Capitolul II: Executivul i administraia public

1.
2.
3.
4.
5.
6.

Relaia executiv administraie public

Rolul executivului n dreptul public contemporan
Noiunea de autoritate public potrivit Constituiei Romniei
Noiunea de administraie public potrivit Constituiei Romniei
Sfera administraiei publice potrivit art. 52 din Constituia Romniei
Definiia i trsturile administraiei publice

Executivul i administraia public

1. Relaia executiv-administraie public
Am convenit deja c, noiunea de administraie public reprezint noiunea
central a dreptului administrativ, orice discuie cu privire la definirea acestuia,
urmnd s aib ca punct de reper, o nelegere a acestei noiuni.
n doctrina de drept public, administraia, n sensul cel mai larg, a fost
definit ca o activitate ce const ntr-o prestaie a unei persoane sau a unui
grup de persoane n folosul altora, fa de care prestatorul activitii se afl n
anumite raporturi juridice i cruia beneficiarul prestaiei i pune la dispoziie
mijloacele materiale i financiare necesare.
Dac activitatea prestat are drept scop realizarea unor interese particulare
vorbim de o administrare particular, iar dac are drept scop satisfacerea unor
interese generale, naionale sau locale, ne aflm n prezena unei administraii
publice. Interesul general este de regul, exprimat prin actele politice ale celor
care dein puterea, ceea ce face ca activitatea prestatoare n cauz, s aib un
caracter politic.
Dac avem n vedere sensul organic al noiunii de administraie public
atunci cercetarea locului i rolului structurilor organizatorice care o realizeaz
implic o analiz prin raportare la celelalte autoriti publice care nfptuiesc
activitatea legislativ i respectiv, activitatea judectoreasc.
Prin scopul su, administraia public este legat de puterea legislativ care,
prin activitatea sa principal, constnd n legiferare, circumscrie i stabilete
finalitatea i sensul n care administraia va aciona.
n egal msur, administraia public este legat i de puterea
judectoreasc, ale crei hotrri sunt aplicate i executate tot n sfera
acesteia.
Prin natura ei, administraia public este legat ns n cea mai mare
msur de puterea executiv, dar nu se identific cu aceasta, avnd o sfer
mai larg de cuprindere.
Orice discuie referitoare la puterea executiv a statului pornete de regul
de la ncadrarea acesteia n clasicul principiu al separaiei puterilor n stat,
evocat mai ales sub aspect istoric.
Iniial consacrat ca o form de lupt contra absolutismului monarhic, ideea
separaiei puterilor n stat a dobndit n timp valoarea unei metafore,
societatea contemporan fiind caracterizat mai degrab prin diferite forme de

colaborare i control reciproc ntre clasicele funcii ale statului, n special ntre
legislativ i executiv, dect printr-o veritabil delimitare.
Cu alte cuvinte, ideea de separaie a puterilor nu a urmrit altceva dect
formularea de soluii democratice prin exerciiul n fapt al uneia i aceleiai
puteri politico-statale.
Problema definirii administraiei publice prin raportare la celelalte activiti
fundamentale ale statului i n primul rnd la puterea executiv a preocupat
dintotdeauna doctrina de drept public romneasc care a cunoscut cea mai
profund dezvoltare dup adoptarea Constituiei din 1923.
n perioada interbelic, pe linia de gndire a autorilor germani s-a susinut
c administraia cuprinde ntreaga activitate a statului, care nu este
nici legislaie i nici justiie, statul avnd o activitate continu prin
care caut s-i realizeze scopurile sale, activitate organizat de lege,
numit administraie.
n realizarea funciei executive a statului se desfoar dou categorii de
activiti: de guvernare i de administrare.
Activitatea de administrare fa de activitatea de guvernare, reunete
totalitatea serviciilor publice destinate s asigure satisfacerea intereselor
generale, regionale sau comunale.
n doctrina postbelic, n condiiile consacrrii principiului unicitii puterii n
stat, noiunea de administraie de stat a fost utilizat pentru a
desemna una din formele fundamentale de activitate a statului,
nfptuit prin patru categorii de organe ale statului: organele puterii de stat,
organele administraiei de stat, organele judectoreti i organele procuraturii.
Doctrina actual a meninut distincia ntre activitatea executiv i
activitatea de administrare pornind de la semnificaia executivului n raport
cu administraia public.
Se reine astfel n doctrin c acestea nu se identific, sfera de cuprindere a
administraiei publice fiind mai larg dar n egal msur se poate afirma c,
administraia public este n ntregime sub influena i sub controlul puterii
executive, fa de prevederile art.102 din Constituia Romniei, republicat,
care consacr expres rolul Guvernului de a exercita conducerea general a
administraiei publice.
Cu alte cuvinte, administraia public este foarte strns legat de puterea
executiv dar nu se confund cu aceasta sau mai exact, nu este n ntregime
putere executiv.
Pe aceeai linie de idei, ntr-o lucrare colectiv consacrat Dreptului
administrativ, se afirm c puterea executiv sau executivul ndeplinesc funcii
administrative, fr ca prin acestea s se confunde cu administraia public sau
s se limiteze la conducerea acesteia.
n principal, se mai susine n doctrin, administraia public este o
activitate determinat de voina politic i realizat, n cea mai mare
msur, de executiv, pentru organizarea aplicrii i aplicarea n concret a legii.
De altfel, n general, n statele moderne se constat amplificarea raporturilor
de interdependen ntre politic i drept, a legturii ntre deciziile politice i
cele juridice, ntre actele de conducere politic i norma juridic.
De asemenea, doctrina administrativ actual a pstrat teza dezvoltat mai
ales de tiina administraiei, enunat i n perioada dreptului socialist conform
creia activitile administraiei publice se pot clasifica n: activiti cu

caracter de dispoziie, activiti de asigurare a bunei funcionri a

serviciilor publice i activiti de prestaii n cele mai diverse domenii.
Ali autori disting pur i simplu ntre activiti executive cu caracter de
dispoziie i activiti executive cu caracter de prestaie.
2. Rolul executivului n dreptul public contemporan
Dac iniial n constituiile clasice, principiul separaiei puterilor n stat a fost
prevzut expres, din analiza constituiilor europene ale ultimelor decenii rezult
tendina legiuitorilor constituani de a renuna treptat la menionarea sa
expres, principiul fiind mai degrab sugerat, iar separaia puterilor fiind
reglementat de o manier implicit, prin folosirea unor expresii specifice, ca
cea de funcie a statului, autoritate public, organ statal etc.
Sub acest aspect, Constituia Romniei din 1991, n varianta sa iniial s-a
nscris ca tehnic de redactare i ca limbaj juridic pe linia constituiilor
europene adoptate n ultimele decenii.
Au existat ns i autori care au criticat lipsa consacrrii exprese a
principiului separaiei puterilor din Constituia Romniei, apreciind c este
vorba despre un principiu verificat, nu numai de o ndelungat tradiie i de
consacrarea sa n textele unor Constituii dintre cele mai diverse, dar care a
fost validat de practic, ca fiind singurul n msur s garanteze
funcionalitatea normal a raporturilor i echilibrului dintre diversele puteri.
Acestei poziii din doctrin i s-a dat satisfacie cu ocazia revizuirii
Constituiei, n anul 2003, prin care s-au adugat dou noi alineate articolului
1, primul dintre ele prevznd expres acest principiu.
Statul se organizeaz potrivit principiului separaiei i echilibrului
puterilor - legislativ, executiv i judectoreasc n cadrul
democraiei constituionale.
Chiar n varianta sa iniial, Constituia Romniei a consacrat ntregul su
titlu al III-lea, autoritilor publice care realizeaz cele trei funcii clasice ale
statului: legislativ, executiv i judectoreasc, urmrind astfel o consacrare
implicit a acestuia.
Justificarea adoptrii unei asemenea poziii presupune dou precizri
importante ce permit de altfel o corect nelegere a rolului executivului n
dreptul public contemporan.
n primul rnd, se impune precizarea c, niciodat i nicieri cele trei
puteri nu au fost complet separate, ntre ele existnd diverse forme de
colaborare i control care s-au accentuat n timp, devenind dominante la ora
actual n organizarea i funcionarea autoritilor publice.
Dei Constituia din 1923 a consacrat expres principiul separaiei puterilor n
stat, doctrina interbelic s-a referit n mod constant i la colaborarea dintre
puteri ca un principiu corelativ. De regul, acest din urm principiu rezult din
modul de reglementare a raporturilor dintre autoritile ce realizeaz cele trei
funcii ale statului printre care menionm: procedura legislativ, formarea i
funcionarea Guvernului, desemnarea judectorilor, contenciosul administrativ,
etc.
n al doilea rnd, trebuie menionat existena n societatea
contemporan a unor structuri organizatorice nvestite cu prerogative
de putere public, reprezentnd deci autoriti publice, cel mai adesea

cu atribuii de control, care strict tiinific nu pot fi ncadrate n nici

una din cele trei puteri ale statului.
Avocatul Poporului constituie un exemplu elocvent n aceast privin,
instituia fiind prevzut pentru prima dat la noi, n Constituia din 1991.
Dei autoritate public, Avocatul Poporului este dificil de ncadrat n una din
cele trei puteri clasice.
Dup cum se arat ntr-o lucrare consacrat unei analize comparate a
administraiilor publice specifice rilor Uniunii Europene, ombudsmanul
(denumirea tradiional a acestei autoriti) este legat de puterea legislativ,
pentru c de regul, la acest nivel este numit i n plus, are obligaia de a
prezenta anual sau la cerere rapoarte Parlamentului.
Totodat, ombudsmanul este legat de puterea executiv pentru c cel mai
adesea, plngerile cetenilor sunt ndreptate mpotriva administraiei publice
i n aceast sfer i coordoneaz activitatea.
n sfrit, ombudsmanul are i atribuii de natur judectoreasc dac avem
n vedere c cel mai adesea, i propune s rezolve conflictele aprute n
societate ca urmare a lezrii unor persoane n drepturile i libertile lor.
n concluzie, ncadrarea acestei autoriti publice, strict, ntr-una sau alta
din cele trei puteri clasice ale statului este practic imposibil.
n aceeai situaie, n regimul constituional romnesc actual se afl i alte
autoriti publice precum, Curtea Constituional, Curtea de Conturi, Consiliul
Legislativ, Consiliul Economic i Social, etc.
Curtea Constituional este reglementat n titlul V din Constituie,
distinct de Autoritatea judectoreasc reglementat n capitolul VI din titlul III
consacrat Autoritilor publice.
Din aezarea n structura Constituiei rezult o prim constatare i anume
c aceast autoritate public nu se integreaz n nici una din clasicele puteri,
atribuiile Curii Constituionale nscriindu-se n zona echilibrului i controlului
reciproc. Jurisdicia constituional se situeaz n afara celor trei puteri, ea fiind
nsrcinat s le fac s-i respecte atribuiile.
Curtea Constituional are ca scop garantarea supremaiei Constituiei. Ea
este alctuit din 9 judectori, compunerea sa fiind rezultatul colaborrii dintre
puterea legiuitoare (fiecare Camer numete cte 3 judectori) i puterea
executiv, reprezentat de Preedintele Romniei, care numete de asemenea
3 judectori. Procedurile prin care se realizeaz atribuiile Curii Constituionale
au n mare parte ns, trsturile procedurilor judectoreti.
Curtea de Conturi reglementat n art.140 din Constituia republicat
exercit controlul asupra modului de formare, de administrare i de
ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public. Cu
ocazia revizuirii Constituiei, n anul 2003, litigiile rezultate din activitatea Curii
de Conturi au fost date n competena instanelor judectoreti specializate,
modificndu-se corespunztor i legislaia n materie.
n doctrina de drept public, aceast autoritate public a fost calificat ca o
autoritate administrativ autonom cu atribuii jurisdicionale, fr a exista
ns un punct de vedere comun cu privire la natura sa juridic.
n raport cu actuala fizionomie constituional, Curtea de Conturi a fost
ncadrat printre autoritile publice cu atribuii exclusive de control, care nu
intr n vreuna din cele trei puteri dar contribuie la funcionarea i echilibrul
acestora.

Consiliul Legislativ reglementat n art.79 din Constituie este organ

consultativ de specialitate al Parlamentului, care avizeaz proiectele de acte
normative n vederea sistematizrii, unificrii i coordonrii ntregii legislaii. El
ine evidena oficial a legislaiei Romniei.
Rolul su este preventiv, fiind deci un garant al sistemului normativ al
Constituiei, altfel spus, al dreptului constituional normativ, prin evitarea
paralelismelor, contradiciilor, nclcrii ierarhiei izvoarelor de drept etc.
Consiliul Economic i Social, care a cptat o consacrare constituional,
doar cu ocazia revizuirii reprezint un organ consultativ al Parlamentului i
Guvernului, reglementat prin lege organic sub aspect organizatoric i
funcional.
Pe lng aceste autoriti publice, dificil de ncadrat n una din cele trei
puteri ale statului, autoriti prevzute expres n Constituie, exist i alte
structuri nvestite cu prerogative de putere public, la care Constituia nu face
referire expres, dar care n egal msur sunt dificil de ncadrat n clasica
separaie a puterilor n stat. Menionm cu titlu de exemplu, Consiliul
Naional al Audiovizualului reglementat printr-o lege special.
Trstura comun a tuturor structurilor menionate este c ele reprezint
autoriti independente, ce nu au caracter politic, n sensul n care o asemenea
caracteristic definete autoritile ce compun puterea legiuitoare i cea
executiv. Tocmai de aceea ele sunt expresia unor modaliti de colaborare n
virtutea principiului general al separaiei puterilor n stat.
n dreptul public contemporan, problema fundamental care i pstreaz
actualitatea o constituie distincia dintre legislativ i executiv, distincie ce
reprezint i esena structurii puterii politice.
Dac iniial se delimita ntre puterea de a face legea i puterea de a o
executa, n prezent, adevrata divizare este cea dintre puterea executivului de
a conduce politica naional, utiliznd administraia public, pe de-o parte i
libertatea lsat legislativului de a controla aciunea executivului, pe de alt
parte.
Limitarea puterilor n regimurile constituionale actuale se realizeaz prin:
asigurarea independenei autoritii judectoreti, promovarea unor principii
cum sunt principiul supremaiei Constituiei i legii, principiul respectrii
ierarhiei normelor juridice, nfiinarea unor autoriti cu atribuii de control etc.
Analiza raportului dintre legislativ i executiv n sistemul constituional
romnesc actual pornete de la dispoziiile art.61 din Constituie care consacr
expres rolul Parlamentului de organ reprezentativ suprem al poporului
romn i unic autoritate legiuitoare a rii, avnd prerogativa de a
reglementa primar relaiile sociale, spre deosebire de executiv care n principiu,
adopt norme doar n aplicarea legii, n vederea punerii ei n executare.
Art.115 din Constituia republicat consacr ns instituia delegrii
legislative, ce rezum n esen posibilitatea acordat Guvernului, ca n
anumite limite i cu respectarea unor condiii s emit ordonane ce conin
norme cu putere de lege, ca o excepie de la regula mai sus evocat.
Sistemul constituional romnesc se caracterizeaz printr-un un executiv
bicefal compus din Preedintele Romniei, pe de-o parte i Guvern,
avnd n frunte pe primul-ministru, pe de alt parte.

Preedintele Romniei are o serie de atribuii cu caracter administrativ, dar

i unele cu caracter politic. Aproape toate sunt condiionate ns fie de acordul
Parlamentului, fie de propunerea primului-ministru etc.
n ce privete Guvernul, n practica de Stat este imposibil delimitarea
atribuiilor preponderent politice de atribuiile preponderent administrative,
Constituia neconinnd o enumerare a atribuiilor acestuia.
Astfel, art.102 alin.1 din Constituia republicat se limiteaz la a prevedea
rolul Guvernului, de a realiza politica intern i extern a rii i de a
exercita conducerea general a administraiei publice.
Un capitol distinct din titlul III al Constituiei (Autoritile publice) este
consacrat raporturilor dintre Parlament i Guvern, fiind evident rolul
politic al Guvernului ce se exprim nu numai n sfera exclusiv executiv, ci i
prin colaborare cu celelalte autoriti publice, n special cu cea legiuitoare, spre
exemplu, n cazul iniiativei legislative i al delegrii legislative.
Dup cum constant s-a subliniat n doctrina francez, n ce privete
delimitarea guvernare-administrare, n timp ce, guvernarea vizeaz decizii
eseniale ce angajeaz viitorul naiunii, administraia reprezint
activitatea prin care autoritile publice asigur satisfacerea
necesitilor de interes public, folosind prerogativele de putere public
de care dispun.
Toate regimurile politice se caracterizeaz prin existena unor autoriti cu
caracter constituional i origine politic aflate n fruntea administraiei, diferite
de la o guvernare la alta. n practic este dificil de stabilit unde ncepe i unde
se sfrete impulsul politic la nivelul puterii executive.
ntre Preedinte i Guvern, reprezentat de primul-ministru, nu exist
raporturi de subordonare, ci doar de colaborare, regimul politic actual find
caracterizat ca un regim semiprezidenial atenuat sau parlamentarizat,
apropiat de un regim parlamentar clasic sau semi-parlamentar.
3. Noiunea de autoritate public potrivit Constituiei Romniei
Am subliniat deja faptul c, spre deosebire de Constituiile socialiste din anii
1948, 1952 i 1965 care au consacrat noiunea de organ al statului i
respectiv, organ al administraiei de stat, Constituia Romniei din 1991 a
preferat utilizarea noiunii de autoritate public i respectiv, autoritate a
administraiei publice.
Din analiza dispoziiilor constituionale se constat c noiunea de autoritate
public este folosit de actuala Constituie, n dou accepiuni i anume, ntrun sens larg i ntr-un sens restrns.
Astfel, Titlul III din Constituie purtnd chiar denumirea Autoritile
publice are n vedere sensul restrns al noiunii, reglementnd autoritile
publice care exercit clasicele funcii ale statului: legislativ, executiv i
judectoreasc, fr a epuiza ns sfera autoritilor publice din sistemul
constituional actual.
Este vorba despre Parlament care nfptuiete funcia de legiferare, despre
Preedinte i Guvern care realizeaz mpreun funcia executiv alturi de
autoritile administraiei publice centrale i locale i autoritile administrative
centrale autonome precum i despre autoritatea judectoreasc care prin
instanele judectoreti realizeaz funcia de nfptuire a justiiei.

Pe lng autoritile publice prevzute n titlul III din Constituie, am artat

deja, c n alte titluri ale acesteia sunt reglementate i alte organe ce exercit
prerogative de putere public, calificate n legislaie i doctrin tot ca autoriti
publice, fiind vorba despre sensul larg al acestei noiuni. Avem n vedere spre
exemplu, Avocatul Poporului, prevzut n titlul al II-lea (Drepturile, libertile i
ndatoririle fundamentale), Curtea de Conturi, prevzut n titlul al IV-lea
(Economia i finanele) sau Curtea Constituional creia Constituia i consacr
un titlu special, titlul al V-lea.
n toate aceste trei cazuri este vorba despre autoriti publice n sensul de
structuri organizaionale nvestite cu prerogative de putere public, ce exercit
diverse forme de control, n principal, asupra autoritilor publice care
realizeaz clasicele funcii ale statului.
Constituia Romniei nu folosete n titlul III denumirea tradiional de
puterile statului pentru simplul motiv c att funciile Parlamentului, ct i ale
executivului sunt mai complexe.
De altfel, n art.80 alin.2 din Constituie se face referire expres la puterile
statului avndu-se n vedere, n principiu, clasica trinitate, dar expresia are o
semnificaie preponderent politic, conceptul de mediere n care se poate
implica Preedintele fiind utilizat n conotaia sa politic, acesta neputnd
interveni de pild n cazul unei nenelegeri dintre o instan judectoreasc i
o alt autoritate public.
Noiunea de autoritate public, n sensul de structur organizaional avut
n vedere de titlul III, este explicat uneori i prin referire la termenul generic
de organ, de unde concluzia echivalenei lor (de ex. art.61: Parlamentul, organ
reprezentativ suprem al poporului romn, art.111: Guvernul i celelalte organe
ale administraiei publice, etc.).
Constituia nu folosete niciodat expresia autoriti publice de stat sau
sintagma organe de stat, n schimb art. 155 se refer la instituiile
prevzute n Constituie fiind avute n vedere cele mai importante autoriti
publice.
4. Noiunea de administraie public potrivit Constituiei Romniei
Titlul al III-lea din Constituie (Autoritile publice) cuprinde urmtoarele
capitole: I. Parlamentul; II. Preedintele Romniei; III. Guvernul Romniei; IV.
Raporturile Parlamentului cu Guvernul, V. Administraia public; VI. Autoritatea
judectoreasc.
Aceast structur i terminologie ridic problema de a ti dac administraia
public se circumscrie doar la autoritile avute n vedere n capitolul V al
Titlului III din Constituie sau exist administraie public att n sens
funcional ct i n sens organic, i n afara acestor prevederi.
Analiza sensului reglementrii evideniaz delimitarea pe care legiuitorul
constituant a urmrit s o fac ntre executiv i administrativ, mai precis ntre
zona preponderent politic a executivului i zona tehnico-administrativ a
acestuia. Autoritile administraiei publice evocate n capitolul V nu sunt
singurele autoriti publice care fac administraie public, dar ele fac numai
administraie public, la nivel central i local, i nu jocuri politice.
Din necesiti redacionale a fost inclus i instituia prefectului, care
reprezint o autoritate de tutel administrativ.

Nu doar din modul de sistematizare dar i din formulrile unor texte rezult
c sfera administraiei publice este mai mare dect sfera de activitate
a autoritilor publice reglementate n cap. V al titlului III din
Constituie.
Astfel, din formularea art.111 din Constituie rezult c i Guvernul este
organ al administraiei publice.
n plus, Preedintele Romniei are prevzute atribuii de natur
administrativ cum ar fi: aprarea rii, asigurarea ordinii publice etc., de unde
concluzia c Preedintele este i autoritate a administraiei publice, mai precis
a administraiei de stat.
n ce privete formularea de la art.52 (dreptul persoanei vtmate de o
autoritate public) se las s se neleag c actele administrative eman de
la orice autoritate public, aspect ce presupune o discuie special.
5. Sfera administraiei publice potrivit art. 52 din Constituia
Romniei
Art.52 din Constituia Romniei republicat (fostul art.48, nainte de
revizuire) consacr un drept tradiional - dreptul celui vtmat ntr-un
drept al su de o autoritate public, care alturi de dreptul de petiionare
prevzut la articolul anterior din Constituie formeaz categoria drepturilorgaranii.
Conform art.52 alin.1 din Constituie, astfel cum acesta a fost revizuit,
persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o
autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n
termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea
dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea
pagubei.
La alin.2 se specific: condiiile i limitele exercitrii acestui drept se
stabilesc prin lege organic.
n sfrit, conform alin.3, astfel cum acesta a fost revizuit, statul rspunde
patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Rspunderea
statului este stabilit n condiiile legii i nu nltur rspunderea
magistrailor care i-au exercitat funcia cu rea-credin sau grav
neglijen.
Art.52 din Constituie reprezint deci fundamentul constituional al aprrii
cetenilor fa de abuzurile autoritilor publice, i implicit al rspunderii
acestora pentru pagubele produse cetenilor.
Textul art.52 are n vedere dou categorii de acte juridice prejudiciabile ale
autoritilor publice: actele administrative, pe de-o parte i actele
jurisdicionale, pe de alt parte.
n prima categorie intr toate actele administrative emise de autoritile
publice, cu excepiile i limitrile stabilite prin lege organic, pe cnd cea de-a
doua categorie are n vedere rspunderea statului pentru prejudiciile cauzate
prin orice eroare judiciar, noua formulare extinznd vechea dispoziie ce viza
doar actele jurisdicionale rezultate din procese penale. Mai mult, se d
posibilitatea unei aciuni n regres a statului mpotriva judectorilor care i-au
exercitat funcia cu rea-credin sau grav neglijen.

Din analiza art.52 alin.1 constatm c, legiuitorul constituant a avut n

vedere nu doar actele administrative emise de autoritile administraiei
publice din sfera puterii executive, ci i actele administrative emise de alte
autoriti publice din sfera celorlalte dou puteri (legislativ i judectoreasc)
sau cu atribuii de control, prevzute sau nu n Constituie.
Dei autoritatea legiuitoare are drept principal activitate, adoptarea de legi,
iar autoritatea judectoreasc urmrete n principal, la sesizare, soluionarea
litigiilor aprute n societate, structurile administrative ale Parlamentului sau
conductorii instanelor de judecat pot emite la rndul lor, ca o activitate
subsidiar activitii lor fundamentale, i acte administrative, susceptibile de a
putea fi atacate n instana de contencios administrativ.
n practica administrativ se ntlnesc adeseori situaii n care o autoritate
public fie refuz nejustificat s rspund la o cerere, fie ntrzie cu
rspunsul (tardivitate), fie nu rspunde de loc (tcerea administraiei).
Toate aceste cazuri sunt asimilate actului administrativ, putnd fi atacate n
instana de contencios administrativ.
n identificarea autoritilor publice competente s emit acte administrative
susceptibile de control n contencios administrativ, trebuie fcut distincie
ntre administraia public realizat de structuri statale sau locale, conduse sau
tutelate de eful Statului sau Guvern i activitatea administrativ desfurat
de celelalte autoriti publice cum ar fi: Parlamentul, instanele judectoreti,
Curtea Constituional, Avocatul Poporului.
Prima evoc un fapt administrativ de sorginte politic (fapt
administrativ politico-statal), cea de-a doua evoc un fapt administrativ ce
mijlocete realizarea competenei (fapt administrativ-mijloc).
Mai mult dect att n jurispruden s-a admis c instana este competent
s judece chiar i actele emise de unele structuri cu caracter privat care
satisfac un interes public, cum ar fi de pild, Uniunea Avocailor din Romnia.
Este chiar sensul n care actuala lege a contenciosului administrativ, Legea
nr.554/2004 definete n art.2 consacrat semnificaiei unor termeni, noiunea
de autoritate public i anume: orice organ de stat sau al unitilor
administrativ-teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru
satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritilor publice, n sensul
legii, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de
utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public, n regim de
putere public.
Astfel, dei art.52 alin.1 din Constituie folosete expresia generic de act
administrativ, textul are n vedere de fapt, trei tipuri de acte administrative:
- acte administrative ale autoritilor administraiei publice care
realizeaz funcia executiv a statului;
- acte administrative emise de alte autoriti publice nvestite cu
prerogative de putere public, care realizeaz o anumit activitate
fundamental dar n subsidiar acesteia pot desfura i aciuni de
natur administrativ;
- acte administrative emise de structuri organizatorice cu caracter
privat care sunt asimilate autoritilor publice deoarece exercit
atribuii de putere public, pentru realizarea unui interes public.

 6. Definiia i trsturile administraiei publice

Dup cum am precizat deja, noiunea de administraie public n sens
formal organic, evoc o serie de autoriti publice, iar n sens materialfuncional, evoc acte juridice i operaiuni materiale prin care se pune n
aplicare legea.
ntr-o definiie global, administraia public reprezint ansamblul
activitilor Preedintelui, Guvernului, autoritilor administrative
autonome centrale, autoritilor administrative autonome locale i,
dup caz, structurilor subordonate acestora, prin care, n regim de
putere public se aduc la ndeplinire legile sau, n limitele legii se
presteaz servicii publice.
Din aceast definiie se desprind urmtoarele trsturi:
- este o activitate realizat n principal de autoriti executive i administrative
pe care le numim autoriti ale administraiei publice;
- este o activitate de aducere la ndeplinire a legii sau dup caz, de organizare
sau realizare efectiv a serviciilor publice;
- este o activitate ce se realizeaz n regim de putere public, prin intermediul
prerogativelor constituionale sau legale ce fac s prevaleze interesul public.
Administraia public este o specie a activitii publice, o form a vieii
publice.
n prezent, doctrina utilizeaz noiunea de executiv pentru a evoca
activitatea public care nu este nici legiferare i nici justiie, realizat
de autoriti cu caracter constituional i cu origine politic, care
impulsioneaz administraia formnd de fapt conducerea acesteia.
Administraia public nu mai este form de realizare a puterii de stat ca n
dreptul socialist, deoarece nu doar statul este persoan moral de drept public,
ci i unitile administrativ-teritoriale.
Autoritile care realizeaz administraia public sunt:
- cei doi efi ai executivului (Preedintele Romniei i Guvernul, n frunte cu
primul-ministru);
- ministerele i alte organe centrale de specialitate subordonate
Guvernului;
- autoritile administrative autonome (organele centrale de specialitate
care nu sunt n subordinea Guvernului);
- instituiile bugetare, regiile autonome i companiile naionale
subordonate ministerelor;
- instituiile bugetare, regiile autonome i companiile naionale
subordonate organelor centrale autonome;
- prefectul (administraie de stat n teritoriu);
- serviciile deconcentrate ale ministerelor;
-autoritiile administrative autonome locale (consiliul judeean,
preedintele consiliului judeean, consiliul local i primarul);
-instituiile bugetare i regiile autonome de interes local subordonate
organic sau funcional consiliului judeean sau local.
Potrivit art.116 din Constituia republicat, ministerele se pot organiza
numai n subordinea Guvernului, iar organele centrale de specialitate

se pot organiza: n subordinea Guvernului sau n subordinea

ministerelor ori ca autoriti administrative autonome.
Constituia Romniei nu admite constituirea de organe administrative nici n
subordinea, nici pe lng Preedintele Romniei.
Subordonarea administrativ n sens organic presupune: dreptul de
organizare a activitii autoritii inferioare; dreptul de a-i transmite
instruciuni obligatorii; dreptul de supraveghere general a activitii; dreptul
de numire a conductorilor; dreptul de tragere la rspundere i dreptul de
control al activitii cu posibilitatea de anulare a actelor.