Stiinta Administratiei Publice

COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE
FACULTATEA DE ADMINISTRAIE PUBLIC
TIINA ADMINISTRAIEI PUBLICE

- Suport de curs Lector univ. dr. Cezar MANDA
BUCURETI
CUPRINS
MODULUL 1 : Obiectul i principiile tiinei administraiei:................................ 9

MODULUL 2 : Administraia i mediul su ........................................................... 11
MODULUL 3 : Sarcinile administraiei publice ..................................................... 14
MODULUL 4 : Structurile administraiei publice ................................................. 16
MODULUL 5: Resursele administraiei publice .................................................... 22
MODULUL 6: Metodele tiinei administraiei ...................................................... 25
MODULUL 7 : Decizia administrativ .................................................................... 27
MODULUL 8 : Controlul administraiei publice ................................................... 31
MODULUL 9 : Reforma administraiei publice..................................................... 42
Anexa 1........................................................................................................................ 45
Anexa 2........................................................................................................................ 47
I.
Informaii generale
Date de identificare a cursului

Cursul tiina administraiei publice se adreseaz studenilor din anul III ai
Facultii de Administraie Public, SNSPA
Date de contact ale titularului de curs:
Date de identificare curs i

contact tutori:
Nume: Lector univ.dr. Cezar Corneliu MANDA Curs : tiina administraiei
Telefon : 0214022063
publice
E-mail : cezar @clr.ro
Anul, Semestrul: anul III, sem 1
Consultaii: vineri, 15,00-17,00, sediul Facultii Tipul cursului: obligatoriu
Condiionri i cunotine prerechizite

Pentru o mai bun nelegere i aprofundare a noiunilor ce sunt prezentate n cursul
de fa se recomand parcurgerea unei bibliografii minimale din domeniul sistemului
administraiei publice, disciplina reprezentnd o continuare fireasc a cercetrii
fenomenului administrativ, abordate de materiile studiate in anii precedeni.
Descrierea cursului
Cursul de tiina Administraiei Publice pentru anul III Administraie Public
nvmnt la Distan are drept obiectiv general :Prezentarea fenomenului
administrativ printr-o abordare distinct i totodat, complementar, fa de celelalte
discipline juridice i nonjuridice, studiate n anii precedeni, i relevarea unor
concepte, noiuni, instituii i mijloace specifice ntrebuinate de sistemul
administraiei publice.
Demersul i propune aadar nsuirea de ctre cursani, ca viitori funcionari publici,
a modalitilor i formelor tiinifice concrete ce pot concura la raionalizarea,
simplificarea, perfecionarea i eficientizarea organizrii i funcionrii sistemului
administrativ.
Organizarea temelor n cadrul cursului

Cursul este structurat n dou pri eseniale: una general conceptual ce
faciliteaz nelegerea din punct de vedere teoretic a noiunilor de baz, a planurilor
de analiz, ca de altfel i a scopurilor cercetrii, iar cealalt, de ordin specificaplicativ, ce vizeaz prezentarea i nsuirea acelor instrumente tiinifice concrete
apte d permit cursanilor s perceap corect realitatea administrativ, n
complexitatea sa, oferindu-le posibilitatea de a gsi soluiile efective menite s
asigure raionalizarea, eficientizarea i simplificarea organizrii i funcionrii
sistemului de administraie public.
Formatul i tipul activitilor implicate de curs
Cursul de tiina Administraiei Publice este unul interactiv bazat pe de-o parte pe
prezentarea noiunilor i conceptelor n cadrul ntlnirilor curente prevzute n
calendarul activitilor, iar pe de alt parte studenii iau parte la procesul de nvare
activ, prin implicarea lor n alctuirea unor eventuale proiecte de grup i participarea
la discuii pe tematica specific cursului.
Materiale bibliografice obligatorii

n continuare sunt prezentate, pe scurt materialele bibliografice obligatorii:
1) Corneliu Manda, Cezar Manda, tiina administraiei curs universitar,
Ediia a III-a, revzut i adugit Editura Universul Juridic, 2008
2) Mihai T. Oroveanu, Introducere n tiina administraiei , Universitatea
Cretin Dimitrie Cantemir, 1994 .
3) Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura
Atheneum, 1993
Calendar al cursului
CURS 1 : MODULELE 1-4 / Sala RAPPS
CURS 2 : MODULELE 5-9/ Sala RAPPS
EXAMEN : SALA RAPPS
Politica de evaluare i notare
Nota final se stabilete pe baza evalurii studentului reieit dintr-un examen scris
care cuprinde un numr ntrebri ( minim 5- maxim 10), extrem de clare i concise ce
vor fi puse succesiv, una cte una, i la care rspunsurile trebuie formulate de ctre cei
examinai ntr-un timp bine determinat. Fiecare rspuns corect se noteaz cu 1 punct.
Elemente de deontologie academic

Exigenele cursului sunt firesc corelate poziiei SNSPA, respectiv celei ale Facultii
de Administraie Public n ceea ce privete combaterea i sancionarea drastic a
furtului ori a susinerii incorecte a examenului, prin utilizarea oricror forme de
fraudare. De aceea, pe parcursul examinrii, este
interzis utilizarea oricror
materiale ce conin informaii relevante pentru acest curs, dup cum este interzisa
consultarea colegilor asupra modalitilor de rspuns la ntrebrile formulate n cadrul
examenului.
Studeni cu dizabiliti
n vederea acordrii de anse egale studenilor afectai de dizabiliti motorii sau
intelectuale, titularul de curs i manifest disponibilitatea de a comunica cu studenii
prin intermediul potei electronice, pe adresa de email menionat la nceputul
suportului de curs, ori prin oricare alte ci
facile, aflate la ndemna studenilor
respectivi.
Strategii de studiu recomandate
Pentru a obine rezultante performante, studenilor le este recomandat s participe la
curs, nainte de fiecare seminar, s in cont de studiul individual bazat pe o
bibliografie minimal, de activitile colective realizate n cadrul cursului i s
participe activ n cadrul acestora pentru eliminarea neclaritilor.
II.
Suportul de curs propriu-zis:
Organizarea modulelor : Cursul este organizat pe
nou module distincte,
dup cum urmeaz:

1. Obiectul i principiile tiinei administraiei;
2. Administraia i mediul su
3. Sarcinile administraiei publice
4. Structurile administraiei publice
5. Resursele administraiei publice
6. Metodele tiinei administraiei
7. Decizia administrativ
8. Controlul administraiei publice
9. Reforma administraiei publice
Obiective specifice ale cursului:
cunoaterea i utilizarea corect a noiunilor specifice disciplinei (faptul
administrativ), dup cum i aprofundarea principiilor sale speciale;
explicarea i interpretarea proceselor i coninutului teoretic i practic al
disciplinei;
proiectarea i utilizarea metodelor, a tehnicilor i a altor instrumente de
investigare;
valorificarea optim i creativ a potenialului instrumentului tiinific
implicarea n dezvoltarea instituional i n promovarea soluiilor tiinifice;
Planurile de cercetare integrate studiului :

Analiza i aprofundarea obiectului, coninutului, caracteristicilor, dup cum i
a principiilor generale, precum i a principiilor specifice;
Studierea relaiilor dintre administraie i mediul social/politic/juridic;
Prezentarea mijloacelor i instrumentelor specifice de investigaie asupra
administraiei publice : metodele tiinei administraiei;
Examinarea sarcinilor administraiei publice, a resurselor utilizate, din

perspectiva obinerii de rezultate maxime cu mijloace reduse;
Particularitile deciziei administrative - exigenele deciziei administrative, n
contextul optimizrii procesului decizional;
Modalitile de exercitare a controlului administrativ;
Examinarea principalelor tipuri de reform a administraiei .
Coninutul cursului : grupat pe competenele specifice pe care le vor dobndi
studenii n urma aprofundrii disciplinei
tiina administraiei publice este
urmtorul:
1. Cunoatere i nelegere (cunoaterea i utilizarea adecvat a noiunilor

specifice disciplinei)
1.1. Consideraii generale. Obiectul cercetrii. Coninutul tiinei administraiei.
Definiia i caracteristicile tiinei. Evoluia tiinei administraiei. Rolul i funciile
administraiei.
1.2. Principiile tiinei administraiei. Principii generale i principii specifice.
1.3. Administraia public i mediul social/politic/juridic.
2. Explicare i interpretare (explicarea i interpretarea unor idei, proiecte,
procese, precum i a coninuturilor teoretice i practice ale disciplinei)
2.1. Sarcinile administraiei publice. Noiunea de sarcin. Clasificarea sarcinilor.
ndeplinirea sarcinilor administraiei. Adaptarea administraiei publice la sarcinile
atribuite.
2.2. Structurile administraiei publice. Structura teritorial i funcional.
Principiile organizrii
administrativ -teritoriale. Avantajele i dezavantajele
centralizrii i descentralizrii administrative.

2.3. Resursele administraiei publice. Resursele umane, materiale i financiare.
3. Instrumental aplicative (proiectarea, conducerea i evaluarea activitilor
practice specifice: utilizarea unor metode, tehnici i instrumente de investigare i de
aplicare)
3.1. Metodele tiinei administraiei.
3.2. Decizia administrativ. Elementele, natura, caracteristicile, etapele, efectele
i executarea deciziei.
4. Atitudinale (manifestarea unei atitudini pozitive i responsabile fa de

domeniul tiinific / centrat pe valori i relaii democratice / promovarea unui sistem
de valori culturale morale i civice / valorificarea optim i creativ a propriului
potenial n activitile tiinifice / implicarea n dezvoltarea instituional i n
promovarea inovaiilor tiinifice / angajarea n relaii de parteneriat cu alte
persoane instituii cu responsabiliti similare / participarea la propria dezvoltare
profesional).
4.1.
Controlul
administraiei
publice.
Necesitatea,
scopul,
formele
controlului/Controlul administrativ.
4.2. Reforma administraiei publice. Necesitatea i tipurile reformei. Reforma
administraiei romneti.
Astfel n modulele prezentului suport de curs vor fi prezentate conceptele necesare

unei cunoateri a domeniului, menite s formeze, s completeze i s ntregeasc
pregtirea de specialitate a viitorilor specialiti n administraia public. Pentru o real
cunoatere se recomand consultarea bibliografiei. Evaluarea se va desfura pe baza
unui examen scris.
MODULUL 1 : Obiectul i principiile tiinei administraiei:

tiina administraiei, n opinia celor mai muli autori, cerceteaz fenomenul
1
administrativ n ntreaga sa complexitate. Ea este o tiin nejuridic, de sintez,

autonom, cu obiect, principii i metode specifice de cercetare, recunoscut la nivel
tiinific internaional.
Administraia, aa dup cum se tie, reprezint un vechi fapt social, fapt

rezultat din apariia unui aparat specializat de ncadrare a activitilor
3
sociale. Faptul (fenomenul) administrativ este, prin urmare, esena, elementul

principal al cercetrii administraiei publice.n acest sens, faptul administrativ este
caracterizat ca:
a) un fapt social - el nu se realizeaz dect n cadrul unei activiti sociale, al
unei colectiviti umane organizat (restrnse sau globale, locale sau naionale);
b) o activitate subordonat se subordoneaz unor valori superioare i
exterioare administraiei (valorilor politice, de pild, fixate de puterea politic, ce
sunt nu numai superioare, ci i exterioare autoritii administrative);
c) situat ntre valoarea pe care trebuie s o nfptuiasc i executarea
material a acestei valori (de exemplu, administraia de stat supraordonndu-se
faptelor materiale cu ajutorul crora va realiza valorile politice fa de care se
subordoneaz, se sprijin pe puterea de stat, putnd s dea dispoziii care pot fi
A se vedea, n acest sens, Pierre Bandet, Lucien Mehl, op. cit., p. 21 i urm.; Alexandru Negoi,
tiina administraiei, Universitatea din Bucureti, Facultatea de Drept, Bucureti, 1972, p. 7 i urm.;
Mihai T. Oroveanu, Cu privire la obiectul tiinei administraiei, n Studii i cercetri juridice,
1971, nr. 2, p.
276; Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a III-a, Curs universitar, Ed. All Beck,
Bucureti, 2001, p. 237 i p. 241, Ioan Alexandru, op. cit., p. 102.
2
Antonie Iorgovan, op. cit., pp. 168-195, p. 196, nota 1 de subsol, p. 230 i p. 236; Paul Negulescu,
Curs de politic administrativ, Bucureti, 1938, fascicola I, p. 30 i urm., pp. 37-40; Alexandru
Negoi, op. cit., p. 14; Jacques Chevallier, op. cit., p. 31 i urm., p. 69; Charles Debbasch, Science
e
administrative, Administration publique, 5 d., Dalloz, Paris, 1989, p. 8 i urm., pp. 29-35; R.A.
Chapman, The developpement of the academic study of public administration in the United Kingdom,
United States, Canada and Ireland n Revue international des sciences administratives, nr. 1-2, 1978,
Bruxelles, p. 40 i urm.
3
Idem. A se vedea i E. Durkheim, Regulile metodei sociologice, Bucureti, Ed. Cultura Naional,
1924, pp. 41-45, p. 49, tradus de C. Sudeteanu, citat de Ion Ungureanu, tefan Costea n Introducere
n sociologia contemporan, Ed. tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1985, pp. 30-41.
asigurate, n caz de nerespectare, prin fora de constrngere a statului);

d) implic n mod necesar organizarea. Ideea de organizare este fundamentul
oricrei activiti administrative (de exemplu, n principal activitatea administrativ a
statului i a celei locale este de a organiza realizarea valorilor politice,
organizarea executrii legii).
Ca n orice demers tiinific, legat de cunoaterea unui domeniu sau altul de
activitate, trebuie ca alturi de determinarea obiectului tiinei administraiei, s
identificm i principiile care guverneaz aceast tiin i o particularizeaz n raport
cu celelalte tiine sociale.
Termenul de principiu provine din latinescul principium, care are nelesul de
4
nceput. Semnificaia sa mai poate fi i de element fundamental, cauz primar

sau punct de plecare, ca i cea de idee, lege de baz pe care se ntemeiaz o teorie
tiinific, un sistem politic, juridic, o norm de conduit ori, n sfrit, totalitatea
noiunilor de baz ale unei discipline.
ntr-o alt viziune, noiunea de principiu a
fost intuit i chiar enunat nc din antichitate, cu nelesul de surs, esen sau
principiu ntemeietor, fundamental pentru un anumit domeniu de activitate.
n cazul tiinei administraei, se rein dou categorii de principii

:
-Principiile generale aplicabile oricrui domeniu de activitate, inclusive
administraiei publice ;
-Principii speciale, ce particularizeaz doar sistemul administraiei publice.
Dicionar de filosofie, Ed. politic 1978, p. 556.

A se vedea Dicionarul explicativ al limbii romne, Ed. Academiei R.S.R., 1975, p. 744.
6
A se vedea Cristian Ionescu, Principii fundamentale ale democraiei constituionale, Ed. Lumina Lex,
Bucureti, 1997, p. 6.
5
10
MODULUL 2 : Administraia i mediul su

Administraia i mediul social :
Administraia public este o organizare social i din punct de vedere
sociologic un sistem, sistemul administraiei publice, care exist i funcioneaz n
cadrul unui macrosistem de organizare social a societilor globale,
considerat fie la nivel naional, fie la nivelul colectivitilor locale.

n cadrul societii, a acestui sistem macrosocial, precizeaz Alexandru Negoi,
exist i funcioneaz diferite alte forme de organizare n afara sistemului
administraiei publice, constituind, pentru aceasta din urm, mediul social n care
exist i funcioneaz
societatea
dau
global
i, de aceea, raporturile sociale dintre acestea i

dimensiuni
sociologice
specifice
speciale
Drept urmare, ntre societatea global cu structurile i stratificrile sale i

sistemul administraiei publice vor exista legturi, denumite de sociologi de
socialitate i sociabilitate administrativ.
10
n sfrit, o alt problem care s-a pus n doctrin
11
este de a ti dac ntre
administraie i societatea global exist o anumit legtur i dac la un tip de

structur social i corespunde un anumit tip de organizare administrativ.
Concluzionnd, se poate spune c, sunt puse n eviden dou modaliti
caracteristice de apreciere a unui sistem de administraie, n funcie de mediul
social: pe de o parte, caracterele generale comune, iar pe de alt parte, caracterele
specifice, proprii mediului social sau societii globale respective.
Din aceast perspectiv, de altfel, Alexandru Negoi afirm c nu se poate vorbi

7
A se vedea Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. ATLAS LEX, 1993,
p. 20 i urm.
8
Idem.
9
Ibidem.
10
Claude Goyard, op. cit., p. 152.
11
Ibidem.
11
de un sistem abstract de administraie public, ci de un tip istoric, concret de

12
administraie public, ntr-o ar sau alta .
Administraia i mediul politic:

n orice societate exist mai muli factori care stabilesc obiectivele i sarcinile,
organizarea intern i competenele administraiei publice. Toi aceti factori depind,
ns, de puterea politic, de organizarea politic a statului i de structura forelor
politice, economice i sociale, respectiv de partidele politice i de grupurile de
presiune.
13
Administraia public este, n opinia lui Charles Debbasch, prin nsi natura sa,
fr o filosofie proprie, care i trage legitimitatea, n mod evident, din sistemul de
valori dominante, din puterea politic. Acest sistem este i cel care fixeaz
administraiei publice, n general, scopurile i mijloacele pe care ea trebuie s le
utilizeze pentru a le atinge.De asemenea, administraia public nu are nici o finalitate
proprie ntruct ea acioneaz n interesul general, interes care este definit, la rndul
su, de organele politice.
14
Administraia public nu poate fi, de principiu, dect subordonat puterii politice,

n acest fel exprimndu-se, nc din 1845, i Vivien, n lucrarea sa Etudes
administratives unde preciza c puterea politic este capul, administraia este
braul.
15
Administraia i mediul juridic :

Ca fenomen social, administraia public corespunde, din punct de vedere politic,
organizrii societii n forma statal, fapt ce face deosebit de dificil separarea sa de
ideea de drept.
16
Drept urmare, administraia public, de la formele incipiente pn la formele

12
Alexandru Negoi, tiina administraiei, op. cit., p.
21.
13
Claude Goyard, op. cit., p. 166 i urm. A se vedea, pe larg, i Maurice Duverger, Sociologie
politique, coll. Themis, P.U.F., Paris 1966, p. 355 i urm. i p. 441 i urm.; Ion Deleanu, Instituii i
proceduri constituionale, op. cit., pp. 103-111 unde se distinge, printre alte fore sociale, grupurile de
interese.
14
Charles Debbasch, Science administrative, op. cit., p. 1, 49 i urm.
15
Charles Debbasch, Institutions at droit administratif, Tome I, Les structurea administratives,
e
5
ditions mise a jour, P.U.F., Paris, 1999, p. 8.
16
A se vedea Jean-Marie Auby, Mediul juridic, n Traite de science administrative, op. cit., p. 175 i
urm. n acelai sens, Alexandru Negoi, tiina administraiei, op. cit., p. 35 i urm.; Emil Blan,
Instituii de drept public, Ed. All Beck, Bucureti,, 2003, p. 27.
12
cele mai moderne, poate fi neleas att prin instituiile sociale, ct i prin
determinrile impuse membrilor societii, cu alte cuvinte, realizat prin normele
care-i fixeaz structura i mijloacele de aciune, ea are ca sarcin esenial
punerea n executare a normelor legislative, precum i a celor pe care
administraia nsi le elaboreaz pentru organizarea executrii acestora.
Ca atare, administraia public din societatea modern, pe de o parte, constituie,
ea nsi, un mediu juridic, ca expresie i instrument al numeroaselor reguli de
drept,
17
iar, pe de alt parte, se gsete inserat ntr-o reglementare juridic,
formulat de principiile puterii politice.
17
18
18
Idem.
Charles Debbasch, Science administrative, op. cit., p. 62.
13
MODULUL 3 : Sarcinile administraiei publice

Administraia este personificarea statului n vederea reglementrii propriilor sale
interese, putere totdeauna de veghe, ce suplinete i completeaz pe alii i le
genereaz aciunea, conduce problemele generale i intervine, ca for tutelar, n
gestiunea problemelor locale.
19
n epoca modern i contemporan, administraia public cunoate o cretere

impresionant a sarcinilor care i-au fost conferite.Aceast cretere a sarcinilor
administraiei publice se datoreaz, n principal, cerinelor amplificate ale societii i
ale ceteanului, dar i complexitii vieii sociale, mai ales dup cel de-al doilea
rzboi mondial.
Astfel, n perioada imediat urmtoare ncheierii celui de al II-lea rzboi mondial,
n a doua jumtate a deceniului al cincilea al secolului al XX-lea, majoritatea statelor
lumii, prin guvernele lor, stabilesc administraiei publice noi misiuni, pe lng cele
devenite tradiionale, politico-administrative, cum sunt cele economice,
20
sociale,
culturale, tiinifice i multe altele. De asemenea, condiiile generale pe plan mondial

au pus n faa statelor i a administraiei acestora probleme majore care priveau
ocrotirea existenei omului
21
i chiar protecia mediului nconjurtor.
22
Apoi, n condiiile revoluiei tehnico-tiinifice din a doua jumtate a secolului al

XX-lea, dezvoltarea cerinelor i exigenelor sociale au condus, n mod implicit, i la
creterea sarcinilor care reveneau administraiei publice.
Ca urmare, n vederea ndeplinirii tuturor acestor sarcini, administraia public a
trebuit s se organizeze, pe criterii tiinifice, cu metode moderne i mijloace
eficiente de aciune.
23
n accepiunea lui Alexandru Negoi,

19
er
24
noiunea de sarcini ale sistemului
A se vedea Vivien, Etudes administratives, 1 edition, 1845, preface, citat de Roland Drago,
Les mission de ladministration, n Traite de science administrative, op. cit., p. 227.
20
Pe larg, n acest sens, P. Dubois-Richard, Lorganisation technique letat, recuiel Sirey, Paris, 1930,
p. 3 i urm.
21
Mihai T. Oroveanu, Elemente ale tiinei administraiei de stat, Ed. tiinific i
Enciclopedic, Bucureti, 1982, p. 20 i urm.
22
Salvator Brdeanu, Reflections sur les consequences facheuses de la degradation de lenvironment
et le role du drit dans letablissement de lechilibre ecologique, n Revue de lEst, vol 4, nr. 2, pp.
6782.
23
Mihai T. Oroveanu, op. cit., p. 21.
24
Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. ATLAS Lex, 1993, p. 45.
14
administraiei publice este definit ca ndatoriri ce revin sistemului

administraiei publice privind nfptuirea valorilor politice i transpunerea lor n
realitate n cadrul sistemului global. Sarcinile sistemului administraiei, continu
acelai autor, sunt ndatoriri fa de societatea global pe care trebuie s o
slujeasc satisfcndu-i trebuinele n ansamblu i la nivelul indivizilor care o
compun, din punct de vedere al interesului general.
De aceea, sarcinile sistemului administraiei publice au o pronunat
derivaie politic, prin aceste sarcini realizndu-se politica statului.
n concepia lui Antonie Iorgovan,
26
25
se arat c dei ne aflm ntr-un nou sistem
constituional care consacr principiul separaiei puterilor, ntr-o variant modern,
27
se poate, totui, vorbi despre anumite sarcini generale ale statului la a cror
realizare contribuie toate categoriile de autoriti publice, inclusiv organele
administraiei publice, ntruct ele sunt elemente ce definesc regimul politic
consacrat de Constituie.
28
n acest context, noiunea de sarcini ale organelor (autoritilor) administraiei

publice se definete ca fiind ansamblul necesitilor sociale, obiectiv determinate,
evaluate politic i consacrate prin norme juridice, fundamentnd raiunea de a fi
a acestor organe.
29
Analiznd definiia, constatm c sarcinile autoritilor administraiei publice

sunt dependente de puterea politic i, ca atare, caracterul, semnificaiile i
implicaiile lor sunt diferite de la un regim politic la altul i chiar de la un stat
la altul dei se acrediteaz ideea, n unele lucrri de specialitate, a existenei unui
model teoretic al sarcinilor (misiunilor) administraiei, valabil pentru toate
epocile i n interiorul tuturor regimurilor politice.
30
n vederea realizrii n condiii corespunztoare, de eficien i operativitate, a

sarcinilor ce revin administraiei publice, n literatura de specialitate francez i
romn, au fost determinate mai multe criterii,
25
31
reluate i n demersul nostru ,
Idem, p. 45, unde este citat M. Boujol, Droit administratif, vol. I, Paris, 1972, p. 11 i urm.
A se vedea Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 269.
27
Constituia Romniei, republicat, n art. 1 alin. 4 se stabilete c Statul se organizeaz
potrivit principiului separaiei i echilibrului puterilor legislativ, executiv i judectoreasc ...
n cadrul
democraiei constituionale.
28
Avem n vedere prevederile art. 1 alin. 3 din Constituie i altele asemenea.
29
Idem.
30
Ibidem, autorul face referire la Roland Drago, Science administrative, op. cit., p. 63.
31
A se vedea, n acest sens, Roland Drago, Claude Goyard, Etude critique des missions
de ladministration, n: Traite de science administrative op. cit., p. 255 i urm. n acelai sens, Mihai
T.
26
15
abordndu-se totodat i necesitatea corelrii i adaptrii administraiei publice cu

sarcinile atribuite.
MODULUL 4 : Structurile administraiei publice
Termenul de structur, etimologic, provine din cuvntul latin struere, care
nseamn, a construi, a cldi.
32
El reprezint o anumit modalitate de alctuire, de
construcie, de organizare a unui corp sau a unui domeniu de activitate.
33
Prin structur, n literatura francez de specialitate, se nelege dispunerea

prilor care formeaz un ntreg (sau un tot),
34
adic aranjare a elementelor ce
compun ntregul sau a poziiei lor fa de ansamblu.

De asemenea, exist opinia, n doctrina noastr, conform creia prin structur
se poate nelege att modul n care sunt ordonate elementele unui sistem ct i
relaiile ce se stabilesc ntre acestea, n procesul realizrii funciilor sistemului
respectiv.
35
ntr-o alt opinie, prin noiunea de structur se nelege ordinea i poziia

elementelor care compun un organ al administraiei,
36
organizeaz realizarea administraiei publice, ca activitate.
sau felul n care se
37
Se poate observa, din cele prezentate, c trei termeni structur, forme i organizare,
apar n mod frecvent ca fiind sinonimi sau echivaleni.
38
Pentru tiina administraiei, aa cum menionam, noiunea de structur este

cel mai adesea echivalent cu cea de organizare, desigur, n msura n care prin
organizare se are n vedere constituirea (nfiinarea) unui organ (autoritate) al
administraiei publice din diferite elemente componente. Ca atare, uneori aceste dou
noiuni, structur i organizare, vor fi folosite mpreun, pe cnd cea de structur
organizatoric numai pentru a indica organizarea intern a unei autoriti (organ) a
ntregul ansamblu al autoritilor administraiei publice, cu multitudinea sa de
diviziuni i subdiviziuni, administraie public central i administraie public
Oroveanu, Introducere n tiina administraiei, op. cit., p. 107 i urm.
32
Alexandru Negoi, tiina administraiei, op. cit., p. 59.
33
Ioan Alexandru, Administraia public. Teorii, Realiti, Perspective, op. cit., p. 236.
34
A se vedea A. Lalande, Vocabulaire tehnoque et critique de la Philosophie, P.U.F., 1962, p. 1031.
35
Ioan Alexandru, op. cit., p. 236.
36
Mihai T. Oroveanu, op. cit., p. 116.
37
Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. Atlas Lex SRL, Bucureti,
1993, p. 47.
38
Charles Eisenmann, op. cit., p. 262.
16
teritorial de stat, administraia local, a colectivitilor locale, administraia general

i administraia specializat, realizeaz, n final, o unitate a administraiei publice
romneti. Unitatea este asigurat, mai nti, prin forma statului romn, de stat unitar
i indivizibil
39
i apoi de conducerea sa general de ctre o singur autoritate
central, Guvernul Romniei, conform art. 102 din Constituia Romniei.

A. Structura funcional
Administraia public este definit, n mai toate statele lumii, ca o totalitate de
ageni administrativi
sociale
42
40
sau un corp profesional
41
ori un ansamblu de structuri
nsrcinat cu o serie de sarcini i atribuii dintre cele mai diverse. Ansamblul
acestor sarcini, atribuii i activiti nu se prezint ca un tot i omogen, ci

dimpotriv, ca un multiplu i eterogen.
43
Drept urmare, n doctrina francez problema structurii funcionale s-a pus n

felul urmtor: la cte aparate, organe, corpuri administrative se va conferi acest
ansamblu de sarcini?
Din aceast perspectiv s-au distins dou tipuri de soluii: o soluie unitar
i alta, pluralist.
44
Soluia unitar const n atribuirea n totalitatea sarcinilor administrative unui

corp de administraie, unul i unic, fr a ine seama de diversitatea lor, de fapt.
Soluiile pluraliste sunt cele ce mpart i distribuie aceste sarcini multiple ntre
dou sau mai multe corpuri sau aparate distincte.45
Prima soluie pune n eviden un aparat administrativ de structur unitar,
considerat astfel sub aspectul sarcinilor sau al funciilor. Ea instituie un corp de
administraie, unul i unic pentru realizarea sarcinilor administrative n totalitate,
organismul respectiv nefiind divizat pe baza distinciei funciilor.46
A doua soluie sugereaz mai multe aparate administrativei mparte
administraia n mai multe corpuri, nsrcinate fiecare cu o parte determinat din
39
A se vedea art. 1 alin. 1 din Constituia Romniei, potrivit cruia, Romnia este stat
naional, suveran i independent, unitar i indivizibil.
40
41
Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Bucureti, 1994, p. 127; Ion Popescu
Slniceanu s.a., Deontologia funcionarului public, suport de curs, anul II masterat SNSPA, 2001-2002,
p. 6, folosete termenul de clas profesional de manageri publici care organizeaz executarea i
execut legile ct mai eficient.
42
A se vedea Claude Goyard, Mediul social, n Traite de science administrative, op. cit., p.
145.
43
Charles Eisenmann, op. cit., loc.
cit.
44
Idem.
45
Ibidem.
46
Ibidem.
17
ansamblul sarcinilor administrative, respectiv o parte specializat. n acest caz,

structura administraiei este pluralist din perspectiva sarcinilor sau a funciilor,
adic al determinrii organelor lor. Cu alte cuvinte, aceast structur organizeaz
aparate (corpuri) de specialitate funcionale, ale cror sarcini administrative sunt
definite material, prin obiectul sau fondul aciunii.47
Rezult c suntem n prezena unei probleme ce privete repartizarea sarcinilor
administrative care are dou modaliti de rezolvare: prima, prin sistemul de unitate
funcional iar a doua, prin sistemul de divizare funcional a administraiei.
B. Structura teritorial
Alturi de structura funcional a administraiei publice exist i o a doua
dimensiune a structurii acestora denumit de doctrina tradiional structur
teritorial.
48
Cunoaterea aprofundat a acestei noiuni impune cu necesitate anumite

clarificri cu privire la structura sau la organizarea teritorial a administraiei publice.
Astfel, mai nti va trebui s determinm obiectul aciunii organelor i funcionarilor
administrativi i, respectiv, locul aciunii acestora sau al exercitrii competenelor lor.
n acest sens, dup cum bine se cunoate, aciunea administraiei publice
const n realizarea de acte juridice i de fapte materiale
49
sau, ntr-o alt opinie, n
realizarea unor activiti de organizare a executrii i de executare a legii

teritoriul statului, dar i n circumscripiile teritoriale
teritoriale.
51
50
pe ntreg
sau n ealoane
52
n acest context, n primul rnd, structura teritorial este vzut ca aciunea

administraiei publice realizat ntr-o succesiune de subdiviziuni sau de uniti
pariale din ce n ce mai restrnse.
Unitatea sau comunitatea unui organ suprem administrativ devine, n acest
caz, suficient pentru garantarea unitii organice a tuturor acestor pri, adic
47
Idem.
A se vedea Charles Eisenmann, op. cit., p. 269.
49
Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, pp. 258-261, 273, Corneliu Manda, Drept administrativ, vol. I,
op. cit., p. 240 i urm.
50
Alexandru Negoi, Drept administratit i tiina administraiei, op. cit., p. 47.
51
52
Andr de Laubadre, Traite elementaire de droit administratif, Paris, L.G.D.J., 1963, p. 65.
48
18
garanteaz faptul c ele constituie ansamblul unui corp administrativ unic. Altfel
spus, prile interne nu exclud unitatea ansamblului.
53
Administraia public, n concepia lui Charles Eisenmann, reprezint un corp

complex compus dintr-un numr de pri individualizate care constituie structura
administraiei. Aceast structur, spune Eisenmann, nu este un dat natural, ci
reprezint un fapt uman, este o creaie a gndirii i a voinei umane, stabilit pe
calea reglementrii juridice, deci este opera dreptului.
54
Prile sau diviziunile corpului administrativ sunt, prin nsi componena lor,
uniti colective, ele grupnd o pluralitate, mai mare sau mai mic, de ceteni.
Acetia constituie elementul primar, celule administrative sau materialul de baz
ce caracterizeaz orice construcie administrativ grupate i organizate n unitile
pariale.
55
n al doilea rnd, noiunea de structur teritorial a administraiei publice

poate fi privit i prin prisma competenei circumscripiale asociat cu o
distribuie geografic a organelor administraiei publice (centrale i locale)
implantarea acestora la nivel central sau teritorial.
56
sau
57
Principiile fundamentale ale organizrii administrativ-teritoriale

Administraia public, att teoretic ct i practic, nu va putea s-i realizeze
sarcinile care i sunt stabilite de la nivelul unor organe administrative amplasate
numai n capitala unui stat ci, n mod raional, structurile acestora vor trebui dispuse i
la nivelul ntregului su teritoriu.
Centralizarea i descentralizarea reprezint cele dou tipuri de soluii ale
problemei organizrii administrative
58
de la nivelul oricrui stat, deci, implicit i al
Romniei.
Exist, desigur, trsturi i aspecte specifice difereniate n funcie de structura
sa, dac este un stat federal sau unitar; de forma de guvernmnt, monarhie
sau
republic; de regimul politic, dac este totalitar sau
democratic.
53

Idem.
55
Ibidem.
56
Ibidem, p. 278 i urm.; Alexandru Negoi, tiina administraiei, op. cit., p. 59.
57
A se vedea Ioan Vida, op. cit., p. 127.
58
A se vedea Charles Debbasch, Science administrative, cinquime dition, Dalloz, Paris, 1989, p. 22
i urm.; Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 1998, Dalloz, Paris, p. 299 i urm.; Alexandru
Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, op. cit., p. 48 i urm.
54
19
n tiina administraiei centralizarea i descentralizarea sunt noiuni care,

iniial, exprimau tendinele politicii administrative, legate de evoluia istoric, de
regimul constituional, de cerinele practicii. Ulterior, centralizarea i descentralizarea
au luat forme prin care se concretizeaz.
Centralizarea concentreaz ansamblul sarcinilor administrative din teritoriul
naional la nivelul statului, sarcini a cror ndeplinire i-o asum printr-o structur
administrativ ierarhizat i unificat. Prin descentralizare se renun la aceast
unitate, rezervndu-se, n special colectivitilor locale sarcina de a-i rezolva
problemele i de a-i satisface interesele lor specifice.
Trsturile caracteristice ale unui stat unitar impun, printre altele, existena
unui singur rnd de autoriti publice centrale, o singur autoritate legislativ, un
singur guvern, un singur for judectoresc suprem, dar i autoriti publice organizate n
unitile administrativ-teritoriale care s fie subordonate uniform fa de cele centrale.
59
Autoritile publice locale se pot ns afla i n alte raporturi fa de autoritile

centrale, raporturi care se caracterizeaz printr-un grad diferit de dependen fa de
centru. Astfel, este cunoscut regimul administrativ de centralizare, regimul de
deconcentrare, ct i cel de descentralizare administrativ; acestea se pot constitui
concomitent i n principii care stau la baza organizrii administraiei publice.
n acest context, regimul administrativ
60
care oglindete modul cum sunt
reglementate raporturile dintre autoritatea central (executiv) i cea local

(administraia public local), n general, oscileaz ntre principiile de autoritate i
libertate.
61
Prin aceste principii se ncearc a se rezolva cele dou tendine care se manifest n
guvernarea i administrarea unei ri: tendina de unitate
59
62
i tendina de diversitate.
63
A se vedea Ioan Muraru, op. cit., p. 137.

e
Maurice Hauriou, Droit administratif, Precis elmentaire, 4 edition, Recueil Sirey, 1938, p. 3 i
urm., are n vedere regimul administrativ din perspectiva controlului puterii executive asupra
administraiei
public sau a asumrii funciei administrative de ctre puterea executiv.
61
A se vedea Jean H. Vermeulen, Evoluia descentralizrii administrative n Romnia, Institutul de
Arte Grafice Vremea, Bucureti, 1943, p. 3.
62
Charles Debbasch, Institutions et droit administratif, Dalloz, 1971, p. 179, afirm c tendina
de unitate este o tendin naional, determinat de necesitatea de a tri n colectiv, care, sub
aspect
60
20
Cu alte cuvinte, este vorba de tendina centralizatoare i tendina

descentralizatoare;
organizarea
administrativ, nu
exprim niciodat
numai
centralizare sau numai descentralizare, existnd ntotdeauna un dozaj ntre una i alta,
diferena dintre o ar sau alta constnd n partea recunoscut descentralizrii, ceea ce
determin originalitatea administraiei din fiecare ar.
64
n toate cazurile, ns, raporturile dintre autoritile centrale i cele teritoriale

se caracterizeaz prin grade diferite de dependen fa de centru, respectiv, fie
prin centralizare (concentrare), fie prin deconcentrare sau descentralizare administrativ, principii care domin organizarea administraiei publice.
65
Potrivit principiilor care guverneaz statul unitar, soluionarea problemelor

administraiei de stat, pe ntreg teritoriul, este dependent de existena unei administraii centrale i a unei administraii locale, organizate n toate unitile administrativ-teritoriale. Gradul de dependen a administraiei locale de administraia
central reprezint criteriul care separ sistemele centralizate de cele descentralizate.
66
Pe aceste coordonate se cristalizeaz, de altfel, i cele dou mari sisteme care

pot sta la baza unor asemenea raporturi: centralizarea i descentralizarea administrativ, studiate ns de tiina administraiei din perspectiva evidenierii soluiilor
optime in organizarea i funcionarea sisetmului administrativ, ca premise ale obinerii
unei autentice eficientizri a actului adminstrativ.
De aceea sondarea avantajelor, i respectiv a dezavantajelor fiecrui regim
administrativ n parte, dincolo de trasturile caracteristice ale acestora, constituie
preocuparea central a tiinei administraiei.
administrativ, se exprim prin voina unitii de conducere i a uniformizrii msurilor edictate la

ansamblul teritoriului.
63
Idem, aceasta corespunde diversitii grupurilor sociale, diversitate comandat de consideraii
de ordin geografic i istoric, iar respectarea acestei diversiti, sub aspect administrativ, implic
adoptarea
de msuri particulare pentru fiecare grup social.
64
A se vedea Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, curs universitar, Ed. Nemira, Bucureti,
1996, vol. II, p. 528.
65
A se vedea Ioan Vida, op. cit., p. 16.
66
Idem, p. 17.
21
MODULUL 5: Resursele administraiei publice

Administraia public, ca i cea privat, de altfel, poate s desfoare o
activitate normal, raional i eficient, numai dac ntrunete i utilizeaz
concomitent trei elemente
67
(resurse): umane (personalul), materiale i financiare.
1. Resursele umane
Orice domeniu de activitate al vieii politice, economice, sociale, ca i al celui
administrativ din oricare ar, cum este i firesc, este compus din oameni organizai n
colectiviti, mai mari sau mai mici, n funcie de importana activitii respective.
Din aceast perspectiv, n literatura de specialitate, strin i romneasc, se
subliniaz c administraia public nu este altceva dect o colectivitate uman
care organizeaz aciuni n favoarea altor oameni.
68
Acest fapt explic i
creterea importanei elementului uman care, pentru a putea aplica legile trebuie
s fie compus din oameni competeni, activi i devotai binelui comun,
69
adic
cauzei publice i interesului general.

Altfel spus, se impune s constatm c eficacitatea administraiei publice
depinde de calitatea uman i capacitatea tehnic a oamenilor ce acioneaz n
cadrul administraiei publice, aceasta valornd exact ct oamenii care o
compun.
70
n acest context este evident c nsi realizarea deciziilor politice, ca i obinerea

unor rezultate ct mai bune n domeniul economic i social devin dependente, ntr-o
mare msur, de calitatea administraiei.
71
Aceasta, ns, nu se va putea obine
dect numai ca urmare a unei bune formri i apoi a unei continue perfecionri a
pregtirii profesionale a ntregului personalul din administraia public.
67
Ioan Alexandru, op. cit., p. 476; M. T. Oroveanu, op. cit., p. 259.

A se vedea Pierre Esconbe, Les hommes dans ladministration n Traite de science administrative,
op. cit., p. 323. n acelai sens, Alexandru Negoi, drept administrativ i tiina administraiei, op. cit.,
p. 76.
69
Idem.
70
Alexandru Negoi, tiina administraiei, op. cit., p.
71.
71
Ioan Alexandru, Administraia public, op. cit., p. 426.
68
22
Tocmai din aceste considerente printre obiectivele, stabilite de guvernani n

ultimi ani, n domeniul reformei administraiei publice, funcia public se regsete
abordat n mod distinct n cadrul msurilor privind ntrirea capacitii instituionale.
Dincolo de condiiile exterioare pe care trebuie s le ndeplineasc o persoan
fizic pentru a deveni funcionar public, conform Statutului funcionarului public,
tiina administraiei i propune s
analizeze multitudinea factorilor care
influeneaz activitatea funcionarului, desfurat ulterior numirii sale.

Astfel, comportamentul i atitudinile funcionarului public sunt, de multe ori,
cauzate i de influena grupului din care face parte fie n interiorul autoritii sau
instituiei, fie n exteriorul acestora ori aparine unor organizaii.
72
De pild, formal, un funcionar public poate aparin att unui alt grup legal
constituit: structura compartimental, birou, servicii, direcii sau departamentele, ct i
neformal, din cadrul grupurilor din interiorul autoritii, sau instituiei formate n
jurul unui coleg sau n afara acestora ori poate face parte din alte grupuri formate din
personalul altor autoriti sau instituii dect cea n care i desfoar activitatea.
2. Resursele materiale
Dup cum s-a putut constata mai nainte, resursele umane sunt deosebit de
importante, ns, ele nu sunt i suficiente. Adic, administraia public, pe lng
personal (funcionari publici, n principal), temeinic pregtit profesional, trebuie s
dispun i de un ansamblu de mijloace materiale, inseparabil legate de
funcionarea
acesteia,
administrativ.
denumite,
literatura
de specialitate,
echipament
73
Ele constau, pe de o parte, n: bunuri imobile, terenuri i cldiri, unele aflate n

proprietatea administraiei, altele n administrare, bunuri care mpreun cu cele
mobile, formeaz infrastructura administrativ i sunt direct utilizate de autoritile
administraiei publice n ndeplinirea sarcinilor lor.Alturi de mijloacele materiale
imobiliare, pentru activitatea administraiei publice, pe de alt parte, sunt necesare o
gam larg de bunuri mobile, ncepnd cu birourile, rechizitele (hrtii, imprimate etc.),
maini, materiale de lucru, tehnice i utilitare, precum i cele mai diverse tipuri de
aparate: telefon, fax, copiatoare, calculatoare, internet etc.
72
A se vedea M. T. Oroveanu, op. cit., p. 156; Mihaela Vlsceanu, Psihologia organizaiilor

i conducerii, Ed. PAIDEIA, Bucureti, 1993, p. 21 i urm.
73
Yves Chapel, Lechipement administratif, n: Traite de science administrative, op. cit., p. 645 i urm.
23
tiina administraiei studiaz mijloacele materiale ale administraiei publice

pentru a pune n eviden necesitatea folosirii lor eficiente i a gestionrii lor
raionale astfel nct, costul lor, ntr-o cretere constant, s nu devin o povar
pentru bugetul rii i cetenii si.
3. Resursele financiare
Administraia public, ca i o ntreprindere, execut atribuiile cu care ea este
abilitat, cu personalul (funcionarii publici) care utilizeaz mijloacele materiale i
dispune de mijloacele financiare.Ca atare, ea trebuie s organizeze o tripl activitate:
de gestiune, de control i de informare i s realizeze, n acest sens, o cunoatere
concret, ct mai precis cu putin, a diferitelor mijloace de aciune.
74
Resursele financiare sunt eseniale pentru activitatea autoritilor i instituiilor

publice, ntruct ele reprezint totalitatea mijloacelor bneti necesare realizrii
obiectivelor economice i sociale ntr-un interval de timp determinat.
75
Pentru demersul nostru au deosebit importan resursele financiare publice,

care includ resursele administraiei publice centrale de stat/cele ale administraiei
publice locale, resursele asigurrilor de stat, precum i ale instituiilor cu caracter
autonom.
76
Aceste autoriti i instituii publice realizeaz bunuri i servicii publice care sunt
finanate din resurse bugetare, adic, n principal, din impozite i taxe pltite de
ctre toi cetenii contribuabili, persoane fizice, ca i de persoane juridice.
Ele desfoar aciuni n cele mai diverse domenii ale administraiei publice, cum
sunt: nvmntul, sntatea, asistena social, aprarea naional, ordinea public,
etc.
74
Paul Carcelle, Georges Mas, La compatibilit, n: Traite de sciences administrative, op. cit., p. 673 i
urm.
75
A se vedea Iulian Vcrel, Gabriela Anghelache, Gh. D. Bistriceanu, Tatiana Moteanu, Florin
Bercea, Maria Botnar, Florin Georgescu, Finanele publice, ed. a II-a, Ed. Didactic i Pedagogic. R.
A. Bucureti, 2000, p. 374 i urm.
76
Idem.
24
MODULUL 6: Metodele tiinei administraiei

tiina administraiei, ca oricare alt tiin, presupune nu numai cunotine,
concepte, noiuni, categorii, ci i metode, procedee i tehnici de analiz i cercetare
tiinific.
n acest sens, remarcm c tiina administraiei, ca tiin social, folosete ntr-o
proporie nsemnat, metode, mijloace i procedee tehnice comune tuturor
tiinelor sociale.
specifice,
78
77
Totui, aa cum artam mai nainte, ea are principii i metode
ntruct obiectul su de cercetare tiinific este constituit din studiul
special ce se efectueaz asupra faptului i fenomenului administrativ,
79
altfel spus,
asupra administraiei publice n ntreaga sa complexitate.

Metoda
80
reprezint, pentru tiin, n general, mijlocul prin care se caut i se
alege o cale, ea este determinat de nsui obiectul de cercetare tiinific i, n

acelai timp, trebuie s fie n concordan cu legile obiective ale tiinei respective.
Ansamblul metodelor folosite de ctre o anumit tiin constituie
metodologia (methodos - drum, cale, mijloc i logos - tiin) sau tiina despre
metod. Metodologia este studiul celei mai bune metode de cunoatere cu privire la
unele probleme determinate; ea nu caut soluii, ci alegerea modulului de a le gsi,
integrnd cunotinele dobndite asupra metodelor ce se aplic n diferitele discipline
tiinifice sau filosofice.
Metodologia comport un dublu aspect: cunoatere pentru a aciona.
81
82
Cercetarea n administraia public cunoate mai multe etape :

1) n prima etap, cea a definirii obiectului de cercetat vom constata dac
obiectul propus spre cercetare este clar definit pentru a putea, ulterior, desfura
77
Jacques Chevallier, Science administrative, op. cit., p. 8 i urm.

A se vedea supra, p. 9 i p. 19.
79
Louis Boulet, La mthode en science administrative, n: Traite de science admnistrative, op. cit., p.
124 i urm.
80
A se vedea Mic dicinar filozofic, ed. a II, Ed. Politic, 1973, p. 37, unde se arat c
termenul grecesc de metod, provine din cuvntul grecesc methodos care are semnificaia de drum,
cale, mod de
cercetare, de cunoatere i de transformare a realitii obiective.
81
R. Claude, La mthodologie, caracteres generaux et applications, n: Mthodologie, vers une
science de laction, Paris, Gauthier - Villars, 1964, p. 5. n acelai sens, M. Duverger, Mthodes des
sciences
sociales, ed. a 3, Coll. Themes, 1964.
82
A se vedea M. T. Oroveanu, op. cit., p. 383.
78
25
cercetarea n vederea analizei fenomenului. Deci, obiectivul va fi cel care determin

alegerea metodei respective, care, astfel, devine subsidiar n raport cu obiectul
cercetrii;
2) Cea de-a doua etap, ipoteza de lucru, este esenial, ntruct, nu se pot
continua cercetrile dect dup formularea ipotezei de lucru, precum i a unor soluii
posibile. n general, se impune s se formuleze ct mai multe ipoteze de lucru cu
privire la problema cercetat;
3) n sfrit, a treia etap, constatarea faptelor, implic, analizarea unei
pluraliti de metode, dup care urmeaz s se treac la alegerea uneia sau mai
multor metode adecvate, dup caz, avnd n vedere complexitatea problemelor
administrative, care, n fond, reflect nsi viaa social;
Principalele metode care pot fi folosite n cadrul perfecionrii organizrii i
funcionrii autoritilor sau instituiilor din administraia public sunt: metoda
83
analitic, metoda critic, metoda interviului i metoda sintezei i metoda

experimental.
84
83
A se vedea A. Negoi, tiina administraiei, op. cit., p. 177 i urm.

Cu privire la metode, a se vedea i M. T. Oroveanu, op. cit., p. 381 i D. Brezoianu,
Drept administrativ romn, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, p. 54 i urm.
84
26
MODULUL 7 : Decizia administrativ

Activitatea administraiei publice, indiferent de nivelul su, de domeniile sale,
de autoritile ori de funciile publice n care se exprim, se realizeaz pe baza
inteniei i a deciziei umane
85
de a efectua aceast activitate.
Decizia apare, ns, nu numai ca un element caracteristic al activitii umane din

administraia public, ci ea este elementul esenial al oricrei activiti umane, n
special al gndirii,
86
n vederea atingerii unui scop i al selecionrii mijloacelor pe
care urmeaz s le utilizeze pentru atingerea acelui scop.

n acest sens, se cunoate c aproape n orice moment omul este pus n faa unui
numr, mai mare sau mai mic, de alternative generate fie de mediul extern, fie de
cel intern, activitatea sa fiind determinat de capacitatea de a le compara, evalua,
alege i a decide dintre toate pe cea mai adecvat.
n general, prin conceptul de decizie se nelege terminarea normal a
deliberrii ntr-un act voluntar,
scopuri i mijloace.
87
iar obiectul su este s opereze alegeri de
88
Ct privete decizia administrativ, ea reprezint o manifestare de voin a

administraiei, premergtoare unei aciuni sau inaciuni, prin care se opteaz
pentru o variant n vederea realizrii unui scop.
89
n acest context, decizia reprezint un element indispensabil al coeziunii i al

duratei oricrei activiti umane ea pune n eviden dou elemente constitutive:
nelegerea i voina, decizia rezultnd din raportul care se stabilete ntre
acestea.
90
85
A. Roca i colaboratorii - Tratat de psihologie general, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti,

1966, p. 381.
86
A se vedea P. Janet, Lintelligence avant le langage, Paris, Flammarion, 1935, citat de Mihai Golu i
Aurel Dicu, n: Introducere n psihologie, Ed. tiinific, Bucureti, 1972, p. 117 i urm., el subliniaz
c gndirea i activitatea nu sunt dou faculti distincte ci acelai fenomen care se manifest n
moduri diferite.
87
A. Lalande, Vocabulaire tehnique et critique de la philosophie, Paris, P..U.F., 1960, p.
202.
88
A se vedea Henri Buch, La decision, n: Trait de science administrative, op. cit., p. 431.
89
Charles Debbasch, op. cit., p. 94; M. T. Oroveanu, op. cit., p. 284.
90
Henri Buch, op. cit., p. 432; Alexandru Negoi, op. cit., p. 127.
27
n activitatea de zi cu zi, oamenii i stabilesc scopurile pe care le urmresc i i

aleg mijloacele adecvate pentru realizarea acestor scopuri. ns, este evident c nu tot
ceea ce i propune, n general, omul se i realizeaz cu mijloacele de care dispune.
Drept urmare, el trebuie s opteze, s aleag, dintre toate scopurile propuse, pe cele
considerate, n mod cert, realizabile, altfel spus s ia o decizie.
n acest cadru, decizia apare ca un act, ca aciune sau inaciune uman, prin
care se opereaz o alegere ntre mai multe posibiliti.
91
Alegerea prin care se opereaz n actul deciziei presupune, implicit, i

ndeplinirea anumitor criterii. Aceste criterii au ntotdeauna un anumit grad de
flexibilitate tocmai datorat factorului uman, ele evolund de la o perioad istoric la
alta, de la o ar la alta, n funcie de condiiile economice i filosofice ale oamenilor.
Rezult c fundamentul unei decizii implic o serie de condiii
92
, dup cum
analiza noiunii de decizie, n general, ne conduce la faptul c aceasta semnific un

raport, care se realizeaz ntre nelegere i voin, ca elemente fundamentale.
93
Deciziile administrative se pot distinge dup locul care-l ocup autorul n ierarhia
administrativ, de exemplu: ministrul, prefectul, primarul, eful de serviciu etc.
Acest mod de departajare st la baza principiului ierarhiei actelor autoritilor i
este fundamentat de prevederile art. 1 alin. 5 din Constituia Romniei, republicat,
conform crora respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor este
obligatorie. n consecin, toate actele normative adoptate de Parlament i de Guvern,
precum i actele emise de celelalte autoriti publice trebuie s se conformeze normelor
constituionale.
94
Potrivit acestui principiu fiecare autoritate public trebuie s respecte, n

exercitarea competenelor lor, actele normative edictate de autoritile
superioare. n acest sens chiar normele de tehnic legislativ
95
stabilesc c la
elaborarea proiectelor de hotrri, ordine sau dispoziii, ntotdeauna se va avea n

vedere caracterul lor de acte subordonate legii, hotrrilor i ordonanelor
91
A se vedea Henri Buch, op. cit., p. 432; Charles Debbasch, op. cit., p. 94; Alexandru Negoi,
op. cit., p. 128; Ioan Alexandru, coordonator, Drept administrativ, Ed. OMNIA UNI S.A.S.T.,
1999, p.
395.
92
Idem.
93
Henri Buch, op. cit., p. 433; M. T. Oroveanu, op. cit., p. 286 i urm.
94
Cristian Ionescu, Tratat de drept constituional contemporan, curs universitar, Ed. All
Beck, Bucureti, 2003, p. 183.
95
A se vedea art. 77 alin. 2 din Legea nr. 24/2000, completat i modificat prin Legea nr, 189/2004,
Publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 463 din 24 mai 2004, pct. 21.
28
Guvernului i altor acte de nivel superior.

Ct privete caracterul subordonat al actelor autoritilor administraiei publice
locale, autonome, considerm c aceasta se refer numai fa de prevederile legii
(stricto sensu) nu i fa de alte acte ale guvernului, cu excepia ordonanelor de
urgen.
96
Din perspectiva ierarhiei deciziei administrative este necesar, n acelai timp, s

cunoatem i nivelul la care aceasta se ia sau locul unde ea se elaboreaz. n acest
sens, constatam dou aspecte: - pe de o parte, responsabilitatea asumrii deciziei; pe de alt parte, formularea sau pregtirea deciziei.
97
Cu privire la responsabilitatea deciziei, ea revine, ntotdeauna, conductorului

autoritii sau organului administrativ. Pe cnd, formularea sau pregtirea deciziei,
de regul, nu se realizeaz la nivelul conducerii, ci ea se concepe i se pregtete la
nivel mediu, ntre conducere i cei ce urmeaz s o execute.
Nivelul mediu de formulare a deciziei administrative se explic, n primul rnd,
din faptul c ea cuprinde, prin nsi natura sa, mijloacele necesare i suficiente
pentru a ndeplini scopul su politic. Sarcina esenial, de altfel, care revine
administraiei publice n procesul decizional.
Conceperea mijloacelor ce trebuiesc folosite pentru realizarea acestor scopuri se
situeaz la nivelul mediu al unei ierarhii administrative, ntruct cei de la nivelul de
vrf nu au n vedere asemenea aspecte, pe ei i preocup scopurile, obiectivele,
rezultatele.
Uneori cei de la nivelul de conducere nici nu au cunotine cu privire la mijloacele
necesare i, deci, nu pot s treac la alegerea lor. Cei care se gsesc la nivelul de
execuie, de baz, nu au nici datele necesare i nici capacitatea corespunztoare de a
aprecia mijloacele ce trebuie folosite n atingerea unui scop sau unui obiectiv, care, de
multe ori nici nu-i intereseaz.
n sfrit, trebuie s menionm c nivelul mediu corespunde n general, unui
cadru de mijloc, funcionarul public cu o pregtire superioar i cu o experien
relativ ndelungat, acumulat n domeniu, fapt ce i d posibilitatea unei aprecieri
corecte a mijloacelor necesare pentru realizarea scopului sau obiectivului deciziei ce
urmeaz a fi luate.
96
Pe larg, n: Corneliu Manda, Cezar Corneliu Manda, Dreptul colectivitilor locale, Bucureti, 2008,
pp. 321-330.
97
Henri Buch, op. cit., p. 453; Charles Debbasch, op. cit., p. 96.
29
Deciziile administrative pot fi clasificate dup mai multe criterii, exemplificnd: :

a) dup importana lor sau dup nivelul ierarhic, deciziile sunt avute n vedere
dup poziia autorului deciziei administrative n ierarhia administrativ; decizii
ierarhice superioare de conducere, de pild: ministru, prefectul, primarul, ef de
98
serviciu, director, etc.; decizii ierarhice inferioare administrative i de execuie .

b) dup gradul lor de generalitate, sunt decizii cu caracter general i
impersonal i decizii individuale;
99
c) dup gradul libertii de apreciere de care dispune autorul lor, n condiiile

legii;
100
pentru anumite decizii, autoritatea administrativ are o competen legal,
pentru altele ea poate s-i aprecieze oportunitatea aciunii sale (puterea

discreionar).
101
d) dup msura cunoaterii probabilitii efectelor sunt: decizii luate n condiii

de certitudine; decizii luate n condiii de risc; decizii luate n condiii de
incertitudine;
102
n general, orice proces decizional are patru faze: 1) definirea i analizarea

problemei; 2) formularea i evaluarea soluiilor alternative; 3) alegerea celei mai
bune alternative; 4) implementarea deciziei. Primele dou faze sunt considerate
predecizionale, a treia decizional, iar ultima postdecizional.
103
Decizia administrativ cunoate i ea aceste etape, cu particularitile lor, ns

folosete o alt terminologie, respectiv, iniierea, elaborarea, adoptarea i
executarea deciziei. Ele se realizeaz n conformitate cu prevederile legii
fundamentale, ale Legii nr. 24/2000, republicat, lege special n domeniu, precum i
cu principiile ordinii de drept.
98
Charles Debbasch, op. cit., p. 96; A se vedea i tefan Stanciu, Mihaela Ionescu, Cristina Leovaridis,
Dan Stnescu, Managementul resurselor umane, op. cit., p. 82 i urm.
99
Idem.
100
Tudor Drgan, Actele de drept administrativ, Ed. tiinific, Bucureti, 1959, p. 75.
101
Charles Debbasch, op. cit., loc. cit.
102
M. T. Oroveanu, op. cit., p. 291.
103
A se vedea Mihaela Vlsceanu, op. cit., p. 234 i urm.
30
MODULUL 8 : Controlul administraiei publice

Dincolo de aspectele de natur formal-organizatoric i de localizarea ei ca
structur intermediar ntre puterea politic i societatea civil pe care o deservete,
administraia public, ca activitate indispensabil n procesul realizrii valorilor
politice, are menirea de a realiza anumite valori politice pentru satisfacerea
necesitilor societii, fiind din aceast cauz o activitate subordonat acestor
valori.
104
Ca atare, prin nsi natura sa, administraia public necesit supunere fa de

multiple forme de control, n vederea asigurrii nfptuirii acestor valori politice.
Realizarea
efectiv
comandamentelor
misiunilor
politice,
ce
presupune
revin
administraiei
desfurarea
unui
105
publice,
potrivit
amplu
proces
administrativ, n deplin concordan cu cerinele i trebuinele societii n

cadrul
creia
este organizat, mbrcnd ca principale activiti, organizarea
executrii i executarea n concret a legii. n acest context, pentru a asigura

conformitatea activitii organelor administraiei publice cu exigenele stabilite de
forurile politice, este nevoie de
instituirea unui vast i complex control asupra acestei
106
activiti.
n acelai sens, garania juridic a ndeplinirii acestui obiectiv l constituie
controlul asupra modului n care aceste autoriti i-au exercitat atribuiile conferite
de lege, de ctre nsei autoritile administrative sau de autoriti care nfptuiesc
celelalte puteri ale statului, legislativ sau judectoreasc.
107
Administraia public, exprimat n literatura noastr juridic, este acea activitate

care const n principal n organizarea i asigurarea executrii, dar i n executarea
nemijlocit a prevederilor Constituiei, a tuturor actelor normative i a celorlalte acte
juridice emise de autoritile administraiei publice,
104
108
fapt ce relev necesitatea
Charles Debbasch, Science administrative, cinquieme edition, 1989, op. cit., p. 668;
Alexandru
Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. Atheneum, Bucureti, 1991, p. 203.
105
Idem.
106
Alexandru Negoi, op. cit., p. 203; Ilie Iovna, Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad, 1997, p.
96 i urm.
107
Mircea Preda, Drept administrativ, Partea general, ediie revzut i actualizat, Ed. Lumina
Lex, Bucureti, 2000, p. 225 i urm.
108
Ioan Alexandru, Administraia public, teorie, realiti, perspective, Ed. Lumina Lex, Bucureti,
1999, p. 67.
31
controlului asupra administraiei publice.

Totodat, doctrina romneasc actual, plecnd de la premisa c realizarea
competenei unui organ al administraiei publice presupune, ca esen,
transpunerea n practic a dispoziiilor legii sau, dup caz, prestarea celor mai diverse
servicii publice este posibil numai n limitele ngduite de lege,
109
subliniaz
imperativul funcionrii administraiei publice n spiritul exigenelor principiului

legalitii.
110
Asigurarea respectrii legii, ca form juridic ce mbrac valorile
politice, reclam existena unor factori cu caracter autoreglator, att la nivelul

structurii administrative interne, ct i a celei externe.
111
Aadar, necesitatea instituirii controlului asupra sistemului global al administraiei

publice rezid, n principal, din nsi raiunea organizrii i funcionrii acesteia n
cadrul statului, i anume din misiunea de realizare n concret a valorilor politice
exprimate n lege. nsi subordonarea administraiei publice fa de puterea
politic care i prescrie conduita i i stabilete scopurile, furnizndu-i i
mijloacele adecvate, determin intervenia unor forme de control asupra
structurii generale a administraiei publice. El deriv i din localizarea i rolul
acesteia n cadrul statului, respectiv din poziia sa intermediar ntre autoritile
puterii legislative, ale celei executive i populaie, ale crei nevoi trebuie s le
satisfac, mijlocind interese generale, particulare i locale, prin intermediul serviciilor
publice i al altor mijloace i tehnici pe care le au la dispoziie.
112
Din aceast perspectiv, avnd n vedere complexitatea deosebit a activitii pe

care o desfoar autoritile administraiei publice, att la nivel central ct i local,
care cuprinde, practic, toate elementele i sectoarele vieii economico-sociale,
113
formele de control folosite sunt foarte diverse.

Dup natura juridic a autoritii care exercit controlul administraiei publice,
se distinge:
-controlul exercitat de autoritatea legislativ;
-controlul exercitat de autoritile judectoreti i de organele cu activitate
jurisdicional;
109
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ed. a III, Ed. All Beck, Curs universitar,
2001, op. cit., p. 446.
110
Idem.
111
Ibidem.
112
Ioan Vida, op. cit., p. 14.
113
Mircea Preda, op. cit., p. 228.
32
-controlul exercitat de Guvern prin autoritile administraiei publice, precum i

de ctre structurile din sistemul acestora.
Sintetiznd aceste forme de control, reieite din clasificarea de mai sus, putem
afirma ca n cadrul mecanismului statului, toate cele trei puteri ale statului
(legislativ, executiv i judectoreasc) exercit, n mod corespunztor, prin
mijloace specifice, potrivi particularitilor funciilor statului, controlul asupra
Spre deosebire de controlul parlamentar, controlul judectoresc, precum i alte
forme de control exercitate de ctre societatea civil, controlul nfptuit de ctre
administraia public asupra ei nsi desemneaz un tip aparte al controlului,
purtnd denumirea de control administrativ.
114
Controlul administrativ, constituie forma cea mai complex a controlului

asupra activitii organelor administraiei publice,
115
desemnnd totodat,
componenta esenial a activitii de conducere general a administraiei publice

de ctre Guvern.
Controlul administrativ reprezint, n esen, mijlocul prin care se asigur
funcionarea adecvat a mainii administrative, prin ndeplinirea corect de
ctre organele administrative, a
sarcinilor ce le revin. n raport de poziia
organului de control fa de organul controlat, distingem
ntre controlul
administrativ intern i controlul administrativ extern.

Controlul administrativ intern se exercit de ctre funcionarii publici cu funcii
de conducere, din interiorul organului asupra celor din subordinea lor, pe cnd
controlul administrativ extern se exercit de ctre organe din afara organului
administraiei publice controlat i care nu se situeaz, neaprat, n acelai sistem.
116
Controlul administrativ extern se clasific n:

-control ierarhic;
-control de supraveghere general a administraiei publice (de ctre Guvern);
-control de tutel administrativ;
-control specializat exercitat de organele administrative cu atribuii speciale de
114
115
116
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 36.

Alexandru Negoi, op. cit., p. 204.
33
control.
117
Controlul intern trebuie privit, de asemenea, i din punctul de vedere al

autocontrolului, care se realizeaz atunci cnd fiecare funcionar public, serviciul ori
biroul i controleaz propria activitate. Conductorii tuturor departamentelor,
serviciilor, birourilor, oficiilor, n general a compartimentelor de specialitate,
exercit, n mod permanent, controlul executrii deciziilor administrative de la
nivelul lor de competen.
Un alt criteriu de clasificare l reprezint efectele pe care le determin controlul,
deosebind astfel, ntre controlul care atrage dup sine sancionarea organelor
administrative i a funcionarilor acestora, nsoite de anularea actelor, i controlul ale
crui efecte se limiteaz exclusiv la atenionri i sanciuni disciplinare,
contravenionale sau patrimoniale.
118
Dincolo de varietatea formelor de control administrativ amintite, rolul acestora

este de a asigura o deplin conformitate a activitii organelor i autoritilor
administrative cu cerinele i obiectivele sociale exprimate n legi, a cror executare se
realizeaz n cadrul administraiei publice.
Ca atare, definim noiunea controlului administrativ ca fiind acea activitate ce se
desfoar regulat, n cadrul structurii generale a administraiei publice, ca o
component fundamental a mecanismului administrativ, al crei scop l constituie
asigurarea conformitii conduitei administrative cu comandamentele statale,
prevzute de lege, realizndu-se unitatea de scop i aciune n administraia public.
a) Obiectul i coninutul controlului administrativ.
Indiferent de forma controlului i autorul acestuia, se pot distinge trei elemente
ale controlului administrativ: obiectul controlului, baza de referin a controlului i
operaiunile de control propriu-zis.
119
Obiectul controlului l poate constitui, n mod individual sau n ansamblul lor,

totalitatea mijloacelor umane, materiale, financiare, precum i mijloacele i
117
118
119

34
procedeele folosite de organele administraiei publice.
120
Ct privete baza de referin, aceasta include toate acele elemente care trebuie
urmrite n cadrul controlului, respectiv obiectivele ce trebuie realizate de ctre
organele administrative
controlate,
mijloacele
folosite
pentru
atingerea
obiectivelor propuse, procedeele ntrebuinate n acest scop, caracterul prohibitiv sau

imperativ la care sunt supuse activitile administraiei publice i care trebuie respectat.
Baza de referin poate s mai includ i alte aspecte referitoare la eficien,
oportunitate, funcionalitate sau rentabilitate.
121
Operaiunile de control au caracterul unor operaiuni administrative realizate de

ctre autorii controlului care urmresc s stabileasc conformitatea obiectului
controlat cu elementele cuprinse n baza de referin. Dac ne-am imagina un sistem
de administraie public ideal, n cadrul acestuia, aciunea controlului administrativ
ar da satisfacie, rezumndu-se la a constata doar c totul decurge normal, ns, n
planul realitii, este imposibil s admitem absena unei supervizri a activitii
administrative, ntruct diferenele dintre msurile luate i sistemul de referin sunt
pronunate.
122
Operaiunile de control pot fi mai simple sau mai complexe dup cum elementele
din baza de referin comport un grad mai mic sau mai mare de apreciere i de
tehnicitate din partea autorului controlului.
Controlul de legalitate a unor acte administrative, spre exemplu, este o activitate
complex, deoarece ea presupune cunoaterea temeinic a reglementrilor legale
privitoare la activitatea controlat, dar i a particularitilor activitii organului
controlat.
De o complexitate mai mare este apreciat activitatea de control a oportunitii
actelor administrative, ntruct aprecierea organului de control trebuie s aib n
vedere mai multe elemente
123
(eficien, rentabilitate, oportunitate, funcionalitate
etc.). Dar indiferent de caracterul intern sau extern al controlului administrativ, o

asemenea activitate presupune ntotdeauna existena a dou subiecte: subiectul activ
(cel care controleaz) i subiectul pasiv (cel controlat).
Aciunea primului asupra celui de-al doilea are ca obiect general n cadrul
controlului, verificarea legalitii, inclusiv pe considerente de oportunitate, a ntregii
120
121
122
123
Idem.
Denis Levy, op. cit., p. 694.
Idem, p. 696.
35
activiti desfurate de ctre cel controlat,
124
prin procedee i metode specifice,
utiliznd mijloace tehnice variate, ansamblul acestora constituind coninutul

controlului administrativ.
n contextul acestei noiuni se include de regul, conduita subiecilor participani
la activitatea de control, cu drepturile i obligaiile corelative, finalizarea controlului
administrativ, precum i msurile ce se dispun n consecin.
b) Autoritile administrative care realizeaz controlul n administraia
public.
O problem relevant n cadrul activitii de control administrativ o constituie
identificarea sau delimitarea sferei organelor sau autoritilor administrative crora le
revin misiuni de verificare asupra administraiei publice din interiorul acesteia. Rolul
acestor structuri administrative, pe linia controlului, const n confruntarea realizrilor
autoritilor administrative cu ceea ce acestea ar trebui s realizeze, verificndu-se
dac structura i activitatea administraiei este conform cu normele juridice i
misiunea de a satisface interesul general cu respectarea drepturilor i libertilor
fundamentale ale persoanelor.
Mai mult, activitatea
125
de control
desfurat de ctre
autoritile
administrative abilitate are menirea de autoreglare a aciunilor realizate de

organele competente ale sistemului, ct i structurile interioare ale acestor
organe.
126
Delimitarea sferei autoritilor administrative crora le revin atribuii de control

administrativ, ntr-o prim faz, respectiv identificarea precis a acestor autoriti,
ntr-o faz urmtoare, considerm c au la baz principiile fundamentale ale
organizrii i funcionrii administraiei publice i pe cale de consecin raporturile
juridice izvorte.
Putem, astfel, constata c activitatea de autoreglare se realizeaz prin controlul
intern
exercitat n cadrul fiecrui organ al administraiei publice, prin controlul ierarhic
exercitat
124

Mihai T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Universitatea Cretin Dimtrie
Cantermir, Bucureti, 1994, p. 129.
126
125
36
de autoritile administrative ierarhic superioare diferitelor organe ale administraiei

publice, prin controlul de
tutel administrativ exercitat de diferite organe
autonome care funcioneaz n cadrul structurii administraiei publice i prin

controlul jurisdiciilor administrative.
127
Controlul intern este realizat ca o component a activitii de conducere a

organelor administraiei publice de ctre organele colegiale sau unipersonale care au
competena conducerii n cadrul fiecrui organ al administraiei publice.
128
El const
n verificarea subdiviziunilor administrative i a funcionarilor unei instituii

administrative de ctre funcionarii superiori sau cu drept special de control n cadrul
aceleiai instituii administrative i luarea msurilor juridice necesare pentru
nlturarea deficienelor i prevenirea lor.
129
Cu alte cuvinte, controlul intern este o form a controlului administrativ, cu

caracter permanent, pe care o regsim, n mod obligatoriu, la nivelul fiecrei
structuri, organ sau autoritate administrativ, ca parte component a activitii
de conducere a acestora.
Organizarea administrativ fiind fundamentat pe ierarhie,
130
genernd astfel
raporturi de subordonare ntre funcionarii administrativi, controlul administrativ

intern cuprinde, n mod obinuit, verificarea eficienei, legalitii, legitimitii i
verificarea oportunitii de ctre funcionarii ierarhic superiori.
n cadrul controlului administrativ extern distingem urmtoarele forme de
control: controlul ierarhic, controlul de supraveghere general a Guvernului,
respectiv control de tutel administrativ i controlul specializat.
Controlul ierarhic se exercit de regul din oficiu, dar i la cererea celor
interesai, de ctre organele administrative ierarhic superioare, fie pe linie orizontal,
127
Idem.
128
Ibidem.
129
Ibidem.
130
Paul Negulescu, op. cit., p. 394 i urm. Cuvntul ierarhie semnific puterea de comand sacr i
provine etimologic din limba greac (ieros - sacru, sfnt i arhi - comand, domnie); a fost consacrat
mai nti n organizarea bisericeasc i militar i, n cele din urm, n organizarea administrativ.
Ierarhia este un procedeu de activitate colectiv, de sinergie, n care conducerea este asigurat efului
ierarhic, toi membrii ierarhici fiind executani. Raporturile de subordonare fac s se nasc o putere
ierarhic n virtutea creia superiorul are autoritatea de a comanda inferiorului, de a-i dirija activitatea,
de a-i controla actele, de a exercita puterea disciplinar asupra agenilor din ierarhie (de exemplu, ef al
unei ierarhii poate fi considerat ministrul pentru funcionarii din ministerul respectiv, prefectul, pentru
funcionarii din prefectur, preedintele consiliului judeean pentru funcionarii din aparatul Consiliului
Judeean i primarul pentru funcionarii din aparatul consiliului local respectiv).
37
fie pe linie vertical, n virtutea raporturilor de subordonare ierarhic ntre organele

O asemenea form a controlului administrativ extern cuprinde ntreaga
activitate a organelor subordonate, att actele juridice, ct i faptele materiale,
fiind un control asupra tuturor aspectelor de legalitate, inclusiv cele de
oportunitate.
131
Altfel spus, el cuprinde dreptul superiorului de a da ndrumrii inferiorului,

dreptul de a aproba sau confirma actul, de a modifica sau anula actul, dreptul
pentru superior de a substitui aciunea sa aciunii inferiorului.
132
Aadar, ori de cte ori ne aflm n prezena unui raport juridic de subordonare
ierarhic ntre organele i autoritile administrative, potrivit legii, controlul
administrativ ierarhic se exercit n baza acestui raport juridic.
Controlul de supraveghere general a administraiei publice, incumb
Guvernului, ca autoritate public executiv, n virtutea prerogativei constituionale de
exercitare a conducerii generale a administraiei publice (art. 102 alin. 1 din
Constituia Romniei).
Dreptul de control al Guvernului decurge n mod firesc din natura funciunii
executive pe care o exercit ceea ce presupune c n planul organizrii executrii i
realizrii n concret i n mod unitar a legii, Guvernul trebuie s dispun de acele
prghii i instrumente juridice care s-i permit s constate disfuncionalitile din
planul amintit, s dispun i s aplice coreciile necesare.
Acest drept de control al Guvernului poate fi exercitat direct de ctre autoritatea
public executiv sau indirect, prin structurile sale proprii, constituite n cadrul
aparatului guvernamental sau ca organe de specialitate direct subordonate.
Cum Guvernul, ca autoritate de vrf i de conducere general a administraiei
publice, se ntrunete i i desfoar activitatea n edine, deci periodic, este firesc
ca aceast atribuie s fie ncredinat unor structuri organizatorice interne (aflate
n subordinea sa direct) care s exercite fie un control administrativ general, fie
unul specializat asupra celorlalte autoriti ale administraiei publice.
131
132
133

Paul Negulescu, op. cit., p. 396, 406 i urm.
Denis Levy, op. cit., p. 698 i urm.
38
133
Astfel, cu privire la controlul general, avem n vedere rolul i atribuiile

Autoritii Naionale de Control,
134
ale Ministerului Administraiei Publice i
Internelor, precum i ale prefectului, ca reprezentant al Guvernului n judee i n

municipiul Bucureti.
Controlul specializat se exercit n numele Guvernului, de ctre organele
specializate organizate n subordinea direct a acestuia, att de la nivel central ct i
teritorial, n cele mai diverse domenii i sectoare de activitate: financiar, sanitar,
protecia muncii, comer etc. ntre organele care exercit un control administrativ
specializat ntr-un anumit domeniu, care sunt organizate i funcioneaz n structura
unor ministere sau altor organe centrale de specialitate ale administraiei de stat,
menionm Inspeciile de stat, Garda financiar, Direcia general a vmilor,
Poliia Sanitar-Veterinar etc.
i n cadrul celorlalte ministere i organe centrale de specialitate ale administraiei
de stat sunt organizate, de regul, structuri specializate (direcii generale, direcii sau
alte compartimente) care exercit controlul administrativ n domeniul respectiv.
Un asemenea control administrativ specializat se realizeaz i de ctre anumite
compartimente constituite n cadrul serviciilor deconcentrate ale ministerelor i
celorlalte organe centrale ale administraiei publice organizate la nivelul unitilor
administrativ-teritoriale.
Pe
lng
controlul
exercitat
de
ctre
inspeciile
de
stat,
controlul
administrativ specializat mai poate mbrca forma controlului exercitat de organele

administrative cu
caracter
jurisdicional,
cu
prilejul
exercitrii
cilor
administrative de atac, n condiiile legii, dar i forma controlului exercitat de

organe special constituite pentru control (de exemplu, Curtea de Conturi) n
aceste cazuri impunndu-se o abordare pluridisciplinar prin completarea normelor
dreptului administrativ cu alte categorii de norme, specifice altor subramuri ale
dreptului public (dreptul muncii, dreptul financiar,
dreptul mediului etc.).
135
Controlul de tutel administrativ sau controlul administrativ
136
este
instituionalizat n msura n care diferite pri componente ale structurii sistemice a
134
nfiinat prin Ordonana de urgen a Guvernului nr. 64/2003. Publicat n Monitorul Oficial nr.
484/2003; A se vedea i Hotrrea Guvernului nr. 745/2003 privind organizarea i funcionarea
Autoritii Naionale de Contorl, Publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 496/ 9.07.2003.
135
136
Paul Negulescu, op. cit., p. 399.
39
administraiei publice
137
sunt organizate i funcioneaz n mod autonom. Astfel,
tutela administrativ se asociaz cu modalitatea efectiv de organizare i funcionare a

administraiei publice locale pe baza principiului descentralizrii administrative.
ntruct aplicarea descentralizrii administrative nu are drept consecin
independena total a colectivitilor locale fa de statul n care sunt
organizate... autoritile publice centrale i rezerv dreptul de a supraveghea
activitatea colectivitilor locale, exercitnd asupra acestora un anumit tip de
control, care poart denumirea de tutel administrativ, n prezent denumit control
de legalitate.
138
Tutela administrativ se exercit de ctre Guvern, n contextul amplu al

supravegherii autoritii publice executive asupra ntregii structuri a administraiei
publice, deci inclusiv asupra administraiei publice locale.
Mult mai pregnant, n acest caz, este rolul prefectului ca autoritate de tutel
administrativ, care ndeplinete, n numele Guvernului pe care l reprezint la nivel
teritorial, toate drepturile i obligaiile specifice, n condiiile legii.
n acest sens, menionm dispoziiile art. 123 alin. 5 din Constituia Romniei
potrivit cruia prefectul poate ataca n faa instanei de contencios administrativ
un act al consiliului judeean, al celui local sau la primarului n cazul n care
consider actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept.
Aadar, prefectul ca instituie a administraiei teritoriale a statului este principala
autoritate care exercit tutela administrativ (control de legalitate) n numele
Guvernului, n anumite situaii prevzute de lege controlul prefectului trebuind corelat
cu rolul i competenele att ale unor structuri guvernamentale (Autoritii Naionale
de Control) i Ministerul Internelor i Reformei Administrative ct i ale altor organe
i autoriti ale administraiei publice.
Cu excepia instituiei prefectului al crei rol este dominant n contextul
supravegherii activitii autoritilor administraiei publice locale, mai cu seam pe
linia respectrii legii, Guvernul i exercit prerogativele relativ la tutela
administrativ prin intermediul unor structuri guvernamentale specializate, dar i
137
Corneliu Manda, Cezar Corneliu Manda, Administraia public local din Romnia, Ed. Lumina
Lex, Bucureti, 1999, p. 27.
138
Ioan Vida, op. cit., p. 20.
40
prin mijlocirea altor ministere sau organe centrale de specialitate care au competene
n domeniu.
c) Modalitile, formele, finalizarea i efectele controlului administrativ.

Orice element al activitii administrative poate face obiectul unei aprecieri a
controlului. Se poate distinge un control analitic, privind activitatea funcionarilor, i
un control sintetic, referitor la organizarea i funcionarea diferitelor compartimente
administrative.
Astfel, controlul poate viza probleme privind resursele umane, materiale i
financiare ale administraiei, dar i actele i operaiunile administrative n cadrul:
controlului de materialitate;
controlului de regularitate;
controlului de rentabilitate;
controlului de eficien;
controlului de oportunitate.
139
Indiferent de natura i forma controlului administrativ exercitat, acesta se

finalizeaz prin ntocmirea unor rapoarte sau note de control, n cadrul crora
sunt nserate constatrile organului de control, stabilindu-se conformitatea obiectului
controlului administrativ cu baza de referin, concluzionndu-se, totodat, asupra
justeii sau incorectitudini organizrii i funcionrii administraiei respective.
139
Mihai T. Oroveanu, op. cit., p. 135 i urm.
41
MODULUL 9 : Reforma administraiei publice

Reforma administrativ, dup cum se apreciaz n doctrin,
140
ocup, n mod
constant, un loc important att n programele guvernamentale, ct mai ales, n

solicitrile cvasiunanime ale cetenilor.
Din aceast cauz tema a devenit un lait motiv i chiar un mit, n acest sens stau
mrturie discursurile unor oameni politici care, astfel, induc iluzia c reforma
administrativ curete definitiv administraia public de toate viciile. Constana
temei, ns, nltur aceast iluzie. Aceasta, ntruct, reforma administraiei publice
poate s mbunteasc funcionarea mainii administrative, dar perfecionarea
sa nu va permite niciodat s ating perfeciunea.
141
n esen, ea caut s adapteze administraia public cu sarcinile care i sunt

stabilite prin lege i, n acest sens, efortul de adaptare trebuie s fie constant.
142
n acest sens, constatarea unor decalaje constante ntre administraie i

societate, nate ceea ce se numete de obicei criza administraiei, redus, ntr-o
prim viziune la inadecvarea aparatului administrativ la mediul su social dup
care apare criza de legitimitate, de identitate, de eficacitate.
143
Reforma administraiei semnific, n acelai timp, o conectare a organizrii i

aciunii administrative la realizrile tiinifico-tehnice specifice etapei respective ori
la realitile i perspectivele efectelor integrrii europene i euroatlantice i, nu n
ultimul rnd, aducerea administraiei publice ct mai aproape de cetean i de
nevoile acestuia.
De altfel, se cunoate c administraia public este organizat tocmai pentru a
asigura desfurarea, n bune condiii, att a activitii statului sau a colectivitilor
locale, ct i a societii, fapt pentru care aceasta nu are i nu va putea avea o
structur imuabil, ntruct, viaa social nsi evolueaz permanent. Ca urmare,
administraia public este obligat s rspund cu promptitudine cerinelor sociale
care sunt ntr-o continu evoluie i n consecin ea va trebui s-i schimbe, la rndul
140
141
Charles Debbasch, Science administrative, cinquieme edition, 1989, op. cit., p. 462.
Idem.
142
Ibidem.
143
Ioan Alexandru, Criza administraiei, teorii i realiti, Ed. All Beck, Bucureti, 2001, p. 89 i urm.;
M.T. Oroveanu, Introducere n tiina administraiei, 1994, op. cit., p. 395; Charles Debbasch, op. cit.,
p. 462.
42
su, structura corespunztor cu acestea.
144
Numai datorit schimbrilor administraia public i poate pstra caracterul

raional i eficient, adaptndu-se mediului social respectiv; stabilitatea relativ a
administraiei implic ns, reorganizri i reforme continue care trebuie s
nlocuiasc anumite elemente perimate i s asigure vitalitatea sa.
145
n acest context, ne raliem definiiei reformei administraiei publice dat de

doctrin, potrivit creia, aceasta reprezint ansamblul de schimbri survenite n
structura i activitatea administraiei publice, pe baza modificrilor dispoziiilor
legale care le fundamenteaz.
146
Rezult din cele artate, c dinamica social i economic, dar, mai ales cea
politic, determin dinamica administraiei, care const n evoluia acesteia n
concordan cu evoluia societii, resimit n practic printr-o permanent
mbuntire a structurii i activitii acesteia. Altfel spus, dinamica administraiei
publice se exprim n dinamica reformei.
Realizarea oportun a unei reforme a administraiei publice justificat,
fundamentat de cerinele sociale i de studiile tiinifice este benefic att pentru
interesul general, ct i pentru cel local; orice ntrziere a acesteia poate produce
imense prejudicii materiale i morale societii.
Indiferent, ns, de tendinele contradictorii sau de alte obstacole subiective cu
privire la efectuarea reformei, aceasta trebuie s fie realizat ori de cte ori
cerinele sociale o justific drept oportun, pe baza studiului tiinific al
realitilor politice i social-economice.Procesul de reform, de asemenea, trebuie s
in seama de rezistena administraiei publice la orice schimbare, tendin
fireasc, ntruct, prin structura sa aceasta tinde s pstreze ordinea existent.
Administraia public, ns, nu poate i nu trebuie s devin un obstacol n
calea evoluiei transformrilor politico-sociale i economice dintr-o ar sau alta.
Pentru a se evita asemenea situaii doctrina propune trei tipuri de soluii,
147
pe care
le regsim cel mai adesea folosite n practic.Acestea sunt: a) instituionalizarea

reformei; b) transformarea imediat (brutal) a administraiei publice i c)
folosirea metodei experimentale.
144
145
146
147
M.T. Oroveanu, op. cit., p. 393 i urm.

Idem.
Idem, p 395.
Charles Debbasch, op. cit., p. 460 i urm.
43
NTREBRI DE AUTOEVALUARE:
Care este obiectul de cercetare al tiinei administraiei?

Enumerai principiile generale ale tiinei?
Precizai
semnificaia
noiunilor
de
socialitate
sociabilitate
administrativ?
Explicai necesitatea corelrii i adaptrii administraiei la sarcinile
atribuite?
Analizai comparativ regimurile administrative ce stau la baza organizrii
teritoriale ale administraiei publice, relevndu-le punctele forte, i
respectiv pe cele slabe, din perspectiva eficacitii administraiei?
Explicai influenele exercitate asupra funcionarilor publici de execuie, de
elementele directe i indirecte ce antreneaz derularea parcursului
profesional ( cariera) al acestor funcionari ?
Artai cum gestionarea corespunztoare a resurselor materiale ale
administraiei se poate reflecta asupra eficienei activitii administrative?
Explicai particularitile metodei sintezei?
Enumerai i explicai etapele elaborrii deciziei administrative?
n contextul controlului
deciziei administrative, precizati care sunt
exigenele presupuse de ncheierea i coninutul procesului -verbal?

Apreciai c reforma administraiei publice din Romnia a reuit? n caz
contrar, artai care sunt deficienele procesului i care sunt aspectele ce se
impun a fi remediate la nivelul administraiei publice din Romnia?
44
Anexa 1
Bibliografie complet a cursului
Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura
Atheneum, 1993
Alexandru Negoi, tiina administraiei, Universitatea din Bucureti,
Facultatea de Drept, Bucureti, 1972
Alexandru Roca i colaboratorii - Tratat de psihologie general, Ed.
Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1966
Andr de Laubadre, Traite elementaire de droit administratif, Paris, L.G.D.J.,
1963
Andr Lalande, Vocabulaire tehnoque et critique de la Philosophie, P.U.F., 1962
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a III-a, Curs
universitar, Ed. All Beck, Bucureti, 2001
Charles Debbasch, Institutions at droit administratif, Tome I, Les structures
e
administratives, 5 ditions mise a jour, P.U.F., Paris, 1999
e
Charles Debbasch, Science administrative, Administration publique, 5 d.,
Dalloz, Paris, 1989
Corneliu Manda, Cezar Corneliu Manda, Administraia public local din
Romnia, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1999
Corneliu Manda, Cezar Corneliu Manda, Dreptul colectivitilor locale,
Bucureti, 2008
Corneliu Manda, Cezar Manda, tiina administraiei curs universitar,
Ediia a III-a, revzut i adugit Editura Universul Juridic, 2008
Cristian Ionescu, Principii fundamentale ale democraiei constituionale, Ed.
Lumina Lex, Bucureti, 1997
Cristian Ionescu, Tratat de drept constituional contemporan, curs universitar,
Ed. All Beck, Bucureti, 2003
Emil Blan, Instituii de drept public, Ed. All Beck, Bucureti, 2003
Emile Durkheim, Regulile metodei sociologice, Bucureti, Ed. Cultura
Naional, 1924
Ilie Iovna, Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad, 1997
Ioan Alexandru, Administraia public-Teorii, realiti, perspective, Ediia a
IV-a revzut i adugit, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2007
Ioan Alexandru, coordonator, Drept administrativ, Ed. OMNIA UNI S.A.S.T.,
1999
Ioan Alexandru, Criza administraiei, teorii i realiti, Ed. All Beck,
Bucureti, 2001
Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Bucureti, 1994
Ion Ungureanu, tefan Costea n Introducere n sociologia contemporan, Ed.
tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1985
Jean H. Vermeulen, Evoluia descentralizrii administrative n Romnia,
Institutul de Arte Grafice Vremea, Bucureti, 1943
Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 1998, Dalloz, Paris
Maurice Duverger, Mthodes des sciences sociales, ed. a 3, Coll. Themes
Maurice Duverger, Sociologie politique, coll. Themis, P.U.F., Paris 1966
e
Maurice Hauriou, Droit administratif, Precis elmentaire, 4 edition, Recueil
Sirey, 1938
45
Michel Boujold, Droit administratif, vol. I, Paris, 1972

Mihaela Vlsceanu, Psihologia organizaiilor i conducerii, Ed. PAIDEIA,
Bucureti, 1993
Mihai Golu, Aurel Dicu, Introducere n psihologie, Ed. tiinific, Bucureti,
1972
Mihai T. Oroveanu, Cu privire la obiectul tiinei administraiei, n Studii i
cercetri juridice, 1971, nr. 2
Mihai T. Oroveanu, Elemente ale tiinei administraiei de stat, Ed. tiinific
i Enciclopedic, Bucureti, 1982
Mihai T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Universitatea Cretin
Dimtrie Cantermir, Bucureti, 1994
Mihai T. Oroveanu, Introducere n tiina administraiei, Universitatea
Cretin Dimitrie Cantemir, 1994
Mircea Preda, Drept administrativ, Partea general, ediie revzut i
actualizat, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2000
Paul Negulescu, Curs de politic administrativ, Bucureti, 1938, fascicola I
Tudor Drgan, Actele de drept administrativ, Ed. tiinific, Bucureti, 1959
Dicionar de filosofie, Ed. politic 1978
Dicionarul explicativ al limbii romne, Ed. Academiei R.S.R., 1975
Bibliografie obligatorie :
Corneliu Manda, Cezar Manda, tiina administraiei curs universitar, Ediia a
III-a, revzut i adugit Editura Universul Juridic, 2008.
Paginaie : p.13-27 (1.1), p.76-254 (1.2;1.3;2.1;2.2;2.3), p. 254- 264 (3.1), p.264302 (3.2; 3.3), p. 302-351 (4.1; 4.2).
46
Anexa 2
Referine biografice : CEZAR CORNELIU MANDA Liceniat n fizic
i drept, absolventul Studiilor postuniversitare administrative din cadrul
SNSPA, doctor n drept, lector.univ. dr. la Facultatea de administraie
public, autor al mai multor lucrri de specialitate din domeniul dreptului, dar
i al tiinelor administrative.
47

Stiinta Administratiei Publice

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Stiinta Administratiei Publice

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE

FACULTATEA DE ADMINISTRAIE PUBLIC

TIINA ADMINISTRAIEI PUBLICE

MODULUL 1 : Obiectul i principiile tiinei administraiei:................................ 9

Date de identificare a cursului

Date de contact ale titularului de curs:

Date de identificare curs i

Condiionri i cunotine prerechizite

Organizarea temelor n cadrul cursului

Materiale bibliografice obligatorii

Politica de evaluare i notare

Elemente de deontologie academic

interzis utilizarea oricror

facile, aflate la ndemna studenilor

Suportul de curs propriu-zis:

Organizarea modulelor : Cursul este organizat pe

nou module distincte,

dup cum urmeaz:

Planurile de cercetare integrate studiului :

Examinarea sarcinilor administraiei publice, a resurselor utilizate, din

tiina administraiei publice este

1. Cunoatere i nelegere (cunoaterea i utilizarea adecvat a noiunilor

administrativ -teritoriale. Avantajele i dezavantajele

centralizrii i descentralizrii administrative.

4. Atitudinale (manifestarea unei atitudini pozitive i responsabile fa de

Astfel n modulele prezentului suport de curs vor fi prezentate conceptele necesare

MODULUL 1 : Obiectul i principiile tiinei administraiei:

administrativ n ntreaga sa complexitate. Ea este o tiin nejuridic, de sintez,

Administraia, aa dup cum se tie, reprezint un vechi fapt social, fapt

sociale. Faptul (fenomenul) administrativ este, prin urmare, esena, elementul

asigurate, n caz de nerespectare, prin fora de constrngere a statului);

nceput. Semnificaia sa mai poate fi i de element fundamental, cauz primar

ntr-o alt viziune, noiunea de principiu a

n cazul tiinei administraei, se rein dou categorii de principii

Dicionar de filosofie, Ed. politic 1978, p. 556.

MODULUL 2 : Administraia i mediul su

considerat fie la nivel naional, fie la nivelul colectivitilor locale.

i, de aceea, raporturile sociale dintre acestea i

Drept urmare, ntre societatea global cu structurile i stratificrile sale i

n sfrit, o alt problem care s-a pus n doctrin

este de a ti dac ntre

administraie i societatea global exist o anumit legtur i dac la un tip de

Din aceast perspectiv, de altfel, Alexandru Negoi afirm c nu se poate vorbi

de un sistem abstract de administraie public, ci de un tip istoric, concret de

administraie public, ntr-o ar sau alta .

Administraia i mediul politic:

Administraia public nu poate fi, de principiu, dect subordonat puterii politice,

Administraia i mediul juridic :

Drept urmare, administraia public, de la formele incipiente pn la formele

Alexandru Negoi, tiina administraiei, op. cit., p.

iar, pe de alt parte, se gsete inserat ntr-o reglementare juridic,

formulat de principiile puterii politice.

MODULUL 3 : Sarcinile administraiei publice

n epoca modern i contemporan, administraia public cunoate o cretere

culturale, tiinifice i multe altele. De asemenea, condiiile generale pe plan mondial

i chiar protecia mediului nconjurtor.

Apoi, n condiiile revoluiei tehnico-tiinifice din a doua jumtate a secolului al

n accepiunea lui Alexandru Negoi,

noiunea de sarcini ale sistemului

administraiei publice este definit ca ndatoriri ce revin sistemului

se arat c dei ne aflm ntr-un nou sistem

constituional care consacr principiul separaiei puterilor, ntr-o variant modern,

n acest context, noiunea de sarcini ale organelor (autoritilor) administraiei