CONSILIUL EUROPEI

COMITETUL MINITRILOR
Recomandarea Rec(2002)2
a Comitetului Minitrilor ctre statele membre privind accesul la documentele
publice
(adoptat de Comitetul Minitrilor la 21 februarie 2002,
cu ocazia celei de-a 784-a reuniuni a Delegailor Minitrilor)
Comitetul Minitrilor, n virtutea articolului 156 al Statutului Consiliului Europei,
Considernd c scopul Consiliului Europei const n realizarea unei uniuni mai strnse
ntre membrii si pentru a proteja i a promova ideile i principiile care alctuiesc
patrimoniul loc comun;
Cunoscnd, n special, articolul 19 al Declaraiei universale a drepturilor omului, articolele
6, 8 i 10 ale Conveniei pentru aprarea drepturilor omului i libertilor fundamentale,
Convenia Naiunilor Unite privind accesul la informaii, participarea publicului la
procesul decizional i accesul la justiie n materie de mediu, adoptat la Aarhus,
Danemarca, la 25 iunie 1998 i Convenia privind protecia persoanelor n ce privete
procesarea automat a datelor cu caracter personal din 28 ianuarie 1981 (STE nr. 108);
Declaraia privind libertatea de exprimare i de informare adoptat la 29 aprilie 1982, ct i
Recomandrile nr. R (81) 19 privind accesul la informaiile deinute de autoritile publice,
nr. R (91) 10 asupra comunicrii ctre tere pri a datelor cu caracter personal deinute de
organisme publice, nr. R (97) 18 privind protecia datelor cu caracter personal colectate i
tratate n scopuri statistice i nr. R (2000) 13 referitoare la politica european n materie de
acces la arhive;
Lund n considerare ntr-o societate pluralist, democrat, transparena administraiei
publice i disponibilitatea imediat de informare privind chestiunile de interes public;
Estimnd c accesul larg la documentele publice, pe baz de egalitate i aplicnd reguli
clare:
-

permite publicului s-i formeze o imagine adecvat i o opinie critic

privind starea societii n care triete i a autoritilor care l guverneaz,
favorizndu-se participarea n cunotin de cauz a publicului la
problemele de interes comun;

favorizeaz eficiena administraiei i contribuie la meninerea integritii

acesteia, evitnd riscul corupiei;

contribuie la afirmarea legitimitii administraiei n calitate de serviciu

public i consolideaz ncrederea publicului n autoritile sale;

Estimnd, n consecin, c statele membre trebuie s fac eforturi maxime pentru a

asigura publicului accesul la informaiile coninute de documentele publice, sub rezerva
proteciei altor drepturi i interese legitime;
Subliniind c principiile ce urmeaz constituie o norm minimal i trebuie nelese astfel
nct s nu prejudicieze legile i regulamentele naionale care recunosc deja un drept de
acces mai larg la documentele publice;
Considernd c autoritile publice, dac prezentul instrument se concentreaz asupra
solicitrilor individuale de acces la documentele publice, ar trebui s-i asume obligaia de
a aplica o politic activ de comunicare bazat pe punerea la dispoziia publicului a
oricrei informaii considerate ca util unei societi democratice transparente;
Recomand guvernelor statelor membre de a se inspira n dreptul i practica lor din
principiile enunate n prezenta recomandare.
I.

Definiii

n sensul prezentei recomandri:

Autoritile publice semnific:
i.

guvernul i administraia naional, regional sau local;

ii.

persoanele fizice sau morale, n msura n care ele ndeplinesc funcii publice sau
exercit o autoritate administrativ conform dreptului naional.
Documentele publice semnific:

toate informaiile nregistrate n orice form, elaborate, primite sau deinute de autoritile
publice i care au legtur cu funcia administrativ, excepie fcnd documentele care sunt
n curs de pregtire.
II.

Cmpul de aplicare

1.
Prezenta recomandare nu se refer dect la documentele publice deinute de
autoritile publice. Oricum, statele membre ar trebui s examineze n lumina dreptului i
practicilor lui interne n ce msur principiile coninute de aceast recomandare pot fi
aplicate informaiilor deinute de organele legislative i de autoritile judiciare.
2.
Aceast recomandare nu afecteaz dreptul de acces sau limitrile accesului
prevzute n Convenia pentru protecia persoanelor n ce privete procesarea automat a
datelor cu caracter personal.
III.

Principiul general privind accesul la documentele publice

Statele membre vor trebui s garanteze oricrei persoane dreptul de acces, la solicitarea sa,
la documentele publice deinute de autoritile publice. Acest principiu va trebui s se
aplice fr nici o discriminare, inclusiv cea fondat pe originea naional.
2

IV.

Limitrile posibile ale accesului la documentele publice

1.
Statele membre pot limita dreptul de acces la documentele publice. Limitrile vor
trebui stabilite precis prin lege, fiind necesare ntr-o societate democratic i proporionale
cu scopul de a proteja:
i.
ii.
iii.
iv.
v.
vi.
vii.
viii.
ix.
x.

securitatea naional, aprarea i relaiile externe;

sigurana public;
prevenirea, investigarea i urmrirea n instan a activitilor criminale;
viaa privat i alte interese private legitime;
interesele comerciale i alte interese economice, private sau publice;
echitatea prilor ntr-o instan jurisdicional;
natura;
misiunile de inspecie, control i supervizare ale administraiei;
politica economic, monetar i rata de schimb a statului;
confidenialitatea deliberrilor n interiorul sau ntre autoritile publice din timpul
pregtirii unui dosar;

2.
Accesul la un document poate fi refuzat dac divulgarea informaiilor coninute n
document aduce sau este susceptibil s aduc un prejudiciu unuia sau altui interes
menionat la paragraful 1, cu excepia cazului n care un interes public superior nu justific
divulgarea.
3.
Statele membre vor trebui s examineze posibilitatea de a fixa termene peste care
limitrile menionate la paragraful 1 nu se vor mai aplica.
V.

Solicitrile de acces la documentele publice

1.
Solicitantul unui document public nu va trebui obligat s motiveze de ce dorete s
aib acces la respectivul document.
2.

Formalitile de solicitare vor trebui s fie minimale.

VI.

Tratarea solicitrilor de acces la documentele publice

1.
O solicitare de acces la un document public va trebui tratat de orice autoritate
public care conine acel document.
2.

Solicitrile de acces la documentele publice vor trebui tratate pe baz de egalitate.

3.
Orice solicitare de comunicare a unui document public va trebui tratat cu
rapiditate. Decizia va trebui luat, comunicat i executat ntr-un timp fixat care poate fi
precizat n prealabil.
4.
Dac autoritatea public nu deine documentul public solicitat aceasta va trebui, n
msura posibilului, s orienteze solicitantul ctre autoritatea public competent.

5.
Autoritatea public va trebui, n msura posibilului, s ajute solicitantul s
identifice documentul public cerut, dar ea nu este obligat s onoreze solicitarea dac este
vorba despre un document care nu poate fi identificat.
6.
O solicitare de acces la un document public poate fi refuzat dac solicitarea este
nerezonabil.
7.
Autoritatea public care refuz accesul la un sau la o parte a unui document public
va trebui s prezinte motivele refuzului.
VII.

Formele de acces la documentele publice

1.
Cnd accesul la un document public a fost acordat, autoritatea public va trebui s
autorizeze consultarea originalului i s furnizeze o copie, innd cont n msura
posibilului, de preferinele exprimate de solicitant.
2.
Dac o limitare se aplic unei pri din informaiile coninute ntr-un document
public, autoritatea public va trebui cu toate acestea s comunice celelalte informaii
coninute n document. Orice omisiune va trebui clar precizat. Dac versiunea parial a
documentului solicitat induce n eroare sau este golit de coninut, accesul poate fi refuzat.
3.
Autoritatea public poate da acces la un document public orientnd solicitantul
ctre sursele alternative mai facil accesibile.
VIII. Cheltuielile pentru accesul documentelor publice
1.
Consultarea unui document public la faa locului ar trebui s fie n principiu
gratuit.
2.
Eliberarea unei copii a documentului public poate fi facturat la nivelul unui pre
rezonabil care nu ar trebui s excead preul real al cheltuielilor de funcionare suportat de
autoritatea public.
IX.

Procedura de verificare

1.
Solicitantul a crui cerere de acces la un document public a fost refuzat n
totalitate sau n parte, amnat sau a rmas fr rspuns dup termenul precizat n cadrul
principiului VI.3 ar trebui s aib acces la o procedur de verificare n faa unei curi sau a
unei instane independente i impariale prevzute de lege.
2.
Un solicitant ar trebui s aib acces ntotdeauna la o procedur rapid i mai puin
costisitoare de reexaminare de ctre o autoritate public sau de verificare conform
paragrafului 1 de mai sus.
X.

Msuri complementare

1.

Statele membre ar trebui s ia msurile necesare pentru:

i.

informarea publicului asupra dreptului acestuia de acces la documentele publice i

asupra modalitilor de exercitare a acestuia;

ii.

a se asigura c agenii lor publici au pregtirea necesar n ce privete ndatoririle i

obligaiile ce decurg din punerea n aplicare a acestui drept;

iii.

a se asigura c acest drept poate fi exercitat.

2.

n acest sens, autoritile publice ar trebui n special s:

i.

gestioneze eficient documentele lor pentru a le face uor accesibile;

ii.

aplice proceduri clare i bine stabilite pentru conservarea i distrugerea

documentelor lor;

iii.

s informeze ntr-o manier ct mai larg asupra problemelor sau activitilor

pentru care sunt responsabile, de exemplu prin elaborarea unor liste sau registre de
documente aflate n posesia lor.

XI.

Informaii oferite publicului la iniiativa autoritilor publice

Autoritile publice ar trebui din propria lor iniiativ i n cazul n care este potrivit, s ia
msurile necesare pentru a face publice informaiile pe care ele le dein atunci cnd
punerea la dispoziie a acestor informaii este n interesul promovrii transparenei
administraiei i a eficienei n interiorul administraiilor sau ncurajeaz participarea
informat a publicului n chestiuni de interes public.

Expunere de motive
privind Recomandarea Rec (2002) 2
a Comitetului Minitrilor ctre statele membre,
referitoare la accesul la documentele publice

Istoric
1.
n cadrul Consiliului Europei principiul accesului publicului la documentele
publice a nceput s fie dezvoltat prin Recomandarea Nr. R (81) 19 privind accesul la
informaiile deinute de autoritile publice. Un exemplu recent de cooperare european n
acest domeniu l reprezint Convenia privind accesul la informaii, participarea publicului
la procesul decizional i accesul la justiie n materia mediului nconjurtor, adoptat la
Aarhus, Danemarca, la 25 iunie 1998. Un alt exemplu recent al Uniunii Europene este
adoptarea Reglementrii (CE) nr. 1049/2001 a Parlamentului European i a Consiliului, din
30 mai 2001, relative la accesul publicului la documentele Parlamentului European, ale
Consiliului i ale Comisiei. Pe parcursul ultimilor ani un interes din ce n ce mai mare a
fost manifestat n statele membre ale Consiliului Europei pentru introducerea n legislaia
naional a unor msuri care s vizeze asigurarea transparenei administraiei i accesul
publicului la informaiile publice. Astfel, au fost ntreprinse n cadrul Consiliului Europei
lucrrile de aprofundare a principiilor de baz referitoare la dreptul de acces la aceste
informaii.
2.
Aceste lucrri au fost ncredinate pentru nceput Comitetului director privind
mijloacele de comunicare n mas (CDMM). Apoi, n 19971, delegaii minitrilor au
aprobat mandatul conferit de Comitetul director pentru drepturile omului (CDDH)
Grupului de specialiti privind accesul la informaiile oficiale (DH-S-AC).
3.
n virtutea acestui mandat, DH-S-AC a fost mputernicit s examineze diferitele
opiuni existente pentru a elabora un instrument juridic obligatoriu sau alte msuri care s
ncorporeze principiile de baz relative la dreptul publicului de a avea acces la informaiile
deinute de autoritile publice. n acest fel, DH-S-AC trebuia s ia n considerare
Recomandarea nr. R(81) 19 menionat mai sus, evoluia legislativ din domeniul
accesului la informaii att n statele membre ale Consiliului Europei ct i la nivel
european i lucrrile ntreprinse n cadrul Consiliului Europei i n cadrul altor instane.
4.
Trebuie notat c articolul 19 al Declaraiei universale a drepturilor omului i
articolul 19 al Pactului internaional relativ la drepturile civile i politice confer un drept
mai extins n ceea ce privete accesul la informaiile oficiale dect Convenia european a
drepturilor omului, deoarece aceste dispoziii conin, de asemenea, dreptul de a cuta
informaii.

Cu ocazia celei de-a 613-a reuniuni a Comitetului Minitrilor (18, 19 i 23 decembrie 1997).

I
Definii
Autoritile publice
5.
Trebuie notat c nu exist o definiie a termenului autoriti publice n celelalte
instrumente ale Consiliului Europei2. n sensul prezentei recomandri, expresia
autoritile publice acoper guvernul i diferitele organisme ale administraiei de la nivel
naional, regional i local, termenul guvern acoperind simultan i organismele politice i
cele administrative.
6.
Termenul autoriti publice acoper att persoanele private ct i cele juridice din
momentul n care acestea dein funcii publice sau exercit o autoritate administrativ dup
cum este prevzut n dreptul intern. n anumite state membre, aceast noiune se refer att
la persoanele private ct i la cele juridice care efectueaz servicii publice sau la entitile
private finanate din fonduri publice.
Documentele publice
7.
Termenul de documente publice reprezint, n sensul prezentei recomandri,
toate informaiile fixate pe orice suport fizic ntr-o form recuperabil (texte scrise,
nregistrate pe band sonor sau audiovizual, fotografii, email-uri, informaii stocate pe
suport electronic, cum ar fi bazele de date electronice etc.). Att documentele produse de o
autoritate ct i documentele ce provin de la teri i care au fost primite de o autoritate
public sunt acoperite de definiie.
8.
n timp ce definirea noiunii referitoare la documentele pe suport de hrtie este uor
de fcut, definirea a ceea ce nseamn un document atunci cnd informaiile sunt
conservate electronic ntr-o baz de date este mai greu de fcut. Statele membre trebuie s
dispun de o marj de apreciere pentru a decide cum poate fi definit aceast noiune. n
anumite state membre va fi oferit accesul la informaii precise, aa cum vor fi ele
specificate de ctre solicitant, dac aceste informaii sunt uor recuperabile cu mijloacele
existente.
9.
Exist diverse tradiii i practici n statele membre n ceea ce privete criteriile care
permit calificarea unui document ca document public. n principiu, documentele
incomplete nu sunt acoperite de aceast noiune. Mai mult, n anumite state membre
documentele care contribuie la luarea deciziilor (de exemplu: avizele, opiniile,
memorandum-urile etc.) nu sunt considerate documente publice pn cnd decizia la care
se refer nu este luat. Totui, n anumite state membre documentele pot fi fcute publice
chiar nainte de a fi luat decizia pentru care acel document a fost pregtit, n special
pentru a permite participarea la procesul de luare a deciziei.
10.
Pe de alt parte, este important s se fac o distincie clar ntre documentele
primite de autoritile publice n cadrul exercitrii funciilor lor i cele primite n calitate de
2

Trebuie notat c un manual publicat n 1996 sub auspiciile Consiliului Europei indic faptul c o autoritate
administrativ corespunde oricrei entiti sau persoane din clipa n care aceasta are puterea de a lua decizii
sau a ntreprinde msuri care s constituie un act administrativ. (A se vedea Administraia i persoanele
private: Un manual, editura Consiliului Europei 1996, p. 11).
2

persoane private i care nu au nici o legtur cu funciile lor, de exemplu: scrisorile primite
de membrii administraiei n calitatea lor de politicieni sau de persoane care ocup alte
posturi n exterior. Aceast ultim categorie de documente nu este acoperit de definiie n
sensul prezentului instrument.
II
Cmpul de aplicare
11.
Cmpul de aplicare al prezentei recomandri este strns legat de definiiile indicate
mai sus i acoper documentele publice deinute de autoritile publice. Statele membre ar
trebui, de asemenea, s examineze n ce msur aceste principii ar putea fi aplicate
informaiilor deinute de instanele legislative i cele judiciare.
12.
Informaii sunt deinute, de asemenea, de o autoritate public atunci cnd sunt
fizic deinute de o persoan juridic sau fizic n numele unei autoriti publice ca urmare a
acordului dintre autoritatea public i acea persoan.
13.
Prezenta recomandare se refer, de asemenea, la documentele publice coninute n
arhive, fr a prejudicia aplicarea regulilor specifice coninute n Recomandarea 2000 (13)
a Comitetului Minitrilor ctre statele membre, referitoare la politica european n materia
accesului la arhive.
14.
Documentele care conin date personale sunt, de asemenea, acoperite de cmpul de
aplicare al recomandrii. Trebuie notat c, n acest context, Convenia privind protecia
persoanelor n ce privete procesarea automat a datelor cu caracter personal din 28
ianuarie 1981 (STE no.108)3 nu mpiedic oferirea ctre teri a accesului la documentele
publice care conin date personale. Totui, cnd este oferit accesul la astfel de documente,
acesta trebuie fcut n concordan cu regulile ce figureaz n Convenia nr. 108.
III
Principiul general privind accesul la documentele publice
15.
Dreptul de acces la documentele publice, garantat prin prezentul instrument, se
limiteaz la documentele care exist. O autoritate public nu are obligaia de a produce noi
documente pentru a rspunde solicitrii.
16.
Acest drept de acces ar trebui s se aplice oricrei persoane, att celor fizice ct i
celor juridice, fr nici o discriminare, inclusiv cea bazat pe originea naional. Nici o
limitare nu figureaz n Recomandarea R (81) 19 privind accesul la informaia deinut de
autoritile publice.
17.
Prezenta recomandare vizeaz un drept general de acces la documentele publice
care ar trebui exercitat de toi. O persoan ar putea avea, de asemenea, un drept specific de
acces la documente publice, ca urmare a altor instrumente juridice. De exemplu o persoan
are dreptul de acces la datele personale care o privesc, conform Conveniei nr. 108 citat
mai sus. n acelai sens, anumite state membre acord un drept mai larg de acces la
documentele publice persoanelor implicate n procedurile administrative. n acest context,
trebuie indicat faptul c articolul 8 al Conveniei europene a drepturilor omului garanteaz
un drept de acces la informaiile care se refer la viaa privat sau la viaa de familie a
3

STE: Seria Tratatelor Europene

3

persoanei, n anumite circumstane (a se vedea, n special, deciziile Curii Europene a

Drepturilor Omului din 7 iulie 1989, n cazul Gaskin vs. Marea Britanie din 26 martie
1987, n cazul Leander vs. Suedia din 19 februarie 1998 i n cazul Guerra i alii vs.
Italia).
18.
Prezenta recomandare, permind comunicarea documentelor publice oricrei
persoane, nu afecteaz drepturile de proprietate intelectual ataate informaiilor
comunicate.
IV
Posibile limitri ale accesului la documentele publice
19.
Principiul ar trebui s fie accesul la documente iar excepia: confidenialitatea lor
cnd alte interese legitime prevaleaz. Aceste limitri ar trebui stabilite n mod exact n
cadrul legii, ar trebui s fie necesare ntr-o societate democratic i proporionale cu scopul
de a proteja cellalt / celelalte interes(e) legitim(e).
20.
Decurge din dreptul general menionat la Principiul III de mai sus c va fi necesar
s se indice indivizilor dac autoritatea public deine sau nu un document precis. Atunci
cnd protecia altor interese legitime prevaleaz asupra divulgrii informaiei, poate fi
necesar, n cazuri limit, s se pstreze secretul asupra faptului c informaia exist.
Aceast situaie ar viza cazurile n care admiterea sau negarea existenei informaiei ar
echivala chiar cu divulgarea informaiei n sine.
21.
Limitrile dreptului de acces la documentele publice nu ar trebui s fie posibile
dect pentru motivele enumerate ntr-o manier exhaustiv la Principiul IV, paragraful 1. O
anumit limitare prevzut n dreptul intern poate fi acoperit de mai multe limitri
indicate n acest principiu. Criteriile de aplicare a limitrilor au fost elaborate avndu-se n
vedere articolele 6, 8 i 10 ale Conveniei europene a drepturilor omului, ct i dispoziiile
relevante ce figureaz n instrumentele referitoare la protecia datelor, n special n
Convenia precizat mai sus, privind protecia persoanelor n ce privete procesarea datelor
cu caracter personal din 28 ianuarie 1981 (STE no. 108) i n Recomandarea no. R (81) 19
privind accesul la informaiile deinute de autoritile publice.
22.
Paragraful 1, alineatul i prevede c statele membre ar putea limita accesul la
documentele publice n scopul protejrii securitii naionale, aprrii i a relaiilor
internaionale. n anumite state membre, limitrile referitoare la acest domeniu au o valoare
constituional. De exemplu anumite state care au regiuni ce dispun de un larg grad de
autonomie pot avea, de asemenea, interesul de a proteja corespondena dintre astfel de
autoriti regionale sau, n cazul statelor federale, dintre autoritile federale centrale i
autoritile regionale. Anumite state membre prevd, de asemenea, limitarea accesului la
documentele privind efii de stat, mai ales n cazul unor anumite monarhii constituionale.
23.
Paragraful 1, alineatul iv prevede c statele membre ar putea stabili unele limitri
pentru a proteja viaa privat i alte interese private legitime. Informaiile care trateaz
astfel de interese pot fi acoperite de Convenia nr. 108 menionat mai sus, iar limitarea
prevzut la paragraful 1, alineatul iv, poate fi aplicat, de asemenea, informaiilor care nu
sunt acoperite de aceast Convenie.
24.
Noiunea de interese comerciale i alte interese economice menionat la
paragraful 1.v, poate acoperi, de exemplu, chestiunea afacerilor care convin s fie pstrate
4

secrete din motive de competitivitate, cum ar fi confidenialitatea negocierii afacerilor.

Acest paragraf se poate extinde asupra documentelor pe care autoritile publice le
utilizeaz pentru pregtirea negocierilor colective din care ele fac parte.
25.
Pentru deinerea unor date statistice corecte, majoritatea statelor dispun de clauze
de confidenialitate pentru protejarea informaiilor culese de la persoanele fizice sau
juridice. Aceste date vor fi n general fie date personale fie date referitoare la interese
economice sau comerciale. Accesul la documentele care conin astfel de informaii poate
fi, n consecin, limitat n virtutea paragrafului 1, alineatele iv i v. Consideraii analoge
pot fi aplicate datelor culese n cadrul procesului de aplicare a impozitelor asupra
indivizilor sau persoanelor juridice de drept privat.
26.
Anumite state protejeaz informaiile oferite ntr-o manier confidenial.
Recomandarea nu se opune acestui lucru atta timp ct informaiile protejate sunt acoperite
de una dintre limitrile expuse n Principiul IV, de exemplu la paragraful 1, alineatele iv
sau v.
27.
Limitarea prevzut la paragraful 1, alineatul vi referitoare la protecia egalitii
prilor ntr-o instan jurisdicional deriv din articolul 6 al Conveniei europene a
drepturilor omului privind dreptul la un proces echitabil. El are ca scop, n special,
autorizarea autoritii publice de a refuza accesul la propriile documente pentru a nu-i
afecta poziia n cursul procesului la care ea este parte.
28.
Limitrile referitoare la natur, prevzute la paragraful 1, alineatul vii vizeaz, de
exemplu, mpiedicarea pe ct posibil a localizrii speciilor animale sau vegetale
ameninate, pentru a le proteja. Aceast limitare este conform cu articolul 4, paragraful 4
(h) al Conveniei privind accesul la informaii, participarea publicului la procesul
decizional i accesul la justiie n materia protejrii mediului4.
29.
Paragraful 1, alineatul viii poate, de exemplu, s protejeze capacitatea autoritii
publice de a efectua controale eficiente, anchete sau audituri, eventual prin intermediul
procedurilor oficiale, asupra altor organizaii, asupra indivizilor sau asupra propriilor
reglementri sau proceduri interne. Investigaiile fiscale sau controalele fiscale n curs pot
fi citate ca exemplu.
30.
Paragraful 1, alineatul x indic posibilitatea limitrii accesului pentru a proteja
deliberrile n interiorul sau ntre autoritile publice, referitoare la pregtirea intern a
unui dosar de ctre o autoritate. Aceast limitare ar putea s se refere n special la
documentele deliberrilor Cabinetului. Termenul de dosar este suficient de larg pentru a
acoperi toate tipurile de afaceri care se afl n minile autoritilor publice i anume att
cazurile individuale ct i procedurile de luare a deciziilor politice.
31.
Paragraful 2 reprezint expresia a dou principii importante: principiul evalurii
riscurilor (harm test) i cel al echilibrului ntre interesul accesului publicului la
documente i interesul protejat prin limitri. Dac accesul publicului la un document public
nu aduce nici un prejudiciu unuia dintre interesele listate la paragraful 1, nu ar trebui s
existe limitri ale accesului la acel document. Dac accesul publicului la un document
poate prejudicia unul dintre aceste interese, documentul ar trebui pus la dispoziia
4

Adoptat la Aarhus, Danemarca, la 25 iunie 1998. Articolul 4, paragraful 4 stipuleaz: Solicitarea unei
informaii privind mediul nconjurtor poate fi refuzat n cazul n care divulgarea acestei informaii ar putea
s aib efecte defavorabile asupra: (h) Mediul la care informaia se refer, cum ar fi siturile de reproducere
a speciilor rare.
5

publicului dac interesul publicului de a avea acces la document primeaz asupra

interesului protejat.
32.
Evaluarea riscurilor i echilibrarea intereselor se pot face fie de la caz la caz fie de
ctre legislatorul care se bazeaz pe modul n care limitrile sunt formulate. Legea ar
putea, de exemplu, s prevad condiiile variabile de evaluare a riscurilor. Aceste condiii
ar putea lua forma unei prezumii n favoarea sau defavoarea secretului sau a secretului
necondiionat n cazul informaiilor extrem de sensibile. Atunci cnd astfel de condiii sunt
prevzute de lege, autoritile publice ar trebui s se asigure c aceste condiii puse de
clauzele de confidenialitate sunt ndeplinite cnd primesc o solicitare de acces la un
document public de acest tip. Gradul de sensibilitate poate varia n timp i este important
evitarea clasificrii unui document astfel nct automat accesul la acel document s fie
mpiedicat n viitor.
33.
n anumite state membre, documentele vor fi puse la dispoziie dac interesul
protejat nu primeaz asupra interesului public n ce privete divulgarea lor. Aceast
manier nu este incompatibil cu prezenta recomandare.
34.
Paragraful 3 evoc datoria statelor membre de a fixa durata maxim de timp pentru
limitrile dreptului de acces. Aceasta nseamn c, dup un anumit timp documentele ar
trebui s devin accesibile. Mai mult, durata de limitare ar trebui s fie proporional cu
ceea ce se urmrete s se obin, de exemplu protecia altor drepturi sau altor interese
legitime.
35.
n ce privete documentele clasate confideniale, secrete sau de maxim secret,
autoritile publice ar trebui s vegheze pentru a le face accesibile imediat ce
circumstanele o permit sau n cazul n care legea fixeaz o durat de confidenialitate,
imediat ce acest timp a expirat. n anumite ri, legea impune revizuirea periodic a
caracterului confidenial al unei informaii. n alte ri, aceast revizuire se face de la caz la
caz, n funcie de solicitrile de acces.
V
Solicitrile de acces la documentele publice
36.
Persoana care solicit un document public nu ar trebui s fie obligat s prezinte
motivele pentru care dorete s aib acces la acel document. Aceast idee a fost deja
inclus n Recomandarea nr. R (81) 19 privind accesul la informaiile deinute de
autoritile publice.
37.
Paragraful 2 ncurajeaz statele membre s limiteze formalitile ct de mult
posibil. n anumite state membre solicitrile trebuie formulate n scris. n altele ele pot fi
fcute oral. n anumite state membre exist dreptul unui solicitant de a depune o solicitare
anonim. Totui, prezenta recomandare nu oblig statele membre s acorde un astfel de
drept solicitanilor.
VI
Tratarea solicitrilor de acces la documentele publice
38.
Paragraful 1 recomand ca toate autoritile care dein un document public s
trateze solicitarea de acces la acel document ct de repede este posibil. nainte ca decizia s
6

fie luat, autoritatea public poate intra n contact cu sursa documentului solicitat.
Autoritatea care deine documentul public nu ar trebui s foreze solicitantul s prezinte o
nou cerere autoritii publice care este sursa documentului solicitat.
39.
Buna servire i eficiena fa de orice solicitant, fr discriminare, ce se ateapt de
la orice autoritate public se traduc n particular prin rapiditatea de tratare a solicitrilor i
prin spiritul de colaborare cu solicitantul n cazul n care tratarea solicitrii este complicat.
Din acest punct de vedere textul prezentei recomandri merge mai departe dect
Recomandarea nr. R (81) 19 privind accesul la informaia deinut de autoritile publice,
care se mulumete s enune c orice solicitare trebuie tratat ntr-un timp rezonabil.
40.
Paragraful 2 se refer la tratarea nediscriminatorie a solicitrilor aa cum este ea
deja exprimat n Recomandarea nr. R (81) 19. Ar trebui s se evite operarea
discriminatorie sau subiectiv selectiv a solicitrilor. Acestea ar trebui tratate pe baz de
egalitate, aplicnd criterii obiective. Autoritile publice care dein documente ar trebui s
in cont de exigenele Protocolului adiional nr. 12 la Convenia european a drepturilor
omului, deschis spre semnarea de ctre statele membre la 4 noiembrie 2000. Acest
Protocol extinde ntr-o manier general cmpul de aplicare al articolului 14
(nediscriminarea) al Conveniei. n principiu, ele ar trebui s trateze solicitrile n ordinea
primirii lor.
41.
Toate solicitrile ar trebui tratate ct de repede posibil. Autoritile publice ar trebui
s spun ntotdeauna solicitantului dac au decis sau nu s elibereze documentul. Mai mult,
dac decizia este pozitiv, statele membre ar trebui s vegheze ca eliberarea documentului
s fie fcut fr ntrziere. ntr-adevr, caracterul minimal al exigenelor formale i
rapiditatea tratrii solicitrilor ar trebui s fie urmate de o executare fr ntrziere a
deciziei. Atunci cnd o ntrziere este inevitabil, autoritile publice ar trebui s informeze
solicitantul.
42.
Paragrafele 4 i 5 recomand cooperarea cu solicitantul i sunt n mod special
importante dac solicitantul este handicapat, analfabet, fr domiciliu fix etc. Extensia
dorinei de cooperare depinde de situaia fiecrui caz n parte. Pentru acest motiv,
autoritatea public se bucur de o anumit marj de apreciere dar ar trebui s fie i ct se
poate de eficient. Pe de alt parte, n anumite cazuri speciale n care solicitantul
(handicapat, analfabet, btrn, marginalizat, strin care cunoate prost sau de loc limba
vorbit etc.) ar fi n imposibilitatea de a nelege, prin propriile mijloace, la nivel elementar
documentul solicitat, autoritile publice ar putea ncerca n msura posibilului i a
limitelor rezonabile, s-l ajute s ajung la o astfel de nelegere. Mai mult, n anumite
situaii acest ajutor ar corespunde dorinelor exprimate de Comitetul Minitrilor n
Recomandarea lui nr. R (93) 1 referitoare la accesul efectiv la lege i justiie a persoanelor
n situaie de mare srcie. Acest ajutor oferit pentru a nelege informaia nu implic
obligaia de a traduce documentele i nici oferirea unei consultaii tehnice (juridice de
exemplu) complicate.
43.
Paragraful 6 recomand ca statele membre s trateze fiecare solicitare de acces n
parte, cu excepia celor care sunt evident nerezonabile (de exemplu: dac solicitarea e prea
vag sau necesit un efort de cercetare disproporionat, sau se refer la un domeniu prea
vast sau cu un volum prea mare de documente). Cnd solicitarea este vdit abuziv
(solicitri sistematice i numeroase cu scopul de a mpiedica activitatea normal a unei
administraii, solicitarea repetat ntr-o manier abuziv a aceluiai document, de ctre
acelai solicitant) ea ar putea fi refuzat.

44.
Paragraful 7 se inspir din Recomandarea nr. R (81) 19 privind accesul la
informaiile deinute de autoritile publice i recomand ca autoritatea public s motiveze
refuzul accesului la informaii, cu excepia cazurilor excepionale n care o asemenea
motivare ar face cunoscute informaii al cror acces ar putea fi limitat n virtutea
principiului IV.
VII
Formele de acces la documentele publice
45.
Exist diferite forme de acces la documente: consultarea originalului sau primirea
unei copii a documentului sau amndou. Solicitantul va alege tipul de acces pe care l
prefer. Autoritatea public ar trebui s in cont de aceast preferin n msura
posibilului. Totui, acest lucru ar putea fi irealizabil sau imposibil n anumite cazuri. De
exemplu poate fi justificat refuzarea oferirii unei copii a documentului dac
echipamentele tehnice nu sunt disponibile (de exemplu pentru copii audio, video sau
electronice) dac aceast form de acces antreneaz o cretere nerezonabil a costurilor,
dac ea aduce atingere drepturilor de proprietate intelectual sau face posibil utilizarea
ilicit a documentului. Se poate dovedi justificat refuzarea accesului direct la un
document dac originalul este fragil. Mai mult, pot aprea obstacole ca urmare a
consultrii la faa locului, cum ar fi orele de deschidere, mai multe persoane putnd solicita
acelai document n acelai timp. Din nou i n acelai context, este important ca
autoritile publice s fac dovada unui spirit deschis, propunnd publicului accesul n
birourile lor.
46.
Dac o limitare se aplic numai unei pri a informaiilor coninute ntr-un
document, restul documentului ar trebui n mod normal s fie pus la dispoziie. Ar trebui s
fie indicat clar unde au fost terse informaiile i care era volumul acestora. Dac
documentul este pe suport de hrtie, tergerile ar putea fi fcute pe o copie acoperind
pasajele pentru care se aplic restricia. Dac documentul este n form electronic ar
trebui s existe pe copie o indicaie clar privind ce parte a documentului a fost tears, de
exemplu lsnd acest spaiu alb. Mai mult, divulgarea parial a unui document nu ar trebui
fcut ntr-o manier care s permit divulgarea informaiilor acoperite de limitare.
47.
Paragraful 3 indic faptul c accesul ar putea fi dat orientnd solicitantul ctre
sursele alternative uor accesibile. De exemplu, dac un document este publicat pe
Internet, autoritile publice ar putea orienta solicitantul acolo, dac Internetul ar fi uor
accesibil pentru solicitant. Caracterul unui document de a fi uor accesibil ar trebui
evaluat pentru fiecare caz n parte. Ceea ce poate fi uor accesibil pentru un individ nu este
n mod necesar i pentru altul. Situaia individual a solicitantului poate fi un factor
important (de exemplu atunci cnd este vorba de un handicapat, analfabet sau o persoan
fr domiciliu fix sau cnd exist o distan geografic ntre ea i autoritatea public care
deine documentul public solicitat). Situaia rii n ceea ce privete accesibilitatea
publicului la informaie (de exemplu prin Internet) poate fi, de asemenea, un factor care
trebuie luat n considerare.
48.
Atunci cnd accesul la un document a fost refuzat, autoritile publice ar putea
furniza un rezumat al documentului.
49.
n anumite cazuri, o persoan este interesat de un anumit tip de informaie i
prefer ca aceste informaii s fie date oral sau ntr-un rezumat scris. Statele sunt ncurajate
s ofere acest tip de serviciu, dar acest lucru nu este acoperit de prezenta recomandare.
8

VIII
Cheltuielile privind accesul la documentele publice
50.
Pentru a facilita accesul la informaiile publice ar trebui s fie gratuit accesul la faa
locului la documentele originale. Totodat, autoritile publice ar putea cere solicitantului
plata costului de cutare a acestor documente, mai ales cnd solicitarea este voluminoas
sau cnd ea antreneaz o cantitatea important de munc din partea autoritilor publice.
51.
n ceea ce privete copiile, conform paragrafului 2, costul de acces se poate
repercuta asupra solicitantului, dar autoritile publice nu ar trebui s obin nici un profit.
Tarifele ar trebui s fie rezonabile i reduse la minimum i nu ar trebui s depeasc
costurile reale suportate de autoritile publice. Limitarea tarifelor pe care autoritile
publice au dreptul s le aplice n ce privete legislaia referitoare la accesul la documentele
oficiale, nu mpiedic autoritile publice s produc documente n scopuri comerciale i s
le vnd la tarife competitive.
IX
Procedura de verificare
52.
Acest articol conine dou principii. Mai nti, solicitantul ar trebui s dein
dreptul la o procedur de verificare n faa unei curi sau a unei instane independente sau
impariale stabilite prin lege. Mai mult, solicitantul ar trebui s aib acces la o procedur de
control rapid i ieftin. Ar putea fi vorba de o verificare realizat de o autoritate public
sau independent. n acest sens, trebuie notat c n anumite sisteme naionale procedura de
verificare este ntotdeauna un demers prealabil recursului la justiie sau unui alt tip de
procedur independent de plngere. n anumite state membre este posibil, de asemenea, s
se depun o plngere ca urmare a unui refuz sau a unor disfuncionaliti din acest domeniu
la avocatul poporului, la un mediator sau la o instan de mediere.
X
Msuri complementare
53.
Recomandarea nr. R (81) 19 privind accesul la informaiile deinute de autoritile
publice menionat mai sus enun c ar trebui aplicate mijloace eficiente i adecvate
pentru a se permite accesul la o astfel de informaie. Principiul X al prezentei recomandri
este o expresie a ideii coninute n paragraful vi al preambulului, conform cruia
autoritile publice ar trebui s aplice o politic activ de comunicare i, n consecin, s
stabileasc sisteme de susinere.
54.
Pentru a putea face uz de drepturile lor de acces este necesar ca solicitanii s
cunoasc aceste drepturi. Paragraful 1 al principiului X recomand, n consecin, ca
statele membre s ia msurile necesare pentru informarea publicului asupra drepturilor lui.
O astfel de informaie ar putea fi dat publicului prin intermediul dosarelor, ar putea fi
publicat pe suport electronic sau ar putea fi nfiinate centre de documentare.
55.
Mai mult, pentru a permite un acces mai uor la documentele publice autoritile
publice ar trebui s pun la dispoziia publicului condiiile materiale adecvate (s pun la
dispoziie un echipament tehnic adecvat, inclusiv a celui care ncorporeaz noi tehnologii
de informare i comunicare, localuri bine utilate). n toate cazurile autoritile publice ar
9

trebui s asigure conservarea i securitatea fizic a originalelor. Acestea ar putea stabili i

indica, de asemenea, punctul de contact care, n cadrul unui anume serviciu al
administraiei, s fie susceptibil de a facilita accesul la documentele acelui serviciu.
56.
Paragraful 2, alineatul ii face referin la chestiuni legate de conservarea i la
distrugerea documentelor publice. Conservarea implic n general depunerea documentelor
publice la Arhive. n acest sens este nevoie de reguli clare.
57.
Pentru ca publicul s cunoasc ce documente sunt deinute de autoritile publice,
paragraful 2, alineatul iii recomand ca autoritile publice s informeze asupra
problematicii sau activitilor care intr n competenele lor. Un mijloc pentru a se realiza
aceasta este elaborarea de liste sau de registre cu documentele ce se afl n posesia lor, care
apoi s fie accesibile publicului. Astfel va fi facilitat i cutarea respectivelor documente.
De asemenea, autoritile publice ar trebui s ia n considerare i protejarea unor sau altor
interese legitime atunci cnd determin tipul de informaii care trebuie incluse pe liste sau
n registre.
XI
Informaiile aduse la cunotina publicului la iniiativa autoritilor publice
58.
Ultimul principiu difer de celelalte n sensul n care se refer la o iniiativ a
administraiei (oferirea informaiilor ctre public). Scopul lui nu este acela de a solicita
autoritilor publice de a face public totalitatea informaiilor pe care acestea o dein, ci de
a le ncuraja a aduce la cunotina publicului informaiile (de exemplu dosarele
administrative referitoare la lucrrile publice) care pot s favorizeze participarea mai
clarificat a cetenilor la dezbaterile de interes general. O astfel de participare reprezint
un element important al democraiei i al eficienei administrative. Mai mult, aducerea la
cunotina publicului a informaiilor nainte ca ele s fie solicitate se dovedete a fi
avantajoas pentru autoritile publice prin faptul c ele nu mai trebuie s trateze aceste
solicitri, informaiile fiind de acum nainte disponibile.
59.
n funcie de fiecare caz n parte autoritile publice sunt libere s aleag cele mai
adecvate mijloace pentru a aduce la cunotina publicului aceste informaii (panouri de
afiaj, publicaii oficiale, situri web sau pe orice suport care este uor accesibil pentru
public).

10