit 15,2 mii persoane,
iar ponderea acestora n populaia ocupat a fost de 1% n 2011. Un alt moment important din punct de
vedere social a fost legalizarea activitii desfurate neoficial de persoanele fizice cu venituri mai mici i care
nu puteau face fa reglementrilor complexe i costisitoare aplicate ntreprinztorilor nregistrai. Adiional, o
parte din taxa patentei de ntreprinztor era alocat la bugetul de asigurri sociale de stat, astfel, aceast
categorie de ntreprinztori fiind introdui n sistemul de asigurri sociale de stat cu toate beneficiile sociale
prevzute, activitatea n baza patentei fiind trecut la stagiul de munc.
Aspectul proteciei consumatorului
Din punct de vedere al aspectului proteciei consumatorului, Legea privind patenta de ntreprinztor are
menirea de a proteja consumatorii contra mrfurilor i serviciilor necalitative i ilegale. n baza datelor de la
Piaa Central din Chiinu, titularii patentei de ntreprinztor ar putea s reprezinte circa 26% din
comercianii din piee (comerul neorganizat), volumul cruia a constituit circa 13,7 miliarde lei n 2010, sau
circa 35% din volumul total al comerului din Moldova. Prin urmare, activitatea n baz de patent de
ntreprinztor are o nsemntate semnificativ pentru consumatori.

Cadrul legal
Pe lng Legea privind patenta de ntreprinztor, o serie de acte legislative stipuleaz prevederi care sunt
aplicabile deintorului de patent (persoana fizic) sau/i modului de desfurare activitii n baza de
patent:

30

Legea cu privire la antreprenoriat i ntreprinderi prevede desfurarea activitii de

antreprenoriat n baza patentei de ntreprinztor.
Legea privind nregistrarea de stat a persoanelor juridice i ntreprinztorilor individuali
prevede scutirea titularilor patentei de ntreprinztor de la achitarea taxelor pentru nregistrare
n calitate de ntreprinztori individuali.
Codul fiscal prevede scutiri de anumite impozite/taxe pentru titularii patentei de ntreprinztor.
Legile bugetului asigurrilor sociale de stat prevede cuantumul i modalitatea de plat a
contribuiilor de asigurri sociale pentru deintorii patentei de ntreprinztor.

n scopul efecturii acestor calule, taxa pentru patent a fost echivalat ca esen cu impozitul pe venit i ncasrile din
aceast tax au fost adunate la ncasrile din impozitul pe venit. Astfel, ponderea taxei pentru patenta de ntreprinztor a
fost calculat din aceast sum total de ncasri.
31
Studiu Analiza activitii de antreprenoriat n baza de patent de ntreprinztor, 2005,BCI la comanda BIZPRO.
41

Legile fondurilor asigurrii obligatorii de asisten medical prevede cuantumul contribuiilor

de asigurri medicale.
Legea cu privire la asigurarea obligatore de asisten medical prevede obligativitatea
titularilor patentei de a participa la sistemul asigurrii obligatorii de asisten medical
Legea privind pensiile de asigurri sociale de stat prevede dreptul la pensie i contribuia la
sistemul de pensii de asigurri sociale pentru titularii patentei.
Codul contravenional stabilete contravenii pentru anumite nclcri ale legislaiei de ctre
titularii patentei de ntreprinztor.

Modificrile politicii publice

n perioada 1998-2011, au fost operate un ir de modificri la Legea privind patenta de ntreprinztor.
Amendamentele eseniale care au avut impact asupra realizrii obiectivelor politicii au inut de modificarea
listei genurilor de activitate permise i stabilirea unei listei fixe a mrfurilor pasibile spre comercializare. Astfel
n 2006, prin Legea 208-XVI, din 07.07.2006, au fost operate modificri, ce au inut de amendarea anexei prin
excluderea unor genuri de activiti i anume a desfurrii activitii de comer n magazine ce ocup ncperi
sau cldiri separate i au sli de comer, a cror suprafa nu depete 20 m2, a comercializrii materialelor
de construcie, mobilei, mrfurilor supuse accizelor, articolelor de uz casnic i eliminrii a astfel de activiti ca
transportul cltorilor cu automobilele-taxi, cu un numr de locuri de pn la 7 inclusiv, transportul auto de
mrfuri, cu excepia transportului de mrfuri inflamabile, explozive, toxice, otrvitoare i radioactive,
producerea, prelucrarea i comercializarea varului, creterea florilor i comercializarea lor. ncepnd cu 2009
au fost excluse activiti precum prestarea serviciilor hoteliere i darea n arend a spaiilor, care au avut un
impact asupra ncasrilor la bugetul de stat. La fel, ncepnd cu 2010 deintorii de patent au fost obligai s
anexe la cererea de eliberarea a patentei documentele confirmative de achitare a contribuiei de asigurare
social de stat pentru ntreaga perioad solicitat de desfurare a activitii n baza patentei de ntreprinztor
sau actele care confirm scutirea de plata contribuiei, precum i documentele ce confirm statutul de
persoan asigurat n sistemul asigurrii obligatorii de asisten medical. Dei genurile de activate au fost
modificate, taxele pentru acestea practic nu au fost schimbate, acestea ramnd la nivelul stabilit din 1998.
Dei ncepnd cu anul 2007, fotii titulari de patent beneficiaz de nregistrarea gratuit n calitate de
ntreprinztor individual (ntreprindere individual), numrul celor care s-au nregistrat pn la moment este
de doar 849, din care circa 200 i-au lichidat ntreprinderea pn la acest moment. De altfel, i studiul efectuat
de BCI n 2002, arat c doar 4% din cei chestionai i doreau s nregistreze o ntreprindere n viitor. De
asemenea, a fost atestat o tendin care se prezint astfel: cu ct perioada de activitate n baza de patent
este mai mare cu att dorina de a prelungi aceast activitate crete, i invers, cea de a nregistra o
ntreprindere descrete.32

Obiectivele propuse de politic

Politica public analizat n acest document n-a fost precedat de o analiz ex-ante i nu au fost stabilite inte
clare care urmau s fie atinse de politica dat. Obiectivele generale principale urmrite de aceast politic au
fost:
1. Mrirea ncasrilor la buget
2. Legalizarea anumitor genuri de activitate de ntreprinztor, stimularea activitii de ntreprinztor i a
ocuprii forei de munc
3. Protejarea consumatorilor contra mrfurilor i serviciilor necalitative.

32

Studiu Analiza activitii de antreprenoriat n baza de patent de ntreprinztor, 2005,BCI la comanda BIZPRO.
42

DESCRIEREA NTREBRILOR I DIMENSIUNILOR PE CARE LE ABORDEAZ EVALUAREA,

A REZULTATELOR APLICRII MODELULUI RESURSE-PRODUSE, PRECUM I A ALTOR
TEHNICI DE EVALUARE, CU RSPUNSURILE DE RIGOARE
ntrebrile pentru evaluarea politicii publice
n scopul evalurii politicii, au fost formulate urmtoarele ntrebri pentru analiz:
1. Care este impactul fiscal al politicii date (estimarea eficacitii fiscale a politicii)?
2. Care este impactul social-economic al politicii date, inclusiv ocuparea forei de munc, stimularea activitii
de ntreprinztor i protecia consumatorilor?

Tehnicile de evaluare
Pentru a rspunde la prima i cea mai important ntrebare de evaluare, a fost folosit o tehnic de evaluare
cantitativ analiza impacturilor, care compar costurile i beneficiile politicii. Acest tehnic ne permite s
evalum eficacitatea politicii n creterea veniturilor la bugetul public naional. n lipsa unei inte pentru acest
obiectiv, analiza impacturilor ne permite s determinm care este mrimea efectului fiscal net de la
implementarea politicii date, adic compararea beneficiilor i costurilor fiscale fa de scenariul de referin.
Scenariul de referin reprezint situaia ipotetic pentru cazul n care n-ar fi fost implementat patenta de
ntreprinztor.
Rspunsurile la celelalte ntrebri, care in de obiective social-economice, se vor baza pe tehnici de evaluare
calitative, care implic comparaia avantajelor i dezavantajelor de la implementarea politicii.

ncasrile la buget
Una din problemele acute, cu care se confrunta economia i sistemul bugetar fiscal n perioada anilor 90, erau
ncasrile modeste la buget. n raportul Moldova n tranziie, privire economic, elaborat de Centrul de
Investigaii Strategice i Reforme n 1998, este scoas n eviden tendina de diminuare a colectrilor la
buget. n special, aceast diminuare se nregistra la colectarea impozitului pe venit i impozitului pe
proprietate. Astfel, n contextul acestei diminuri la buget a veniturilor din plata impozitelor, Legea privind
patenta de ntreprinztor a venit ca un instrument suplimentar de generare a veniturilor la bugetul public.
Conform datelor prezentate de Inspectoratul Fiscal Principal de Stat, ncasrile provenite din plata taxei pe
patenta de ntreprinztor au crescut semnificativ pn n anul 2006, atingnd un nivel maxim de 45 milioane
de lei pe an. Ponderea ncasrilor din plata taxei pe patent n totalul ncasrilor din impozitul pe venitul
antreprenorilor33 a variat ntre 7 i 2 % pe parcursul anilor 1998-2010.

Incasari din taxa de patenta, mil. lei

45
31
25

36 37 38

35
29

34 33 34

17
7
0

Sursa: Inspectoratul Fiscal Principal de Stat

33

Totalul ncasrilor din impozitul pe venit include ncasrile din taxa pentru patenta de ntreprinztor.
43

Dei dinamica numrului titularilor de patente era n cretere, ncepnd cu anul 2006, instituiile publice
centrale i de specialitate au concluzionat c activitatea de ntreprinztor n baza patentei de ntreprinztor
este adesea folosit pentru a evita plata impozitelor sau chiar pentru evaziune fiscala, cauznd ratarea
ncasrilor la bugetul public naional. IFPS n propunerile sale recente de operare a unor modificri la Legea
privind patenta de ntreprinztor (care ulterior au fost respinse), menioneaz c: n urma verificrilor
efectuate, se constat c una din modalitile principale de diminuare a obligaiunilor fa de buget se
realizeaz de ctre agenii economici, prin intermediul reelei de comercializare a mrfurilor de ctre persoane
fizice i/sau deintori ai patentei de ntreprinztor, iar amploarea fenomenului evaziunii fiscale prin utilizarea
patentei de ntreprinztor este una impuntoare, dei greu de estimat34.
n 2006, prin Legea 208-XVI, din 07.07.2006, au fost operate un ir de modificri la Legea cu privire la patenta
de ntreprinztor. Cele mai importante modificri, au inut de amendarea anexei prin excluderea unor genuri
de activiti i anume a comercializrii materialelor de construcie, mobilei, mrfurilor supuse accizelor,
articolelor de uz casnic i eliminrii a astfel de activiti ca transportul cltorilor cu automobilele-taxi, cu un
numr de locuri de pn la 7 inclusiv, transportul auto de mrfuri, cu excepia transportului de mrfuri
inflamabile, explozive, toxice, otrvitoare i radioactive, producerea, prelucrarea i comercializarea
varului creterea florilor i comercializarea lor. Efectele operrii acestor modificri au fost resimite n anul
2007, atunci cnd numrul titularilor patentei de ntreprinztor s-a redus cu 21% la 20,321 persoane, iar
ncasrile de pe urma taxei de patent s-au redus cu circa 22,6% la 34,8 milioane lei i contribuiile la bugetul
de asigurri sociale pltite de ctre titularii de patent s-au redus de aproape 2,8 ori, constituind 5 milioane
lei.

140000

50

120000

40

100000
80000

30

60000

20

40000

milioane lei

nr. de patente valabile / prelungiri

Dinamica nr. patentelor, prelungirilor i sumei taxelor de

patent

10

20000
0

Numarul de prelungiri ale patentelor

Numarul de patente valabile
Incasari din taxa de patenta, mil. lei

Sursa: Inspectoratul Fiscal Principal de Stat

La fel, n 2008 i 2009 au fost excluse un ir de activiti, ce in de prestarea serviciilor hoteliere i darea n
arend a spaiilor, care au avut un impact asupra ncasrilor la bugetul de stat. ncasrile bugetare aferente
taxei pentru patenta de ntreprinztor s-au redus cu circa 5 milioane de lei fa de 2007. n 2009 ncasrile la
buget au crescut brusc, cu 14,6%, dei numrul titularilor de patente s-a redus cu 11%. Aceast cretere se
datoreaz faptului c titularii patentei de ntreprinztor au achitat mai multe taxe de patent pe parcursul
anului 2009 (cu 22% mai multe), n ncercarea de a se asigura c n cazul anulrii genului lor de activitatea
acetia vor avea o perioad ct mai lung de valabilitate a patentei (vezi n graficul de mai sus nr. de prelungiri
a patentei). n anii urmtori s-a pstrat nivelul nalt de ncasri n comparaie cu numrul titularilor patentei de
ntreprinztori, suma ncasrilor la bugetul de stat pentru 2011 ajungnd aproape de nivelul anului 2007.
34

Nota informativ privind modificarea unor acte legislative, 2012, Inspectoratul Fiscal Principal de Stat.
44

Comparaia taxelor pentru patenta de ntreprinztor cu ncasrilor la buget sub form de impozit pe venit i
taxe locale de la ntreprinztorii individuali, ne demonstreaz c n mediu, taxa pentru patenta de
ntreprinztor este mai mare.

4500.00
4000.00
3500.00
3000.00
2500.00
2000.00
1500.00
1000.00
500.00
0.00

TVA
Taxele locale
Impozit pe venit
Patenta

Sursa: Inspectoratul Fiscal Principal de Stat

ntreprinztorii individuali au o flexibilitate suficient de mare pentru a diminua cuantumul venitului impozabil
i, n aa fel, s reduc suma impozitelor. Astfel, putem presupune c dac va fi anulate patentele de
ntreprinztor, veniturile la buget sub form de impozit pe venit nu vor depi, n mediu, veniturile de la
titularii patentei de ntreprinztor.
Cu toate acestea, din graficul de mai sus se vede clar c diferena dintre contribuia .I. i titularii patentei este
taxa pe valoarea adugat, datorit creia, un .I. contribuie n mediu cu 68% mai mult la buget dect un
titular al patentei de ntreprinztor i asta avnd n vedere c doar 10% din .I. sunt pltitori TVA.
Prin urmare statul rateaz venituri sub form de TVA nencasat din comerul desfurat de ctre titularii
patentei.
Din datele pieei centrale din Chiinu, obinute prin intermediului IFPS, am estimat c titularii patentei de
ntreprinztor dein 26,6% din numrul comercianilor din pia.

Structura comercianilor din piaa central din Chiinu

SA, 0.5%
Persoane fizice,
42.1%
SRL, 13.6%

I, 16.9%
Patenta, 26.6%
G, 0.4%

Sursa: IFPS n baza datelor prezentate de M Piaa Central

45

Pentru a estima volumul comerului anual care are loc prin intermediul titularilor patentei de ntreprinztor,
am folosit suma comerului neorganizat (prin piee), estimat de Biroul Naional de Statistic. Pentru a evita
supraaprecierea, s-a presupus c pentru toat ara, comerul neorganizat care este desfurat prin
intermediul titularilor patentei de ntreprinztor este cu 50% mai mic dect cea estimat pentru piaa
central din Chiinu.

Valoarea estimat a comerului desfurat

de titularii patentei, mil. lei
1,767
1,509
1,124
1,019 1,099

1,619

1,817

1,296

771
375

508

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Sursa: estimri proprii n baza datelor BNS i discuii cu reprezentanii IFPS

Din datele ctorva inspecii ntreprinse de ctre IFPS asupra unor ntreprinderi de import, s-a constatat c
exist o schem de eschivare de la plata impozitelor cu implicarea titularilor de patent care practic
comerul. Astfel, mai multe ntreprinderi mari importatoare, care import produse pentru vnzare n piee,
prefer s vnd produsele titularilor patentei de ntreprinztor la un pre aproape de preul de import, astfel
ca cea mai mare parte a marjei comerciale (adaosul pn la preul din pia) s aib loc la titularii patentei.
Astfel, acest adaos practic nu este impozitat cu TVA i impozitul pe venit, iar titularii patentei returneaz o
mare parte din adaosul obinut ntreprinztorului importator neoficial. Datele controalelor arat c adaosul
dintre preul la care ntreprinztorul importator pred marfa titularului patentei i preul de pia a mrfii
respective variaz ntre 47% i 141%. Desigur, ntreprinztorii suport careva cheltuieli n procesul de realizare
a mrfii, prin care achit o parte din TVA (aferent materialelor/serviciilor procurate). Pentru a evita
supraestimarea acestui efect, folosind estimrile IFPS n baza unor ntreprinderi inspectate, presupunem c
aceste procurri permit recuperarea a maximum 30% din TVA. Prin urmare, valoarea TVA ratat la buget
pentru o perioad de 10 ani (2000-2010) variaz de la 479 milioane lei la 880 milioane lei.

Valoarea estimat a TVA ratat de ctre stat din cauza

titularilor petentei, mil. lei
140
120

121
103

100
80

69

60

53

40
20

26
14

35
19

29

38

75
41

77
42

124
110

88
48

56

66

60

67

0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
scenariul minim

scenariul maxim

Sursa: estimri proprii n baza datelor BNS i discuii cu reprezentanii IFPS

46

Din cauza unui spectru foarte larg i variat de activiti de producere, lucrri i prestri servicii care pot fi
desfurate n baza patentei de ntreprinztor, pentru acestea n-a putut fi efectuat o analiz similar dup
cum s-a fcut pentru activitatea de comer. ns, avnd n vedere specificul acestor activiti, ele nu prezint
un risc sporit pentru ratarea ncasrilor la buget. Aceste genuri sunt specifice unui grup restrns de mici
antreprenori. Acest fapt a fost confirmat i de reprezentanii IFPS. Astfel, nu considerm c activitatea n baza
patentei de ntreprinztor eliberate pentru activitile de producere, efectuare de lucrri i prestri de servicii
permise la moment, conduc la ratarea unor ncasri la buget.
n cazul activitii n baza patentei de ntreprinztor n domeniul comerului, putem s constatm c statul nu
i-a atins obiectivul principal urmrit de politica cu privire la patenta de ntreprinztor, care este creterea
venitului la buget. Poate n primii ani de la implementarea acestei politici, atunci cnd o parte din micii
ntreprinztori au ieit din umbr i au nceput s plteasc taxa de patent, iar schemele de eschivare de la
plata impozitelor, n special TVA, nu erau aplicate prin patenta de ntreprinztor, statul a avut un ctig net.
ns, la moment, putem concluziona c statul mai mult pierde dect ctig fiscal din existena patentei de
ntreprinztor. Dac va fi eliminat patenta, presupunem c cea mai mare parte a titularilor de patent se vor
nregistra n calitate de ntreprinztor individual. Din datele analizate anterior, probabil c nu va fi o diferen
mare dintre valoarea impozitelor pe venit achitate de acetia i valoarea taxei de patent. ns, cu o mare
probabilitate vor crete ncasrile la buget din plata TVA. n cazurile n care .I. nu vor deveni pltitori TVA,
adaosul comercial va fi raportat la fisc i se va plti impozitul pe venit, care va compensa valoarea ipotetic a
TVA pentru acest adaos.

Stimularea activitii de ntreprinztor i a ocuprii forei de munc

Situaia social i pe piaa muncii n anii 90, conform rapoartelor CISR35 era descris ca fiind una deplorabil, n
contextul veniturilor joase ale populaiei i neachitrii salariilor. Mai mult dect att, tabloul pe piaa muncii
arata o reducere a populaiei ncadrate n cmpul muncii n perioada 1995-1998 cu circa 211 000 persoane. De
asemenea, un studiu realizat n 1997 de Centru de Investigaii Strategice i Reforme a concluzionat c mediul
de dezvoltare a antreprenorialului era unul nefavorabil. 67,4 % din cei chestionai au apreciat negativ
condiiile economice (n special nivelul impozitelor) i securitatea proprietii personale. De asemenea, n
raportul Starea micului business n Moldova i perspectivele dezvoltrii i susinerii de ctre stat elaborat de
ctre Ministerul Economiei, este menionat c n anii 90 principalele obstacole i constrngeri n dezvoltarea
micului business ineau de lipsa susinerii financiare la formarea capitalului iniial, cotele nalte ale impunerii
fiscale, accesul complicat la obinerea facilitilor legale, obstacolele birocratice la nregistrare, obinerea
licenelor, creditului fiscal, protecia juridic insuficient, instabilitatea actelor normative i legislative, lipsa de
informaie. Astfel n contextul existenei acestor probleme majore care necesitau o intervenie rapid, unul
din scopurile pe care statul le-a urmrit prin implementarea Legii privind patenta de ntreprinztor a fost
acordarea pturilor social vulnerabile a unei forme de desfurarea a activitii care implic costuri
administrative minimale i stimularea activitii de ntreprinztor.
La moment legislaia n domeniul activitii de ntreprinztor s-a mbuntit considerabil. Pentru a compara
povara asupra unui ntreprinztor n calitate de titular al patentei de ntreprinztor i ntreprinztor individual,
vom folosi un studiu de caz ipotetic. Pentru comparaie am ales genul de activitate cu cea mai mare tax de
patent comerul cu produse alimentare i mrfuri uor alterabile autohtone, care pentru Chiinu este de
540 lei. Am presupus c ntreprinztorul este mic i nu trece peste plafonul de vnzri pentru care este obligat
s se nregistreze n calitate de pltitor TVA (valoarea vnzrilor de 600.000 lei pe an, ceea ce reprezint
50.000 lei pe lun sau circa 2381 lei pe zi). Mai presupunem c rentabilitatea din aceast activitate este de
10% din suma vnzrilor (aceast rentabilitate a fost declarat de ctre titularii patentei n cadrul sondajului
efectuat de BCI)36. Prin urmare obinem urmtoarele date de comparaie:
Comparaia costurilor de conformare cu reglementarea activitii de ntreprinztor
Activitatea n baza patentei de ntreprinztor
35
36

Activitatea n calitate de ntreprinztor

Moldova n tranziie, privire economic, 1998, Centrul pentru Investigaii Strategice i Reforme.
Studiu Analiza activitii de antreprenoriat n baza de patent de ntreprinztor, 2005,BCI la comanda BIZPRO.
47

individual
Taxa de nregistrare = 0 lei

Taxa de nregistrare = 200 lei (aceast sum

include doar confecionarea stampilei, iar restul
taxelor nu sunt percepute dac persoana care se
nregistreaz este titular al patentei de
ntreprinztor)

Taxa de patent anual = 6.480 lei (540 lei *12 Impozitul pe venit = 3.700 lei (7% din 26.700 lei +
18% din 10.174 lei, care este suma ramase dup
luni)
scderea din profitul de 60.000 lei a scutirii
personale de 8.640 lei, cheltuielilor menionate
mai jos (servicii contabilitate 6000 lei, cheltuieli
consumabile 600 lei, tampila 200 lei,
asigurarea social 4.704 lei, asigurarea
medical 2.982 lei) i sumei impozitate cu 7%
de 26.700 lei).
Costul aparatului de cas = 0 lei (este scutit de Costul aparatului de cas = circa 1.800 lei
aceast prevedere)
Cheltuieli pentru consumabile anual = 600 lei (50
lei * 12 luni)
Serviciile de contabilitate = 0 lei (nu sunt Serviciile de contabilitate = 6.000 lei (500 lei * 12
luni serviciile oferite de companii specializate.
necesare)
n aceste costuri sunt incluse i costurile legate
de procurarea rapoartelor i drilor de seam)
Pot avea loc i alte cheltuieli, ca de exemplu
procurarea unei mape pentru dosarul
ntreprinztorului
care
este
predat
Inspectoratului Fiscal. Dar aceste cheltuieli au
fost considerate minore fa de altele i pot fi
uor acoperite de mici economii din alte
compartimente de mai sus.
Contribuiile de asigurri sociale obligatorii de Contribuiile de asigurri sociale obligatorii de
stat anuale = 4.704 lei
stat anuale = 4.704 lei
Contribuii de asigurri medicale de stat anuale = Contribuii de asigurri medicale de stat anuale =
2.982 lei
2.982 lei
SUMA CHELTUIELILOR CURENTE
PREZENTATE MAI SUS = 14.166 lei

ANUALE SUMA CHELTUIELILOR CURENTE

PREZENTATE MAI SUS = 17.986 lei

ANUALE

SUMA CHELTUIELILOR UNICE LA LANSAREA SUMA CHELTUIELILOR UNICE LA LANSAREA

AFACERII = 2.000 lei (aparatul de cas i
AFACERII = 0 lei
confecionarea stampilei)
Activitatea n baza .I. ar fi mai costisitoare cu circa 3820 lei pe an, sau cu 27% n comparaie cu
patenta de ntreprinztor. Cheltuielile unice de 2000 de lei n-au fost incluse, deoarece daca are loc o
48

activitate pe termen lung, suma dat va fi amortizat i compensat din impozitul pe venit.

Sursa: estimri proprii n baza legislaiei n vigoare

Prin urmare, trecerea de la patenta de ntreprinztor la nregistrarea n calitate de .I. nu presupune costuri
semnificative. Mai mult ca att, statul lucreaz n continuu n vederea simplificrii i reducerii costurilor
administrative. Astfel, aceste costuri se vor reduce treptat. Adiional, ntreprinztorii ar putea s nvee
evidena contabil n partid simpl i s nu suporte cheltuieli legate de serviciile de contabilitate, astfel,
practic eliminnd diferena de costuri dintre cele dou forme de activitate.
Datele cu privire la numrul .I. activi (cei care prezint dri de seam fiscale) denot faptul c evoluia
acestora n ultimii 8 ani este invers cu dinamic titularilor patentei de ntreprinztor. Efectul este n special
vizibil n perioadele cnd a fost interzis practicarea anumitor genuri de activitate n baza de patent de
ntreprinztor. Cu toate acestea, trebuie s remarcm c variaia numrului .I. nu a fost proporional cu
numrul patentelor.

Numrul .I. active i patente valabile

30000
25000
20000
nr. .I.

15000

nr. patentelor
10000
5000

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

Sursa: IFPS
Dei, n baza datelor inspeciilor fiscale, nu poate fi clar stabilit numrul celor care practic activitatea de
ntreprinztor ilegal, adic fr nregistrare sau alt form permis, reprezentanii IFPS afirm c ponderea
acestora este foarte mic i, la moment, practic nu este posibil s activezi n calitate de comerciant n piee
autorizate fr o careva form de ntreprinztor permis37. Desigur, n afara pieelor, se ntlnesc mai multe
persoane care activeaz ilegal, ns numrul acestora este n descretere datorit activitii mai eficace a
organelor de control i acestea exist indiferent de implementarea sau nu a patentei de ntreprinztor. Astfel,
putem concluziona c dac vor fi anulate patentele de ntreprinztor, o parte din titularii patentei vor trece la
activitatea de ntreprinztor sub form de ntreprinztor individual sau alt form de activitate nregistrat,
aa ca SRL, SA, etc.
Ponderea deintorilor de patent n populaia ocupat a oscilat ntre 2 i 1%. Prin urmare, acestea nu joac
un rol important n asigurarea unei ocupri mai bune a populaiei. Mai mult ca att, considerm c numrul
comercianilor n piee este dictat de numrul de locuri disponibile i cererea pentru produse, astfel, numrul
persoanelor ocupate n domeniul comerului nu va fi afectat semnificativ.

37

Formele principale de desfurarea a activitii de ntreprinztor premise n pieele autorizate la moment sunt: (i)
Persoanele fizice care i realizeaz producia crescut n grdina proprie, certificat de primrie. Aceste persoane nu sunt
obligate s foloseasc aparatul de cas; (ii) Gospodriile rneti, care nu sunt obligai s foloseaasc aparatul de cas;
(iii) ntreprinztori nregistrai (.I., SRL, SA, etc.); (iv) Titularii patentei de ntreprinztor.
49

Reieind din analiza de mai sus, inclusiv a impacturilor fiscale, putem concluziona c activitatea de
ntreprinztor, practic, nu va fi afectat negativ n cazul interzicerii activitii de comer n baza patentei de
ntreprinztor, majoritatea acestora trecnd la o form de activitate nregistrat. Cel mai probabil efectul va fi
chiar invers, deoarece, la moment, faptul c titularii patentei de ntreprinztor nu achit impozitele i n
special TVA distorsioneaz concurena loial i afecteaz ntreprinztorii nregistrai.

Protejarea consumatorilor
Realizarea obiectivului ce ine de protejarea consumatorilor, urma s fie asigurat prin urmtoarele prevederi
din Lege:
Deintorul patentei de ntreprinztor are urmtoarele obligaii:
a) s respecte ordinea stabilit de desfurare a activitii indicate n patenta, normele sanitare, normele de
protecie contra incendiilor, s ndeplineasc alte cerine ce se refer la genul de activitate respectiv, iar
pentru desfurarea activitilor ce in de comerul cu amnuntul la tarabe, tejghele i din autovehicule n
piee i / sau n locuri autorizate de autoritatea administraiei publice locale, s aib documentele primare de
provenien a mrfii, dup caz, factura de expediie, chitana de percepere a taxei vamale sau actul de
achiziie a mrfurilor;
b) s desfoare activitatea numai n locurile permise n aceste scopuri de autoritatea administraiei publice
locale;
c) s respecte drepturile i interesele consumatorilor.
Datele prezentate de Agenia Consumatorului pentru 2001-2011 nu permit o comparare cu cele din anii 90,
dar din concluziile Inspectoratului Fiscal Principal de Stat i BCI38 reiese c unele din cele mai grave i dese
nclcri efectuate de ctre deintorii de patent in de neglijarea regulilor de comer i nerespectarea
drepturilor consumatorilor (nu primesc produsele necalitative returnate de ctre consumatori,
comercializeaz produse cu termenul expirat sau le pstreaz n condiii neadecvate) i lipsa documentelor
care confirm proveniena produselor. Mai mult dect att, reprezentanii Ageniei pentru Protecia
Consumatorului au concluzionat c n lipsa eliberrii bonurilor de cas, consumatorul practic nu i poate
realiza drepturile sale, prevzute de cadrul legal. Acesta este principalul neajuns n domeniul proteciei
consumatorilor n comparaiei cu desfurarea activitii n baza unei forme de ntreprinztor nregistrate. Prin
urmare, putem concluziona c patenta de ntreprinztor n-a oferit o protecie suficient consumatorilor.

Descrierea modelului resurse-produse

Modelul resurse-produse presupune analiza relaiilor dintre obiectivele, resursele, produsele i
rezultatele/impacturile politicii.
Obiectivele politicii sunt prezentate ntr-un compartiment separat mai sus. Pentru atingerea obiectivelor i
realizarea politicii analizate, au fost alocate resurse financiare i administrative. Acestea cuprind cheltuielile
salariale ale angajailor celor 43 inspectorate fiscale teritoriale 1.444.800 lei pe an, costul blanchetelor i
cupoanelor pentru patenta de ntreprinztor 93.150 lei pe an, alte cheltuieli 307.590 lei39. Acestea cheltuieli
constituie resursele anuale, sum total ale acestora fiind de 1.845.540 lei.
Politica dat a generat urmtoarele produse: numrul total de patente valabile anual 15.525; numrul total
anual de prelungiri ale patentelor 69.451; suma ncasrilor la bugetul public naional din taxa pentru patent
34.324.019 lei pe an, contribuiile de asigurri sociale de stat din partea titularilor patentei 28.058.400 lei
pe an.

38

Studiu Analiza activitii de antreprenoriat n baza de patent de ntreprinztor, 2005,BCI la comanda BIZPRO.
Pentru a estima valoarea intrrilor i a ieirilor a fost luat ca an de referin 2011. Din discuiile cu reprezentanii IFPS,
n mediu fiecare inspectorat teritorial necesit 0,4 om-zile pentru administrarea sistemului de eliberare i eviden a
patentelor de ntreprinztor. Cheltuielile pentru remunerarea unei persoane au fost estimate la circa 7000 lei pe lun,
care include i toate impozitele aferente. Costurile blanchetei patentei i cupoanelor aplicate acesteia au fost estimate la
circa 6 lei pentru un titular de patent pe an. Numrul total de titulari de patent n 2011 a fost de 15525 persoane.
50
39

Rezultatele/impacturile evaluate i prezentate n modelul resurse-produse arat nivelul atingerii obiectivelor

stabilite de politic. n urma analizei efectuate, s-a constatat c impactul bugetar a fost negativ, manifestnduse prin ratarea ncasrilor la buget sub form de TVA. Suma estimat a ratrilor variaz de la 67 la 124
milioane lei anual (estimri pentru 2010) i sunt estimate la o sum cumulativ de la de la 479 milioane lei la
880 milioane lei pentru o perioad de 10 ani (perioada 2000-2010).
Impactul social a fost maximal n primii ani de la introducerea patentei de ntreprinztor, atunci cnd
desfurarea activitii de ntreprinztor era foarte costisitoare, iar o mare parte din micii antreprenori activau
n umbr. La moment, activitatea n calitate de ntreprinztor individual a devenit mult mai simpl i ieftin,
astfel c mai muli ntreprinztori ar putea trece la acest gen de activitate. Acesta se refer n primul rnd la
cei care practic activitatea de comer. n urma analizei nu s-a constatat c patenta de ntreprinztor
mbuntete semnificativ nivelul de ocupare a populaiei. Prin urmare, renunarea la patent, n-ar avea un
impact negativ asupra omajului. Mai mult ca att, avnd n vedere efectul fiscal negativ, activitatea n baza
patentei de ntreprinztor poate duce la o concurena neloial i afecta ntreprinztorii nregistrai. Protecia
consumatorilor nu este asigurat la un nivel corespunztor. Trecerea la o form nregistrat de ntreprinztor
ar mbunti semnificativ situaia.
Modelul resurse-produse
PROBLEME I NEVOI
(i) activitatea ilegal (tenebr) a ntreprinztorilor mici, n special din cauza reglementrilor anevoiase i impozitrii exagerate;
(ii) ratarea veniturilor la buget de la ntreprinztorii care activeaz illegal.

OBIECTIVE
(i) creterea veniturilor la buget;
(ii) legalizarea unor activiti de ntreprinztor;
(iii) protecia mai bun a consumatorilor, n special la procurarea mrfurilor n comerul neorgaizat (piee)

RESURSE
Cheltuieli adiionale pentru administrarea sistemului patentelelor de ntreprinztor (IPFS):
(i) salarii: 1.444.800 lei anual (2011)
(ii) blanchete: 915.150 lei anual (2011)
(iii) alte cheltuieli: 235.995 lei anual (2011)

PRODUSE
(i) numrul de patente de ntreprinztor eliberate/valabile anual: 15.525 (2011)
(ii) numrul total anual de prelungiri ale patentei: 69.451 (2011)
(iii) suma taxelor de patent ncasat la buget anual: 34.324.019 lei (2011)
(iv) suma contribuiilor de asigurri sociale de stat achitate de titularii patentei anual: 28.058.400 lei (2012)

REZULTATE/ IMPACTURI/ OBIECTIVE NDEPLINITE

(i) Impactul fiscal: ratarea net a ncasrilor la bugetul naional variaz ntre 67 i 124 milioane lei anual sau ntre 479 i 880
milioane lei pentru o perioad de 10 ani (2000-2010). Prin urmare obiectivul fiscal n-a fost atins.
(ii) impactele social-economice: patenta de ntreprinztor nu are un efect pozitiv net asupra ocuprii populaiei, dar poate duce
la o concuren neloial, n special din cauza neachitrii TVA i defavoriza ntreprinztorii nregistrai. Adiional, patenta nu
asigur o protecie corespunztoare pentru consumatori.

PREZENTAREA PRINCIPALELOR CONCLUZII I RECOMANDRI

Principalul obiectiv stabilit de politica public cu privire la patenta de ntreprinztor creterea
veniturilor la buget nu este atins la moment. Efectul fiscal net este negativ statul rateaz
ncasrile sub form de TVA. Acest efect este generat de activitatea titularilor de patent din
51

domeniul comerului. n caz dac se va trece de la patent, cel puin la activitatea n calitate de
ntreprinztor individual, veniturile din taxa de patent vor fi practic compensate cu veniturile din
impozitul pe venit i taxele locale, iar efectul net pozitiv va fi creterea ncasrilor sub form de TVA.
Obiectivele sociale de legalizare a unor tipuri de ntreprinztori i crearea unei modaliti mai simple
de activitate, dei justificau patenta n primii ani de implementare, nu mai sunt forte. Activitate n
calitate de ntreprinztor individual a devenit mult mai simpl i puin costisitoare, iar situaia
continu s se mbunteasc. Prin urmare, chiar i ntreprinztorii mici i vulnerabili pot s
desfoare o activitate nregistrat. Acesta este n special valabil pentru cei care activeaz n comer,
care aduce mai multe riscuri pentru ncasrile la buget. Celelalte domenii anumite activiti
producere, efectuare de lucrri i prestri de servicii care sunt permise pentru patent, sunt
specifice micilor ntreprinztori i nu prezint riscuri fiscale pentru stat. La capitolul proteciei
consumatorilor, n comer, patenta prezint mai multe riscuri i practic nici un beneficiu fa de alte
forme de desfurare a activitii de ntreprinztor.
Prin urmare, n baza analizei efectuate n acest raport, se recomand excluderea comerului din
genurile de activitate pasibile pentru patenta de ntreprinztor. Deoarece n-au fost constatate ratri
de venituri la beget din celelalte activiti desfurate n baza patentei, recomandm s fie pstrate
activitile n baza de patent n domeniul produciei, efecturii lucrrilor i prestrii serviciilor.
Cu toate acestea propunem s fie efectuat o analiz mai detaliat pentru fiecare din genurile de
activitate care vor rumne pasibile patentei de ntreprinztor, pentru a actualiza taxa de patent
stabilit pentru acestea. La baza revizuirii taxei trebuie s se afle venitul i profitul estimat pentru
fiecare gen de activitate. Adiional, recomandm s continue implementarea msurilor de optimizare
a cadrului de reglementare, astfel ca activitatea n calitate de ntreprinztor individual i alte forme
nregistrate de ntreprinztor s fie ct mai simpl i puin costisitoare, n special pentru
ntreprinztorii mici.

52

ANEXA. LISTA GENURILOR DE ACTIVITI I CUANTUMUL TAXEI LUNARE PENTRU

PATENTA DE NTREPRINZTOR

Genul de activitate

1
1. Comerul cu amnuntul
1.1. Comerul cu amnuntul la tarabe, tejghele, tonete i din
autovehicule n piee i/sau n locuri autorizate de autoritatea
administraiei publice locale
1.2. Comerul cu produse alimentare i mrfuri uor alterabile
autohtone, cu condiia respectrii cerinelor sanitarepidemiologice privind depozitarea, pstrarea i comercializarea
lor ( n vigoare pn la 1 ianuarie 2017)
2. Producia de mrfuri, executarea de lucrri i prestarea de
servicii
2.1. ntocmirea drilor de seam
2.4. Servicii logopedice
2.5. Masaj, servicii de ngrijire a bolnavilor i alte servicii medicale,
acordate de ctre personalul medical inferior
2.6. Servicii veterinare, zootehnice
2.7. Servicii dactilografiere, inclusiv cu folosirea computerului
2.8. Servicii de frizerie i servicii cosmetice
2.9. Cusutul, cusutul, tricotarea i reparaia mbrcmintei i
acopermintelor pentru cap i comercializarea
2.10. Confecionarea i reparaia nclmintei i comercializarea
2.11. Servicii de spltorie
2.12. Predarea limbilor strine (instruire individual sau n grupe cu
un numr de pn la 20 persoane)
2.13. Predarea i meditarea diferitelor discipline, cu excepia
muzicii, coregrafiei i artelor plastice (instruire individual sau n
grupe cu un numr de pn la 20 persoane)
2.14. Predarea muzicii, coregrafiei i artelor plastice (instruire
individual sau n grupe cu un numr de pn la 20 persoane)
2.15. Organizarea de diferite secii pe interese, inclusiv de cultur
fizic, pentru copii de pn la 16 ani (n grupe de pn la 20
persoane)
2.16. Organizarea de diferite secii pe interese, inclusiv de cultur
fizic, pentru aduli (n grupe de pn la 20 persoane)
2.17. Servicii de pstrare a bagajelor
2.18. Servicii de ntreinere i amenajare a locuinelor i sectoarelor
aferente
2.19. Vulcanizarea camerelor i anvelopelor n ateliere
2.20. Reparaia locuinelor

Cuantumul taxei lunare, lei

Chiinu,
Celelalte
Bli,
Localiile
municipii,
Bender,
rurale
oraele
Tiraspol
2
3
4

360

180

100

540

360

100

300
80

200
40

100
20

140

70

35

150
150
200

50
50
80

20
25
30

100

50

25

90
90

45
45

30
30

140

70

35

100

50

30

100

50

30

70

35

20

100

50

25

100

50

25

100

60

30

200
180

75
90

30
45
53

2.21. Construcia caselor de locuit i a garajelor n localitile rurale

2.22. Ajustarea i reparaia mobilei
2.23. Reparaia tehnicii de uz casnic, instrumentelor i
mecanismelor, ceasurilor
2.24. Reparaia cuptoarelor cu microunde i a altor aparate
electrice de nclzit de uz casnic
2.25. Reparaia aparatelor tele, audio, video de uz casnic
2.26. Reparaia aparatelor fotografice, camerelor de filmat i a
altor aparate sau instrumente optice
2.27. Reparaia i acordarea instrumentelor muzicale
2.28. Fotografierea, confecionarea i vnzarea fotografiilor,
executate n mod individual, servicii video
2.29. Scrierea placardelor, firmelor netirajate, amenajarea
vitrinelor, reclamelor, prezentarea artistic
2.30. Confecionarea articolelor meteugreti de art popular
(artizanat) i vnzarea lor, cu excepia vnzrii la expoziii i licitaii
2.31. Deservirea muzical a ceremoniilor
inclusiv regizarea ceremoniilor
2.32. Aratul i alte lucrri de cultivare a pmntului cu mijloace
tehnice, protecia plantelor contra bolilor i duntorilor
2.33. Servicii de guvernant()
2.38. Servicii de sudare, de lucrri tehnico-sanitare
2.39. Organizarea discocluburilor
2.40. Executarea i comercializarea obiectelor din lemn, metal,
ghips, argil, ciment
inclusiv servicii de dulgherie
2.41. Confecionarea i darea n chirie a recuzitelor destinate
diferitelor ceremonii i comercializarea lor
2.42. Copiere, multiplicare i legatul crilor
2.43. Tbcirea, prelucrarea pieilor, confecionarea articolelor din
blan i din piele i comercializarea lor
2.46. Colectarea i comercializarea ambalajelor din sticl
2.48. Pstorit

100

50

70
35

130

65

30

100

50

25

150

75

40

90

45

30

110

55

30

200

100

50

160

80

40

110

55

30

230
200

120
100

65
50

50

50

50

80
120
600

40
60
300

20
30
150

100
80

60
45

40
30

150

80

50

150

75

30

200

120

100

100
60

75
40

50
25

54

EVALUREA EX-POST A PROGRAMULUI NAIONAL DE

SUSINERE EALONAT A SUBSTANELOR CE DISTRUG
STRATUL DE OZON N REPUBLICA MOLDOVA
Autor: Ministerul Mediului

55

Acronime

CFC

- Clorfluorcarburi

HCFC

- Hidroclorfluorcarburi

MM

- Ministerul Mediului

ONU

- Organizaia Naiunilor Unite

PDO

- Potenial de Distrugere a Ozonului

PNUD

- Programul Naiunilor Unite pentru Dezvoltare

PNUM

- Programului Naiunilor Unite pentru Mediu (n englez UNEP)

SDO

- Substane ce Distrug stratul de Ozon

56

SUMAR EXECUTIV
Acest document prezint evaluarea ex-post a Programul naional de suprimare ealonat a substanelor ce
distrug stratul de ozon n Republica Moldova (n continuare - Programul ozon), aprobat prin Hotrrea
Guvernului nr 1064 din 11 noiembrie 199940. Programul ozon reprezint un document de politici publice
implementarea cruia a nceput n anul 1999 i s-a finalizat n anul 2010.
Evalurii ex-post a fost supus ntregul Program, cuprinznd ntreaga perioada de aciune a lui, iar dimensiunile
de baz supuse evalurii se refer la: relevana aciunii Guvernului pentru protecia stratului de ozon; costeficacitatea n realizarea intei Programului ozon; impactul implementrii Programului ozon. Metodele de
evaluare utilizate se refer la: analiza cauzal dintre resurse, produse i impact; compararea dintre scenariile
de intervenie i neintervenie; analiza cost-eficacitate.
n urma evalurii s-a constat c obiectivele Programului ozon au fost realizate integral, iar intele stabilite de
program au fost atinse. Rezultatele obinute n urma implementrii Programului ozon sunt n concordan cu
realizarea obiectivelor stabilite i au contribuit la suprimarea ealonat a consumului substanelor ce distrug
stratul de ozon n conformitate cu Protocolul de la Montreal, la care Republica Moldova este parte.
Beneficiile de mediu determinate de implementarea Programului ozon, care in de scoaterea din uz a gazelor
cu efect de ser (reprezentate de substanele ce distrug statul de ozon), au fost mult mai mari dect
investiiile realizate. Prin excluderea din uz a 51.45 tone PDO de CFC (reprezentai n ntregime de CFC-12) s-a
redus Potenialul de nclzire Global a Climei cu cca 417 mii tone CO2 echivalent. n termeni monetari aceste
beneficii alctuiesc cca 4.22 mil. dolari SUA i sunt aproape de 3 ori mai mari dect investiiile totale realizate.
Beneficiile nete alctuiesc cca 2.8 mil. dolari SUA.
n primele dou capitole a acestui document se prezint respectiv scopul i domeniul evalurii, i descrierea
politicii publice supuse evalurii. n capitolul trei se descriu ntrebrile de evaluare, datele i metodele de
evaluare utilizate, precum i valorile de referin i intele Programului ozon. Modelul resurse-produse i
rspunsurile la ntrebrile de evaluare se prezint n capitolul patru. Procesul evalurii este ncheiat cu
prezentarea principalelor concluzii i recomandri.

40

Documentul poate fi accesat la adresa http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=297384.

57

SCOPUL I DOMENIUL EVALURII

Scopul evalurii ex-post ine de evaluarea gradului de realizare a obiectivelor stabilite de Programului ozon,
precum i de identificarea rezultatelor i impactului determinate de implementarea acestuia.
Evalurii ex-post este supus ntregul Program, cuprinznd ntreaga perioada de aciune a lui - de la iniiere
(anul 1999) i pn la expirare (anul 2010).
Dimensiunile de baz supuse evalurii se refer la: relevana aciunii Guvernului pentru protecia stratului de
ozon; cost-eficacitatea n realizarea intei Programului ozon; impactul implementrii Programului ozon.
n procesul evalurii sunt implicai actorii principali responsabili de implementarea Programului ozon, i
anume: Oficiul ozon - unitatea de implementare a programului; Ministerul Mediului; Universitatea Tehnic a
Moldovei; Ageni economici; Asociaia Frigotehnitilor din Republica Moldova.

DESCRIEREA POLITICII PUBLICE I A OBIECTIVELOR

Contextul/raionamentul elaborrii Programului ozon
Odat cu ratificarea, la data de 27 iulie 1996, a Conveniei pentru protecia stratului de ozon (semnat la Viena
la 22 martie 1985), precum i a Protocolului privind substanele ce distrug stratul de ozon (semnat la Montreal
la 16 septembrie 1987), Republica Moldova s-a obligat s suprime ealonat, pn la 1 ianuarie 2010, consumul
i producia majoritii substanelor ce distrug stratul de ozon (n continuare SDO) i sunt supuse controlului
Protocolului de la Montreal.
Pentru respectarea angajamentelor fa de Convenia de la Viena i a restriciilor Protocolului de la Montreal
privind protecia stratului de ozon, Ministerul Mediului a elaborat i aprobat prin Hotrrea Guvernului nr
1064 din 11 noiembrie 1999 Programul naional de suprimare ealonat a substanelor ce distrug stratul de
ozon n Republica Moldova.

Cadrul politicii publice

Programul ozon a fost elaborat n corespundere cu cerinele Comitetului Executiv al Fondului Multilateral al
Protocolului de la Montreal i reprezint documentul politic de baz n ceea ce privete aciunile Guvernului
Republicii Moldova pentru protecia starului de ozon. Acest document, face o incursiune asupra consumului
de SDO n tar pentru anii 1996-1998, traseaz obiectivele strategice ale Guvernului privind respectarea
restriciilor Protocolului de la Montreal, precum i stabilete Planul de aciuni privind desfurarea procesului
de suprimare ealonat i scoaterea din uz a SDO reglementate prin Protocolul de la Montreal.
Conform Protocolului de la Montreal rile n curs de dezvoltare sunt clasificate ca ri ale articolului 5(1),
consumul de substane din Anexa A al crora nu depete 0.3 kg pe cap de locuitor. rile industrial
dezvoltate sunt clasificate conform articolului 2 al Protocolului. n Republica Moldova, consumul de SDO din
anexele A i B ale Protocolului de la Montreal a constituit, n anul 1996, cca 0.012 kg pe cap de locuitor. Acest
nivel de consum al SDO plaseaz Moldova n lista rilor supuse obligaiunilor de ngheare i suprimare
ealonat a SDO conform art.5(1) din Protocolul de la Montreal. Conform acestui articol, pn la 1 ianuarie
2010, Republica Moldova trebuie s suprime ealonat ntreaga cantitate (stabilit de media nivelului anual de
consum pentru perioada anilor 1995-1997) de SDO enumerate n Anexa A, grupele I i II. Guvernul Republicii
Moldova estima c pn n 2008 reuea suprimarea ealonat anticipat a acestor SDO.

Cadrul legal privind protecia startului de ozon existent pn la aprobarea Programului ozon
Anterior elaborrii Programului ozon, Guvernul adoptase deja cteva hotrri n scopul respectrii
prevederilor Protocolului de la Montreal. Acestea fiind:
Hotrrea nr.300 din 18 martie 1998 Cu privire la aplicarea pe teritoriul Republicii Moldova a prevederilor
Conveniei de la Viena i Protocolului de la Montreal viznd protecia stratului de ozon, n baza creia a fost
organizat evidena producerii, consumului i importului-exportului de substane reglementate ce distrug stratul de
ozon, precum i a produselor ce conin SDO. Aprobarea hotrrii a determinat: 1) elaborarea i aprobarea formei de
prezentare a datelor statistice anuale privind producerea, consumul i importul-exportul de substane ce distrug
stratul de ozon, reglementate prin Protocolul de la Montreal, precum i de produse ce conin aceste substane; 2)
58

interzicerea importului i exportului de substane reglementate ce distrug stratul de ozon, precum i de produse
care conin SDO n i din rile care nu erau pri ale Conveniei de la Viena i ale Protocolului de la Montreal.
Hotrrea nr.859 din 13 august 1998 Cu privire la reglementarea unor genuri de activitate n Republica Moldova,
prin care: 1) s-a interzis importul-exportul, producerea i consumul n interiorul rii, fr licen, al SDO
reglementate de Protocolul de la Montreal, precum i al produselor ce conin SDO; 2) s-a instituit licenierea
importului, producerii i consumului n interiorul rii al SDO reglementate de Protocolul de la Montreal i s-au
stabilit cotele de import.

Perioada de aciune a Programului ozon

Perioada de implementare a Programul ozon a nceput n anul 1999 i s-a sfrit n 2010. Programul a fost
implementat integral.

Bugetul Programului ozon

Datorit faptului c Republica Moldova a fost inclus n categoria rilor articolului 5 al Protocolului de la
Montreal, implementarea Programului ozon a fost susinut tehnic i financiar de ctre Fondului Multilateral
pentru Implementarea Protocolului de la Montreal (MLF - Multilateral Fund for the Implementation of the
Montreal Protocol), iar implementarea lui prin intermediului Ageniilor de Implementare a ONU: Programului
Naiunilor Unite pentru Mediu (PNUM).
Pentru anii 1999-2010, valoarea monetar a suportului tehnic i financiar a alctuit cca 1.46 mil. dolari SUA,
reprezentnd suportul principal n implementarea Programului ozon (vezi Anexa 1). Distribuirea procentual a
suportului extern per categorii de cheltuieli se prezint n Fig. 1.
Fig. 1 Distribuirea per categorii a cheltuielilor din suprotul extern, anii 1999-2010
0.6%

Salarii angajai Oficiul Ozon

Cheltuieli consultani

13.5%

Cheltuieli de ntreinere a Oficiului Ozon

23.9%
12.2%

Cheltuieli de instruire
Campanii de informare

2.2%

4.2%
7.5%
24.9%

Dotarea cu echipament a centrului de instruire "Tehnofrig"

Costul echipamentului distribuit agenilor economici
Costul echipamentului de controlul SDO

9.8%

1.2%

Costul lucrrilor de reutilare a echipamentelor frigorifice

pentru agenii economici
Cheltuieli bancare

Contribuia direct a Ministerului Mediului a inut de nfiinarea i gzduirea Oficiului Ozon precum i de
elaborarea cadrului legislativ-normativ n ceea ce privete realizarea obiectivelor Programului ozon. Evaluarea
monetar a efortului Ministerului Mediului nu a putut fi realizat, dar acesta este nensemnat comparativ cu
suportul acordat de Fondului Multilateral pentru Implementarea Protocolului de la Montreal.

Activitile preconizate de Programului ozon

n vederea ndeplinirii obligaiunilor Republicii Moldova fa de angajamentele asumate prin ratificarea
Protocolului de la Montreal, Programul ozon prevedea un ir de activiti n ceea ce privete respectarea
restriciilor de suprimare ealonat a SDO, cu scoaterea, ulterioar, din uz a acestora. Aceste activiti se
rezumau la urmtoarele:
1) Crearea cadrului legislativ-normativ cu privire la regimul comercial i introducerea unor restricii la utilizarea
hidrocarburilor halogenate care distrug stratul de ozon, stabilirea cotelor de import pentru principalii
importatori de SDO n ar, precum i ratificarea de ctre Parlament a Amendamentelor de la Londra i
Copenhaga la Protocolul de la Montreal.

59

2) Crearea cadrului instituional prin instituirea Oficiului Ozon pe lng Ministerul Mediului care s coordoneze
procesul de implementare a Planului de aciuni, s monitorizeze implementarea programului naional, s
deruleze procesul de recuperare/reciclare a agenilor frigorifici, s examineze i raporteze rezultatele suprimrii
ealonate a SDO.
3) mbuntirea cadrului organizaional prin: perfecionarea sistemului de liceniere n domeniul importului de
SDO; stabilirea cotelor i taxelor de import al SDO i implementarea regimului de taxe n sistemul controlului
vamal; crearea unui sistem de liceniere a importatorilor i utilizatorilor de SDO i echipamente cu SDO, precum
i a personalului tehnic de deservire a echipamentului frigorific; crearea unui sistem de marcaj pentru mrfurile
ce conin SDO; elaborarea planului de management frigorific i implementarea procesului de
recuperare/reciclare a agenilor frigorifici; instruirea tehnicienilor frigotehniti ce deservesc echipamentele
frigorifice; aplicarea programelor de recuperare/reciclare n cadrul deservirii echipamentelor frigorifice;
extinderea procesului de recuperare/reciclare pentru tratarea frigiderelor de uz casnic, sistemelor mobile de
condiionare a aerului i instalaiilor frigorifice de proporii mari; crearea unui depozit de CFC.
4) Asigurarea cadrului de monitoring i cercetare prin: elaborarea unui sistem de monitoring al importului i
utilizrii SDO, precum i a eficienei sistemului de liceniere i cotare; suportul cercetrilor din domeniul
industriei productoare de echipamente frigorifice, cu aplicarea unor tehnologii inofensive pentru stratul de
ozon, n scopul suprimrii ealonate a SDO.
5) Asigurarea instruirii i contientizarea publicului prin: organizarea cursurilor de instruire pentru specialitii
frigotehniti; organizarea instruirii vameilor, inspectorilor de mediu, statisticienilor, etc. pentru controlul i
monitoringul importului de SDO; elaborarea i asistena unor programe specializate de Radio/TV privind
protecia stratului de ozon i utilizarea unor ageni frigorifici inofensivi pentru stratul de ozon; sporirea
contientizrii publicului larg i autoritilor publice locale referitor la importana cadrului legislativ privind
protecia stratului de ozon; ncurajarea participrii populaiei la realizarea msurilor de protecie a stratului de
ozon; contientizarea publicului i sporirea nivelului profesional al specialitilor prin intermediul seminarelor;
elaborarea unui program ecologic educativ privind problemele proteciei stratului de ozon; crearea i
nregistrarea asociaiei importatorilor i utilizatorilor de SDO; coordonarea activitilor agenilor economici care
activeaz n sectorul frigorific i sunt membri ai asociaiei create.

Obiectivele Programului ozon

Obiectivele strategice ale Guvernului privind respectarea restriciilor Protocolului de la Montreal:
1. Reducerea consumului i scoaterea din uz ctre anul 2008 a clorfluorcarburilor (CFC) reglementate de
Protocolul de la Montreal.
2. Respectarea calendarului de suprimare ealonat a hidroclorfluorcarburilor (HCFC) al Protocolului de
la Montreal.
3. Accelerarea procesului de ratificare a Amendamentelor la Protocolul de la Montreal.
4. Armonizarea cadrului legislativ i normativ n vederea asigurrii procesului de suprimare a SDO.
5. Elaborarea sistemului de monitoring i liceniere pentru organizarea controlului asupra importului de
SDO i asigurarea proceselor de suprimare a lor.
6. Contientizarea publicului larg asupra consumului de SDO i susinerea msurilor ce urmeaz a fi
efectuate.
7. ncurajarea agenilor economici - utilizatorilor finali de SDO n implementarea tehnologiilor
alternative, care utilizeaz substane inofensive pentru stratul de ozon.

Aranjamentele instituionale n implementarea Programului ozon

Responsabil direct de implementarea Programului ozon a fost Ministerul Mediului, fiind responsabil de
promovarea politicii de protecie a stratului de ozon, de asigurarea cooperrii internaionale n domeniu,
exercitarea controlului i reglementarea utilizrii substanelor ce distrug stratul de ozon de ctre agenii
economici n sistemul de producere i exploatare a echipamentelor frigorifice i de condiionare a aerului,
precum i n sistemul antiincendiar. n baza Programului naional de suprimare ealonat a substanelor ce
distrug stratul de ozon n Republica Moldova, pe lng Ministerului Mediului a fost instituit Oficiul Ozon care
s-a ocupat nemijlocit de coordonarea implementrii Planului de aciuni al Programului ozon.
n procesul de implementare a Planului de aciuni al Programului ozon un rol important i-a revenit Ministerului
Economiei i Reformelor, Ministerului Industriei i Comerului, Ministerului Transporturilor i
Telecomunicaiilor, Departamentului controlului vamal pe lng Ministerul Finanelor, Departamentului
Protecie Civil i Situaii Excepionale i Departamentului Analize Statistice i Sociologice. Conjugarea
60

eforturilor acestor instituii de stat trebuia s duc la reducerea treptat, pn n anul 2008, a consumului de
SDO cu impact major asupra mediului, astfel nct ncepnd din acel an substanele date s fie scoase din uz.
Sectorul neguvernamental i revenea funcia de contientizare a publicului larg asupra problemei proteciei
stratului de ozon, precum i de organizare a unor seminare pentru perfecionarea personalului din sectorul
frigorific.

Beneficiarii (grupul int) a Programului ozon

Beneficiarii direci ai Programului ozon au fost: importatorii, productorii i utilizatorii/consumatorii de SDO;
instituiile statului ce controleaz regimul SDO precum i echipamente i produse cu asemenea substane.
Beneficiarii auxiliari i finali a fost populaia rii.

DESCRIEREA NTREBRILOR DE EVALUARE, DATELE I METODELE DE EVALUARE

UTILIZATE, STABILIREA VALORILOR DE REFERIN I INTELE CE URMEAZ A FI
ATINSE
Formularea ntrebrilor de evaluare
n vederea stabilirii succesului Programului ozon s-au formulat urmtoarele ntrebri de evaluare:
1. De ce a fost necesar intervenia guvernului?
2. Care este calitatea documentului de politici (Programul ozon) elaborat?
3. Au fost atinse obiectivele/intele stabilite de Programul ozon i n ce msur acestea sunt atribuite
interveniei?
4. Care a fost costul de implementare a activitilor din cadrul Programul ozon i cum sunt aceste
comparabile cu activiti similare din alte ri?
5. Care a fost cost-eficacitatea Programului ozon n realizarea intei de reducere a SDO?
6. n ce msur a fost influenat grupul int de implementarea Programului ozon?
7. Care a fost impactul (fiscal, economic i de mediu) implementrii Programului ozon?

Colectarea datelor cantitative i calitative i metodele de evaluare aplicate

Datele relevante au fost colectate din rapoartele (privind implementarea proiectelor de asisten tehnic n
realizarea obiectivelor Programului ozon) realizate de Oficiul Ozon pentru Programul Naiunilor Unite pentru
Mediu (PNUM) i Ministerul Mediului. Alte date suplimentare au fost obinute n urma intervievrii
coordonatorului Programului ozon, dl. Tar Anatol, precum i de pe paginile web a Programului ozon
(ozon.md) i a Secretariatului Ozon al PNUM (ozone.unep.org).
Metodele de evaluare utilizate in de: analiza cauzal dintre resurse, produse i impactul politicii publice;
compararea intelor realizate de Programul ozon cu scenariul fr intervenie i cu agenda/calendarul de
suprimare a SDO conform Protocolului de la Montreal; analiza cost-eficacitate n realizarea intelor
Programului ozon.

Evaluarea situaiei iniiale i determinarea valorilor de referin

Chiar dac pn la iniierea Programului ozon exista un anumit cadru legislativ-normativ (Hotrrea nr.300 din
18 martie 1998 i Hotrrea nr.859 din 13 august 1998) care controla regimul SDO, acesta necesita
mbuntire pentru a asigura respectarea tuturor angajamentelor fa de Protocolul de la Montreal.
Republica Moldova nu produce substane supuse controlului Protocolului de la Montreal. Toat cantitatea de
SDO utilizat n anii 1986-1996 era importat preponderent din Federaia Rus. Din anul 1986 i pn n anul
1996 consumul de SDO s-a redus datorit schimbrilor structurale produse n industrie, n special din cauza
scderii producerii echipamentelor frigorifice.
n anul 1995 n Republica Moldova consumul total de SDO era de cca 85 tone PDO (potenial de distrugere a
ozonului). Dup o reducere esenial n anul 1996, consumul dat alctuia 51.65 tone PDO. Din aceast
cantitate, clorfluorcarburile (CFC) enumerate n Anexa A, Grupa I a Protocolului de la Montreal, constituiau
61

51.45 tone PDO, cantitate utilizat n sectorul frigorific i de condiionare a aerului. Substanele din anexele C
i E ale Protocolului de la Montreal erau reprezentate doar de hidroclorfluorcarbura - 22 (HCFC-22), care
alctuia 0.20 tone PDO.
n conformitate cu datele descrise mai sus, valoarea de referin (baseline) privind consumul SDO n Republica
Moldova, calculat ca i cantitate medie consumat n anii 1995-1996, pn la demararea Programului ozon, a
fost stabilit la 73.3 tone PDO. n cadrul documentului de politici (Programul ozon) s-a estimat c la o cerere
nelimitat de SDO, fr intervenia statului n vederea controlului acestora, consumul de SDO trebuia s
creasc la 185 tone PDO pn n anul 2010.

intele ce urmeaz a fi atinse de Programul ozon

Principala int ce urma a fi atins ine de elaborarea i aprobarea cadrului legislativ-normativ care s asigure
controlul asupra producerii, importului i consumului SDO cu scopul suprimrii SDO reglementate de
Protocolul de la Montreal.
Consumul de SDO din anexele A i B ale Protocolului de la Montreal a constituit, n anul 1996, cca 0.012 kg pe
cap de locuitor, ceea ce plaseaz Moldova n lista rilor supuse obligaiunilor de ngheare i suprimare
ealonat a SDO conform art. 5 din Protocolul de la Montreal. Acest lucru nsemn, c RM este obligat s
nghee consumul CFC (Anexa A, Grupa I a Protocolului de la Montreal) la nivelul anului 1995-1996 (adic la
73.3 tone PDO) pn la 1 iulie 1999, iar apoi s reduc treptat consumul acestora cu 50%, 85% i 100%
respectiv pn la 1 ianuarie 2005, 2007 i 2010.
Cantitatea de ageni frigorifici, necesar deservirii echipamentelor frigorifice din ar, urma s fie recuperat i
reciclat de ctre centrele de reciclare, create n baza proiectului de recuperare i reciclare a agenilor
frigorifici cu susinere financiar din partea Fondului Multilateral pentru Implementarea Protocolului de la
Montreal.

CONSTRUIREA MODELULUI RESURSE-PRODUSE I RSPUNSUL LA NTREBRILE DE

EVALUARE
Modelul resurse-produse
n vederea ilustrrii modului de realizare a obiectivelor/intelor Programului ozon, este nevoie de construit
modelul resurse-produse. Acest model reprezint n mod rezumativ resursele, produsele, rezultatele i
impactul Programului ozon.
Resurse:

Surse financiare pentru nfiinarea i susinerea activitii Oficiului Ozon n cadrul Ministerului Mediului (61 mii dolari SUA)
Salarii pentru stuful (3 persoane) Oficiului Ozon (196 mii dolari SUA)
Cheltuieli consultani (177.8 mii dolari SUA)
Resurse financiare pentru informarea i contientizarea publicului asupra consumului de SDO i efectul lor asupra mediului
(142 mii dolari SUA)
Surse financiare pentru cursuri de instruire pentru autoriti i ageni economici privind controlul SDO (126 mii dolari SUA)
Echipamente de control al SDO (31.6 mii dolari SUA)
Echipamente de recuperare/reciclare a SDO pentru sectorul frigorific (363 mii dolari SUA)
Lucrri de reutilare a echipamentelor frigorifice pentru agenii economici (347.7 mii dolari SUA)
Suport instituional n procesul de elaborare a cadrului legislativ i normativ cu privire la suprimarea ealonat a SOD
Suport instituional n procesul de elaborare a sistemului de monitoring i liceniere ntru organizarea controlului asupra
importului de SDO

Produse:
Cu privire la mbuntirea cadrului legislativ-normativ:

S-a elaborat i aprobat regulamentul cu privire la regimul comercial i reglementarea utilizrii hidrocarburilor halogenate
care distrug stratul de ozon (Legea nr. 852-XV din 14.02.2002 i modificrile ulterioare ale acesteia prin Legea nr. 72-XVI
din 22.03.2007 i Legea nr. 109 din 04.06.2010)
S-a ratificat Amendamentele de la Londra, Copenhaga, Montreal i Beijing la Protocolul de la Montreal (Legile privind
aderarea Republicii Moldova la unele acte internaionale n domeniul proteciei mediului nr.111-XV din 27.04.2001, nr. 34XVI din 14. 04. 2005 i nr. 119-XVI din 18.05.2006)

62

S-a creat sistemul de liceniere a importatorilor i utilizatorilor de SDO, echipamente i produse cu SDO (HG cu privire la
aplicarea pe teritoriul Republicii Moldova a prevederilor Conveniei de la Viena i a Protocolului de la Montreal viznd
protecia stratului de ozon nr.300 din 18.03.98; Legea privind acordarea de licene pentru unele genuri de activitate nr. 332XIV din 26 martie 1999; Legea pentru modificarea i completarea Legii nr. 451-XV din 30 iulie 2001 privind licenierea unor
genuri de activitate nr.214-XV din 24 iunie 2004)
Au fost stabilite cotele i taxele de import ale SDO (Legea cu privire la modificarea i completarea Legii nr. 1540- XIII din 25
februarie 1998 privind poluarea mediului nr. 1566-XV din 20.12.2002)
S-a implementat regimul de taxe ecologice (Legea nr. 280-XVI din 14.12.2007, Art. XXIV) pentru importul de SDO i
substane alternative la SDO
A fost creat sistemul de marcaj pentru mrfurile ce conin SDO (Legea nr. 852-XV din 14.02.2002)
Cu privire la mbuntirea cadrului instituional-organizaional:
A fost creat Oficiului Ozon pe lng Ministerul Mediului (ordinul MM nr. 27 din 07. 04.1999)
Au fost organizate i amplasate pe teren 6 centre naionale de reciclare a agenilor frigorifici (R-12)
S-a creat baza de date electronica privind recuperarea/reciclarea agenilor frigorifici (R-12)
S-a repartizat gratis echipamentul frigorific, prevzut n cadrul proiectului de asisten tehnic, ctre 71 firme i
ntreprinderi din republic care activeaz n sectorul frigorific i de condiionare a aerului
Au fost echipate Serviciile Controlului Ecologic cu aparataj tehnic performant (identificatoare de freon) pentru
determinarea tipului de freon cu scopul prevenirii i excluderii importului ilegal al SDO, produselor i echipamentelor cu
SDO
Un numr de 44 companii au fost susinute n cadrul Programul de Sprijin Financiar al iniiativelor companiilor comerciale i
industriale, proprietari ale depozitelor frigorifice n scopul reutilrii/retrofitului instalaiilor frigorifice cu utilizarea agenilor
frigorifici inofensivi fa de stratul de ozon.
A fost creat Asociaia obteasc a Frigotehnitilor din Republica Moldova (frigotehnica.md)
Cu privire la instruirea autoritilor de control al SDO i a specialitilor n domeniul frigorific:
A fost creat Centrul de Instruire Tehnofrig n cadrul Universitii Tehnice din Moldova, care de comun acord cu Oficiul
Ozon (conform Legii nr. 852-XV din 14.02.2002, pct. 11) instruiete i atesteaz (o dat n trei ani) personalul tehnic de
specialitate care monteaz, repar i deservete tehnica frigorific i de condiionare a aerului
Au fost instruii 142 inspectori vamali i de mediu, statisticieni, precum i importatori/exportatori de SDO i echipamente cu
asemenea substane
Au fost instruii (i certificai n conformitate cu Legea nr. 852-XV din 14.02.2002, pct. 11) peste 450 specialiti frigotehniti
care monteaz, deservesc i repar tehnica de producere a frigului artificial la cca 75 ntreprinderi
Cu privire la informarea i contientizarea publicului:
Au fost publicate peste 15 brouri, manuale, ghiduri, etc. cu privire la SDO i echipamente cu SDO
Despre SDO s-a discutat n peste 45 programe specializate TV i Radio
S-au organizat peste 10 concursuri ecologice cu privire la protecia statului de ozon
S-a realizat cca 10 ore ecologice (anii 2001-2010) n instituiile de nvmnt primar privind protecia stratului de ozon i
utilizarea agenilor frigorifici inofensivi stratului de ozon
S-a inclus tematica protecia stratului de ozon n Curriculum instituiilor de nvmnt superior i de specialitate din ar
Au fost distribuite cca 10,000 calendare, flaiere, postere i alte materiale promoionale pentru contientizarea publicului
privind protecia statului de ozon
S-au organizat cca 8 conferine de pres cu privire la gestionarea SDO
Oficiul Ozon a participat la cca 10 expoziii i seminare n vederea promovrii proteciei stratului de ozon
S-au organizat cca 5 seminare pentru promovarea proteciei stratului de ozon
Au fost create 2 pagini web (ozon.md i frigotehnica.md) pentru promovarea activitilor Programului ozon i pentru
protejarea intereselor agenilor economici care activeaz n domeniul frigorific

Rezultate:

Consumul clorfluorcarburilor (CFC) s-a redus de la 73.3 tone PDO n anii 1995-1996 (valoarea de referin) la 14.4 i 9.2 tone
n anul 2005 i 2007 respectiv, iar din anul 2008 importul CFC a fost stopat, iar ctre anul 2010 consumul CFC n Republica
Moldova a fost totalmente sistat, asigurndu-se, astfel, respectarea calendarului de suprimare ealonat a SDO conform
Protocolului de la Montreal.
Din anul 1999 pn n anul 2010 au fost excluse din utilizare cca 51.45 tone PDO de CFC.

Impact:

n urma excluderii din uz a 51.45 tone PDO de CFC s-a redus Potenialul de nclzire Global a Climei cu cca 417 mii tone
CO2 echivalent.
Asistena tehnic primit (grant) ntre anii 1999-2010, n cadrul proiectelor de implementate a Protocolului de la Montreal,
a contribuit la economii de cca 1.5 mil. lei (ori 121 mii dolari SUA) anual pentru economia naional.

63

Rspunsul la ntrebrile de evaluare

De ce a fost necesar intervenia guvernului?
Intervenia a fost dictat de necesitatea reducerii substanelor cu efect duntor asupra stratului de ozon
(SDO) prin ratificarea de ctre Republica Moldova a Conveniei pentru protecia stratului de ozon (Viena, 22
martie 1985) i a Protocolului privind substanele ce distrug stratul de ozon (Montreal, 16 septembrie 1987).
Astfel, Republica Moldova s-a obligat s suprime ealonat, pn la 1 ianuarie 2010, consumul i producia SDO
specificate n Anexa A (CFC) ce distrug stratul de ozon i sunt supuse controlului Protocolului de la Montreal.
Necesitatea interveniei a fost determinat de faptul c forele pieei nu puteau exclude folosirea n economia
naional a substanelor cu efect nociv asupra stratului de ozon. Dac e s ne uitm la sectorul frigorific,
principalul consumator de SDO n economia naional, observm c agenii frigorifici cu cel mai mare impact
asupra statului de ozon, adic clorfluorcarburile (CFC), erau mai accesibili (ieftini) pe pia n comparaie cu
agenii frigorifici cu impact mai mic sau nul asupra startului de ozon. n aceste condiii era necesar intervenia
Guvernului pentru a reglementa folosirea SDO i a asigura o reducere a impactului acestora asupra stratului de
ozon, astfel onorndu-i i obligaiunile asumate fa de tratatele internaionale de mediu.
Care este calitatea documentului de politici (Programul ozon) elaborat?
Documentul de politici Programul naional de suprimare ealonat a substanelor ce distrug stratul de ozon n
Republica Moldova a fost elaborat de Ministerul Mediului n corespundere cu cerinele Comitetului Executiv
al Fondului Multilateral al Protocolului de la Montreal.
Obiectivele stabilite de Programul ozon sunt clare i relevante pentru asigurarea suprimrii consumului i
producerii de SDO. Primele dou obiective sunt specifice i limitate n timp - stabilesc clar inte i intervale de
timp n care acestea trebuie realizate. Celelalte obiective sunt clare dar nu stabilesc direct inte specifice i
timpul de realizare ale acestora. Cu toate acestea, Planul de aciuni cuprins n documentul de politici stabilete
perioade de timp, responsabili de realizare i surse de finanare pentru realizarea obiectivelor 3 - 7. Obiectivul
6, care se refer la contientizarea publicului larg asupra consumului de SDO i de susinere a aciunilor de
suprimare a SDO, nu stabilete clar nivelul de contientizare care urmeaz s fie atins. Similar, Obiectivul 7,
care ine de ncurajarea agenilor economici s implementeze tehnologii alternative ce folosesc substane
inofensive pentru stratul de ozon, nu stabilete un nivel clar ce trebuie atins n acest sens. Chiar cu aceste
neajunsuri, considerm c obiectivele sunt clare i suficiente pentru asigurarea angajamentelor fa de
Convenia de la Viena i Protocolul de la Montreal.
Activitile planificate, descrise n Planul de aciuni, sunt relevante pentru realizarea obiectivelor stabilite de
Programului ozon. Chiar dac beneficiarii Programului ozon nu sunt clar definii n cadrul documentului de
politici, acetia pot fi identificai din cadrul Planului de aciuni stabilit. Planul de aciuni descris n cadrul
documentul Programului ozon stabilete clar aciunile ce trebuie implementate, timpul i responsabilii de
implementare a acestora, precum i sursele de finanare.
Au fost atinse obiectivele/intele stabilite de Programul ozon i n ce msur acestea sunt atribuite
interveniei?
Toate obiectivele/intele Programului ozon au fost atinse cu succes, iar realizarea acestora au fost
determinate anume de intervenia programului n cauz. intele privind scoaterea total din uz a CFC, stabilite
de Obiectivul 1 (Reducerea consumului i scoaterea din uz ctre anul 2008 a clorfluorcarburilor (CFC)
reglementate de Protocolul de la Montreal), au fost realizate. n comparaie cu valoarea de referin (73.3
tone PDO) cantitatea de CFC (alctuit n ntregime de CFC-12) a sczut continuu ajungnd la valoarea de 9.2
tone PDO n 2007, iar ncepnd cu anul 2008 importul CFC a fost stopat i ctre anul 2010 consumul

CFC n Republica Moldova a fost totalmente sistat, asigurndu-se, astfel, respectarea calendarului de
suprimare ealonat a SDO conform Protocolului de la Montreal (vezi Fig. 2 i Anexa 2)41. Dup cum se
41

Sursa datelor: datele privind consumul de CFC - centrul acces de date al Secretariatului Ozon, PNUM (vezi Anexa 1);
date privind consumul estimat al CFC fr intervenie la o cerere nelimitat de OSD - conform Anexei din Programul ozon;
64

poate vedea din Fig. 2, realizarea Obiectivului 1 a contribuit la ndeplinirea nainte de termen a calendarului de
suprimare a CFC stabilit de Protocolul de la Montreal.

Tone PDO

Fif. 2 Consumulul real de CFC n comparaie cu agenda/calendarul de suprimare a

acestora conform Protocolului de la Montreal i consumul estimat fr intervenie,
tone potenial de distrugere a ozonului (PDO)
200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0

Consum real - implementarea Programului

Ozon

Ref.* 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
73.3 85.4 51.5 83.1 40.5 11.1 31.7 23.5 29.6 18.9 20.0 14.4 11.0 9.2

Consum permis conform Protocolului de la

Montreal
Consum estimat fr intervenie - cerere
nelimitat de SDO

0.0

0.0

0.0

73.3 73.3 73.3 73.3 73.3 73.3 36.7 36.7 11.0 11.0 11.0 0.0
88.4 51.5 83.1 85.2 87.5 91.7

99

87

103 122.3 129.4 138.4 148.1 158.5 171.2 184.9

*Ref. - valoarea de referin (baseline), anii 1995-1996.

n ceea ce privete ndeplinirea Obiectivului 2 (Respectarea calendarului de suprimare ealonat a

hidroclorfluorcarburilor (HCFC) al protocolului de la Montreal) putem afirma c acesta este realizat. De fapt,
realizarea obiectivului dat a presupus doar monitorizarea i evaluarea cantitilor de HCFC folosite n ar,
deoarece cerinele Protocolului de la Montreal presupune stabilirea consumului de referin (media anilor
2009-2010), nghearea consumului la nivelul valorii de referin ctre anul 2013 i reducerea acestuia cu 10%,
35%, 67.5%, 97.5% i 100% pn n anul 2015, 2020, 2025, 2030 i 2040 respectiv. Conform datelor oferite de
Oficiul Ozon, la moment (anul 2012) nivelul valorii de referin a consumului HCFC este de 46.5 tone metrice
sau 2.3 tone PDO.
ndeplinirea Obiectivului 3 (Accelerarea procesului de ratificare a Amendamentelor la Protocolul de la
Montreal) a fost realizat odat cu adoptarea Legilor privind aderarea Republicii Moldova la unele acte
internaionale n domeniul proteciei mediului nr.111-XV din 27.04.2001, nr. 34-XVI din 14. 04. 2005 i nr. 119XVI din 18.05.2006, ratificndu-se astfel Amendamentele de la Londra, Copenhaga, Montreal i Beijing la
Protocolul de la Montreal.
Realizarea Obiectivului 4 (Armonizarea cadrului legislativ i normativ n vederea asigurrii procesului de
suprimare a SDO) a presupus adoptarea/modificarea a mai multor acte legislative-normative, precum: Legea
nr. 852-XV din 14.02.2002 (i modificrile ulterioare ale acesteia prin Legea nr. 72-XVI din 22.03.2007, Legea
nr. 109 din 04.06.2010); Legea privind acordarea de licene pentru unele genuri de activitate nr. 332-XIV din 26
martie 1999; Legea pentru modificarea i completarea Legii nr. 451-XV din 30 iulie 2001 privind licenierea
unor genuri de activitate nr.214-XV din 24 iunie 2004; Legea cu privire la modificarea i completarea Legii nr.
1540- XIII din 25 februarie 1998 privind poluarea mediului nr. 1566-XV din 20.12.2002. n linii mari, cadrul legal
n cauz a stabilit modul de reglementare a regimului comercial i utilizarea hidrocarburilor halogenate care
distrug stratul de ozon, a creat sistemul de liceniere a importatorilor i utilizatorilor de SDO (i
echipamente/produse cu SDO), a fixat cote i taxe de import pentru SDO, a instaurat sistemul de marcaj
pentru mrfurile ce conin SDO.
Obiectivul 5 (Elaborarea sistemului de monitoring i liceniere pentru organizarea controlului asupra importului
de SDO i asigurarea proceselor de suprimare a lor) a fost realizat odat cu aprobarea cadrului legal descris
mai sus. Programul de instruire realizat pentru 142 de inspectori vamali i de mediu, statisticieni, precum i
importatori/exportatori de SDO (i echipamente cu asemenea substane) a contribuit la mbuntirea
capacitilor acestora n procesul de monitorizare, liceniere i control a SDO. Au fost echipate Serviciile
datele privind consumul de CFC permis de Protocolul de la Montreal - calculate conform cerinelor de suprimare a CFC
(Anexa A - Grupa I) a Protocolului de la Montreal.
65

Controlului Ecologic cu aparataj tehnic performant pentru determinarea tipului de freon n vederea prevenirii
i excluderii importului ilegal de SDO, produse i echipamente cu SDO. Oficiul Ozon monitorizeaz consumul
de SDO n ar i anual raporteaz Secretariatului Ozon (pe lng PNUM) datele obinute.
Pentru realizarea Obiectivului 6 (Contientizarea publicului larg asupra consumului de SDO i susinerea
msurilor ce urmeaz a fi efectuate) au fost realizate un ir de activiti pentru contientizarea publicului larg
privind impactul negativ pe care l are SDO asupra stratului de ozon i activitile necesare pentru reducerea
impactului dat (vezi indicatorii de produs prezentai n cadrul modelului resurse-produse). Cu toate acestea,
nivelul de penetrare a campaniilor de informare/contientizare nu a fost evaluat, n consecin nici gradul
succesului acestor campanii de informare nu poate fi msurat.
La realizarea Obiectivului 7 (ncurajarea agenilor economici - utilizatorilor de SDO n implementarea
tehnologiilor alternative, care utilizeaz substane inofensive pentru stratul de ozon) a contribuit att
programul de instruire a tehnicienilor frigorifici ct i ajutorul tehnic i financiar acordat agenilor economici
(utilizatori finali de SDO) din sectorul frigorific pentru a substitui substanele/echipamentele cu impact mare
asupra stratului de ozon cu altele mai puin periculoase pentru mediu (referindu-se la excluderea din uz a
CFC). Astfel, peste 450 tehnicieni frigorifici au beneficiat de instruiri gratuite, iar 71 firme i ntreprinderi din
republic, care activeaz n sectorul frigorific i de condiionare a aerului, au primit gratis (n cadrul proiectului
de asisten tehnic din partea PNUM) echipament frigorific care folosesc ageni frigorifici alternativi, cu
impact redus asupra stratului de ozon. Totodat, n vederea reutilrii/retrofitului instalaiilor frigorifice cu
utilizarea agenilor frigorifici inofensivi fa de stratul de ozon, 44 companii au fost susinute n cadrul
Programul PNUM de Sprijin Financiar al iniiativelor companiilor comerciale i industriale, proprietari ale
depozitelor frigorifice, preponderent pentru pstrarea fructelor i legumelor.
Care a fost costul de implementare a activitilor din cadrul Programului ozon i cum sunt aceste comparabile
cu activiti similare din alte ri? Care a fost cost-eficacitatea Programului ozon n realizarea intei de
reducere a SDO?
Conform rapoartelor Oficiului Ozon, n perioada anilor 1999-2010 costul de implementare a Programului ozon
a fost de 1,455,249 dolari SUA. Acest cost reprezint suportul financiar primit ca asisten tehnic din partea
Fondului Multilateral al Protocolului de la Montreal. Contribuia financiar a statului n realizarea obiectivelor
Programului ozon a fost minim, referindu-se doar la nfiinarea i gzduirea Oficiului Ozon (fr a acoperi
salariile angajailor i cheltuielile de ntreinere a acestuia) i la elaborarea cadrului legislativ-normativ
necesar. Evaluarea monetar a acestui efort nu a putut fi stabilit, dar este evident ca acesta nu a fost
nsemnat.
Pentru a putea compara nivelul de finanare a Programului ozon cu alte programe similare din alte ri, este
nevoie de stabilit nite indicatori comparabili. Un astfel de indicator este cost-eficacitatea, adic costul per
cantitate SDO/PDO scoas din uz.
Lundu-se n vedere faptul c n perioada anilor 1999-2010 s-a cheltuit 1,455,294 dolari SUA pentru a scoate
din uz 54.45 tone PDO, atunci costul total privind scoaterea din uz a unui kg PDO a constituit cca 26.73 dolari
SUA. Acest indicator reprezint cost-eficacitatea Programului ozon, fiind mai mic dect costul mediu de 37.06
dolari SUA per kg PDO nregistrat de proiecte similare finanate de PNUM i PNUD42. Dac e s comparm
indicatorul cost-eficacitatea nregistrat n RM cu alte ri (comparabile ca dimensiuni cu ara noastr) din
fostul spaiu sovietic, atunci Armenia (unde acest indicator a nregistrat o valoare de 19 dolari SUA per kg
PDO) s-a plasat mai bine fa de RM, iar RM s-a poziionat mai bine fa de rile baltice (n Letonia, Lituania i
Estonia cost-eficacitatea a fost respectiv de cca 38, 45 i 49 dolari SUA per kg PDO).
Conform rapoartelor Oficiului Ozon, pentru implementarea activitilor de instruire, n perioada anilor 19992010, au fost cheltuii cca 126 mii dolari SUA (dintre care pentru echiparea tehnic a Centrului de instruire
Tehnofrig sau alocat 17.5 mii dolari SUA) i instruii cca 592 persoane (142 - inspectori vamali i de mediu,
statisticieni, precum i importatori/exportatori de SDO i echipamente cu asemenea substane; 450 tehnicieni frigorifici). Costul total per persoan instruit a constituit cca 213 dolari SUA. Datorit specificului
acestui tip de instruire, precum i din lipsa datelor de acest gen pentru alte ri, nu ne putem expune aspra
eficienei acestui indicator.

42

Global Environment Facility (GEF), 2010. GEF Impact Evaluation of the Phaseout of Ozone-Depleting Substances in
Countries with Economies in Transition. Volume 1: Theory of Change. GEF: Washington, DC.
66

n ce msur a fost influenat grupul int de implementarea Programului ozon?

Implementarea Programului ozon a avut o anumit influen pozitiv asupra grupului int (beneficiarilor)
chiar dac nivelul de influen a acestora nu poate fi evaluat exact din lipsa datelor specifice. Cu toate acestea
putem constata anumite activiti care au influenat pozitiv grupul int n ceea ce privete reducerea
consumului de SDO. Astfel, odat cu implementarea Programului ozon au fost instruii 142 inspectori vamali i
de mediu, statisticieni, importatori/exportatori de SDO (i echipamente cu asemenea substane), precum i a
peste 450 de specialiti frigotehniti care monteaz, deservesc i repar tehnica de producere a frigului
artificial. Mai mult ca att, crearea Centrul de Instruire Tehnofrig, n cadrul Universitii Tehnice din
Moldova, asigur instruirea continu i atestarea, o dat la trei ani, a personalul tehnic de specialitate.
Inspectorii vamali i de mediu au fost dotai cu echipament de control al SDO n valoare de peste 30 mii dolari
SUA. A fost creat Asociaia Obteasc a Frigotehnitilor din Republica Moldova (frigotehnica.md) care
protejeaz interesele agenilor economici din sectorul frigorific, iar membrii acesteia sunt deseori implicai n
evaluarea datelor privind consumul SDO n ar. Un numr de 71 de firme i ntreprinderi care folosesc SDO au
primit gratuit echipamente (cu o valoare de peste 360 mii dolari SUA) n vederea recuperrii/reciclrii
agenilor frigorifici cu impact major asupra startului de ozon, iar 44 companii (pe parcursul anilor 2006-2010)
au obinut ajutor financiar stimulator (peste 347 mii dolari SUA) n efortul lor de reutilare a instalaiilor
frigorifice proprii cu utilizarea agenilor frigorifici inofensivi fa de stratul de ozon. Pentru informarea i
contientizarea publicului asupra consumului de SDO i efectul lor asupra mediului au fost cheltuii peste 140
mii dolari SUA, dar nivelul de influen a acestor campanii asupra publicului nu poate fi estimat n cadrul
acestei evaluri.
Care a fost impactul (fiscal, economic i de mediu) implementrii Programului ozon?
Este important de menionat c implementarea Programului ozon a fost aproape integral realizat cu suportul
financiar, acordat Republicii Moldova ca grant de ctre Fondul Multilateral al Protocolului de la Montreal, iar
cheltuielile bugetare (impactul fiscal) pentru implementarea Programului ozon au fost minime, rezumndu-se
doar la nfiinarea i gzduirea Oficiului Ozon (fr a acoperi salariile angajailor i cheltuielile de ntreinere a
acestuia) i la elaborarea cadrului legislativ-normativ necesar. Anume din aceast cauz, valoarea exact a
cheltuielilor bugetare nu au putut fi stabilite.
Programul ozon a avut un impact economic important. Astfel, agenii economici care foloseau SDO
reglementate de Protocolul de la Montreal au fost susinui, prin acordarea de asisten tehnic i financiar
pentru a ntreprinde msuri de recuperare/reciclare a agenilor frigorifici cu impact major asupra startului de
ozon i de reutilare a instalaiilor frigorifice cu utilizarea agenilor frigorifici inofensivi fa de stratul de ozon.
Valoarea monetar a beneficiilor primite de aceti ageni economici a fost de peste 710 mii dolari SUA.
Totodat, peste 450 specialiti frigotehniti care monteaz, deservesc i repar tehnica de producere a frigului
artificial au beneficiat de instruire gratuit n ceea ce privete controlul SDO. Valoarea monetar a instruirilor a
fost estimat la cca 213 dolari SUA per persoan. Anumite firme au beneficiat n urma implementrii
companiilor de informare (care au costat cca 140 mii dolari SUA) prevzute de Programul ozon.
Asistena tehnic primit de la Fondul Multilateral al Protocolului de la Montreal ntre anii 1999-2010, n
cadrul proiectelor de implementate a Protocolului de la Montreal, a contribuit la economii de cca 1.5 mil. lei
(ori 121 mii dolari SUA) anual pentru economia naional.
innd cont de faptul ca majoritatea SDO mau sunt i gaze cu efect de ser, scoaterea acestora din uz are un
efect pozitiv asupra mediului. Astfel, beneficiile de mediu determinate de implementarea Programului ozon
in anume de scoaterea din uz a SDO. Aceste beneficii se msoar de un indicator specific - Potenialul de
nclzire Global a Climei, care reprezint raportul dintre gradul de nclzire a climei determinat de SDO i
gradul de nclzire a climei determinat de o masa similar de CO2, exprimndu-se n cantitate echivalent de
CO2. Pentru CO2 indicatorul n cauz este egal cu 1, iar pentru CFC-12 - 8,10043, 44. Astfel, prin excluderea din
uz a 51.45 tone PDO de CFC (reprezentai n ntregime de CFC-12) s-a redus Potenialul de nclzire Global a
Climei cu cca 417 mii tone CO2 echivalent.
Dac e s transformm cantitatea de CO2 echivalent redus, graie implementrii Programului ozon, n valoare
monetar, utiliznd preul de referin pentru emisia unei tone de CO2 n sectorul energetic din Europa (care
43

IPCC Fourth Assessment Report: Climate Change 2007. Direct Global Warming Potentials.
United Nations Environment Program (UNEP), 2010. The Environmental effects of ozone depletion and its interactions
with climate change: 2010 assessment.
67
44

este de 7.85EUR/10.12USD45), atunci beneficiile n urma realizrii intelor alctuiesc cca 4.22 mil. dolari SUA.
Aceste beneficii sunt aproape de 3 ori mai mari dect investiiile totale realizate pentru atingerea intei
Programului ozon, ceea ce ne sugereaz c implementarea acestei politici publice a fost oportun, aducnd
beneficii de mediu (distribuite la nivel global) mult mai mari dect cheltuielile realizate. Astfel, beneficiile nete
alctuiesc cca 2.8 mil. dolari SUA.
Aciunile cu privire la perfectarea cadrului legislativ-normativ realizate n cadrul Programului ozon determin
un impact durabil n ceea ce privete stoparea folosirii n RM a SDO cu impact major asupra stratului de ozon.
Cadrul legislativ-normativ curent interzice importul, exportul, reexportul, tranzitul i punerea n circulaie pe
pia a echipamentului, componentelor i tehnologiilor ce conin/folosesc SDO cu impact major asupra
mediului.

PREZENTAREA PRINCIPALELOR CONCLUZII I RECOMANDRI CARE REIES DIN

EVALUARE
Obiectivele Programului ozon au fost realizate integral, iar intele stabilite au fost atinse. Rezultatele obinute
n urma implementrii Programului ozon sunt n concordan cu realizarea obiectivelor stabilite i au
contribuit la suprimarea ealonat a consumului substanelor ce distrug stratul de ozon n conformitate cu
Protocolul de la Montreal, la care Republica Moldova este parte.
Datorit suportului tehnic i financiar din partea Fondului Multilateral al Protocolului de la Montreal (n cadrul
proiectelor implementate de ctre Oficiul Ozon mpreun cu Ageniile de Implementare PNUD i PNUM) n
realizarea Programului ozon, impactul fiscal (cheltuielile bugetare) a fost nensemnat. Absorbirea acestui
suport ntre anii 1999-2010 a contribuit la economii de cca 1.5 mil. lei (ori 121 mii dolari SUA) anual pentru
economia naional.
Beneficiile de mediu determinate de implementarea Programului ozon, care in de scoaterea din uz a gazelor
cu efect de ser (reprezentate de SDO), au fost mult mai mari dect investiiile realizate. Prin excluderea din
uz a 51.45 tone PDO de CFC (reprezentai n ntregime de CFC-12) s-a redus Potenialul de nclzire Global a
Climei cu cca 417 mii tone CO2 echivalent. n termeni monetari aceste beneficii alctuiesc cca 4.22 mil. dolari
SUA i sunt aproape de 3 ori mai mari dect investiiile totale realizate. Astfel, beneficiile nete alctuiesc cca.
2.8 mil. dolari SUA. Anume acest lucru ne sugereaz c implementarea Programului ozon a fost oportun,
aducnd beneficii de mediu (distribuite la nivel global) mult mai mari dect cheltuielile realizate.
Noi considerm c o parte important din succesul implementrii Programului ozon ine anume de factorul
organizaional. De implementarea acestei politici publice s-a ocupat direct o unitate de implementare - Oficiul
Ozon, creat pe lng Ministerul Mediului. Fiind antrenai exclusiv n implementarea activitilor Programului
ozon, angajaii Oficiului Ozon (n numr de doar 3 persoane) au reuit s elaboreze un ir de proiecte, care au
fost aprobate pentru finanare, i s absoarb fondurile oferite de Fondul Multilateral al Protocolului de la
Montreal i s implementeze cu succes activitile preconizate pentru atingerea obiectivelor politicii publice n
cauz.
Lund n vedere rezultatele bune obinute n urma implementrii Programului ozon, recomandm continuarea
colaborrii cu Fondul Multilateral al Protocolului de la Montreal i Ageniile de Implementare a ONU, PNUD i
PNUM n vederea realizrii altor documente de politici (i proiecte) pentru a reducere n continuare consumul
celorlalte categorii de SDO n conformitate cu agenda/calendarului stabilit de Protocolul de la Montreal.
Din experiena implementrii Programului ozon, pentru implementarea cu succes a politicilor publice noi
recomandm stabilirea unitilor de implementare (cu personal dedicat) care s fie responsabile de
coordonarea direct a realizrii activitilor preconizate n planurile de aciuni ale documentelor de politici
publice.

45

Portalul european pentru energie: http://www.energy.eu/.

68

Anexa 1: Bugetul de implementare a activitilor n cadrul Programului ozon (proiecte finanate de Fondul
Multilateral al Protocolului de la Montreal, anii 1999-2010), dolari SUA
Nr.

Denumirea proiectului

Codul Proiectului/linia
bugetara

Agenia de
implementare

Budgetul,
dolari SUA

Salarii
angajai
Oficiul Ozon

Cheltuieli
consultani

Campanii
de
informare

Dotarea cu
echipament a
centrului de
instruire
"Tehnofrig"

Costul
Costul
echipamentului echipamentului
distribuit agenilor de controlul
economici
SDO

IM/2110-99-08

UNEP

218,668.0

73,200.0

Structura institutionala pentru

implementarea Protocolului de la Montreal
in Republica Moldova (fazele I-III)

MOL/SEV/48/INS/14
(IML/5070-2947-2645)

UNEP

69,334.0

25,200.0

Structura institutionala pentru

implementarea Protocolului de la Montreal
in Republica Moldova (faza IV)

MOL/SEV/54/INS/19
(SSFA/2008-IML-50702602-2645-221200)

UNEP

69,334.0

33,600.0

1,238.0

Structura institutionala pentru

implementarea Protocolului de la Montreal
in Republica Moldova (faza V)
Instruirea in monitoringul si controlul
clorfluorocarburilor (CFC) Customs

IM/0902-95-10-2272

UNEP

21,500.0

0.0

1,256.1

20,243.9

Instruirea instructorilor si tehnicienilor din

sectorul frigorific

IM/0902-95-10-2273

UNEP

38,000.0

0.0

3,437.3

19,809.7

Implementarea Planului de Management in

Sectorul Frigorific: program de asistenta
tehnica

MOL/REF/44/TAS/12

UNDP

173,495.0

0.0

27,987.6

2,659.6

29,698.7

UNDP/
UNOPS

254,150.0

0.0

12,400.0

7,000.0

233,499.0

6.

Implementarea Programului National pentru MOL/98/G61/A/2G/31

reciclare si recuperare a agentilor frigorifici

20,087.3

Cheltuieli de
Cheltuieli
ntreinere a de instruire
Oficiului Ozon

Costul lucrrilor de
reutilare a
echipamentelor
frigorifice pentru
agenii economici

Cheltuieli
bancare

Total cheltuieli
proiecte

42,295.1

80,583.9

2,501.7

218,668.0

6,769.7

36,429.6

934.7

69,334.0

10,710.0

21,973.0

1,813.0

69,334.0

21,500.0
14,753.0

38,000.0
113,055.0

94.1

173,495.0

1,251.0

254,150.0

965.8

304,841.0

8
Planul de management privind suprimarea
finala a CFC (TPMP) fazele 1+2

MOL/PHA/52/INV/18 (1)
MOL/PHA/56/INV/23 (2)

UNDP

305,000.0

0.0

36,102.2

178.3

1,108.4

155.9

31,639.0

234,691.4

Planul de management privind suprimarea

finala a CFC (TPMP) (tran 1)

MOL/PHA/52/TAS/17

UNEP

74,500.0

21,000.0

1,337.7

1,190.3

6,002.8

1,082.9

43,886.4

Planul de management privind suprimarea

finala a CFC (TPMP) ( trana 2)

MOL/PHA/56/TAS/22

UNEP

140,500.0

43,200.0

5,000.0

54.8

48,567.1

1,684.7

40,852.5

1,140.9

140,500.0

Strategia de tranzitie la aerosoli presurizati

dozati non-CFC

MOL/ARS/54/TAS/20

UNDP

30,000.0

0.0

11,113.5

1,694.3

1,975.6

15,019.9

168.4

29,971.6

Elaborarea planului de management privind

suprimarea ealonat a
hidroclorfluorocarburilor (HCFC) HPMP

MOL/PHA/55/PRP/21

UNDP

61,000.0

0.0

57,880.2

1,407.2

1,133.4

579.9

61,000.7

1,455,481.0

196,200.0

177,839.8

108,493.0

142,251.3

9,449.4

1,455,294.2

9
74,500.0

10

11
12

13

Total cheltuieli per categorie

61,198.2

17,520.6

362,956.5

31,639.0

347,746.5

Sursa datelor: Oficiul Ozon, Ministerul Mediului.

69

Anexa 2: Consumul de Substane ce Distrug stratul de Ozon (SDO) n Republica Moldova, tone PDO
Anexa Grupa

Denumire SDO

CFCs

II

Haloni

Ali compui CFC halogenai

II

III

II

III

Bromoclorometan

Bromura de metil

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Valoarea de
referin

2011

85.4

51.5

83.1

40.5

11.1

31.7

23.5

29.6

18.9

20

14.4

12

9.2

73.3

1.2

0.4

Tetraclorur de carbon

Metilcloroform

HCFCs

0.2

1.5

0.9

0.7

2.1

2.8

1.2

0.7

1.31

HBFCs

20.8

5.2

1.1

0.7

Sursa datelor: Baza de date a Secretariatului Ozon, PNUM (accesat la 18 octombrie, 2012).

70

Evaluarea ex-post a politicii publice cu privire la

acordarea facilitilor tinerilor specialiti cu studii
medicale i farmaceutice

Autor: Ministerul Sntii

71

SCOPUL EVALURII I CONTEXTUL LRGIT AL POLITICII PUBLICE

Metodologia de analiz ex-post in contextul dat este utilizat pentru evaluarea politicii publice din
cadrul sectorului sntii cu privire la acordarea facilitilor tinerilor specialiti cu studii medicale i
farmaceutice plasai n cmpul muncii n mediul rural (n continuare Program) , aprobat prin
Hotrrea Guvernului nr. 1345 din 30.11.2007. Scopul evalurii este de a stabili care este impactul
politicii asupra sectorului sntii i gradul de atingere a obiectivelor Programului.
Problema resurselor umane din sectorul sntii a fost analizat i descris ntr-un ir de documente de
planificare strategic i rapoarte. Strategia de dezvoltare a sistemului de sntate n perioada 2008-2017
a descris un ir de probleme cheie cu referire la managementul resurselor umane, printre care au fost
evideniate:
necorespunderea dintre numrul existent i cel necesar de prestatori de servicii;
distribuirea capacitiv inadecvat, sau necorespunderea dintre nivelul de pregtire profesional i
capacitile solicitate de sistemul sanitar;
distribuirea teritorial neuniform a personalului medical, disproporia urban/rural;
divizarea inadmisibil pe specialiti prestigioase i neprestigioase; i
migrarea personalului medical din sistemul naional de sntate.
Asigurarea populaiei cu medici este inferioar fa de media european, dar se consider a suficient
pentru asigurarea accesului la ngrijirile primare i cele de specialitate n cazul n care s-ar asigura
distribuirea teritorial uniform a personalului medical, deoarece mai multe localiti din mediul rural
duc lips de medici de familie. n acelai timp, a devenit acut problema insuficienei cadrelor cu studii
medii. Printre cauzele problemelor enumerate mai sus au fost descrise salarizarea inadecvat i
managementul ineficient al personalului. De asemenea, sistemul insuficient de motivare i beneficii,
condiiile nesatisfctoare de lucru, subdezvoltarea infrastructurii zice i lipsa echipamentului medical
modern fac dicile ncadrarea i meninerea personalului medical n cadrul sistemului.
Angajaii din sistemul sntii invoc, printre cauzele nemulumirilor, lipsa definirii clare a obligaiilor
de funcie (a ei de post), supravegherea inadecvat din partea conductorilor instituiilor i implicarea
redus n procesul de luare a deciziilor, care snt bariere serioase n creterea profesional i
managerial.
Politica cu privire la acordarea facilitilor tinerilor specialiti cu studii medicale i farmaceutice plasai n
cmpul muncii n mediul rural deriv inclusiv din Strategia de dezvoltare a sistemului de sntate, n care
sunt stipulate msurile necesare pentru redresarea situaiei cu privire la managementul resurselor
umane prin utilizarea raional a cadrelor existente i formarea adecvat i diversificat de cadre
performante pentru sistemul de sntate. Msurile propuse n Strategie sunt urmtoarele:

evaluarea necesitilor i planificarea asigurrii resurselor umane n sistemul de sntate;

asigurarea acoperirii cu cadre a instituiilor din regiunile rurale;
motivarea i stimularea personalului din sistemul de sntate;
mbuntirea politicilor de formare a cadrelor n nvmntul medical i cel farmaceutic.

n Planul de aciuni pentru implementarea Strategiei de dezvoltare a sistemului de sntate n perioada

2008-2017 este formulat msura 4.1.3 Motivarea i stimularea personalului medical din sistemul de
sntate. Printre aciunile propuse se regsete Implementarea mecanismului de acordare a
facilitilor pentru tinerii specialiti ncadrai n cmpul muncii conform repartizrii.
Programul de motivarea tinerilor specialiti din sectorul sntii descinde i dintr-un alt document
naional de planificare strategica, Planul Naional de aciuni pentru ocuparea forei de munc pe anul
72

2008. Planul dat conine o aciune comun pentru mai multe autoriti publice centrale menit s
stimuleze mobilitatea teritorial a forei de munc i s atenueze omajul structural, i este definit prin
Motivarea tinerilor specialiti de a se angaja n localitile rurale n care au fost repartizai prin
acordarea unor nlesniri.
Documentele enumerate mai sus au stat la baza elaborrii i adoptrii politicii publice cu privire la
acordarea facilitilor tinerilor specialiti cu studii medicale i farmaceutice.

RAIONAMENTUL POLITICII PUBLICE

Situaia din sector cu referire la asigurarea cu cadre medicale a devenit alarmant, iar reformele
propuse n ultimul deceniu au avut scopul de a redresa problemele legate att de nivelul de asigurare cu
cadre, ct i repartizarea uniform a personalului medical la nivel naional. Odat cu introducerea noilor
reforme n AMP, fost nregistrat o cretere masiv a numrului absolut al medicilor generaliti,
atingnd o cifr total de 2136 de medici la nivel naional n 2002 (n comparaie cu 57 medici n 1995),
cu o descretere uoar pn la 2066 medici n 2005. Pentru anul 2005 necesitatea de acoperire cu
medici generaliti a fost suplinit la un nivel de 89%, iar cu asistente medicale la un nivel de 92%. S-a
nregistrat o majorare n salarizarea lucrtorilor medicali pe perioada de implementare a asigurrilor
obligatorii de asisten medicale, aceasta ns nu a sporit numrul lor n cadrul sistemului, ci dimpotriv,
se observ o tendin de abandonare a sistemului de ctre medici. n cazul plecrilor din serviciu a
lucrtorilor medicali, funciile disponibile sunt cumulate de ali medici i asistente medicale. Astfel,
coeficientul de cumulare la nivel naional a atins cifra de 1.2 norme n 2005. Deficitul cel mai mare de
specialiti a fost nregistrat la staiile de asisten medical de urgen, cu un coeficient de cumulare de
1.54.
Pe parcursul anilor 2004-2007 salariul mediu lunar a personalului angajat n instituiile medico-sanitare
contractate de CNAM a fost ntr-o cretere continu de la 931 lei la 1590 lei, sau de 1,7 ori, cu un ritm
mediu de cretere anual ce depete 30%. Aceasta, ns este sub ritmul de cretere a salariului mediu
pe economie, care s-a majorat de 1.9 ori n aceiai perioad. Conform estimrilor fcute la nceput de
an, salariul mediu al personalului medical pentru anul 2008 trebuia s ating cifra de 2067 lei sau o
cretere de 30% fa de anul precedent.
Cu toate acestea, remunerarea muncii n sectorul sntii rmne la un nivel foarte jos, constituind
unul din cele mai sczute, fiind unul necompetitiv chiar i la scar naional. Acesta este unul dintre
factorii principali pentru lucrtorii medicali s fie n cutare de alte venituri sau s abandoneze sistemul
sntii. De asemenea, motivarea financiar favorizeaz fenomenul plilor neoficiale, ceea ce
deterioreaz imaginea sistemului sntii n general prin crearea unui mecanism paralel neoficial de
finanare a serviciilor de sntate, dar i d natere fenomenului de inechitate att pentru persoanele
care sunt nevoite s plteasc pentru servicii, ct i pentru lucrtorii medicali din cadrul sistemului.

CADRUL POLITIC I LEGAL

Hotrrea Guvernului nr. 1345 din 30 noiembrie 2007 cu privire la acordarea facilitilor tinerilor
specialiti cu studii medicale i farmaceutice reprezint documentul politic de baz. Prin Hotrrea de
Guvern respectiv a fost aprobat metodologia acordrii facilitilor tinerilor specialiti cu studii
medicale i farmaceutice plasai n cmpul muncii n mediul rural. Metodologia a fost elaborat n
temeiul prevederilor articolului 11 punctul 2 al Legii ocrotirii sntii nr. 411-XIII din 28 martie 1995, cu

73

modificrile ulterioare, i prevederilor Hotrrii Guvernului nr. 1396 din 24 noiembrie 2003 Cu privire la
instruirea medicilor i farmacitilor rezideni.

PERIOADA DE ACIUNE A POLITICII PUBLICE

Politica public cu privire la acordarea facilitilor tinerilor specialiti cu studii medicale i farmaceutice
i-a nceput aciunea la finele anului 2007 i funcioneaz pn n prezent.

BUGETUL POLITICII PUBLICE

n conformitate cu Hotrrea Guvernului nr. 1345, Ministerul Sntii, n comun cu Ministerul
Finanelor sunt responsabile de acordarea facilitilor tinerilor specialiti cu studii medicale i
farmaceutice plasai n cmpul muncii n mediul rural, conform Metodologiei aprobate. Cheltuielile
determinate de realizarea politicii se efectueaz n limitele alocaiilor prevzute n bugetul de stat.

DESCRIEREA SUCCINT A POLITICII PUBLICE

Politica este nsoit de o metodologie, aprobat prin Hotrrea de Guvern nr. 1345 din 30 noiembrie
2007. Metodologia are drept scop stabilirea mecanismului acordrii facilitilor tinerilor specialiti cu
studii medicale i farmaceutice plasai n cmpul muncii n mediul rural.
Conform metodologiei, prin sintagma tnr specialist este definit absolventul studiilor
postuniversitare de rezideniat i nvmntului mediu medical i farmaceutic pe parcursul primilor trei
ani de activitate, angajat imediat dup absolvire, conform repartizrii Ministerului Sntii. n scopul
implementrii politicii, drept mediu rural sunt considerate oraele i satele (comune), inclusiv din
componena municipiilor Chiinu i Bli, cu excepia celorlalte teritorii ale acestor municipii. Prin
urmare, beneficiarii politicii sunt persoanele cu studii medicale superioare i medii de specialitate, care
au absolvit instituia de nvmnt n ultimii trei ani i au fost angajai n cmpul muncii n baza
repartizrii Ministerului Sntii, cu excepia celor angajai n instituiile medico-sanitare din oraele
Chiinu i Bli.
Facilitile reglementate de politica n cauz sunt urmtoarele:

Acordarea unei compensaii pentru nchirierea locuinei sau locuin gratuit acordat de
autoritatea administraiei publice locale;
Acordarea unei indemnizaii unice n mrime de 30 mii lei pentru medici i farmaciti i 24 mii lei
pentru personalul medical i farmaceutic mediu, care se achit cte 7,5 mii lei, respectiv cte 6
mii lei dup expirarea primei luni, i, ulterior, la finele fiecrui an de activitate;
Oferirea unei compensri lunare a costului a 30 kW de energie electric i compensarea anual
a costului unui metru cub de lemne i a unei tone de crbuni, inclusiv n cazul nclzirii cu gaze.

Au putut beneficia de faciliti tinerii specialiti, ncepnd cu promoia anului 2006. Au fost stipulate un
ir de condiii obligatorii proceduri de acordare a facilitilor:

Tinerii specialiti snt obligai s activeze 3 ani n instituiile medico-sanitare publice n care au
fost repartizai;
Tinerii specialiti la angajare ncheie cu Instituia, n care au fost repartizai, un contract
individual de munc al crui model este aprobat de ctre Minister;
Contractul individual de munc include, n mod obligatoriu, drepturile i responsabilitile
prilor, motivele de desfacere a contractului i condiiile de restituire a cheltuielilor, urmare a
acordrii facilitilor;
74

n cazul concedierii tnrului specialist, din iniiativ proprie sau pentru fapte culpabile, pn la
expirarea a trei ani de activitate, acesta va restitui sumele achitate lui pn la data concedierii.

OBIECTIVELE POLITICII PUBLICE

La etapa elaborrii politicii nu au fost stabilite obiective clare, care ar fi putut fi utilizate pentru
monitorizarea i evaluarea interveniei propuse. Din acest motiv este nevoie de restabilit obiectivele
cheie ale politicii n baza documentelor de politici i a prioritilor existente n sector. Avnd n vedere
divergena mare de asigurare cu cadre medicale n mediul rural n comparaie cu mediul urban,
obiectivele specifice urmeaz a fi trasate n scopul reducerii acestei diferene.
Obiectiv general:
Managementul resurselor umane prin utilizarea raional a cadrelor existente i formarea adecvat i
diversificat de cadre performante pentru sistemul de sntate.
Obiective specifice:

Sporirea asigurrii cu medici n mediul rural de la 16/10 mii locuitori n 2007, la 20/10 mii
locuitori n 2012 i la 25/10 mii locuitori n 2017;
Sporirea asigurrii cu personal mediu medical n mediul rural de la 48.8/10 mii locuitori n 2007,
la 50/10 mii locuitori n 2012 i la 52/10 mii locuitori n 2017.

AUTORITI DE IMPLEMENTARE I ARANJAMENTE INSTITUIONALE

Implementarea politicii este efectuat de instituiile medicosanitare publice, cu suportul autoritilor
locale i centrale. Instituiile medicosanitare i autoritile publice au un ir de responsabiliti legate de
aplicarea politicii, i anume:

Conductorul Instituiei, n termen de 10 zile calendaristice dup semnarea contractului individual de

munc, se adreseaz cu un demers ctre Minister i autoritile administraiei publice locale, prin care
solicit acordarea facilitilor tnrului specialist angajat;
Demersul de solicitare a facilitilor este confirmat, n mod obligatoriu, prin semntura conductorului i
tampila Instituiei;
n temeiul demersului angajatorului autoritile administraiei publice locale acord tnrului specialist
locuin gratuit;
Ministerul emite dispoziia privind transferul la contul instituiei medico-sanitare a mijloacelor financiare
necesare pentru acordarea facilitilor;
Mijloacele financiare necesare pentru acordarea indemnizaiilor tinerilor specialiti se transfer, dup
expirarea primei luni, i, ulterior, la finele fiecrui an de activitate;
Compensarea cheltuielilor pentru nchirierea locuinei (dup caz) se efectueaz, n baza contractului de
locaiune, n sum de pn la 0,5 din mrimea salariului minim stabilit oficial pe ar, pentru fiecare lun
de nchiriere;
Mijloacele financiare necesare acordrii compensaiilor pentru energie electric, agent termic i chirie se
transfer semestrial;
Responsabilitatea pentru utilizarea conform destinaiei a mijloacelor financiare transferate de ctre
Minister se atribuie personal conductorului Instituiei;
Conductorul prezint Ministerului, semestrial, informaia cu privire la continuitatea raporturilor de
munc cu tnrul specialist, pentru planificarea mijloacelor financiare necesare;
Cuantumul mijloacelor necesare pentru acordarea facilitilor este prevzut, anual, n bugetul de stat, n
baza propunerilor Ministerului Sntii;
Suma indemnizaiei i compensaiilor ce urmeaz a fi restituite se depune pe contul Instituiei, care,
respectiv, asigur transferul acestora pe contul Ministerului.

75

MODELUL RESURSE-PRODUSE

Resurse
Indemnizaii unice pentru medici i farmaciti;
Compensaii pentru nchirierea locuinei;
Oferirea locuinelor gratuite;
Compensaii lunare pentru energia electric;
Compensaii lunare pentru combustibil.

Produse
Numrul tinerilor specialiti medici care au
beneficiat de program;
Numrul de tineri specialiti cu studii medii care au
beneficiat de program.

Rezultate
Numrul contractelor ncheiate ntre tinerii
specialiti si instituiile medico-sanitare
Rata de abandon;
Rata de asigurare cu medici i personal medical cu
stutii medii n mediul rural.

Impact
mbuntirea indicatorilor de morbiditate i
mortalitate n populaia general
Creterea accesului la servicii medicale n regiunile
rurale

DESIGNUL DE EVALUARE I CADRUL ANALITIC

Pentru evaluarea politicii publice cu referire la acordarea facilitilor tinerilor specialiti cu studii
medicale i farmaceutice vor fi utilizate urmtoarele dimensiuni de evaluare:
Eficiena
Eficiena vorbete despre efectuarea corect a lucrurilor. n modelul resurse-produse, eficiena
descrie relaia dintre resurse i produse, i arat dac un nivel anumit al produselor a fost obinut cu
ajutorul resurselor minime posibile. Eficiena se axeaz pe utilizarea optimal a resurselor pentru
implementarea unui program sau politic public n scopul obinerii produselor corespunztoare. Pentru
evaluarea eficienei este nevoie s rspundem la ntrebarea au fost obinute oare produsele maxime,
din punct de vedere al cantitii i calitii, n urma resurselor i aciunilor ntreprinse?
Eficacitatea
76

Eficacitatea, spre deosebire de eficien, vorbete despre efectuarea lucrurilor corecte i evalueaz
gradul de atingere a setului de obiective i inte. n cadrul modelului resurse-produse, dimensiunea de
evaluare a eficacitii descrie relaia dintre resurse i produse punnd accentul pe obiectivele atinse i
impactul nregistrat. Analiza eficacitii va rspunde la ntrebarea n ce msur rezultatele interveniei
au contribuit la atingerea obiectivelor politicii.
Relevana
Relevana evalueaz gradul n care obiectivele strategice corespund problemelor socioeconomice din
societate i necesitilor grupurilor int.
Utilitate
Arat dac rezultatele i impactul politicii cu adevrat soluioneaz problemele existente. Utilitatea
descrie relaia dintre impactul actual i cel estimat la etapa de elaborare a politicii.
Sustenabilitate
Aceast dimensiune ofer o evaluare a probabilitii c produsele i beneficiile vor continua dup
finisarea interveniei.
Impact
Dei impactul este un element al modelului resurse-produse, este de asemenea folosit ca i
dimensiune separat de evaluare n cadrul evalurii. La estimarea impactului sunt folosite aceleai
ntrebri de performan ca i n cazul eficacitii. Impactul unei politici constituie schimbarea produs
de intervenie n rndul grupurilor int sau societate n general. Impactul poate fi att pozitiv, ct i
negativ sau nepremeditat.

OBIECTIVE DE EVALUARE

Trecerea n revist a interveniei de acordare a facilitilor tinerilor specialiti cu studii medicale i

farmaceutice plasai n cmpul muncii n mediul rural;
Descrierea rezultatelor interveniei i a impactului;
Identificarea factorilor contextuali i a mecanismelor care au avut o influen pozitiv sau negativ
asupra reinerii specialitilor n mediul rural;
Oferirea recomandrilor pentru intervenii de viitor;
Oferirea recomandrilor pentru necesitile de studiere a interveniilor de motivare a specialitilor.

NTREBRI DE EVALUARE

Corespund oare obiectivele strategice ale politicii problemelor socioeconomice din societate i
necesitilor grupurilor int?
Este oare numrul de tineri specialiti medici i farmaciti, i a celor cu studii medii, care au
beneficiat de politica cu privire la acordarea facilitilor, suficient?
n ce msur rezultatele politicii au contribuit la atingerea obiectivelor trasate?
Sunt oare produsele i beneficiile politicii sustenabile? Vor continua dup finisarea interveniei?

77

REZULTATELE EVALURII
Implementarea politicii cu privire la acordarea facilitilor tinerilor specialiti cu studii medicale i
farmaceutice plasai n cmpul muncii n mediul rural a nceput n 2007, ndat dup aprobarea HG nr.
1345. Astfel, 95 tineri specialiti medici i farmaciti, i 183 specialiti cu studii medii au accesat
programul de acordare a facilitilor n 2007. Conform datelor Ministerului Sntii se observ c o
parte dintre beneficiarii politicii au abandonat programul pe parcursul celor trei ani stabilii prin
metodologia de acordare a facilitilor. Cifrele raportate arat c doar 65 tineri specialiti cu studii
superioare i 123 specialiti de nivel mediu au finalizat programul n 2009, ponderea abandonurilor pe
parcursul a primilor 3 ani constituind cca 33% (Tabelul 1).
n perioada 2007-2011 un numr total de 367 tineri specialiti de nivel superior i 1065 specialiti cu
studii medii au beneficiat de facilitile acordate pentru primul an al programului. Numrul beneficiarilor
pentru anul doi constituie 326 pentru medici i farmaciti, i 888 pentru specialiti de nivel mediu. Dintre
specialitii contractai n mediul rural, 220 tineri specialiti de nivel superior i 787 specialiti cu studii
medii au beneficiat de facilitile oferite n cadrul anului trei al programului. n baza datelor expuse,
putem presupune c un numr maxim de 220 specialiti de nivel superior i 787 specialiti cu studii
medii medicale au rmas n sistem ca urmare a implementrii politicii.
Avnd la baz metodologia acordrii facilitilor aprobat de Guvern, care stipuleaz clar care pot fi
cheltuielile legate de implementarea politicii, i n baza numrului de beneficiari raportat, au fost fcute
estimrile cu privire la impactul fiscal de implementare a politicii. Au fost luate n calcul att costurile
indemnizaiilor unice pentru fiecare an de participare la program, ct i cheltuielile legate de
compensarea parial a energiei electrice, a agentului termic i a chiriei oferite tinerilor specialiti.
Impactul fiscal estimativ pentru implementarea programului pentru tineri specialiti medici i farmaciti
constituie cca 18 mln. lei pentru perioada 2007-2011 (Tabelul 2). Costurile estimate de implementare a
politicii pentru specialitii cu studii medii medicale care au intrat n program a fost de 3 ori mai mare,
constituind 58.5 mln. lei (Tabelul 3).
Conform datelor raportate de ctre Ministerul Sntii, pe perioada anilor 2007-2011 au fost cheltuii
29.7 mln. lei pentru acordarea indemnizaiilor unice (8.8 mln. pentru specialiti de nivel superior i 20.8
mln. pentru specialiti cu studii medii) (Tabelul 4).
n baza cheltuielilor estimative expuse anterior i a numrului de tineri specialiti cu studii superioare i
a celor cu studii medii care au finalizat cu succes programul de faciliti, a fost efectuat analiza costeficacitate. Astfel, pentru a menine n sistem un tnr specialist medic, racolat n cadrul programul
lansat de Ministerul Sntii, Statul a cheltuit 82,517 lei, avnd n vedere c o parte dintre specialiti au
abandonat programul din diverse motive. n acelai timp, costurile de meninere in program a unui
specialist cu studii medii au constituit 74,397 lei (Tabelul 5).
n scopul evalurii impactului politicii publice asupra nivelului de asigurare cu personal medical, au fost
examinate datele statistice existente la Biroul Naional de Statistic i Centrul Naional de Management
n Sntate. Cifrele absolute ale specialitilor de nivel superior i ale personalului medical cu studii medii
sunt expuse n tabelele de mai jos (Tabelul 6, Tabelul 7). De asemenea sunt prezentai indicatorii de
asigurare a populaiei cu personal medical (Figura 3, Figura 4). Cifrele prezentate nu includ instituiile
republicane i cele departamentale. Se atest o reducere a nivelului de asigurare a populaiei att cu
medici, ct i cu personal medical cu studii medii n perioada anilor 2003-2011. O descretere mai
evident acestor indicatori a avut loc n perioada 2003-2006, pn la implementarea politicii, n special
n mediul rural.
78

Pentru a vedea n ce msur s-a schimbat situaia n urma interveniei efectuate, a fost modelat
matematic situaia status quo, sau neintervenia n situaia existent. Pentru acest lucru a fost calculat
tendina de schimbare a numrului de specialiti din mediul rural pentru perioada 2003-2007. n urma
calculelor efectuate s-a observat o scdere anual a numrului de medici cu 60 specialiti i a numrului
de specialiti medicali cu studii medii, cu 329 specialiti pentru aceast perioad. Aceste medii de
scdere a numrului de specialiti u fost aplicate pentru anii 2008-2011, pentru a construi un model
status quo, care ar reprezenta situaia cu privire la numrul de specialiti n cazul neinterveniei.
Tendinele de micare a numrului de medici actual i cea modelat pentru status quo sunt expuse n
figurile din anex (Figura 5, Figura 6). Putem observa o mbuntire a situaiei, att pentru numrul de
medici, ct i pentru numrul de personal medical mediu dup nceputul programului de acordare a
facilitilor pentru tinerii specialiti. Se atest o descretere mai mic numrului de specialiti medicali.
Diferena dintre numrul actual al specialitilor medicali cu studii medii i cel estimat pentru cazul de neintervenie este mai mare dect numrul persoanelor care au absolvit cu succes programul de trei ani,
ceia ce nseamn c au existat i ali factori care au putut duce la creterea numrului de specialiti
angajai n sistemul sntii.

CONCLUZII I RECOMANDRIi
Dei la momentul formulrii i aprobrii politicii publice cu referire acordarea facilitilor tinerilor
specialiti cu studii medicale i farmaceutice nu au fost stabilite obiective clare, n scopul evalurii, i n
conformitate cu politicile, i documentele strategice existente, au fost stabilite obiectivele specifice.
Evaluarea politicii a fost efectuat att n baza acestor obiective, dar i a dimensiunilor, i a ntrebrilor
de evaluare prestabilite. n urma analizei, pot fi fcute urmtoarele concluzii:

n conformitate cu ntrebrile de evaluare prestabilite, putem concluziona c obiectivele

strategice ale politicii corespund problemelor socioeconomice din societate i necesitilor
grupurilor int.
Chiar dac se observ o uoar ameliorare, prin reducerea descreterii numrului de specialiti
medici i cu studii medicale medii n urma interveniei, numrul specialitilor din domeniul
sntii este n continu scdere. Prin urmare, impactul politicii asupra nivelului de asigurare cu
cadre medicale poate fi considerat unul minim, iar obiectivele politicii nu au fost atinse deplin.
n baza datelor existente nu poate fi stabilit n ce msur i dac modificarea numrului de
specialiti din sistem se datoreaz n totalitate politicii n studiu. Este nevoie studierea
aprofundat a altor factori posibili care ar putea contribui la motivarea specialitilor s rmn
n cadrul sistemului.
Nu a fost stabilit un sistem de monitorizare i evaluare a politicii la momentul iniial.
Ponderea abandonului n cadrul programului de acordare a facilitilor a constituit n medie
33%.
Dintre specialitii contractai n mediul rural, 220 tineri specialiti de nivel superior i 787
specialiti cu studii medii au finalizat programul de acordare a facilitilor. Se poate estima c
acesta este numrul maxim al beneficiarilor programului care au rmas n sistem ca urmare a
implementrii politicii.
Unul dintre obiectivele evalurii a fost de a identifica factorii care au avut o influen pozitiv
sau negativ asupra reinerii specialitilor n mediul rural. Chiar daca rezultatele politicii nu au
atins un nivel scontat, putem afirma c facilitile acordate tinerilor specialiti au avut un impact
pozitiv asupra reinerii specialitilor n mediul rural.
Nu exist date veridice despre cheltuielile totale pentru oferirea indemnizaiilor unice i a
compensaiilor pentru chirie, energia electrica i termic, n cadrul programului. Aceste
cheltuieli au fost calculate estimativ n baza metodologiei existente.

79

Impactul fiscal estimativ pentru implementarea programului pentru tineri specialiti medici
pentru perioada 2007-2011 a constituit cca 18 mln. lei, iar pentru specialitii cu studii medii
medicale - 58.5 mln. lei.
Analiza cost-eficacitate arat c pentru a menine n sistem un tnr specialist medic, racolat n
cadrul programul lansat de Ministerul Sntii au fost cheltuii n mediu 82,517 lei, n timp ce
costurile de meninere in program a unui specialist cu studii medii au constituit 74,397 lei.
Ca i rspuns la ntrebarea de evaluare, Sunt oare produsele i beneficiile politicii sustenabile?,
putem afirma n primul rnd c produsele i beneficiile sunt foarte puin palpabile, iar n urma
ntreruperii interveniei nu putem estima o continuitate sustenabil.

n scopul ameliorrii situaiei cu privire la nivelul de asigurare cu cadre medicale, pot fi propuse
urmtoarele recomandri:

Este nevoie o studiere amnunit a pieii muncii n domeniul sntii, motivrii specialitilor i
a factorilor care influeneaz angajarea i reinerea lor n mediul rural, naintea aprobrii unei
politici, care ar avea drept scop sporirea asigurrii cu cadre medicale.
Din experiena altor state, interveniile unice nu sunt sustenabile i pot avea un efect redus, din
motivul complexitii factorilor existeni. Din acest motiv, Ministerul Sntii urmeaz s
identifice i alte politici posibile n acest sens.
Stabilirea clar a obiectivelor specifice i instalarea unui sistem de monitorizare i evaluare a
noilor politici, va uura mult procesul de evaluare i luare a deciziilor cu privire la gradul de
mbuntire a situaiei, dar i a necesitii de schimbri necesare n procesul de implementare.
Colaborarea intersectorial i cea dintre autoritile centrale i locale, dar i transparena
decizional sporit ar duce la uurarea calculrii impactului politicilor i evaluarea lor.

80

Anexe
Tabelul 1 Numrul de beneficiari ai politicii (2007-2011)
Nr. Beneficiari an I

2007

Tineri specialiti de nivel superior

Tineri specialiti de nivel mediu

2008

95
183

Nr. Beneficiari an II

2009

27
240

2007

2008

Tineri specialiti de nivel superior

Tineri specialiti de nivel mediu

138
255
2009

77
136

Nr. Beneficiari an III

2007

2008

2010
60
162
2010

32
227
2009

Tineri specialiti de nivel superior

Tineri specialiti de nivel mediu

2011
47
225
2011

122
293
2010

65
123

95
232
2011

89
247

66
417

Total
367
1065
Total
326
888
Total
220
787

Tabelul 2 Costuri estimative de acoperire a indemnizaiilor i compensaiilor pentru medici (Lei)

Costuri an I
Indemnizaie unic
Compensaii chirie
Compensaii energie electric
Compensaii agent termic

2007
2,315,036
1,425,000
741,000
54,036
95,000

Costuri an 2
Indemnizaie unic
Compensaii chirie
Compensaii energie electric
Compensaii agent termic

2008
657,958
405,000
210,600
15,358
27,000

2009
3,362,894
2,070,000
1,076,400
78,494
138,000

2010
1,462,128
900,000
468,000
34,128
60,000

2011
1,145,334
705,000
366,600
26,734
47,000

Total
8,943,350
5,505,000
2,862,600
208,750
367,000

1,298,898
577,500
600,600
43,798
77,000

539,802
240,000
249,600
18,202
32,000

2,057,994
915,000
951,600
69,394
122,000

1,602,536
712,500
741,000
54,036
95,000

5,499,229
2,445,000
2,542,800
185,429
326,000

1,096,472
487,500
507,000
36,972
65,000

1,501,323
667,500
694,200
50,623
89,000

1,113,341
495,000
514,800
37,541
66,000

3,711,136
1,650,000
1,716,000
125,136
220,000

4,999,168
2,797,500
1,833,000
133,668
235,000

5,021,445
2,482,500
2,113,800
154,145
271,000

3,861,210
1,912,500
1,622,400
118,310
208,000

18,153,714
9,600,000
7,121,400
519,314
913,000

Costuri an 3
Indemnizaie unic
Compensaii chirie
Compensaii energie electric
Compensaii agent termic
Costuri Totale
Indemnizaie unic
Compensaii chirie
Compensaii energie electric
Compensaii agent termic

2,315,036
1,425,000
741,000
54,036
95,000

1,956,855
982,500
811,200
59,155
104,000

Tabelul 3 Costuri estimative de acoperire a indemnizaiilor i compensaiilor pentru specialiti de nivel

mediu (Lei)
Costuri an I
Indemnizaie unic
Compensaii chirie
Compensaii energie electric
Compensaii agent termic
Costuri an 2
Indemnizaie unic
Compensaii chirie

2007
3,910,490
2,196,000
1,427,400
104,090
183,000

2008
5,128,512
2,880,000
1,872,000
136,512
240,000

2009
5,449,044
3,060,000
1,989,000
145,044
255,000

2010
3,461,746
1,944,000
1,263,600
92,146
162,000

2011
4,807,980
2,700,000
1,755,000
127,980
225,000

Total
22,757,772
12,780,000
8,307,000
605,772
1,065,000

2,906,157
1,632,000
1,060,800

4,850,718
2,724,000
1,770,600

6,261,058
3,516,000
2,285,400

4,957,562
2,784,000
1,809,600

18,975,494
10,656,000
6,926,400

81

Compensaii energie electric

Compensaii agent termic

77,357
136,000

Costuri an 3
Indemnizaie unic
Compensaii chirie
Compensaii energie electric
Compensaii agent termic
Costuri Totale
Indemnizaie unic
Compensaii chirie
Compensaii energie electric
Compensaii agent termic

3,910,490
2,196,000
1,427,400
104,090
183,000

8,034,669
4,512,000
2,932,800
213,869
376,000

129,118
227,000

166,658
293,000

131,962
232,000

505,094
888,000

2,628,362
1,476,000
959,400
69,962
123,000

5,278,094
2,964,000
1,926,600
140,494
247,000

8,910,790
5,004,000
3,252,600
237,190
417,000

16,817,246
9,444,000
6,138,600
447,646
787,000

12,928,124
7,260,000
4,719,000
344,124
605,000

15,000,898
8,424,000
5,475,600
399,298
702,000

18,676,331
10,488,000
6,817,200
497,131
874,000

58,550,512
32,880,000
21,372,000
1,558,512
2,740,000

Tabelul 4 Cheltuielile pentru indemnizaii unice raportate de ctre MS

2007

Total pentru anul I

2009

2011

Total 2007-2011

Nr

mii MDL

Nr

mii MDL

Nr

mii MDL

Nr

mii MDL

Nr

mii MDL

278

2,962.5

267

1,889.0

393

3,362.1

222

2,243.6

272

2,777.2

1432

13,234.4

95

1,075.3

27

283.5

138

1,539.8

60

561.8

47

567.1

367

4,027.5

183

1,887.2

240

1,605.5

255

1,822.3

162

1,681.8

225

2,210.1

1065

9,206.9

213

1,573.8

259

2,268.9

415

2,964.1

327

3,172.3

1214

9,979.1

Total pentru anul II

Tineri specialiti de nivel superior
Tineri specialiti de nivel mediu

77

530.4

32

388.0

122

911.3

95

1,108.3

326

2,938.0

136

1,043.4

227

1,880.9

293

2,052.8

232

2,064.0

888

7,041.1

188

1,731.7

336

2,487.4

483

2,243.4

1007

6,462.5

65

747.7

89

517.0

66

610.4

220

1,875.1

123

984.0

247

1,970.4

417

1,633.0

787

4,587.4

840

7,362.7

973

7,695.1

1082

8,192.9

3653

29,676.0

Total pentru anul III

Tineri specialiti de nivel superior
Tineri specialiti de nivel mediu
Total

2010

mii MDL

Tineri specialiti de nivel superior

Tineri specialiti de nivel mediu

2008

Nr

278

2,962.5

480

3,462.8

Tabelul 5 Analiza cost-eficacitate

Tineri specialiti

Cost (MDL)
[C]

Efect (Nr. Specialiti)

[E]

Raport cost-eficacitate
[C/E]

Medici

18,153,714

220

82,517

Specialiti de nivel mediu

58,550,512

787

74,397

Tabelul 6 Numrul medicilor n Republica Moldova pe medii de reedin

2003
Total
Rural

Urban

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

7821

7641

7085

7145

7127

7037

7054

6993

7001

4601

4488

4417

4335

4360

4294

4321

4264

4276

3220

3153

2668

2810

2767

2743

2733

2729

2725

Tabelul 7 Numrul personalului medical cu studii medii n Republica Moldova pe medii de reedin*
2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Total

20137

19411

18221

17910

17883

17601

17913

17912

17815

Rural

14616

14106

13769

13504

13301

13078

13169

13186

13143

Urban

5521

5305

4452

4406

4582

4523

4744

4726

4672

Fr instituiile republicane i alte ministere

Mediul rural, n scopul evalurii i conform politicii date, este considerat teritoriul RM n afara municipiilor
Chiinu i Bli.

Mediul urban n cazul dat este considerat municipiile Chiinu i Bli.

82

Figura 1

Numrul medicilor n Republica Moldova pe medii de reedin

8000
7000
6000

3220

3153

2668

2810

2767

2743

2733

2729

2725

5000
4000
3000
2000

4601

4488

4417

4335

4360

4294

4321

4264

4276

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

1000
0

Rural

Figura 2

Urban

Numrul personalului medical cu studii medii n Republica Moldova pe medii de reedin

20000
18000

5521

16000

5305

4452

4406

4582

4523

4744

4726

4672

14000
12000
10000
8000

14616

14106

13769

13504

13301

13078

13169

13186

13143

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

6000
4000
2000
0

Rural

Figura 3

40.0
35.0

Urban

Numrul medicilor la 10 mii populaie n Republica Moldova pe medii de reedin*

37.5
35.0

36.7

34.9

35.3

35.6

35.4

35.8

35.9

36.3

32.9

32.4

31.9

31.8

31.7

31.6

34.8

30.0

31.1

25.0
20.0

16.7

16.3

16.1

15.8

16.0

15.8

16.0

15.8

15.9

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

15.0
Total

Rural

Urban

83

Figura 4

Numrul personalului medical cu studii medii la 10 mii populaie n Republica Moldova pe

medii de reedin

80.0

73.8

70.0

64.3

77.7

77.1

77.3

76.6

52.0

51.6

53.6

52.6

51.3

50.2

49.4

48.8

2004

2005

2006

2007

72.1

53.0

40.0
2003

Total

Figura 5

4700

77.2

77.1

55.1

54.9

54.1

48.2

48.6

48.8

48.7

2008

2009

2010

2011

61.8

60.0
50.0

76.9

Rural

Urban

Numrul personalului medical cu studii superioare n mediul rural (actual i modelat n

conformitate cu tendinele pentru anii 2003-2007)

4601

4600
4500

4488

4601

4417

4488

4400

4360

4335

4294

4417
4300

4321
4264

4360

4335

4276

4300

4200

4240
4179

4100

4119

4000
2003

2004

2005

Numr medici (real)

Figura 6

15000
14500
14000

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Numr medici modelat dup tendina 2003-2007

Numrul personalului medical cu studii medii n mediul rural (actual i modelat n

conformitate cu tendinele pentru anii 2003-2007)

14616
14616

14106
13769
14106

13500

13769

13000

13504
13504

13301

13078

13169

13186

13143

13301
12972

12500

12644

12000

12315
11986

11500
11000
2003

2004

2005

Numr personal mediu (real)

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Numr personal medical modelat dup tendina 2003-2007

84