Manual de metode folosite

n planificarea politicilor publice

i evaluarea impactului

Bucureti
2006

3
Carte.indd 3

11/5/06 5:40:21 PM

Autorii acestui manual sunt specialiti n administraia public din Republica Letonia,
care au participat la Proiectul Phare Twinning al Uniunii Europene pentru Consolidarea
capacitii instituionale a Guvernului Romniei de a gestiona i coordona politicile
publice i procesul decizional (RO2003/IB/OT-10):
Sandra Briggs
Baiba Petersone
Karlis Smits

Publicarea acestui manual a fost finanat de Uniunea European prin

Proiectul Phare Twinning RO2003/IB/OT-10.

Secretariatul General al Guvernului Romniei

4
Carte.indd 4

11/5/06 5:40:21 PM

Cuprins
Prefa
I. Prezentare general a procesului de planificare a politicilor publice i
evaluare a impactului
1. Descrierea general a procesului de planificare a politicilor publice
2. Principii de baz ale procesului de evaluare a impactului politicilor
publice
3. Criteriile, dimensiunile i anvergura procesului de planificare a
politicilor publice i evaluare a impactului
4. Practica internaional n domeniul evalurii impactului politicilor
publice

13

II. Metode folosite n procesul de formulare a politicilor publice

1. Prezentare general a metodelor calitative de analiz a politicilor publice
2. Metode calitative de analiz a problemelor de politici publice
Interviul
Brainstorming
Focus grupuri
Studiul de caz
Analiza SWOT
Metoda arborelui problemei
Diagrama os de pete
3. Definirea obiectivelor, rezultatelor politicii publice i rezultatelor concrete
ale aciunilor
Dou abordri diferite n formularea obiectivelor
Msurarea rezultatelor politicii publice i rezultatelor concrete
ale aciunilor
4. Colectarea i analiza datelor
Clasificarea datelor
Date primare i secundare
Date cantitative i calitative
Rolul statisticii n analiza datelor
Msurarea tendinei centrale
Msurarea dispersiei
Corelarea
Regresia
5. Identificarea alternativelor
Principii generale de identificare a alternativelor

27
27
30
30
32
33
34
35
40
42
44

20
21
23

44
49
51
51
52
53
54
55
56
56
56
57
58

5
Carte.indd 5

11/5/06 5:40:22 PM

Tipuri de instrumente de politici publice

Metode de identificare a alternativelor
Brainstorming pentru definirea alternativelor
Metodele folosite de experi
Analogia
Benchmarking
Investigaia rapid
6. Selectarea alternativelor n vederea evalurii
Procesul de gndire n selectarea alternativelor
Criteriile de selecie a alternativelor
7. Modelarea alternativelor. Metode de prognoz.
Modelarea
Metoda scenariului
Descrierea general a metodelor factografice
Descrierea general a metodelor folosite de experi
8. Metode calitative de evaluare a alternativelor
Analiza SWOT
Analiza multicriterial
Sistematizarea lexicografic
Alternative nedominante
Metoda matriceal
Pilotarea ca metod de evaluare a alternativelor
Prezentarea evalurii alternativelor
9. Metode cantitative de evaluare a alternativelor
Identificarea costurilor
Costuri financiare
Costuri economice
Identificarea beneficiilor
Clasificarea beneficiilor
Msurarea beneficiilor
Metode de calculare a valorii beneficiilor
Metoda de stabilire a disponibilitii de a plti
Metoda hedonist
Analiza cost beneficiu
Principiile eficienei economice
Aspecte tehnice ale analizei cost-beneficiu
Analiza cost-eficacitate
Evaluarea riscurilor i incertitudinilor
Risc, probabilitate i incertitudine
Analiza de risc
Analiza senzitivitii
Analiza pe baz de scenarii

60
62
63
64
64
65
65
66
67
67
69
70
72
72
76
77
78
78
79
80
80
81
82
82
82
83
92
97
97
98
99
99
100
101
101
102
102
110
113
114
117
117

6
Carte.indd 6

11/5/06 5:40:22 PM

III. Implementarea, monitorizarea i evaluarea politicilor publice

1. Planificarea implementrii politicilor publice
Metoda Gantt
Analiza drumului critic
Metoda tabelului cu scoruri ponderate
2. Monitorizarea i evaluarea politicilor publice

119
119
121
122
123
131

IV. Anexe
Anexa 1. Caz:
O procedur de nmatriculare durabil, mai simpl, mai sigur, mai
performant
Anexa 2. Caz:
Propunerea de politic public Eliminarea deficienelor de elaborare a
Proiectului Tinerilor Profesioniti
Anexa 3. Caz:
Consumul de alcool i externalitile
Anexa 4. Caz:
Analiza cost-beneficiu pentru legea privind portul ctii de protecie
pentru motocicliti n Italia
Anexa 5. Caz:
Analiza de senzitivitate ulterioar analizei cost-beneficiu
Anexa 6. Caz:
Evaluarea alternativelor pentru politica public Salariul i factorii care l
influeneaz
Anexa 7. Caz:
Impactul creterii impozitului pe venitul microntreprinderilor de la 1,5%
la 3%

139
139

V. Bibliografie

188

Index

192

147
157
159
163
166
172

7
Carte.indd 7

11/5/06 5:40:23 PM

Prefa
Cultura evalurii n cadrul instituiilor guvernamentale a nceput s se manifeste la
nivelul guvernelor din Europa odat cu sporirea interesului pentru mbuntirea
calitii reglementrii n contextul larg creat de necesitatea respectrii standardelor
obligatorii din punct de vedere al bunei guvernri. Evaluarea impactului politicilor
publice este n prezent reglementat prin regulile de procedur ale guvernelor din
majoritatea rilor Uniunii Europene. rile din Europa Central i de Est, n special
cele care au devenit recent membre ale Uniunii Europene, au adoptat aceeai atitudine
cu privire la evaluarea politicilor guvernamentale i au iniiat reguli, proceduri sau
sisteme de evaluare al cror scop este acela de a soluiona problema mbuntirii
calitii reglementrilor emise de propriile guverne. Dat fiind c nu exist prevederi
n aquis-ul comunitar cu privire la standardele de calitate n materie de reglementri,
iniiativele diferitelor guverne au de obicei la baz structura specific a guvernelor i
cultura proprie n materie de administraie public. Cu toate acestea, trstura comun
a guvernelor din Europa este voina politic de a mbunti fundamentarea politicilor
publice prin proceduri bine stabilite care vizeaz, printre altele, asigurarea cadrului
necesar desfurrii unor activiti de dezvoltare a capacitii de a prognoza consecinele
msurilor iniiate.
n acest context, n ultimii ani, Guvernul Romniei, prin intermediul Secretariatului
General al Guvernului, a iniiat mai multe msuri n scopul de a reforma sistemul de
formulare a politicilor publice la nivelul centrului guvernului. Aceste msuri vizau
sporirea capacitii instituiilor guvernamentale de a elabora i fundamenta iniiative de
politici publice. Scopul acestui demers a fost n principal acela de a modifica modul n
care sunt evaluate iniiativele guvernamentale, prin introducerea unui format standard
de document de politic public numit Propunere de Politic Public care s poat
fi folosit ca instrument n procesul decizional la nivelul instituiilor guvernamentale.
Aceast iniiativ, aprobat prin Hotrrea de Guvern nr. 775/2005, a fost nsoit de
aceea a nfiinrii Unitilor de Politici Publice la nivelul tuturor ministerelor. Rolul
acestor uniti este n principal acela de a menine un anumit nivel de calitate a
iniiativelor de politici publice conform standardelor stabilite prin aceast Hotrre.
Acest nivel de calitate vizeaz modul n care este fundamentat politica i mai ales
importana acordat evalurii impactului posibil al alternativelor identificate pentru o
politic public.
La nceput, aceast iniiativ a fost considerat a fi o msur birocratic a centrului
guvernului care va ngreuna activitatea instituiilor administraiei publice centrale prin
creterea timpului alocat pregtirii noilor iniiative de politici publice. De fapt, sursele
nevoii de evaluare a impactului politicilor publice sunt diferite, toate ns avnd legtur
cu eficiena guvernului. Treptat, evaluarea impactului a nceput s fie considerat un
instrument util de politici publice aflat la dispoziia administraiei publice, care, dac
este efectuat corect, reduce perioada implementrii, sporete gradul de predictibilitate
i eficien al guvernrii i permite participarea societii civile la procesul decizional.

8
Carte.indd 8

11/5/06 5:40:23 PM

La fel ca i n cazul altor iniiative ale guvernului n acest domeniu, Secretariatul General
al Guvernului a elaborat prin intermediul Unitii de Politici Publice un manual de
completare a Propunerilor de Politici Publice adresat instituiilor guvernamentale.
Scopul acestui manual era acela de a oferi scurte descrieri i o imagine de ansamblu
asupra metodelor ce pot fi folosite pentru a completa Propunerea de Politic Public
ca document oficial de politic public folosit n procesul decizional la nivelul
ministerelor i al instituiilor guvernamentale. Limitele acestui manual constau n
volumul de informaii i nivelul de detaliu asupra analizei politicii publice realizat
nainte, n timpul i dup implementare. n urma discuiilor i consultrilor ulterioare
cu ministerele dar i cu ali factori implicai, Secretariatul General al Guvernului a luat
decizia de a prezenta mai n detaliu tehnicile i metodele folosite n ntregul proces de
formulare a politicilor publice. Aceast decizie reprezint n acelai timp o consecin
a recentei aprobri a Strategiei pentru mbuntirea sistemului de elaborare a politicilor
publice la nivelul administraiei centrale adoptat prin Hotrrea de Guvern nr. 870 din
24.07.2006.
n afara acestei situaii care sugereaz c la nivelul instituiilor guvernamentale exist un
interes sporit pentru activitile de evaluare, o serie de rapoarte realizate de organizaii
internaionale au formulat concluzii cu privire la nevoia de a introduce o abordare de
tip evaluativ n cadrul activitilor curente ale instituiei guvernamentale. n raportul
de monitorizare a progreselor nregistrate de Romnia spre aderarea la Uniunea
European, publicat pe 25 mai anul acesta, necesitatea unei mai bune fundamentri a
fost menionat n forma urmtoare: n ceea ce privete elaborarea politicilor, legislaia
este nc trimis Parlamentului fr o evaluare a tuturor implicaiilor sau a capacitii
administrative necesare pentru a o pune n aplicare. ()n general, evaluarea impactului
nu este solid. Acelai interes pentru cultura evalurii la nivelul administraiei din
Romnia este artat de rapoartele elaborate de SIGMA pentru Comisia European.

Coninutul i scopul manualului

Scopul acestui manual este acela de a-i ajuta pe specialitii i pe funcionarii publici
implicai n procesul de formulare a politicilor n cadrul ministerelor i al altor
instituii guvernamentale, prin descrierea unor tehnici i metode folosite n procesul
de formulare a politicilor publice. Manualul poate fi folosit i de ctre organizaiile
non-guvernamentale implicate n procesul de elaborare i consultare a iniiativelor
de politici publice, precum i de ctre studeni ai instituiilor de nvmnt superior
ce urmeaz cursuri n domeniul analizei politicilor publice. Metodele i tehnicile
prezentate n acest manual sunt utile la elaborarea documentelor de politici publice
conform reglementrilor n vigoare privitoare la procedurile la nivel guvernamental
(reguli de procedur).
Manualul i propune s ating urmtoarele scopuri:
- mbuntirea capacitii de planificare i evaluare a politicilor n cadrul
departamentelor instituiilor guvernamentale;
- Sprijinirea funcionarilor publici i a specialitilor responsabili cu elaborarea

9
Carte.indd 9

11/5/06 5:40:24 PM

documentelor de politici (Strategii, Propuneri de Politici Publice sau Planuri)

oferind informaii cu privire la coninutul metodelor i tehnicilor des folosite n
procesul de formulare de politici publice;
- Sprijin oferit n domeniul evalurii impactului proiectelor de acte normative care
reprezint o cerin a noilor reglementri cu privire la fundamentarea proiectelor
de acte normative;
- mbuntirea calitii deciziilor n materie de politici publice prin mbuntirea
instrumentelor folosite la fundamentarea politicilor care fac obiectul unei
decizii.

Structura
Manualul este mprit n trei capitole.
Primul capitol reprezint partea introductiv a manualului i prezint concepte,
principii i diferite tipuri de evaluare a impactului. Cel de-al doilea capitol, care
reprezint i partea cea mai consistent a acestui manual, conine descrieri i exemple
care ilustreaz cele mai importante metode i tehnici care se folosesc de obicei pentru
evaluarea iniiativelor de politici publice la nivelul instituiilor guvernamentale.
Descrierea metodelor i tehnicilor incluse n manual are menirea de a folosi n principal
la fundamentarea politicilor i mai puin la evaluarea proiectelor1, care reprezint un
domeniu foarte exact din punct de vedere al impactului i al rezultatelor. n cazul
proiectelor, impactul este mai uor de evaluat, dat fiind c obiectivele vizate sunt foarte
specifice. Metodele folosite n analiza politicilor publice sunt prezentate n ordinea
etapelor principale ale ciclului politicii publice. Coninutul este alctuit de aa manier
nct s corespund prevederilor Strategiei pentru mbuntirea sistemului de elaborare
de a politicilor publice la nivelul administraiei centrale precum i reglementrilor cu
privire la evaluarea iniiativelor de politici, la evaluarea impactului proiectelor de acte
normative precum i altor reglementri emise de guvern.
Cel de-al treilea capitol este dedicat monitorizrii i evalurii politicilor publice.
Anexele acestui manual conin cazuri concrete care ilustreaz aplicarea practic a
diferitelor metode de analiz a politicilor publice. De asemenea, sunt anexate manualului
un index al termenilor utilizai, precum i o scurt bibliografie a publicaiilor referitoare
la principalele metodele de analiz a politicilor publice.
Acest manual a fost realizat de echipa format din specialiti ai Unitii de Politici
Publice din cadrul Secretariatului General al Guvernului i ai Cancelariei de Stat a
Republicii Letonia n cadrul Proiectului Phare Twinning nr. RO2003-IB-OT-10 pentru
Consolidarea capacitii instituionale a Guvernului Romniei de a gestiona i coordona
politicile publice i procesul decizional.

Evaluarea programelor UE trebuie s respecte anumite proceduri specifice.

10
Carte.indd 10

11/5/06 5:40:24 PM

Mulumiri
Responsabilitatea pentru coninutul acestei publicaii i pentru eventualele greeli
aparine autorilor. Opiniile exprimate n aceast lucrare nu reflect poziia oficial a
Secretariatului General al Guvernului i nici a instituiilor administraiei publice din
Romnia.
Suntem contieni de imposibilitatea de a acoperi toate aspectele necesare legate de
planificarea politicilor publice i evaluarea impactului ntr-o singur lucrare pregtit
ntr-o perioad scurt de timp. Cu toate acestea, sperm c acest manual va contribui
la dezvoltarea cunotinelor si abilitilor specialitilor din administraia public care
se ocup de politicile publice i i va ncuraja s caute i alte informaii, metodologii i
abordri legate de acest domeniu.
Am fost ajutai la pregtirea acestui manual de ctre colegii din Unitatea de Politici
Publice din cadrul Secretariatul General al Guvernului Romniei, dar i de colegi din
ministerele de linie care au participat la seminariile pregtitoare cu privire la evaluarea
impactului i care au contribuit cu materiale i expertiz la dezvoltarea unei culturi
a politicilor publice n cadrul administraiei romneti. Adresm mulumiri speciale
urmtorilor colegi care au susinut n cadrul seminariilor noastre prezentri cu privire
la cazuri concrete de politici publice elaborate n ministerele din Romnia: domnului
Mircea Crlan, manager public, Direcia Avizare Acte Normative, Ministerul Justiiei,
doamnei Violeta Vla, expert, UCRAP, Ministerul Administraiei i Internelor,
domnului Costin Lianu, Director General, Direcia General Promovare Export,
Ministerul Economiei i Comerului, precum i doamnei Elena Moldoveanu, Ministerul
Mediului i Gospodririi Apelor. De asemenea, adresm mulumiri speciale domnului
Drago Pslaru, coordonator n cadrul Proiectului Phare RO2003/005-551.02.03
mbuntirea capacitii de analiz, prognoz macroeconomic i elaborare de politici
economice pentru Comisia Naional de Prognoz, Ministerul Economiei i Comerului i
Cabinetul Primului Ministru, gestionat de ctre Centrul Romn de Politici Economice,
pentru contribuia la acest manual cu studiul de caz asupra politicii publice referitoare
la creterea impozitului pe venitul microntreprinderilor.
Dorim, de asemenea, s adresm mulumiri speciale doamnei Una Klapkalne, Lider de
Proiect din partea Republicii Letonia, i domnioarei Anca Ghinea, consilier n cadrul
Unitii de Politici Publice a Secretariatului General al Guvernului, pentru comentariile
detaliate, sugestiile profesioniste i ntreaga lor contribuie la pregtirea acestui manual.
Dorim s transmitem mulumirile noastre domnului Victor Giosan, Secretar de Stat
n cadrul Secretariatului General al Guvernului, pentru sprijinul i inspiraia oferite
n cursul coordonrii procesului de reform i dezvoltare a sistemului de politici
publice din Romnia. De asemenea, mulumim pentru sprijinul oferit domnului Florin
Bondar, expert principal n cadrul Unitii de Politici Publice a Secretariatului General
al Guvernului, i specialitilor letoni Martins Krievins i Valerijs Sturis, care au elaborat
anumite seciuni ale acestei lucrri.
Mulumim i colegilor Sirpa Kekkonen i Markku Harrinvirta din cadrul Cabinetului

11
Carte.indd 11

11/5/06 5:40:25 PM

Primului Ministru al Finlandei, precum i domnului Jacopo Torriti din cadrul

Cabinetului Primului Ministru al Marii Britanii, pentru asistena i informaiile oferite
cu privire la experiena Finlandei i Marii Britanii n domeniul formulrii politicilor
guvernamentale.
Dorim s adresm mulumiri speciale traductoarelor Mihaela Chiorean i Diana Filoti
pentru naltul profesionalism i minuiozitatea dovedite n timpul elaborrii acestei
lucrri. i mulumim, de asemeni, asistentei noastre de proiect, Alina Nicolescu, pentru
acurateea i energia de care a dat dovad pe parcursul ntregului proces de pregtire a
versiunii finale n limba romn i publicare a acestui manual.
Autorii

12
Carte.indd 12

11/5/06 5:40:25 PM

I. Prezentare general a procesului de planificare a

politicilor publice i evaluare a impactului
1. Descrierea general a procesului de planificare
a politicilor publice
Concepte de baz
Exist o serie de concepte care au un sens asemntor i care sunt folosite pentru a
desemna procesul de identificare a soluiilor la problemele de dezvoltare socioeconomic precum i n contextul procesului decizional. Acestea sunt: analiza politicilor
publice, planificarea i formularea politicilor publice, evaluarea impactului politicilor
publice i, parial, politici bazate pe dovezi, etc. Unii dintre autori fac diferena ntre
aceste concepte, plasndu-le n etape diferite ale procesului politicilor publice sau
stabilind diferene cu privire la sfera de aciune i anvergura politicilor ce urmeaz s
fie analizate2. n manual, folosim aceste concepte ca sinonime aproximative, singura
diferen fiind aceea dintre planificarea (analiza) politicilor i evaluarea impactului ca
i set specific de activiti de evaluare realizate n etapa iniial, pe durata sau la finalul
procesului de implementare a politicilor.
Analiza politicilor publice, ca disciplin specific aplicat activitilor funcionale din
administraia public, este relativ nou n rile din Europa de Est, ns rile occidentale
cu cea mai mare experien n domeniu au introdus aceste proceduri ncepnd cu
primii ani ai deceniului 6 ai secolului trecut. Experiena i metodele utilizate deriv
n principal din practicile companiilor din sectorul privat. De atunci, literatura de
specialitate cu privire la analiza politicilor publice i la metodele folosite pentru analiz
i evaluare s-a dezvoltat foarte mult. Totui, semnele mediului de afaceri n care s-a
dezvoltat iniial s-au pstrat n multe situaii i n special nu sunt nc definite clar
aspectele specifice legate de aplicarea analizei politicilor n administraia public.
Acesta este unul din motivele pentru care este important nelegerea diferenelor de
abordare, deoarece funcionarea specific a instituiilor din administraia public, care
exercit puterea public, determin obiectivele i abordrile politicii publice formulate
n sectorul public. Valorile, principiile, terminologia, procedurile i procesul decizional
sunt diferite n cazul administraiei publice i pentru a asigura o utilizare eficient a
metodelor aplicate i verificate din sectorul privat se impune adaptarea unei pri a
terminologiei, a abordrilor i a regulilor care se aplic. De exemplu, conceptele de
profit i concuren ncununat de succes, care sunt eseniale n procesul decizional
2

Pentru alte interpretri ale concepteleor de politic vezi Carl V. Patton. David Savicki. Metode elementare
cu privire la analiza i planificarea politicilor. Prentice Hall. 2nd ed. 1993, p. 5.

13
Carte.indd 13

11/5/06 5:40:26 PM

al companiilor private, sunt prea puin utile n administraia public. ns principii

cum ar fi distribuia egal a beneficiilor i a urmrirea binelui general al societii prin
politici publice guvernamentale sunt de maxim importan.
Pentru a nelege rolul procesului politicilor publice n administraie, trebuie operat
o prim distincie important ntre conceptele de politic public i politic. Dup
cum s-a menionat, conceptul de politic public este relativ nou la nivelul multor
administraii i uneori apar nenelegeri cu privire la rolul funcionarilor publici i a
decidenilor politici n procesul de formulare a politicilor publice. Nenelegerile se pot
transforma uneori n acuzaii de imixtiune n politic la adresa funcionarilor publici.
Pe de alt parte, funcionarii publici pot privi uneori cu suspiciune ntreg procesul
de formulare a politicilor publice, considernd c nu ar fi datoria lor s lucreze la
formularea acestora, ci a politicienilor. Depirea acestor prejudeci este primul pas
ce trebuie fcut pentru a putea progresa n procesul de formulare a politicilor publice.
Dei exist mai multe definiii i abordri ale conceptelor de politic i politic public
n literatura de specialitate, n acest manual se vor folosi urmtoarele definiii pentru a
distinge clar cele dou concepte:
Politica este sinonim ntr-o societate democratic cu un complex de reguli i proceduri
folosite pentru a asigura reprezentarea legal i armonizarea intereselor, folosindu-se
mecanismele democraiei reprezentative. Principalii actori ai procesului politic sunt
partidele politice i politicienii, membrii alei ai parlamentului i autoritile locale,
precum i oficialii numii pe criterii politice la nivelul executiv al administraiei minitrii, secretari de stat3 i personalul tehnic al acestora consilierii, etc..
Politica public este cellalt set de reguli i proceduri de la nivelul executiv al
administraiei publice, prin care se asigur realizarea scopurilor i prioritilor
convenite la nivel politic , i care permit dezvoltarea tuturor sectoarelor eseniale ale
vieii societii4.
Linia de demarcaie ntre politic i politica public este asigurat de mandatul
decizional stabilit prin alegeri i prin mecanismul de mprire a puterilor n stat.
Determinarea politic a procesului decizional este prerogativa clasei politice, deoarece
numai politicienii alei precum i reprezentanii mputernicii politic sunt autorizai de
ctre ceteni s ia decizii i s i asume responsabilitatea politic cu privire la deciziile
luate.
Exist dou abordri principale n formularea politicilor publice:
Politicile axate pe scopuri care privesc aspectele strategice la nivel nalt sau domeniile
de politici n general. Aceste politici vizeaz probleme generale i complexe i stabilesc o
serie de obiective de dezvoltare pe termen mediu. n dezvoltarea i implementarea unor
astfel de strategii este necesar s fie implicate mai multe instituii. Iat cteva exemple
3

Poziia de secretar de stat n cadrul administraiei publice din Romnia este ocupata pe criterii politice, n condiiile n care n alte ri,
secretarul de stat este rangul cel mai nalt al funciei publice.
4
Definiiile sunt preluate din Strategia pentru mbuntirea sistemului de elaborare, coordonare i planificare a politicilor publice la nivelul
administraiei publice centrale, Hotrrea de Guvern no. 870/ 24.07.2006.

14
Carte.indd 14

11/5/06 5:40:26 PM

de astfel de politici: Planul Naional de Dezvoltare, Strategia de Dezvoltare Durabil,

Programul de Reducere a Srciei, Politica de Dezvoltare Rural, etc.
Politicile axate pe probleme se axeaz pe anumite probleme sau aspecte specifice
care trebuie soluionate i care in de o anumit zon a politicilor. De regul, titlul
documentului de politic indic pe ce anume se concentreaz acesta (ex: mbuntirea
sistemului de liceniere a universitilor, reducerea ratei omajului n rndul populaiei
Roma din mediul rural, reducerea numrului de evadai din nchisori, soluionarea
problemelor cu grdiniele din noile zone ale oraelor, etc). (Vezi i seciunea 3 a
prezentului capitol.)
Procesul de formulare a politicilor publice este un demers tehnic i profesional, asigurat
de funcionarii publici, de specialitii de la nivelul administraiei centrale, precum
i de cercettori independeni, ce are scopul de a oferi o argumentare cuprinztoare
i structurat, precum i o fundamentare solid a tuturor informaiilor care in de
posibilele alternative i decizii. Politicile pot fi i trebuie s fie considerate un instrument
direct care s permit clasei politice atingerea anumitor obiective specifice incluse n
programele de guvernare sau care se impun pe parcursul guvernrii. Din acest motiv,
analiza politicilor publice ine de competena funcionarilor publici care trebuie s aib
cunotine de specialitate, precum i cunotine profesionale n domeniu. Calitatea,
obiectivitatea i corectitudinea analizei in de rspunderea profesional a funcionarilor
publici i a specialitilor din domeniul administraiei.

Competenele iniiatorilor de politici publice

Pentru a susine un proces eficient de formulare a politicilor publice, este esenial ca
rolurile i competenele tuturor actorilor implicai s fie clar definite i s se asigure o
bun cooperare ntre acetia. Principalele roluri ndeplinite de funcionarii publici sunt
prezentate n Figura 1.
Analiza politicilor publice poate fi considerat o profesie bazat pe nvare, n care
formarea profesional reprezint numai un punct de pornire, avnd un caracter
continuu. Dezvoltarea competenelor profesionale ale analitilor se bazeaz pe nvarea
din cazurile concrete i experiena acumulat att n cadrul administraiei naionale
ct i din practica internaional. Colectarea unor informaii ample, monitorizarea
literaturii de specialitate, participarea la discuii publice i conferine, crearea unei
reele profesionale, cunoaterea modificrilor la nivel politic i legislativ pot fi definite
ca standardele vieii profesionale a analitilor.

15
Carte.indd 15

11/5/06 5:40:26 PM

Figura 1. Rolurile funcionarilor publici i ale politicienilor n cadrul procesului de

formulare a politicilor publice
Funcionari publici

Politicieni

Colectarea de informaii
Realizarea analizelor
Elaborarea soluiilor
Evaluarea impactului
Elaborarea propunerilor de politici publice
Consultarea factorilor implicai, a grupurilor
int, a instituiilor din administraia public
Prezentarea argumentelor
Planificarea
Asigurarea implementrii
Controlarea procesului i a rezultatelor
Organizarea evalurii
Raportarea
Asumarea rspunderii profesionale

Stabilirea agendei de politici publice

Conturarea cadrului general al politicilor
Stabilirea prioritilor
Evaluarea propunerilor de politici publice
Realizarea analizelor politice
Coordonarea unor discuii sociale
Consultarea societii /a grupurilor int/ a
electoratului
Luarea deciziilor
Atribuirea de sarcini funcionarilor publici
Asumarea rspunderii politice

Uneori, rspunderile profesionale ale funcionarilor publici depesc competenele

tradiionale ale analitilor. De multe ori, oficialii care rspund de anumite politici
sunt i cei care trebuie s reprezinte politica pe parcursul tuturor procedurilor de
consultare. Din acest motiv, acetia trebuie s dein foarte bune abiliti de prezentare
i argumentare, precum i abiliti de moderare i facilitare a ntlnirilor.
n sfrit, trebuie precizat faptul c etica profesional impune cu strictee rmnerea la
nivelul analizei i neimplicarea n procesul decizional. n acelai timp, este inevitabil
realizarea unui anumit nivel de analiz de impact sau de recomandri ctre forurile
decizionale. Din acest motiv, iniiatorii politicilor publice trebuie s fie extrem de
ateni pentru a-i pstra onestitatea i obiectivitatea pe parcursul etapelor analizei i s
verifice mai nti propriile ipoteze, evaluri i interpretri ale datelor. Imparialitatea i
corectitudinea trebuie s fie dublate de independena poziiei analitice, care este fr
ndoial una dintre cele mai importante caliti ale acestei profesii. Uneori, acest cod
deontologic nu este foarte uor de urmat.
Ciclul planificrii politicilor publice
Ciclul planificrii politicilor publice este format din patru etape principale: stabilirea
agendei, formularea politicii, procesul decizional i implementarea politicii. Totui,
exist variante ale ciclului politicilor publice care includ, pe lng cele patru, etape mai
detaliate. Vezi figura 2.
Fiecare guvern are propria agend politic, pe baza creia se stabilesc schimbrile
n multe domenii de politici publice. Dat fiind c resursele bugetare ale statului sunt
limitate, nu toate ideile din platforma program pot fi materializate . De obicei, pe agenda

16
Carte.indd 16

11/5/06 5:40:27 PM

politic se regsesc probleme de actualitate, care sunt importante pentru societate i

care trebuie soluionate.
Figura 2. Ciclul planificrii politicii publice

Problemele care ajung pe agenda politic provin i de la o serie de instituii,

organizaii, ONG-uri din domeniu care pot avea iniiativa formulrii de politici noi
sau reformulrii celor deja existente. Presa reprezint o surs important prin care sunt
semnalate problemele dintr-un anumit domeniu; n acelai timp ns, ministerele i alte
instituii publice dein informaii detaliate cu privire la problemele ce in de aria lor
de competen, fapt care i determin s iniieze ei nii demersuri pentru rezolvarea
problemelor de politici care apar.
n urmtoarea etap formularea politicii publice sunt studiate cauzele problemei,
precum i modalitile posibile de soluionare ale acesteia. n aceast etap sunt
identificate, definite i selectate alternativele care vor fi ulterior analizate.
Iniiatorii politicilor publice fie prin fore proprii, fie cu ajutorul specialitilor
realizeaz o evaluare preliminar a impactului, aa numita evaluare ex-ante, n care
este descris att impactul politicii asupra proceselor economice i sociale de la nivelul
societii n general, ct i efortul financiar care greveaz bugetul de stat sau o serie de
instituii i organizaii implicate. Aceast evaluare preliminar a impactului soluiilor
posibile se numete evaluare de impact ex-ante.
Evaluarea ex-ante a impactului politicilor publice este o activitate realizat la
nceputul procesului de formulare a politicii publice, atunci cnd cei care se
ocup de planificare i specialitii ncearc s anticipeze, cu ajutorul diferitelor
metode de studiu cantitative i calitative, impactul asupra societii ca urmare a
implementrii politicii.

17
Carte.indd 17

11/5/06 5:40:28 PM

Practica impune elaborarea evalurii de impact ex-ante n cel puin dou etape. Prima
evaluare preliminar se realizeaz pentru a evalua conceptele soluiilor alternative.
Aceast evaluare trebuie s fie inclus n documentele de politici ca evaluare a
alternativelor. Dup ce documentul de politic public este acceptat, n faza de
implementare se impune de multe ori o a doua evaluare a impactului n momentul
redactrii actelor normative n domeniu. Proiectele de noi acte normative se redacteaz
n cazul n care soluia propus n documentul de politic public are legtur cu
introducerea unor noi reglementri n domeniu. Proiectele de acte normative noi
trebuie s fie susinute de o evaluare a impactului n scopul determinrii consecinelor
pe care acestea le vor produce. Necesitatea evalurii impactului actelor normative
deriv din fundamentarea documentului de politic public:
1. Dintr-un singur document de politici pot deriva mai multe acte normative
cu consecine economice, sociale, legislative etc. diferite, iar acest impact se
impune a fi evaluat.
2. n etapa de elaborare a documentului de politic public, nu este posibil
realizarea unei evaluri complete i detaliate a impactului implicaiilor bugetare
sau a consecinelor legislative, deoarece documentul de politic public are
un caracter prea general, iar detaliile sunt stabilite abia n faza de elaborare a
actelor normative.
ncepnd cu 1 ianuarie 2007, se va folosi la evaluarea de impact a actelor normative
nota de fundamentare a proiectelor de acte normative.5
Aa cum se poate vedea i n figura 2, adoptarea politicii publice reprezint urmtoarea
etap, n cadrul creia persoanele responsabile de luarea deciziilor stabilesc care dintre
soluiile propuse este cea mai bun, putnd fi implementat n practic. Calitatea
informaiilor, prezentarea complet a problemelor de politic public, precum i
structurarea clar a documentelor de politic public sunt eseniale pentru asigurarea
unui standard ridicat al formulrii alternativelor n vederea procesului decizional.
Rolul finanrii de la bugetul de stat este foarte important i trebuie definit n aceast
etap. Procedura bugetar este un exerciiu anual care cuprinde mai multe etape i
care este realizat n scopul strnge toate informaiile cu privire la cheltuielile publice
din anul precedent, de a estima resurseler disponibile pentru anul bugetar urmtor,
precum i pentru luarea unor decizii cu privire la distribuirea finanelor publice ntre
sectoare n anul bugetar urmtor. Majoritatea politicilor i a actelor normative adoptate
de Guvern au impact asupra bugetului, dar n momentul adoptrii lor, Guvernul nu
are niciun fel de informaii cu privire la resursele disponibile pentru anul bugetar
urmtor, nici despre valoarea total a solicitrilor de finanare de la buget provenite de
la ministerele de linie. Din aceste motiv, luarea unei decizii cu privire la propunerile de
politici publice i la proiectele de acte normative trebuie s parcurg dou etape: prima
luarea unei decizii cu privire la politica public sau la noua reglementare, a doua
luarea unei decizii cu privire la alocarea finanrii pentru implementarea politicii sau
5

Hotrrea de Guvern nr. 1361 din 27 septembrie 2006, publicat in Monitorul Oficial Partea I nr. 843 din 12 octombrie 2006, privind instrumentele de fundamentare i prezentare a proiectelor de acte normative.

18
Carte.indd 18

11/5/06 5:40:28 PM

a reglementrii. Din punct de vedere al procesului de planificare a politicilor publice,

etapa implementrii politicilor trebuie s ia n considerare calendarul adoptrii Legii
Bugetului de Stat.
Implementarea politicii publice reprezint cea de-a patra etap a ciclului definit
anterior, iar principalele sale instrumente sunt planificarea, managementul i
coordonarea, precum i monitorizarea i evaluarea implementrii. n mod normal,
implementarea politicilor publice trebuie planificat nc din faza de elaborare a
documentului de politic public n care sunt definii urmtorii pai importani .
Aceast prim planificare nu intr n detalii deoarece aceasta ar nsemna irosirea
resurselor n cazul n care propunerea de politic public nu este acceptat. Planificarea
activitilor din documentul de politic public, precum i Hotrrea de Guvern prin
care este adoptat politica trebuie s includ:

Titlul documentului de politic public supus spre aprobare;

Alternativele i soluiile supuse spre aprobare de ctre iniiator;
Ministerul sau autoritatea public n a crei responsabilitate se afl
sarcina implementrii;
Sarcini care deriv din documentul de politic public aprobat, cu
termene stabilite pentru ndeplinirea acestora;
Stabilirea unui calendar pentru predarea notelor informative cu privire
la implementarea documentului de politic public adoptat de Guvern;
Documentele de politic public abrogate ca urmare a adoptrii noului
document de politic public.

Planul detaliat de implementare trebuie elaborat dup luarea deciziei de adoptare a

politicii. n aceast etap, planificarea trebuie s includ toate detaliile, inclusiv un
termen posibil pentru transmiterea cererilor de finanare, sesiunile grupurilor de lucru,
ntlnirile pentru consultri, transmiterea primelor documente n vederea derulrii
procedurilor oficiale de consultare, evenimente concrete (seminarii, conferine,
activiti de formare profesional) etc.
Pentru a ti dac activitile realizate pe durata procesului de implementare a politicii
publice corespund celor planificate n funcie de criteriile de selecie, dar i de obiectiv,
i dac au dus la soluionarea problemei pentru care a fost formulat acea politic, este
necesar o evaluare obinuit a politicii publice (evaluarea ex-post).
Evaluarea ex-post a impactului politicii publice este o activitate derulat pe
parcursul sau la finalul etapei de implementare a politicii. Sunt evaluate rezultatele
obinute i sunt identificate eventuale abateri de la obiectivul planificat, depiri
ale termenelor sau ale costurilor stabilite, etc. Scopul evalurii ex-post nu este
doar acela de a dezvlui erorile care au fost fcute, ci i de a recomanda cele mai
potrivite soluii pentru activitile viitoare.

19
Carte.indd 19

11/5/06 5:40:29 PM

Monitorizarea este un tip de evaluare ex-post realizat n procesul de

implementare a politicii publice, al crei scop este acela de a asigura o
implementare eficient a acesteia i de a iniia msurile necesare de corecie.
Evaluarea final este un tip de evaluare ex-post realizat la finalul perioadei de
implementare a politicii, n scopul de a analiza rezultatele finale ale politicii,
de a identifica eventuale deficiene i de a formula recomandri pentru
a asigura evoluia ulterioar a respectivului domeniu de politici publice.
De obicei, evaluarea ex-ante necesit mai mult munc, iar erorile sunt mai
frecvente dect n evaluarea ex-post. Atunci cnd este evaluat o politic n faza de
planificare, de multe ori problemele apar din lipsa unor date credibile care face
dificil elaborarea unor ipoteze. Pe de alt parte, n cazul evalurii ex-post, aceste
probleme pot fi soluionate dac se realizeaz o planificare eficient, precum i o
previzionare atent a activitilor necesare de colectare a datelor n etapa de planificare.
n practic, ciclul politicilor publice nu se deruleaz la fel de simplu i cu aceeai
succesiune a etapelor ca n teorie. Fiecare etap poate presupune eforturi repetate
pentru a se ajunge la rezultate satisfctoare. n sfrit, trebuie spus c n multe cazuri
de politici sectoriale planificarea este continu: odat cu ncheierea ciclului politicii
publice, finalizat cu evaluarea ex-post, se stabilete o nou agend, iar procesul este
reluat.

2. Principii de baz ale procesului de evaluare a

impactului politicilor publice
Pentru ca evaluarea impactului politicilor publice s aib o pondere important n
procesul decizional i pentru a mpiedica utilizarea ineficient a resurselor umane i
financiare, se impune introducerea unor reglementri care s conin proceduri utile
pentru aceast evaluare. Trebuie recunoscut necesitatea de a evalua impactul politicii
publice i trebuie stabilite sarcini i niveluri de responsabilitate precise pentru instituiile
implicate. Modelele de evaluare a impactului politicilor publice difer de la o ar la alta
i din acest motiv nu exist o variant ideal.
Evaluarea impactului politicii publice trebuie s fie:
1. Oportun. Evaluarea impactului trebuie s nceap n faza iniial a procesului
de formulare a politicii publice pentru a obine rezultate la timp i pentru a
influena deciziile nainte ca acestea s fie adoptate.
2. Proporional. Resursele investite n evaluarea politicilor publice trebuie s
corespund avantajelor obinute ca urmare a implementrii reuite a acestora.
3. Sistematic. Evalurile prealabile sunt punctul de pornire esenial pentru
fiecare nou evaluare de impact. n anumite cazuri, cea mai mare parte a datelor

20
Carte.indd 20

11/5/06 5:40:29 PM

necesare cu privire la anumite cazuri pot proveni din statistici, rapoarte realizate
de ali analiti sau din alte surse de informaii.
4. Cuprinztoare. Analiza impactului politicii publice trebuie s acopere nu
doar domeniul sau industria direct influenat de politic, ci trebuie s ia n
calcul orice posibil impact pe termen lung i scurt al fiecrui element al politicii
publice.
5. Ct se poate de precis. Analiza de impact, innd cont de constrngerile
bugetare, trebuie s valorifice la maximum datele cantitative i metodele de
evaluare corespunztoare pentru a asigura obiectivitate i comparabilitate.
6. Consultativ. O evaluare de impact fiabil nu trebuie realizat n spatele uilor
nchise. Procesele trebuie s aib la baz informaii obinute prin sondaje i
consultri cu experi i cu toi partenerii implicai n procesul de implementare a
politicii. Acest lucru asigur o bun colectare a datelor, verificarea corectitudinii
concluziilor, precum i obinerea unor informaii suplimentare cu privire la
aciunile necesare pe durata procesului de implementare a politicii.
7. Transparent. Factorii decizionali i partenerii implicai n procesul de
implementare nu doresc formularea unor concluzii n baza unor informaii
insuficiente; ei doresc s neleag ntreg procesul de formulare i s beneficieze
de opiuni bine argumentate n vederea stabilirii unei soluii. n acest scop,
evaluarea impactului politicii publice trebuie elaborat ntr-o manier clar i
cuprinztoare i trebuie n acelai timp s furnizeze partenerilor care nu sunt
specialiti n domeniu informaii cu privire la posibilele soluii. O parte esenial
a evalurii impactului politicii publice este identificarea i explicarea clar a
ipotezelor pe care se bazeaz evaluarea, inclusiv a argumentelor n favoarea
utilizrii acestor ipoteze.
8. Realist. Evaluarea impactului politicilor publice permite evitarea finanrii
nejustificat sau a unui calendar nerealist.

3. Criteriile, dimensiunile i anvergura procesului de

planificare a politicilor publice i evaluare a impactului
Comparaie ntre investiia realizat i rezultatele obinute
Conform principiilor de baz ale evalurii impactului politicii publice, valoarea
resurselor investite n aceast evaluare trebuie s fie proporional cu impactul politicii.
Nu toate iniiativele n materie de politici publice necesit o analiz detaliat prin
utilizarea sondajelor sau a experilor, aspecte care fac ca evalurile s fie costisitoare i
s necesite timp. Astfel, este important s se stabileasc cnd acest gen de examinare

21
Carte.indd 21

11/5/06 5:40:30 PM

este cu adevrat necesar. n etapa iniial a procesului de planificare a politicii publice,

este greu de anticipat de ct timp va fi nevoie pentru o analiz detaliat a impactului,
astfel nct procesul de evaluare s dea dovad de o anume flexibilitate.
Atunci cnd se face analiza impactului, poate fi necesar o cercetare n profunzime ca
urmare a identificrii unor noi factori. Totui, evaluarea iniial poate asigura uneori
suficiente argumente n favoarea sau mpotriva unei anumite alternative i n acelai
timp poate oferi un rspuns cu privire la necesitatea unei analize mai detaliate. Acest
lucru presupune c evaluarea impactului politicii publice poate fi o simpl evaluare
calitativ sau, dimpotriv, o analiz cantitativ detaliat, realizat prin utilizarea de
metode i tehnici diverse.
Criterii pentru determinarea nivelului de evaluare a impactului politicii publice
Structura politicii publice, instrumentele analitice i cele de planificare trebuie s fie alese
n funcie de dimensiunile i anvergura politicii publice. Exist diferene importante
ntre abordrile i metodele aplicabile strategiilor la nivel naional, inclusiv strategii de
dezvoltare sectorial i trans-sectorial, pe de o parte i, pe de alt parte, cele aplicabile
politicilor publice care soluioneaz probleme concrete i care presupun identificarea
celor mai eficiente i mai adecvate instrumente de politici.
Dimensiunile i anvergura strategiilor elaborate ca politici axate pe scopuri nu permit
o descriere detaliat a soluiilor pentru probleme speciale, deoarece prin colectarea
tuturor analizelor necesare, a alternativelor i evalurilor de impact, volumul ar deveni
att de mare nct politica public ar fi greu de neles i dezbtut i, implicit, ar fi dificil
s se ia o decizie n privina acesteia.
De asemenea, elaborarea unei analize detaliate a problemelor de politici publice la
care rspund strategiile la nivel nalt risc s depeasc termene raionale. Din acest
motiv, politicile axate pe scopuri sunt elaborate prin utilizarea instrumentelor de
planificare strategic, care presupun procese analitice de definire a viziunii, misiunii
i a unor scopuri la nivel general aferente politicii. n procesul de formulare a acestui
tip de politici publice, definirea problemei rmne o etap esenial, dar o analiz n
profunzime nu este de cele mai multe ori necesar pentru identificarea domeniilor
majore. Aceast abordare poate fi numit planificarea planificrii deoarece n multe
cazuri activitile planificate pentru strategiile la nivel nalt vor include identificarea
sarcinilor referitoare la formularea politicilor viitoare. Pentru o astfel de strategie, n
mod evident, nu este posibil nicio evaluare a impactului.
Politicile axate pe probleme au la baz identificarea unor instrumente concrete de
politici publice i propun soluii alternative. n cazul acestui tip de politici publice,
evaluarea impactului soluiilor propuse trebuie realizat i inclus n documentul de
politic public.
Opiunea referitoare la nivelul evalurii de impact depinde de mai muli factori, cei mai
importani fiind timpul, resursele i competenele iniiatorilor politicii publice. Teoria
recomand evaluri bazate pe argumente solide pentru toate politicile publice, care s
includ o prezentare, pe ct posibil, a tuturor beneficiilor, aplicnd msuri cantitative
prin utilizarea analizei cost-beneficiu, a analizei cost-eficacitate, a analizei de risc i de

22
Carte.indd 22

11/5/06 5:40:30 PM

senzitivitate. n realitate, aplicarea metodelor cantitative de analiz este limitat din

cauza lipsei de date i de timp necesare realizrii unor cercetri i studii aprofundate.
Fostul ef al Departamentului de Planificare Strategic din Cabinetul PrimuluiMinistru al Marii Britanii Goeff Mulgan precizeaz: n sfrit, este important s fie
recunoscute diferitele calendare n funcie de care lucreaz cercettorii i iniiatorii
politicilor publice. n vreme ce cercettorii au n vedere ctigurile pe termen lung ale
societii, iniiatorii politicilor publice se afl sub presiunea pe care o exercit nevoia pe
termen scurt de a face fa solicitrilor cetenilor.6
Pentru motivele menionate mai sus, un nivel ridicat al competenelor poate fi sporit
prin aplicarea metodelor calitative i a celor participative. n combinaie cu utilizarea
datelor statistice, aceste metode permit elaborarea unei analize de impact satisfctoare
pentru soluiile propuse i pot duce la evitarea unor erori grave. Una dintre leciile
practice nvate ca urmare a experienei n materie de evaluare a politicilor publice
este c este mai bine s ai dreptate n mare, dect s te neli cu precizie.
Numai n cazuri excepionale se recomand realizarea unei analize de impact detaliate
prin aplicarea tuturor metodelor cantitative.
De exemplu,
evalua:

analiza cost-beneficiu complet trebuie folosit numai pentru a

Politici ample i costisitoare
Proiecte de investiii pe termen lung
Intervenii ale statului n activiti comerciale
Privatizarea bunurilor aflate n proprietatea statului

Trebuie s se in cont de faptul c evaluarea cantitativ n profunzime poate fi

realizat numai n cazul unui numr limitat de alternative (de obicei nu mai mult de
2 sau 3). Evaluarea impactului economic, social i de mediu se realizeaz n principal
de ctre experi independeni, ns ministerele au capacitatea de a comanda i evalua
cercetrile i studiile fcute de experi. Din acest motiv, manualul de fa prezint o
serie de concepte introductive i scurte descrieri ale metodelor cantitative de analiz,
folositoare n astfel de situaii.

4. Practica internaional n domeniul evalurii

impactului politicilor publice
Statele lumii i-au dezvoltat sisteme diverse pentru evaluarea impactului politicilor
publice. Unul dintre cele mai avansate state europene n acest domeniu este Marea
Britanie, care a nfiinat n 1998 un Oficiu Guvernamental pentru Evaluarea Impactului
Reglementarilor. Acesta coordoneaz activitatea oficiilor de evaluare de la nivelul
ministerelor. Procesul de evaluare a impactului politicilor publice este bine dezvoltat i n
Danemarca i Olanda, ns aceste state se axeaz pe reducerea presiunilor administrative
prin analizarea impactului acestora asupra ntreprinderilor mici i mijlocii.

23
Carte.indd 23

11/5/06 5:40:31 PM

i Comisia European (CE) a nceput s lucreze la mbuntirea calitii reglementrilor

sale, nelegnd importana i efectele evalurii impactului reglementrilor asupra
proceselor decizionale.7 O atenie special a fost acordat nevoii de simplificare
a reglementrilor i de reducere a presiunilor administrative asupra companiilor,
adoptndu-se Iniiativa pentru mbuntirea Reglementrilor. n contextul agendei de
la Lisabona, CE a nfiinat Grupul Mandelkern pentru mbuntirea Reglementrilor,
nsrcinat cu stabilirea cadrului necesar pentru optimizarea mediului de reglementare
din UE. Raportul Final8 al Grupului Mandelkern a fost prezentat Consiliului European
ntrunit la Laeken (14 15 decembrie 2001). Raportul propune principii i abordri
generale legate de creterea calitii reglementrilor i de evaluare a impactului, precum
i un plan de aciune pentru implementarea acestora. Raportul Mandelkern a fost apoi
utilizat pe scar larg de toate statele membre n procesul dezvoltrii propriilor lor
sisteme de planificare n domeniul politicilor publice i propriilor lor iniiative pentru
mbuntirea calitii reglementrilor. Cele apte domenii cheie identificate pentru
dezvoltarea sistemului sunt:
1. Alternative de implementare a politicilor publice este subliniat
necesitatea identificrii i evalurii mai multor soluii.
2. Evaluarea impactului Evaluarea Impactului Reglementrilor9 (EIR) este
evideniat ca instrument eficace de formulare a politicilor publice ntr-o
manier modern i pe baza unor argumente solide.
3. Consultarea este definit ca instrument al guvernrii deschise. Consultarea
eficient a instituiilor implicate, partenerilor sociali i grupurilor int, realizat
nc din etapele preliminare ale procesului de ctre factorii de decizie din UE i
statele membre, este o cerin important.
4. Simplificarea se evideniaz necesitatea permanent de a actualiza i
simplifica reglementrile existente, artnd-se totodat c simplificarea nu este
echivalent cu dereglementarea.
5. Accesul la reglementri persoanele vizate de reglementrile europene sau
naionale au dreptul s aib acces la acestea i s le neleag.
6. Structurile n vederea creterii calitii reglementrilor, este necesar ca
structurile administrative nsrcinate cu promovarea acestora s funcioneze
eficient.
7. Implementarea reglementrilor europene calitatea procesului de
reglementare trebuie mbuntit permanent, ncepnd cu etapele incipiente
de pregtire a politicilor publice i pn n etapa de implementare.
n 2002, CE a nfiinat grupul de lucru pentru mbuntirea Reglementrilor, care
evalueaz impactul directivelor CE. Printre realizrile acestuia se numr evaluarea
impactului directivelor privind costurile asociate produselor chimice i liberalizarea
pieei telecomunicaiilor. Dei evaluarea final a directivelor se realizeaz n mod
centralizat, datele se culeg la nivel naional, ceea ce conduce uneori la probleme n
procesul de interpretare i pregtire a propunerilor de mbuntire a unei anumite
directive, genernd efecte diferite la nivelul diferitelor economii naionale.
7
Principalele documente ale UE privind evaluarea impactului: http://ec.europa.eu/governance/impact/key_en.htm
8
http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/key_docs/mandelkern_report_en.pdf
9

Regulatory Impact Assessment (lb. englez).

24
Carte.indd 24

11/5/06 5:40:31 PM

n iunie 2002, CE a adoptat Planul de Aciune al Comisiei pentru Simplificarea Mediului

de Reglementare. Acest document a evideniat rolul evalurii impactului reglementrilor
att la nivel european, ct i la nivel naional i importana proiectelor realizate n
cooperare la nivel internaional pentru reducerea presiunilor administrative asupra
IMM-urilor i pentru creterea competitivitii. Comisia a dezvoltat cteva proiecte pilot
pentru implementarea iniiativelor de cretere a calitii mediului de reglementare.
n octombrie 2005, CE a adoptat un Comunicat privind metodologia comun la nivel UE
de evaluare a costurilor administrative generate de legislaie (21.10.2005. COM(2005)
518). Comunicatul prezint o metodologie comun la nivelul UE i propune paii
necesari pentru implementarea acesteia.10
La data de 15 iunie 2005, CE a emis Ghidul privind Evaluarea Impactului11, actualizat la
data de 15 martie 2006. Ghidul cuprinde o descriere detaliat a procedurilor de evaluare
a impactului i a metodologiilor aplicabile, chestionare de verificare a impactului
diferitelor alternative de politici publice, criterii recunoscute pentru dezvoltarea
evalurii impactului i standarde minime privind consultarea. Ghidul conine de
asemenea principalele abordri i metodologii care pot fi utilizate pentru evaluarea
impactului economic, social i asupra mediului nconjurtor.
n afara granielor Europei, evaluarea impactului politicilor publice cunoate o ampl
dezvoltare n Canada, SUA, Australia i Noua Zeeland. Fiecare stat i-a definit propria
abordare i propriile principii de evaluare. De exemplu, n Canada se acord mult
atenie implicaiilor unei anumite politici asupra drepturilor persoanelor fizice i
juridice la confidenialitatea datelor, iar n Noua Zeeland accentul cade mai ales pe
evaluarea periodic a impactului reglementrilor asupra sntii populaiei.
Evaluarea detaliat a impactului politicilor publice ca parte integrant a procesului
de planificare este o practic foarte recent. Un studiu pe tema evalurii ex-ante a
impactului, realizat n 20 de state12, a identificat cele mai frecvente probleme cu care se
confrunt analitii. Acestea pot fi clasificate dup cum urmeaz:
1. Probleme tehnice
exist dubii asupra utilitii unor metode analitice complicate i costisitoare,
costurile de culegere a datelor sunt mari i, adesea, datele culese nu reflect
realitatea,
exist prea puine alternative.
2. Aspecte politice
rezisten la evaluarea impactului unei politici n situaia n care un anumit
grup din societate consider c aceasta contravine intereselor sale,
grupurile de interese care obin avantaje prin intermediul altor metode, de
exemplu prin presiuni exercitate direct asupra factorilor politici, consider c
evaluarea impactului politicilor publice reprezint o ameninare, ntruct ar
10
Documente UE referitoare la evaluarea impactului i reglementri mai bune:
11
http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/key_docs/sec_2005_0791_en.pdf
12

Analiza impactului reglementrilor: Bune Practici n Statele OCDE - OCDE, Paris, 1997. p.20.

25
Carte.indd 25

11/5/06 5:40:32 PM

putea modifica n mod semnificativ deciziile adoptate,

este posibil ca rezultatele obinute s nu corespund cu planurile iniiale ale
strategilor.

3. Aspecte instituionale i legate de resurse

n majoritatea cazurilor, obligativitatea evalurii impactului politicilor publice
de ctre organele administraiei publice nu este stabilit prin reglementri,
iar sanciunile aplicabile n cazul nerespectrii cerinelor de evaluare nu sunt
suficient de dure,
multe instituii nu se pot conforma cerinelor de evaluare, din cauza calificrii
deficitare i resurselor financiare insuficiente.
4. Aspecte procedurale
controlul calitativ al evalurii impactului politicilor publice este de multe ori
superficial,
evaluarea impactului intervine adesea prea trziu, cnd decizia a fost deja
luat,
factorii de decizie sunt adesea obligai s adopte decizii n lipsa unui studiu de
impact, ntruct analiza impactului politicilor publice i consultrile ncetinesc
procesul decizional.
Crizele i dificultile cu care se confrunt alte state ar trebui s constituie un stimulent
n ceea ce privete evaluarea mai atent a tipului de analiz de impact pentru care
optm i momentul n care aceasta trebuie realizat, precum i n sensul stabilirii unor
termene de implementare realiste n condiiile constrngerilor bugetare existente.

26
Carte.indd 26

11/5/06 5:40:32 PM

II. Metode folosite n procesul de formulare

a politicilor publice
1. Prezentare general a metodelor calitative de analiz
a politicilor publice
Diferenierea ntre metodele de cercetare calitative i cantitative este veche de secole
i provine din abordarea tiinific tradiional care const n a opune dou curente
generale. Cercetarea calitativ se centreaz pe indivizi i cazuri individuale, pe
experiene, percepii i valori personale, n vreme ce cercetarea cantitativ se bazeaz
pe dezvoltarea unor metodologii bine documentate, care au la baz eantionarea
reprezentativ, reflecia matematic, modelarea msurabil a proceselor, atribuirea
unei valori monetare i folosirea regulilor mai mult sau mai puin stricte ale tiinelor
exacte.
Pentru a nu ajunge la dispute teoretice cu privire la punctele forte i punctele slabe
ale celor dou abordri, trebuie s subliniem faptul ca ambele metode pot fi folosite
cu succes n domeniul cercetrii i formulrii politicilor publice. De regul, metodele
calitative se aplic mai ales n fazele preliminare de analiz a politicii, n care sunt
analizate problemele i sunt identificate alternativele i soluiile. Acestea se pot folosi
ns i n etapa final de interpretare a datelor i de formulare a recomandrilor. n etapa
preliminar, cele mai importante activiti sunt definirea conceptelor, structurarea
materialelor precum i crearea unei imagini de ansamblu. n procesul de analiz,
aspectele de ordin calitativ au aceeai importan ca i datele i abordrile statistice.
Clasificarea metodelor este ntotdeauna relativ, dar de multe ori metodele participative
pot fi considerate a fi o subgrup de metode calitative, dat fiind c opiniile i evalurile
strnse nu sunt reprezentative din punct de vedere statistic, ns valoarea lor rezid n
amploarea coninutului problemei, cauzelor i soluiilor identificate, datorat diversitii
grupurilor int, experilor i partenerilor sociali implicai. Brainstorming-ul, focus
grupurile i analizele SWOT pot fi considerate metode de tip participativ, deoarece sunt
organizate sub forma unor discuii de grup la care particip reprezentanii instituiilor
implicate, partenerilor sociali i grupurilor int.
Enumerarea i descrierea tuturor metodelor de analiz de politici publice care se folosesc
n lumea modern ar fi imposibil aceasta fiind o ramur a cunoaterii care se dezvolt
din ce n ce mai mult. Acest manual respect ordinea etapelor care trebuie parcurse n
procesul de analiz a politicilor publice, fiind descrise numai cele mai cunoscute i mai
frecvent folosite metode pentru fiecare etap. Tabelul urmtor prezint o imagine de
ansamblu a celor mai rspndite metode de analiz.

27
Carte.indd 27

11/5/06 5:40:33 PM

Cele mai reprezentative metode de analiz

Etapa din cadrul
procesului de politici

Metode calitative

Metode cantitative

Analiza situaiei/

Brainstorming
Focus grupuri
Interviuri
Metode folosite de experi
Analiz de text
Analiz de documente
Analiza legislaiei
Studii biografice, poveti de via
Studii de caz

Sondaje pentru colectarea

de date primare
Analiz statistic
Cercetare reprezentativ
Analiza datelor secundare

Definirea problemelor

Analiza SWOT
Arborele problemei
Diagrama os de pete (fishbone )

Analiza datelor secundare

Analiza problemelor,
definirea cauzelor

Arborele problemei
Diagrama os de pete

Analiz statistic
Corelare, regresie

Definirea obiectivelor

Arborele obiectivelor

Identificarea alternativelor

Brainstorming
Metode folosite de experi
Analogie
Benchmarking cele mai bune practici
Investigare rapid

Selecia alternativelor

Analiz SWOT
Analiz multicriterial

Modelarea alternativelor

Planificarea pe baz de scenarii

Analogia
Metoda Delphi

Evaluarea alternativelor

Analiz SWOT
Analiz multicriterial
Sistematizare lexicografic
Alternative nedominante
Metoda matriceal
Metoda Delphi
Pilotarea

Planificarea
implementrii

Metoda Gantt
Analiza drumului critic
Tabel de scoruri ponderate

Informaii asupra situaiei

curente

Planificarea pe baz de
scenarii
Simulare
Extrapolare, corelare,
regresie
Analiza cost-beneficiu
Disponibilitatea de a plti
Metoda hedonic
Analiza cost-eficacitate
Analiza riscurilor
Analiza senzitivitii
Analiza rentabilitii
Cercetarea reprezentativ

28
Carte.indd 28

11/5/06 5:40:33 PM

Monitorizarea i evaluarea

Tabel de scoruri ponderate

Focus grupuri
Interviuri
Metodele folosite de experi
Analiza de text
Analiza documentelor
Analiza legislativ
Studii de caz
Analiza datelor secundare

Analiza statistic
Analiza datelor secundare
Cercetarea reprezentativ

De multe ori este necesar combinarea metodelor calitative i a celor cantitative.

De exemplu, n cazul n care studiul trebuie fcut sub forma sondajului de opinie
sociologic este necesar o analiz calitativ preliminar, pentru a selecta ntrebrile
eseniale, pentru a defini n mod precis ntrebrile, pentru a corecta posibilele erori
i nenelegeri la nivelul formulrii i structurii chestionarului. n mod evident, acest
lucru se realizeaz prin organizarea de focus grupuri cu reprezentanii unor posibile
grupuri int sau prin colectarea i analizarea unor texte considerate a fi relevante
pentru problema existent. De asemenea, este util pilotarea chestionarului preliminar
cu un grup restrns de persoane, precum i analizarea rspunsurilor pentru a verifica
modul n care sunt formulate ntrebrile.
Exemplu: Aplicarea combinat a metodelor calitative i cantitative de analiz
In 2005, n Letonia s-a realizat un sondaj pentru a clarifica problema stimulentelor
acordate funcionarilor publici, precum i pentru a evalua sistemul existent de beneficii
i prime n vederea crerii unui sistem de motivare mai eficient. nainte de elaborarea
chestionarului, funcionarilor publici ai Cancelariei de Stat li s-a cerut s fac o
scurt descriere n care s i exprime punctul de vedere cu privire la problema Ce
nseamn un bun funcionar public. S-au elaborat apoi ipoteze pe marginea acestor
scurte descrieri, care au servit la definirea valorilor i conceptelor din chestionar. Prima
versiune a chestionarului a fost elaborat i apoi distribuit unui numr restrns de
funcionari publici (70) pentru a verifica formulrile folosite n chestionar.
n cazul n care datele statistice nu ofer suficiente informaii suficiente n legtur cu
problemele abordate, este necesar ca studiile de caz individuale s furnizeze mai multe
detalii. n astfel de cazuri ar putea fi folosite studiile biografice i studiile de caz.
Exemplu: Studiul biografic
n vederea soluionrii problemei abandonului colar (elevii care nu i finalizeaz
studiile obligatorii de 9 clase) din Letonia, Ministerul Educaiei, Cercetrii i tiinei
din aceast ar a comandat n 1998 un studiu cu privire la acest fenomen. Sarcina celor
care au fcut cercetarea era de a identifica 50 foti elevi care nu i terminaser studiile
primare i de a strnge informaii despre evoluia ulterioar i biografia profesional a
acestora pe baza unor interviuri de anvergur. S-a ales abordarea calitativ deoarece
din punct de vedere statistic era posibil numai colectarea datelor cu privire la cei care
au abandonat coala, ns nu i identificarea problemelor i obstacolelor cu care acetia

29
Carte.indd 29

11/5/06 5:40:34 PM

s-au confruntat ulterior. Cercetarea a permis identificarea unor informai importante

pentru formularea politicii publice pentru incluziunea social, crearea unor coli serale
i cursuri de sprijin.
Trebuie subliniat faptul c n cazul sondajelor externalizate, specialitii de la nivelul
ministerelor trebuie s lucreze mpreun cu cercettorii nu doar n faza preliminar de
selectare a metodologiei de cercetare, dar i n cea de definire a chestionarului pentru a
evita orice fel de incertitudini i nenelegeri nc din faza iniial a aplicaiilor. ntregul
proces de cercetare se bazeaz pe o strns relaie de cooperare ntre cele dou pri.
Metodele calitative de analizare a problemelor precum arborele problemei sau
diagrama os de pete (fishbone) combin brainstormingul cu utilizarea metodei hrii
conceptelor13. Aceste metode permit analizarea detaliat a cauzelor problemelor prin
analizarea tuturor cauzelor, nu doar a celor mai evidente.
Trebuie remarcat faptul c metodele descrise mai jos nu sunt statice i rareori sau
niciodat aceleai pentru grupuri diferite n momente diferite. Ele permit mai
degrab o abordare mai larg a situaiilor i nu sunt un factor determinant n materie
de politici publice. La fel ca i n cazul problemei, cauzele problemelor nu sunt uor
de identificat, ns fr nelegerea cauzelor i factorilor care influeneaz situaia i
problemele, soluionare problemei este extrem de dificil.

2. Metode calitative de analiz a problemelor

Interviul

Interviul este una dintre metodele tradiionale din domeniul tiinelor sociale folosite
la strngerea informaiilor iniiale pentru analiza situaiei, precum i la evaluarea
programelor i politicilor publice. Principalele tipuri de interviuri sunt: interviul de
tip conversaie i interviul bazat pe ghid (interviul structurat).
Diferena ntre aceste tipuri provine din nivelul de formalizare a chestionarului,
precum i din metodele folosite pentru analizarea datelor. Cu excepia cazului n care
scopul interviului este acela de a decide frecvena cu care revine o anumit prere,
interviul poate fi folosit pe post de instrument de colectare a datelor pentru cercetarea
cantitativ.
Interviul este un instrument de analiz ct se poate de util pentru identificarea
problemelor, soluiilor sau evaluarea implementrii. Valoarea interviurilor informale
rezid n posibilitatea de a surprinde problemele n contextul practic larg i, n acelai
timp, n posibilitatea de a strnge informaii cu privire la soluiile practice care au
fost deja identificate la nivelul mai multor instituii. Este unul dintre cele mai bune
instrumente pentru a strnge prerile oficialilor importani, principalelor instituii,
partenerilor sociali i grupurilor int n vederea crerii unei imagini de ansamblu asupra
domeniului de politici publice, precum i pentru a obine o prim list a problemelor
13

Concept mapping (harta conceptelor) este o tehnic de vizualizare a relaiilor dintre concepte. Scopul acesteia este realizarea sau evaluarea
hrii cognitive a unei persoane. Aceast hart este o diagram care arat care este relaia dintre concepte. Aceast relaie este ilustrat prin
sgei i etichete

30
Carte.indd 30

11/5/06 5:40:34 PM

ce trebuie remediate prin formularea politicii publice. Intervievarea principalelor

instituii, partenerilor sociali i grupurilor int este o metod folosit la scar larg
pentru a evalua programele i proiectele finanate de organizaii internaionale.
Interviurile sunt folosite de obicei n etapa iniial de concepere a politicii publice,
atunci cnd nu exist informaii cu privire la problemele relevante, ceea ce face imposibil
un sondaj de opinie. Interviurile semi-structurate, bazate pe ghid, se folosesc n fazele
ulterioare, atunci cnd sunt necesare informaii standardizate i cnd este posibil o
eantionare reprezentativ.
Principalele etape ale interviurilor sunt:
1. Selectarea persoanelor ce urmeaz a fi intervievate (reprezentanii principalelor
instituii, partenerilor sociali i grupurilor int, efii instituiilor responsabile,
specialitii cei mai cunoscui n domeniu, principalii iniiatori de politici
din domeniu, etc.). Cantitatea nu este neaprat un criteriu; n principiu sunt
suficiente 20 60 interviuri pentru a explora aria problemei.
2. Ghidul de interviu sau lista cu principalele ntrebri trebuie pregtit. n
cazul interviurilor informale, lista cu ntrebri nu se consider a fi obligatorie.
Uneori este mai fructuoas o discuie liber pe marginea subiectului. De la un
interviu la altul se pot aduga ntrebri, iar lista de ntrebri se poate modifica
pe durata procesului de intervievare. Interviurile calitative ar putea fi efectuate
chiar de ctre cei care se ocup de formularea politicii publice. Din acest motiv,
ar putea fi prevzut organizarea de cursuri de pregtire n legtur cu modul
de realizare i conducere a unui interviu (prezentarea interviului, principii
de comunicare, prezentarea scopului interviului etc.). n acest caz, valoarea
adugat o reprezint profesionalismul discuiilor, lucru care uneori nu poate fi
asigurat de ctre un specialist contractat.
3. Trebuie luate notie n timpul interviului sau acesta trebuie nregistrat audio sau
video. Ulterior, interviul trebuie transcris.
4. Trebuie respectate o serie de reguli simple: o scurt prezentare introductiv
a interviului, stabilirea principiilor de comunicare, prezentarea scopului
interviului. Dac este necesar, se recomand ca o prim transcriere a interviului
s fie oferit persoanei intervievate pentru a verifica reflectarea corect a opiniilor
formulate n cursul interviului; se recomand de asemenea, trimiterea unui email sau a unei scrisori de mulumire ulterior. Interviul poate fi considerat una
dintre etapele ce trebuie parcurse pentru a crea o reea de specialiti i persoane
implicate n domeniul respectiv de politici publice, ntruct cooperarea i
contribuia acestora ar putea fi necesar pe toat durata etapelor urmtoare de
analiz a politicii.
5. Analiza rezultatelor. Toate opiniile exprimate n interviuri trebuie rezumate
i comparate. Toate opiniile comune i divergente sunt definite i inventariate.
Raportul final trebuie s cuprind o list a persoanelor intervievate (n cazul
n care interviul nu a fost anonim), lista problemelor identificate n urma

31
Carte.indd 31

11/5/06 5:40:35 PM

interviurilor, precum i lista recomandrilor exprimate n interviuri care in de

aria problemei n cauz. Clasificarea informaiilor se poate face sub forma unui
tabel care s surprind principalele mesaje din interviuri, grupate n funcie de
problemele generale pe care le abordeaz politica public.

Brainstorming

Brainstormingul este una dintre cele mai vechi metode folosite pentru identificarea i
analizarea problemelor i pentru identificarea posibilelor soluii. Brainstormingul, ca
tehnic special, a fost definit de ctre Alex F. Osborn14 ncepnd cu anii 1930 i poate
fi considerat a fi una dintre cele mai populare metode de generare de idei. n practica de
fiecare zi, toate discuiile care au loc ntre specialiti sau personalul unui departament
din cadrul unui minister pot fi considerate un gen de brainstorming. Totui, tehnica de
brainstorming este una mai formal i presupune cteva etape i principii care asigur
eficiena sesiunilor de brainstorming.
Principalele etape ale organizrii brainstorming-ului:
1. Analiza factorilor implicai sau analiza clienilor. Este o etap necesar la
nceputul fiecrui proces de analiz a politicilor. nainte de a organiza sesiunile
de brainstorming, trebuie realizat o list cu toi cei implicai, verificat dac
aceast list este complet i analizat modul de a stimula participarea activ a
acestora la sesiunea de brainstorming. Una dintre precondiiile eseniale pentru
a asigura o activitate de grup eficient este o bun selecie a participanilor.
2. Planificarea procesului de brainstorming. Mai nti trebuie stabilit numrul
sesiunilor de brainstorming i problemele ce vor fi discutate n timpul
acestora.
3. Productivitatea discuiei depinde de numrul de participani. Se sugereaz ca
numrul de participani la sesiunile de brainstorming s nu fie mai mare de 12,
datorit inter-relaiilor ce pot aprea n cadrul grupului.
4. Sarcinile sesiunii de brainstorming trebuie clar stabilite i explicate
participanilor la nceputul sesiunii; de asemenea, este nevoie ca principalele
informaiile de baz s fie prezentate n detaliu i integral.
5. Se recomand participarea unui facilitator neutru i profesionist pentru a evita
orice fel de implicare subiectiv ce ar putea aprea n cazul unui important
specialist sau analist de politici publice, care ar putea avea deja o anumit
imagine cu privire la respectiva problem.
6. Criticile nu se accept n cadrul sesiunilor de brainstorming. Scopul acestor
sesiuni este de a strnge ct mai multe idei noi cu putin, ideile prezentate de
participani nu trebuie s fie nici analizate i nici judecate, acestea se colecteaz
pur i simplu, iar analiza se face ulterior.
14

Alex F.Osborn. Applied Imagination: Principles and Procedures of Creative Problem-Solving, ediia a treia, New York, Scribners, 1963.

32
Carte.indd 32

11/5/06 5:40:35 PM

7. Trebuie stabilit o procedur de stimulare a implicrii active a tuturor

participanilor, pentru a ncuraja toi membrii grupului s i exprime ideile.
Liderul sesiunii i poate invita pe participani s ia cuvntul pe rnd sau i poate
invita s scrie pe o bucat de hrtie 3-5 idei principale i apoi s prezinte aceste
idei n faa grupului.
8. Discuia comun axat pe ideile propuse este important, deoarece pe durata
discuiei pot aprea i alte propuneri, iar participanii trebuie rugai s se
concentreze pe modul n care pot fi mbuntite ideile propuse spre discuie.
9. Sesiunile trebuie s fie scurte, s nu depeasc 45 minute. Se pot organiza
sesiuni de feedback la distan de 2-3 zile, cci uneori propunerile fcute n
cadrul sesiunii pot fi mbuntite chiar ctre participani dup ce acetia au
mai reflectat la subiectele discutate.
10. Toate rezultatele sesiunii sunt colectate i sintetizate pentru a fi ulterior
analizate. Participanii trebuie informai cu privire la rezultatele sesiunii.
O alt variant de brainstorming este brainstormingul n scris: pentru a putea implica
mai multe persoane brainstormingul poate fi organizat prin e-mail. Totui, forma
clasic a brainstormingului este folosit mai des, deoarece comunicarea direct din
timpul sesiunii este unul dintre factorii care faciliteaz generarea de idei.

Focus grupuri

Focus grupurile presupun un numr mai mare de participani, care provin dintr-un
grup cu trsturi principale similare (de exemplu, reprezentanii IMM-urilor, prini,
reprezentanii minoritilor naionale etc.). Focus grupurile sunt organizate pentru
discuii detaliate cu reprezentanii principalelor instituii, partenerilor sociali i
grupurilor int vizai de politica respectiv. Acestea se dovedesc eficiente n cazurile
n care politica public respectiv depinde de nelegere, percepii sau motivaii,
precum i n cazurile n care politica public genereaz controverse i divergene de
opinii. Metoda focus grupurilor a aprut iniial n domeniul marketingului, n scopul
de analiza impactul strategiilor de marketing. Evident, discuiile din cadrul focus
grupurilor trebuie s fie conduse de ctre un facilitator neutru. n continuare sunt
prezentate principalele etape ale focus grupurilor15:
1. Selecia participanilor, stabilirea numrului de sesiuni, categorii de focus
grupuri (separate sau mixte). Evident, edinele separate sunt organizate pentru
grupurile omogene de participani (de exemplu, o sesiune pentru prini, una
pentru profesori, una pentru elevi). Numrul participanilor variaz de la 6 la
10. De obicei, participanii nu se cunosc ntre ei.
2. Ghidul de interviu nu trebuie s aib mai mult de 4 6 ntrebri. Discuia nu
trebuie s dureze mai mult de 1,5 2 ore. Subiectele de discuie trebuie s fie
stabilite cu mare grij. n cazul n care sunt mai multe grupuri, este nevoie s fie
15

Evaluating socio-economic programs. Principal evaluation techniques and tools. Volumul 3. Comisia European. 1999, p. 69.

33
Carte.indd 33

11/5/06 5:40:36 PM

elaborat cte un ghid pentru fiecare dintre acestea.

3. Pentru soluionarea detaliilor tehnice de preferat discuia ar trebui s fie
nregistrat, iar dac acest lucru nu este posibil trebuie s existe o persoan
care s ia notie exacte pe marginea discuiei.
4. Participanilor li se va prezenta subiectul, iar discuia ar trebui s nceap cu
anumite probleme, de ordin general, nainte de a trece la detalii.
5. Informaiile obinute n urma focus grupurilor trebuie s fie prezentate n
rezumat n analiza final i n raport, fiind identificate prerile comune ct i
cele divergente, importana aspectelor evaluate de diferite grupuri. Raportul va
conine unele dintre cele mai des ntlnite i mai demne de remarcat afirmaii
din cadrul discuiei i al concluziilor.

Studiul de caz

Studiul de caz16 reprezint o metod folosit la analizarea diferitelor tendine folosind

reprezentarea individual. Studiul de caz poate fi folosit pentru a descrie un domeniu;
sunt utilizate un exemplu sau dou pentru a analiza o situaie. Studiile de caz se aplic
la scar larg, ncepnd cu analizarea unei probleme i ncheind cu evaluarea ex-post
a programelor i proiectelor (vezi capitolul III, seciunea 2). Studiul de caz are ca scop
analiza i comunicarea. Din acest motiv, acesta se poate folosi ca parte introductiv
la sesiunile de brainstorming pentru definirea problemei. De asemenea, n acele
situaii n care nu exist suficient timp pentru colectarea datelor i sondaje, studiul de
caz reprezint un instrument eficient pentru a identifica anumite detalii cu privire la
problemele din domeniul n cauz.
De exemplu, atunci cnd este conceput o politic de optimizare a serviciilor publice, se
recomand experiena direct i parcurgerea n calitate de beneficiar a tuturor etapelor
necesare pentru obinerea serviciului respectiv (spre exemplu: nmatricularea mainii,
obinerea actelor pentru locuin, obinerea ajutorului social etc.). n urma acestei
experiene, se va realiza un grafic n care s se reprezinte clar obstacolele care apar pe
durata procedurii respective, precum i problemele ce trebuie rezolvate .
Studiul de caz este una dintre metodele cel mai puin standardizate, ns principalele
etape ale acesteia pot fi descrise astfel:
1. Selectarea cazului. Criteriile de selecie ar putea fi:
- Scopul studiului (cazuri contrastante folosite pentru anchetarea unor
extreme sau a unor cauze specifice pentru tendina general);
- Reprezentativitatea cazului ca exemplu al unui anumit grup de
fenomene;
2. Colectarea datelor. Toate sursele de date ar putea fi folosite pentru informaii,
inclusiv interviuri, analiza documentelor, sondaje etc.
3. Descrierea cazului. Rezultatele studiului de caz sunt prezentate sub form de
16

Yin R.K. Case Study Research Design and Methods. 2nd ed. Newbury Park, Sage Publications, 1994.

34
Carte.indd 34

11/5/06 5:40:36 PM

naraiune. Raportul final cu privire la studiul de caz conine o analiz a celor

mai importani factori care influeneaz procesul, comparaia ntre diferitele
cazuri, modelul conceptual care descrie cele mai importante elemente care
rezult n urma analizei cazurilor. Se recomand, de asemenea, ca materialele
despre cazuri care ilustreaz eecuri s fie anonime.

Analiza SWOT

Una dintre cele mai rspndite metode de evaluare calitativ folosit la identificarea
argumentelor pro i contra, a impactului mediului extern, precum i a factorilor
de risc este analiza SWOT denumirea este acronimul n limba englez pentru
Strengths (Puncte Forte), Weaknesses (Puncte Slabe), Opportunities (Oportuniti) i
Threats (Ameninri). Este o tehnic simpl i apreciat care a fost creat n domeniul
marketingului i al planificrii strategice n afaceri, ns care poate fi folosit i pentru
elaborarea sau modificarea politicilor publice, evaluarea alternativelor i procesul
decizional.
n mod evident, analiza SWOT se realizeaz prin sesiuni de brainstorming la care
particip toi reprezentanii principalelor instituii, partenerilor sociali i grupurilor
int vizai. Sesiunile speciale de brainstorming se organizeaz pentru a se evalua fiecare
seciune a analizei SWOT, iar rezultatele analizei sunt prezentate n matricea SWOT.
Figura 3. Matricea SWOT
Factori care contribuie la atingerea

Factori care ntrzie

obiectivelor

atingerea obiectivelor

Factori mediu intern

Puncte forte

Puncte slabe

Factori mediu extern

Oportuniti

Ameninri

Principalele etape ale analizei SWOT sunt17:

1. Stabilirea ariei i a obiectivelor analizei SWOT. Scopul pe care l urmrete o
analiz SWOT poate fi unul larg sau restrns, general sau specific.
2. Selectarea participanilor la grupul SWOT. La fel ca i n cazul metodei
participative, este important ca din grup s fac parte reprezentanii principalelor
instituii, partenerilor sociali i grupurilor int. n aceast faz ar putea fi util o
analiz preliminar a clienilor. Regulile pentru discuiile SWOT sunt aceleai ca pentru
sesiunile de brainstorming.
3. Pregtirea informaiilor eseniale. Pregtirea informaiilor eseniale este o etap
vital pentru asigurarea eficienei analizei ulterioare. Informaiile trebuie pregtite
de ctre ministerul sau instituiile responsabile i distribuite participanilor la analiza
17

Pentru detalii suplimentare cu privire la analiza SWOT a se vedea situl web: http://www.tutor2u.net/business/strategy/SWOT_analysis.htm

35
Carte.indd 35

11/5/06 5:40:37 PM

SWOT nainte de edin. La nceputul sesiunii pot fi sintetizate informaiile legate de

situaia curent sau de politica public.
4. Crearea unui mediu favorabil pentru seminar
Conductorul discuiei/ facilitatorul deine un rol esenial i trebuie s aloce timp pentru
discuii libere. Prezena unui panou alb sau a unui flipchart, precum i a unor plane
de hrtie n patru culori pentru fiecare dintre seciunile SWOT se poate dovedi foarte
util. Pentru discuii nu este nevoie de foarte mult timp. Pentru fiecare dintre seciuni
este suficient o jumtate de or. Pot fi formate grupuri separate pentru fiecare seciune
sau acelai grup poate realiza ntreaga analiz SWOT n sesiuni diferite. Participanilor
li se poate cere s scrie pe buci de hrtie colorat sugestiile pe care le au pentru
evaluri. De obicei se folosesc culori diferite pentru fiecare dintre seciunile SWOT.
Folosirea culorilor permite o sintetizare mai uoar a informaiilor. O alt modalitate
este ca toate propunerile s fie discutate n timpul unei mese rotunde i transcrise pe
flipchart.
5. Enumerarea punctelor forte (Strengths)
Punctele forte pot avea legtur cu domeniul politicii publice, reformele precedente,
resursele umane, etc.
Iat cteva exemple de ntrebri cheie18:
Ce merge bine n domeniul dumneavoastr?
Care este succesul activitilor precedente?
Dup prerea clienilor, care sunt punctele dumneavoastr forte?
6. Enumerarea punctele slabe (Weaknesses)
Aceast sesiune nu trebuie s reprezinte o ocazie pentru participani de a se axa pe
aspectele negative, ci trebuie s fie o evaluare onest a situaiei aa cum se prezint ea.
Iat cteva exemple de ntrebri cheie:
Ce ai putea ameliora?
Ce ai putea evita?
Dup prerea clienilor, care sunt punctele dumneavoastr slabe?
Ce obstacole ar putea sta n calea progresului?
Care sunt elementele care ar trebui consolidate?
Exist cu adevrat o verig slab n lan?
7. Enumerarea oportunitilor (Opportunities)
n aceast seciune sunt analizai factorii externi care influeneaz problema, politica
sau organizaia care fac obiectul analizei este vorba de factorii socio-economici, de
mediu, demografici, politici i alii. Sarcina este enumerarea factorilor externi pozitivi
care pot facilita identificarea unei soluii la problema existent.
8. Enumerarea ameninrilor (Threats)
La polul opus fa de oportuniti se afl acele elemente care pot deplasa accentul
sau percepia sau care pot avea un impact negativ. n aceast seciune sunt enumerai
factorii externi negativi.
18

Toate ntrebrile sunt menionate numai ca exemple, acestea pot fi schimbate n funcie de obiectivele stabilite pentru SWOT.

36
Carte.indd 36

11/5/06 5:40:37 PM

9. Analiza rezultatelor
Pe baza listelor compilate pentru toate seciunile, situaiile i ideile propuse trebuie
grupate n funcie de obiectivele analizei. S-ar putea s fie nevoie ca participanii s
aleag cele mai importante cinci idei incluse pe list pentru a obine o imagine de
ansamblu clar. Analiza SWOT urmrete s identifice posibilele msuri ce ar putea
reduce sau elimina problemele i punctele slabe, reducnd la minim ameninrile i
maximiznd oportunitile.
Alternativele posibile sunt plasate pe cele dou axe (vezi figura 4):
1. fezabilitate intern, puncte forte, puncte slabe;
2. mediul extern, oportuniti i ameninri.
Figura 4. Prezentarea soluiilor alternative dup analiza SWOT

Alternativele trecute n rubrica dintre Puncte forte i Oportuniti sunt considerate a fi

cele mai fezabile. Aceast parte a analizei SWOT face deja referire la celelalte etape ale
analizei politicii publice identificarea i evaluarea alternativelor.
n sfrit, analiza trebuie prezentat tuturor participanilor la discuia final pe marginea
rezultatelor. Pentru exemple de analize SWOT folosite la analiza politicilor publice,
vezi Anexa 2.

Matricea strategiilor SWOT

Analiza SWOT poate fi folosit pentru stabilirea direciilor generale ale politicilor publice
i pentru definirea alternativelor. n acest scop, se elaboreaz aa-numitele strategii
SWOT pe baza matricei de analiz SWOT. Aceast abordare permite transpunerea
informaiilor colectate prin analiza SWOT n formularea posibilelor aciuni viitoare.

37
Carte.indd 37

11/5/06 5:40:38 PM

Principalele etape ale definirii strategiilor SWOT sunt urmtoarele:

1. Toate enunurile incluse n cele patru rubrici ale SWOT sunt sintetizate i
prezentate spre a fi votate de ctre participanii la sesiunea de brainstorming.
2. Supunerea la vot a unei anumite formulri are loc n cadrul activitii
grupului. Scopul acestei abordri este acela de a alege corect organizaiile
i instituiile implicate i interesate de politica public i de a stabili cteva
reguli pentru procedura de votare.
3. Fiecrui participant i se aloc un numr fix de voturi (de exemplu, nu mai
mult de 3 voturi pentru fiecare rubric a SWOT). Voturile pot fi acordate
participanilor sub forma unor beioare colorate, corelate cu votarea
anumitor afirmaii din fiecare rubric a SWOT.
4. Punctele forte, punctele slabe, oportunitile i ameninrile definite sunt
ordonate n funcie de rezultatele votului, ncepnd de la cele care au primit
cele mai multe voturi pn la cele care au primit cele mai puine voturi.
5. Punctele forte, punctele slabe, oportunitile i ameninrile sunt introduse
n matricea SWOT, unde rndurile conin evaluri externe (oportuniti i
ameninri), iar coloanele conin evaluri interne (puncte forte i puncte
slabe). (Vezi figura 5 mai jos.)
6. Expresiile din coloane i rnduri sunt apoi grupate pe perechi i se formuleaz
strategii n funcie de afirmaiile strategiei SWOT (vezi figura 6):

Strategiile S-O vizeaz oportunitile care corespund cel mai bine

punctelor forte alese.
Strategiile W-O permit depirea punctelor slabe, pentru a urmri
oportunitile.
Strategiile S-T identific modaliti de exploatare a punctelor forte
pentru a reduce vulnerabilitatea fa de ameninrile externe.
Strategiile W-T stabilesc un plan de defensiv pentru a aborda
ameninrile externe, lund n considerare punctele forte interne.

7. Enunurile incluse n strategiile SWOT sunt analizate, fr a se folosi metode

i tehnici speciale i vor fi propuse doar ca strategii SWOT. Scopul
enunurilor este acela de a facilita analiza i de a identifica noi aspecte
ale posibilelor aciuni ce vor fi ntreprinse n cadrul procesului politicilor
publice.

38
Carte.indd 38

11/5/06 5:40:38 PM

Figura 5. Matricea strategiilor SWOT

Figura 6. Schema de formulare a strategiilor SWOT.

Matrice SWOT/ TOWS

Oportuniti
Ameninri

Puncte forte

Puncte slabe

Strategiile S O

Strategiile W O

Strategiile S T

Strategiile W T

39
Carte.indd 39

11/5/06 5:40:39 PM

Metoda arborelui problemei

Metoda arborelui problemei const n analizarea situaiei prin identificarea problemelor

majore i a principalelor relaii cauzale dintre acestea. Rezultatul acestui exerciiu este
o dispunere grafic a problemelor difereniate n funcie de cauze i efecte, alturi
de problema central care reprezint nucleul. Aceast tehnic permite nelegerea
contextului i a relaiilor dintre probleme, precum i posibilul impact generat de
politicile sau programele vizate.
Constituirea arborelui problemei const ntr-o aplicaie interactiv care presupune
sesiuni de brainstorming n vederea identificrii problemelor i a relaiilor. Ar fi util
ca la aceast aplicaie s participe reprezentani din partea ct mai multor instituii,
parteneri sociali i grupuri int, astfel nct diagrama care rezult s fie o imagine
negociat i mprtit a situaiei. O alt posibilitate este ca reprezentanii diferitelor
instituii, parteneri sociali i grupuri int s elaboreze propriile diagrame, care s
serveasc drept punct de pornire pentru discutarea diferitelor perspective.
Figura 7. Diagrama arborelui problemei

In general, etapele construciei diagramei sunt urmtoarele:

1. Mai nti, o sesiune de brainstorming cu privire la toate problemele majore
ale situaiei care face obiectul analizei. Problemele trebuie identificate cu atenie:
trebuie s fie probleme concrete, care exist deja i nu probleme posibile, imaginate
sau viitoare. Problema reprezint o situaie negativ existent, i nu absena unei
soluii.
2. Problemele care rezult din sesiunea de brainstorming trebuie trecute pe cartonae

40
Carte.indd 40

11/5/06 5:40:40 PM

i afiate la un loc vizibil pentru toat lumea (pe un perete sau pe podea). Dup ce
participanii sunt de acord c a fost identificat majoritatea problemelor importante,
trebuie grupate enunurile negative care prezint asemnri sau legturi comune.
Identificarea asemnrilor i a legturilor dintre afirmaii trebuie s permit
identificarea unei probleme centrale (sau a mai multora). Odat ce participanii
s-au pus de acord cu privire la problema central, problema trebuie scris clar pe o
plan expus ntr-un loc vizibil pentru toi participanii.
3. ncurajarea participanilor s participe la sesiunea de brainstorming asupra
cauzelor problemei centrale. Participanii trebuie ndemnai s prezinte
principalele motive care stau la baza problemei centrale. Pentru a se evita situaia
n care unii dintre participani domin discuia, trebuie distribuite trei pn la cinci
cartonae nescrise fiecrei persoane i toi participanii trebuie rugai s noteze
cte o idee pe fiecare cartona. Cartonaele sunt apoi artate i folosite ca baz de
discuie pentru stabilirea ordinii prioritilor. Celelalte enunuri negative care au
fost afiate de ctre membrii grupului trebuie de asemenea analizate. n ce mod au
acestea legtur cu problema central? Unele pot fi cauze care genereaz problema
central, iar altele efecte generate de problem. Aceste cartonae ce reprezint
cauzele trebuie aezate sub problema central.
4. Identificarea relaiilor cauzale. Unele dintre problemele identificate pot fi probleme
cu caracter general, care ar putea fi clasificate ca i constrngeri de natur general
de exemplu slaba guvernare sau lipsa siguranei publice. Exist anse foarte mari
ca politica public propus s nu poat aborda direct toate aceste probleme, dei
acestea afecteaz comunitatea. Aceste cartonae trebuie puse deoparte. Trebuie
lmurite sau eliminate orice enunuri neclare. Cauzele i efectele trebuie aranjate i
notate relaiile dintre ele. Nu trebuie uitat c elementele sunt legate ntre ele printro relaie de cauzalitate. Scopul urmrit este acela de a crea un parcurs al modului
n care problemele se coreleaz i modul n care aceste probleme identificate se
leag de problema central. De cele mai multe ori, membrii grupului vor observa c
n realitate lucrurile sunt foarte complicate. Relaiile dintre cauze i efecte sunt de
multe ori bidirecionale. Majoritatea problemelor nu au o progresie simpl, linear.
Este important ca aceste interaciuni s fie identificate, ns este important ca
discuiile s se axeze pe legturile cele mai importante. Dac diagrama devine prea
complicat, nu se va dovedi un instrument util. Trebuie atins un echilibru: suficiente
detalii pentru a asigura informaii utile, ns informaii suficient de simple pentru a
putea identifica clar principalele legturi dintre probleme.
5. Odat ce cartonaele au fost aranjate astfel nct s indice cel mai bine legturile
dintre probleme, participanii trebuie ntrebai dac lipsesc cauze importante. n
egal msur, trebuie ntrebai dac lipsesc efecte importante ale problemei centrale;
ele trebuie de asemenea adugate.
6. Diagrama trebuie apoi transcris pe o plan, folosind liniue i sgei pentru a
arta legturile dintre cauze i efecte. Este de remarcat faptul c numrul problemelor
centrale ar putea fi mai mare i c acest lucru depinde de anvergura politicii publice.

41
Carte.indd 41

11/5/06 5:40:40 PM

Diagrama os de pete (fishbone)

Diagrama os de pete (fishbone) este o metod de analiz de tip cauz-efect, care
conine urmtoarele etape:

Identificarea problemei: Scriei n detaliu care este problema cu care v

confruntai. Acolo unde este cazul, identificai persoanele implicate, problema,
timpul i locul unde se produce aceasta. Trasai o linie orizontal pe hrtie.
Acest lucru v va permite s dezvoltai ideile.
Identificarea principalelor elemente: Identificai apoi toate elementele care
ar putea avea o contribuie la aceast problem. Trasai linii pornind dinspre
linia orizontal, pentru fiecare element, i denumii acest element. Poate fi
vorba despre persoane implicate n aceast problem, sisteme, organizare
instituional, proceduri, echipamente, materiale, etc. ncercai s detaai
3 4 elemente principale care influeneaz problema. Aceste elemente pot fi
analizate i sub form de categorii de cauze care genereaz problema. n cazul
multor politici publice, principalele cauze sunt bine cunoscute: acestea pot fi de
natur instituional (funciile instituiilor publice, numrul i amplasamentul
instituiilor, suprapunerea funciilor, etc.), pot avea legtur cu resursele umane
(cunotine, competene, numr de angajai), procedurale (lacune n legislaie,
reglementri contradictorii), financiare (insuficiente, ru administrate). n
cazul n care ncercai s rezolvai aceast problem n cadrul unui grup, atunci
ar fi bine s recurgei la brainstorming. Pe baza analogiei cu metoda os de pete,
elementele identificate pot fi reprezentate sub forma oaselor unui pete.
Identificarea posibilelor cauze: Pentru fiecare dintre elementele luate n calcul,
facei brainstorming pentru a identifica cauzele. Reprezentai aceste cauze sub
form de linii aezate n form de os de pete. n cazul n care este vorba de o
cauz mai larg i mai complex, cel mai bine este aceasta s fie mprit n
mai multe sub-cauze. Reprezentai aceste elemente sub forma unor linii care
pornesc din fiecare cauz.
Analiza diagramei: n aceast etap ar trebui s avei reprezentat o diagram
care s indice toate cauzele posibile ale problemei n discuie. n funcie de
complexitatea i importana problemei, putei investiga n detaliu cauzele
cele mai probabile. Acest lucru ar putea necesita demararea unor investigaii,
efectuarea unor studii, etc. Acestea trebuie concepute astfel nct s permit
verificarea acurateii evalurilor fcute.

Exemplu: Diagrama os de pete

Un exemplu de utilizare a acestei abordri diagrama os de pete poate fi analiza
problemei timpului de reacie la un oficiu de nmatriculare a autovehiculelor. n cadrul
analizei problemei, au fost identificai trei factori principali: personalul, echipamentul,
comunicarea i reglementrile existente. Pentru fiecare dintre aceti factori sunt
identificate principalele cauze. De exemplu, n ceea ce privete personalul, s-a constatat
c timpul de reacie foarte slab de la biroul de nmatriculare a autovehiculelor este
cauzat de numrul insuficient de angajai i lipsa pregtirii adecvate a celor existeni.

42
Carte.indd 42

11/5/06 5:40:41 PM

Figura 8. Structura diagramei os de pete

Figura 9. Exemplu de diagram os de pete

Acest exemplu demonstreaz c analiza diagram os de pete asigur o modalitate

structurat care permite identificarea tuturor cauzelor posibile ale unei probleme. Acest
lucru va permite realizarea unei analize detaliate a situaiei.
Identificarea msurilor necesare: Diagrama os de pete este un instrument
demonstrativ foarte bun care permite structurarea problemei. Dup finalizarea
diagramei putei s v concentrai pe posibilele soluii care ar putea elimina
cauzele problemei. Putei nota msuri necesare pentru fiecare cauz. Msurile
pot fi trecute pe liste, pe hrtie i adugate pe fiecare os al petelui. Ca urmare a
acestui fapt, vei avea un plan de aciune aproximativ, structurat pe principalele
direcii de activitate (factorii problemei).

43
Carte.indd 43

11/5/06 5:40:42 PM

3. Definirea obiectivelor, rezultatelor politicii i

rezultatelor aciunilor politicii publice
Dou abordri diferite n formularea obiectivelor
Exist dou abordri generale din punct de vedere al definirii obiectivelor n materie
de planificare de politici o abordare axat pe scopuri i o abordare axat pe probleme.
Se consider c abordarea axat pe scopuri are o mai mare valoare strategic, n vreme
ce abordarea axat pe probleme este considerat a fi mai practic i mai limitat. n ceea
ce privete abordarea axat pe scopuri obiectivele sunt stabilite pe baza unor scopuri
strategice ale organizaiei sau ale politicii la nivel nalt. Procesul general de analiz a
politicilor ar putea ncepe de la definirea scopurilor generale. Totui, abordarea adoptat
cel mai des n practic const n a ncepe procesul de analiz a politicilor cu definirea
problemelor aceasta este logica n baza creia este prezentat n mod deosebit procesul
de politici n acest manual.
Aceast abordare cu un nivel strategic ridicat (e vorba de abordarea axat pe scopuri)
presupune un proces de gndire pentru a stabili nite scopuri pentru un domeniu
abstract, cu un grad de libertate nedeterminat ceea ce implic posibilitatea de a avea
n vedere schimbri ct se poate de radicale. Evident, nu este cazul. Politicile publice
guvernamentale sunt concepute ntr-un cadru diferit, iar competenele i funciile
instituiilor sunt clar definite, n vreme ce administraia public funcioneaz prin
meninerea i continuitatea direciilor de politici. Din acest motiv, n practic, sarcinile
formulrii politicii publice sunt de cele mai multe ori legate de soluiile la problemele
adresate de politicile publice deja existente, analiznd doar coreciile i mbuntirile
necesare, fr a modifica scopurile generale de nivel superior. Din acest motiv, abordarea
axat pe probleme are un caracter practic mai pregnant.
n general, abordrile sunt selecionate n funcie de problema pe care o abordeaz
respectiva politic. Pentru a explica modul n care se face selecia abordrilor, trebuie
s aducem din nou n discuie dimensiunea politicii. n general, n cazul politicilor
de mari dimensiuni care afecteaz dezvoltarea unui ntreg sector, se opteaz pentru
abordarea axat pe scopuri. Acest lucru nu nseamn c n cazul politicilor de mari
dimensiuni trebuie eliminat analiza problemei. ns procesul cunoate mai multe
faze ncepnd cu viziunea, stabilirea scopurilor cu caracter general, aa c revenim
la scopuri.
In cazul unor politici mai limitate, este mai practic s se opteze pentru abordarea axat
pe probleme pentru stabilirea obiectivelor. Aceast abordare este prezentat i n acest
manual pentru a demonstra care sunt etapele logice pentru soluionarea problemelor i
stabilirea alternativelor, acestea fiind nite instrumente practice n materie de planificare
a politicilor. n cadrul unei astfel de abordri, sarcina de stabilire a obiectivelor urmeaz
n mod logic etapei n care are loc definirea problemei i analiza acesteia.
De multe ori, analiza obiectivelor se transform n analiza problemelor. n cazurile

44
Carte.indd 44

11/5/06 5:40:42 PM

simple, stabilirea obiectivelor se face sub forma unor probleme pentru care s-au gsit
soluii pozitive. De exemplu, dac lum cazul diagramei os de pete folosit n exemplul
referitor la nmatricularea auto, din figura 9, aceasta poate fi transformat ntr-o
diagram simpl de obiective (figura 10 prezentat mai jos). Ulterior, toate afirmaiile
i soluiile trebuie s fie testate prin analizarea datelor i prin utilizarea altor metode de
analiz.
Figura 10. Diagrama os de pete pentru prezentarea obiectivelor

Birou de nmatriculare
echipat cu 30 de calculatoare noi

Pentru desemnarea scopurilor, obiectivelor, intelor, finalitilor, obiectivelor sau

obiectivelor specifice ale politicii publice se pot folosi termeni diferii. Exist multe
definiii, acestea se suprapun i nu sunt ntotdeauna clare. Obiectivele pot fi clasificate
n funcie de nivel, anvergur i timp.
Clasificarea n funcie de nivel va permite stabilirea unei ierarhii a obiectivelor pe baza
unor criterii simple: Obiectiv de rangul nti, Obiectiv de rangul doi, Obiectiv de rangul
trei, etc. O alt abordare const n clasificarea acestora n funcie de durata lor n timp:
obiective pe termen lung, pe termen mediu, pe termen scurt.
Nevoia de a dezvolta structura ierarhic a scopurilor i a obiectivelor depinde i ea
de anvergura i dimensiunile politicii publice. n cazul n care politica este conceput
pentru a soluiona o problem concret, nu va exista o ierarhie structurat a obiectivelor.
n cazurile politicilor cu o valoare strategic i anvergur mai mari, obiectivele politicii
pot fi prezentate folosind ierarhia obiectivelor19 - clasificarea n funcie de anvergura
obiectivelor:
Obiectivele generale reprezint o serie de enunuri cu privire la o situaie preferat, pe
care guvernul le stabilete prin mbuntirea politicilor realizate. Scopul este acela de
mbunti parial situaia sau de soluiona complet problema.
Obiectivele specifice sunt enunuri cu privire la situaia preferat, n funcie de
structura problemelor pe care le abordeaz politica. Obiectivele specifice sunt definite
pentru direciile de activitate n cadrul unor strategii i politici de mari dimensiuni.
Obiectivele operaionale sunt nite afirmaii definite la nivelul de aciune al politicii.
O anumit msur poate fi format din mai multe activiti care duc la atingerea unuia
19

Pentru a evita neclaritile, vom folosi n continuare n acest manual termenul obiectiv urmat de adjective, pentru a stabili
nivelul obiectivelor.

45
Carte.indd 45

11/5/06 5:40:43 PM

i aceluiai obiectiv operaional.

Pentru a putea planifica implementarea, monitorizarea i evaluarea este nevoie de
o abordare structurat a definiiilor date obiectivelor. Monitorizarea procesului de
implementare a politicilor necesit anumite instrumente de msurare care permit
evaluarea succesului unei politici publice, precum i msura n care aceasta permite
atingerea obiectivelor stabilite. Din acest motiv, principalul instrument de monitorizare
i evaluare este msurarea performanelor.
nainte de a folosi msurarea performanelor, trebuie stabilit obiectul msurrii. Din
acest motiv este absolut esenial s se poat defini rezultatele politicii (outcomes) i
rezultatele aciunilor politicii (outputs), precum i indicatorii de performan pentru
fiecare nivel de rezultate. Rezultatele politicii publice i rezultatele aciunilor politicii au
legtur cu obiectivele (vezi figura 11).
Obiectivele trebuie stabilite anticipnd posibilitatea ca fondurile s fie insuficiente
i nsoite de o proiecie preliminar a activitilor pentru atingerea obiectivelor.
Rezultatele politicilor i ale aciunilor pot fi definite cu precizie abia la finalul procesului
de planificare a politicilor n momentul n care este conceput faza de implementare.
Totui, primul pas de analizare a rezultatelor este definirea obiectivelor i direciilor de
activitate. Urmtorul pas este definirea rezultatelor pentru fiecare obiectiv, care formeaz
ulterior baza de evaluare a succesului implementrii politicii publice (evaluarea expost). Rezultatele trebuie s fie definite ntr-o form msurabil, iar indicatorii de
performan msurai arat evoluia implementrii politicii n timp.
Msurarea performanelor poate fi definit ca un sistem de evaluare a furnizrii unui
serviciu pe baza unui set de standarde clare referitoare la cost i calitate. Scopul este
acela de a identifica valoarea maxim a serviciului sau a produsului furnizat. Acest
lucru se poate realiza numai dac structura rezultatelor i posibilitile de definire sunt
clar stabilite. La baza msurrii performanelor se afl planificarea obiectivelor politicii
publice, rezultatele impactului macro, rezultatele politicii, rezultatele aciunilor politicii
i indicatorii de performan. Acest sistem este ilustrat n Figura 12:
Rezultatele aciunilor politicii publice (outputs n lb. englez) sunt produsele finale
(sub form de bunuri i servicii) ale ministerelor i ageniilor, realizate prin utilizarea
resurselor (resurse umane, echipamente, etc.) i oferite clienilor externi companii,
organizaii publice i populaie, precum i guvernului, altor ministere i instituii publice.
Rezultatele aciunilor i msurilor luate depind de rezultatele diferitelor ministere sau
agenii; n practic, acetia nu sunt influenai de factorii externi ai ministerelor sau
ageniilor.

46
Carte.indd 46

11/5/06 5:40:44 PM

Figura 11. Exemplu de structurare a obiectivelor

Obiectiv general:

Furnizarea de alimente sigure i de bun calitate ctre consumatori

Not: Este luat ca exemplu politica de siguran alimentar a Ministerului
Agriculturii din Letonia. Obiectivul general reprezint unul din cele dou
obiective incluse n bugetul pe programe al Ministerului.
Impactul macroeconomic: mbuntirea sntii publice
Volumul exporturilor de produse alimentare

Obiectiv specific:

Asigurarea supravegherii i controlului unitar i profesionist de ctre stat a companiilor din

sectorul alimentar n scopul furnizrii de produse alimentare sigure i lipsite de riscuri ctre
populaie.
Rezultatele politicii:
- Reducerea incidenei afeciunilor cauzate de produsele alimentare
- Companiile din industria alimentar respect condiiile de igien
Infuena factorilor externi:
- Boli importate printre animale
- Eficiena controlului asupra reelei de distribuie alimentar
- Resurse de credit financiar pentru modernizarea companiilor

Obiectiv operaional:

Certicarea ocial a rmelor productoare de alimente (control i certicare).

Rezultatul aciunilor politicii: mbuntirea capacitii de inspecie i controlul n domeniul
alimentar.
Activiti:
- Instruirea specialitilor
- Participarea la proiecte internaionale care au ca scop optimizarea activitilor
de inspecie.
- Pregtirea de materiale metodologice
Not: Acest exemplu ilustreaz numai cte un exemplu de obiectiv specific i operaional pentru
aceast politic public.

Rezultatele aciunilor trebuie evaluate periodic dup ncheierea anumitor activiti.

Pentru ca o astfel de evaluare s fie posibil, este necesar s fie definit un indicator
corespunztor (msura performanei), care s prezinte o valoare numeric care s
cuantifice ctigurile prin comparaie cu resursele alocate. Indicatorii sunt instrumente
de analiz elementare utilizate pentru analizarea unei anumite politici publice sau
pentru a compara activiti similare de la nivelul diferitelor agenii.

47
Carte.indd 47

11/5/06 5:40:44 PM

Figura 12. Model de planificare

De exemplu, n sectorul public sunt posibile urmtoarele categorii de indicatori:

o
o
o
o
o
o

Hotrri de guvern
Legi
Regulamente
Granturi
Licene
Consiliere i sprijin sub form de
expertiz
o Cercetare, analize, documente de
lucru i publicaii

o
o
o
o
o
o

Servicii digitale i informaii

Cursani instruii
Pacieni ngrijii
Construcia de drumuri i infrastructur
Anchete penale
Supravegherea traficului, etc

Aceste categorii de indicatori trebuie exprimate printr-o valoare numeric (cifre)

n timpul procesului de msurare. De exemplu, numrul orelor de lucru prestate de
agenii de circulaie, numrul studenilor participani la un curs, numrul pacienilor
ngrijii, etc.
Rezultatele politicilor (outcomes n lb. englez) sunt schimbrile care au loc la nivelul
societii (n domeniul politicilor publice, economic, social, cultural, al proteciei
mediului, etc.) care deriv direct din unul sau mai multe rezultate ale msurilor luate i
sunt influenate de factori externi.
Spre deosebire de rezultatele aciunilor, ministerele i ageniile nu pot avea dect o
influen parial asupra rezultatelor politicilor. Rezultatele politicilor pot fi evaluate
pentru o anumit perioad de timp. Exist dou tipuri de rezultate ale politicilor:
rezultatele politicilor pe termen mediu i rezultatele politicilor pe termen lung. De

48
Carte.indd 48

11/5/06 5:40:46 PM

exemplu, rezultatele politicilor pe termen lung sunt descrise prin utilizarea unor
indicatori cum ar fi nivelul omajului i creterea economic. n cazul folosirii altor
tehnici, rezultatele politicilor mai sunt numite i impact sau efecte. n sectorul public
impactul macroeconomic poate fi msurat prin creteri sau descreteri ale:
o
o
o
o
o
o
o

Creterii economice
Ocuprii forei de munc
Veniturilor ntreprinderilor
Nivelului preurilor i dobnzilor
Nivelului de sntate al populaiei
Nivelului educaiei
Veniturilor familiale

o
o
o
o
o
o
o

Inovaiilor
Siguranei cetenilor
ncrederii n guvern i administraie
Siguranei produselor alimentare i a
apei potabile
Volumului energiei electrice
Nivelului polurii
Volumului patrimoniului cultural etc.

n sectorul public rezultatele aciunilor politicii publice sunt msurate prin creteri sau
descreteri ale:
o
o
o
o

Numrului ntreprinderilor noi

Numrului de infraciuni i violene
Accidentelor de circulaie
Nivelului pensiilor

o
o
o

Numrului inovaiilor dintr-un

domeniu concret
Satisfaciei populaiei fa de serviciile
publice
mbolnvirilor cauzate de produsele
alimentare (sau alte cauze)

Msurarea rezultatelor politicii publice i rezultatelor aciunilor

politicii publice
Una dintre principalele distincii care se fac la nivelul managementului rezultatelor l
reprezint eficiena extern (eficacitate) i eficien intern (cost eficacitate) (vezi
figura 13).
Eficacitatea se refer la impactul pe care o instituie public l produce asupra societii
precum i la consecinele activitilor acestei instituii. Pe de alt parte, cost-eficacitatea
se refer i la aspecte cum ar fi modul n care o instituie reuete s i ndeplineasc
obligaiile i sarcinile. Pe baza acestei distincii, conceptele de baz folosite pentru
stabilirea obiectivelor, coordonarea i gestionarea politicilor publice, precum i pentru
evaluarea i monitorizarea instituiilor sunt:

Eficiena la nivelul ansamblului societii

Eficiena operaional:
o Rezultatele aciunilor politicii publice
o Calitatea i
o Managementul resurselor umane

49
Carte.indd 49

11/5/06 5:40:47 PM

Figura 13. Cadrul de management al performanei

Eficacitatea descrie modul n care instituiile au reuit s i ating obiectivele prin

descrierea principalelor provocri ale societii i a nevoilor populaiei. Cu alte
cuvinte, este vorba despre eficacitatea relaiilor dintre rezultatele politicilor publice
(outcomes), rezultatele i obiectivele politicilor i nevoile populaiei (vezi figura 13).
Aceasta este msura esenial a succesului oricrui guvern.
Eficacitatea descrie efectele politicilor publice, ale aciunilor i programelor care
privesc diferite aspecte ale vieii sociale, precum nivelul veniturilor, al ocuprii forei de
munc, siguranei sociale, sntii populaiei, nivelul educaional, competenele forei
de munc, inovaii, antreprenoriat etc.
Msurile obinuite folosite la evaluarea rezultatelor sunt nivelul de ocupare a forei de
munc i rata omajului n cadrul grupului int, anii petrecui n sistemul educaional,
competenele studenilor, numrul accidentelor de circulaie, etc. Atunci cnd se
ncearc analiza relaiei dintre rezultatele politicii publice i rezultatele aciunilor
acestei politici, sunt folosite de obicei metodele de tip cost-beneficiu i cost-eficacitate.
Alte concepte vizeaz activitile propriu-zise, procesele i rezultatele operaiunilor
publice.

50
Carte.indd 50

11/5/06 5:40:48 PM

Productivitatea descrie relaia dintre rezultatele aciunilor politicii publice i inputul

(fora de munc, capitalul i materialele) folosit pentru obinerea rezultatelor aciunilor
politicii. De cele mai multe ori productivitatea este folosit pentru a determina de ce
for de munc este nevoie pentru a genera un anumit nivel de rezultate ale aciunilor
politicii. O msur clar a productivitii muncii o reprezint numrul de produse
realizate de un lucrtor. Dac numrul produselor crete, iar numrul lucrtorilor
rmne acelai, avem de-a face cu o cretere a productivitii. Pe de alt parte, dac
nivelul de producie actual poate fi realizat cu o for de munc mai mic, avem de-a
face din nou cu o cretere a productivitii.
Productivitatea este n esen msura real a procesului i nu ine cont de modificrile
care intervin, cum ar fi costurile diferitelor mijloace de producie. Pe de alt parte, costeficacitatea msoar relaia dintre rezultate i costurile mijloacelor de producie. De
exemplu, dac preul forei de munc crete brusc, aceast modificare nu se reflect n
productivitatea muncii. Din acest motiv, trebuie calculat spre exemplu i costul unitar
al muncii pentru fiecare produs (costul unitar cu munca pe produs realizat). Msurile
de cost-eficacitate pot fi folosite de exemplu pentru a determina structura eficient a
mijloacelor de producie.

4. Colectarea i analiza datelor

Clasificarea datelor
Fiabilitatea datelor este un aspect important n vederea asigurrii calitii analizei de
impact a politicii publice. Deseori, n etapa de definire a problemei sau de identificare a
alternativelor, cei care formuleaz politicile publice au nevoie de informaii suplimentare
pentru a analiza cauzalitatea evenimentelor. Dac informaiile sunt insuficiente, soluia
propus pentru problem se poate dovedi a fi greit.
Chiar i mai trziu, n perioada de evaluare a alternativelor, se pot colecta date
suplimentare dac se stabilete c lipsesc date referitoare la un aspect specific. De multe
ori, ministerele colaboreaz cu cercettori i comand studii de cercetare. Unul dintre
rolurile studiilor de cercetare n analiza politicii publice este acela de a colecta date,
de preferin cantitative, privind procesele sociale i economice din cadrul societii.
Orice studiu de cercetare, dac este conceput i derulat corect, duce la mbuntirea
calitii generale a analizei politicii publice i a procesului de luare a deciziilor deoarece
reprezint o explorare obiectiv a faptelor referitoare la un anumit subiect sau domeniu
de politic public.

Date primare i secundare

n general, datele se pot mpri n date primare i date secundare.

51
Carte.indd 51

11/5/06 5:40:49 PM

Datele primare sunt datele colectate de cercettor special pentru proiectul de

cercetare.
Datele secundare sunt datele care existau nainte de nceperea studiului.
Datele primare pot fi colectate prin realizarea de sondaje n gospodriile i/sau n
industriile i instituiile selectate.
Sursele datelor secundare sunt:
Rapoarte tehnice i financiare ale instituiilor internaionale (Banca
Mondial, UNDP etc.);
Sisteme comparative de indicatori ale organizaiilor internaionale (OECD,
Banca Mondial);
Date EUROSTAT;
Rapoarte anuale ale ministerelor i principalelor instituii de administraie
public i autoriti locale privind implementarea programelor de buget de
stat;
Rapoarte ale Trezoreriei privind implementarea bugetului de stat,
Date interne i rapoarte interne ale ministerelor, planuri strategice ale
ministerelor i ageniilor, planuri de dezvoltare regional;
Rapoarte socio-economice i statistice, date demografice;
Rapoarte i publicaii privind studiile realizate de organizaii
neguvernamentale;
Publicaii n domeniul cercetrii, lucrri tiinifice din universiti;
Informaii de la clieni;
Informaii comparative ale ministerelor privind diferite servicii cu plat
furnizate altor organisme i agenii;
Rapoarte ale consultanilor, rapoarte i studii operaionale;
Informaii privind preurile pieei, obinute din reclamele comerciale sau
din analize de pre ale furnizorilor;
Oferte n cadrul licitaiilor din domeniul privat;
Studii ale pieei muncii.
Cele dou principii de baz ale procesului de colectare a datelor sunt:
identificarea anumitor nevoi, a obiectului i dimensiunii, precum i a
motivului pentru care este necesar colectarea datelor;
evaluarea disponibilitii datelor respective, a calitii i costului lor.
Pe durata formulrii noilor politici publice sau a propunerilor legislative, cei care
formuleaz politicile publice pot colecta i analiza date ei nii, evitnd astfel folosirea
unor metode statistice complicate. ntotdeauna trebuie s se deruleze o examinare a
datelor secundare, n timp ce colectarea datelor primare este necesar numai atunci
cnd datele secundare sunt fie insuficiente, fie nefiabile.

52
Carte.indd 52

11/5/06 5:40:49 PM

Date cantitative i calitative

Sursele de date primare i secundare pot conine date calitative i date cantitative.
Pentru identificarea problemei i evaluarea alternativelor sunt utile att datele calitative,
ct i datele cantitative. Acestea pot fi combinate i analizate cu ajutorul metodelor
corespunztoare pentru formatul specific al datelor, astfel nct s se poat interpreta
realizrile dorite.
Datele calitative reprezint informaii care nu pot fi prezentate sub form numeric
i care se bazeaz pe evaluri competente subiective (de exemplu, evaluarea obinut
prin metode folosite de experi). Datele calitative obinute prin metode de analiz
calitativ (de exemplu, interviuri detaliate i focus grupuri) ofer informaii detaliate
privind tipul comportamentului social i organizaional, analiznd att procesele care
le genereaz, ct i motivele pentru care apar.
Datele cantitative sunt informaiile care pot fi prezentate sub form numeric i pot fi
msurate n mod continuu sau conform unei anumite clasificri (de exemplu, date din
sondaje, calcule efectuate cu ajutorul metodelor statistice). Datele cantitative difer de
cele calitative prin urmtoarele:

De regul, datele sunt colectate cu ajutorul unor instrumente de cercetare mai

structurate;

Rezultatele furnizeaz mai puine detalii privind comportamentele, atitudinile

i motivaiile;

Rezultatele se bazeaz pe eantioane mai mari ca dimensiune, reprezentnd

principalele grupuri structurale ale populaiei;

De regul, studiile de cercetare pot fi repetate sau reluate, asigurnd astfel un

grad ridicat de fiabilitate;

Analiza rezultatelor se bazeaz pe date msurabile;

Rezultatele reflect valorile medii i tendinele generale.

Tehnica sondajului este metoda cantitativ de cercetare cel mai des ntlnit. Presupune
colectarea de date primare privind subiecii, de regul prin selectarea unui eantion
reprezentativ pentru populaie i prin folosirea unui chestionar. Sondajele pot fi folosite
pentru colectarea diferitelor tipuri de informaii referitoare la atitudini, motivaie,
valori i comportament. Dac sunt concepute i derulate corespunztor, sondajele pot
reprezenta instrumente eficiente i de precizie pentru colectarea informaiilor privind
procesele care au loc n societate. Rezultatele sunt disponibile relativ rapid, iar n funcie
de dimensiunea eantionului i de metodologia aleas, sunt relativ necostisitoare. Cu
toate acestea, sondajele prezint anumite dezavantaje, care trebuie luate n calcul de
ctre cercettor atunci cnd stabilete tehnica adecvat de colectare a datelor.

53
Carte.indd 53

11/5/06 5:40:50 PM

Datele calitative permit o mai bun examinare a cauzelor problemei, n timp ce datele
cantitative permit o descriere msurabil a situaiei. Cu toate c se poate realiza un
model statistic dac exist date cantitative suficiente i fiabile, interpretarea datelor
calitative asigur formularea unor ipoteze mai exacte care permit realizarea unui model
statistic cu cea mai mic eroare statistic.
Dup cum se arat n imagine, modelul statistic formeaz baza pentru previziunile
care, n cele din urm, vor folosi ca instrument de identificare a viitoarelor aciuni.
Figura 14. Aplicarea diverselor date n procesul de luare a deciziilor

Rolul statisticii n analiza datelor

Rolul principal al statisticii este acela de a furniza celor care formuleaz politici publice
metodele necesare obinerii i analizei informaiilor. Statistica se folosete pentru a
rspunde ntrebrilor legate de planificarea pe termen lung, precum i pentru analiza
problemei.
Statistica este o parte a matematicii care se ocup de colectarea, analiza i formularea
concluziilor pe baza datelor preluate din toate domeniile tiinei. Principalele domenii
ale statisticii sunt statistica descriptiv i statistica inferenial.
Statistica descriptiv folosete msurarea tendinei centrale (media, mediana i modul)
sau msurarea dispersiei (abaterea standard i variaia) pentru a sintetiza sau descrie un
set de date. De exemplu, analiza descriptiv a sexului, vrstei, rasei, clasei sociale etc.
Statistica inferenial se folosete pentru a testa ipotezele. Este diferit de statistica
descriptiv care furnizeaz un rezumat al datelor, deoarece statistica inferenial descrie
concluziile, mult mai ample dect datele. Acest lucru nseamn c, pornind de la un

54
Carte.indd 54

11/5/06 5:40:50 PM

eantion, se fac ipoteze cu privire la populaia din care provine eantionul respectiv. De
exemplu, venitul mediu al tuturor familiilor (populaia) dintr-o anumit ar poate fi
estimat din cifrele obinute de la aproximativ 1.000 de familii (eantionul).
Testul t este metoda cel mai des folosit n statistica inferenial pentru a evalua
diferenele dintre medii n cadrul a dou grupuri. De exemplu, testul t poate fi folosit
pentru a testa diferena de punctaj dintre un grup de pacieni crora li s-a administrat
un medicament i a unui grup de control care a primit placebo.
Corelarea i regresia folosesc proceduri matematice similare pentru a furniza o
msur a relaiei msura n care dou variabile continue variaz mpreun. Ambele
metode permit msurarea relaiei n dou moduri diferite, dar care au puncte comune.
Corelarea se folosete atunci cnd ambele variabile sunt variabile aleatorii, iar scopul
este acela de a gsi un numr care s exprime relaia dintre variabile. Nu se face o
difereniere ntre variabila dependent i variabila independent n analiza pentru
corelare. Cauzalitatea nu se ia n considerare. Regresia se folosete atunci cnd una
dintre variabile este o variabil fix, iar scopul este acela de msura relaia dintre dou
moduri pentru a estima valori ale variabilei aleatorii pe baza valorilor variabilei fixe.
Regresia urmrete stabilirea relaiei de cauzalitate.

Msurarea tendinei centrale

Msurarea tendinei centrale permite descrierea locului n care se situeaz centrul unei
distribuii de frecven a rezultatelor obinute.
Unitatea de msur cel mai des folosit pentru tendina central este media. Media este
cunoscut i sub numele de medie aritmetic. Pentru a calcula media, se adun toate
rspunsurile primite i apoi se mpart la numrul total de observaii.
Mediana este valoarea care se situeaz n mijlocul unui interval de valori. Nu este o medie,
ci punctul din mijloc. Att deasupra, ct i sub valoarea median se vor afla ntotdeauna
un numr egal de valori. n cazurile n care exist un set de valori n numr par, se
face media aritmetic dintre cele dou valori situate la mijloc. Identificarea medianei
se aplic n cazul n care valorile sunt ordinale sau aranjate n ordine cresctoare sau
descresctoare. Dat fiind c mediana nu este afectat de valorile extreme la fel de mult
ca media, se dovedete a fi foarte util atunci cnd este vorba despre date ordinale i
cnd se urmrete identificarea unei valori tipice.
Modul este valoarea care apare cel mai des ntr-o list de valori. Este util atunci
cnd trebuie s se scoat n eviden caracteristica sau calitatea predominant.
Modul reprezint un numr n cazul datelor cantitative i o categorie n
cazul datelor calitative. Modul este util atunci cnd setul de valori este foarte
distorsionat, cu o majoritate de valori sczute sau cu o majoritate de valori ridicate.

55
Carte.indd 55

11/5/06 5:40:51 PM

Msurarea dispersiei
n cazul analizei datelor, scopul calculelor statistice efectuate pentru a msura dispersia
este acela de a descoperi msura n care valorile difer, se grupeaz sau se rspndesc
fa de valoarea tendinei centrale.
Unitatea de msur folosit de regul pentru calcularea dispersiei este abaterea
standard, care reprezint rdcina ptrat a variaiei. Variaia se calculeaz prin
scderea mediei din fiecare valoare, ridicarea la ptrat i mprirea sumei ptratelor la
numrul observaiilor.
Abaterea standard este important din mai multe motive. Unul dintre ele este acela
c, odat ce cunoti abaterea standard, poi standardiza valorile. Standardizarea este
procesul de transformare a valorilor brute n punctaje standard, care permit o mai
bun comparare ntre grupuri de dimensiuni diferite. Este util atunci cnd se dorete
compararea diferitelor subgrupuri dintr-un eantion supus studiului sau cnd dorii s
facei o comparaie ntre grupuri incluse n studii diferite.

Corelarea
Metoda folosit cel mai des pentru identificarea relaiei dintre variabile este corelarea.
Aceasta reprezint o modalitate de a msura intensitatea unei relaii, nu cauzalitatea.
Cu ct lucrurile au mai multe n comun, cu att sunt mai puternic corelate. Pot exista
i relaii negative, dar calitatea important a coeficienilor corelrii nu este dat de
semnul lor, ci de valoarea lor absolut. Un coeficient de corelare pozitiv indic faptul
c punctajele mai mari/mai mici pentru o variabil tind s se asocieze cu punctajele
mai mari/mai mici pentru cealalt. Un coeficient de corelare negativ indic o relaie
opus. O corelarea de 0,58 este mai puternic dect o corelare de 0,43, chiar dac
relaia este una negativ.
n cazul n care coeficientul de corelare este 0,2 0,4, relaia este slab. 0,4 0,6 indic o
legtur moderat, 0,6 0,8 reprezint o relaie puternic, iar o valoare a coeficientului
de corelare de 0,8 1,0 indic o corelare foarte puternic.

Regresia
Regresia se folosete la estimarea cauzalitii ntre variabile.
Scopul general al regresiei multiple este de a afla mai multe despre relaia dintre
cteva variabile independente sau predictive i o variabil dependent sau de criterii.
De exemplu20, un agent de tranzacii imobiliare poate nregistra pentru fiecare cas
suprafaa acesteia (n metri ptrai), numrul de dormitoare, venitul mediu din cartierul
respectiv conform datelor din recensmnt, precum i o clasificare subiectiv a gradului
20

Exemplul este preluat de pe pagina web

56
Carte.indd 56

11/5/06 5:40:51 PM

de atractivitate al casei. Dup compilarea acestor informaii pentru mai multe case, ar fi
interesant de vzut dac i cum pot aceste msuri s fie corelate cu preul de vnzare al unei
case. De exemplu, putem afla astfel c numrul de dormitoare este un factor predictiv al
preului de vnzare mai bun dect gradul de atractivitate al casei (evaluare subiectiv).
n cazul tiinelor sociale i ale naturii, procedurile de regresie multipl sunt foarte
des folosite n domeniul cercetrii. n general, regresia multipl permite cercettorilor
s gseasc un rspuns la ntrebarea general care este cel mai bun factor predictiv
pentru .... De exemplu, cercettorii din domeniul educaiei vor dori s tie care sunt
cei mai buni factori predictivi ai succesului n liceu. Psihologii pot dori s determine ce
variabil privind personalitatea poate prezice cel mai bine gradul de adaptare social.
Sociologii pot dori s afle care dintre numeroii indicatori sociali prezic cel mai exact
dac un grup de noi imigrani se va adapta i va fi sau nu asimilat n societate. Cu toate
acestea, datorit complexitii metodei de regresie multipl, cel mai des ntlnit form
a regresiei este regresia liniar (vezi seciunea despre modelare).
Analizele prin regresie i corelare au foarte multe elemente n comun, dar sunt foarte
diferite din punct de vedere al conceptului. Ca o concluzie a celor menionate anterior se
poate spune: corelarea indic fora unei relaii, n timp ce regresia indic tipul relaiei.
****************
Este de preferat ca cei care formuleaz politicile publice s cunoasc principiile generale
ale statisticii i terminologia de baz din acest domeniu. Aceste cunotine specifice
permit consolidarea rolului cercetrilor efectuate n domeniul formulrii politicilor
publice, deoarece datele pot fi folosite i interpretate n toate etapele de planificare a
politicilor publice.

5. Identificarea alternativelor
Dup analiza problemei i conturarea unei imagini generale structurate a problemelor
existente i a cauzelor acestora, dup definirea problemei (problemelor) centrale
ale politicii publice, urmtorul pas, n mod logic, este identificarea soluiilor pentru
problema n cauz. Exist mai multe nume care pot fi folosite pentru a denumi diferite
soluii pentru problema abordat de politica public alternative, variante de soluii,
opiuni. Toate acestea marcheaz acelai lucru esenial aciuni posibile identificate
care, dup derularea lor, duc la rezolvarea problemei i la atingerea obiectivului politicii
publice.
Alternativa reprezint un set de intervenii i aciuni posibile care pot fi realizate n
scopul rezolvrii problemei i atingerii obiectivului politicii publice.
ntregul proces de formulare a politicilor publice se concentreaz n jurul alegerii.
Definirea opiunilor pentru alegerea de ordin politic reprezint centrul i esena politicii
publice. Din acest motiv, identificarea alternativelor este considerat ca fiind cea mai
important etap a procesului de formulare a politicilor publice. Acest lucru nseamn

57
Carte.indd 57

11/5/06 5:40:52 PM

c dac alternativele nu sunt definite corect, dac nu rspund problemelor identificate i

obiectivelor politicii publice, toate etapele ulterioare de evaluare, cuantificare i aplicare
a metodelor sofisticate folosite pentru analiza politicii publice nu vor fi de ajutor i vor
genera o risip de resurse sau alte greeli.
Identificarea alternativelor este un proces creativ, cu toate acestea este derulat doar
de cel care formuleaz politica public sau de echipa de analiti. ntreaga literatur
disponibil cu privire la gndirea i metodele creative poate fi de folos, dar n acelai
timp se poate dovedi inutil. Deseori, gndirea logic, experiena i bunul sim sunt
cele mai potrivite instrumente disponibile.
Tipuri de alternative:
1) Nici o schimbare a situaiei actuale, adic meninerea unui status quo opiunea
de a nu face nimic;
2) mbuntirea situaiei actuale prin dezvoltarea elementelor deja existente ale
sistemului;
3) Formarea unor noi componente ale sistemului i integrarea acestora n sistemul
curent;
4) Crearea unui nou sistem.

Principii generale de identificare a alternativelor

Se recomand respectarea anumitor principii generale n momentul identificrii
alternativelor pentru a putea evita eventualele greeli n aceast etap a analizei politicii
publice. Unele dintre aceste principii se aplic n etapa iniial n care se elaboreaz o
list cu posibile alternative. Altele sunt importante n urmtoarea etap, atunci cnd
alternativele sunt sintetizate, clasificate i selectate pentru o analiz i evaluare mai
detaliate.
Principiile generale de identificare a alternativelor sunt:
1. Trebuie s se defineasc i s se analizeze mai multe soluii pentru o
problem. Uneori se ntmpl ca soluia s par a fi pregtit de la bun nceput,
toat analiza politicii publice realizndu-se n vederea fundamentrii soluiei
respective. O astfel de abordare este de cele mai multe ori greit. Se recomand
gsirea mai multor soluii pentru a putea avea convingerea c soluia, stabilit
n funcie de experienele anterioare, este cu adevrat cea mai bun pentru a
rezolva problema existent. Decizia de a continua analiza i de a dezvolta una
dintre soluii se poate lua abia dup testarea mai multor posibile soluii. n cazul
n care exist o singur opiune pentru rezolvarea problemei n cauz, aceast
alegere trebuie s fie fundamentat.
2. Trebuie s se ia n considerare opiunea de a nu face nimic. Posibila
intervenie cu ajutorul unor instrumente concrete de politici publice se va evalua
n comparaie cu opiunea de a nu interveni atunci cnd evoluia problemei
poate permite rezolvarea acesteia prin ali factori, iar intervenia ar putea s fie

58
Carte.indd 58

11/5/06 5:40:52 PM

ineficient din punct de vedere al costurilor implicate. Luarea n considerare a

opiunii de a nu face nimic poate reprezenta un criteriu care asigur calitatea
analizei. Dac dup evaluarea alternativelor opiunea de a nu face nimic pare a
fi cea bun, acest lucru poate reprezenta un indiciu al existenei unor lipsuri sau
nenelegeri n etapa de definire a problemei. Se recomand testarea opiunii
de a nu face nimic i n cazurile n care, pe durata perioadei de implementare
a reformelor la scar mare, apar presiuni care vizeaz schimbarea imediat a
direciei de aciune a reformei, deoarece se dovedete c problemele reformei
nu sunt rezolvate n primul sau al doilea an. n acest caz, politicile publice deja
acceptate, avnd toate aciunile planificate, pot fi considerate ca reprezentnd
opiunea de a nu face nimic (fr a schimba evoluia reformei stabilite). n acest
caz, cursul reformei stabilite deja nu trebuie modificat deoarece schimbrile
necesare sunt planificate pentru urmtoarea perioad de timp, iar ajustrile se
pot face dup implementare i evaluare.
Alternativa de a nu face nimic este punctul de referin pentru compararea
tuturor celorlalte alternative, fiind denumit i scenariul de inerie, deoarece
situaia se poate schimba pe termen lung chiar dac nu se identific nicio soluie
pentru problem. n astfel de cazuri, cei care formuleaz politicile publice tind
uneori s prezinte estimrile cele mai pesimiste privind evoluiile viitoare
pentru a-i determina pe factorii de decizie s se preocupe de acest aspect.
3. Soluiile trebuie s corespund problemelor i obiectivelor. Una dintre
cele mai frecvente greeli n domeniul politicilor publice const n elaborarea
de soluii care nu pot rezolva n mod direct problema. Toate cele trei etape
definirea problemei, definirea obiectivelor i identificarea alternativelor sunt
la fel de importante. n toate etapele trebuie s se evalueze gradul de adecvare al
noiunilor definite pentru a se asigura c sunt cu adevrat corelate. Una dintre
greelile tipice fcute de nceptorii n domeniul analizei politicilor publice este
eludarea problemei. De exemplu, sarcina alocat ministerului este de a rezolva
problemele legate de supravegherea transportului ncrcturilor care prezint
un risc ridicat.
Opiunile prezentate factorilor de decizie au fost:
1. elaborarea unei strategii pentru transportul ncrcturilor care prezint
un risc ridicat;
2. crearea unui organism consultativ pentru coordonarea aspectelor
privind nregistrarea i supravegherea ncrcturilor care prezint un
risc ridicat.
Nici una dintre aceste soluii nu poate rezolva cu adevrat problemele legate de
transportul ncrcturilor care prezint un risc ridicat. Nu ndeplinesc criteriile
de formulare corect a alternativelor. Opiunile propuse au fost folosite pur i
simplu pentru a amna activitatea de analiz a politicii publice pentru o dat
ulterioar nespecificat. Exemplul este unul banal, dar arat c uneori lipsa de
implicare a celor responsabili de formularea politicii publice ar putea duce la o
risip inutil a timpului i a resurselor.

59
Carte.indd 59

11/5/06 5:40:53 PM

4. Corelarea obiectului politicii publice i a dimensiunii acesteia. Problema

obiectului i dimensiunii politicii publice este din nou prezent n etapa de
definire i testare a alternativelor. Se poate ntmpla ca n procesul de cutare
a soluiilor s existe tendina de a depi limitele politicii publice i de a defini
soluii pentru probleme care nu au fost definite de la nceput. ntr-un astfel de
caz, cei care formuleaz politicile publice vor reveni la analiza problemei i vor
verifica dac nu s-au gsit noi aspecte ale problemei care ar putea avea o legtur
cu problema central. Dac noile probleme care sunt identificate n etapa de
definire a alternativelor au o oarecare legtur cu anumii factori generali care
influeneaz problema central, dar nu au nicio legtur direct cu cauzele
problemei centrale, acestea trebuie lsate la o parte i abordate eventual ntr-o
alt politic public. O astfel de delimitare a obiectului soluiilor n cadrul
politicii publice este necesar pentru a pstra o abordare realist, deoarece
niciodat nu este posibil s abordezi toate problemele n acelai timp.
Exemplu: Alegerea anvergurii politicii publice
n cazul politicii publice pilot a schemei pentru tinerii specialiti (vezi Anexa 2),
analiza problemei i definirea alternativelor au indicat prezena unor deficiene n
modul general de funcionare a serviciilor publice i n special lipsa flexibilitii
n sistemul de salarizare a funcionarilor publici i a sectorului public n general.
Acesta a fost considerat unul dintre factorii cheie care influeneaz posibilitile
de rezolvare a problemelor de introducere a schemei de promovare rapid a
managerilor publici. Cu toate acestea, s-a hotrt c reforma sectorului de
servicii publice nu este un aspect care poate fi abordat n cadrul politicii publice
pilot. Decizia luat a vizat reflectarea acestei precondiii n recomandri, fr a
o aborda n elaborarea alternativelor.
5. Alternativele trebuie s fie cuprinztoare. Alternativele definite pentru o
analiz ulterioar sunt exprimate n formulri scurte i clare n care se specific
direct diferenele dintre soluiile propuse. Se recomand eliminarea descrierilor
lungi i repetitive deoarece vor ngreuna analiza ulterioar. Dificultatea de a
defini clar diferena dintre alternative indic probabilitatea ca alternativele
propuse s reprezinte doar o fragmentare a uneia i aceleiai soluii, fiind
necesar combinarea lor.

Tipuri de instrumente de politici publice

Procesul de gndire pentru identificarea alternativelor presupune i luarea n considerare
a posibilelor instrumente de politici publice care ar putea fi folosite pentru a rezolva
problema. n aceast etap, noiunea de posibile instrumente de politici publice este
prezent n special sub form de concept, idee privind eventualele aciuni de ntreprins.
Cu toate acestea tipurile de instrumente reprezint unul dintre criteriile importante de
difereniere ntre mai multe alternative.
Tipurile de instrumente de politici publice folosite cel mai des de ctre guverne sunt:

60
Carte.indd 60

11/5/06 5:40:53 PM

Instrumente de reglementare care stabilesc drepturile, obligaiile i restriciile,

precum i standardele stipulate n legi i regulamente;

Instrumente financiare care cuprind subvenii, deduceri de impozite, condiii

prefereniale pentru tranzacii, etc;

Instrumente informative care cuprind activiti de diseminare a informaiilor,

cursuri de formare, publicaii, etc;

Instrumente instituionale care cuprind crearea sau reorganizarea instituiilor

publice pentru a asigura funciile publice necesare sau pentru a furniza servicii
publice i a mbunti calitatea lor;

Delegarea funciilor ctre organizaii ale societii civile care presupune un mecanism
alternativ de furnizarea a serviciilor publice, folosindu-se capacitatea ONG-urilor
i a organizaiilor umanitare.

Unele dintre instrumentele cel mai des folosite n administraia public sunt
instrumentele de reglementare21 care presupun propunerea de noi legi sau hotrri
de guvern n vederea rezolvrii problemei. Cu toate acestea, suprareglementarea este
una dintre principalele probleme n multe ri dezvoltate. Se consider a fi una dintre
deficienele administraiilor publice din societatea modern, care duce la scderea
activitii economice, la presiuni administrative asupra societii i a mediului de
afaceri, la birocratizarea vieii sociale. Iniiativa general a analizei de impact a fost
formulat iniial cu scopul de a reduce povara inutil a suprareglementrii n domeniul
mediului de afaceri. Din acest motiv, cei care formuleaz politici publice trebuie s
depun toate eforturile pentru a testa propunerile de introducere a unor regulamente
suplimentare n vederea rezolvrii unei probleme. Una dintre greelile eseniale i
practicile nerecomandate care duc la regulamente normative contradictorii i la
reducerea rolului statului de drept n general este tendina de a crea noi regulamente pe
lng cele existente, fr o revizuire atent, o nlocuire sau abrogare a acestora.
Instrumentele financiare presupun intervenia statului i se refer la o serie de activiti
ale Guvernului desfurate pe piaa de bunuri i servicii care vizeaz controlarea
preului anumitor bunuri i servicii. Intervenia statului poate presupune nfiinarea
de regii autonome, nfiinarea unor instituii de reglementare, subvenionarea unei
industrii, de exemplu industria porumbului, care, n mod normal, reprezint cheltuieli
suplimentare pentru stat. Instrumentele de intervenie a statului cuprind i programe
de ajutoare de stat, de exemplu subvenii i reduceri de impozite pentru companiile
dintr-un anumit sector. Intervenia statului se folosete nu numai pentru eliminarea
imperfeciunilor pieei, ci i pentru reducerea srciei, protecia drepturilor omului,
mbuntirea nivelului de trai etc. Cnd se analizeaz dac intervenia statului este cel
mai potrivit instrument pentru rezolvarea unei anumite probleme, cei care formuleaz
21

Trebuie s se fac diferena ntre actele normative folosite de Guvern ca instrumente pentru luarea deciziilor i cele care genereaz ndatoriri
suplimentare asupra societii din punct de vedere al reglementrilor. Evident, hotrrile de guvern privind implementarea unor instrumente
de politici publice de tipul campaniilor de informare sau reorganizrii instituionale sunt adoptate sub form de acte normative, ns aceste
acte normative nu au nimic n comun cu instrumentele de reglementare.

61
Carte.indd 61

11/5/06 5:40:54 PM

politicile publice trebuie s fundamenteze motivul pentru care sectorul privat nu este
capabil s asigure un model optim pentru producia de bunuri sau furnizarea de servicii.
n cazul unei intervenii a statului este practic aproape obligatoriu s se demonstreze,
prezentnd dovezi n acest sens, c avantajele interveniei statului depesc costurile
implicate.
i alte alternative, de exemplu, campaniile de informare a publicului (msuri
informative), pot duce la atingerea obiectivului, presupunnd mai puine aciuni
de reglementare din partea guvernului. Exist situaii n care unele probleme pot fi
rezolvate prin furnizarea de informaii i consiliere pentru o mai bun implementare a
regulamentelor existente sau prin asigurarea unei implementri mai eficiente a legilor
i regulamentelor existente.
Instrumentele instituionale presupun nfiinarea de noi instituii publice sau
reorganizarea instituional i redistribuirea competenelor instituiilor publice.
Acestea pot fi considerate instrumente de politici publice deoarece sunt direct corelate
cu anumite aspecte de politici publice sau probleme definite. De exemplu, existena mai
multor instituii publice care ndeplinesc funcii apropiate i care se suprapun vor duce,
n mod evident, la o performan sczut i o calitate necorespunztoare a serviciilor.
Cetenii pierd timp mergnd de la o instituie la alta i ndeplinind toate cerinele
acestora (formulare de completat, termene de ateptare, etc). n acest caz, instrumentele
de politici publice pentru mbuntirea calitii serviciilor sunt reprezentate de analiza
funcional a instituiilor i de reorganizarea ulterioar a acestora. Soluiile instituionale
ar putea fi utile pentru mbuntirea funcionrii interne a administraiei, ducnd la o
mai bun corelare cu nevoile societii.
Delegarea funciilor ctre organizaii ale societii civile este recunoscut ca fiind un
instrument de politici publice eficient pentru rezolvarea problemelor i mbuntirea
calitii serviciilor. n acest caz, capacitatea de auto-organizare a societii poate crea
avantaje suplimentare. De exemplu, n loc s se organizeze toate serviciile sociale pentru
persoanele n vrst sau cu dizabiliti de ctre instituiile publice, alternativa ar putea
fi o propunere de delegare a acestor funcii ctre ONG-uri sau organizaii umanitare i
alocarea fondurilor necesare pentru aceste servicii. Valoarea adugat va fi reprezentat
de o mai bun nelegere a nevoilor beneficiarilor, noi locuri de munc i economisirea
costurilor administrative.

Metode de identificare a alternativelor

Identificarea alternativelor ar putea dura destul de mult, deoarece aceast etap
presupune consultarea tuturor instituiilor implicate, partenerilor sociali din procesul
de implementare a politicii publice.22 n ceea ce privete problemele care prezint o
importan social precum i timpul i resursele disponibile, se vor selecta metodele
corespunztoare. n ciuda importanei procesului de identificare a alternativelor
22

Pentru detalii suplimentare cu privire la procesul consultative vizitai pagina de internet a Guvernului Britanic. http://www.cabinetoffice.gov.
uk/regulation/consultation/consultation_guidance/index.asp

62
Carte.indd 62

11/5/06 5:40:54 PM

pentru ntregul exerciiu de planificare a politicilor, n practic nu exist la fel de multe

instrumente tehnice pentru identificarea soluiilor.
Metodele care se folosesc pentru identificarea alternativelor:
1. Brainstorming
2. Metodele folosite de experi
3. Analogia
4. Benchmarking
5. Investigaii rapide
Se impune s menionm c diferenele dintre metodele folosite la identificarea
alternativelor au n principal legtur cu activitile de cutare a soluiilor i de colectare
a opiniilor cu privire la posibilele soluii. Urmtoarele etape de analiz i selecie sunt
n general aceleai, fr a ine cont de metodele folosite la formularea alternativelor.
Evaluarea i selecia alternativelor se susin prin utilizarea unor alte metode descrise n
seciunile 8 i 9 ale prezentului capitol.

Brainstorming pentru definirea alternativelor

Sesiunile de brainstorming folosite la identificarea alternativelor seamn foarte mult
cu cele folosite la identificarea problemelor. Grupul care va participa la aceste sesiuni
trebuie s fie creat cu mare grij. Evident, participanii din partea tuturor instituiilor
publice vizate precum i organizaiile factorilor interesai trebuie s fie implicai.
Uneori se poate dovedi extrem de util ca la aceste sesiuni s participe i reprezentani ai
ministerelor, care nu au legtur n mod direct cu respectiva problem sau politic, dat
fiind c experienele i cunotinele trans-sectoriale ar putea permite identificarea mai
multor soluii i uneori faciliteaz abordrile mai creative, care permit depirea gndirii
sectoriale limitate. Este nevoie ca o atenie special s fie acordat tuturor grupurilor
care au interese diferite sau opuse cu privire la problema respectiv, pentru a se evita
definirea alternativelor n funcie de interesele unui anumite grup. Dac aceste lucruri
sunt ignorate se poate ajunge la invalidarea politicii nc din etapa de formulare.
n aceast etap se vor respecta aceleai principii ca n cazul etapei de definire a
problemei. Scopul acestei sesiuni este acela de a identifica un numr ct mai mare de
soluii cu putin pentru problema identificat. Din acest motiv, graficul problemelor
i al cauzelor clasificate (arborele problemelor) trebuie s fie prezentat pe un perete
sau s fie distribuit tuturor participanilor. Tot n cazul sesiunilor de brainstorming
care vizeaz identificarea alternativelor, este extrem de important s fie evitate criticile
toate opiniile prezentate precum i sugestiile venite din partea participanilor trebuie
s fie colectate i afiate pe perete. Pentru a evita ca unii participani mai activi s
domine sesiunea, o variant ar fi ca la nceput fiecare participant s exprime n scris
soluii posibile, iar acestea s fie trecute pe o list. Totui, toate propunerile trebuie
s fie prezentate de ctre participani, deoarece discuiile n comun sunt extrem de
importante pentru dezvoltarea alternativelor.

63
Carte.indd 63

11/5/06 5:40:55 PM

Metodele folosite de experi (expert methods)

Metodele folosite de experi pot fi considerate a fi unele dintre metodele cel mai des
utilizate la nivelul administraiei publice n etapa de identificare a alternativelor. De
obicei, oficialii de la nivelul ministerelor de linie care au o experien larg n acest
domeniu, ar putea face singuri analizele preliminare pentru a identifica posibilele
soluii. Dac problemele sunt rezultatul unor reglementri normative insuficiente,
de proast calitate sau din cauza unor deficiene existente la nivelul reglementrilor,
specialitii de la nivelul ministerelor sunt cei care cunosc destul de bine subiectul, iar
aceste cunotine trebuie s fie folosite pentru identificarea alternativelor.
Ceea ce ar putea mpiedica utilizarea expertizei de care dispun specialitii de la nivelul
ministerelor ar fi prejudecile existente care susin c legislaia este un dat i trebuie
respectat ca atare fr a putea fi schimbat. Prejudecile au la baz nenelegerile
cu privire la modul de funcionare a legilor este vorba de faptul c legislaia este
perceput ca un set de reguli care rmn la fel pentru eternitate i ca un instrument de
implementare a deciziilor de politici convenite pentru a servi nevoilor societii. Aceste
prejudeci sunt larg rspndite la nivelul administraiei care nu are mult experien n
ceea ce privete procesul politicilor publice. Pentru a depi acest obstacol se recomand
organizarea unor cursuri iniiale n materie de planificare i analiz de politici pentru
toi specialitii de la nivelul ministerelor, n special pentru cei care sunt implicai n
dezvoltarea i conceperea majoritii politicilor actuale.
De asemenea, n definirea alternativelor trebuie s fie implicai i specialitii din
organizaii independente de cercetare, din sectorul ONG, reprezentani ai companiilor.
Experii ar putea participa la sesiuni de brainstorming, iar o sesiune special ar putea
fi organizat numai pentru specialitii n domeniu pentru a obine idei din partea
profesionitilor cu cea mai mare experien. O alt variant ar fi ca experilor s li se
cear s i exprime individual o prere cu privire la o anumit problem n scris, sau n
detaliu sub form de interviu. De asemenea, s-ar putea alctui o list de alternative prin
colectarea opiniilor exprimate de diferii experi cu privire la soluii posibile pentru
problema n cauz.

Analogia
Soluia posibil la aceste probleme ar putea fi identificat prin utilizarea experienelor
din trecut sau a celor din diferite sectoare. Deseori se ntmpl ca n domenii diferite
ale sectorului public s apar probleme similare. De exemplu, problemele care in de
disponibilitatea serviciilor, asigurarea calitii serviciilor, se pot rezolva prin utilizarea
unor mecanisme similare n domeniul educaiei, ajutorului social. De asemenea,
analogia cu soluiile din sectorul privat se poate folosi pentru a rezolva problemele
din sectorul public. De exemplu, ideea de reformare a conceptului de salariu public n
Letonia a avut la baz experiena sistemelor de salarizare create de cele mai avansate
companii din domeniul privat. Prin utilizarea analogiei, trebuie s se in cont de faptul
c problemele i contextul nu sunt niciodat identice pentru sectoare i situaii diferite.

64
Carte.indd 64

11/5/06 5:40:55 PM

Principala utilitate a analogiei este aceea c genereaz idei, c impune o direcie general
pentru soluiile posibile, ns nu poate copia soluia din alte cazuri, cu toate detaliile
tehnice aferente.

Benchmarking cele mai bune practici

Benchmarking este un termen anglo-saxon folosit la scar larg pentru a descrie
abordarea care const n utilizarea celor mai bune practici provenite din experiena
altor instituii sau a altor ri. Benchmarking-ul poate fi considerat un caz specific
de analogie. O privire de ansamblu a literaturii din domeniu precum i colectarea
experienelor din rile din Uniunea European i OECD cu privire la problema care
face obiectul analizei, reprezint una dintre etapele necesare ce se impun a fi parcurse
ori de cte ori se ncearc gsirea unor alternative. De asemenea, n anumite cazuri ar
putea fi util experiena din practica organizaiilor internaionale. De exemplu, soluiile
propuse n studiul privind Proiectul Tinerilor Profesioniti (vezi Anexa 2) au rezultat
parial din modele similare folosite n sistemele de management bazat pe promovarea
rapid utilizate de ctre Marea Britanie i Banca Mondial. Internetul n general,
paginile de web ale instituiilor publice i a celor de cercetare n special reprezint tot
attea surse inepuizabile de informaii. Totui, trebuie menionat nc o dat faptul c
n ceea ce privete identificarea celor mai bune practici din alte ri nu se recomand
copierea ca atare a soluiilor. Reproducerea soluiilor folosite n alte ri fr o analiz
prealabil i fr verificarea contextului local i a tuturor detaliilor legate de acesta,
poate duce cu uurin la eecul politicii publice. Soluii care se dovedesc a fi eficiente
n mediul cultural i legislativ al unei ri se pot dovedi total ineficiente n alt context
cultural.
Benchmarking-ul este folosit la scar larg i pentru monitorizarea i evaluarea politicilor
publice pentru a face comparaii cu alte ri sau instituii dintr-un anumit domeniu.

Investigaia rapid
De multe ori, problemele care fac obiectul politicilor publice ajung pe biroul celor ca
iniiaz politicile sub forma unei cereri de a rezolva imediat acea problem fie c este
vorba despre tulburri sociale, o cerere venit din partea factorilor politici de decizie,
presiune din partea unor grupuri de interese. n aceste situaii nu este timp pentru
sondaje de opinie sau cercetri amnunite. Se sugereaz, de aceea, folosirea relaiilor
personale i a cunotinelor din mediul profesional pentru identificarea soluiilor
optime. Din punct de vedere practic, este bine ca analitii i prietenii s tie c v
ocupai de o nou problem, deoarece acetia pot veni cu idei cu privire la alternative
sau vor fi preocupai s v transmit diferite idei. Analitii i formeaz o reea de
prieteni la care apeleaz i cu care fac schimb de idei.23 Colegii de clas i de la cursuri,
23

Carl V.Patton. David S.Savicky. Basic Methods of Policy Analysis and Planning. Prentice Hall, 1993, p. 237

65
Carte.indd 65

11/5/06 5:40:56 PM

profesorii de la coal i de la facultate, precum i colegii din alte ministere, pot forma
baza acestei reele. Acest tip de colectare de idei poate permite crearea unei liste de
soluii alternative.
Uneori, ideile pot fi colectate i din scrisori i reclamaii venite la minister din partea
cetenilor, din ntlniri i audieri publice pe marginea domeniului care v intereseaz
pe dumneavoastr sau din publicaii pe tema respectiv. Toate aceste aspecte in de
comunicare. Existena unei reele i a unor relaii este extrem de important i de util
n cadrul procesului de identificare i testare a soluiilor.
Dat fiind c n aceast faz interesul se centreaz pe colectarea ideilor n form brut,
reprezentativitatea i proporionalitatea opiniilor nu sunt relevante. Singurul criteriu
cu adevrat important pentru ca soluia s fie adugat pe list este ca aceasta s poat
rezolva problema, s fie uor de neles i s fie diferit de alte soluii discutate deja.
*****
Analizarea i evaluarea complet a tuturor alternativelor incluse pe list n aceast
etap sunt imposibile i inutile. Acest lucru ar nsemna s se iroseasc timp i resurse.
Dup ce au fost identificate toate posibilele alternative, urmtoarea etap este aceea de
a selecta i verifica alternativele care vor fi extinse i care vor fi supuse unei evaluri
prin metode mai tehnice de analiz. Prin contrast cu identificarea alternativelor, exist
o gam larg de metode pentru selecia celor mai importante dintre ele.

6. Selectarea alternativelor n vederea evalurii

Colectarea iniial a alternativelor presupune existena unor liste mai lungi sau mai
scurte de posibile soluii, pornind de la cele mai fanteziste i pn la cele mai realiste.
Unele pot fi formulri diferite ale aceleai idei, unele dintre ele pur i simplu adaug
anumite trsturi unor soluii deja stabilite. Astfel de soluii trebuie s fie combinate.
Nu toate alternativele sunt la fel de puternice, iar unele dintre ele pot s nu fie de
niciun folos, propunnd numai o soluie pe termen scurt. Astfel, urmtoarea etap a
procesului const ntr-o analiz a fiabilitii, care trebuie realizat pentru a seleciona
toate alternativele care propun o soluionare ct mai eficient a problemei abordate.
n consecin, vor rmne 1 3 alternative principale care vor fi evaluate mai departe,
prin metode calitative, sau dac este posibil, prin metode cantitative, iar acestea vor fi
incluse n documentul de politic i prezentat Guvernului.
Aceast evaluare are la baz n principal experiena i expertiza existente ntr-un anumit
domeniu. n practic, mai multe soluii posibile sunt respinse nainte de evaluarea n
profunzime a impactului care trebuie realizat pentru alternativele viabile. Alternativele
care sunt reinute trebuie s fie identificate n documentul de politic public, notnduse i motivele pentru care acestea au fost selecionate pentru a fi analizate pe mai
departe. n cazul n care exist dubii cu privire la nevoia de analizare n detaliu a unei
alternative, se impune efectuarea unor analize mai profunde. Dac este identificat o

66
Carte.indd 66

11/5/06 5:40:56 PM

singur alternativ ca variant de soluionare a unei probleme, aceast opiune trebuie

s fie motivat, iar alternativa trebuie s fie comparat cu situaia actual.

Procesul de gndire n selectarea alternativelor

Se impune s subliniem faptul c n procesul de selectare a alternativelor nu exist o
anumit metod care s poat fi aplicat pentru a obine cele mai bune alternative, ci
se va selecta dintre metodele menionate mai jos metoda cea mai adecvat politicii care
urmeaz a fi dezvoltat (n funcie de complexitatea problemei, de timpul disponibil
pentru analiza alternativelor etc). ntr-o serie de cri care trateaz analiza politicilor,
se atrage atenia asupra posibilelor eecuri din aceast etap. Evident, primul aspect
critic l-a reprezentat identificarea alternativelor n cazul n care cea mai bun
soluie posibil nu a fost identificat, aceasta nu se va afla pe lista dumneavoastr, iar
dumneavoastr nu o vei seleciona. ns este la fel de adevrat c sunt posibile anumite
disfuncionaliti i n procesul de selecie putem decide s lsm deoparte anumite
soluii fr s le evalum mai departe deoarece par nerealiste, fanteziste, prea radicale,
de mod veche etc.
Evident, cei care se ocup de formularea de politici au anumite preferine profesionale
obinute n urma experienei lor cum ar fi descentralizare versus centralizare, pia
liber versus intervenia statului, reglementare versus alte instrumente de politic
(campanii media, intervenia ONG-urilor) etc. Aceste consideraii provin din valorile
i prejudecile pe care le avem i la care trebuie s reflectm, nainte de a urma sfaturile
date pe baza experienei acumulate.
Un alt aspect important n ceea ce privete selecionarea alternativelor este acela c
trebuie s avem o anumit idee cu privire la msurile pe care le implic fiecare alternativ.
Dac numrul alternativelor pe care le avem este prea mare, este imposibil s elaborm
un scenariu detaliat pentru fiecare dintre acestea. Soluia ar fi o grupare a alternativelor
n funcie de anumite trsturi sau abordri comune i s ncercm identificarea
anumitor etape care ar putea fi parcurse n vederea implementrii alternativei. Acest
lucru se poate face chiar i n scris. Se va elabora, astfel, un plan de aciune general
preliminar care va conine numai 3 pn la 5 etape principale, dar care va fi foarte util
n conturarea mai precis a soluiilor. Procesul de selectare a principalelor soluii este
un proces mobil se trece de la probleme la obiective i la posibilele msuri, se revine
asupra problemelor sau obiectivelor, in funcie de msurile identificate, etc, asigurnduse, astfel, baza pentru o formulare concis a alternativelor. Dac nu exist aceast analiz
detaliat a alternativelor, este imposibil realizarea unei selecii a acestora.

Criteriile de selecie a alternativelor

Totui, pentru a stabili cea mai potrivit soluie care s conduc la obinerea de rezultate
specifice n materie de politici publice, se impune folosirea unor proceduri comune de

67
Carte.indd 67

11/5/06 5:40:56 PM

selecie. Este necesar s se stabileasc criteriile de selecie ca punct de referin pentru

compararea alternativelor. Criteriile de selecie pot fi similare celor folosite n studiul
preliminar privind alternativele (aspecte de ordin politic, financiar, viabilitatea tehnic)
i pot fi completate de criterii suplimentare (cum ar fi eficiena funcional, viabilitatea
sau eficiena) care sunt legate n mod direct de msurarea nivelului de eficien al
alternativei care permite atingerea rezultatului politicii.
Compararea eficienei funcionale a alternativelor demonstreaz n ce msur o anumit
alternativ permite soluionarea problemei.
Exemple de criterii:
Gradul de adecvare al soluiei pentru problemele stabilite;
Gradul de adecvare pentru rezultatul scontat al politicii;
Satisfacia grupurilor int i a factorilor implicai;
Sensibilitatea la factorii externi;
Impactul indirect al alternativelor asupra altor politici.
Criteriile care privesc viabilitatea alternativei demonstreaz n ce msur alternativa
este afectat / influenat de factori externi.
Exemple de criterii:
Durata impactului pozitiv i/sau negativ;
Stabilitatea instituional a organizaiilor;
Echilibrul ntre beneficii i avantaje, lund n calcul factorii de risc.
Criteriile trebuie s asigure posibilitatea de a compara eficiena alternativelor prin
demonstrarea utilitii investiiei n vederea realizrii rezultatelor estimate. n aceast
etap, aceste criterii pot fi evaluate cu aproximaie, pe baza evalurii experilor. Se vor
face calcule precise numai pentru alternativele alese. Totui, se impune s menionm c
n anumite cazuri, aceste criterii pot fi importante i se recomand, de aceea, realizarea
unei analize de tip cost-beneficiu sau cost-eficacitate pentru alternativele selecionate.
Exemple de criterii:
Valoarea rezultatelor obinute de o unitate de investiii;
Costul unei uniti de rezultat;
Raportul investiie-profit.
Dup ce au fost reinute unele dintre alternativele considerate a fi cele mai potrivite,
urmtoarea etap a procesului de analiz este aceea de a crea un model mai elaborat
pentru aceste alternative i de a identifica o serie de ipoteze pentru a descrie posibilele
consecine ale implementrii alternativei. Este vorba de ipoteze care stabilesc posibilele
consecine i care vor reprezenta baza de evaluare a impactului alternativelor n etapele
ulterioare ale analizei.

68
Carte.indd 68

11/5/06 5:40:57 PM

7. Modelarea alternativelor _ Metode de prognoz

Dup cum ne amintim probabil, nc din faza de selecie a alternativelor s-a realizat
o analiz preliminar a msurilor posibile aferente fiecrei alternative. Aceste scurte
descrieri ale msurilor trebuie s fac acum obiectul unor analize detaliate n vederea
simulrii de modele de alternative. Exerciiul de modelare a alternativelor are legtur
direct cu evaluarea ex-ante, deoarece putem evalua numai impactul sau consecinele
factorilor definii n prealabil. Aceast etap presupune un exerciiu de anticipare a
evenimentelor viitoare prognozarea efectelor aciunii propuse.
Prognozele reprezint o anticipare a evenimentelor sau a rezultatelor cu scopul de
a reduce incertitudinea cu privire la evoluia ulterioar a procesului; de multe ori
acest lucru presupune utilizarea unor metode matematice complexe. De multe ori
terminologia prognozelor difer, deoarece din punct de vedere istoric aceasta a evoluat
simultan n mai multe domenii - statistic, economie, psihologie, marketing etc.
O prognoz reprezint o judecat cu baz tiinific i practic despre posibilele
tendine ale obiectului studiat att din punct de vedere al timpului ct i al diferitelor
categorii.
Atunci cnd se fac prognoze, este esenial s nelegem ce relaie exist ntre anumite
aspecte i care dintre acestea trebuie analizate si incluse n model, n momentul n
care este studiat o anumit problem. O serie de factori importani care influeneaz
alternativa precum i efectele acesteia sunt concepui sub form de ipoteze.
Ipotezele reprezint convingeri sau construcii logice care formeaz baza unei soluii
sau a unei aciuni. De cele mai multe ori, ipotezele sunt indirecte, derivate din anumite
concluzii.
Ipotezele generale sunt acele ipoteze considerate a fi constante pe durata prognozei. La
capitolul ipoteze generale putem meniona inflaia, care se menine constant n timp
ce se estimeaz costurile schimbrii de politici pe termen mediu (cel puin trei ani),
precum i indicatorii demografici.
Ipotezele speciale sunt acele ipoteze care se iau n considerare cu scopul de a adapta
evaluarea respectiv la situaia real. Astfel, de exemplu, valorile indicatorilor
demografici se schimb pornind de la presupunerea c rata maternitii va crete graie
facilitilor oferite.
Aspectul cheie pentru evaluarea ex-ante l reprezint definirea a ceea ce trebuie s fie
evaluat, sau n alte cuvinte, estimat. Depinde de model, de aciunile sugerate n vederea
implementrii alternativelor, precum i de posibilele efecte pe care le pot genera aceste
aciuni. Exist mai multe metode folosite pentru analiza politicilor, pornind de la cele
calitative, simple i mergnd pn la analiza statistic. Cele mai simple prognoze i
modelri pot fi realizate de ctre specialitii din cadrul ministerelor, n vreme ce n cazul
unor metode mai sofisticate, este nevoie de contribuia cercettorilor profesioniti.

69
Carte.indd 69

11/5/06 5:40:57 PM

Metodele de prognoz folosite sunt:

1.
2.
3.
4.

Modelarea
Planificarea scenariilor(Scenario planning)
Metodele experilor (expert methods)
Metode factografice
- Regresie
- Simulare
- Extrapolare
- Metoda Monte-Carlo.

n funcie de ceea ce se folosete ca baz pentru concluzii date statistice sau o

evaluare fcut de un expert, metodele de prognoz se pot mpri n metode obiective
(factografice) i subiective (metodele folosite de experi). O mprire mai detaliat a
metodelor poate fi vzut n Figura 15. Trebuie menionat c metoda experilor folosit
la prognoz include aceleai tehnici (interviuri, brainstorming, Delphi) ca cele descrise
n seciunea 2 a prezentului capitol, cu deosebirea c sunt realizate cu scopul prognozrii
tendinelor viitoare.

Modelarea
Modelarea n sens larg trebuie s fie considerat ca o metod general de prognoz i nu
ca o metod specific, dat fiind c toate metodele sunt folosite cu scopul de a dezvolta
un model viitor de evenimente i efecte posibile, care au legtur cu problema sau
alternativa de politic public. Modelarea reprezint elaborarea descrierilor unui sistem,
indicnd numai acele aspecte care sunt importante dintr-un anume punct de vedere i
filtrarea celor neimportante. Modele explicative sau conceptuale pot fi dezvoltate cu
scopul de a explica i prezenta alternativa ntr-un mod simplu i demonstrativ.
Modelele empirice ar putea fi dezvoltate cu scopul de a identifica factorii cuantificabili
ai alternativei pentru a pregti baza analizei cost-beneficiu sau aplicarea altor metode
cantitative de evaluare. Chiar i n cazul n care nu este timp suficient pentru calcule
amnunite pentru toate efectele posibile, sau n cazul n care acestea sunt prea
nesigure i greu de anticipat, un exerciiu de modelare s-ar putea dovedi util pentru
a putea nelege evoluiile viitoare ale situaiei, precum i efectele interveniei la nivel
conceptual.
De obicei, modelele sunt mprite n trei grupuri principale: modele reprezentative,
analogice i matematice. Modelele reprezentative difer de situaia real sau de obiectele
reale din punct de vedere al scrii la care sunt prezentate; n cazul modelelor analogice, se
folosete un set de caracteristici pentru a exprima alte caracteristici; n cazul modelelor
matematice este vorba despre un sistem de inter-relaii n cadrul crora indicatorii
care privesc obiectul n sine i relaiile de reciprocitate sunt exprimate cu ajutorul unor
simboluri i expresii matematice.

70
Carte.indd 70

11/5/06 5:40:58 PM

Figura 15. Tipologia metodelor de prognoz

Modelele analogice pot fi menionate ca un caz special de modele. Aa cum n faza de

identificare a alternativelor se folosete analogia ca metod i n etapa de modelare a
alternativelor se pot dezvolta modele analogice. n cazul modelelor analogice se folosete
un set de caracteristici pentru a exprima alte caracteristici. Un model folosit pe scar
mai larg este modelul istoric, n cazul cruia prognozarea activitilor viitoare se face pe
baza experienelor trecute. Aadar, de exemplu, dup ce au fost analizate erorile fcute
n cazul unei probleme delicate cum este reforma educaiei, putem anticipa reacia
societii la implementarea unor decizii ne-populare, cum ar fi de exemplu politica de
pensii, deoarece ambele domenii sunt la fel de sensibile, dei vizeaz grupuri diferite.
Structura modelului i n consecin aceea a metodei de prognoz depinde de factorii
care afecteaz rezultatul pe care dorim s l subliniem. Nici un model nu reflect situaia
n proporie de 100%, din acest motiv un model poate fi considerat a fi de succes dac
reflect dependena rezultatelor de anumii factori care influeneaz semnificativ
schimbrile intervenite la nivelul acestei situaii.
Dei un model de prognoz nu include dect cele mai importante caracteristici i
relaii pe care le presupune un anume obiect, fr a mai lua n calcul caracteristicile
nesemnificative, dezvoltarea acestora presupune competene de statistic i expertiz
n domeniul politicilor. Totui, specialitii din domeniul administraiei publice care
lucreaz n planificarea politicilor trebuie s neleag cele mai simple modele i
principalele metode de prognoz, pentru ca dac este nevoie s poat formula
termenii de referin pentru a-i implica pe specialitii n elaborarea prognozelor.

71
Carte.indd 71

11/5/06 5:40:58 PM

Metoda scenariului
Prognozele sunt folosite mai departe pentru planificarea scenariilor (de exemplu,
dezvoltarea de scenarii macroeconomice). Scenariul poate fi considerat un caz special
de model care ia n considerare posibila evoluie viitoare a situaiei sub impactul unor
factori sau variabile de natur ipotetic.
Scenariul este descrierea unei situaii posibile pe baza mai multor ipoteze, nu doar a
unei prognoze ci i a unei reflecii asupra mediului. Scenariile trebuie s fie dezvoltate
de aa manier nct s acorde o atenie deosebit riscurilor care ar putea avea cel mai
puternic impact asupra cursului evenimentelor pe viitor.
Scenariile studiaz impactul potenial asupra procesului n urma modificrii simultane
a valorilor mai multor variabile. Concluziile sunt degajate pe baza unei analize obiective
i a unei interpretri subiective. Abordarea cel mai des folosit const n utilizarea a
dou sau trei scenarii (pesimist, optimist, scenariu de baz) fr a alege unul dintre
aceste scenarii ca fiind cel cu cea mai mare probabilitate. Pentru a dezvolta scenarii
optimiste i pesimiste, valorile extreme ale variabilelor sensibile trebuie s fie alese
dintr-un interval de valori. n Anexa 6 sunt prezentate exemple practice, precum i
principalele etape ale metodei scenariilor.

Descrierea general a metodelor factografice

n momentul folosirii metodelor factografice, prognoza este elaborat pe baza
informaiilor cu privire la evoluia trecut a procesului sau obiectului respectiv i pe
baza unei ipoteze, conform creia ipotezele nu se vor schimba n viitorul apropiat. De
obicei aceste metode sunt folosite dac exist informaii complete i fiabile cu privire la
procesul i la factorii care influeneaz modificarea situaiei. De multe ori, prognozele
se realizeaz cu ajutorul unui soft corespunztor.
Metodele factografice pot asigura nite prognoze mai exacte prin comparaie cu
metodele experilor, respectiv colectarea opiniilor subiective ale experilor cu privire
la condiiile viitoare pe care le presupune un proces sau un obiect. Din experien tim
c, cu ct problema este mai delicat din punct de vedere public, cu att este mai mare
probabilitatea de a se folosi metodele experilor. Totui, metodele din ambele grupuri
pot fi combinate i astfel se ajunge la o opinie fiabil24 i se reduce marja de eroare
a prognozei. n procesul de prognozare se recomand s se nceap cu metode mai
simple i s se treac progresiv la cele mai complexe. Alegerea metodei de prognoz
este influenat de factori cum ar fi claritatea modelului, simplitatea implementrii,
costurile modelului, etc.
De obicei, modificrile care intervin la nivelul procesului sau obiectului studiat sunt
influenate de mai muli factori. Atunci cnd se folosesc metode statistice, inter-relaiile
24

Principiile elementare ale estimrilor sunt discutate mai n detaliu n cartea scris de, J. Scott Long- Range Forecasting: from Crystal Ball to
Computer (New York: John Wiley and Sons, 1985)

72
Carte.indd 72

11/5/06 5:40:59 PM

mai simple dintre dou sau mai multe valori arbitrare sunt studiate cu ajutorul analizei
de regresie i analizei de corelaie. Cele dou abordri sunt interconectate i din acest
motiv se folosesc mpreun. Analiza de regresie studiaz tipul de inter-relaionare, n
vreme ce analiza de corelaie - studiaz ct de strns este relaia dintre variabilele X
i Y. Regresia este simpl dac demonstreaz relaia dintre dou variabile (cum ar fi
salariile i fluctuaia personalului). Regresia este o regresie multipl dac demonstreaz
existena unei relaii ntre o variabil dependent i mai muli factori care influeneaz
modificrile acesteia (cum ar fi scderea nataliti ca urmare a unui nivel de instruire
mai bun, precum i nivelul veniturilor populaiei).
Inter-relaia se reflect cu ajutorul unei ecuaii de regresie. Ecuaia de regresie este o
expresie matematic folosit pentru a determina valoarea unei variabile dependente n
cazul n care valoarea uneia sau mai multor variabile independente este cunoscut. Mai
nti este ales tipul funciei de regresie n funcie de analiza economic a procesului
care face obiectul studiului i de rezultatele diagramei de dispersie (linear, hiperbolic,
ecuaie de gradul doi sau alta); apoi, pe baza datelor obinute se calculeaz valoarea
acestei funcii.
Termenul de regresie a fost introdus de ctre Francis Galton25 n studiile sale despre
ereditate, n care compara modul n care nlimea tatlui influeneaz modificrile
de nlime ale fiilor pe durata mai multor generaii. S-a demonstrat c nlimea fiilor
care au avut tai nali regreseaz, adic se reduce, pn ajunge s fie egal cu nlimea
medie, n vreme ce fiii care au tai mai mici de nlime sunt de obicei mai nali dect
taii lor.
Termenul de regresie folosit n contextul prognozelor are un sens mai larg, nu reprezint
doar studierea tendinelor evolutive la nivelul populaiei umane. Tipul de regresie
cel mai des folosit este regresia linear. Regresia linear este o metod care studiaz
influena unei variabile independente asupra variabilei dependente, n cazul n care
valoarea variabilei independente se modific direct proporional n funcie de valorile
variabilei cunoscute. Graficul pentru o regresie linear se prezint sub form de linie
dreapt. Regresia linear nu reflect tendinele sezoniere i ciclice ale seriilor dinamice.
Astfel, de exemplu, regresia liniar se poate folosi pentru a studia relaia de dependen
dintre greutatea oamenilor i nlimea lor, fr a ine cont de abaterile de la valoarea
medie a greutii, pentru c n general aceste valori sunt legate ntre ele printr-o relaie
de proporionalitate direct.
Ecuaia regresiei lineare se exprim pe baza formulei urmtoare:
Y = a + bX + e
Y variabila dependent prognozat,
a constant, egal cu Y, dac X = 0,
b coeficientul de regresie, adic nclinarea liniei de regresie prin care se poate vedea
ct de mult se modific Y n cazul n care se modific X cu o unitate, demonstrnd
25

73
Carte.indd 73

11/5/06 5:41:00 PM

astfel amploarea impactului pe care X l are asupra lui Y.

X variabila independent
e valoarea arbitrar care reflect influena factorilor care nu se iau n calcul (de obicei
acest lucru nu se reflect n ecuaiile de regresie).
Iniiatorii politicilor sunt mai interesai de prognozele cu privire la valorile care
se schimb n timp: creterea produciei ntr-o anume lun a anului urmtor,
productivitatea muncii ntr-o anume zi a sptmnii, etc. Pentru a studia astfel de
valori care nu variaz n timp, se impune folosirea metodei seriilor temporale. Aceast
metod presupune o serie de msurtori ale unei valori studiate, iar msurtorile sunt
fcute pe o anume perioad de timp (cronologic).
Atunci cnd se folosesc seriile temporale la prognoze, se impune alegerea unei durate
optime a seriilor temporale. Acest lucru este influenat de durata termenului (scurt
sau mediu) de prognoz, precum i de metoda de prognoz. De obicei, la nceputul
procesului de prognoz, durata seriei temporale este stabilit cu aproximaie i este
modificat pe parcurs. Nu ntotdeauna o serie lung reduce erorile de prognoz,
deoarece tema care face obiectul studiului se modific i evolueaz n timp.
Evoluia economiei naionale n general, precum i evoluia proceselor individuale sunt
influenate de mai muli factori, de natur diferit. Unii acioneaz permanent, alii
periodic, iar alii arbitrar. Astfel, modelul unui anume proces n cazul seriilor
temporale poate fi exprimat cu ajutorul urmtoarei formule:
Y= f(T)+S(T)+(T),
unde
f (T) tendinele,
S (T) componenta fluctuaiilor periodice,
(T) componenta fluctuaiilor arbitrare,
T variabil independent (referin n timp)
Dei valoarea acestor serii fluctueaz n timp, de multe ori este posibil identificarea
unei anumite tendine la nivelul acestor modificri ale valorilor. Pentru a reflecta
aceast tendin, trebuie s fie calculat o serie de valori medii numit tendin. Aceasta
reflect influena factorilor care acioneaz pe termen lung. O tendin poate fi linear
sau nelinear. Calcularea unei tendine se numete i netezirea seriilor temporale. Acest
lucru se realizeaz cu ajutorul diferitelor metode statistice, de exemplu metoda lesser
squares.
Fluctuaiile periodice n raport cu nivelul mediu al tendinelor se pot datora mai
multor factori. Durata perioadei poate s varieze i ea. De cele mai multe ori, sunt
analizate fluctuaiile sezoniere (pe durata unui an), i fluctuaiile ciclice (pe durata mai
multor ani).
Componenta arbitrar este specific fluctuaiilor arbitrare influenate de factorii
neregulai.

74
Carte.indd 74

11/5/06 5:41:00 PM

Nu toate seriile necesit deosebirea tuturor componentelor. Atunci cnd se fac

prognozele socio-economice, sunt folosite de cele mai multe ori trend models.
n cazul metodei extrapolrii, modelele statistice sunt create pe baza tendinelor istorice
care sunt proiectate pe o anumit perioad de timp. Aceast metod este util atunci
cnd nu se ateapt producerea unor schimbri semnificative la nivelul procesului sau a
strii obiectului care este studiat, precum i n acele cazuri unde factorii cauzali rmn
aceiai sau sunt necunoscui. Extrapolarea este o metod destul de simpl i de ieftin,
i totui nu este o metod tocmai fiabil, util n cazul prognozelor iniiale, iar mai
trziu are nevoie s fie susinut de metodele experilor.
Metoda MonteCarlo ofer soluii aproximative care se obin prin realizarea unor
experimente de selecie statistic arbitrar folosind computerul (i.e. simulare).
Simularea const n descrierea unui model real n acele cazuri n care crearea unui
model matematic este prea greu sau imposibil de creat pentru o anume situaie. Numele
acestei metode provine de la legtura dintre procesul de simulare statistic cu jocul de
rulet de la Monte-Carlo, care stabilete nite cifre n mod arbitrar.
Metoda Monte-Carlo este folosit atunci cnd este cunoscut intervalul de valori
poteniale ale parametrilor necunoscui, totui este imposibil ca aceste valori s fie
anticipate exact ntr-un anumit moment (de exemplu, numrul de apeluri telefonice pe
minut, rata dobnzii). Dup ce a fost stabilit intervalul de valori poteniale, se stabilete
distribuia probabilitilor cu care trebuie s apar aceste valori. Fiecare distribuie
a probabilitilor are o funcie specific, iar aceasta se calculeaz cu ajutorul unui
software special pe baza datelor obinute anterior. Valoarea variabilei dependente se
poate prognoza prin introducerea valorilor generate n intervalul determinat arbitrar.
Se impune realizarea unui numr suficient de simulri, astfel nct marja de eroare la
valorile obinute s fie mai mic.
Metoda Monte-Carlo poate fi folosit n ultima etap a analizei de senzitivitate analiza
probabilitii riscurilor, pentru a determina probabilitile pentru valorile IRR i NPV26
n cazul unor modificri speciale la nivelul parametrilor.
Metodele matematice folosesc un model matematic, care este un sistem cu anumite
relaii matematice. De cele mai multe ori acestea se folosesc n programarea linear,
care se folosete pentru optimizarea diferitelor procese, n logistic i teoria jocurilor
ramur a analizei matematice care studiaz procesul decizional n situaiile conflictuale
din acest motiv nu vor fi studiate mai n detaliu n cadrul acestui manual.
n general, metodele factografice pot fi numite i cantitative, deoarece viziunea de
viitor se creeaz pe baza datelor disponibile. Prerea subiectiv a experilor cu privire
la aspectele calitative ale sistemelor joac un rol nesemnificativ. Metodele obiective sau
factografice sunt larg folosite n calculele statistice, dezvoltnd scenarii macroeconomice,
etc.
26

Descrierea valorilor IRR and NPV este prezentat la Seciunea 9 a acestui manual n cadrul capitolul dedicat metodei
de analiz cost-beneficiu.

75
Carte.indd 75

11/5/06 5:41:00 PM

Pentru a face fa unor situaii n care este greu s fie anticipat reacia societii sau
acolo unde nu exist informaii cu privire la reacia posibil a unui model n funcie de
factorii din mediul extern se folosesc metodele experilor.

Descrierea general a metodelor folosite de experi (expert methods)

Metodele experilor presupun metode de colectare a informaiilor cum ar fi sondajele,
interviurile, ierarhizarea, metoda Delphi, meta-analiza, etc. Prin folosirea acestor
metode, specialitii i formeaz o prere cu privire la viitoarea situaie a obiectului
despre care se fac prognoze.
Metodele experilor se folosesc i pentru a realiza diferite prognoze, atunci cnd
informaiile despre obiectul studiat sunt insuficiente sau atunci cnd procesul de
strngere a informaiilor dureaz mult i este scump. Aceste metode se utilizeaz i
cnd se studiaz un singur subiect.
Principala sarcin care trebuie ndeplinit atunci cnd se realizeaz un studiu al
experilor este aceea de a crea un grup de organizatori format din reprezentani
ai ministerului responsabil. Organizatorii formuleaz problema care trebuie s fie
studiat, specific scopul i obiectivele studiului i le menioneaz ntr-un chestionar pe
care experii trebuie s l completeze. Urmtoarea etap este aceea de a forma un grup
de experi i de a le oferi acestora datele i materialele necesare. Opiniile experilor se
obin cu ajutorul chestionarelor pentru experi, prin care acetia i exprim opinia sub
ndrumarea organizatorilor i a unui grup de analiti. Chestionarele pentru experi pot
avea i caracter individual i pot fi realizate fie fa n fa, fie la distan. Ultima etap
este aceea de procesare a rezultatelor pe baza metodelor statistice.
Metoda Delphi este o metod popular att n procesul de prognozare ct i n cel
decizional. Principalul su scop este acela de a facilita ajungerea la un acord ntre experii
grupului, care au opinii diferite. n cazul prognozelor, metoda Delphi se folosete atunci
cnd metodele bazate pe modele statistice se dovedesc ineficiente din cauza lipsei de
date istorice, economice sau tehnice relevante. Aceast metod a fost creat n SUA
n 1964 i se folosete pentru a determina prerile subiective cu privire la modul de
distribuire a probabilitilor pentru fiecare presupunere. Aceast metod se dovedete a
fi extrem de util n cazul n care cei care creeaz politicile au informaii incomplete sau
pregtiri diferite. Totui, trebuie s se acorde o atenie important evitrii dezacordurilor,
precum i contradiciilor tiinifice identificate pe durata discuiilor, deoarece acestea
trebuie s fie analizate n detaliu mai trziu. Rezultatul metodei Delphi l reprezint o
mas informaional care conine opinii individuale exprimate de experi.
Principiile metodei Delphi sunt urmtoarele:

Se folosesc mai multe runde de chestionare, iar cu fiecare rund ntrebrile

devin mai precise,
Dup fiecare rund se face procesare statistic a opiniilor experilor,
Rezumatul statistic al opiniilor experilor este prezentat tuturor experilor,

76
Carte.indd 76

11/5/06 5:41:01 PM

n cazul n care prerea unui expert este semnificativ diferit de opinia

colectiv, expertul n cauz trebuie s i justifice opinia,
De obicei chestionarele completate de experi sunt anonime.

n consecin, metoda Delphi permite obinerea unei preri comune. Mai mult dect
att, acest lucru se realizeaz fr a exista discuii ntre experi.
Metoda Delphi are proceduri bine stabilite i presupune un control strict al metodelor
de intervievare i sintetizare a rezultatelor. De multe ori, metoda Delphi simplificat se
folosete pentru a face fa restriciilor n materie de timp i resurse. Principalii poli ai
acestei metode sunt: selectarea experilor cu experien corespunztoare i asigurarea
anonimatului cel puin n prima faz a interviurilor, reintervievarea dup prima rund,
sintetizarea rezultatelor i elaborarea unei prognoze pe baz de consens.

8. Metode calitative de evaluare a alternativelor

n momentul n care un anumit numr de alternative sunt definite i elaborate sub
forma modelelor sau scenariilor, urmtoarea etap a procesului de analiz este acela de
a elabora o analiz de impact ex-ante pentru alternativele selecionate. Aa cum s-a spus
i nainte, nivelul evalurii de impact depinde de anvergura i dimensiunea politicii,
precum i de timpul i resursele existente. O analiz n profunzime nu este tocmai
uor de realizat i presupune i destul timp. O astfel de analiz necesit cunotine de
specialitate, ns acele analize de impact care se fac pentru soluiile mai puin complicate
ar putea fi realizate i de specialitii de la nivelul ministerelor, care ar putea folosi metode
de evaluare calitative simple i ar putea testa rezultatele n urma consultrii cu factorii
implicai i cu reprezentanii grupurilor vizate de la nivelul societii.
Trebuie precizat faptul c, pentru toate deciziile n materie de politici, trebuie s se fac
o analiz de impact mai mult sau mai puin ampl. De cele mai multe ori, evalurile
de impact nu trebuie s fie foarte ample i nici nu presupun cercetri foarte sofisticate
sau o cantitate mare de informaii.27 n aceste cazuri, pentru evaluarea de impact se pot
folosi metode de evaluare calitative.
De multe ori se ntmpl ca selecia alternativelor, s se fac pe baza mai multor criterii
care prezint un grad de importan diferit pentru fiecare factor implicat. Cei care
rspund de realizarea politicilor trebuie s aleag o alternativ innd cont de mai multe
criterii sau de o situaie n care nu este posibil o evaluare precis n termeni financiari
a costurilor i beneficiilor politicii. n astfel de cazuri, se folosesc diferite metode de
comparare a alternativelor pentru a face selecia.28 Cele mai des folosite metode sunt:
27
Imbuntirea instrumentelor de politici prin folosirea evalurii de impact. Sigma paper: 3117 Mai 2001.
28

Pentru detalii cu privire la metodele de comparare a alternativelor, vezi manualele de analiz de politici. De exemplu: Carl V.Patton. David
S.Savicky. Basic Methods of Policy Analysis and Planning. Prentice Hall, 1993, p. 245.

77
Carte.indd 77

11/5/06 5:41:01 PM

Analiza SWOT
Analiza multicriterial;
Sistematizarea lexicografic;
Metoda alternativelor ne-dominante;
Metoda matriceal.

Analiza SWOT
Analiza SWOT, folosit la evaluarea alternativelor, respect aceleai etape menionate
i n descrierea general a metodei prezentate la seciunea 2 a prezentului capitol. n
cazul evalurii alternativelor, sunt evaluate punctele forte i cele slabe pentru fiecare
alternativ, precum i factorii externi (oportuniti i ameninri) care influeneaz
alternativa definit. Aceast analiz poate fi folosit pentru a defini cei mai importani
factori care trebuie s fie evaluai prin metode cantitative de analiz de risc i de
senzitivitate. n Anexa 2 este prezentat un exemplu de analiz SWOT a alternativelor.

Analiza multicriterial
Analiza multicriterial reprezint o metod de evaluare folosit la evaluarea eficienei
alternativelor innd cont de diferite aspecte, fiecare avnd propria pondere.
Aceast metod este folosit pentru a determina, de exemplu, prioritile n materie
de politici publice n fiecare domeniu n combinaie cu alte metode precum analiza
cost-beneficiu sau cost-eficacitate. Un exemplu n acest sens poate fi echitatea social
cu privire la modificrile de tarife pentru un serviciu concret. Obiectivul ce se dorete
atins este prezentat sub forma unei componente msurabile sau a unor criterii care
stabilesc atingerea obiectivului.
Analiza multicriterial cuprinde urmtoarele etape:
1. Fiecare component trebuie s fie ponderat n funcie de importana sa.
Valoarea ponderat total este 1.
2. Msura n care proiectul sau alternativa respect criteriile valabile la un anumit
nivel trebuie s fie i ea evaluat.
3. Calcularea valorii ponderate totale a alternativelor.
Exemplu: Exemplu de analiz multicriterial a alternativelor
n Anexa 2 este prezentat un exemplu de aplicare a analizei multicriteriale n vederea
seleciei alternativelor. Exemplul oferit indic o schem simplificat de prezentare a
analizei. Sarcina este aceea de a alege cea mai potrivit alternativ de politici pentru
crearea de noi locuri de munc n regiunea respectiv. Criteriile de evaluare: egalitatea
de anse pentru obinerea unui loc de munc indiferent de grupa de vrst, protecia
mediului i asigurarea unor faciliti. Ponderea fiecrui criteriu se stabilete nainte de
evaluare n cadrul grupului de lucru. Grupul are sarcina de a puncta fiecare alternativ
n funcie de toate criteriile. Rezultatele sunt prezentate pe scurt n tabelul de mai jos:

78
Carte.indd 78

11/5/06 5:41:02 PM

Figura 16. Exemplu de analiz multicriterial a alternativelor

Alternativa 1
Egalitatea de anse pentru obinerea unui
loc de munc
Asigurarea unor faciliti
Protecia mediului
Total

Puncte*
2

Alternativa 2
Egalitatea de anse pentru obinerea unui
loc de munc
Asigurarea unor faciliti
Protecia mediului
Total

Puncte*
4

1
4

Pondere
0.6

Impact
1.2

0.2
0.2
2.2 impact mediu

1
2

Pondere
0.6

0.2
0.8

Impact
2.4

0.2
0.2
0.2
0.2
2.8 impact semnificativ

* - 0 - nici un impact; 1- impact redus; 2- impact mediu; 3- impact semnificativ; 4- impact mare

Din evaluare se vede c Alternativa 2 este mai eficient n funcie de criteriile convenite
i trebuie s fie selecionat pentru a fi implementat.
Exist i versiuni mai simple ale analizei multicriteriale, folosite pentru a simplifica
procedura de evaluare. Cteva dintre acestea sunt prezentate n cele ce urmeaz.

Sistematizarea lexicografic
n cazul sistematizrii lexicografice se procedeaz la enumerarea alternativelor (n
funcie de punctajul lor) n ordinea prioritilor, n funcie de msura n care acestea
respect aceste criterii, ncepnd cu cel mai important criteriu. Dac se consider c
una sau mai multe alternative sunt acceptabile n funcie de cel mai important criteriu,
acestea sunt comparate n funcie de urmtorul criteriu n ordinea importanei i aa
mai departe. Este o metod foarte simpl, dei presupune existena unui consens cu
privire la ponderea fiecrui criteriu.
Figura 17. Sistematizarea lexicografic
Alternativa 1
Alternativa 2
Alternativa 3
Alternativa 4
Alternativa 5

Criteriul 1
X
X
X
X

Criteriul 2
X

Criteriul 3
X

Criteriul 4
X

X
X
X

X
X

Criteriul 5
X

Aceast prezentare schematic a abordrii lexicografice este folosit pentru

evaluarea alternativelor. Tabelul prezint modalitatea n care alternativele sunt

79
Carte.indd 79

11/5/06 5:41:02 PM

descalificate de ctre criterii ierarhice. Alternativa 1 rspunde tuturor criteriilor i

trebuie de aceea selectat ca favorit. Sistematizarea lexicografic extins este una
dintre metodele econometrice care folosete evaluarea cantitativ. Pot fi introduse
i valori procentuale care s sintetizeze gradul n care fiecare alternativ rspunde
fiecrui criteriu stabilit, evaluarea devenind astfel mai sofisticat i mai precis.

Alternative nedominante
Metoda alternativelor nedominante presupune evaluarea fiecrei alternative i
ordonarea acestora n funcie de fiecare criteriu. O alternativ este considerat dominant
n momentul n care are un punctaj mai mare n funcie de cel puin un criteriu i nu
are un punctaj mai mic dect al altor alternative n funcie de toate celelalte criterii. n
consecin, sunt evideniate una sau mai multe alternative care au cel mai bun punctaj
n funcie de toate criteriile. n cazul unor alternative egale, acestea sunt comparate mai
departe prin utilizarea unor criterii suplimentare sau a altor metode. Aceast metod
se poate dovedi a fi una foarte bun n momentul n care se iau n calcul i se evalueaz
un numr mare de alternative, fr a fi posibil evaluarea cantitativ a acestora, precum
i n cazul n care persoana care face evaluarea nu are timp suficient.

Metoda matriceal
Metoda matriceal se poate folosi pentru a analiza argumentele pro i contra n cazul
fiecreia dintre alternative. Pe prima coloan se vd criteriile de evaluare a alternativelor,
pe primul rnd sunt enumerate toate alternativele. Fiecare caset a matricei arat n
ce msur este respectat criteriul n cauz de fiecare alternativ. Aceast evaluare se
exprim pe o scar (de exemplu, de la 1 la 10) i are la baz o serie de ipoteze subiective
i profesionale. (vezi figura 18 de mai jos).
Figura 18. Exemplu de metod matriceal.

Viabilitatea
politic
Controlabilitate
Viabilitate
financiar
Viabilitate
tehnic

Alternativa 1

Alternativa 2

Alternativa 3

Alternativa 4

8
10

7
8

3
9

6
1

24

25

23

15

Se calculeaz punctajul pentru fiecare alternativ, iar rezultatul cel mai bun este reinut
ca cea mai bun alternativ, astfel nct Alternativa 2 se impune a fi selecionat pentru
a fi implementat.

80
Carte.indd 80

11/5/06 5:41:03 PM

Pilotarea ca metod de evaluare a alternativelor

Pilotarea unora dintre alternativele propuse sau de cele mai multe ori pilotarea ntregii
politici publice nu poate fi considerat o metod de evaluare special. Pilotarea se
folosete n mod frecvent ca faz special de debut a implementrii politicii publice.
Trebuie ns menionat faptul c acest instrument este folosit pentru testarea i
mbuntirea soluiilor propuse. De multe ori pilotarea este considerat una dintre
cele mai eficiente metode de evaluare final a politicii publice nainte de implementarea
sa n ntregime. Pot exista mai multe raiuni pentru realizarea unui proiect pilot pentru
o politic public sau o alternativ:
1. Nu a fost timp suficient, nu au fost resurse i nu a existat o capacitate suficient
n procesul de formulare a politicii. n cazul n care cei care realizeaz politica
nu au ncredere n soluiile propuse sau n eficiena acestora, se recomand cu
insisten realizarea unui experiment practic un proiect pilot.
2. Politica pilot este util n acele cazuri n care reformele de anvergur i procedurile
cu o structur complicat sunt avute n vedere pentru implementarea politicii.
n acest caz, pilotarea permite corectarea unor erori inerente, la nivelul anumitor
detalii ale unor astfel de reforme. De exemplu noile sisteme de salarizare sau
de motivare, sistemele de evaluare a performanelor etc.
3. Pilotarea se recomand cu insisten n acele cazuri n care rezultatele politicilor
depind de nelegerea i percepia uman. De exemplu, noile programe de
training, noile manuale i verificri trebuie s fie pilotate nainte de a fi introduse
n sistemul general de educaie.
n esen, pilotarea se apropie foarte mult de verificarea experimental sau empiric a
modelului propus. Condiiile minime de pilotare sunt:
1.
2.
3.
4.
5.
6.

nainte de pilotarea politicii sau a alternativei trebuie s fie elaborat un model

clar, care s poat fi testat. Modelul trebuie s conin descrierea complet a
procedurii, varianta final a instruciunilor sau reglementrilor, etc.
Stabilirea participanilor n faza pilot instituii, organizaii interesate i care
au motivaia de a fi implicate n faza pilot;
Modelul i scopul politicii trebuie s fie prezentate i explicate participanilor;
Sarcina pilotrii trebuie s fie formulat n scris de la nceput;
Cei care rspund de formularea politicilor (autor) trebuie s respecte toate
etapele procesului de implementare a fazei pilot;
Concluziile i recomandrile care privesc modificrile i mbuntirile
necesare pentru politica pilot trebuie s fie scrise i consultate cu participanii
la proiectul pilot.

Din nefericire, multe dintre politici nu pot fi testate prin proiecte pilot dat fiind natura
lor (politicile fiscale naionale, proiectele de investiii). Totui, n cazurile n care este
posibil organizarea etapei pilot, abordarea trebuie s fie ct se poate de practic i s
permit o politic eficient i de calitate.

81
Carte.indd 81

11/5/06 5:41:03 PM

Prezentarea evalurii alternativelor

Informaiile cu privire la toate alternativele evaluate trebuie s fie incluse n documentul
de politic. De asemenea, i criteriile de evaluare trebuie s fie incluse i fundamentate.
Alternativele pot fi prezentate sub form grafic sau de naraiune, ns ntotdeauna pe
scurt, n form laconic i fr informaii tehnice detaliate.
In cazul n care se folosete analiza SWOT pentru a evalua alternativele, trebuie s
fie prezentate pe scurt informaii despre punctele forte i punctele slabe ale fiecrei
alternative. n cazul n care exist un impact asupra bugetului (de regul n cazul
politicilor publice acesta este necesar), el trebuie s fie inclus pentru fiecare
alternativ.
n cazul n care proiectul pilot este implementat pentru politica public, concluziile i
recomandrile din proiectul pilot trebuie s se reflecte i ele n documentele de politici
publice. De obicei, proiectele pilot pot fi planificate n mod special pentru a fi una
dintre etapele procesului de implementare. n acest caz, sunt reflectate parial aciunile
necesare (etapele urmtoare) pentru documentele de politici sau ca parte a planului de
implementare a politicii.
Iniiatorul (evident ministerul) politicii trebuie s specifice alternativa care se
recomand ca fiind acceptabil pentru majoritatea decidenilor. n aceast recomandare
trebuie s fie incluse argumente clare. n acelai timp situaia ar putea fi evitat numai
atunci cnd sunt evideniate punctele forte alte alternativei recomandate de minister, n
vreme ce pentru alte alternative accentul este pus pe punctele slabe.
Trebuie evideniat faptul c iniiatorii politicilor au responsabilitatea de a furniza
factorilor de decizie informaii corespunztoare i impariale, fr a lua decizia n locul
acestora.

9. Metode cantitative de evaluare a alternativelor

Identificarea costurilor
Exist o gam larg de clasificri ale costurilor i metodelor de calcul folosite. Ele nu
vor fi descrise n mod detaliat n acest manual. Scopul acestui capitol este acela de a face
o prezentare general a principalelor tipuri i metode care ar putea fi folosite la analiza
de impact preliminar, precum i la analiza cost-beneficiu.
n general, costurile sunt definite ca valoare a resurselor care au fost folosite pentru
implementarea unei anumite politici publice. Identificarea costurilor politicii publice
sau ale proiectului reprezint o etap esenial a unui proces eficient de evaluare a
alternativelor, precum i primul pas n realizarea analizei cost-beneficiu.

82
Carte.indd 82

11/5/06 5:41:04 PM

Costurile sunt clasificate n dou categorii principale: costuri financiare (istorice,

contabile) i costuri economice. Categoria aleas de cei care formuleaz politicile
publice depinde de perspectiva analizei. Pentru politici publice i propuneri legislative
care afecteaz anumite grupuri ale societii, de exemplu comunitile de afaceri,
pensionarii, mamele etc., calculele costurilor financiare vor reprezenta doar primul
pas. Urmtorul pas va consta n calcularea costurilor economice. Costurile economice
sunt acele costuri financiare sau de alt natur pe care o propunere de politic public
sau legislativ le genereaz pentru anumite grupuri ale societii. n cazurile n care
propunerea legislativ nu afecteaz grupuri ale societii sau dac impacturile sunt
nesemnificative, cei care formuleaz politicile publice calculeaz numai impactul
asupra bugetului de stat, adic doar costurile financiare.
Deoarece costurile pot fi structurate lund n considerare diferite perspective, cei care
formuleaz politicile publice trebuie s fie contieni de posibilele greeli n cazul n
care aceleai costuri sunt incluse de mai multe ori, folosind clasificri diferite. Se poate
ajunge la contabilizarea dubl a costurilor i la rezultate incorecte.

Costuri financiare
Costurile financiare din perspectiva analizei de impact a politicii publice i a aspectelor
legate de reglementare sunt de fapt resursele financiare de la bugetul de stat care sunt
necesare pentru implementarea unei anumite politici publice sau propuneri legislative.
Costurile financiare ale politicii publice trebuie s fie calculate i s se regseasc n
proiectul de strategie sau propunerea de politici publice. Deseori, costurile financiare
ale acestor documente de politici publice reprezint calcule aproximative care au fost
elaborate n mod detaliat n timpul fazei de implementare, cnd anumite activiti
de politici publice sunt incluse n propunerile pentru bugetul anual ale autoritilor
publice.

Clasificarea costurilor n evaluarea de impact bugetar

Pe parcursul elaborrii proiectului de act normativ, cei care formuleaz politicile
publice vor lua n considerare costurile financiare, conform capitolului 3 Impactul
fiscal asupra bugetului de stat i al autoritilor locale, aferente notei de fundamentare
i le vor calcula conform clasificrii economice a bugetului de stat. Cu ajutorul acestei
clasificri, veniturile i cheltuielile sunt mprite n funcie de scopul economic specific.
Principalele categorii ale bugetului de stat sunt:
Costuri curente
o Salarii (salariu brut)29
o Bunuri i servicii
o Rata dobnzii
29

Cnd se calculeaz salariile brute pentru anumite propuneri legislative sau de politici publice, veniturile n cazul aceleiai propuneri legislative sau de politici publice vor fi reprezentate de deduceri din plile sociale i impozitul pe venit al rezidenilor. Ar trebui incluse n capitolul 3
Impactul fiscal asupra bugetului de stat i al autoritilor locale.

83
Carte.indd 83

11/5/06 5:41:04 PM

o Subvenii
o Alte transferuri
o Cheltuieli sociale
o Alte cheltuieli
Cheltuieli de capital
o Costuri de capital
o Investiii (n cazul folosirii unui cod separat)
o Rambursarea creditelor

Exemplu: Clasificarea costurilor bugetare

Crearea unor locuri de munc suplimentare n cadrul biroului de emitere paapoarte
poate presupune folosirea urmtoarele resurse financiare:
Costuri curente
o Salarii
Salariul inspectorului
o Bunuri i servicii
Cheltuieli cu comunicarea (telefon, fax)
Reparaii ale cldirii biroului
Servicii informatice
Consumabile de birou
Cheltuieli de capital
Calculator
Mobilier
Dispozitive pentru laminarea paapoartelor.
Calcularea costurilor financiare conform clasificrii economice este o abordare potrivit
pentru evaluarea impactului fiscal al propunerilor legislative sau de politici publice. Cu
toate acestea, cei care formuleaz politicile publice trebuie s explice uneori modul n
care finanele vor fi distribuite n timp atunci cnd, de exemplu, se implementeaz un
nou serviciu, cum ar fi sarcina de inspecie sau aplicare asociat unei anumite politici
publice. n acest caz, cel care formuleaz politicile publice mai poate folosi i clasificarea
costurilor de implementare i ntreinere. Este foarte util la alocarea anual a resurselor
de buget pentru ntreaga perioad de implementare.
Costurile de implementare sunt costuri necesare nceperii activitii planificate.
Pot cuprinde investiii n cldiri i infrastructur, echipamente, taxe legale i pentru
consultan, cursuri de formare etc. Pot exista i costuri curente pentru consumabile
suplimentare, cum ar fi hrtie, curent electric, telecomunicaii etc.
Costurile de ntreinere n contextul analizei politicii publice sunt costuri care asigur
funcionarea pe termen lung a alternativei alese. n majoritatea cazurilor, costurile de
ntreinere sunt formate din cteva categorii ale costurilor curente.
Uneori, cei care formuleaz politicile publice au sarcina de a optimiza funcionarea
unei anumite instituii. Pentru realizarea acestei sarcini sunt analizate costurile

84
Carte.indd 84

11/5/06 5:41:05 PM

administrative. Deseori se ajunge la decizia de a reduce numrul personalului angajat

ntr-un anumit departament. Dei o astfel de decizie va duce la economii privind
salariile, poate duce la crearea de costuri suplimentare n primul an, iar economiile
anuale pot fi parial compensate de o cretere a transferurilor pentru asigurrile sociale.
Costurile administrative sunt reprezentate de salarii, servicii i consumabile care nu
pot fi identificate drept costuri pentru activiti directe ale politicii publice. Cu toate
acestea, uneori este important s se indice costurile administrative separat, deoarece
reprezint un criteriu eficient pentru msurarea eficacitii instituiei.
Dac se consider c politica public poate fi implementat cu ajutorul bugetului
existent pentru instituia respectiv, acest lucru trebuie fundamentat: de exemplu,
demonstrnd c resursele necesare vor fi disponibile deoarece se va sista sau reduce un
alt program.
Urmtoarele metode i clasificri ale costurilor pot fi utile pentru cei care formuleaz
politicile publice n cazurile n care doresc s calculeze eficiena costurilor pentru o
anumit activitate sau preul unui serviciu sau produs furnizat de agenie sau de
minister. Trebuie s menionm c atunci cnd se folosete metoda standard de stabilire
a costului sau cea a stabilirii costului n funcie de activitate, cei care formuleaz politicile
publice trebuie s ia costurile din clasificarea economic a bugetului i s le mpart
conform clasificrii standard a costurilor: costuri directe sau indirecte i costuri fixe
sau variabile.

Clasificarea costurilor n cazul metodei standard de stabilire a costului

Politicile publice i programele au diferite resurse i aciuni concrete. Aciunile concrete
sunt servicii sau produse furnizate de ministere sau de agenii (de exemplu, nregistrarea
unei noi companii, emiterea de autorizaii, pavarea strzilor, indicatoare pentru turiti
etc.).
Evident, cei care formuleaz politicile publice calculeaz un cost al serviciului sau
produsului furnizat, deoarece i poate ajuta la evaluarea alternativei celei mai eficiente
din punct de vedere al costurilor, precum i la msurarea aciunilor concrete ale politicii
publice.
Metoda standard de stabilire a costului poate fi folosit i n scopul de a controla
cheltuielile fcute n vederea atingerii scopului politicii publice: examinarea diferenelor
semnificative dintre ateptri i rezultate efectiv obinute.
Metoda standard de stabilire a costului este un instrument de gestionare folosit la
estimarea tuturor costurilor curente n condiii normale de lucru.
Calcularea costului total const n calcularea separat a elementelor de cost: personalul,
materialele i alte componente conexe. Sistemele standard de calculare a costurilor sunt
introduse pentru a furniza informaii privind urmtorii indicatori importani:
costul unitar mediu al bunului sau serviciului public
justificarea costurilor n funcie de structura resurselor
comparaia ntre costurile din sectorul privat i public

85
Carte.indd 85

11/5/06 5:41:05 PM

Deseori, rspunsurile la aceste ntrebri pot fi gsite folosind doar clasificarea n

costuri directe i indirecte. Cu toate acestea, pentru o analiz complet a caracterului
costurilor i a circumstanelor care determin un anumit cost, clasificarea trebuie s
fie mai detaliat n costuri fixe i variabile. Metoda standard de stabilire a costului
este frecvent folosit n mediul de afaceri. Sectorul public poate prelua doar principiile
generale ale acestei metode i o poate folosi n scopul menionat anterior.
De exemplu, costurile pe elev nu pot fi niciodat regsite direct n buget, deoarece
costurile pentru educaie sunt reflectate n diferite seciuni i categorii ale bugetului (de
exemplu, ntreinerea cldirilor colilor, salariile profesorilor, manualele, elaborarea
programelor de formare, examinarea etc.). Cu toate acestea, costurile pe elev reprezint
unul dintre principalii indicatori la nivel internaional n economia educaiei i este
extrem de important s se cunoasc acest indicator pentru evaluarea eficienei costurilor
implicate de sistemul educaional. Acest indicator se calculeaz prin nsumarea tuturor
costurilor menionate anterior i mprirea sumei obinute la numrul de elevi.

Costuri directe versus costuri indirecte

Atunci cnd se urmrete n principal determinarea costurilor pentru un anumit
produs sau serviciu public, cel mai uor este s se interpreteze rezultatele cu ajutorul
clasificrii n costuri directe i indirecte. De exemplu, dac instituia care emite
paapoarte dorete s tie care sunt costurile de emitere a paapoartelor pe parcursul
unui an, va clasifica cheltuielile aferente acestei funcii n cheltuieli directe, dar i n alt
tip de cheltuieli, cum ar fi cele indirecte.
Costurile directe sunt cheltuieli care pot fi identificate ca i cheltuieli specifice privind
funcia principal a instituiei sau o anumit activitate de politici publice. Clasificarea
costurilor directe se folosete pentru a indica volumul de resurse necesare pentru a
anumit activitate. Costurile directe sunt:

Costurile directe de personal sau costurile directe cu salariile constau

n salarii i alte modaliti de remunerare pentru timpul alocat
furnizrii unui anumit produs sau serviciu. Salariile conducerii sunt
costuri indirecte. De exemplu, salariile persoanelor care controleaz o
companie productoare de alimente sunt costuri directe, dar salariile
personalului auxiliar costuri indirecte.
Costuri directe de personal = rata preconizat a salariilor *
numrul de ore preconizat

Costurile directe cu materialele constau n cheltuieli cu materialele

necesare furnizrii unui serviciu sau produs, de exemplu, costurile
echipamentelor necesare pentru realizarea paapoartelor. Costurile cu
materialele constau n preul de achiziie plus costurile cu transportul i

86
Carte.indd 86

11/5/06 5:41:06 PM

alte cheltuieli aferente achiziiei.

Costuri directe cu materialele =
Costul unitar preconizat pentru materiale i echipamente * Numrul
preconizat de uniti de materiale sau echipamente.

Alte costuri directe constau n cheltuielile excluse din categoriile

menionate anterior, dar direct legate de o anumit activitate, de
exemplu, elaborarea proiectului, cheltuieli cu instrumente nchiriate,
costuri aferente lucrrilor de ntreinere a instrumentelor i aparatelor
electrice.

Costurile indirecte sunt cheltuieli implicate de obiective comune i care nu pot fi

corelate n mod specific cu principala funcie a unei instituii sau cu o anumit activitate
de politic public.
Costurile indirecte sunt grupate la rndul lor n costuri indirecte de personal
(salariile personalului administrativ de conducere), costuri indirecte cu materialele
(chiria pentru cldire, cheltuieli privind consumul de ap etc.) i alte costuri indirecte
(activitate de cercetare, costuri de dezvoltare ale ministerului sau ageniei, costuri
pentru campanii de informare, costuri de publicitate). Costurile indirecte aferente
asistenei pentru funcii care produc anumite realizri se numesc costuri generale.
Cost total = costuri directe totale + costuri indirecte totale (costuri generale),
De multe ori, cei care formuleaz politicile publice doresc s cunoasc nu doar costul
total al unui anumit serviciu pe an, ci i costul unitar mediu. Acesta este util ca referin,
precum i pentru monitorizare i evaluare. Calcularea costului unitar mediu este,
de asemenea, primul pas n analiza cost-eficacitate. Dac organizaia ndeplinete o
singur funcie, acesta se poate calcula cu ajutorul urmtoarei formule:
Cost unitar mediu = cost total : numrul de uniti
Dac instituia ndeplinete mai multe funcii, o astfel de abordare simplificat poate
duce la rezultate subiective, prin urmare se impune folosirea unei metode mai avansate
de stabilire a costului n funcie de activitate (vezi mai jos seciunea despre metoda de
stabilire a costului n funcie de activiti).

Costuri fixe versus costuri variabile

Clasificarea n costuri fixe i variabile se aplic n cazurile n care cei care formuleaz
politicile publice doresc s analizeze dinamica tuturor componentelor preului. n
condiiile unor resurse bugetare limitate, este bine s se cunoasc partea costului care
poate fi modificat sau mbuntit (costuri variabile) i partea costului care rmne

87
Carte.indd 87

11/5/06 5:41:06 PM

constant chiar i atunci cnd instituia nu furnizeaz nici un serviciu sau cnd asigur
un minim de servicii. Toate costurile directe i indirecte pot fi formate din costuri fixe
i variabile, prin urmare putem considera c aceast clasificare permite o analiz mai
detaliat a cauzelor care determin toate costurile.
Costurile fixe sunt costuri constante care, n anumite limite, nu variaz n funcie
de volumul de activiti (de exemplu, costurile de amortizare, impozitul pe cldire,
cheltuieli de baz pentru telefon i utiliti, chiria biroului etc.). Costurile fixe au un
rol mai puin important n procesul de luare a deciziilor, deoarece ele sunt prezente,
indiferent ce s-ar ntmpla. O excepie ar fi situaia n care o parte considerabil a
costurilor fixe unice poate influena procesul de luare a deciziilor (o nou investiie de
capital, achiziionarea de echipamente, costuri cu seminarii de formare etc.). De regul,
sunt aceleai elemente pe care le includei la costurile de implementare.
Costurile variabile sunt acele costuri a cror valoare variaz proporional cu volumul
de servicii sau produse furnizate.
Practic, fiecare cost poate fi exprimat cu ajutorul urmtoarei formule:
Cost total = costuri fixe + costuri variabile* numrul de uniti
Uneori, clasificarea n costuri fixe i costuri variabile poate fi folosit atunci cnd factorii
de decizie trebuie s compare dou proiecte i s ia n considerare condiiile n care ar
trebui folosit unul sau cellalt, iar dac au o list a costurilor fixe i variabile, proiectele
pot fi comparate cu ajutorul urmtoarei ecuaii:
CF1 + (CV1* Q) = CF2 + (CV2* Q), unde Q este o valoare necunoscut.
Exemplu: Calcularea costurilor fixe i a costurilor variabile
Un ru se afl ntr-o situaie critic i trebuie curat. Are o lungime (N) de 35 km.
Consiliul local a primit 2 propuneri de proiecte pentru ndeplinirea acestei sarcini.
Care este cea mai bun soluie:
- dac exist un buget limitat,
- dac bugetul dispune de ntreaga sum necesar.
Propunerile de proiect sunt:
Proiectul 1. Curare manual
Cost fix CF = 1.000 USD
Cost unitar variabil CV = 1.000 USD/km
Proiectul 2. Curare mecanic
CF = 20.000 USD, CV = 50 USD/km
Care este valoare N dac cele dou proiecte au o valoare egal a cheltuielilor?

88
Carte.indd 88

11/5/06 5:41:07 PM

Soluia
1.000 USD + 1.000 USD*N = 20.000 USD + 50 USD*N;
1.000*N-50*N=20.000-1.000;
950*N=19.000;
N= 20 km
Soluia poate fi identificat analiznd graficul din Figura 19.
Rspunsurile la ntrebrile ridicate anterior sunt:
- dac bugetul este limitat i autoritile locale nu i permit s curee mai mult de
20 km din ru, ar trebui s aprobe proiectul de curare manual (proiectul 1).
- dac bugetul dispune de toate fondurile necesare i autoritile locale pot cura
ntregul ru, ar trebui s aprobe proiectul de curare mecanic (proiectul 2)
n concluzia capitolului privind abordarea standard de stabilire a costului, trebuie s
menionm c se poate aplica analiza simplificat a politicii publice cu ajutorul tuturor
tipurilor de costuri descrise anterior, presupunnd c n majoritatea cazurilor:
Costurile indirecte = costurile fixe * costurile de implementare i
Costurile directe = costurile variabile * costurile de ntreinere
Exemplu: costuri fixe i costuri variabile
Costul total al unui anumit serviciu de asisten medical n spitalele din Letonia este
format din urmtoarele elemente:
CT=CV(P+S+M+C)+CF(I+A+P+W), unde
CV costuri variabile (costuri directe)
P costuri de personal (salarii)
S asigurarea social de stat obligatorie
M costurile medicamentelor necesare pentru un
anumit serviciu
C costuri de catering (cazare i mas)

89
Carte.indd 89

11/5/06 5:41:07 PM

Figura 19. Comparaia costurilor variabile

CF costuri fixe (costuri indirecte)

I-costuri de ntreinere
A-costuri administrative
P-costuri de producie indirecte (n acest caz achiziia
de mobilier de spital i alte obiecte de inventar, renovarea
periodic a cldirilor i construciilor)
W-amortizarea echipamentelor folosite pentru
furnizarea serviciului

Analiza pragului de rentabilitate

Uneori, cei care formuleaz politicile publice se afl n situaii n care trebuie s
calculeze volumul de servicii/produse necesare asigurate: de exemplu, care este
numrul de paturi care poate asigura acoperirea cheltuielilor spitalului (presupunnd
c plile sunt acoperite de companiile de asigurri de sntate sau de pacieni) sau
ci pasageri ar trebui s foloseasc trenul pentru deplasare astfel nct s se acopere
cheltuielile de ntreinere a trenului respectiv. n acest caz, pot folosi analiza pragului
de rentabilitate. Aceast metod analizeaz interaciunea dintre costurile fixe, costurile
variabile, preuri i volumul unitar pentru a determina acea combinaie de elemente
n care veniturile totale i costurile totale sunt egale. Pragul de rentabilitate este atins
atunci cnd veniturile totale sunt egale cu costurile totale sau ncasrile totale sunt
egale cu cheltuielile totale:

90
Carte.indd 90

11/5/06 5:41:08 PM

Q*P = CF + (CV*Q)
Q*P-CV*Q = CF
Q*(P-CV) = CF
Q=CF: (P-CV)
Q - cantitatea (unitile) produse sau vndute (necunoscut);
P preul de vnzare pentru fiecare unitate produs sau vndut;
FC costuri fixe
CV costul unitar variabil pentru fiecare unitate de serviciu/
produs sau vnzare.
Analiza pragului de rentabilitate este un instrument care permite luarea rapid a
deciziilor n domeniul industrial, privat sau al afacerilor, precum i n administraia
public, dac dispunei de o list detaliat cu defalcarea costurilor. Analiza v indic
pragul de rentabilitate pe care, dac l depii, situaia se poate schimba considerabil
fie n mod pozitiv, fie n mod negativ.
Exemplu: Analiza pragului de rentabilitate
Un productor local folosete compost pentru a produce un ngrmnt organic.
ngrmntul este condiionat pentru vnzarea cu amnuntul n saci de 50 de livre (25
kg). Preul de vnzare cu amnuntul este de 5,00 USD pe sac. Costul variabil mediu pe
sac este de 2,80 USD, iar costurile fixe medii anuale sunt de 60.000 USD.
Valoarea medie a preului unitar de vnzare = 5,00 USD pe sac
Valoarea medie a costului unitar variabil = 2,80 USD pe sac
Costurile fixe medii anuale = 60.000 USD
Ipoteza de mai sus poate fi folosit pentru a calcula numrul de saci care trebuie vndui
pentru a atinge pragul de rentabilitate, precum i valoarea total a vnzrilor, n dolari,
necesare pentru a atinge pragul de rentabilitate. Cu ajutorul formulelor explicate
anterior, se pot face urmtoarele calcule:
Uniti necesare pentru atingerea pragului de rentabilitate:
2,80 USD) = 27.273 saci
Vnzri necesare pentru atingerea pragului de rentabilitate:
= 136.365 USD

60.000 USD : (5,00 USD

27.273 saci * 5,00 USD

Prin urmare, nu se va obine nici un profit dac nu se vor vinde peste 27.273 de saci sau
dac vnzrile nu vor nregistra o valoare brut mai mare de 136.365 USD.
n cazul n care se impune analiza modului n care costurile totale pentru implementarea
unei politici publice sunt distribuite pe o perioad de mai muli ani, clasificrile
costurilor menionate anterior pot fi folosite n combinaie cu costurile de implementare
i costurile de ntreinere.

91
Carte.indd 91

11/5/06 5:41:08 PM

Metoda de stabilire a costului n funcie de activiti

Stabilirea costului n funcie de activiti (SCA) este o metod de alocare a costurilor
pentru anumite produse i servicii asigurate. Costurile directe de personal i cu
materialele sunt relativ uor de corelat direct cu produsele i serviciile, dar corelarea
direct a costurilor indirecte cu produsele i serviciile n cauz este mai greu de
realizat.
De exemplu, asigurarea tratamentului mpotriva cancerului ntr-un spital presupune
i costuri indirecte pentru nclzire i electricitate. n astfel de cazuri, cnd serviciile
publice care asigur tratamentul cancerului folosesc resurse comune, este necesar
ponderarea prin care se aloc fiecrui serviciu asigurat o anumit parte a costurilor
fixe. Dac tratamentul cancerului reprezint doar o mic parte a serviciilor asigurate
de ctre spitalul n cauz, atunci numai o parte din costurile fixe pentru nclzire i
electricitate trebuie alocat costurilor aferente tratamentului mpotriva cancerului.
Modalitatea de msurare a folosirii unei activiti derulate n comun pentru fiecare
produs sau serviciu este cunoscut sub numele de generator de cost. De exemplu, costul
aferent unui contabil poate fi mprit pe fiecare serviciu/activitate msurnd timpul
necesar derulrii fiecrei tranzacii. Deseori, marile instituii au un sistem de eviden a
timpului lucrat pentru angajai, sistem care este corelat cu activitile. Practic, acest lucru
nseamn c angajatul nu trebuie s dovedeasc doar ct de mult timp a lucrat ntr-o
anumit zi, ci i s identifice activitile aferente produsului sau serviciului asigurat de
instituia n cauz. Astfel, metoda de stabilire a costului n funcie de activiti permite
identificarea clar a costului serviciului sau produsului furnizat.
Cu toate acestea, chiar dac metoda de stabilire a costului n funcie de activiti
ncearc s aloce toate costurile aferente unui anumit produs sau serviciu (realizare),
unele costuri generale sunt greu de alocat unui anumit produs sau serviciu. De exemplu,
costurile aferente personalului de conducere sunt foarte greu de alocat unui anumit
serviciu sau produs. n acest caz, costurile generale sunt distribuite n mod egal.

Costuri economice
Principalele componente ale costurilor economice

Impactul general al politicii publice sau al normelor legislative nu poate fi evideniat

doar calculnd impactul fiscal asupra bugetului de stat. Impactul este mult mai amplu,
depind sfera impactului fiscal asupra bugetului de stat. Acestea influeneaz societatea
n general, prin urmare trebuie luate n calcul i aspectele economice ale analizei politicii
publice.
Costurile economice sunt toate costurile suportate de societate ca rezultat al unei
activiti derulate n cadrul unei anumite politici publice. Din perspectiva societii,
costurile economice constau n costuri financiare (buget de stat) i alte costuri impuse
asupra membrilor societii.

92
Carte.indd 92

11/5/06 5:41:09 PM

Costuri economice = costuri financiare + costuri pe grupuri din societate (costuri externe)
Costurile externe sunt create de externalitile negative, adic efecte negative i/
sau presiuni generate de implementarea politicii publice sau a normei legislative.
Trebuie menionat c i beneficiarii pot avea de suportat anumite costuri din cauza
externalitilor negative pe care le creeaz.
Exemplu: Externaliti
De exemplu, statul acord subvenii unei fabrici de zahr. Dat fiind c subveniile sunt
pltite din bugetul de stat, se creeaz externaliti pentru acei membri ai societii care
nu sunt implicai n industria zahrului. n acelai timp, fabrica, adic beneficiarul
direct, pltete taxe pe resursele naturale deoarece creeaz externaliti negative
poluare. Taxele pe resursele naturale compenseaz parial costurile externe pentru
membrii societii, reprezentnd consecine ale polurii.
Externalitile nu sunt ntotdeauna negative i nu creeaz ntotdeauna costuri pentru
societate. Uneori, anumite alternative ale politicii publice pot produce externaliti
pozitive beneficii indirecte pentru anumite grupuri sociale.
Costurile economice ale alternativei sunt strns legate de conceptul costului de
oportunitate, un concept foarte des folosit n economie. Costul de oportunitate
reprezint a doua cea mai bun alternativ din perspectiva beneficiului asigurat, care
ar putea fi implementat folosindu-se aceleai resurse bugetare. n cazul politicilor
publice, costul de oportunitate va fi exprimat nu n termeni monetari, ci sub forma
altor beneficii care pot fi obinute din utilizarea alternativ a fondurilor. De exemplu,
costul de oportunitate pentru construirea unei noi biblioteci naionale este cea de-a
doua cea mai bun alternativ, i anume creterea numrului de burse universitare.
Aceast transpunere permite exprimarea beneficiilor construirii bibliotecii naionale
sub forma beneficiilor celei de-a doua celei mai bune alternative (burse universitare)
folosind aceleai resurse bugetare necesare construirii bibliotecii.

Presiunea economic impus de legislaie

Activitatea legislativ a autoritilor publice creeaz att impacturi pozitive, ct i
impacturi negative asupra diferitelor grupuri ale societii. Prin urmare, pentru a
evidenia costul economic al unei activiti legislative, cei care formuleaz politicile
publice trebuie s ia n considerare nu doar impactul fiscal asupra bugetului de stat, ei
trebuie s calculeze i costurile suplimentare aferente legislaiei care intervin pentru
alte grupuri ale societii, inclusiv pentru comunitile de afaceri. Aceste informaii
sunt utile pentru analiza impactului social i economic al unei anumite propuneri
legislative.
Urmtoarea imagine ilustreaz distribuia costurilor impuse de legislaie asupra
diferitelor grupuri ale societii. Costurile administrative de respectare a reglementrilor
sunt costuri pentru activiti pe care companiile trebuie s le deruleze pentru a se

93
Carte.indd 93

11/5/06 5:41:09 PM

conforma obligaiilor de informare impuse de legislaia de la nivelul administraiei

centrale. Obligaiile de informare sunt obligaii care decurg din legislaie, privind
furnizarea de informaii i date ctre sectorul public. Primele ri care au nceput
s msoare povara administrativ sunt SUA i Marea Britanie. Mai trziu, Olanda a
elaborat metodologia privind modelul costului standard care, treptat, a devenit popular
n rile UE. Metodologia lor se bazeaz pe Manualul Internaional privind Costul
Standard, elaborat de rile OECD. Putei gsi informaii suplimentare privind aceast
metod pe pagina web: http://www.oecd.org/dataoecd/32/54/34227698.pdf#search=%
22Standard%20Cost%20model%22
Aa cum se poate vedea n Figura 20, deseori companiile nu au doar costuri
administrative de respectare a reglementrilor, ci i costuri de capital considerabile,
de exemplu, case de marcat, instalaii de epurare. Acestea sunt generate de o cerere n
cretere din partea statului de a asigura un mediu nconjurtor i condiii de trai mai
sigure pentru societate.
n cazul n care propunerea legislativ creeaz presiuni legate de costuri asupra
gospodriilor, trebuie s se evalueze modul n care aceste costuri afecteaz diferite
grupuri ale societii. n astfel de cazuri, cei care formuleaz politicile publice
colaboreaz adesea cu cercettorii deoarece sondajele pe gospodrii conin numeroase
date care trebuie analizate.
Aa cum s-a menionat anterior, realizarea unei analize de impact n sfera de reglementare
i redactarea notei de fundamentare pentru proiectele de acte normative, precum i
costurile financiare trebuie incluse n capitolul 3 Impactul fiscal asupra bugetului de
stat i al autoritilor locale. Costurile economice vor fi descrise n detaliu n capitolul
2 Impactul socio-economic. Seciunea 2.2. Impactul asupra mediului de afaceri va
conine costurile economice pentru companii. Seciunea 2.3. Implicaii sociale va
fi completat n cazul n care propunerea legislativ include i costuri de conformare
pentru gospodrii private. Costurile economice totale vor fi descrise n seciunea 2.8.
Alte informaii.
Exemplu: Calcularea costurilor de respectare a reglementrilor
Intrarea n zona Euro creeaz presiuni administrative att pentru instituiile publice, ct
i pentru companiile private. Totui, acest exemplu este simplificat, presupunndu-se
c exist o cerin de ordin legislativ, numai pentru companii, de a trece de la sistemul
contabil n moneda local la sistemul contabil n euro. Dup instalarea noului sistem,
Trezoreria Statului va recunoate conformitatea cu noile cerine.
Dei Trezoreria Statului are suficiente spaii de birouri pentru un numr suplimentar
de angajai, nu deine echipamentele, mobilierul i consumabilele necesare pentru ca
acetia s i poat desfura activitatea. Trezoreria are deja un administrator de sistem
n cadrul personalului permanent care va ntreine baza de date a antreprenorilor care

94
Carte.indd 94

11/5/06 5:41:10 PM

au obligaia de a respecta cerinele legislative. Cu toate acestea, o astfel de baz de date

ar trebui realizat pe baza unui contract de externalizare.
Figura 20. Distribuia costurilor economice impuse de legislaie

Sectorul public
costuri de
dezvoltare
administrare
punere n aplicare

Afaceri

Costuri de capital

Costuri indirecte
de randament

Astfel, impactul fiscal asupra bugetului de stat pentru Trezorerie este urmtorul:

Costuri curente:
- Salarii
total salarii pentru inspectori = salariu lunar * numrul
de inspectori;
- Bunuri i servicii
contract cu firma IT care creeaz noul registru = tariful
pe or * numrul de specialiti * numrul de ore
software special pentru verificarea cerinelor;
programe anti-virus i versiuni pentru upgrade
consumabile de birou
Costuri de capital
mobilier pentru birouri;
calculatoare.

Costuri administrative de respectare a reglementrilor pentru o ntreprindere:

Presupunnd c ntreprinderea trebuie s angajeze un contabil i un specialist IT care
s creeze sistemul contabil i s formeze angajaii ntreprinderii astfel nct acetia s

95
Carte.indd 95

11/5/06 5:41:10 PM

poat folosi noul software, costurile administrative de respectare a reglementrilor sunt

urmtoarele:
Costuri directe de personal (costuri variabile):
contract cu contabilii angajai = tariful pe or * ore lucrate pentru
crearea bazei de date * numrul de contabili + tariful pe or * ore
lucrate pentru cursuri de formare * numrul de contabili
salariul specialitilor IT angajai = tariful pe or * ore lucrate
pentru crearea bazei de date
Costuri directe cu materialele (costuri fixe):
calculatoare suplimentare pentru introducerea datelor din
registrele existente;
software pentru noul sistem contabil;
programe anti-virus i versiuni upgrade
Alte costuri directe
cheltuieli cu deplasri
valoarea timpului pierdut pe durata deplasrilor i ntlnirilor
cu funcionarii Guvernului.
Uneori, pentru a calcula costurile administrative totale de respectare a reglementrilor
trebuie s se calculeze separat cheltuielile pentru ntreprinderile mici, mijlocii i mari.
Urmtoarea etap const n evaluarea distribuiei ntreprinderilor. Atunci cnd cei
care formuleaz politici publice cunosc procentul pe care l reprezint fiecare tip de
ntreprindere, cheltuielile sunt nmulite cu acest procent. Costurile administrative
totale de respectare a reglementrilor pentru toate ntreprinderile vor fi suma acestor
factori de multiplicare.

Costurile impactului asupra mediului

Un alt domeniu n care pot fi identificate i msurate externalitile negative este
mediul.
Cei care formuleaz politicile publice trebuie s tie dac politica public sau propunerea
legislativ mbuntesc sau nrutesc starea naturii. La nivel de politici publice care
nu sunt direct corelate cu aspecte de protecia mediului, evaluarea impactului asupra
mediului va fi mai mult de ordin calitativ, pe baza analizei documentelor i a experienei
experilor.
Politicile publice cu un impact semnificativ asupra mediului implic, de regul, costuri
considerabile pentru toi membrii societii. De exemplu, politicile publice care
abordeaz aspecte privind gestionarea deeurilor, n special gestionarea deeurilor
periculoase, implic n mod evident costuri extrem de ridicate, fiind asociate i cu
investiii n tehnologii complicate. ntr-un astfel de caz, costurile trebuie s fie distribuite

96
Carte.indd 96

11/5/06 5:41:11 PM

ntre toi cei care produc deeuri. De asemenea, politicile publice privind dezvoltarea
regional care presupune dezvoltarea din diferite perspective economice, pot crea
anumite externaliti negative pentru mediu.
Principalii factori de mediu care trebuie monitorizai din perspectiva externalitilor
negative sunt: calitatea aerului, calitatea i cantitatea surselor de ap de suprafa
i ape subterane, gestionarea deeurilor, poluarea prin zgomot, zona costier i
resursele marine, resursele de sol i teren, resursele pentru activiti recreative,
resursele forestiere, biodiversitatea/ariile protejate, climatul global. Monitorizarea
principalilor indicatori ai mediului natural este asigurat de agenii speciale, dotate
cu tehnologiile necesare i specialiti n domeniu. Cu toate acestea, calculul costurilor
i beneficiilor n cazul impactului asupra mediului nu difer de calculul costurilor i
beneficiilor n alte sectoare.
Totui, majoritatea politicilor publice i a normelor legislative nu au un impact
semnificativ asupra mediului deoarece impacturile asupra mediului sunt generate la nivel
de proiect n special atunci cnd se implementeaz proiecte majore de infrastructur
sau proiecte industriale.
De regul, exist agenii speciale la nivel naional care se ocup de aspecte privind
protecia mediului i evalueaz proiectele cu impact asupra mediului. Prin urmare,
atunci cnd cei care formuleaz politicile publice evalueaz alternativele, pot descoperi
c acestea au un impact semnificativ asupra resurselor naturale menionate anterior,
prin urmare trebuie s coopereze cu agenia n cauz i s realizeze o analiz detaliat
a impactului asupra mediului.

Identificarea beneficiilor
Clasificarea beneficiilor
n general, beneficiile unei politici publice pot fi mprite n dou grupuri: beneficii
directe i indirecte. Beneficiile directe sunt cele care provin direct din politica public
sau din program, n timp ce beneficiile indirecte sunt cele care nu au o legtur direct
cu politica public, ci sunt produse secundare ale acesteia. Urmrirea distribuiei
beneficiilor directe i indirecte este important n special pentru evaluarea politicilor
publice care au implicaii sociale pentru diferite grupuri ale societii. n cazul acestor
politici publice, tipul distribuiei beneficiilor implic aspecte importante privind
echitatea. De exemplu, politicile publice n cazul crora beneficiile publice nu sunt
mprite n mod egal ntre diferite grupuri sociale pot duce la o cretere a tensiunii
sociale sau la excluderea social a anumitor grupuri ale societii.
Beneficiile directe i indirecte sunt apoi clasificate n beneficii tangibile i intangibile

97
Carte.indd 97

11/5/06 5:41:11 PM

(uneori beneficiile tangibile sunt denumite comerciale, iar cele intangibile, beneficii necomerciale). Beneficiile care pot fi evaluate n termeni monetari se numesc tangibile,
n timp ce beneficiile care nu pot fi evaluate astfel se numesc intangibile. De exemplu,
majoritatea beneficiilor sociale, cum ar fi mbuntirea accesului la parcurile de
rezervaii naturale este un beneficiu intangibil.

Msurarea beneficiilor
Msurarea beneficiilor depinde de caracterul beneficiului, dac acesta este tangibil sau
intangibil. Principala problem n cazul evalurii const n faptul c, dac beneficiile
tangibile pot fi evaluate lundu-se n calcul preul lor pe pia, beneficiile intangibile nu
pot fi identificate pe baza preului pieei.

beneficiile tangibile n cazul unei politici publice pot fi exprimate n termeni

monetari;

beneficiile intangibile ale unei politici publice pot fi cu greu exprimate n

termeni monetari, dar pot fi deseori cuantificate folosind alte uniti de msur
care s reflecte factori privind timpul, sntatea, confortul, mediul sau cultura.
De exemplu, implementarea cu succes a unei msuri informative are un efect
pozitiv asupra grupurilor int i a societii n general.

beneficiile instituionale apar atunci cnd performana funciilor de stat este

asigurat sau mbuntit. De exemplu, introducerea unei politici publice care
presupune creterea capacitii profesionale a angajailor Secretariatului General
al Guvernului duce la obinerea mai multor beneficii instituionale caracterizate
printr-o mai bun funcionare a sistemului administraiei publice, o mai bun
calitate a serviciilor furnizate de Secretariatul General al Guvernului.

Atunci cnd se determin potenialele beneficii ale implementrii unei politici publice
sau ale unei activiti economice, acestea trebuie identificate lund n considerare
toi factorii implicai. Exprimarea tuturor beneficiilor posibile n cantiti msurabile
este un proces ndelungat i costisitor. n funcie de obiectivul i tipul politicii publice
trebuie s se stabileasc exact care sunt beneficiile care vor fi exprimate n termeni
monetari sau cuantificate ntr-un alt mod, apoi incluse n calcule, i care dintre ele vor
fi doar descrise.
S analizm un caz de instituire a unui sistem de biblioteci publice n ntreaga ar.
Beneficiile directe constau practic n valoarea serviciilor realizate de utilizatorii
bibliotecilor publice. Beneficiile indirecte sunt cele generate de existena bibliotecii
asupra celor care nu viziteaz biblioteca sau asupra comunitii n general. Aici se poate
regsi i faptul c societatea primete, n general, beneficii indirecte datorate prezenei
bibliotecii, dat fiind c se afl n centrul activitilor culturale i permite diversificarea
activitilor sociale n regiunea n care se afl biblioteca.

98
Carte.indd 98

11/5/06 5:41:12 PM

Metode de calculare a valorii beneficiilor

Principalele etape n calcularea valorii monetare a beneficiilor sunt urmtoarele:
identificarea destinatarilor beneficiilor acetia pot fi grupuri sociale
individuale (persoane defavorizate, copii, pensionari) sau societatea n general,
pentru fiecare alternativ, evaluarea numrului de beneficii pentru fiecare grup int,
determinarea valorii beneficiilor pe termen scurt, mediu i lung,
actulizarea beneficiilor cu ajutorul ratei de actualizare adoptate la nivel naional
i aplicabile unei anumite politici publice (subiectul legat de actualizare va fi
abordat n detaliu n seciunea cost beneficiu).
Cei care formuleaz politici publice se ntreab deseori, atunci cnd se confrunt cu
nevoia de a introduce reglementri privind sntatea i protecia, cum s evalueze
beneficiile acestor reglementri. Foarte des trebuie s se realizeze o cantitate
semnificativ de analize tehnice pentru a determina valoarea beneficiilor intangibile.
O metod important de evaluare a beneficiilor intangibile const n analiza implicaiilor
economice generate de beneficiile obinute. De exemplu, o politic public privind
mbuntirea serviciilor medicale va duce la scderea ratei incidenei deceselor cauzate
de probleme de sntate. O metod simpl de cuantificare a acestui beneficiu const
n cuantificarea valorii unui an de via msurnd valoarea economic a vieii
prin evaluarea realizrilor care ar putea fi atinse de o persoan pe parcursul unui an
(msurate pe baza productivitii persoanei respective, reflectate n nivelul salariului
anual). Deoarece salariul primit difer de la o persoan la alta, n funcie de nivelul de
pregtire, vrst, profesie i alte variabile, o astfel de abordare ar duce la obinerea unor
valori diferite ale estimrilor unui an de via pentru diferite persoane. Prin urmare,
atunci cnd msurm nivelul beneficiului adus de reducerea numrului deceselor n
societate, o abordare poate consta n folosirea valorilor medii pentru pregtire, vrst,
atunci cnd estimm valoarea preconizat a unui an de via pentru un anumit grup al
populaiei (de exemplu, n cazul unei campanii mpotriva fumatului, fumtorii vor fi
grupul int pentru care se va estima valoarea unui an de via). (vezi Anexa 4).
n aceste cazuri, atunci cnd beneficiile intangibile nu pot fi corelate cu consecine
msurabile care s poat fi cuantificate, se pot folosi dou metode: disponibilitatea de
a plti (DDP) i metoda hedonist.

Metoda de stabilire a disponibilitii de a plti

Metoda de stabilire a disponibilitii de a plti poate fi folosit pentru a determina ct
de pregtit este societatea s plteasc o anumit sum de bani pentru a se bucura
de un anumit beneficiu. Astfel, metoda de stabilire a disponibilitii de a plti este o
tehnic bazat pe efectuarea unui sondaj n care oamenilor li se cere s stabileasc o
valoare monetar pentru asigurarea unui anumit beneficiu.
Metoda de stabilire a disponibilitii de a plti are cteva neajunsuri. Atunci cnd se
aplic aceast metod, sunt necesare foarte bune abiliti de elaborare a chestionarului.

99
Carte.indd 99

11/5/06 5:41:12 PM

Principalele neajunsuri ale acestei metode sunt urmtoarele:

din mai multe motive (cunotine insuficiente, lipsa informaiilor, structur
complicat a chestionarelor), respondenii nu pot estima exact valoarea serviciilor
care ar trebui stabilit n urma aplicrii chestionarului,
deseori nu se respect condiia ca ntrebrile din chestionar s fie neutre,
aa-numita problem a rspunsurilor strategice, pentru cazurile n care persoanele
nu dezvluie ceea ce cred cu adevrat, pentru a obine rezultatul dorit.
De exemplu, metoda de stabilire a disponibilitii de a plti a fost folosit pentru a
evalua posibilele beneficii ale reabilitrii lacului Sevan din Armenia. S-a realizat un
sondaj n care subiecii au fost ntrebai care ar fi nivelul maxim de disponibilitate de
a plti pentru reabilitarea lacului. Un sondaj a indicat c, n ciuda valorii culturale
semnificative a lacului, oamenii nu erau dispui s contribuie cu sume considerabile de
bani care s acopere costurile de reabilitare a lacului.

Metoda hedonist
Cu ajutorul metodei hedoniste, valoarea beneficiului intangibil este stabilit indirect prin
analiza opiunilor alese de oameni. De exemplu, valoarea aerului curat este determinat
indirect prin examinarea modului n care se modific preurile proprietilor n
diferite pri ale unui ora. Dac preurile sunt mai mari n zonele mai puin poluate
(ceilali factori fiind egali), nseamn c oamenii sunt dispui s plteasc mai mult
pentru a tri ntr-un mediu curat. Totui, exist i posibilitatea ca rezultatele obinute
cu ajutorul acestor metode s prezinte un anumit grad de eroare, deoarece valoarea
unei proprieti poate fi afectat de numeroi ali factori. n esen, metoda hedonist
difer de cea privind disponibilitatea de a plti prin-un factor important metoda
hedonist analizeaz opiunile deja alese de ctre oameni, n timp ce metoda privind
disponibilitatea de a plti (DDP) ncearc s evalueze care ar fi eventuala opiune aleas
de oameni, n funcie de rspunsurile date de acetia la chestionar.
Metoda hedonist poate fi folosit la estimarea valorii vieii prin observarea diferenelor
de salarii. Metoda de compensare a diferenelor salariale estimeaz prima salarial de
care ar avea nevoie un lucrtor pentru a accepta o mic cretere a riscului su de a
deceda sau, n mod similar, ct ar fi dispus s plteasc un lucrtor pentru a reduce
ntr-o mic msur riscul de a deceda. Primele salariale pot fi estimate pe baza datelor
observate pe piaa muncii i transformate n valori statistice privind viaa un numr
care sintetizeaz ct ar fi dispus populaia s plteasc pentru a reduce riscul unui
deces, din punct de vedere statistic. De exemplu, salariile vor fi diferite n cazul piloilor
care testeaz avioane i a piloilor care piloteaz avioane comerciale din cauza diferenei
ntre nivelul de risc de a deceda.
S-a elaborat o metodologie specific pentru a evalua oportunitile de petrecere a
timpului liber. Metoda costurilor de cltorie (MCC) permite calcularea funciei de
cerere pentru un proiect de petrecere a timpului liber n natur prin analiza costurilor
de cltorie n funcie de frecvena vizitelor. Persoanele care locuiesc la o distan mai

100
Carte.indd 100

11/5/06 5:41:13 PM

mare de un anumit loc de petrecere a timpului liber l vor vizita mai rar din cauza
costurilor ridicate. Cunoscnd frecvena vizitelor i costurile de cltorie, se poate
determina funcia de cerere pentru un anumit loc de petrecere a timpului liber.
Nu doar evalurile cantitative, ci i cele calitative joac un rol semnificativ, chiar dac
nu dispun de un anumit pre al pieei i chiar dac opinia experilor este subiectiv.
Din acest motiv este foarte important s se prezinte celor care formuleaz politicile
publice informaii explicative care s indice de ce s-au identificat exact aceste beneficii
n cadrul analizei de impact i cum poate fi evaluat utilitatea lor.

Analiza cost-beneficiu
Principiile eficienei economice
Analiza cost-beneficiu este un instrument analitic creat pentru a-i ajuta pe cei
care formuleaz politici publice la evaluarea eventualelor rezultate concrete prin
enumerarea tuturor beneficiilor i costurilor asociate politicii publice. Analiza
cost-beneficiu presupune comparaia costurilor i beneficiilor, evaluarea riscurilor
i analiza senzitivitii.
Comparaia cantitativ a tuturor beneficiilor i costurilor este similar analizei
investiiilor din sectorul privat, dar fiindc se ocup i cu aspecte de politicile publice,
trebuie s ia n considerare clasele de beneficii i costuri care au impact mult mai vast
dect o decizie de afaceri care vizeaz numai profitul net.
Astfel, analiza cost-beneficiu se concentreaz pe eficien n mod tradiional, prin
urmare principalul obiectiv este alegerea politicilor publice care sunt cel mai puin
costisitoare i asigur un numr maxim de beneficii. Cu alte cuvinte, acestea sunt politici
publice n care beneficiul maxim se obine cu fiecare unitate monetar cheltuit. Dat
fiind faptul c analiza cost-beneficiu se axeaz pe cuantificarea beneficiilor n termeni
monetari, metoda nu poate fi aplicat n cazurile n care beneficiile unei politici publice
nu pot fi msurate n termeni monetari. De fapt, o parte semnificativ a iniiativelor
de politici publice intr n categoria n care beneficiile nu pot fi msurate n termeni
monetari, de exemplu, beneficiile mbuntirii strii de sntate, a nivelului educaiei
i a patrimoniului cultural.
Analiza cost-beneficiu se poate folosi i pentru a urmri distribuia costurilor
i beneficiilor ntre diferite grupuri ale societii. O analiz cost-beneficiu mai
cuprinztoare poate fi folosit pentru a determina modul de distribuire a beneficiilor
unei anumite politici publice n funcie de vrst, gen, naionalitate, poziie geografic
sau timp. O astfel de analiz ar indica prezena unor posibile dezechilibre ntre beneficii
i costuri pentru anumite segmente ale populaiei care sunt cele mai vulnerabile.

Piatra de temelie a analizei cost-beneficiu este conceptul de eficien economic

101
Carte.indd 101

11/5/06 5:41:13 PM

care reprezint o msur a contribuiei nete a unei anumite politici publice sau
activiti la bunstarea general a societii. Eficiena economic stabilete dac
resursele i costurile necesare implementrii politicii publice sau rezultatelor
activitii sunt compensate de beneficiile pentru societate.30
Dat fiind c analiza cost-beneficiu este elaborat pe baza principiilor eficienei
economice, nu poate totui msura aspectele multi-dimensionale ale popularitii
generale a politicii publice care poate include factori precum durabilitatea, altruismul,
etica, participarea public n procesul decizional, precum i alte valori sociale. Astfel,
analiza cost-beneficiu nu poate fi ntotdeauna folosit ca singurul instrument de luare
a deciziilor prin implementarea automat doar a celor mai rentabile alternative. Mai
mult, prin natura actualizrii (discutat n mod detaliat n urmtoarea seciune) din
cadrul analizei cost-beneficiu, beneficiile pentru generaia viitoare primesc o pondere
mai redus n comparaie cu beneficiile pentru generaia din prezent, ducnd la
ntrebri privind echitatea inter-temporal ntre generaia viitoare i generaia din
prezent. Mai exact, beneficiile care apar n viitor primesc o pondere mai mic dect
beneficiile care apar imediat.

Aspecte tehnice ale analizei cost beneficiu

nainte de realizarea unei analize cost-beneficiu detaliate trebuie s se ia n considerare
cteva aspecte tehnice. n acest manual sunt descrise numai cele mai des ntlnite
aspecte tehnice ale analizei cost-beneficiu, cum ar fi actualizarea, calcularea valorii nete
actuale, raportul beneficiu/cost i rentabilitatea intern. Mai mult, dat fiind c analiza
cost-beneficiu este folosit n general la evaluarea proiectelor de investiii, numeroase
instrumente folosite la analiza cost-beneficiu sunt specifice proiectelor i nu pot fi
ntotdeauna aplicate la evaluarea politicilor publice.

Analiza cost-beneficiu i timpul

n aplicaiile analizei cost-beneficiu, cel care formuleaz politica public trebuie
s msoare beneficiile nete ale proiectelor, activitilor sau politicilor publice care
genereaz costuri i beneficii pe o anumit perioad de timp, costuri i beneficii care apar
n diferite intervale de timp. Acest lucru duce la o mai mare complexitate a comparaiei
ntre ctiguri i pierderi, deoarece valoarea monetar a costurilor sau beneficiilor peste
zece ani nu este direct comparabil cu valoarea costurilor i beneficiilor de astzi.
Analiza cost-beneficiu folosete un proces numit actualizare pentru a exprima toate
costurile i beneficiile viitoare n echivalentul valorii lor din prezent. Acest lucru se
realizeaz prin actualizarea costurilor i beneficiilor din fiecare interval de timp din
viitor i nsumarea lor pentru a ajunge la o valoare din prezent.
Factorul de actualizare este o cifr care reflect valoarea din prezent a unitii monetare
care va fi primit n viitor la o anumit rat de actualizare. Procesul n care valoarea
30

Economitii s-au concentrat pe dou concepte n determinarea eficienei economice:

o mbuntire Pareto o anumit politic public sau activitate mbuntete situaia unor persoane, dar nu nrutete situaia altora;
o potenial mbuntire Pareto cei care beneficiaz de o anumit politic public sau activitate au ctiguri mai mari dect pierderile
celor a cror situaie s-a nrutit n urma politicii publice sau activitii. Se numete potenial mbuntire Pareto deoarece persoanele care
ctig ar putea eventual compensa perdanii pentru pierderile suferite, rmnnd n continuare ntr-o situaie bun.

102
Carte.indd 102

11/5/06 5:41:14 PM

din prezent se determin pe baza unei uniti monetare care va fi primit n viitor se
numete actualizare.
Valoarea actual (VA) pentru beneficiul Bn (sau costul Cn), care apare dup n ani la o
rat de actualizare r:
VA = Bn : (1+r)n,
VA = Cn : (1+r)n, unde
Valoarea 1:(1+r)n este aa-numitul factor de de actualizare. Rata de actualizare este
practic costul de oportunitate pentru resurse (de cele mai multe ori capital) care este
folosit pentru generarea viitorului flux de beneficii.
Exemplu: Actualizarea costurilor i beneficiilor
S lum un caz n care s-a propus introducerea camerelor de luat vederi pentru detectarea
vitezei, pentru a monitoriza respectarea limitei de vitez pe autostrzi. Fiecare camer
presupune o investiie iniial de 1.000 i genereaz urmtorul ciclu de costuri i
beneficii pe o perioad de 4 ani (vezi tabelul de mai jos). S-a artat c introducerea
camerelor ar duce la un beneficiu net pozitiv n fiecare an pentru urmtorii patru ani.
Totui, dac se folosete actualizarea, se poate observa c valoare actual a beneficiilor
nete de instalare a acestor camere scade n fiecare an pe parcursul urmtorilor patru
ani.

costul investiiei (1.000 )

costuri curente (de ex. pentru
forele de poliie i curi de justiie)
beneficii curente (de ex. scderea
numrului accidentelor)
Beneficiu net (comparaia ntre
beneficii i costuri)
Factorul de actualizare (rat de
actualizare de 6%)
Valoarea actual a beneficiilor nete

nceputul
anului I
-1000

sfritul
anului I

sfritul
anului II

sfritul
anului III

sfritul
anului IV

-100

-100

-100

-100

500

500

500

500

-1000

400

400

400

400

0,94

0,89

0,84

0,79

-1000

377

356

336

317

Pentru a calcula valoarea ratei de actualizare se folosesc cteva metode diferite. Acestea
sunt abordate n detaliu n literatura de specialitate privind matematica aplicat n
domeniul finanelor. Atunci cnd se realizeaz o analiz cost-beneficiu pentru o politic
public, trebuie s se foloseasc o rat de actualizare economic pentru actualizarea
costurilor i beneficiilor viitoare. Observai c rata de actualizare economic difer de
multe ori de rata actualizrii financiare care se folosete la realizarea analizei financiare
pentru proiecte de investiii.
Pentru a ne asigura c politicile publice, activitile sau proiectele sunt evaluate pe baza
acelorai criterii, deseori rata de actualizare care se folosete la actualizarea viitoarelor

103
Carte.indd 103

11/5/06 5:41:15 PM

fluxuri de costuri sau beneficii este stabilit de Guvern sau de instituii financiare multinaionale31.
Folosirea actualizrii duce la apariia unuia dintre punctele slabe ale analizei costbeneficiu. n primul rnd, n procesul de actualizare a viitoarelor beneficii sau costuri
la valoarea lor de astzi, decizia este luat prin evaluarea din perspectiva unei generaii
din prezent. n procesul de actualizare, costurile suportate pentru generaia viitoare
primesc o pondere mai mic n comparaie cu costurile suportate pentru generaia
actual, ceea ce determin o serie de ntrebri privind echitatea inter-temporal ntre
generaia actual i cea viitoare. n al doilea rnd, procesul de actualizare poate deseori
favoriza acele politici publice sau activiti care duc la ctiguri pe termen scurt, nu
la ctiguri durabile pe termen lung. n special beneficiile care se materializeaz mai
trziu, pe termen mai lung, primesc valori mai mici n cadrul analizei cost-beneficiu.

Considerente-cheie privind realizarea unei analize cost-beneficiu

Dat fiind c efectuarea calculelor privind valoarea actual este o operaiune mecanic,
rezultatul este afectat de alegerile i ipotezele privind valorile variabilelor iniiale
care vor determina, n cele din urm, rezultatele analizei. Pe lng valorile costurilor
i beneficiilor descrise n seciunile anterioare, parametri menionai n continuare
i folosii la analiza cost-beneficiu pot afecta considerabil rezultatul general obinut:

Intervalul de timp. Alegerea momentului pentru efectuarea analizei costbeneficiu poate avea un efect important asupra rezultatelor, deoarece orizontul
de timp afecteaz calcularea principalelor costuri i beneficii. Cu ct intervalul
de timp ales este mai lung, cu att costurile i beneficiile sunt evaluate pentru
un moment mai ndeprtat din viitor. n cazul acelor alternative care implic
proiecte de investiii, intervalul de timp ales este identic cu ciclul de via al
proiectului de investiii. Pentru politicile publice, intervalul de timp pentru
analiz poate cuprinde intervalul stabilit de obiectivele politicii publice (de ex.
creterea ratei participrii femeilor la piaa muncii n urmtorii 10 ani). Deseori,
intervalul de timp ales este corelat direct cu dimensiunea i obiectul politicii
publice.

Alegerea ratei de actualizare. Pentru a actualiza costurile i beneficiile viitoare

la cele din prezent, trebuie s se defineasc rata de actualizare. O rat de
actualizare mai ridicat va duce la o valoare actual mai sczut a costurilor
i beneficiilor viitoare. n mod alternativ, o rat de actualizare mai sczut va
duce la creterea valorii actuale a ciclului de costuri i beneficii viitoare. Pentru
a ne asigura c politicile publice, activitile sau proiectele sunt evaluate pe baza
acelorai criterii, deseori rata de actualizare care se folosete la actualizarea

31

n acest moment, n Romnia nu exist o rat de actualizare stablit la nivel naional. Aceast rat se stabilieste pentru fiecare proiect sau
politic public n parte

104
Carte.indd 104

11/5/06 5:41:15 PM

ciclurilor de costuri i beneficii viitoare se stabilete de ctre Guvern sau

instituiile financiare multi-naionale.

Ipoteze privind mediul extern. Deoarece analiza cost-beneficiu presupune

analiza structurii costurilor i beneficiilor viitoare, exist i nevoia de a
formula o ipotez privind posibilele schimbri din mediul extern care
afecteaz politica public sau activitatea. Atunci cnd se msoar nivelul
beneficiilor, valorile viitoarelor beneficii depind de ipotezele fcute cu privire
la viitor. De exemplu, beneficiile multor politici publice depind de viitorul
profil al creterii economice i al creterii populaiei. Astfel, mediul socioeconomic ar trebui s fie caracterizat de formularea unor ipoteze rezonabile
privind viitoarele rate ale creterii economice, rate ale posibilelor schimbri
tehnologice, modificri viitoare ale ratei de nscriere la universiti etc.

Inflaia. Efectul creterii generale a preurilor poate avea un impact asupra

calculelor privind costurile sau beneficiile. Prin urmare, acolo unde este posibil,
se recomand folosirea preurilor curente (preurile nominale observate efectiv
an de an) la msurarea beneficiilor sau costurilor. Totui, pentru o analiz
cu un orizont de timp mai mare, nu se pot estima ntotdeauna preurile
nominale curente pentru fiecare an. n aceste cazuri, se folosesc preurile
constante. Acestea sunt preurile fixe (deseori numite preuri reale n literatura
de specialitate) care se stabilesc pentru un an de baz. De exemplu, cnd se
folosesc preurile constante, toate preurile viitoare sunt exprimate n valoarea
preurilor curente.

Deoarece valorile alese pentru aceste variabile vor influena considerabil valorile
finale calculate, funcionarii publici responsabili trebuie s se asigure c valorile alese
sunt rezonabile. Aceste evaluri tehnice sunt deseori externalizate. n acest caz, cel
care formuleaz politica public din cadrul ministerului trebuie s se asigure c toate
ipotezele sunt rezonabile.

Cuantificarea beneficiilor nete (valoarea actual net)

Valoarea actual net (VAN) este o valoare msurat prin scderea costurilor
actualizate din valoarea actualizat a beneficiilor preconizate. VAN este indicatorul cel
mai des folosit n analiza cost-beneficiu.
Se calculeaz folosind urmtoarea formul:
VAN total = (B-C)0 : (1+r)0 + (B-C)1 : (1+r)1 + ... + (B-C)n : (1+r)n , unde
(B-C)n diferena dintre beneficiile i costurile dintr-un an n
Pentru fiecare alternativ propus, VAN trebuie calculat separat i apoi comparat
pentru a vedea care are cea mai mare valoare. Dac VAN este mai mare dect 0,

105
Carte.indd 105

11/5/06 5:41:16 PM

nseamn c politica public sau activitatea determin obinerea unor beneficii nete
pentru societate. nseamn c valoarea actualizat a beneficiilor viitoare este mai mare
dect valoarea actualizat a costurilor. Dac VAN este mai mic dect 0, politicile publice
sau activitile determin obinerea unor beneficii care nu acoper costurile asociate
implementrii politicii publice sau activitii. n majoritatea cazurilor, politicile publice
care genereaz beneficii nete negative nu ar trebui sprijinite. Dac trebuie s se aleag o
alternativ, se va alege ntotdeauna alternativa cu cea mai mare VAN.
Exemplu: Calcularea valorii actuale nete
S ne reamintim exemplul cu instalarea camerelor de luat vederi pentru monitorizarea
respectrii limitei de vitez pe drumurile publice. Costul de instalare a camerelor de luat
vederi este de 1.000 de uniti monetare. Prezena acestor camere va asigura beneficii
viitoare din punctul de vedere al vieilor omeneti salvate, prin scderea numrului de
accidente.

Beneficiu net (comparaia dintre

costuri i beneficii)
Factorul de actualizare (rat de
actualizare de 6%)
Valoarea actual a beneficiilor
nete

nceputul
anului I
-1000

sfritul
anului I
400

sfritul
anului II
400

sfritul
anului III
400

sfritul
anului IV
400

0,94

0,89

0,84

0,79

-1000

377

356

336

317

Astfel, dac analizm intervalul de timp de patru ani, VAN este

VAN = -1000+377+356+336+317=386.

Identificarea raportului beneficiu-cost

Coeficientul beneficiu-cost reprezint raportul dintre beneficiile actualizate i costurile
actualizate. Indic randamentul financiar total sau beneficiile generate de o unitate de
investiii sau costuri.
Se exprim cu ajutorul urmtoarei formule:
B:C = VA (B) : VA (C)
Exemplu: Calcularea raportului beneficiu-cost
S ne reamintim exemplul cu instalarea camerelor de luat vederi pentru monitorizarea
respectrii limitei de vitez pe drumurile publice. Costul de instalare a camerelor
de luat vederi este de 1.000 de uniti monetare. Prezena acestor camere va
asigura beneficii viitoare din punctul de vedere al vieilor omeneti salvate, prin
scderea numrului de accidente.

106
Carte.indd 106

11/5/06 5:41:16 PM

nceputul
anului I
Valoarea beneficiilor
Valoarea costurilor
Valoarea actual a beneficiilor
Valoarea actual a costurilor

Astfel,

-1000
-1000

sfritul
anului I
500
-100
472
-94

sfritul
anului II
500
-100
445
-89

sfritul
anului III
500
-100
420
-84

sfritul
anului IV
500
-100
396
-79

VA a beneficiilor = 472+445+420+396=1733
VA a costurilor = 1000+94+89+84+79=1346
B/C=1733/1346= 1,29

Valoarea cea mai mare a raportului B/C a proiectului nu este asociat ntotdeauna cu
cea mai mare valoare a VAN deoarece acestea sunt dou criterii de evaluare diferite.
Exist analiti care consider c o valoare mai mare a B/C nseamn un proiect mai
eficient ns, n practic, prioritatea este acordat proiectelor cu cea mai mare VAN.
Indiferent de situaie, VAN trebuie s aib o valoare pozitiv, iar B/C trebuie s fie
mai mare dect 1.

Identificarea perioadei de rentabilizare

Perioada de rentabilizare este definit ca durata de timp necesar pentru recuperarea
costurilor aferente implementrii politicii publice sau activitii.
Calculat astfel:
Perioada de rentabilizare = costuri de implementare (de ex. costuri de investiii) /
beneficiu net anual.
Dei aceast metod este uor de folosit, exist dou neajunsuri majore n cazul metodei
privind perioada de rentabilizare:

Nu ia n calcul nici un beneficiu care apare dup perioada de rentabilizare, prin

urmare nu permite msurarea profitabilitii.

Nu ia n calcul valoarea n timp a banilor.

Exemplu: Calcularea perioadei de rentabilizare

S ne reamintim exemplul cu instalarea camerelor de luat vederi pentru monitorizarea
respectrii limitei de vitez pe drumurile publice. Costul de instalare a unei camere de
luat vederi este de 1.000 de uniti monetare, iar iniiativa de politic public a dus la
obinerea unor beneficii nete anuale de 400 de uniti monetare. Prin urmare,
Perioada de rentabilizare = 1.000/400 = 2,5 ani.
Astfel, beneficiile vor acoperi costurile investiiei iniiale n doar doi ani i jumtate.

107
Carte.indd 107

11/5/06 5:41:17 PM

Rata rentabilitii interne

n plus, la realizarea unei analize cost-beneficiu pentru proiecte de investiii, utilitatea
implementrii lor este caracterizat i de rata rentabilitii interne (RRI).
Rata rentabilitii interne este o rat de actualizare la care VAN a proiectului este egal
cu zero, adic valoarea actual a beneficiilor este egal cu valoarea actual a costurilor.
Pentru a evalua care dintre alternativele propuse este mai avantajoas, este important s
se determine profitabilitatea investiiilor efective ale proiectului, care este caracterizat
de RRI.
Relaia dintre rata de actualizare i valoarea VAN este ilustrat de urmtorul grafic:

i poate fi exprimat prin formula:

VAN (B-C) = (B-C)0 : (1+RRI)0 + (B-C)1 : (1+RRI)1 + ... + (B-C)n : (1+RRI)n = 0
Valoarea RRI este punctul n care VAN este egal cu zero. Din punct de vedere grafic,
VAN este o funcie a ratei de actualizare (vezi graficul), iar RRI este punctul n care
curba VAN se intersecteaz cu axa orizontal. Valoarea RRI poate fi calculat cu ajutorul
funciei Excel a RRI [reference :
Dac valoarea RRI este mai mare dect rambursarea de capital necesar adic profitul
preconizat necesar, exprimat sub forma unei rate de actualizare (rat a dobnzii),
proiectul trebuie implementat. Cea mai avantajoas opiune se poate alege n urma
comparaiei dintre valorile RRI a proiectelor alternative.

Stabilirea costului marginal

Conform descrierii anterioare, analiza cost-beneficiu se poate folosi pentru a stabili dac
alternativa merit s fie implementat din punctul de vedere al eficienei economice. Cu

108
Carte.indd 108

11/5/06 5:41:17 PM

toate acestea, cei care formuleaz politicile publice se confrunt deseori cu problema
privind stabilirea cantitii optime a produsului sau serviciului public asigurat.
Comparaia dintre costurile marginale i beneficiile marginale permite determinarea
nivelului optim de furnizare a serviciilor publice. Costul marginal este un cost
incremental al furnizrii unei uniti suplimentare a produsului realizat (serviciu
sau produs). Astfel, costul marginal este definit ca modificarea costului generat de
furnizarea unei uniti suplimentare de produs realizat. Pe de alt parte, beneficiul
marginal este un beneficiu incremental generat de furnizarea unei uniti suplimentare
de produs realizat (serviciu sau produs). Astfel, beneficiul marginal este definit ca
modificarea intervenit la nivel de beneficii totale generat de furnizarea unei singure
uniti suplimentare de produs realizat.
De exemplu, s considerm c cei care formuleaz politicile publice doresc s determine
valoarea optim a burselor universitare asigurate absolvenilor de liceu. Costul marginal
al burselor va fi constant i egal cu valoarea bursei necesare pentru un absolvent de
liceu. Pe de alt parte, beneficiul optim generat de asigurarea burselor duce la scderea
fiecrei burse suplimentare asigurate, din cauza faptului c numrul absolvenilor cu
rezultate foarte bune nu este nelimitat. Pe msur ce crete numrul celor care primesc
burs, n mod inevitabil unii dintre cei care beneficiaz de burs nu vor avea succese
la nivel academic sau mai trziu, n cariera profesional. Astfel, beneficiile marginale
directe i indirecte preconizate datorit burselor vor scdea odat cu numrul de burse
oferite. Relaia dintre beneficiile marginale i costurile marginale ale bursei este ilustrat
ntr-un grafic simplu:
Atta timp ct beneficiile sau furnizarea unei uniti suplimentare (burs) depesc
costurile marginale, decizia trebuie luat n favoare asigurrii acestei uniti
suplimentare. Dac beneficiile marginale depesc costurile marginale, asigurarea unei
uniti suplimentare (burs) va duce la creterea beneficiilor nete totale.
n cazul n care costurile marginale sunt egale cu beneficiile marginale, nu poate exista
nici un ctig suplimentar n urma creterii numrului de servicii sau produse realizate.
Prin urmare, atunci cnd costurile marginale sunt egale cu beneficiile marginale aferente
asigurrii burselor, beneficiile nete totale generate de burse sunt maximizate.

109
Carte.indd 109

11/5/06 5:41:17 PM

Costuri marginale

Analiza cost eficacitate

Conform celor menionate anterior, metoda de analiz cost-beneficiu nu se poate aplica
n cazurile n care beneficiile unei politici publice sunt greu de msurat n termeni
monetari. Practic, o mare parte a iniiativelor de politici publice intr n categoria celor
pentru care beneficiile nu pot fi msurate n termeni monetari, de exemplu, beneficiile
generate de mbuntirea strii de sntate, a nivelului educaiei sau patrimoniul cultural.
n general, analiza economic implic dou metode de evaluare a propunerilor de
politici publice ale cror beneficii nu pot fi msurate n termeni monetari: cost-eficacitate
i cost-eficacitate ponderat.
Metoda cost-eficacitate se folosete n cazurile n care beneficiile politicii publice pot
fi msurate cu ajutorul unei singure uniti non-monetare (de ex. numrul de elevi
colarizai, numrul de vaccinuri livrate). Rezultatul aplicrii metodei cost-eficacitate
este reprezentat de calcularea costului unei uniti de beneficiu obinut.
De exemplu, dac vaccinarea a 1.000 de persoane n vrst cu vaccin antigripal cost 250
de euro, atunci costurile vaccinrii unei persoane n vrst este de 25 euro-ceni (raportul
cost-eficacitate). Astfel, aceast metod poate fi util pentru evaluarea diferitelor soluii
alternative de atingere a unui singur obiectiv predefinit (beneficiu). Permite alegerea
celei mai avantajoase alternative care poate asigura o unitate a beneficiului specificat.

110
Carte.indd 110

11/5/06 5:41:18 PM

Observai c metoda de calculare a costurilor este similar cu cea de calculare a

costurilor pentru analiza cost-beneficiu.
n cazurile n care beneficiile sunt caracterizate de mai multe dimensiuni (de exemplu,
politica public vizeaz mbuntirea modului de alimentare i a sntii elevilor),
nainte de aplicarea metodei cost-eficacitate, fiecrui beneficiu trebuie s i se atribuie o
valoare ponderat specific n funcie de importana pe care o are n cadrul obiectivului
general al politicii publice. Astfel, aceast metod se numete cost-eficacitate
ponderat.
Metoda de cost-eficacitate ponderat se folosete deseori la evaluarea politicilor publice
de sntate, dat fiind c acestea au adesea obiective multiple, de exemplu, reducerea
mortalitii i a ratei incidenei infeciilor. Cu toate acestea, din cauza faptului c
atribuirea de valori ponderat fiecrui beneficiu presupune un anumit grad de
subiectivitate, se impune o mare atenie n stabilirea valorilor ponderate adecvate. Mai
mult, diferii factori implicai pot percepe anumite beneficii ca fiind mai importante
dect altele.
La aplicarea metodei cost-eficacitate ponderat, fiecare indicator se nmulete cu valorile
ponderate pentru a obine o valoare compozit unic. Aceast valoare compozit se
mparte apoi la costul diferitelor alternative pentru a obine rapoartele cost-utilitate.
Exemplu: Calcularea cost-eficacitii alternativelor (1)
Cei care formuleaz politici publice doresc s evalueze opiunile de politici publice
care duc la mbuntirea abilitii de a citi prin creterea vitezei de citire, a nivelului
de nelegere a textelor citite i a vocabularului. S presupunem c se iau n considerare
dou politici publice:
(i) Reducerea numrului de elevi dintr-o clas;
(ii) Angajarea unor profesori mai bine pregtii;
Dat fiind c aceast politic public are trei obiective, beneficiul privind obinerea
unor note mai bune la teste se msoar pentru fiecare obiectiv n parte (n termeni
procentuali) i este prezentat n tabelul de mai jos.
De exemplu, reducerea numrului de elevi dintr-o clas duce la mbuntirea notelor
obinute la testul privind viteza de citire cu 75%. Se atribuie apoi valori ponderate
pentru fiecare dintre cele trei obiective, conform opiniei experilor. Valorile ponderate
arat n ce msur afecteaz mbuntirea abilitilor de citire. Rezultatele pentru
ambele intervenii sunt prezentate n tabelul urmtor:
Costul opiunii A a politicii publice a fost de 95 de uniti monetare pe elev, iar costul
opiunii B a politicii publice a fost de 105 uniti monetare pe elev.

111
Carte.indd 111

11/5/06 5:41:19 PM

Valori ponderate
atribuite
conform opiniei
experilor
Viteza de citire
Grad de nelegere a
unui text citit
Vocabular

Politica public,
opiunea B: angajarea
unor profesori mai
bine pregtii

7
9

Politica public,
opiune A:
reducerea
numrului de elevi
dintr-o clas
75
40

55

65

60
65

Pentru a calcula raportul ponderat cost-eficacitate, trebuie s se calculeze nota ponderat

obinut la test n cazul fiecrei alternative.
Nota ponderat pentru alternativa A = 75*7 + 40*9 + 55*6 = 1215
Nota ponderat pentru alternativa B = 60*7 + 65*9 + 65*6 = 1395
Astfel,

Raportul ponderat cost-eficacitate pentru politica public A = 1215/95 = 12,8

Raportul ponderat cost-eficacitate pentru politica public B = 1385/105 = 13,3

Prin urmare, alternativa B a politicii publice care presupune angajarea unor

profesori mai bine pregtii este mai puin eficient din punctul de vedere al
eficienei costurilor n ceea ce privete mbuntirea abilitii de a citi a elevilor.
Totui, este necesar o mare atenie la interpretarea acestui rezultat deoarece aceste
dou metode se pot folosi n mod complementar i pot fi implementate simultan.
Exemplu: Calcularea cost-eficacitii alternativelor (2)
S lum n considerare dou alternative de politici publice care vizeaz reducerea
numrului de cazuri de hepatit, cu ajutorul urmtoarelor opiuni:
- vaccinare
- epurarea apei.
Ca rezultat al vaccinrii se estimeaz o reducere a cazurilor de hepatit cu 9.000. n
cazul mbuntirii epurrii apei, numrul cazurilor de hepatit se va reduce cu 8.000.
Costul vaccinrii este de 25.000 de uniti monetare, n timp ce costul mbuntirii
epurrii apei este de 40.000.
Raportul cost eficacitate pentru fiecare alternativ este:
Alternativa 1: vaccinarea: coeficientul cost-eficacitate = 25.000/9.000 = 2,70
Alternativa 2: epurarea apei: coeficientul cost-eficacitate = 40.000/8.000 = 5,00
Astfel, vaccinarea este cel mai puin costisitoare alternativ pentru reducerea numrului
de cazuri de hepatit.

112
Carte.indd 112

11/5/06 5:41:19 PM

Evaluarea riscurilor i a incertitudinilor

Risc, probabilitate i incertitudine
n procesul de formulare a politicilor publice i de evaluare a alternativelor se folosesc
metode cantitative, cum ar fi analiza cost-beneficiu, sau metodele calitative descrise
anterior, care presupun inevitabil formularea unor preri privind rezultatele viitoare.
Cu alte cuvinte, evaluarea alternativelor presupune luarea n considerare a unor
evenimente viitoare care ar putea avea mai mult de un singur rezultat, inclusiv a
costurilor, beneficiilor i impacturilor care apar n viitor.
Msurarea beneficiilor i costurilor implic n mod inevitabil emiterea unor preri
privind probabilitatea ca anumite evenimente s se produc n viitor, probabilitate care
poate fi afectat de schimbri externe sau interne ale mediului. Pe lng incertitudinea
privind nivelul beneficiilor sau costurilor care apar n viitor, o alt preocupare special
a celor care formuleaz politicile publice este apariia evenimentelor care pot avea
eventuale efecte duntoare care duc fie la pierderi de ordin monetar, fie la eecul
politicii publice.
Prin analiza politicii publice se evalueaz alternativele dintr-o perspectiv viitoare
analiznd care dintre factori ar putea fi critici i care ar putea aduce schimbri
semnificative ale produselor realizate de o politic public sau ale rezultatelor sale
preconizate. De fiecare dat cnd este posibil trebuie s se depun eforturi pentru
minimizarea tuturor factorilor posibili care pot fi asociai unor riscuri sau pentru
realizarea de mecanisme de reducere a riscurilor atunci cnd apar.
Posibilele riscuri i incertitudini sunt foarte numeroase i pot fi grupate, de exemplu,
n funcie de tipul lor sau de principala caracteristic. Ca exemplu, riscurile politice
sau incertitudinile presupun schimbri frecvente ale Guvernului sau ale politicii
Guvernului. Riscurile privind sntatea public sau incertitudinile se refer la
epidemii neprevzute de boli infecioase. Riscurile economice i incertitudinile
presupun schimbri ale mediului extern, apariia unor dezechilibre pe pia. Riscurile
privind bugetul public cuprind cheltuieli neprevzute care pot decurge din sanciunile
impuse de obligaii internaionale, imposibilitatea de a rambursa un credit. Riscurile
privind protecia mediului i incertitudinile presupun evenimente neprevzute de tipul
polurilor accidentale sau al calamitilor naturale, cum ar fi un cutremur. Riscurile
tehnologice presupun defeciuni ale unui sistem informatic, accidente industriale
cauzate de o defeciune tehnic.
nainte de a ncepe analiza rezultatelor viitoare, este foarte important s existe o
nelegere foarte clar a celor trei termeni relevani care sunt deseori grupai:

Riscul este definit ca variaia eventualelor rezultate, variaie creia i se poate

asocia o probabilitate.

Incertitudinea const n lipsa de cunotine privind distribuia probabilitii

113
Carte.indd 113

11/5/06 5:41:20 PM

evenimentelor sau rezultatelor viitoare.

Probabilitatea este definit ca valoarea statistic ce caracterizeaz posibilitatea

ca un eveniment s se produc.

Urmtoarea seciune va fi structurat dup cum urmeaz: seciunea privind analiza de

risc se va referi la prezentarea metodelor care pot fi folosite la analiza de risc. Pentru a
analiza impactul incertitudinii asupra rezultatelor politicii publice sau a alternativelor,
vor fi abordate mai multe metode analiza de senzitivitate, planificarea pe baza
scenariilor i analiza eventualitii.

Analiza de risc
Analiza de risc este o tehnic de identificare i evaluare a factorilor care pot afecta reuita
unei politici publice n ceea ce privete atingerea scopurilor acesteia. Analiza de risc se
folosete nu doar pentru a evalua alternativele de politici publice, ci i pentru a defini
msurile preventive de reducere a probabilitii ca aceti factori s apar, precum i
introducerea contramsurilor pentru eliminarea cu succes a acestor rezultate negative.
Aa cum am menionat deja, riscul este definit ca variaia potenialelor rezultate, variaie
creia i se poate asocia o probabilitate. Se poate exprima cu ajutorul formulei:
Risc = (probabilitatea ca un eveniment s se produc) * (consecinele n cazul n
care se produce)
Prin urmare, identificarea riscurilor se concentreaz pe msurarea a dou cantiti
aferente riscului, nivelului potenialelor pierderi i probabilitatea ca pierderea s
apar.
n cazul riscurilor care implic bunuri ce pot fi comercializate, probabilitile i
consecinele privind rezultatele negative sunt deja reflectate n preul pieei.
De exemplu, preul caselor din zonele care pot fi afectate de inundaii este mai mic
dect preul caselor care nu sunt afectate de inundaii (ceilali factorii fiind egali). Prin
urmare, riscul este deja inclus n preul casei.
Cu toate acestea, nu toate efectele secundare constau n preurile de pe pia sau n
produse ce pot fi comercializate. Politicile publice presupun n mare parte riscuri care
se refer la bunuri care nu pot fi comercializate, pentru care probabilitatea ca fiecare
eveniment sau consecin s apar trebuie s fie cuantificat separat.

Principalii pai ai analizei de risc

Pasul 1. Identificarea probabilitilor de apariie a riscurilor n analiza de
risc
Exist cteva metode complexe de estimare a probabilitii pentru fiecare risc n parte.
Metoda cel mai des folosit pentru calcularea probabilitilor const n analiza incidenei

114
Carte.indd 114

11/5/06 5:41:20 PM

istorice sau anterioare a acestui tip de eveniment cu ajutorul metodelor cantitative i

calitative.
Exemplu: Prognozarea riscului plecnd de la date istorice (anterioare)
S lum n considerare un caz de calculare a probabilitii accidentelor mortale n
Frana. Datele istorice ne arat c n ultimii civa ani, aproximativ 3.000 de persoane,
n medie, au decedat n Frana n urma unui accident de main. Putem presupune
n mod rezonabil c stilul de a conduce i condiiile de trafic din Frana nu se vor
schimba considerabil pe termen mediu. Prin urmare, se poate estima c pe viitor se vor
nregistra aproximativ 3.000 de decese cauzate de accidentele de circulaie. Dat fiind c
populaia Franei este de aproximativ 60 de milioane, avem:
Probabilitatea decesului = numr de persoane care decedeaz / populaia total
Probabilitatea decesului n urma unui accident de circulaie = 3.000/60.000.000 =
0,0005
Astfel,
Probabilitatea ca un anumit eveniment s se produc = numrul de evenimente
de acel tip care se produc / numrul total al tuturor evenimentelor posibile
Deseori se ntmpl ca probabilitile unor anumite evenimente s fie prezentate sub
form de procente. Astfel, n ceea ce privete exemplul de mai sus, dac probabilitatea
unui deces cauzat de un accident de circulaie este de 0,0005, procentul aferent este
de 0,05%.
Analiza istoricului evenimentelor nu se poate folosi la calcularea probabilitii unor
evenimente viitoare care nu au aprut deja n trecut. De exemplu, efectele gripei aviare
nu pot fi estimate doar analiznd experienele din trecut. O modalitate mai tehnic
poate consta n construirea unui model de risc care s reprezinte o descriere matematic,
grafic sau verbal a unui anumit risc ntr-un anumit mediu.

Pasul 2. Msurarea consecinelor unui risc

Trebuie s se ia n considerare faptul c acelai factor de risc poate avea impacturi diferite
sau complet opuse asupra rezultatelor activitii sau politicii publice. De exemplu, o
var secetoas poate duce la o recolt mai mic de cereale, dar n acelai timp poate
mbunti condiiile de recoltare, ducnd astfel la reducerea costurilor de recoltare i
uscare a cerealelor.
Metodele de caracterizare a costurilor pot fi folosite pentru a caracteriza valoarea monetar
a consecinelor negative. Aceste metode depind foarte mult de riscurile principale
i de consecinele acestora, care pot fi tangibile sau intangibile. Metodele descrise n
seciunea privind beneficiile referitoare la evaluarea beneficiilor intangibile se poate

115
Carte.indd 115

11/5/06 5:41:21 PM

folosi la msurarea consecinelor riscurilor intangibile. De exemplu, metodele descrise

la evaluarea beneficiilor aduse de lac cu ajutorul metodei de stabilire a disponibilitii de
a plti se pot aplica la evaluarea costurilor unei eventuale poluri accidentale a lacului.

Pasul 3: Evaluarea riscurilor

Atunci cnd se iau n considerare evenimente care presupun gestionarea riscurilor (n
special cazuri de riscuri industriale sau de mediu), se poate folosi identificarea acelor
zone de risc pentru evaluarea riscurilor. Prima zon este zona sigur, n care nu se
preconizeaz nici o pierdere. Aceasta este o situaie aproape imposibil n viaa real
deoarece nu ne putem planifica activitile ca fiind 100% sigure. Cea de-a doua zon
este zona cu risc acceptabil, n care alternativa de a fi evaluat pare a fi util fiindc
beneficiile calculate depesc pierderile. Tehnologiile ale cror riscuri se ncadreaz
sub acest nivel pot fi folosite n afaceri, fr a ne mai preocupa de riscurile pe care le
prezint pentru ceilali.
Pentru cei care formuleaz politicile publice, identificarea unui nivel de risc acceptabil ar
nsemna implementarea politicii publice fr niciun rezultat neprevzut i fr a fi nevoie
s se ia decizii politice referitoare la un anumit caz. Urmtoarea zon, deja periculoas, este
zona cu risc critic, n care pot aprea pierderi care s depeasc beneficiile preconizate.
Nu este rentabil s desfori o activitate de afaceri ntr-o astfel de situaie, iar n ceea ce
privete sectorul public, un astfel de caz trebuie studiat cu mare atenie, lundu-se n
considerare o eventual cretere a beneficiilor pe termen lung. n zona cu risc catastrofal,
pierderile depesc nivelul critic i, la o valoare maxim a acestora, pot depi chiar i
valoarea bunurilor tangibile ale unei companii. Riscurile catastrofale duc la prbuirea
unei companii i, n cazul unei politici publice de stat la o implementare ineficient.

Pasul 4: Gestionarea neutralizrii riscului

Pierderile cauzate de diverse riscuri difer; prin urmare, este necesar luarea deciziei de
gestionare a neutralizrii riscurilor.
Mecanismele de neutralizare a riscurilor trebuie create n funcie de situaia de risc.
ntregul set general de msuri pentru combaterea posibilelor consecine ale unui risc
potenial se mparte, de regul, n dou grupuri:

Msuri preventive. Reprezint msuri de precauie luate din timp pentru

a preveni posibilele pierderi. Msurile preventive pot cuprinde msuri
administrative sau represive. De exemplu, riscul decesului ntr-un accident
de circulaie poate fi redus prin introducerea unor msuri mai stricte pentru
pedepsirea celor care ncalc regulile de circulaie.

Msuri de compensare. Reprezint msuri luate pentru a compensa efectele

adverse n cazul acelor membri ai societii care au fost afectai n mod negativ.
Exemplele de msuri de compensare includ acorduri de grupare a riscurilor
(asigurri), instituirea unor fonduri de rezerve.

116
Carte.indd 116

11/5/06 5:41:21 PM

Analiza senzitivitii
Exist diferite posibile rezultate viitoare neprevzute crora nu le putem asocia
probabiliti de a se produce i pentru care nu putem realiza o analiz de risc complet,
conform descrierii din seciunea anterioar. Analiza de senzitivitate este o metod
n care evenimentele incerte sunt analizate prin analiza cost-beneficiu, schimbnd
parametrii iniiali care reflect acel eveniment incert i stabilind ct de sensibile sunt
beneficiile i costurile la modificarea acestor parametri.
De exemplu, s lum n considerare o iniiativ de politici publice care presupune
renovarea colilor publice. Este aproape imposibil s asociem o anumit probabilitate
cazului n care costurile de construcie ar crete n urmtorii doi ani. Totui, la realizarea
analizei cost-beneficiu este util s studiem cum ar fi afectate beneficiile nete n cazul
n care costurile de construcie ar crete cu 10% (sau orice alt valoare care ar putea
aprea n viitor). Astfel, n cazurile n care exist posibilitatea ca respectivele costuri
de construcie s creasc, este util s calculm n ce msur modificarea costurilor
afecteaz nivelul beneficiilor nete.
La modul general, analiza de senzitivitate se poate aplica i pentru a studia adecvarea
unei alternative de politici publice propuse n cadrul analizei cost-beneficiu prin luarea
n considerare a oricror schimbri ale valorilor parametrilor, inclusiv, de exemplu,
calcularea senzitivitii beneficiilor nete la diferite rate de actualizare.
Mai mult, analiza de senzitivitate se poate folosi n cazurile n care indicatorii cantitativi
care descriu alternativa (de ex. VAN) au fost obinui ca rezultat ale analizei costbeneficiu. Aa cum am menionat deja, astfel de date vor fi disponibile atunci cnd
se analizeaz politici publice n care sunt programate dezvoltarea infrastructurii sau
proiecte de investiii. Pe parcursul analizei, se impune modificarea unor factori precum
ciclul de via al proiectului (perioada de timp n care vor fi primite beneficiile) sau
rata de actualizare. Cu ajutorul analizei de senzitivitate se pot determina acele puncte
de transfer valori critice ale parametrilor la care beneficiile pozitive sunt nlocuite de
beneficii negative, i invers.

Folosirea scenariilor n analiza pe baz de scenarii

Carl Patton David S. Savicky definete redactarea scenariilor ca fiind o metod util att
pentru evaluarea alternativelor, ct i pentru prezentarea rezultatelor analizei32. Scenariile
sunt descrieri a ceea ce s-ar ntmpla n cazul diferitelor alternative. Acestea prezint, sub
forma unei naraiuni, desfurarea evenimentelor, reacii ale actorilor-cheie i consecinele
inclusiv costurile i beneficiile msurabile, precum i modificrile intangibile.
n analiza de senzitivitate descris anterior, fiecare eveniment incert a fost
studiat independent fa de celelalte. Analiza pe baz de scenarii (vezi
seciunea privind modelarea i Anexa 6) se bazeaz pe ipoteza c factorii
32

Carl Patton David S. Savicky Metode de baz ale analizei i planificrii politicilor publice, a doua ediie, 1986, Prentice Hall

117
Carte.indd 117

11/5/06 5:41:22 PM

care afecteaz rezultatele unei politici publice nu acioneaz independent.

De exemplu, s lum din nou n considerare o politic public privind renovarea colilor
publice. Analiza de senzitivitate s-a efectuat pentru a vedea ct de sensibile sunt beneficiile
nete la modificri ale costurilor de construcie. Totui, dac respectivele costuri de
construcie cresc, este posibil ca i alte costuri de implementare a politicii publice respective
s creasc. Prin urmare, analiza pe baz de scenarii va studia modul n care se schimb
beneficiile nete n urma creterii costurilor de construcie, a manoperei, a altor materiale.
n general, analiza de senzitivitate presupune mprirea eventualelor evenimente
viitoare n cel mai bun, cel mai ru i cel mai probabil scenariu. Scenariul pentru cel
mai bun caz se bazeaz pe cea mai mic valoare estimat pentru evenimentele negative
i cea mai optimist valoare estimat pentru beneficii. Scenariul pentru cel mai ru
caz se bazeaz pe cele mai pesimiste estimri pentru evenimentele negative i pentru
beneficii.

118
Carte.indd 118

11/5/06 5:41:22 PM

III. Implementarea, monitorizarea i

evaluarea politicilor publice
1. Planificarea implementrii politicilor publice
Odat ce alternativa de politic public considerat a fi cea mai adecvat a fost evaluat
i apoi aprobat de ctre factorii de decizie, urmeaz o alt etap important a procesului
de planificare a politicii publice: planificarea implementrii. n timpul acestei etape sunt
elaborate activiti detaliate cu privire la implementarea politicii publice care vizeaz
obinerea rezultatelor ateptate ale aciunilor i ale politicii publice. Pe scurt, este vorba
de un plan de aciune care transpune obiectivele generale i inteniile politicii publice
n sarcini i aciuni concrete.
Planificarea implementrii necesit cunotine avansate n domeniul de activitate n care
vor fi introduse schimbrile. Planificarea trebuie s ia n considerare toi factorii eseniali
interni i externi care pot influena procesul de implementare, precum i instituiile
responsabile, partenerii sociali, grupurile int, beneficiarii i instituiile implicate n
procesul de implementare. Comunicarea eficient i abilitile de coordonare sunt
eseniale pentru succesul ntregii etape de implementare a politicii publice.
n timpul planificrii implementrii politicii publice trebuie avute n vedere urmtoarele
aspecte importante:

S fie luate n considerare toate instrumentele de politici publice menionate

n politica public acte normative, activiti informative i de coordonare,
finanare;
La nceput este nevoie doar de o planificare sumar a msurilor de implementare
nsoite de termene limit realiste (seciunea din documentul de politici publice
intitulat Urmtorii pai);
Trebuie planificate cu atenie diversele etape de elaborare i consultare (inclusiv
informarea publicului larg);
Trebuie acordat o atenie special diverselor proceduri parlamentare (de
exemplu: numrul lecturilor acceptate pentru un proiect de lege, programul de
lucru al comisiilor responsabile, etc.) i proceduri pentru alctuirea bugetului
(de exemplu cereri de finanare i alocri bugetare);
Trebuie stabilit secvena activitilor de implementare i indicate acele
activiti a cror realizare este crucial pentru debutul altor activiti i a
cror amnare sau nerealizare ar atrage dup sine modificarea planului de
implementare;
Trebuie acordat o atenie special activitilor de colectare de date i
prevederilor referitoare la monitorizare i evaluare, pentru a cunoate n detaliu
procesul de implementare i a avea suficiente date concrete asupra rezultatelor
politicii publice i rezultatelor aciunilor concrete;
Trebuie stabilit termenul limit al evalurii ex-post al implementrii politicii
publice, prevzndu-se resursele necesare realizrii acesteia, i trebuie asigurat

119
Carte.indd 119

11/5/06 5:41:23 PM

o perioad suficient de timp pentru pregtirea concluziilor i propunerilor

pentru eventualii pai viitori.
Etapa de planificare a implementrii poate fi mprit n mai multe niveluri de elaborare.
Nivelul de elaborare cel mai general este, n cele mai multe cazuri, deja inclus ntr-un
document de politic public (planificare sumar) la seciunea Urmtorii pai. n
acest moment sunt indicate numai principalele direcii de activitate i cteva sarcini
generale pentru fiecare dintre ele. De asemenea, se definete calendarul implementrii
cu termene trimestriale sau chiar semestriale.
Urmtorul nivel de elaborare l reprezint planificarea pe termen mediu a implementrii
politicii publice, n care direciile generale de activitate sunt mprite n sarcini mai
detaliate i aciuni cruciale (milestones). n acest moment calendarul devine mai
precis, dar las nc loc modificrilor. Lucrul cel mai important acum este stabilirea
secvenei logice de sarcini i activiti n scopul crerii unei succesiuni care vizeaz
implementarea politicii publice.
Cel mai elaborat nivel al procesului de planificare a implementrii l reprezint planul
anual de activitate, care este un instrument uzual folosit de instituiile publice pentru
planificarea activitilor. Acest plan anual de activitate conine activiti concrete care
trebuie realizate n scopul atingerii obiectivelor specifice ale politicii publice. Acest
nivel de planificare poate include date concrete pentru diferite evenimente (edine
ale grupurilor de lucru, seminarii, conferine), etape i termene concrete pentru
transmiterea proiectelor de acte normative necesare instituiilor implicate, etc. Nivelul
de detaliu al planurilor anuale de activitate poate fi diferit de la un caz la altul, ns de
regul cu ct vor fi depuse mai multe eforturi pentru elaborarea unui plan de aciune
precis, cu att vor aprea mai puine surprize i accidente n timpul procesului de
implementare. Planurile anuale sunt formulate att pentru politici publice, ct i pentru
instituii, departamente i oficiali.
Este important de reinut c aceste planuri sunt fcute respectndu-se constrngerile
financiare stabilite prin bugetul anual aprobat. n cazul n care exist mai multe
surse de finanare a activitilor (de exemplu atunci cnd sunt implicate i instituii
financiare internaionale), toate resursele vor fi planificate cu atenie pentru a se evita
dubla finanare sau lipsa total a finanrii. Rezultatele acestor activiti sunt exprimate
prin rezultatele concrete ale aciunilor (outputs) care, mpreun, formeaz rezultatul
politicii publice (outcomes).
Dintre metodele care pot servi planificrii, vor fi prezentate n acest manual schema
Gantt i Analiza drumului critic (Critical path). Aceste dou modele sunt utilizate n
special n cazul proiectelor industriale de anvergur, dar pot fi folosite cu succes i n
cazul unor proiecte sau iniiative n cadrul organizaiilor administraiei publice care
presupun desfurarea concomitent a mai multor activiti n vederea atingerii unor
obiective. n ceea ce privete formularea politicilor publice, aceste metode de planificare
a activitilor pot contribui substanial, ulterior implementrii, n etapa de monitorizare
i evaluare a politicilor publice.

120
Carte.indd 120

11/5/06 5:41:23 PM

Metoda Gantt
Metoda Gantt este o metod de planificare prin care este prezentat succesiunea
activitilor din cadrul unui proiect, n funcie de rezultatele acestora i timpul necesar
desfurrii lor. Informaiile obinute n urma aplicrii metodei sunt cuprinse ntr-o
schem cunoscut i sub denumirea de schem Gantt.
Aplicarea metodei Gantt cuprinde urmtoarele etape:
- identificarea activitilor care urmeaz a se desfura n cadrul
unui proiect;
- identificarea timpului necesar desfurrii lor;
- identificarea momentelor de nceput i de sfrit ale
activitilor.
Aceste informaii sunt reprezentate grafic ntr-un tabel. n stnga tabelului sunt
prezentate activitile care urmeaz s se desfoare n cadrul proiectului. n capul de
coloan este prezentat calendarul desfurrii activitilor prezentate pe coloana din
stnga. Poriunile haurate din tabel (vezi figura 21 mai jos) reprezint perioadele
necesare desfurarii activitilor prezentate n stnga. O anumit activitate poate
ncepe n luna martie a anului pentru a fi finalizat la nceputul lunii mai. Dup cum
se poate observa i n figura 21, o anumit activitate (n exemplu activitatea numrul
3) poate fi nceput nainte ca alte activiti s fi fost terminate. Astfel c, nfiinarea
parcului de maini poate ncepe nainte ca toate activitile de achiziionare a mainilor
s fie ncheiate n acest fel, economisindu-se o perioad de timp care, n alte condiii, ar
fi prelungit durata ntregului proiect.
Figura 21. Exemplu de schema Gantt: Proiect de mbuntire a transportului elevilor
din localitile limitrofe ctre colile din oraul X.
Instituia
responsabil

Persoana
responsabil

Ian.

Feb.

Martie

Aprilie

Mai

1. Stabilirea traseelor
autobuzelor n
conformitate cu
necesitile identificate
2. Organizarea licitaiei
pentru achiziionarea
autobuzelor
3. nfiinarea parcului
de maini.
4. Asigurarea
resurselor umane
pentru funcionarea
autobuzelor

Pentru ca succesul aplicrii metodei s fie asigurat, este necesar ordonarea activitilor
i stabilirea secvenialitii lor printr-o coordonare superioar a diferitelor departamente

121
Carte.indd 121

11/5/06 5:41:24 PM

implicate n desfurarea activitilor din cadrul proiectelor. Astfel, pentru ca proiectul s

decurg conform schemei, este necesar ca secvenialitatea activitilor s fie respectat.
n cazul n care un anumit departament nu iniiaz activitatea exact n momentul
prevzut n schema Gantt, exist riscul ca anumite activiti s necesite perioade de
desfurare extinse, fapt care afecteaz terminarea n termen a ntregului proiect.
n ciuda acestor dezavantaje, graficul Gantt prezint i o serie de avantaje importante care
pot asigura coordonarea eficient a activitilor desfurate n vederea implementrii
unei politici publice. Astfel, graficul permite o mai bun vizualizare a activitilor
proiectului, astfel nct s fie posibil obinerea unei performane crescute prin scderea
timpului alocat activitilor, fr ca, n acest fel, s fie afectat calitatea rezultatelor
intermediare obinute.

Analiza drumului critic

Analiza drumului critic este, asemenea graficului Gantt, o metod de planificare a
activitilor care permite identificarea cu precizie a momentelor intermediare de
realizare a unui proiect. Spre deosebire de metoda Gantt, analiza drumul critic urmrete
s identifice cea mai scurt perioad n care un proiect poate fi realizat.
Analiza drumului critic permite identificarea urmtoarelor elemente:
- sarcinile ce trebuie ndeplinite;
- ce activiti se pot desfura n paralel;
- cel mai scurt timp n care poate fi implementat n totalitate proiectul;
- resursele necesare pentru implementare;
- secvenialitatea activitilor, calendarul de implementare;
- sarcini prioritare;
- cel mai eficient mod de reducere a perioadei de implementare n cazul proiectelor
urgente.
n figura 22 este prezentat un exemplu de grafic al drumului critic n care sunt prezentate
att activitile (numerotate de la A la F), precum i secvenialitatea acestora. Nodurile
reelei reprezint momente de sfrit precum i de ncepere a activitilor. Pentru
identificarea drumului critic, a crui parcurgere asigur desfurarea activitilor n
cel mai scurt timp, se ncepe cu citirea graficului de la stnga la dreapta. n acest fel sunt
identificate momentele n care activitile pot fi cel mai devreme ncepute (earliest event
times - EET). Aceste momente sunt specificate n partea de dreapta sus a nodurilor.
Astfel, conform exemplului din figura 22, aceste momente sunt: pentru activitatea A
- 0, pentru activitatea B - 4, pentru activitatea C 2 i aa mai departe.
Dup ce a fost parcurs ntreg graficul de la stnga la dreapta, traseul este reluat de
la dreapta la stnga pentru a identifica momentele n care activitile pot fi cel mai
trziu terminate (latest event time LET). Aceste momente sunt prezentate n partea
de dreapta jos a nodurilor. Astfel: pentru activitatea F acest moment este 8, pentru
activitatea E 6 i aa mai departe. Nodurile n care EET este egal cu LET reprezint

122
Carte.indd 122

11/5/06 5:41:24 PM

nodurile care marcheaz drumul critic. n figura 22 acest drum este marcat cu linie
dubl.
Figura 22.Exemplu de grafic corespunztor unei analize a drumului critic

Asemenea graficului Gantt, analiza drumului critic presupune o coordonare impecabil

ntre diferitele departamente nsrcinate cu desfurarea activitilor reprezentate n
schema Gantt. Dac aceast coordonare nu este asigurat exist riscul apariiei unor
ntrzieri n realizarea unor rezultate intermediare ale proiectului, fapt care afecteaz
data limit de terminare a proiectului.
Metodele de planificare a activitilor mai sus amintite pot fi utilizate n cazul acelor
politici publice implementate cu ajutorul unor proiecte ale cror rezultate pot fi uor
cuantificate. Activitile de implementare trebuie s fie suficient de detaliate astfel
nct s se cunoasc cu precizie perioada de derulare a acestora. De asemenea, att
rezultatele intermediare ct i cele finale trebuie cunoscute, astfel nct s fie posibil
identificarea momentului de terminare a proiectului. Cu toate acestea, chiar i atunci
cnd aceste elemente nu pot fi asigurate, cele dou metode de planificare se pot dovedi
utile n crearea unei imagini de ansamblu n ceea ce privete desfurarea activitilor
de implementare a unei politici publice, precum i mai trziu n cadrul procesului
politicilor publice, n etapa de monitorizare i evaluare a politicilor publice.

Metoda tabelului cu scoruri ponderate33

Abordarea management-ului strategic prin folosirea Tabelului cu Scoruri Ponderate
(TSP) (Balanced Scorecard) a fost dezvoltat la sfritul anilor 1980 de profesorul
american Robert S. Kaplan (Harvard Business School) i profesorul David P. Norton.
Iniial, metoda fusese creat ca un instrument de management pentru firmele private,
pentru a aborda necesitatea de msurare a resurselor, input-ului i rezultatelor n
contextul perspectivelor strategice ale companiei.
ncepnd cu anii 1990 metoda TSP a fost larg folosit pentru planificarea strategic n
Descrierea metodei TSP se bazeaz pe experiena n administraia public din Finlanda prezentat de Sirpa Kekkonen, Project Manager n
cadrul Cabinetului Primului Ministru al Finlandei, la seminariile de formare organizate pentru realizarea acestui manual.

123
Carte.indd 123

11/5/06 5:41:25 PM

cadrul instituiilor din sectorul public. Metoda este foarte cunoscut ca un instrument
de management al funcionrii sectorului public n SUA, Marea Britanie, Australia i
rile scandinave. n multe cazuri, modelul original al TSP a fost modificat pentru a
rspunde nevoilor specifice ale instituiilor publice. De exemplu, n sectorul public
din Finlanda se face adesea referire la aceast metod numind-o Succesul Echilibrat,
subliniind c n sectorul politicilor publice nu este ntotdeauna potrivit s se evalueze
succesul responsabilitilor doar n baza unor indicatori msurabili, dar c este nevoie
s se ia n calcul i metode calitative.
TSP este un sistem de management care s-ar putea aplica planificrii la nivelul
instituiei, precum i procesului de planificare a marilor strategii sectoriale, de
asemenea TSP este aplicabil unui tip de planificare a politicilor publice axate pe
scopuri prezentat anterior34. TSP este o metod popular n dezvoltare, exist de
asemenea programe IT care ofer un instrument tehnic pentru colectarea datelor
necesare i gestionarea strategiei TSP35. Dac metoda TSP este aleas ca instrument de
planificare pentru managementul strategic sau planificarea politicilor, este important
s se cunoasc terminologia i comparaia cu alte instrumente de planificare strategic
folosite de administraie. Terminologia TSP este puin diferit de terminologia
clasic a planificrii strategice, dar structura i principalii pai sunt n general
aceiai. Prin compararea cu Metodologia de elaborare a planurilor strategice ale
instituiilor dezvoltat n Romnia, se pot gsi asemnri ntre perspectivele TSP
i direciile strategice de aciune ale metodologiei, misiunii, viziunii i valorilor, etc.
De ce avem nevoie de instrumente de management strategic cum ar fi TSP care s
modeleze viitorul ?
Documentele strategice au adesea un nalt statut profesional i prestan, dar rmn
neimplementate. n cazul metodei TSP ceea ce conteaz nu este doar documentul n
sine, ci chiar mai mult procesul prin care acesta este creat. Astfel c metoda TSP trebuie
vzut ca un proces care const n anumite etape de lucru necesar a fi urmate pentru
atingerea unui bun rezultat.
Instrumentele de management strategic sunt necesare pentru un management proactiv
al unei instituii sau pentru implementarea unei anumite politici. Pentru managerii din
administraia public aceasta este o provocare special pentru c modul de gndire
tradiional tinde s se concentreze pe punerea n practic a sarcinilor administrative i
respectarea pasiv a legislaiei.

n administraia public din Romnia Tabelul cu Scoruri Ponderate ca instrument de planificare a politicilor sectoriale a fost folosit la
elaborarea Strategiei Naionale pentru Export 2005-2006 de ctre Ministerul Economiei i Comerului
(a se vedea http://www.dce.gov.ro/SNE/National_exp_strategy.html).
35
Microsoft Office Tools pentru TSP - a se vedea: http://download.microsoft.com/download/9/b/d/9bd6417e-bcc1-4a2f-8902-c3aca33e1706/
framework.doc.
34

124
Carte.indd 124

11/5/06 5:41:25 PM

Piatra de temelie a metodei Succesul Echilibrat const n urmtoarele elemente:

viziunea
abordarea multidimensional
msurile se bazeaz pe strategie
procesul de analiz: participativ, transparent, responsabil
Prin aceast metod se stabilete un echilibru ntre diferite dimensiuni ale planificrii,
implementrii, monitorizrii i evalurii:
pe termen lung i scurt
msuri referitoare la resurse i alte msuri care nu privesc resursele
perspective externe i interne
Figura 23. Structura TSP:

Un exemplu pentru definirea perspectivelor l putem lua din metoda TSP dezvoltat de
Ministerul Finanelor Publice din Finlanda. Definiiile celor 4 perspective precum i a
ntregului coninut al TSP vor fi formulate n concordan cu nevoile fiecrei instituii
sau politici. Perspectivele clasice TSP pentru companii sunt: Financiar, Procese Interne
de Afaceri, Client, nvare i Cretere.

125
Carte.indd 125

11/5/06 5:41:26 PM

Elementele de baz ale TSP:

1. Declaraia privind misiunea i viziunea Un aspect deosebit de important
pentru o strategie este acela c aceasta este construit pornind de la declaraia de
misiune clar definit a unei instituii, precum i de la viziunea care proiecteaz o
imagine a viitorului spre care instituia dorete s se ndrepte sau pe care politica
trebuie s o obin. Aceste dou concepte pot fi definite dup cum urmeaz:
Declaraia privind misiunea este credibil dac include:

un motiv pentru a exista i o opinie mprtit asupra utilitii i necesitii

instituiei publice;
poziia instituiei n cadrul societii i relaiile sale cu ali actori;
domeniul de aplicare a responsabilitilor instituiei n cadrul societii;
rolul(urile) pe care dorete s-l/le ndeplineasc n domeniul su;
responsabiliti strategice ca o valoare adugat sau beneficii pentru clieni
sau instituii, parteneri implicai i grupuri int.

Exist tendina la nivelul instituiilor publice de a face referire la actele normative

de organizare i funcionare a instituiei ca fiind declaraia de misiune. n lumina
experienei finlandeze acestea nu sunt suficiente i este util din punctul de vedere al
management-ului s se elaboreze n mod adecvat o declaraie de misiune n care s se
defineasc elementele prezentate anterior.
Un exemplu de declaraie de misiune elaborat de Ministerul Finanelor din Finlanda:
Ca parte a Guvernului, Ministerul Finanelor se concentreaz pe oferirea de
consiliere i furnizarea de servicii privind politica economic i bugetar i este
responsabil pentru asigurarea:

unei politici economice echilibrate avnd la baz dezvoltarea durabil

atenta administrare a finanelor statului
o bun guvernare
cooperare naional i internaional n toate aceste domenii de activitate.

2. Sensul viziunii este acela de a da instituiei publice o direcie comun acceptat

i mprtit. Este imaginea celei mai bune instituii care poate exista n viitor.
Urmtoarele puncte reprezint criterii pentru o viziune de succes:
Este o viziune clar mai bun dect stadiul actual
Trebuie s aib totui un caracter flexibil
Reprezint o provocare, dar nu este imposibil de realizat
Este clar, uor de neles i de reinut
Este un vis pentru foarte bine
Confer energie i motiveaz pentru atingerea scopului
Creeaz un sentiment de unitate pentru procesul de elaborare a
politicilor
Este definit ca un slogan

126
Carte.indd 126

11/5/06 5:41:26 PM

Un exemplu de declaraie privind viziunea elaborat de Ministerul Finanelor din

Finlanda:
Ministerul Finanelor lucreaz pentru a proteja fondurile publice concrete
i pentru a oferi generaiilor viitoare un spectru larg de opiuni economice i
oportuniti.
3. Alegerea perspectivelor strategice n cadrul metodei TSP, modul de lucru
obinuit este acela de a privi provocrile strategice din patru perspective
diferite, prezentate n imaginea de mai sus (Figura 23). Pentru o instituie
public, perspectiva numrul unu ar trebui s fie Eficacitatea social. Aceasta
este perspectiva din punctul de vedere al ceteanului i al decidentului politic.
Aceast perspectiv reflect randamentul i rezultatul instituiei. Se poate baza
pe abordarea management-ului performanei.
Celelalte trei perspective reflect ceea ce se poate numi viziune intern. Acestea
sunt:
Perspectiva asupra management-ului resurselor care este modul cel mai
eficient i productiv n care se folosesc resursele financiare ale instituiei;
Perspectiva asupra proceselor i structurilor;
Perspectiva asupra mediului de lucru i a personalului renovare, capacitate de
lucru i competene.
Succesul general al instituiei depinde de ct de clar poate fi vzut corelaia dintre toate
cele patru perspective i ct de bine echilibrat este implementarea lor.
4. Acordarea unei ponderi perspectivelor i iniiativelor n cadrul metodei
TSP perspectivele strategice sunt evaluate n funcie de importana lor i o
pondere diferit le este acordat n funcie de viziunea i misiunea strategiei.
Perspectivele astfel evaluate sunt folosite pentru monitorizare i evaluare n
vederea obinerii concluziei generale privind succesul strategiei de a atinge
obiectivele strategice. Ponderea este propus i agreat la fel ca i la analiza
multicriterial de ctre comisii de experi, discuii n grupul de management
sau folosind metoda Delphi.
Un exemplu de perspective crora li s-a acordat o pondere din cadrul Strategiei
Naionale pentru Export 2005-2009 a Romniei:
Perspectiv
Dezvoltare
Sector
Client
Dezvoltare capacitate

Pondere
20%
30%
30%
20%

Iniiative
Punctaje 0 - 3
Punctaje 0 - 3
Punctaje 0 - 3
Punctaje 0 - 3

i iniiativelor li se poate acorda o pondere. Fiecare iniiativ primete un punctaj: 0

(nu a nceput), 1 (nu a atins obiectivul), 3 (a depit obiectivul). n final, iniiativele
evaluate sunt adunate i folosite la monitorizarea i evaluarea strategiei.
Punctajul final al implementrii Strategiei Naionale pentru Export este definit dintrun total de 100%, iar evaluarea impactului general va fi:

127
Carte.indd 127

11/5/06 5:41:27 PM

 Ateptri depite - ntre 80 100 puncte;

Atingerea ateptrilor i o uoar depire a acestora ntre 52 80 puncte;
Sub ateptri spre nesatisfctor sub 52 puncte.36
Nu este ntotdeauna necesar aceast evaluare a perspectivelor i iniiativelor. De
exemplu, conform experienei Finlandei cu metoda TSP, este evaluat doar atingerea
scopurilor la trei niveluri minim, realist i maxim.
5. Factori decisivi ai succesului, criterii de evaluare i fixarea scopurilor Pentru
fiecare dintre cele patru perspective menionate anterior trebuie definite trei
elemente. Urmtoarea imagine prezint ntrebrile care trebuie adresate:

Factori decisivi ai
succesului
Aspecte pentru care
succesul este crucial pentru
implementarea declaraiei
privind misiunea i viziunea
n perioada strategic n
discuie (viziune pe termen
lung)

Dimensiuni
Eficacitate-Procese-Resurse-Renovare
Criterii de evaluare
Criteriu/msur/metod pentru
identificarea/urmrirea implementrii
unui factor critic de succes

Nivelul scopurilor
Minimal Real Maximal
Scopul fixat pentru criteriul
care descrie factorul critic de
succes n perioada operaional
n discuie (viziune pe termen
scurt)

Factorii decisivi ai succesului sunt aspecte, factori sau circumstane n care succesul
sau eecul va avea pe termen lung un efect hotrtor asupra instituiei sau politicii. ntro situaie ideal i ca regul nu ar trebui s fie mai mult de cinci factori definii pentru
fiecare perspectiv pentru identificarea esenei strategiei.
Definiia criteriilor de evaluare ncearc s gseasc o msur, un instrument sau un
mijloc care s descrie cel mai bine succesul unei instituii n raport cu factorul critic
al succesului cu care este n relaie. Criteriile de evaluare pot fi calitative (verbale) sau
cantitative (indicatori numerici). Pentru fiecare factor de succes este de preferat s nu
existe mai mult de trei criterii de evaluare.
Scopurile descriu starea dorit a criteriului de evaluare. Atingerea acestuia poate fi
verificat i indic progresul pe termen scurt. Scopurile definesc nivelul de implementare
a factorilor de succes i de multe ori se refer la misiunile sau funciile stabilite pentru
viitorul apropiat. n unele cazuri, dar nu este obligatoriu, poate fi inclus o analiz a
nivelului minim, real i maxim al scopului.
Un exemplu de scopuri ale Ministerului Finanelor din Finlanda pentru anul
urmtor:

Cretere economic: asigurarea competitivitii sistemului de impozitare,

Strategia Naional pentru Export 2005-2009,

http://www.dce.gov.ro/SNE/National_exp_strategy.html

128
Carte.indd 128

11/5/06 5:41:28 PM

implementarea modificrilor la sistemul de impozitare a firmelor, adoptarea legii n

Parlament n primvar;
Procesul MTEF: consolidarea procesului de pregtire orizontal din cadrul
ministerului, proiect de dezvoltare realizat pan la jumtatea anului;
Renovare: nainte de sfritul anului majoritatea personalului i va nsui
valorile MF, punctaj mediu 3,3 din barometrul anual privind gradul de satisfacie
oferit de serviciu;
Resurse: se va pune la punct un sistem de contabilitate intern care va sprijini
eficiena intern, introducerea unui sistem de monitorizare a orelor de lucru.
Este oferit un exemplu de scop pentru fiecare perspectiv, n practic bineneles exist
mai multe scopuri.
Exemplu de factori decisivi ai succesului
EFICACITATE
Cretere economic i
stabilitate
Un nivel ridicat al
ocuprii forei de
munc
Folosirea eficient a
banilor din taxe

RESURSE
Proces de
contabilitate
intern
Distriburea
resurselor umane

RENOVARE I
CAPACITATE DE
MUNC

Strategia de
cunoatere
a ministerului
Implementarea
noului
sistem de
remuneraie
Etc.

PROCESE I
STRUCTURI
Procesul MTEF
i procesul privind
bugetul anual
Coordonarea
sectorului
administrativ al MF
Gestionarea
reelelor
externe
Etc.

6. Perspectiva timpului Primul lucru care trebuie definit cnd procesul de

planificare a strategiei a nceput este perioada de timp a strategiei. Aceast
perioad variaz n funcie de fiecare instituie, dar de obicei nu este mai mic
de 4 5 ani. Factorii decisivi ai succesului sunt formulai pe termen mediu (nu
se schimb n fiecare an aa cum se ntmpl n cazul criteriilor de evaluare)
chiar dac ar trebui analizai n fiecare an cnd strategia este revizuit. Scopurile
ar trebui revizuite n fiecare an n majoritatea cazurilor.
Procesul TSP este repetat anual i include evaluarea progresului, precum i revizuirea
coninutului TSP. Rezultatele monitorizrii implementrii TSP reprezint baza pentru
negocierile anuale ale rezultatelor ntre Minister i organismele subordonate n cazul
strategiei organizaiei i ntre instituia responsabil cu implementarea i instituii,
parteneri, grupuri int n cazul implementrii politicii.
7. Procesul Nu este niciodat redundant accentuarea importanei modului
de procesare a TSP. Procesul TSP este organizat similar cu alte abordri ale

129
Carte.indd 129

11/5/06 5:41:28 PM

planificrii strategice stabilirea grupurilor de management, mprirea

sarcinilor pe subgrupe, organizarea seminariilor, grupurilor de lucru, sesiuni
de brainstorming similar cu alte exerciii de planificare.
Etapele principale ale procesului TSP:
Prin intermediul discuiilor n grupul de management: nevoia de a lucra la
strategie, aprobarea metodologiei TSP, angajament din partea conducerii
de la vrf (n total 5 -8 zile);
Proces la nivelul ministerului: o serie de seminarii (n total 6 zile);
Informarea personalului;
Strategia se lucreaz la nivel departamental;
Numirea persoanei responsabile pentru a superviza implementarea (la
nivel tehnic).
Precondiia cea mai important pentru dezvoltarea TSP este s aib loc discuii ntre
membrii grupului de management al instituiei nainte de stabilirea unui acord cu
privire la timpul necesar pentru activitatea de elaborare a strategiei. Este vital ca la
realizarea acestui proces s se angajeze conducerea instituiei. n condiii normale
procesul dureaz aproximativ 5-8 zile lucrtoare complete de seminar cu participarea
personalului din conducere.
Implicarea personalului este un alt aspect important. Pe toat durata procesului trebuie
s existe o comunicare deschis a rezultatelor obinute de personalul instituiei. Este
esenial un feedback din partea personalului pentru ca strategia s reflecte opinii comun
mprtite i mai trziu s se garanteze un angajament de implementare a strategiei.
Condiiile critice i pericolele metodei TSP
Aspectele metodologice importante, rezultatul procesului, precum i avantajele,
condiiile critice i pericolele pot fi prezentate pe scurt dup cum urmeaz:

Grupul executiv nu elaboreaz strategia, ci desemneaz pe altcineva s

o elaboreze conducerea de la vrf nu este responsabil cu progresul
procesului de elaborare a strategiei;
Conducerea de la vrf are opinii divergente privind nevoia unei
strategii (consum din timpul necesar pentru realizarea unor activiti
concrete);
Personalul nu este format pentru a fi implicat n activitatea de elaborare
a strategiei;
ntrzierile n obinerea unor rezultate pe termen scurt conduc la
pierderea ncrederii procesul de elaborare a strategiei este mai puin
atractiv i dinamic;
Metoda TSP este introdus ca un sistem pentru informarea conducerii,
criteriile/msurile sale de evaluare sunt folosite doar pentru control i
nu n scopul comunicrii.
***
Metoda tabelului cu scoruri ponderate este o metod ce se dezvolt rapid. Exist o
literatur de specialitate extins i multe resurse pe Internet privind aceast metod,

130
Carte.indd 130

11/5/06 5:41:29 PM

precum i exemple practice de cazuri n care s-a aplicat TSP. Totui, trebuie menionat
c TSP, ca i alte metode de analiz i planificare a politicilor, nu reprezint o abordare
tehnic. Esena metodei este gndirea strategic i comunicarea. Suportul tehnic poate
doar facilita, dar niciodat nu poate nlocui acest proces.

2. Monitorizarea i evaluarea politicilor publice

Evaluarea implementrii politicii publice este o evaluare ex-post i reprezint etapa final
logic a ciclului de politici publice. Rezultatele evalurii i recomandrile formeaz un
set de aspecte necesare elaborrii agendei pentru urmtorul ciclul de politici publice.
Aa cum am menionat deja n capitolul I al acestui manual, evaluarea ex-post este
mprit n dou tipuri: monitorizare (evaluarea intermediar) i evaluare final.
Auditul i controlul tradiional reprezint, de asemenea, o activitate de evaluare.
Aceste trei abordri principale ale evalurii performanei i implementrii politicii
publice se axeaz pe diferite aspecte:
Inspecie, audit i control
Reprezint abordarea tradiional conceput n primul rnd pentru a se asigura c
resursele (contribuiile iniiale) sunt transpuse eficient n rezultate. Abordarea este
conceput pentru a asigura conformitatea cu regulamentele i procedurile i pentru a
promova transparena.
Inspecia, auditul i controlul:
- Vizeaz conformitatea cu cerinele legale i nivelul de rspundere;
- Se concentreaz pe relaia resurse/realizri i pe conformare i transparen;
- Vizeaz procesele organizaionale interne;
- Sunt importante, dar nu sunt potrivite pentru msurarea performanei.
Monitorizarea
Monitorizarea asigur majoritatea informaiilor privind performana pe parcursul
procesului de implementare a politicii publice. Se folosete foarte des n cazul rapoartelor
anuale. Datele sunt colectate, n general, n funcie de domeniul de activitate ca parte
a informaiilor privind structura programului, resursele programului, performana,
clientul i rezultatele. Datele socio-economice de la birourile naionale de statistic
sunt folosite i pentru a asigura o perspectiv general n cazul n care rezultatele pe
termen lung fac parte din cadrul de planificare i raportare.
Monitorizarea:
- Vizeaz relaiile dintre resurse, realizri i rezultate;
- Vizeaz graficele de implementare pentru a mbunti termenele de realizare;
- Se concentreaz pe indicatorii de performan pe baz de rezultate
Caracteristicile generale ale indicatorilor de monitorizare sunt:
- Datele colectate n cadrul programului ca atare;
- Include datele de baz privind modul n care resursele sunt transpuse n realizri
i privind realizrile ca atare;
- Cuprind date de baz disponibile referitoare la rezultate;

131
Carte.indd 131

11/5/06 5:41:29 PM

- Datele sunt colectate n mod constant ca parte a derulrii activitii i sunt

revizuite periodic de manageri;
- De regul, se ateapt ca beneficiarii serviciilor s raporteze;
- Extrem de relevante pentru raportarea anual a performanei
Indicatorii de msurare pentru monitorizare trebuie s se stabileasc n mod realist,
lundu-se n considerare faptul c producerea rezultatelor i a impacturilor n cazul
multor politici publice poate necesita o perioad lung de timp.
Evaluarea final
Evaluarea final se bazeaz n primul rnd pe informaiile privind datele colectate
n cadrul procesului de monitorizare din rapoartele anuale. Dac nu se realizeaz
monitorizarea, trebuie s se colecteze unele informaii despre procesul de implementare
pentru evaluarea final. Datele sunt colectate, n general, n funcie de obiectivele
stabilite i de rezultatele politicii publice. Deseori se folosesc datele socio-economice din
birourile naionale de statistic, dar n cazurile politicilor publice ample se realizeaz
studii speciale pentru evaluarea final a impacturilor politicii publice.
Evaluarea final:
- Se concentreaz pe rezultate i pe impacturile pe termen lung ale politicii
publice.
- Vizeaz n special conceptele i se refer la informarea pentru procesul
decizional pe termen lung la politicii publice
Scopul realizrii evalurii finale este acela de a furniza o analiz general cuprinztoare
i de a stabili concluziile privind rezultatele atinse prin intermediul politicii publice,
precum i recomandrile privind aciunile ulterioare necesare n domeniul relevant
al politicii publice. Evaluarea final este corelat n mod logic cu elaborarea agendei
pentru urmtorul ciclu de politici publice, cu excepia cazurilor n care politica public
este limitat n timp i nu mai sunt necesare alte modificri.

Metode folosite pentru monitorizarea i evaluarea politicii publice.

Guvernarea modern necesit i folosirea altor instrumente, nu doar a instrumentelor
tradiionale privind responsabilitatea (inspecie, control i audit). Necesit
evaluarea performanei la toate nivelurile, n corelare cu performana programului
i eficacitatea politicii publice prin realizarea auditului, monitorizare i evaluare.
Toate aceste instrumente sunt denumite pe baz de dovezi. Instrumentele pe baz
de dovezi sunt concepute pentru a informa managerii pe parcursul implementrii
politicii publice, pentru a mbunti calitatea serviciilor furnizate i livrate i
pentru a evalua impactul pe termen lung. Evaluarea este important pentru a
stabili msura n care o politic public i-a ndeplinit obiectivele i pentru a
clarifica dac cei care trebuiau s beneficieze de aceasta au beneficiat cu adevrat.
Evaluarea ex-post a politicii publice folosete, n general, acelai set de metode calitative
i cantitative de analiz ca i cele din etapa de evaluare ex-ante. n evaluarea ex-post, aceste
metode se aplic rezultatelor obinute. Scopul evalurii este acela de a analiza sistematic
eficacitatea interveniilor de politici publice i a procesului general de implementare,
precum i de a stabili care este meritul i valoarea rezultatelor din perspectiva mbuntirii

132
Carte.indd 132

11/5/06 5:41:30 PM

condiiilor sociale i economice ale grupurilor-int vizate de anumite politici publice.

Este important s se stabileasc metoda sau metodele de colectare a datelor care sunt cele
mai eficiente pentru fiecare evaluare. Fiecare metod prezint avantaje i constrngeri
specifice (implicnd i anumite costuri). De regul, instituiile guvernamentale folosesc
datele administrative pentru monitorizarea evoluiei nregistrate i, acolo unde este
posibil, pentru estimarea impactului politicii publice.
Evalurile calitative sunt concepute pentru a realiza o analiz detaliat. De regul, trebuie
s se stabileasc ntrebrile cele mai potrivite pentru o astfel de evaluare i trebuie s
se identifice condiiile n care funcioneaz sau nu funcioneaz o politic public sau
un proiect. Pentru evaluarea cantitativ se folosesc metode economice analitice pentru
determinarea costurilor, valorii i beneficiilor aduse de rezultatele unei politici publice.
Uneori, evalurile pot fi derulate dup ce politica public, programul sau proiectul ales
este n desfurare de o anumit perioad de timp deoarece rezultatele definite pot fi
atinse numai dup perioade mai lungi de timp. Aceast situaie se ntlnete de regul n
cazurile n care politica public se axeaz pe schimbri la nivelul culturii, al atitudinilor
i percepiilor oamenilor, dar i n cazul politicilor economice n care sunt necesare
perioade mai lungi de recuperare a investiiei. Deseori sunt necesare combinaii ale
unor metode pentru a putea rspunde tuturor ntrebrilor puse n cazul unei evaluri.
Evaluarea ex-post este corelat direct cu abordarea pe baza msurrii performanei.
Calitatea resurselor de date folosite la evaluare depinde de indicatorii de performan
corect stabilii i de frecvena colectrii informaiilor pentru msurare i evaluare.37
Metode folosite la monitorizare i evaluare:
Metode calitative
Diagrama de punctaj ponderat

Metode cantitative
Analiza statistic

Discuii cu focus grupuri

Cercetare reprezentativ

Interviuri

Analiza datelor secundare

Metodele experilor

Analiza cost-beneficiu

Analiza de text

Analiza de documente

Analiza legislativ

Studii de caz

Analiza datelor secundare

Articole din mass-media

Jurnale
Evalurile se folosesc n numeroase domenii i rspund unui numr mare de ntrebri privind modul n care funcioneaz
interveniile sau soluiile propuse ntr-o politic public. n ceea ce privete evaluarea unei politici publice, trebuie s se
foloseasc surse diferite de dovezi pentru a verifica i fundamenta constatrile fcute.

Surse de date folosite la evaluare:

- Analiza datelor administrative privind grupurile int, de exemplu evidena
37

Privind indicatorii de performan, vezi partea 3 Msurarea rezultatelor politicii publice i ale aciunii din capitolul II al acestui manual.

133
Carte.indd 133

11/5/06 5:41:30 PM

beneficiilor;
Analiza datelor din sistemele informaionale de management, de exemplu, baza
de date a programului, dac exist;
Colectarea i analiza datelor de msurare a performanei referitoare la resurse
(personal i financiar);
Exerciii speciale de monitorizare aferente unor cazuri specifice pentru stabilirea
caracteristicilor specifice ale politicii publice;
Analiza comportamentului clientului, din punctul de vedere ale interaciunilor
cu organizaia, pe parcursul i dup implicarea lor n politica public propus;

ntrebrile la care trebuie s rspund evaluarea ex-post

Evaluarea politicii publice trebuie s se concentreze pe procesul de implementare sau pe
procesul de evaluare a impacturilor politicii publice. Evaluarea procesului se realizeaz
de cele mai multe ori n etapa de implementare, iar evaluarea impactului n etapa
final a politicii publice. Cu toate acestea, se recomand verificarea impacturilor i a
rezultatelor politicii publice obinute deja i pe parcursul procesului de monitorizare,
dac acestea apar n procesul de implementare.
Evaluarea procesului vizeaz rspunsul la ntrebrile cum, de ce i n ce condiii
funcioneaz sau nu funcioneaz o intervenie de politici publice? Evalurile procesului
sunt importante pentru stabilirea implementrii i livrrii eficiente a politicilor publice
i a proiectelor. De regul, prin evaluarea procesului se ncearc s se obin informaii
privind factorii, mecanismele i procesele aferente contextului care determin succesul
sau eecul unei politici publice. Dei evaluarea procesului nu vizeaz n principal
rezultatele, metodele folosite indic deseori informaii privind rezultatele i se pot
dovedi eseniale pentru succesul unei analize de impact.
Evaluarea impactului unei politici publice n cadrul evalurii ex-post se deruleaz
n special pentru evaluarea final. Vizeaz rspunsuri la ntrebri privind impactul
unei politici publice, al unui program sau al unei intervenii pentru obinerea unor
rezultate specifice i pentru diferite grupuri de persoane. Evaluarea impactului politicii
publice vizeaz identificarea efectelor unei politici publice fie din punctul de vedere al
ateptrilor, fie prin comparaie cu alte intervenii sau cu situaia n care nu se intervine
deloc.
Diferena dintre cele dou abordri ale evalurii nu este ntotdeauna foarte exact.
A stabili dac o politic public a avut sau nu un impact presupune deseori aflarea
rspunsului la ntrebri cum ar fi cum s-a acionat pn acum, pentru cine, de ce i n
ce condiii a avut sau nu un efect.

Exist cteva ntrebri privind informaiile despre impact sau rezultate, colectate
ca parte a evalurii:
- Care este percepia participanilor (a acelor care nu particip) cu privire la
efectele (pozitive sau negative) ale politicii publice?

134
Carte.indd 134

11/5/06 5:41:31 PM

Care sunt efectele mai ample ale politicii publice (de exemplu, din punctul de
vedere al schimbrilor la nivel cultural)?
Care dintre factori subliniaz diferitele impacturi sau rezultate?
Exist anumite sub-grupuri n cadrul grupului-int a cror situaie se
mbuntete sau se nrutete i din ce motive?
Exist anumite modele de livrare sau implementare care duc la rezultate mai
bune? Dac da, cum i de ce?
Exist grupuri pentru care politica public adecvat pare s creeze rezultate mai
durabile?

ntrebri la care trebuie s rspund o evaluare a politicii publice privind

utilizarea serviciilor legate de politica public:
- Beneficiarii primesc un numr adecvat de servicii, de tipul i calitatea
corespunztoare?
- Cine particip i de ce, cine nu particip i de ce?
- Exist ali beneficiari ai politicii publice care nu sunt eligibili? Dac da, acest
lucru indic faptul c populaia int este definit necorespunztor sau c
derularea politicii publice este controlat n mod necorespunztor?

ntrebri la care trebuie s rspund o evaluare a politicii publice cu privire la

livrarea serviciilor din cadrul politicii publice:
- Livrarea serviciilor corespunde inteniei politicii publice?
- Toate elementele politicii publice sunt livrate n mod adecvat i consecvent?
- Ct de multe schimbri s-au nregistrat de la implementare? Care este comparaia
posibil dintre serviciile furnizate n realitate i cele intenionate?
- Politica public respect standardele profesionale i legale? De exemplu, exist
proceduri adecvate privind reclamaiile?
- Serviciile sunt livrate conform unor diferite modele sau de ctre diferite
organizaii. Dac da, cum pot fi comparate?
- Resursele pentru livrarea politicii publice sunt alocate n mod consecvent (i
adecvat) n toate zonele geografice?
- Exist diferene de la o zon la alta sau de la un model la altul care s prezinte
exemple de bune practici sau s identifice intervenii importante care ar trebui
luate n considerare n alte cazuri? Exist diferene n timp sau n funcie de
grupurile vizate?
- Serviciile i vizeaz pe cei la care se poate ajunge mai uor, n detrimentul celor
la care se poate ajunge mai greu? Dac da, care este impactul asupra tipului de
servicii furnizate i rezultatul net ale acestor servicii?
- Care ar fi efectul schimbrii raportului dintre cei la care se poate ajunge mai
uor i cei la care se poate ajunge mai greu pentru a-i ajuta?

ntrebri la care trebuie s rspund o evaluare a politicii publice cu privire la

organizarea politicii publice:
- Politica public este bine organizat?
- Care sunt principalele modele folosite pentru organizarea i livrarea politicii
publice?
- Ct de mult sunt implicate diferitele grupuri n derularea activitii n comun

135
Carte.indd 135

11/5/06 5:41:31 PM

(din punct de vedere al persoanelor care lucreaz n diverse echipe de livrare

i din punct de vedere al diferitelor instituii i agenii cu care trebuie s
interacioneze)?

ntrebri la care trebuie s rspund o evaluare a politicii publice privind

resursele politicii publice:
- Resursele sunt folosite eficient i n mod eficace?
- Costurile unitare sunt rezonabile?
- Personalul i fondurile politicii publice sunt suficiente pentru a asigura obinerea
rezultatelor adecvate?
- Costurile per rezultat sunt rezonabile i se compenseaz cu beneficiile?
- Resursele care se folosesc pentru livrarea politicii publice sunt adecvate?

ntrebri la care trebuie s rspund o evaluare a politicii publice privind

experienele participanilor:
- Cum au aflat oamenii despre program? neleg natura politicii publice, intenia
i elementele cheie ale acesteia?
- Ce experiene au participanii n ceea ce privete contactul cu instituia de
implementare, de exemplu cum au fost invitai, de cte ori au lucrat mpreun,
care a fost durata/coninutul colaborrii lor?
- Participanii sunt mulumii de interaciunea avut cu personalul care se ocup
de livrarea politicii publice, de procedurile folosite?
- Participanii sunt mulumii de serviciile pe care le primesc?
- Exist anumite grupuri n cadrul grupului int care nu beneficiaz de
rezultatele politicii publice i de ce?

Structura evalurii ex-post a politicilor publice

Evalurile privind funcionarea i rezultatele unei politici publice trebuie s fie revizuite
n context. Posibilele structuri ale evalurii depind de structura politicii publice. n
numeroase cazuri, sunt necesare pentru politicile publice care nu au scopuri, obiective
i rezultate clar definite. n astfel de cazuri, evaluatorii trebuie s lucreze la restaurare
i s ncerce s defineasc post factum posibilele scopuri i obiective. Acest lucru se
refer practic la politicile publice elaborate sub forma unor noi legi implementate, atunci
cnd nu s-a efectuat n prealabil activitatea de analiz a politicilor publice. Sursele de
informaii n acest tip de cazuri pot fi reprezentate de materiale de pregtire a noii
legislaii, documente de fundamentare, dezbateri parlamentare etc.
Chestiunile generale care trebuie abordate n cadrul fiecrei evaluri sunt:
Structura i natura politicii publice propuse;
Care sunt obiectivele i rezultatele politicii publice
Care a fost impactul dorit al politicii publice? Care sunt factorii care vor afecta
impactul?
Care sunt diferitele modele de livrare care trebuie evaluate separat? De exemplu,
exist anumite persoane care beneficiaz de consiliere prin intermediul unei
linii telefonice, n timp ce alii beneficiaz de consiliere prin ntlniri fa n

136
Carte.indd 136

11/5/06 5:41:31 PM

fa?
Exist diferite sub-grupuri pentru care politica public trebuie s fie testat
separat? De exemplu, trebuie s analizm diferite grupuri de clieni, furnizori
de servicii, categorii de vrst, persoane care primesc diferite beneficii sau
beneficii ntr-o msur diferit etc.?

Deciziile privind structura evalurii vor fi luate n funcie de cteva aspecte

practice:
Ce cantitate de resurse este disponibil (fonduri, personal, timp)?
Care este termenul limit pentru rezultatele evalurii?
Politica public este promovat la nivel naional sau ca pilot?
Participarea este voluntar sau obligatorie?
Politica public poate fi considerat ca fiind un program unic sau ca fiind un set
complex de programe locale?
Cnd trebuie s se pun la dispoziie rezultatele evalurii?
Care sunt datele disponibile care pot fi folosite la evaluare?
Cum vor fi colectate datele respective?
Sunt stabilite procesele de monitorizare i sunt colectate datele
corespunztoare?

Persoanele implicate n evaluare

n primele etape ale evalurii trebuie s se ia o decizie important, adic decizia privind
subiecii implicai, actorii care trebuie s fie abordai pentru a primi rspunsurile
adecvate la ntrebrile privind evaluarea.
Actorii relevani pot fi clasificai n trei grupuri principale:
Destinatari direci
Reprezint persoanele vizate special de politica public sau de program sau care sunt
direct afectate de politica public sau de program:
- Destinatari eligibili grupul int;
- Destinatari neeligibili (dac exist);
- Participani;
- Ne-participani (care s-au angajat sau nu n program);
- Destinatari eligibili care nu au beneficiat de program.
Actori implicai n livrarea politicii publice
Unul dintre grupurile cheie analizat de regul n cadrul evalurilor este cel format din cei
implicai n livrarea politicilor publice sau programelor, adic:
- Cei care elaboreaz/implementeaz politicile publice;
- Personalul implicat direct n livrare, de exemplu directorii de programe, consilierii
personali, organizaiile independente contractate pentru livrarea de servicii;
- Actorii secundari implicai n livrare, adic personalul din cadrul autoritii locale
i contractorii independeni.

137
Carte.indd 137

11/5/06 5:41:32 PM

***
n general, calitatea evalurii depinde de calitatea formulrii i planificrii politicii publice.
Din acest motiv, activitile de evaluare i colectare a datelor trebuie incluse n planificarea
aciunilor de implementare, iar resursele relevante trebuie solicitate pentru activitile de
evaluare. Activitile de cercetare i studiile nu pot fi derulate dac cererile de finanare de
la buget n acest sens nu sunt transmise conform procedurii bugetare relevante.
Un alt factor foarte important care influeneaz calitatea planificrii i evalurii este
cel reprezentat de abilitile i competenele celor care elaboreaz politicile publice n
cadrul administraiei publice. Experiena i cultura procesului de elaborare a politicilor
publice nu pot fi dobndite n urma unui curs de formare, a folosirii unui manual sau pe
parcursul unui an de zile. Experiena mai multor ri n ceea ce privete eforturile pentru
planificarea politicilor publice pe baz de dovezi i gestionarea performanei indic faptul
c se poate ajunge la un nivel satisfctor al calitii acestor exerciii numai dup a doua
i a treia perioad de derulare a ciclului de politici publice. Sistemele bune de formulare
a politicilor publice sunt elaborate prin ncercri i ajustri, eforturi i greeli, ncercnd
pas cu pas s se ajung la o mai bun calitate i la modelele ideale reprezentate n teoriile
privind analiza politicilor publice.

138
Carte.indd 138

11/5/06 5:41:32 PM

IV. Anexe
Anexa 1

CAZ:
O procedur de nmatriculare durabil, mai simpl,
mai sigur, mai performant
Ministerul Administraiei i Internelor, 2006

Scurt descriere a studiului de caz:

Aceast politic public este un bun exemplu de aplicare a mai multor metode de
analiz n cadrul administraiei publice din Romnia. Analiza de situaie a fost realizat
printr-un studiu care a msurat principalii indicatori de performan ai serviciului
public, precum, timpul necesar pentru obinerea serviciului de ctre cetean, numrul
instituiilor vizitate, numrul de documente necesare i procedura necesar, etc. Datele
statistice secundare au fost folosite la analiza de situaie, iar cazul ilustreaz majoritatea
elementelor necesare planificrii unei politici publice.
Acest studiu de caz este un bun exemplu de simplificare a procedurilor administrative,
considerat una din prioritile iniiativei de mbuntire a Reglementrilor (Better
Regulation) din cadrul Uniunii Europene.

1. Formularea problemei
Importana proiectului de simplificare a procedurii de nmatriculare a vehiculelor este ilustrat de
necesitile i cerinele actuale:
- nevoia de a asigura cetenilor un serviciu calitativ, rapid i transparent;
- importana reducerii birocraiei aa cum reiese din Planurile Multianuale de Modernizare (PMM);
- importana realizrii transferului de competene de la administraia central ctre serviciile deconcentrate n domeniul nmatriculrii vehiculelor, acordat de ctre Guvernul Rom]niei acestui proces;
- cerinele Uniunii Europene de a armoniza forma i coninutul certificatului de nmatriculare a vehiculului (conform directivei 1999/37/CE din 29 aprilie 1999 privind documentele de nmatriculare a
vehiculelor).
Pe de alt parte, ideea simplificrii procedurii de nmatriculare a vehiculelor s-a nscut i din constatarea
birocratizrii excesive a actualului sistem. Evaluarea modului de funcionare a administraiei publice la
nivelul procedurii de nmatriculare a vehiculelor a relevat o serie de probleme: proceduri complicate,
circuitele lungi i sinuoase ale documentelor, prelungirea termenelor de rezolvare a unui demers i multitudinea de formulare solicitate.
Astfel, o analiz privind calitatea serviciilor publice n relaia direct administraie-cetean din anul
2005 a pus n eviden o serie de disfuncionaliti n cadrul procesului de nmatriculare a vehiculelor:

139
Carte.indd 139

11/5/06 5:41:33 PM

-timpul necesar rezolvrii demersului de nmatriculare care variaz nepermis de mult de la un jude la
altul (ntre 2 i 17 zile);
-numr mare de acte solicitate (12 documente) ;
-numr mare de instituii vizitate (6 n anumite judee);
-lipsa dotrilor materiale;
-spaii de lucru insuficiente.
Simplificarea procedurii de nmatriculare va avea un impact major asupra a aproximativ 5,5 milioane
de oferi la un parc auto de 4 milioane vehicule. n fiecare an sunt eliberate la nivel national aproximativ 700.000 certificate de nmatriculare (250.000 pentru vehicule la prima nmatriculare n Romnia,
400.000 pentru renmatriculari i restul pentru diferitele modificri). Exist, n medie ntre 5 i 10 proceduri care sunt ataate procesului de nmatriculare (care nu au ca finalitate eliberarea unui certificat de
nmatriculare ex: fia de nmatriculare). n total, pot fi estimate, anual, ntre 4 i 5 milioane de operaiuni
i demersuri individuale legate de nmatriculare.
A mai existat o ncercare de soluionare a unora dintre probleme de ctre Ministerul Comunicaiilor i
Tehnologiei Informaiei. Acesta a realizat un proiect IT (Portal pentru nmatricularea autovehiculelor
on-line), care a avut ca obiectiv creterea gradului de accesibilitate a informaiilor disponibile on-line cu
privire la nmatricularea sau radierea autoturismelor i asigurarea de consultan rapid, eficient privind procedurile ce trebuiau urmate n vederea nmatriculrii autovehiculelor.
Proiectul s-a limitat doar la o parte din actorii implicai n procesul de nmatriculare i numai pentru
nmatricularea autoturismelor deinute de ctre persoanele juridice. Costurile pentru realizarea acestui
proiect s-au ridicat, la nivelul lunii iulie 2004, la 1,4 miliarde lei (suma actualizat, cu un indice de inflaie
de 12,5%). Din pcate acest portal nu a fost funcional rmnnd doar la stadiul de proiect.

2. Scop:
-

mbuntirea cadrului legislativ;

introducerea noilor tehnologii de informaii i comunicaii pentru susinerea procesului de
simplificare;
mbuntirea organizrii muncii i desfurrii diferitelor activiti n cadrul serviciilor publice
comunitare regim permise de conducere i nmatriculri vehicule;
mbuntirea comunicrii inter i intrainstituionale, prin punerea n practic a unei politici de
comunicare adecvate care s se apropie de grupurile int.

3. Obiective:
Obiectiv general: Furnizarea unui serviciu de nmatriculare rapid, de calitate, transparent, ct mai
puin costisitor i n cel mai scurt timp posibil.
Obiective specifice:
1. Reducerea numrului de documente (de la 12 la 5) necesare nmatriculrii ( n termen de 30 de zile
de la intrarea n vigoare a actului normativ care modific Legea 49/2006 care aprob OUG 195/2002
privind circulaia pe drumurile publice;
2. Reducerea (de la maxim 10 la 4, n medie) numrului de proceduri administrative pentru soluionarea
demersului ( n termen de 30 de zile de la intrarea n vigoare a actului normativ care modific Legea

140
Carte.indd 140

11/5/06 5:41:33 PM

49/2006 care aprob OUG 195/2002 privind circulaia pe drumurile publice);

3. Crearea unui sistem informatic integrat operaional (n termen de 12 luni de la intrarea n vigoare
a actului normativ care modific Legea 49/2006 care aprob OUG 195/2002 privind circulaia pe
drumurile publice );
4. Disocierea procedurii de nmatriculare de alte proceduri ataate n termen de 30 de zile de la intrarea
n vigoare a actului normativ care modific Legea 49/2006 care aprob OUG 195/2002 privind
circulaia pe drumurile publice;
5. Revizuirea formei i coninutului formularelor n termen de 90 de zile de la intrarea n vigoare a
actului normativ care modific Legea 49/2006 care aprob OUG 195/2002 privind circulaia pe
drumurile publice;
6. Informarea beneficiarilor prin elaborarea si distribuirea unui ghid de procedur n domeniu.

4. Beneficiari:
Beneficiari direci: solicitanii certificatelor de nmatriculare (700.000 pe an).
Beneficiari indireci i categorii afectate de implementarea politicii:
Funcionarii din cadrul Direciei Regim permise de conducere i nmatriculri
vehicule;
Funcionarii din cadrul serviciilor publice comunitare regim permise de conducere
i nmatriculri vehicule;
Firmele de asigurri;
Comisia de Supraveghere a Asigurrilor;
Dealerii;
Poliia Rutier;
Registrul Auto Romn;
Direciile de Finane Publice Locale.

141
Carte.indd 141

11/5/06 5:41:34 PM

5. Variante de soluionare
Varianta 1
Simplificarea procesului de nmatriculare prin reunirea tuturor serviciilor/instituiilor implicate n
procesul de nmatriculare ntr- o singur locaie.
Impact 1
Nu rezolv problema de fond i anume:
- numrul de documente cerute rmne acelai;
- numrul de ghiee vizitate este acelai;
- riscul aglomerrii acestor locaii unice;
- numrul de proceduri anterioare nmatriculrii rmne acelai;
- probleme de administrare a sediului respectiv, partajarea ntre
diferitele instituii;
- dificulti ulterioare n dezvoltarea unora din instituiile
instalate n sediile comune;
- disiparea i diminuarea unor responsabiliti cu privire la paza
sediilor, arhivarea documentelor, securitatea imprimatelor cu
caracter special.

Buget estimat 1
42 sedii x aproximativ
500.000 euro

Varianta 2
Simplificarea procesului de nmatriculare prin creterea numrului de ghiee i a personalului, pentru
preluarea i eliberarea documentelor la nivelul serviciilor publice comunitare regim permise de
conducere i nmatriculri vehicule.
Impact 2

Buget estimat 2

Nu rezolv problema de fond i anume:

- numrul de documente cerute rmne acelai;
- timpul alocat obinerii documentului cerut scade
nesemnificativ;
- costurile suportate de ctre cetean nu se modific;
- numrul de proceduri anterioare nmatriculrii rmne acelai;
- limitri legale cu privire la suplimentarea personalului bugetar .

5000 RON x 100 de ghiee

costuri necesare pentru
amenajare i dotare
Min. 35 000 RON pe an
costuri pentru salarizarea
personalului suplimentar

Varianta 3
Simplificarea procesului de nmatriculare prin:
- reducerea numrului de documente;
- reducerea numrului de proceduri;
- armonizarea legislaiei n domeniu cu cea european;
- crearea unui sistem de informaii integrat operaional.

142
Carte.indd 142

11/5/06 5:41:34 PM

Impact 3
-

nu necesit personal suplimentar;

reducerea timpul alocat obinerii documentelor
solicitate;
reducerea numrului de documente solicitate;
reducerea numrului de proceduri necesare;
nmatriculrii vehiculului;
reducerea costurilor suportate de ctre cetean;
crete ncrederea ceteanului fa de
administraie;
crete gradul de satisfacie al ceteanului fa de
serviciile de care beneficiaz;
realizarea sistemului informatic integrat va duce
la o mai bun monitorizare a situaiei vehiculelor
deja nmatriculate sau care urmeaz a fi
nmatriculate, att din punct de vedere tehnic, ct
i din punct de vedere al proprietarului.

Buget estimat 3
Conform contractului ncheiat ntre
RAAPPS i DRPCV, costurile necesare
realizrii sistemului informatic integrat
vor fi acoperite din contravaloarea
certificatului de nmatriculare i
a permiselor de conducere i nu
vor fi suportate de ctre Ministerul
Administraiei i Internelor.
Costurile pentru amenajarea spaiilor
n care s se poat efectua plata tuturor
taxelor i tarifelor din cadrul serviciilor
publice comunitare regim permise de
conducere i nmatriculri vehicule,
precum i dotarea lor cu aparatura
necesar funcionrii vor fi suportate
de ctre MAI. Pn la creearea unor
ghiee speciale pot fi utilizate cele
deja existente destinate i ncasrii
contravalorii plcilor cu numere de
nmatriculare.

6. Procesul de consultare
Instituii, organizaii consultate:
MAI Direcia regim permise de conducere i nmatriculri vehicule;
MAI UCRAP;
MAI Direcia General pentru Relaiile cu Prefecturile;
MAI Direcia Management Resurse Umane;
MAI Direcia pentru Comuniti Locale;
MAI Inspectoratul General al Poliiei Romne;
MAI Direcia Reglementri Juridice i Contencios;
Serviciile publice comunitare regim permise de conducere i nmatriculri vehicule;
Prefectura Ilfov i Bihor;
Registrul Auto Romn;
Automobil Clubul Romn;
Asociaia Productorilor i Importatorilor de Autovehicule;
Asociaia pentru Protecia Consumatorilor;
Asociaia Comunelor din Romnia;
Asociaia Municipiilor din Romnia;
Direcia General a Vmilor;
Comisia de Supraveghere a Asigurrilor;
Regia Autonom Administrarea Patrimoniului i Protocolului de Stat;

143
Carte.indd 143

11/5/06 5:41:35 PM

Editura Ministerului Administraiei i Internelor.

S-au constituit grupuri de lucru pentru analizarea situaiei i identificarea soluiilor optime (grupul de
lucru pe probleme juridice, grupul de lucru pe probleme de procedur, grupul de lucru pentru realizarea
sistemului informatic integrat, grupul de lucru logistic etc), precum i un comitet de pilotaj al crui rol
a fost de a coordona i dirija ntregul proces de simplificare. Au fost colectate informaii de la membrii
grupurilor de lucru, solicitanii certificatelor de nmatriculare, personalul angajat n cadrul serviciilor
publice comunitare regim permise de conducere i nmatriculri vehicule, a fost efectuat analiza SWOT,
analiza PEST, Brainstorming.

7. Rezultatul consultrii
1. Crearea unui sistem informatic integrat care s permit interconectri ale
bazelor de date ale instituiilor implicate, respectiv Direcia Regim Permise
de Conducere i nmatriculri Vehicule, Registrul Auto Romn, Comisia
de Supraveghere a Asigurrilor, Poliia Rutier, Direcia Finanelor Publice
Locale;
2. Introducerea conceptului de nmatriculare continu / radiere implicit;
3. Crearea posibilitii plii tuturor taxelor i tarifelor la un singur ghieu,
aflat n incinta serviciilor publice comunitare regim permise de conducere i
nmatriculri vehicule;
4. Reducerea numrului de documente necesare nmatriculrii;
5. Introducerea serviciilor potale pentru transmiterea documentelor direct ctre
ceteni;
6. Acordarea unui acces informatic ctre dealeri pentru a putea realiza
nmatricularea direct de ctre acetia, pe numele clienilor vehiculelor
comercializate.

8. Varianta de soluionare recomandat

Simplificarea procesului de nmatriculare prin:
- reducerea numrului de documente;
- reducerea numrului de proceduri;
- armonizarea legislaiei n domeniu cu cea european;
- crearea unui sistem de informaii integrat operaional care nu necesit personal
suplimentar.

9. Beneficii

acces facil la serviciile oferite populaiei;

servicii de calitate oferite cetenilor;
reducerea timpul alocat obinerii documentelor solicitate;
reducerea numrului de documente solicitate;

144
Carte.indd 144

11/5/06 5:41:35 PM

reducerea numrului de proceduri necesare nmatriculrii vehiculului;

reducerea costurilor suportate de ctre cetean;
crete ncrederea ceteanului fa de administraie;
crete gradul de satisfacie al ceteanului fa de serviciile de care beneficiaz;
realizarea sistemului informatic integrat va duce la o mai bun monitorizare a
situaiei vehiculelor deja nmatriculate sau care urmeaz a fi nmatriculate, att
din punct de vedere tehnic, ct i din punct de vedere al proprietarului.

10. Riscuri

depirea costurilor anticipate iniial;

ntrzieri n derularea activitilor;
dificulti tehnice de nceput n accesarea bazei de date.

11. Buget estimat

Conform contractului ncheiat ntre RAAPPS i DRPCV, costurile necesare realizrii
sistemului informatic integrat, vor fi acoperite din contravaloarea certificatului de
nmatriculare i a permiselor de conducere i nu vor fi suportate de ctre Ministerul
Administraiei i Internelor.
Costurile pentru amenajarea spaiilor n care s se poat efectua plata tuturor taxelor
i tarifelor din cadrul serviciilor publice comunitare regim permise de conducere i
nmatriculri vehicule, precum i dotarea lor cu aparatura necesar funcionrii vor fi
suportate de catre MAI. Pn la creearea unor ghiee speciale pot fi utilizate cele deja
existente destinate i ncasrii contravalorii plcilor cu numere de nmatriculare.

12. Termene preconizate de realizare:

n termen de 30 de zile de la publicarea n Monitorul Oficial.

13. Grup vizat:

Solicitanii permiselor de conducere i a certificatelor de nmatriculare

14. Modaliti i termene de monitorizare i evaluare:

Se vor ntocmi trei rapoarte de monitorizare astfel:
la ase luni de la implementarea procedurii simplificate;
la un an dup implementarea noii proceduri;

145
Carte.indd 145

11/5/06 5:41:36 PM

la doi ani dup implementarea procedurii simplificate;

sondaj de opinie realizat dup un an de la implementare.

15. Indicatori de performan

numr de documente solicitate;

timpul de ateptare;
numr de instituii vizitate/implicate ;
costuri suportate de ctre cetean;
gradul de modernizare i informatizare a serviciilor publice comunitare
regim permise de conducere i nmatriculri vehicule.

146
Carte.indd 146

11/5/06 5:41:36 PM

Anexa 2

CAZ:
Propunerea de politic public Eliminarea
deficienelor de elaborare a Proiectului Tinerilor
Profesioniti
Propunerea de politic referitoare la Eliminarea deficienelor de elaborare a Proiectului
Tinerilor Profesioniti, denumit n continuare YPS (Young Professionals Scheme), a
fost elaborat n cadrul Proiectului PHARE Twinning RO2003/IB/OT-10 Consolidarea
capacitii instituionale a Guvernului Romniei de gestionare a politicilor publice i a
procesului decizional. Iniiativa de politic public YPS a fost selectat ca studiu de caz
pentru aplicarea metodelor i instrumentelor de elaborare a propunerilor de politici
publice. Propunerea de politic public are exclusiv o valoare analitic i de training,
nefiind elaborat n vederea supunerii spre aprobarea Guvernului.

Informaii generale
Calitatea necorespunztoare a serviciilor publice, nivelul corupiei, lipsa motivaiei n
rndul funcionarilor publici, precum i nivelul sczut de ncredere n administraie
au impus formarea unor ageni de schimbare (manageri publici) care s dispun
de abilitile i aptitudinile necesare pentru accelerarea procesului de reform n
administraia public din Romnia i pentru supervizarea modificrilor
organizatorice.
A fost elaborat Proiectul Tinerilor Profesioniti (YPS) n vederea instruirii i
integrrii funcionarilor publici tineri (manageri publici MP) n structurile cheie ale
administraiei publice. Principalul obiectiv al YPS l-a constituit crearea ntr-un timp
ct mai scurt a unui contingent de manageri publici n cadrul administraiei publice
din Romnia, care s aib capacitatea de a soluiona problemele specifice ntr-un mod
profesionist i apolitic, concentrndu-se totodat pe domeniile prioritare legate de
transpunerea i implementarea acquis-ului comunitar i alte aspecte conexe aderrii
la UE.
Implementarea primului ciclu YPS a nceput n anul 2003 i a continuat pn n 2005.
Pentru primul ciclu au fost selectai 100 de bursieri (care au studiat la universiti
din UE) i 29 de stagiari (cu stagii n administraia public din Statele Membre).
Programul de stagii a vizat perfecionarea funcionarilor publici cu vrsta pn n 35
de ani, printr-o combinaie de training n cadrul Institutului Naional de Administraie
(INA), funcii prin rotaie n cadrul ministerelor i scurte perioade de stagiatur n
administraia public din Statele Membre. Programul de burse pentru absolvenii cu
vrsta pn n 30 de ani care nu sunt nc funcionari publici, a constat ntr-o burs de

147
Carte.indd 147

11/5/06 5:41:37 PM

studiu de cel mult 12 luni n universiti i coli de administraie public din Europa,
urmat de un al doilea an de studiu la INA.
Principalele puncte forte ale YPS includ:

calitatea procesului de selecie,

calitatea programului de training n universiti europene de renume,

program de training pentru management public.

Cadrul legal care guverneaz statutul de manager public a fost stabilit prin legea
funcionarilor publici i printr-un pachet de legi i ordonane conexe.
Intenia iniial era ca managerii publici s preia ntr-un final poziiile de conducere n
cadrul administraiei publice. Totui, dat fiind ritmul sczut al reformelor semnificative
n acest domeniu n special n ceea ce privete implementarea reformelor pentru
recrutarea, dezvoltarea carierei, promovarea i evaluarea funcionarilor publici, dar i
a reformei salariale ateptrile referitoare la cererea de MP nu s-au concretizat. Se
estimeaz c exist doar 300 de posturi de funcionari publici cu rang nalt (nu neaprat
disponibile!), un numr insuficient pentru a absorbi toi managerii publici.
La finalizarea perioadelor de training, att stagiarii ct i bursierii au fost ncadrai n
administraia public din Romnia n funcii de manageri publici. Cel de-al doilea ciclu
a debutat la finele anului 2005 i se prevede a fi finalizat n anul 2007. Se estimeaz c
vor absolvi 50 de bursieri (program de burs pe doi ani) i 100 de stagiari (program de
stagiatur de un an). Cu toate acestea, planificarea i coordonarea ncadrrii absolvenilor
din 2005 au avut de suferit din cauza ntrzierilor semnificative n finalizarea procesului
de ncadrare. Prevederile legale pe baza crora se realizeaz ncadrarea au fost n
continuare prea rigide, constituind uneori un obstacol n armonizarea competenelor
managerilor publici cu cerinele profesionale ale organizaiilor angajatoare. Astfel,
gradul iniial de absorbie al MP a fost sczut, determinnd prelungirea perioadei de
prob, n special n cazul bursierilor.
n general, salariile managerilor publici stabilite prin reglementri specifice sunt mai
mari dect cele ale funcionarilor publici obinuii care au aceleai responsabiliti sau
chiar mai multe. Decalajul semnificativ ntre remuneraia unui manager public i cea
a unui funcionar public reprezint o controvers care afecteaz procesul de ncadrare
a persoanelor din prima categorie. Unele instituii se feresc s angajeze MP tocmai
pentru a evita aceast controvers. De-a lungul timpului, diferenele salariale au avut un
impact negativ asupra relaiilor de lucru dintre managerii publici i ceilali funcionari
publici. n prezent, pachetul salarial al unui manager public este format din salariul de
baz, prima special de MP, la care se adaug primele i bonusurile acordate de fiecare
instituie n parte. Salariul de baz const dintr-o sum fix echivalent cu salariul unui
consilier superior (nivelul unu) o funcie de conducere pentru funcionarii publici
obinuii i gradaia de manager public de aproximativ 25%. Prima special de MP se
situeaz de regul la aproximativ 55%. Primele individuale sunt stabilite prin Ordonana
de Urgen privind sistemul de salarizare al funcionarilor publici.
S-au organizat o serie de seminarii pentru identificarea problemelor i pentru formularea
i evaluarea soluiilor aferente. Urmtorii factori interesai au participat la cele 10

148
Carte.indd 148

11/5/06 5:41:37 PM

sesiuni de dezbateri, ntrevederi i brainstorming: manageri publici, reprezentani ai

Ministerului Administraiei i Internelor, Agenia Naional a Funcionarilor Publici,
Institutul Naional de Administraie, echipa de proiect Phare twinning i UPP din
cadrul Secretariatului General al Guvernului. Toi factorii interesai au recunoscut
problemele cu care se confrunt n prezent formularea YPS, precum i necesitatea
de a interveni n aceast politic.

Identificarea problemelor
Procesul de identificare a problemelor a inclus sesiuni de brainstorming n vederea
constatrii tuturor problemelor specifice care afecteaz buna funcionare a planului
YPS. Obiectivul sesiunilor de brainstorming l-a constituit schiarea obstacolelor n calea
implementrii cu succes a YPS.
Echipa a identificat urmtoarele probleme cheie cu care se confrunt YPS:
Probleme identificate pe parcursul sesiunii de
brainstorming

Cauza problemelor

Sistemul administraiei publice nu este suficient de flexibil i

axat pe proceduri tehnice.

Sistemul administraiei publice este

prea birocratic

Sistemul administraiei publice prezint diverse obstacole n

calea schimbrii.
Diferenele salariale dintre managerii publici i funcionarii
obinuii genereaz tensiuni n rndul funcionarilor publici
(YPS vs. restul).

Invidie la adresa MP din partea

celorlali funcionari publici

Managerii publici nu sunt motivai de oportuniti

corespunztoare de dezvoltare a carierei; salariul constituie
principala motivaie pentru MP.

Inconsecvene n acordarea
stimulentelor date fiind principiile
sistemului de salarizare pentru MP

Principiile de remunerare a MP nu sunt comunicate

funcionarilor obinuii n mod clar, neechivoc.
Grila difereniat de salarizare afecteaz stimulentele la
nivelul administraiei publice (Salariul n sine nu poate fi
un factor motivant pentru angajai. Salariul reprezint doar
o condiie necesar, nu i suficient, pentru un randament
corespunztor).
Absolvenii YPS sunt mai degrab mpini n administraia
public de administratorii programului dect atrai de cei
care doresc s angajeze MP.

ncadrarea managerilor publici nu

este bine definit

Nu se realizeaz o evaluare a necesarului de cadre.

149
Carte.indd 149

11/5/06 5:41:38 PM

Nu exist o definiie clar a rolului funciilor.

Fia postului este prea general / vag / nu foarte clar.

Lipsa unor responsabiliti clare ale

MP, rolurile managerilor publici nu
sunt clar stabilite

Managerii publici sunt implicai n activiti de proiect fr a

avea funcii clar stabilite.
Managerii publici sunt foarte puin implicai n formularea
politicilor.
Managerii publici sunt generaliti, formai astfel nct s
ndeplineasc o varietate de sarcini; totui, ministerele de
resort sunt organizate pe principiul accesului limitat
la informaii, ceea ce nu permite MP s aib o vedere de
ansamblu.

Managerii publici nu au un rol

bine stabilit n cadrul sistemului de
administraie public

Acetia sunt instruii s aib o vedere de ansamblu, ns

funcia pe care o dein n cadrul ministerului nu le permite
acest lucru.
Interaciune sczut la nivelul ministerelor de resort.
Managerii publici sunt poziionai n ntreg sectorul public.
Managerii publici i pierd att statutul ct i avantajele
financiare n cazul n care candideaz pentru funcii de
conducere n guvern.

Lipsa oportunitilor n carier

Managerii publici nu au un avantaj clar n obinerea posturilor

de conducere, cu toate c dispun de experiena tehnic
necesar.
Adesea, oportunitile n carier se rezum la remuneraie.
Managerii publici i pierd spiritul de iniiativ.
Comunicarea se realizeaz exclusiv de sus n jos.
Crearea funciilor de manageri publici nu este coroborat cu
necesitile sistemului de administraie public.

Cultura administraiei publice nu

favorizeaz schimbrile
Lipsa oricror viziuni de evoluie a
administraiei publice
Programul MP este determinat de
ofert, nu de cerere

Planificarea posturilor de manageri publici nu este armonizat

cu planificarea general a resurselor umane (HR).
Programul de training ar trebui coroborat cu dezvoltarea
aptitudinilor necesare n administraia public (nevoia pentru
un profil n form de T).

Urmtorul pas l-a constituit coroborarea problemelor identificate ntr-un context logic
prin identificarea cauzelor, efectelor i a problemei focale. Procesul de identificare
a cauzelor i efectelor implic unificarea problemelor i identificarea grupelor de

150
Carte.indd 150

11/5/06 5:41:38 PM

probleme cu o legtur strns ntre ele. Problemele identificate au fost grupate n dou
categorii principale. Prima grup de probleme este legat de sistemul administraiei
publice (probleme la nivel macro). Cea de-a doua grup de probleme este legat de
modul de formulare a YPS (probleme la nivel micro). Grupul s-a concentrat exclusiv pe
aspecte legate de formularea i implementarea YPS.
Au fost identificate urmtoarele cauze ale problemelor n implementarea YPS:

rolul managerilor publici nu este clar delimitat (n ceea ce privete

responsabilitile la locul de munc);

lipsa unei evaluri a necesitilor managerii publici sunt mai degrab mpini
n administraia public de administratorii programului dect atrai de
potenialii angajatori;

principiile stabilirii salariilor nu sunt justificate (nivelul de salarizare al

managerilor publici este considerabil mai mare dect cel al funcionarilor
publici obinuii cu sarcini similare i responsabilitate egal).

Prin urmare, deficienele de formulare a YPS au fost identificate ca problem focal

care afecteaz eficiena i sustenabilitatea pe termen lung a acestei iniiative.
Deficienele de formulare a YPS au avut drept efect:

Oportuniti limitate n cariera managerilor publici, ntruct acetia nu sunt pe

deplin integrai n ansamblul sistemului funcionarilor publici;

Actualul sistem de ncadrare a MP este determinat de ofert, nu de cerere, care

se bazeaz pe evaluarea necesitilor;

Invidia angajailor din sistemul public fa de MP din cauza diferenelor

salariale.

Diagrama de jos ilustreaz relaia dintre cauzele i efectele problemelor focale:

151
Carte.indd 151

11/5/06 5:41:39 PM

Stabilirea obiectivelor
Prin transformarea problemei centrale ntr-o aseriune pozitiv putem identifica
obiectivul politicilor scopul mai vast la care va contribui politica. Prin urmare,
obiectivul iniiativei de politic propus a fost eliminarea deficienelor de formulare a
YPS.
Politica pilot a avut drept obiective soluionarea cauzelor problemei focale:

Integrarea funciilor MP n ansamblul administraiei publice.

Armonizarea aptitudinilor managerilor publici cu nevoile sistemului
administraiei publice.
Alinierea nivelului de salarizare al managerilor publici la sarcinile i
ndatoririle acestora.

Formularea alternativelor
n timpul sesiunilor de brainstorming, au fost propuse diverse alternative pentru
ndeplinirea obiectivelor politicii pilot. Pe durata dezbaterilor, alternativele propuse
s-au axat mai degrab pe soluionarea problemelor curente aferente executrii i
implementrii proiectului specific dect pe atingerea obiectivelor declarate ale politicii
pilot. Soluiile propuse s-au ncadrat n patru categorii principale:
1. Furnizarea de informaii suplimentare funcionarilor publici, n special
funcionarilor cu rang nalt:

Instruirea funcionarilor publici cu rang nalt cu privire la conceptele

guvernrii moderne;

Promovarea programului YPS i explicarea beneficiilor aduse de MP.

2. Elaborarea unui sistem de training i ncadrare a MP pe baza cererii:

Evaluarea necesarului de funcii de MP al administraiei i instituiilor,

inclusiv aptitudinile aferente i numrul de funcii solicitate;

ncadrarea MP nu trebuie s fie bazat exclusiv pe preferinele managerilor

publici, ci i pe cerinele angajatorului (participarea angajatorului la
ncadrare trebuie s fie proactiv);

Instruirea managerilor publici trebuie s includ competenele specifice (nu

doar aptitudini generale) n conformitate cu nevoile potenialilor angajatori
(profil n form de T);

Elaborarea fielor specifice de post aferente fiecrei poziii de MP din fiecare

instituie;

152
Carte.indd 152

11/5/06 5:41:39 PM

Elaborarea sistemului de evaluare a managerilor publici.

3. Integrarea funciilor MP n sistemul funcionarilor publici:

Calitatea de manager public nu trebuie s fie pur i simplu un statut, ci

mai degrab o poziie n administraia public cu funcii i responsabiliti
specifice;

Libera concuren pe posturile de manageri publici;

Acordarea primelor nu se va limita exclusiv la manageri publici. Trebuie

creat un sistem comun la nivelul ntregii administraii.

ncurajarea mobilitii MP la nivelul instituiilor i autoritilor publice.

Elaborarea unui sistem comun pentru toi funcionarii publici.

4. Renunarea la YPS:
Prima alternativ, referitoare la optimizarea fluxului de informaii ntre funcionarii
publici cu privire la YPS, a fost ulterior scoas din discuie, deoarece era evident c
problemele cu care se confrunt MP nu pot fi soluionate n acest mod. Grupul a
identificat urmtoarele alternative la cauzele problemei focale.

Alternativa 1: Stabilirea poziiilor din sistemul funcionarilor publici n care ar

putea fi integrai MP i adaptarea poziiilor acestora n ansamblul sistemului.

Alternativa 2: Renunarea la YPS.

Alternativa 3: Programul YPS este modificat astfel nct s armonizeze

aptitudinile MP cu necesitile sistemului administraiei publice. Alternativa se
bazeaz pe ipoteza c statutul special al MP nu este eliminat i poziiile MP nu
sunt pe deplin integrate n ansamblul sistemului administraiei publice.

Evaluarea alternativelor: metoda SWOT

S-a utilizat analiza SWOT pentru identificarea punctelor forte i deficienelor fiecrei
alternative, acestea fiind rezumate n tabelele de mai jos.

153
Carte.indd 153

11/5/06 5:41:40 PM

Alternativa #1: puncte forte i deficiene

Puncte forte

O abordare unitar pentru soluionarea

problemei focale a sistemului administraiei
publice

Soluie pe termen lung la cauzele problemei

focale

Atingerea obiectivelor globale ale YPS

Deficiene

Dificulti instituionale n ceea ce privete

implementarea

Obligaii contractuale pe termen mediu (5 ani)

pentru actualii manageri publici

Opoziia actualilor MP

Succesul depinde de modul n care va fi

abordat problema salarizrii n procesul de
tranziie

Necesit resurse suplimentare din punctul

de vedere al resurselor umane pentru
implementarea modificrilor necesare de
politic

Alternativa #2: puncte forte i deficiene

Puncte forte

Deficiene

Obligaii contractuale pe termen mediu (5 ani)

pentru actualii manageri publici

Nendeplinirea obiectivelor YPS

Impact financiar negativ n urma pierderii

finanrii UE

Consecinele politice ale incapacitii de a

implementa cu succes reformele sistemului de
administraie public

Alternativa o constituie ignorarea opiunii de

consolidare a capacitii administraiei publice

Tensiunile existente ntre funcionarii publici

obinuii i managerii publici se vor diminua /
vor fi eliminate

Alternativa #3: puncte forte i deficiene

Puncte forte

Impune modificri nensemnate ale politicii

existente

Deficiene

Alternativa propus se adreseaz exclusiv

problemelor pe termen scurt

Nu necesit resurse financiare suplimentare

Alternativa se adreseaz doar parial

problematicii de consolidare a capacitii
administraiei publice

154
Carte.indd 154

11/5/06 5:41:40 PM

Evaluarea alternativelor. Analiz multicriterial

Analiza multicriterial a fost utilizat pentru a evalua n ce msur alternativa contribuie
la ndeplinirea obiectivelor stabilite pentru aceast politic pilot:

Integrarea poziiilor MP n ansamblul sistemului funcionarilor publici.

Armonizarea aptitudinilor MP cu necesitile administraiei publice.

Alinierea nivelului de salarizare al managerilor publici la sarcinile i ndatoririle

acestora.

Factorii interesai au primit un formular n care au evaluat fiecare alternativ prin

alocarea unui anumit numr de puncte pentru fiecare obiectiv. Rezultatele prezentate
n tabelul de mai jos se bazeaz pe media ponderat a punctajelor:
Analiza multicriterial a alternativelor

8,33

0,5

4,17

Integrarea poziiilor MP n ansamblul

sistemului funcionarilor publici
Obiectivul 2

8,53

0,1

0,85

Armonizarea aptitudinilor MP cu
necesitile administraiei publice
Obiectivul 3

7,2

0,4

2,88

Alinierea nivelului de salarizare al

managerilor publici la sarcinile i
ndatoririle acestora
Total

Punctaj*

Impact

Alternativa 1: Stabilirea poziiilor din

sistemul funcionarilor publici n care
ar putea fi integrai MP i adaptarea
poziiilor acestora n ansamblul
sistemului.
Obiectivul 1

Media
ponderat

7,9 impact semnificativ / ridicat

Alternativa 2: Renunarea la YPS

Punctaj*

Obiectivul 1

0,5

Integrarea poziiilor MP n ansamblul

sistemului funcionarilor publici
Obiectivul 2

0,1

Media
ponderat

Impact
0

Armonizarea aptitudinilor MP cu
necesitile administraiei publice

155
Carte.indd 155

11/5/06 5:41:41 PM

Obiectivul 3
Alinierea nivelului de salarizare al
managerilor publici la sarcinile i
ndatoririle acestora
Total

1,33

0,53

0,4

0,53 impact zero

Impact

Alternativa 3: Programul YPS este

modificat astfel nct s armonizeze
aptitudinile MP cu necesitile
sistemului administraiei publice
Obiectivul 1

7,6

0,5

3,8

Integrarea poziiilor MP n ansamblul

sistemului funcionarilor publici
Obiectivul 2

8,8

0,1

0,88

Armonizarea aptitudinilor MP cu
necesitile administraiei publice
Obiectivul 3

6,2

0,4

2,48

Alinierea nivelului de salarizare al

managerilor publici la sarcinile i
ndatoririle acestora
Total

Punctaj*

Media
ponderat

7,16 impact semnificativ

* - 0 - impact zero; 2.5 impact redus; 5 - impact mediu; 7.5 - impact semnificativ; 10- impact ridicat

Analiza multicriterial indic faptul c alternativele 1 i 3 au un impact semnificativ

asupra obiectivelor stabilite. S-a stabilit c alternativa 2 nu este aplicabil, ntruct nu
contribuie la atingerea obiectivului (propune renunarea la Plan n loc s propun
mbuntirea acestuia). Alternativa numrul 1 a nregistrat cel mai ridicat scor per
total i astfel a fost selectat de echipa de lucru ca alternativ recomandat.
n concluzie, ca urmare a unui exerciiu de grup care a implicat o analiz multicriterial,
s-a hotrt c alternativa referitoare la stabilirea poziiilor din sistemul funcionarilor
publici n care ar putea fi integrai MP i adaptarea poziiilor acestora n ansamblul
sistemului este cea mai adecvat pentru soluionarea problemei focale cu care se
confrunt Proiectul YPS.

156
Carte.indd 156

11/5/06 5:41:41 PM

Anexa 3
CAZ:
Consumul de alcool i externalitile
Conceptul de externaliti nu se refer doar la stabilirea costurilor externe ale politicilor
publice. Se poate ntmpla adesea ca obiectivul politicii s fie minimizarea efectelor
negative ale externalitilor ca urmare a aciunii anumitor membri ai societii. Spre
exemplu, s lum ca studiu de caz consumul de alcool.
Pentru consumatori, costul direct al consumului de alcool este echivalent cu preul
achitat la magazinul de buturi. Cu toate acestea, consumul de alcool implic o serie de
costuri suplimentare pentru societate, care decurg din scderea productivitii muncii
ca urmare a alcoolismului, agravarea strii de sntate, costurile tratamentului pentru
alcoolism i alte costuri asimilate. Aceste costuri suplimentare care nu au legtur direct
cu preul alcoolului se datoreaz externalitii negative a consumului de alcool. O metod
prin care s-ar putea contracara efectele negative ale alcoolismului ar fi introducerea unei
taxe pe alcool care s reflecte aceste costuri suplimentare suportate de societate. Spre
exemplu, factorii de decizie ar trebui s ia n discuie valoarea optim a accizelor pe
alcool care ar diminua costurile negative externe ale consumului de alcool.
n primul rnd, s analizm modul n care un consumator de alcool i stabilete
cantitatea lunar consumat. Costul fiecrui litru de votc se reflect n preul su de
raft. Considernd c un litru de votc are un pre de 20 de lei, costurile individuale
pentru fiecare litru se vor ridica la 20 lei. Costurile private individuale sunt ilustrate
printr-o linie dreapt n graficul de mai jos. Costurile individuale aferente consumului
de litri suplimentari rmn neschimbate i sunt independente de cantitatea consumat.
Pe de alt parte, beneficiul individual exprimat n termeni financiari pentru fiecare litru
suplimentar de votc scade odat cu cantitatea consumat, diminund astfel dorina de
consum. Acest lucru se reflect n curba descendent a beneficiilor din consumul de
alcool. Pentru consumatorii de alcool, ar fi rezonabil s i majoreze consumul de votc
cu condiia ca beneficiile care deriv din consumul unui litru suplimentar s depeasc
preul buturii n sine. Prin urmare, consumatorii ar cumpra cantitatea B (v. graficul
de mai jos).
n al doilea rnd, consumul de alcool implic o serie de costuri suplimentare pentru
societate, care decurg din scderea productivitii muncii ca urmare a alcoolismului,
agravarea strii de sntate, costurile tratamentului pentru alcoolism i alte costuri
asimilate care nu sunt incluse n preul de comercializare al alcoolului. n plus, aceste
costuri externe suplimentare cresc odat cu nivelul consumului de alcool. Cu alte
cuvinte, se consum mai mult alcool, conducnd la mai multe cazuri de tratare a
alcoolismului. Prin urmare, se majoreaz costurile totale aferente consumului de alcool
care includ aceste costuri externe, reflectndu-se n curba ascendent a costurilor
totale.

157
Carte.indd 157

11/5/06 5:41:42 PM

Figura: Costurile marginale ale consumului de alcool

Dac factorii de decizie doresc s apeleze la accize pentru a amortiza externalitile

aferente consumului de alcool, valoarea accizei pentru fiecare litru de alcool consumat
trebuie stabilit la un nivel ct mai apropiat de cuantumul respectivelor costuri
externe. Spre exemplu, dac acciza se stabilete la 30 LEI pe litru, preul la votc ajunge
la 50 LEI. n consecin, consumul de alcool ar scdea de la punctul B la punctul A
ca urmare a intrrii n vigoare a noului impozit. Aadar, introducerea accizei este
una dintre modalitile prin care se pot contracara efectele externalitilor negative
aferente consumului de alcool. Totui, acest exemplu demonstreaz ct de dificil este s
stabilim nivelul optim al accizei unitare, ntruct aceasta depinde de natura avantajelor
individuale i de costurile externe care se schimb odat cu cantitatea de alcool
consumat.

158
Carte.indd 158

11/5/06 5:41:42 PM

Anexa 4
CAZ:
Analiza cost-beneficiu pentru legea privind portul ctii
de protecie pentru motocicliti n Italia
Informaii de fond
Analiza cost-beneficiu fcut n anul 2000 pentru noile reglementri cu privire la
portul obligatoriu al ctii de protecie de ctre motocicliti are la baz componentele
individuale ale costului. Acest lucru se ntmpl n momentul n care se ateapt ca
efectele legislaiei s fie vizibile n special la nivelul cetenilor i presupune automat
probleme de distribuie. Costurile sociale sunt cele pe care le pltete societatea pentru
a aplica legislaia i pentru includerea externalitilor negative.

Grupuri vizate

Motociclitii
Familiile motociclitilor
Dealerii, importatorii sau productorii de motociclete
Agenii de PR i publicitate (reglementarea prin intermediul informaiilor
pentru o campaniei public)
Companiile de asigurri (o reducere semnificativ a cheltuielilor)
Asociaiile non-guvernamentale care prezint victimele accidentelor
rutiere
Persoanele i entitile care reprezint cercetarea biomedical i serviciile
sanitare
Legea poate genera pierderi oamenilor aflai pe lista de ateptare a
transplanturilor de organe

Beneficiarii
Beneficiari direci 7 milioane de conductori de motociclete
Beneficiari indireci
Analiza consider a fi beneficiari indireci numai acele categorii pentru care intervenia
propus a fost considerat a avea un impact relevant. Acestea sunt:
- 21 ntreprinderi - dealeri, importatori sau productori de cti
- 9232 ntreprinderi dealeri, importatori sau productori de motociclete.
Familiile conductorilor de motociclete, precum i companiile de asigurri i cei care se
afl pe lista de ateptare pentru transplantul de organe sunt exclui din aceast analiz,
deoarece evaluarea impactului ar fi dificil i prea puin practic.

159
Carte.indd 159

11/5/06 5:41:43 PM

Calcularea costurilor
1. 80% dintre conductori vor suporta costuri directe ca urmare a achiziionrii
ctilor n primul an(cu excepia a 20% dintre conductorii care au achiziionat
ctile n prealabil). Sunt considerate costuri de capital care apar o singur dat
i costuri private pentru clieni. Presupunnd c noua casc are un pre de 45
Euro i c 7 milioane de conductori le vor cumpra n primul an.
Costurile private nete n primul an: 7 000 000 * 45 = 315 000 000 Euro
Pentru urmtorii 4 ani, se prevede o cretere cu 200 000 a cumprrilor de cti,
innd cont de achiziionarea de noi motociclete i de nlocuirea ctilor
Costurile nete private pentru urmtorii 4 ani: 200 000 * 45 = 9 000 000 Euro
2. Creterea anual a costurilor cu supravegherea de ctre autoriti se reflect
sub forma unor cheltuieli publice, exprimate ca medie anual a costurilor cu
activitile suplimentare de supraveghere - 10 500 000 Euro
Din acest motiv, costurile nete sunt: n primul an 315 000 000 + 9 000 000 = 324 000 000
Euro
Urmtorii 4 ani:
9 000 000 + 10 500 000 = 19 500 000 Euro

Calcularea beneficiilor
Beneficiile directe sunt reducerea numrului de decese, a ratei mortalitii i a
invaliditii ca urmare a accidentelor rutiere n care sunt implicate motociclete.
Pentru a estima efectul asupra numrului de decese i a ratei invaliditii, analitii s-au
folosit de estimrile Institutului Sanitar Italian, conform cruia procentul estimativ al
reducerii pagubelor variaz proporional cu folosirea mijloacelor de protecie dovezile
empirice indicnd un procent de 39.7%
Statisticile ISTAT indic faptul c media numrului de victime datorate accidentelor
rutiere se cifreaz la 700 /pe an. innd cont de faptul c n jur de 55% dintre aceste
persoane au murit din cauza rnilor la cap, rezult c numrul deceselor datorate
rnilor la cap este de 378. Presupunnd o reducere a pierderilor cu 39.7%, conform
estimrilor Institutului Sanitar Italian, ca urmare a utilizrii imediate, se poate estima
c scderea numrului de decese cu 80% ca efect al acestei msuri va fi egal cu 150 de
victime anual.
n medie raportul accidentelor grave soldate cu loviturilor la cap, ca urmare a
accidentelor de motociclet, este de 2 persoane grav rnite la o victim. Acest lucru
nseamn c 378* 2 = 756 accidente cu consecine grave n fiecare an. Dac presupunem o
reducere a pierderilor cu 39.7%, conform estimrilor Institutului Italian, i presupunnd

160
Carte.indd 160

11/5/06 5:41:43 PM

c reducerea pierderilor va fi n primul an de 50%, n al doilea an de 60%, n al

treilea an 70 %, n vreme ce n ultimii doi ani valoarea ar fi de 100 %, reducerea anual
a numrului de accidente cu consecine grave este de 300 accidente cu urmri grave
evitate n fiecare an.
Costul anual al spitalizri unei persoane care a suferit o ran la cap este de
67 000 000 Euro. Pe baza metodei de evaluare a costului bolii s-au calculat aceste
costuri, n sensul c evaluarea costurilor medicale const n estimarea costurilor pe
care le face sistemul medical pentru a trata o afeciune. Analiza are la baz cuantificarea
n termeni statistici a unei viei de om (0.7 milioane de euro) i unui accident grav (170
mii de euro) conform evalurilor fcute n 1999 de ctre Institutul Italian al Culturii.
Dac pornim de la ipoteza reducerii pierderilor cu 39.7% i o estimare a costurilor
cu spitalizarea n cazurile de accidente de motociclete soldate cu lovituri la cap de
67 000 000 Euro, beneficiul anual mediu al Sistemului Naional de Sntate poate fi
cuantificat la 27 000 000 Euro.
Beneficiile indirecte ar fi reducerea costurilor cu ngrijirile medicale pe care trebuie s le
suporte Sistemul Sanitar Naional, precum i costurile de reabilitare cu asistena social
i cu reintegrarea social i pe piaa muncilor a persoanelor rmase cu handicap.

Calcularea beneficiului net

n cazul acestei analize cost-beneficiu, beneficiul net care rezult este negativ, adic
reprezint suma beneficiilor anuale generate de noua lege minus costurile relative. Dac
reducem cash-flow-ul pe cinci ani la o rat a discount-ului de 5%, se obine o Valoarea
Prezent Net de aproximativ 152 milioane de Euro.

nvminte
Dei un numr de 21 de ntreprinderi reprezentnd distribuitori, importatori sau
productori de cti i 9 232 de ntreprinderi care sunt distribuitori, importatori sau
productori de motociclete sunt considerai a fi beneficiarii indireci, beneficiile acestea
nu se calculeaz sub forma unui beneficiu comun pentru ntreaga societate. Acest lucru
se realizeaz n scopul de evita ca aceeai sum de bani s nu fie numrat de dou ori .
Trebuie s menionm c metoda de calculare a beneficiului este una aproximativ, n
ceea ce privete distribuirea i gravitatea rnilor. De exemplu, reducerea numrului de
decese cu 150 pe an nu nseamn c aceste persoane se vor nsntoi. Este posibil ca
aceste persoane s rmn cu un handicap.
n acest caz nevoia de a aplica noua lege nu poate fi msurat numai n termeni
monetari. Punctul slab al CBA a fost lipsa de informaii cu privire la disponibilitatea

161
Carte.indd 161

11/5/06 5:41:44 PM

de a plti (WTP) n funcie de valoarea riscurilor de siguran specifice. Opiunea de a

impune portul obligatoriu al ctilor a avut la baz limitarea drepturilor conductorilor
de motociclete de a avea libertatea de a-i asuma riscurile, deoarece este nevoie ca
libertatea personal de opiune s fie redus pentru a servi scopurilor publice.

162
Carte.indd 162

11/5/06 5:41:44 PM

Anexa 5
CAZ:
Analiza de senzitivitate ulterioar
analizei cost-beneficiu
Ministerul de Interne din Marea Britanie (Home Office) a dispus n luna noiembrie
1995 efectuarea unei analize cost-beneficiu privind radarele pe baz de camere video.
Au fost luate n calcul urmtoarele tipuri de costuri i beneficii:

costurile aferente achiziionrii, instalrii, exploatrii i ntreinerii camerelor

video;
costurile pe care le implic activitatea instanelor i a Parchetului (Crown
Prosecution Service CPS) n legtur cu utilizarea camerelor video;
costurile campaniilor publicitare conexe;
beneficiile care decurg din diminuarea numrului de decese i vtmri
corporale, precum i din reducerea numrului de pagube materiale;
economii realizate de poliie i serviciile de asisten de urgen ca urmare a
unui numr mai redus de accidente rutiere;
economii realizate de sistemul de sntate ca urmare a unui numr mai redus
de victime;
venituri din amenzi aplicate pe baza imaginilor surprinse cu camerele video;
o mai bun fluen a traficului, scurtarea timpului petrecut n automobil,
precum i mbuntirea calitii mediului nconjurtor.

Costurile aferente instalrii i exploatrii camerelor video au fost puse n balan

cu beneficiile care decurg din reducerea numrului de accidente i astfel eliminarea
procedurilor n instan. A rezultat de aici c radarele bazate pe camere video prezint
un beneficiu net nsemnat. Tabelul de mai jos prezint n rezumat concluziile analizei
cost-beneficiu sus-menionate pentru 420 de amplasamente.
Toate
zonele

Nr.
amplasamente

Costuri
anuale
fixe
(mii lire
sterline)

Costuri
anuale
recurente
(mii lire
sterline)

Venituri
anuale
din
amenzi
(mii lire
sterline)

Camere
video

420

(5.264)

(3.595)

6.730

Beneficii
din
reducerea
umrului
de
accidente
(mii lire
sterline)
30.239

Valoarea curent net a beneficiilor

(costurilor) n mii lire sterline n
toate zonele ntr-o perioad de:
1 an
5 ani
10 ani

26.391

136.074

241.690

Beneficiile indicate mai sus care decurg din reducerea numrului de accidente au la baz
cifrele furnizate de Secia Economic din cadrul Ministerului Transporturilor.

163
Carte.indd 163

11/5/06 5:41:45 PM

Rata de actualizare aplicat: 6%

n realizarea evalurii cost-beneficiu s-a pornit de la o serie de elemente cheie, cum ar fi:

se nregistreaz beneficii aproximativ similare n fiecare dintre anii luai n calcul,

impactul reducerii numrului de accidente pentru toate amplasamentele dintro anumit zon este direct proporional cu impactul reducerii numrului de
accidente demonstrat de numrul mai mic de amplasamente din zona respectiv
cu date disponibile de monitorizare,

reducerea numrului de accidente ntr-una din zone, care nu asigur o defalcare a

datelor pentru camerele ataate semafoarelor i radarelor, este similar cu impactul
mediu al reducerii numrului de accidente observat n celelalte nou zone,

beneficiile care decurg din reducerea numrului de accidente sunt constante n

timp, adic nu se nregistreaz o scdere brusc, ntruct conductorii auto se
obinuiesc cu camerele de supraveghere a traficului iar numrul accidentelor
revine la normal,

numrul de condamnri n instan nici nu scade, nici nu crete n timp,

nivelul amenzilor i costurilor este aproximativ constant n timp,

costurile operaionale sunt aproximativ constante n timp,

prognozele Ministerului Transporturilor referitoare la costurile legate de

vtmrile corporale sunt relevante i nu se modific semnificativ n timp.
Pentru a se asigura c ipotezele de la care s-a pornit nu impieteaz asupra rezultatelor
avnd n vedere diferitele orizonturi temporale luate n calcul, s-au elaborat o serie de
scenarii alternative, pentru a se vedea n ce msur concluzia de ansamblu i anume
faptul c tehnologia de supraveghere video prezint avantaje nsemnate rmne
valabil.
Iat scenariile elaborate:

beneficiile care decurg din reducerea numrului de accidente scad la zero

ntr-o perioad de cinci ani, ntruct conductorii auto se familiarizeaz cu
amplasamentul camerelor video i i adapteaz comportamentul la volan n
consecin, adic ncetinesc pe o distan scurt n raza de aciune a camerei de
supraveghere i apoi accelereaz;

beneficiile care decurg din reducerea numrului de accidente sunt

contrabalansate n proporie de 50% de creterea numrului de accidente din
afara razei de aciune a camerelor video, din cauza conductorilor auto care
ofeaz mai neglijent fie considernd c nu pot fi depistai, fie ncercnd s
recupereze timpul pierdut pe poriunea de drum pe care au fost nevoii s
ncetineasc;

veniturile din amenzi tind ctre zero ntr-o perioad de cinci ani, ca urmare
a faptului c potenialii contravenieni respect legea sau conductorii auto
continu s depeasc viteza legal fr a fi depistai;

veniturile din amenzi nu mai sunt considerate un beneficiu;

reducerea numrului de accidente nu implic nici un fel de beneficii

financiare.

164
Carte.indd 164

11/5/06 5:41:45 PM

Tabelul de mai jos prezint concluziile acestor scenarii alternative pentru radare i
camerele de supraveghere din intersecii:
Impactul camerelor video pentru:

Valoarea curent net* a beneficiilor (costurilor) n toate zonele n

perioada:
Anul 1
Anul 2
Anul 3
Anul 4
Anul 5

Modelul de baz

26.391

55.946

83.977

110.421

136.074

1: reducerea numrului de accidente

beneficiile tind ctre zero n 5 ani

26.232

49.215

64.547

75.020

75.363

2: reducerea numrului de accidente

beneficii cu 50% mai mici
3: venituri zero din amenzi n 5 ani

11.964

28.215

43.547

58.014

71.656

26.232

54.448

79.654

102.100

122.019

4: veniturile din amenzi nu mai reprezint

un beneficiu

19.884

43.607

65.987

87.101

107.020

5: reducerea numrului de accidente nu

implic nici un fel de beneficii financiare

(2.305)

485

3.117

5.600

7.943

* exprimat n mii lire sterline

Conform scenariilor 1-4, beneficii nete nsemnate sunt generate ntr-o perioad relativ
scurt de timp. Scenariul 5 demonstreaz c, dac reducerea numrului de accidente
nu implic nici un fel de beneficii financiare, camerele video se autofinaneaz rapid
din veniturile provenite din amenzi.
n concluzie, analiza de senzitivitate indic foarte clar c politica de introducere
a camerelor video de supraveghere a traficului nu este influenat de eventualele
modificri ale premiselor. n plus, s-a demonstrat c aceast politic prezint o serie de
avantaje nsemnate chiar dac unele ipoteze nu se concretizeaz.

165
Carte.indd 165

11/5/06 5:41:46 PM

Anexa 6
CAZ:
Evaluarea alternativelor pentru politica public
Salariul i factorii care l influeneaz
Informaii generale
Una dintre cele mai spinoase probleme cu care se confrunt piaa muncii din Letonia
o reprezint nedeclararea salariului real. Exist mai multe explicaii pentru aceast
stare de fapt; una dintre ele ar fi povara fiscal prea mare pe umerii angajatorilor i
angajailor, n special n cazul micro-ntreprinderilor. Angajatorii ncearc s eludeze
prevederile legale prin nscrierea n cartea de munc a salariului minim pe economie,
la care se adaug aa-numitul salariu n plic. Acest lucru nseamn c sunt eludate
taxele i impozitele aferente salariului n plic. n ncercarea de a identifica o soluie
n acest sens, Ministerul Muncii a dispus efectuarea unui studiu denumit Salariul i
factorii care l influeneaz, pentru a avea o evaluare mai detaliat a trei alternative.
Ulterior, materialul urmeaz s fie analizat de factorii de decizie, care vor iniia diferite
amendamente la legislaia n vigoare.
Studiul a durat peste un an i a fost finanat din Fondul Social European. Evaluarea
detaliat a alternativelor a reprezentat ultima activitate a studiului. Celelalte activiti
au fost: analizarea problematicii, centralizarea i evaluarea datelor primare i secundare,
identificarea eventualelor soluii. Dup aceast etap, coordonatorii studiului au redactat
un raport asupra alternativelor identificate, menionnd totodat factorii implicai i
eventualele avantaje i dezavantaje ale fiecrei alternative. Ministerul Muncii a ales trei
dintre aceste alternative pe baza prioritilor politice.
Iat mai jos alternativele propuse pentru o analiz mai detaliat:
1. Majorarea salariului minim pn la orizontul anului 2020, obiectivul fiind
ca acesta s reprezinte 50% din salariul mediu.
2. Diferenierea salariului minim n acele sectoare care prezint cel mai ridicat
risc de nedeclarare a salariului real: construcii, comer, industria lemnului.
3. Permisiunea de a declara salariul minim pe baza unor acorduri ntre
angajatori i angajai, iar statul s renune la impunerea unui salariu minim
pe economie.

Metode utilizate analiza pe baz de scenarii i metoda Delphi

Avnd n vedere c implementarea tuturor alternativelor prezenta o serie de riscuri

sociale i economice, acestea au fost evaluate printr-o combinaie de metode factografice
i de prognoz. Estimrile pe baz de informaii factografice analizeaz evoluia
procesului n trecut i se bazeaz pe ipoteza c actualele premise nu se vor modifica
n orizontul de prognoz. Aceste metode vor fi descrise n amnunime n capitolul

166
Carte.indd 166

11/5/06 5:41:47 PM

referitor la prognoz.
n situaiile n care reacia societii a fost dificil de anticipat sau informaiile nu erau
disponibile, erau costisitoare sau necesitau prea mult timp, experii au apelat la metoda
Delphi (vezi seciunea 7). Unul dintre punctele forte ale acestei metode este posibilitatea
de cuantificare a avantajelor i dezavantajelor precum i a riscurilor pe care le prezint
politica respectiv. Esena acestei metode o constituie ajungerea la un numitor comun
n privina problematicii dezbtute. Grupul de lucru a elaborat problematica, obiectivele
i responsabilitile. Rezultatele au fost nglobate ntr-un chestionar i puse la dispoziia
experilor. Chestionarul s-a desfurat n 3 etape. naintea fiecrei etape, rezultatele
i concluziile etapei anterioare erau prezentate experilor. Un numr de 19 experi
reprezentnd 3 factori interesai s-au implicat n evaluarea impactului i riscurilor
politicii, dup cum urmeaz: 8 experi din partea instituiilor publice implicate n
stabilirea salariului minim, 9 reprezentani ai patronatului i 2 experi independeni
din mediul academic. Rspunsurile la chestionar au fost anonime.
Prima etap s-a desfurat sub forma unor interviuri, cu scopul de a afla opinia detaliat
a experilor n legtur cu problematica dezbtut. n urmtoarele dou etape s-a utilizat
chestionarul structurat.
Evaluarea primei alternative Majorarea salariului minim pn la orizontul anului 2020, obiectivul fiind ca acesta s
reprezinte 50% din salariul mediu
Evaluarea acestei alternative a pornit att de la date primare (chestionare) ct i de la date
secundare (comparaia cu alte state europene, documente de politic aprobate anterior,
prognoze i scenarii macroeconomice elaborate de Ministerul de Finane i Ministerul
Muncii, date statistice furnizate de EUROSTAT i Biroul Central de Statistic).

Coordonatorii studiului au analizat o serie de prognoze anterioare realizate

de Ministerul de Finane i Ministerul Muncii. Concluzia a fost c salariul
mediu brut a crescut mai mult dect se anticipase, pe cnd ritmul de cretere
al salariului minim s-a situat sub cel menionat n prognoze. Aceasta
nseamn c majorarea salariului minim s-a realizat ntr-un ritm mai lent
dect se anticipase n urm cu 3 ani. Pe baza acestor informaii, tendina
cresctoare a salariului minim i a celui mediu a fost modificat pentru
prognozele ulterioare. Contextul macroeconomic de dup anul 2010 a fost
estimat pe baza metodelor factografice i a unor metode specializate.
Discuiile referitoare la reducerea presiunii fiscale sunt de mare actualitate
la nivelul societii, astfel nct coordonatorii studiului au trebuit s afle
opinia experilor privind eventualele modificri de dup anul 2010 precum
i s clarifice probabilitatea diminurii impozitului pe venit per contribuabil.
Chestionarul a propus 4 scenarii posibile, selectate din alte cteva opiuni
din prima etap, cnd s-au organizat interviuri cu experii. n etapele doi
i trei, fiecare expert a evaluat probabilitatea de materializare a acestor

167
Carte.indd 167

11/5/06 5:41:47 PM

scenarii.
S-au asigurat premisele macroeconomice pentru toate scenariile.
Structura diferit a datelor aflate la dispoziia Biroului de Statistic referitoare
la salariile diverselor categorii profesionale la nivelul anilor anteriori nu a
permis utilizarea metodelor de prognoz matematic, astfel nct distribuia
datelor s-a stabilit manual, folosind iteraia.
Au fost prevzute urmtoarele 4 scenarii (orizontul 2006 2020):

Scenariul #1 scenariul de baz

Experii au considerat c acest scenariu are cele mai mari anse de materializare.
Conform acestui scenariu, salariul minim se va situa la nivelul de 140 lat n anul 2010,
dar n anul 2020 va ajunge s reprezinte 50% din salariul mediu. Premisele care au stat
la baza acestui scenariu: impozitul pe venit nu se modific n orizontul de prognoz
25%, iar majorarea salariului minim este n concordan cu prognozele anterioare
ale Ministerului de Finane. Celelalte scenarii vor fi evaluate pornind de la scenariul de
baz ca etalon.
Scenariul #2 influena unui impozit pe venit mai mic asupra scenariului de baz
Acest scenariu pornete de la premisa c salariul minim se va majora n anul 2007
cu 1,5% mai mult dect creterea prevzut n scenariul de baz, dar n anii 2008 i
2009 doar cu 0,5% mai mult dect creterea prevzut n scenariul de baz. n restul
perioadei, salariul minim se majoreaz cu aceiai coeficieni ca i n scenariul de baz.
Impozitul pe venit este mai mic dect cel din scenariul de baz, i anume 22%. Conform
acestui scenariu, majorarea veniturilor la bugetul de stat din impozitul pe venit va fi
mai mic dect nivelul prevzut n scenariul de baz, ns vor crete veniturile din pli
sociale.
Scenariul #3 scenariul optimist
Scenariul optim estimeaz c, n anul 2010, salariul minim va ajunge s reprezinte 50%
din salariul mediu, iar n anul 2020 chiar 68%. Premisele care au stat la baza acestui
scenariu: impozitul pe venit se situeaz la nivelul de 25%, iar majorarea salariului
mediu depete cu 1% nivelul prevzut n scenariul de baz. Acest scenariu prevede
cea mai mare cretere a salariului minim, cu 42% mai mult dect scenariul de baz. Pe
de alt parte, acest scenariu implic i cele mai mari presiuni fiscale asupra bugetului
de stat i asupra angajatorilor. Cele mai avantajate vor fi profesiile remunerate cu salarii
mici. Majorarea rapid a salariului minim are aceleai efecte asupra bugetului de stat
ca i scderea accentuat a impozitului pe venitul rezidenilor. Coordonatorii studiului
au ajuns la concluzia c acest scenariu reprezint alternativa optim n cazul n care
ministerul de resort dorete majorarea bugetului social.
Scenariul #4 scenariul pesimist
Acest scenariu estimeaz un salariu minim n anul 2010 la nivelul scenariului de baz,
dar cu 33,3% mai mic n anul 2020. Majorarea salariului minim este cu 4,5% mai mic

168
Carte.indd 168

11/5/06 5:41:48 PM

dect n cazul scenariului de baz. Premisele care au stat la baza acestui scenariu: salariul
mediu n perioada 2007 - 2010 crete ntr-un ritm cu 1% mai sczut dect n scenariul
de baz, urmnd ca dup anul 2010 s fie identic cu cel prevzut n scenariul de baz.
Acest scenariu reprezint de fapt o situaie de statu-quo, ntruct salariul minim va fi
majorat exclusiv n scopul de a pstra proporiile ntre acesta i salariul mediu brut. Cei
care vor avea de ctigat de pe urma acestui scenariu vor fi angajatorii, avnd n vedere
cheltuielile minime cu angajaii. Att bugetul de stat, ct i angajaii vor nregistra
venituri minime.

Pentru toate scenariile s-a aplicat o rat de actualizare de 10% la valoarea

actual a salariului pe economie precum i la suma impozitelor pe venit
i CAS. O astfel de rat neobinuit de mare (n loc de 8%) se explic
prin nencrederea autorilor studiului n materializarea premiselor
macroeconomice dup anul 2010. n acest caz, rata ridicat de actualizare
diminueaz impactul asupra valorii curente.
n fiecare scenariu s-a calculat impactul fiscal asupra bugetului de stat: CAS
att din partea angajatorilor, ct i a angajailor, impozitul pe venit, precum
i salariile angajailor din sectorul public.
A fost prezentat impactul social i economic al tuturor scenariilor. Cei care
vor avea de ctigat vor fi angajaii cu salarii mici, spre deosebire de angajaii
supracalificai (care i-ar putea pierde motivaia) i patronii de microntreprinderi (care dispun de for de munc sub-calificat). Alte avantaje i
dezavantaje au fost clasificate ntr-un tabel separat pentru fiecare scenariu,
pe baza probabilitii de materializare stabilite de experi n chestionare.
Printre elementele cu cea mai ridicat probabilitate s-au numrat: majorarea
costurilor de exploatare, a costurilor cu fora de munc, scderea concurenei
n rndul angajailor, creterea proteciei sociale pentru rezideni etc.
Impactul asupra principalilor factori implicai angajatori, angajai i stat
a fost comparat ntr-un tabel comun pentru toate cele 4 scenarii.

Experii au recomandat ca aceast alternativ s nu fie implementat n Letonia, ntruct

ara nu dispune nc de un sistem corespunztor de protecie social pentru a asigura
rezidenilor un grad ridicat de asisten social. Ca principal risc a fost menionat
impactul negativ mai nsemnat asupra angajailor din regiunile defavorizate.
Evaluarea celei de-a doua alternative Diferenierea salariului minim n acele sectoare care prezint cel mai ridicat risc de
nedeclarare a salariului real: construcii, comer, industria lemnului.
Principalele obstacole n evaluarea acestei alternative s-au datorat volumului insuficient
de date referitoare la principala ramur de activitate a ntreprinztorilor. Nefiind o
condiie obligatorie n Letonia, acetia i pot stabili mai multe ramuri de activitate la
Registru, chiar dac nu activeaz niciodat n domeniu. Biroul de statistic procedeaz
la calcularea valorii adugate per angajat, presupunnd c ntreprinztorul i justific
cheltuielile aferente salariilor nedeclarate n rulaj prin alte poziii de cheltuieli.

169
Carte.indd 169

11/5/06 5:41:48 PM

S-au folosit dou abordri pentru stabilirea salariului minim n construcii,

comer i industria lemnului: interviuri cu angajaii i analiza datelor
statistice. Rezultatele astfel obinute au fost comparate i incluse n
chestionare. Sarcina experilor a fost s evalueze valoarea aproximativ i
probabilitatea de materializare a acestor majorri salariale la nivelul fiecrei
ramuri.
Coordonatorii studiului au procedat la o analiz instituional specificnd
funciile necesare de care trebuie s dispun eventualele instituii de
control.
Trecerea n revist a legislaiei n vigoare Trecerea n revist a legislaiei n
vigoare s-a realizat cu scopul de a identifica amendamentele necesare n cazul
n care ministerul de resort hotrte implementarea acestei alternative.
Experii au calculat impactul fiscal asupra bugetului de stat n cazul
instituiilor publice implicate n mecanismele de control.
Posibilele efecte pozitive i negative precum i probabilitatea de materializare
a acestora au fost enumerate ntr-un tabel separat. Iat efectele cu cea mai
ridicat rat de probabilitate: majorarea costurilor n comer, prelucrarea
lemnului i construcii, falimentul micro-ntreprinderilor, adncirea
diferenelor economice ntre regiuni, ncurajarea altor forme de angajare
(tipuri diferite de contracte etc.), scderea incidenei salariilor nedeclarate
etc.

ntruct s-a stabilit o rat de probabilitate ridicat de materializare a efectelor negative,

coordonatorii studiului le-au clasificat ca riscuri critice i au recomandat s nu se
implementeze aceast alternativ.
Evaluarea celei de-a treia alternative Permisiunea de a declara salariul minim pe baza unor acorduri ntre angajatori i
angajai, iar statul s renune la impunerea unui salariu minim pe economie.

Coordonatorii studiului au analizat legislaia n vigoare i au stabilit c

nu exist nici o constrngere legislativ n ceea ce privete introducerea
acestei alternative. Principalul motiv pentru care aceast norm legislativ
nu funcioneaz n Letonia l constituie dezvoltarea necorespunztoare a
micrii sindicale; n plus, majoritatea ntreprinztorilor sunt constituii n
IMM-uri care nu au permisiunea s i stabileasc propriul salariu minim.
n prima etap a metodei Delphi (interviuri cu experii), au fost identificai
principalii pai n implementarea acestei norme.
n cea de-a doua i cea de-a treia etap s-au centralizat opiniile experilor
n aceast privin, fiind structurate n funcie de eventualele efecte pozitive
sau negative ale fiecrei soluii.
Posibilele efecte pozitive i negative precum i probabilitatea de materializare
a acestora au fost enumerate ntr-un tabel separat. Iat efectele cu cea mai
ridicat rat de probabilitate: majorarea salariului minim n viitor, reducerea
salariului minim n urmtorii ani, probleme pentru ntreprinztorii care
activeaz n mai multe sectoare, majorarea veniturilor la bugetul de stat,

170
Carte.indd 170

11/5/06 5:41:49 PM

consolidarea micrii sindicale pe viitor etc.

Pe termen scurt, aceast alternativ implic un impact negativ nsemnat asupra
angajailor. Consolidarea micrii sindicale ar putea avea drept efect pozitiv stabilirea
cuantumului optim al salariului minim.
n funcie de prioritile ministerului de resort i de abordarea pentru o pia liber,
coordonatorii studiului au recomandat implementarea acestei alternative cu respectarea
pailor menionai de experi. Se va recurge la instrumente informative pentru a
convinge angajaii s se nscrie n sindicate, iar micro-ntreprinderile s devin societi
mixte sau s fuzioneze. Dup anul 2015, aceast alternativ ar putea fi implementat
integral, iar statul ar putea s renune la privilegiul su de stabilire a salariului minim
pe economie.

171
Carte.indd 171

11/5/06 5:41:49 PM

Anexa 7
CAZ:
Impactul creterii impozitului pe venitul
micro-ntreprinderilor de la 1,5% la 3%
Proiectul PHARE RO2003/005-551.02.03 - ntrirea capacitii de analiz, elaborare
de previziuni macroeconomice i politici publice a Comisiei Naionale de Prognoz,
Ministerului Economiei i Comerului i Cabinetului Primului Ministru.
Cazul n discuie reprezint evaluarea impactului economic al schimbrii politicii
de impozitare, analiza a avut loc dup introducerea schimbrilor privind impozitul
microntreprinderilor i de aceea ar trebui considerat o evaluare ex-ante experimental a
impactului. Dar evaluarea prezentat n acest studiu de caz are i elemente de evaluare ex-post,
pentru c aceast politic este deja n vigoare i impactul ei poate fi evaluat n mod empiric.
Cazul se bazeaz pe o decizie real de politic public al crei iniiator a fost Ministerul
Finanelor Publice n anul 2005 creterea impozitului pe venitul microntreprinderilor de
la 1,5% la 3%. Scopul principal al acestui studiu de caz este de a oferi un exemplu privind
modul n care metodele de evaluare a impactului pot fi folosite pentru a clarifica obiectivele
de politic public i pentru mbuntirea deciziilor de politici publice referitoare la o
situaie real din Romnia.

1. Cadrul general
Impozitul pe microntreprinderi a fost introdus n anul 2001 ca un instrument de facilitare a
activitii antreprenoriale38. Microntreprinderile au avut posibilitatea de a alege s plteasc
un impozit de 1,5% pe venit n locul impozitului pe profit de 25% de la acea vreme. Scopul
acestei stimulri fiscale a fost acela de a ncuraja nfiinarea firmelor, mrirea bazei de
impozitare i crearea mai multor locuri de munc.
Pentru ca firmele s fie eligibile pentru acest tip de impozit, urmtoarele criterii39 trebuiau
ndeplinite:
a) obiectul de activitate s fie producia de bunuri materiale, prestarea de servicii i/
sau comer;
b) numrul de salariai s fie ntre 1 i 9;
c) veniturile realizate s nu depeasc echivalentul n lei a 100.000 euro;
d) capitalul social este deinut de persoane altele dect statul, autoritile locale i
instituiile publice.
Un aspect important al acestui impozit este caracterul su opional40.
Microntreprinderile care anterior plteau impozitul pe profit aveau acum posibilitatea s
38

OG 24/2001privind impunerea microntreprinderilor. Apoi aceast Ordonan a fost inclus n Codul Fiscal (Legea nr.571/2003),
Titlul IV Impozitul pe veniturile microntreprinderilor;
39
articolul 103 din Codul Fiscal anterior;
40
articolul 104 din Codul Fiscal anterior;

172
Carte.indd 172

11/5/06 5:41:50 PM

plteasc impozitul pe venit ncepnd cu anul fiscal urmtor, dac ndeplineau prevederile
legale prezentate anterior. Totui, dac o microntreprindere se hotra s revin la regimul
impozitului pe profit, nu mai putea apoi s se rentoarc la regimul impozitului pe venit.
Schimbarea politicii de impozitare
La finalul anului 2004, legiuitorii au decis s dubleze impozitul pe venitul microntreprinderilor
de la 1,5% la 3%41. Impozitul majorat a intrat n vigoare la 1 ianuarie 2005.
Scopul modificrii impozitului pe venit a fost urmtorul:
- nevoia de a mri veniturile la buget;
- reducerea posibilitilor de evitare a impozitrii de ctre
microntreprinderi.
Se presupunea c microntreprinderile erau folosite ca paravane pentru evitarea plii
contribuiilor sociale pentru salariile mari (e.g. poziii de conducere). n plus, odat cu
adoptarea cotei fixe de impozitare de 16% nu mai era nevoie de stimulente fiscale pentru
mediul de afaceri.
Evaluarea ex-ante a creterii veniturilor la buget
n conformitate cu Ministerul Finanelor Publice, dublarea impozitului pe venit ar dubla
veniturile la buget care provin din acest tip de impozit.

2. Metoda
n sensul acestui studiu de caz, analiza se va limita la impactul acestei politici asupra
bugetului, dezvoltrii sectorului IMM-urilor i a locurilor de munc.
Metodele cantitative se bazeaz pe procesarea seriilor temporale (time series) cu privire
la numrul de microntreprinderi, venitul i gradul de ocupare a forei de munc, date
furnizate de statisticile oficiale42. n baza datelor furnizate de Ministerul Finanelor Publice,
analiza ofer o evaluare preliminar a ncasrilor poteniale la buget.
Componenta calitativ implic un sondaj cu 20 de ntrebri adresate unui numr de 100
microntreprinderi i ntreprinderi mici (90 microntreprinderi i 10 ntreprinderi mici)
din judee diferite. Rspunsurile au fost analizate cu soft-ul SPSS i apoi rezultatele cele mai
relevante au fost interpretate.

3. Evaluarea impactului economic

3.1. Evaluarea impactului asupra bugetului
A. Testarea ipotezei unui numr constant de microntreprinderi pltitoare de impozit
pe venit
41
OUG 138/2004 pentru modificarea Legii nr. 571/2003 privind Codul Fiscal;
42

Agenia Naional pentru ntreprinderi Mici i Mijlocii i Cooperaie (ANIMMC), Institutul Naional de Statistic (INS);

173
Carte.indd 173

11/5/06 5:41:50 PM

Microntreprinderile vor alege s plteasc impozitul pe venit doar dac obligaia fiscal
care rezult este mai mic dect impozitul comun pe profit. Factorul determinant n
alegerea raional a tipului de impozitare este ponderea profitului n venitul total al
firmei. Prin urmare, este posibil calcularea unui nivel de echilibru al acestei ponderi,
la care impozitul datorat statului s fie egal att n cazul impozitului pe profit, ct i n
cazul impozitul pe venit, folosind formula de mai jos:
Formula 1: Echilibrul ntre stimulentele pentru impozitul pe profit i impozitul pe
venit

t x T0 = y x T0 x s

unde T0 venit
y profitul ca procent din venit
t impozitul pe venit
s impozitul pe profit

Pentru anul 2004, naintea adoptrii politicii de cretere a impozitului pe venit, profitul
era impozitat cu 25%, iar venitul microintreprinderilor era impozitat cu 1,5%. n acest
caz, pragul de echilibru (y) era de 6%. Acest rezultat se interpreteaz astfel: toate
microntreprinderile cu un profit mai mare de 6% din venitul total vor alege s plteasc
impozitul pe venit n loc de impozitul pe profit, pentru a-i minimiza costurile fa de
bugetul de stat.
n condiiile n care impozitul pe venit nu ar fi fost majorat, dar lund n calcul
introducerea cotei unice de 16% care s-a aplicat pentru impozitul pe profit ncepnd
cu 1 ianuarie 2005, pragul de echilibru ar fi fost de 9,4%. Adic de aceast dat toate
microntreprinderile cu un profit mai mare de 9,4% din venitul total sunt nclinate n
mod raional s opteze pentru impozitul pe venit n loc de impozitul pe profit.
Prin politica de majorare a impozitului pe venitul microntreprinderilor de la 1,5%
la 3%, pragul de echilibru ajunge la nu mai puin de 18,7%. Cu alte cuvinte, doar
microntreprinderile care au un profit mai mare de 18,7% din venitul lor vor alege s
plteasc impozitului pe venit, n condiii ceteris paribus43.
Prin urmare, chiar i fr dublarea impozitului pe venit, microntreprinderile cu
ponderea profitului n venitul total ntre 6% i 9,4% ar fi fost tentate s aleag impozitarea
normal pe profit. Totui, numrul acestor firme nu ar fi fost foarte mare, datorit
diferenei reduse ntre pragurile de echilibru.
Pe de alt parte, politica fiscal de dublare a impozitului pe venit tripleaz pragul de
echilibru fa de situaia din 2004 i l dubleaz fa de cazul n care nu s-ar fi adoptat
aceast politic. Rezultatul probabil al acestei msuri fiscale este acela c un numr
mare de microntreprinderi (toate microntreprinderile cu un profit ntre 6% i 18,7%
din venitul lor) vor alege s plteasc impozitul pe profit n loc de impozitul pe venit.
43

Presupunnd c ceilali factori cu potenial influen rmn neschimbai;

174
Carte.indd 174

11/5/06 5:41:51 PM

Se impun cteva alte consideraii asupra rezultatelor de mai sus. Avnd n vedere c un
alt avantaj important al impozitului pe venit este simplitatea cerinelor administrative
(sistemul contabil este mai simplu de aplicat dect n cazul impozitului pe profit), se
poate presupune c microntreprinderile care beneficiaz de facilitatea de a plti acest
impozit pot avea o inerie n a nu trece la impozitarea profitului chiar dac se situeaz
puin peste pragul de echilibru menionat anterior. Astfel, din raiuni de economii
administrative, unele microntreprinderi pot s prefere n continuare impozitul pe
venit chiar dac ponderea profitului lor n venit este mai mic cu 1 sau 2 procente fa
de valoarea de echilibru de 18,7%.
Totui, ca urmare a politicii propuse este clar c numrul total de microntreprinderi care
pltesc impozitul pe venit se va diminua, astfel micorndu-se i baza de impozitare.
B. Evaluarea micorrii bazei de impozitare a microntreprinderilor din colectarea
impozitul pe venit (sectorul de producie)
Venitul total al microntreprinderilor care funcioneaz n sectorul de producie44
(27238 firme active n total, aproximativ 9% din toate microntreprinderile active) a
fost de 62,630,036 miliarde ROL n 2003 (a se vedea tabelul 9).
Dup cum se prezint i n tabelul 9, doar sectorul produciei de cocs i al uleiurilor
minerale are un raport mediu profit/venit care depete pragul de 18,7%. Totui, 9 din
cele 13 sectoare care au rmas se situeaz deasupra pragului de stimulare de 6%, ceea
ce implic faptul c impactul noii reglementri va determina un numr mare de firme
de producie s aleag impozitul pe profit. Astfel c nu este o ateptare realist aceea
c vor exista creteri suplimentare importante ale veniturilor la buget prin mrirea
impozitului pe venit in sectorul de producie.
Presupunnd c toate microntreprinderile cu un raport profit/venit ntre pragul anterior
i cel nou i-ar schimba regimul de impozitare de la impozitul pe venit la cel pe profit,
creterea veniturilor la buget ar reprezenta un slab procent de 1,49% (n baza datelor
din 2003 prezentate n Tabelul 1). Totui, presupunnd statistic c microntreprinderile
vor continua s plteasc impozitul pe venit chiar i la nivel de 3%, veniturile ar crete
cu 88,9% (n baza acelorai date din 2003).
Exist o diferen considerabil ntre cele dou scenarii si ele reflect situaii extreme. De
fapt diminuarea bazei de impozitare pentru impozitul pe venit se va situa n intervalul
fixat de cele dou supoziii menionate anterior. Elaborarea scenariilor ca instument de
evaluare poate mbunti seminificativ exerciiul de evaluare a impactului.
Un alt aspect important al analizei anterioare este faptul c, pe msur ce veniturile la
buget care provin din impozitul pe profit cresc, acest lucru se realizeaz n detrimentul
microntreprinderilor. n cele mai multe cazuri, firmele afectate de aceast cretere
sunt acelea care funcioneaz efectiv n sectorul industriei i al serviciilor, n timp ce
pentru firmele nfiinate pentru evitarea impozitului pe venit stimulentele nu au fost
modificate n mod semnificativ.
44

Sursa informaiei: ANIMMC i calcule proprii

175
Carte.indd 175

11/5/06 5:41:51 PM

Tabelul 1: Date pe sectoare: profitul i venitul mediu 2002-2003 (ROL)

2002
Sector

Industria
alimentar, a
buturilor i a
produselor din
tutun
Industria
produselor textile
Industria pielriei
Industria
lemnului
Industria
celulozei i a
hrtiei
Produse din cocs
i petrol
Industria chimic
Industria
produselor din
cauciuc i mase
plastice
Alte produse
nemetalurgice
Industria
metalurgic
Industria de
echipamente i
maini
Industria de
echipamente
electrice i optice
Industria
vehiculelor de
transport
Alte activiti
industriale
Total

2003

Profit mediu

Venit mediu

Valoarea
medie a
profitului
din venit

Profit mediu

Venit mediu

Valoarea
medie a
profitului
din venit

-397.393421

11.075.974.933

-3,59%

-562.634.495

12.285.500.421

-4,58%

262.278.037
156.739.043

4.849.064.764
1.879.416.508

5,41%
8,34%

365.094.242
275.506.415

5.834.147.963
2.217.068.310

6,26%
12,43%

96.243.519

7.498.328.114

1,28%

706.801.856

8.304.134.524

8,51%

417.321.482

4.133.277.423

1,10%

579.075.391

5.328.154.053

10,87%

2.659.266
128.366.446

50.805.496
1.998.175.928

5,23%
6,42%

401.499.721
194.199.116

642.121.959
2.710.581.301

62,53%
7,16%

-39.669.882

2.466.071.568

-1,61%

119.231.160

2.781.146.933

4,29%

158.242.359

2.160.137.404

7,33%

116.454.126

2.202.815.088

5,29%

427.587.234

4.411.082.686

9,69%

629.512.044

7.522.873.440

8,37%

108.841.378

1.659.087.984

6,56%

175.611.478

1.750.202.425

10,03%

225.744.756

2.654.012.054

8,51%

511.709.399

3.854.391.341

13,28%

122.711.210

1.584.169.876

7,75%

194.632.934

1.205.991.652

16,14%

120.192.163

4.422.245.150

2,72%

220.994.587

5.990.907.163

3,69%

1.789.863.590

50.841.849.888

3,52%

62.630.036.573

6,27%

Sursa: ANIMMC i calcule proprii

176
Carte.indd 176

11/5/06 5:41:52 PM

C. Evaluarea veniturilor prevzute a intra la buget date cantitative vs. date

calitative
n spatele politicii de cretere a impozitului pe venit se afla necesitatea imperativ de a
reduce deficitul public cauzat de adoptarea cotei unice de impozit. Previziunile artau
c 5400 miliarde ROL va reprezenta valoarea ateptat a veniturilor la buget datorit
dublrii impozitului pe venit. Se pare c aceast cifr este atins prin simpla dublare a
venitului ce urmeaz s fie colectat din acest tip de impozit pn la finalul anului 2005
(dup cum se prevzuse anterior n Legea bugetului pe 2005 a se vedea mai jos).
Tabel 2: Proiectarea i colectarea veniturilor (mii ROL)
An

Venit preconizat din

impozitul pe venit
(1)

ncasri bugetare efective

din impozitul pe venit
(3)

2001
2002
2003
2004
2005

2.080.000.000
1.923.000.000
3.333.000.000
Previziune iniial3
5.402.000.000

150.649.372
1.917.732.066
3.330.023.038
3.600.000.000

2005

ncasri
efective
(procent din
previziune)
(4=3/1*100)
92,19%
173,16%
108,01%

Previziune revizuit4
10.804.000.000

Sursa: Legea nr. 743/2001 a bugetul de stat pe anul 2002; Legea nr. 631/2002 a bugetului de stat pe
anul 2003; Legea nr.507/2003 a bugetului de stat pe 2004; Legea nr. 511/2004 a bugetului de stat pe 2005;
1
Procent raportat n legea bugetului pentru anii respectivi
2
n Legea bugetului de stat pe anul 2004, venitul proiectat la buget din impozitul pe venit a fost de 2.830.000.000.
3
Previziunea pentru 2005 conform Legii bugetului de stat pe anul 2005 (nainte de creterea impozitului pe venit)
4
Previziunea dup creterea impozitului pe venit

n urmtoarea seciune, analiza datelor a sugerat c pentru sectorul industriei procentul

de venituri suplimentare la buget poate varia ntre 1,49% i 88,9%. n sectorul serviciilor,
pentru c raportul profit/venit este mai mare, este loc pentru o cretere mai mare a
veniturilor la buget dect n cazul sectorului industriei.
Din cauza lipsei informaiilor nu este posibil realizarea unei estimri exacte a
veniturilor la buget. n astfel de situaii n care metodele cantitative eueaz din cauza
lipsei informaiilor palpabile, metodele calitative (folosirea sondajelor) pot mbunti
calitatea evalurii impactului. Bineneles, orice evaluare are un buget limitat la
dispoziie i folosirea unui sondaj reprezentativ din punct de vedere statistic poate fi
destul de costisitor. Totui, un sondaj la o scar mai mic poate fi util pentru a vedea
percepia operatorilor economici afectai de politica public propus.
Pentru acest studiu de caz a fost realizat un sondaj pe un eantion de 100

177
Carte.indd 177

11/5/06 5:41:52 PM

microntreprinderi. Acestea au fost ntrebate: n cazul creterii impozitului pe venit de

la 1,5% la 3% vei alege s pltii n continuare acest impozit?. Rezultatul a fost uimitor
pentru c 55,6% din rspunsuri sugerau o trecere iminent de la impozitul pe venit la
impozitul pe profit. Dei rezultatele sondajului nu permit o estimare exact a veniturilor
la buget, rspunsurile confirm totui faptul c baza de impozitare se diminueaz, de
data aceasta pentru toate sectoarele economiei45.
Ca o concluzie preliminar se poate afirma c impactul politicii publice propuse
asupra bugetului a fost supraestimat. Cu toate c o evaluare exact este imposibil,
se poate deduce c previziunea creterii veniturilor la buget cu 50% ar fi un
scenariu mult mai realist dect previziunea unei creteri de 100%
3.2. Impactul impozitului pe venit asupra dezvoltrii afacerilor
Scopul introducerii impozitului pe venit a fost acela de a stimula dezvoltarea
microntreprinderilor. O analiz a evoluiei firmelor n perioada 2002-2003 prin
comparaie cu 2000 arat faptul c microntreprinderile s-au dezvoltat ntr-adevr mai
repede dect ntreprinderile mici (o rata de cretere de 221% n perioada menionat
anterior n comparaie cu rata de 104% n cazul ntreprinderilor mici). Aceast rat
mare de cretere poate fi explicat nu doar prin mbuntirea generala a mediului de
afaceri din Romnia, dar i prin adoptarea impozitului pe venit.
Tabelul 3-Rata de cretere microntreprinderi

Codul
NACE46
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Total

MICRONTREPRINDERI
Dinamica
Dinamica
pentru
pentru 2003
2002-2000
- 2000
206%
242%
188%
206%
195%
223%
220%
253%
311%
415%
190%
197%
243%
299%
281%
395%
266%
331%
149%
103%
201%
221%

NTREPRINDERI MICI
Dinamica
Dinamica
pentru
pentru
2002-2000
2003-2000
89%
86%
97%
104%
95%
112%
113%
139%
105%
122%
94%
103%
113%
135%
85%
97%
120%
153%
45%
36%
94%
104%

Sursa: calcule proprii n baza datelor furnizate de Ministerul Finanelor Publice

Sectorul serviciilor pare a fi cel mai favorizat prin introducerea impozitului pe venit
(Codul NACE 4).
45

n seciunea dedicat sondajului se poate vedea c structura eantionului corespunde ndeaproape cu structura microntreprinderilor din
economia romneasc;
46
Pentru Codul NACE vizitai situl web

178
Carte.indd 178

11/5/06 5:41:53 PM

Dup cum se arat i n tabelul de mai jos n perioada 2000 2003 numrul firmelor
care activau n tere sectoare a crescut mai rapid dect numrul firmelor din alte
sectoare de activitate. Un motiv este acela c firmele de servicii ofer produse cu valoare
adaugat mare cu costuri mici, ceea ce de obicei se traduce prin profituri substaniale
supuse impozitrii. n schimb prin alegerea plii impozitului pe venit firmele pot
economisi resurse importante. n cazul firmelor care produc bunuri, costurile implicate
de producie i (re)investiii sunt destul de ridicate, iar profitul poate fi mic, ceea ce le
determin s prefere impozitul pe profit i nu impozitul pe venit.
O alt concluzie preliminar este aceea c este posibil ca o cretere a impozitului pe
venit s aib un efect marginal negativ asupra nfiinrii de noi microntreprinderi,
cu consecine mai duntoare pentru sectorul de producie dect pentru sectorul de
servicii.
3.3. Evaluarea impactului referitor la evitarea impozitului
Tabelul 4 prezint dinamica pentru Codurile NACE cu rate de cretere ridicate. Datele
arat c ritmul de cretere a microntreprinderilor nu este acelai ca ritmul de cretere
a ntreprinderilor mici din aceeai clas.
Tabelul 4 - Rata de cretere, sectoare selectate
Cod NACE

45 (Construcii)
72 (Informatica i
activiti conexe)
73 (Cercetare i
dezvoltare)
74 (Servicii pentru
firme)
80 (nvmnt)
85 (Sntate i
asisten social)

Microntreprinderi
Numrul de
Numrul de
firme n 2000 firme n 2003

Rata de
cretere

4374
1631

18246
7420

4,17
4,54

ntreprinderi mici
Numrul
Numrul
de firme n
de firme
2000
n 2003
2458
2961
316
334

66

316

4,78

51

56

1,09

8232

32293

3,92

1358

1167

0,86

204
2020

1061
6308

5,20
3,12

22
78

51
102

2,32
1,31

Rata de
cretere
1,20
1,05

Sursa: calcule proprii n baza datelor furnizate de Ministerul Finanelor Publice

n conformitate cu datele disponibile Clasa NACE 7 a nregistrat rata cea mai mare de
cretere. Acest lucru pare a confirma suspiciunea autoritilor potrivit crei impozitul
pe venit poate fi utilizat ca un instrument pentru evitarea impozitelor mari pe venitul
personal.

179
Carte.indd 179

11/5/06 5:41:54 PM

n spatele paravanului microntreprinderilor care activeaz n domeniul consultanei

furniznd servicii companiilor (inclusiv instruire) poate exista un numr mare de
persoane care evit astfel plata impozitelor pe salarii. Aceast schem este foarte
profitabil n special pentru cei cu salarii medii i mari, cum ar fi directorii de firme.
n sectorul construciilor creterea numrului microntreprinderilor poate fi explicat
prin avantajele clare de a putea include fiecare proiect de construcie ca o firm separat,
pentru proiectele cu un cost general mai mic de 100.000 euro.
n sectorul sntii, microntreprinderile au fost folosite de medicii de familie pentru
a-i organiza ntr-un mod mai profitabil propriile cabinete medicale.
n momentul dublrii impozitului pe venit de la 1,5% la 3% se atepta ca aceast politic
public s frneze procesul de eludare a obligaiilor fiscale. Totui, stimulentele pentru
acest proces de eludare continuau s existe deoarece contribuiile sociale continuau
sa fie extrem de ridicate chiar i dup introducerea cotei unice de impozit pe venit
de 16%. Costul de funcionare al unei microntreprinderi (nfiinare, contabilitate,
salariu minim pentru un salariat obligatoriu angajat cu norm redus) plus impozitul
pe venit (3%) i impozitul pe dividende (10%) sunt mult mai mici dect impozitele de
40-50% pe salarii cu plata contibuiilor la asigurarile sociale. De aceea chiar i dublarea
impozitului pe venit are un impact nesemnificativ asupra reducerii procesului de
eludare a impozitelor.
Eecul atingerii obiectivului acestei politici publice a fost abordat n 2006 cnd a fost
naintat o propunere pentru eliminarea impozitului preferenial pe venit pe motivul
evitrii plii impozitelor. n cele din urm Parlamentul a modificat propunerea
prin meninerea impozitului pe venit, dar a exclus Clasa NACE 7 din cadrul
microntreprinderilor eligibile la plata acestui impozit. Astfel, cel puin dou treimi
din microntreprinderile suspicioase vor trebui s plteasc impozitul normal pe
venit de 16%, ceea ce i poate stimula pe angajatori s ia n calcul posibilitatea plii
contribuiilor sociale pentru angajaii deghizai.
3.4. Evaluarea impactului asupra pieei forei de munc
Un obiectiv secundar al introducerii impozitului pe venit a fost acela de a se crea locuri
de munc prin stimularea afacerilor.
Datele indic faptul c numrul mediu de angajai pe microntreprindere din sectoarele
de producie s-a redus n perioada 2001-2003. Datele arat de asemenea c marea
majoritate a micontreprinderilor au un singur angajat conform legii.
Dac exist un impact al creterii impozitului pe venitul microntreprinderilor la 3%,
este foarte probabil ca acesta s fie negativ din punctul de vedere al crerii de locuri
de munc. Totui, dac exist, impactul va fi unul minor. De aceea, dac un obiectiv

180
Carte.indd 180

11/5/06 5:41:54 PM

important al politicii publice este crearea de locuri de munc, atunci este nevoie de
instrumente alternative sau msuri cu inte precise.
Tabelul 5 Numrul mediu de angajai pe firm pe sector de activitate
2001
Micro
Sector

. mic

2003
. medie

Numrul mediu de angajai pe

firm

Micro

. mic

. medie

Numrul mediu de angajai pe firm

Agricultur,
silvicultur i
pescuit

1,79

17,66

58,97

1,64

18,85

89,91

Industrie i energie

1,86

22,45

109,99

1,87

21,95

109,36

Construcii

2,31

24,88

110,57

1,90

21,54

105,93

Servicii din care:

1,96

18,70

90,25

1,30

19,40

100,94

Comer

2,31

20,05

99,59

1,26

19,70

112,66

Transporturi i
comunicaii

1,54

21,10

92,52

1,51

18,92

89,72

Turism

1,19

17,64

95,44

1,68

19,06

95,15

Alte servicii

0,88

14,26

75,71

1,27

18,68

92,10

Total

1,96

20,23

100,29

1,41

20,35

105,44

Sursa: ANIMMC (Agenia Naional pentru ntreprinderi Mici i Mijlocii i Cooperaie)

3.5. Sondajul: rezultate selectate i analiz47

Sondajul a fost realizat pe un eantion de 100 de firme din 10 judee n perioada
decembrie 2004 ianuarie 2005. Din cele 100 de firme 90 sunt microntreprinderi i 10
ntreprinderi mici. Dei eantionul nu este reprezentativ din punct de vedere statistic,
acesta urmrete ndeaproape distribuia microntreprinderilor pe clase NACE. Tabelul
6 de mai jos prezint frecvena microntreprinderilor care au luat parte la sondaj n
clasele NACE n comparaie cu distribuia lor la nivel naional.
Urmtoarea ntrebare din sondaj a analizat principalele motive pentru alegerea plii
impozitului pe venit, iar rezultatele sunt prezentate pe scurt n urmtorul tabel (tabelul 7).

47

Sondajul iniial coninea 20 de ntrebri din care au fost selectate cteva n scopul acestui studiu de caz i care apoi au fost interpretate;

181
Carte.indd 181

11/5/06 5:41:55 PM

Tabel 6 Eantionul sondajului Numrul de microntreprinderi n funcie de

Codul NACE
NACE
Valid

Distribuia actual (%)*

Procentul din sondaj

(%)
0

7,8

4,2

7,8

5,0

5,6

1,6

2,6

6,7

4,9

46,7

58,3

3,3

6,3

15,6

12,5

1,1

1,9

5,6

2,7

Total

100

100

*Procent calculat la nivel naional conform datelor din 2003

Sursa: calcule proprii i rezultate SPSS

Tabelul 7 Motive pentru alegerea impozitului pe venit

Valid

Frecven

Procent

Procent Valid

Procent
cumulativ

46

51,1

58,2

58,2

25

27,8

31,6

89,9

6,7

7,6

97,5

2,2

2,5

100,0

Total

79

87,8

100,0

Sistem

11

12,2

90

100,0

Contribuie slab la bugetul

de stat
Impozitul mai uor de
aplicat
Costuri mai reduse pentru
contabilitate
Alte motive

Lips
Total

Surs: rezultate SPSS

n afar de posibilitile anterioare de rspuns, reprezentanii firmelor au mai subliniat

c impozitul pe venit este deosebit de util cnd directorii de firme ncearc s prospecteze
piaa i s se dezvolte.
O alt ntrebare important a analizat posibilele dezavantaje ale impozitului pe venit n
raport cu dezvoltarea afacerii. La ntrebarea: Faptul c firma dvs. nu se va mai califica
pentru plata impozitului pe venit are un rol n luarea deciziei de a-l angaja pe cel de-al
zecelea salariat ?, mai mult de jumtate din respondeni (57,4%) au considerat acest

182
Carte.indd 182

11/5/06 5:41:55 PM

fapt ca fiind nesemnificativ sau neimportant.

Pentru a avea o idee mai clar cu privire la stimulente i pentru a verifica rspunsurile de
mai sus, firmelor li s-a mai cerut s comenteze strategia lor de dezvoltare. Rspunsurile
sunt prezentate n tabelul 8:
Tabelul 8 Pe msur ce firma dvs. se dezvolt ce soluie vei adopta: s v
transformai ntr-o ntreprindere mic sau s creai o nou microntreprindere?
Procent Valid

Valid

Transformare ntr-o
ntreprindere mic
nfiinarea unei noi
microntreprinderi
Total

56,6
43,4
100,0

Sursa: rezultate SPSS

Dei majoritatea respondenilor au planuri de dezvoltare a afacerii, procentul directorilor

atrai de facilitile prefereniale ale unei microntreprinderi este destul de mare. Acest
lucru confirm ngrijorarea potrivit creia impozitul pe venit acioneaz ca bariera
celui de-al zecelea salariat n calea dezvoltrii viitoare a afacerii.
Avnd n vedere c unele asociaii din domeniul afacerilor au pledat pentru extinderea
domeniului de aplicare a impozitului pe venit i pentru ntreprinderile mici, a fost
inclus o ntrebare pentru a se vedea dac aceast politic ar ncuraja dezvoltarea
microntreprinderilor i transformarea n ntreprinderi mici. Dei procentele sunt
foarte apropiate, rspunsurile pozitive predomin (tabelul 9).
Tabelul 9 Avei n vedere dezvoltarea microntreprinderii i transformarea sa
ntr-o ntreprindere mic dac ai putea fi n continuare eligibil pentru plata
impozitului pe venit?
Procent Valid
Valid

Nu
Da
Total

44,8
55,2
100,0

Surse: rezultate SPSS

O alt ntrebare s-a concentrat pe modul n care directorii percep impactul impozitului
pe venit asupra activitii firmei. Rspunsurile la aceast ntrebare sunt prezentate
n tabelul 10. Aproape 69% din respondeni au considerat c acest impozit a avut un
impact pozitiv, n comparaie cu procentul de 3% dintre respondeni care au considerat
c a avut un impact negativ.

183
Carte.indd 183

11/5/06 5:41:56 PM

Tabelul 10 Care este efectul alegerii impozitului pe venit asupra activitii dvs.?
Procent Valid

Valid

Efect pozitiv foarte important

Efect pozitiv important
Nici un efect
Efect negativ important
Total

15,6
53,3
27,8
3,3
100,0

Sursa: rezultate SPSS

Ca o concluzie general pentru restul sondajului, dei directorii au considerat

impozitul pe venit ca o msur bun i un stimulent pentru investiii i crearea de
locuri de munc, ei au solicitat i alte msuri pentru mbuntirea mediului de
afaceri al microntreprinderilor.

4. Evaluarea politicii publice i recomandri propuse

Seciunea urmtoare este o completare la metoda sugerat prin oferirea unei literaturi de
specialitate si a unei analize a cazului, toate acestea fiind utile pentru oferirea celor mai
adecvate recomandri pentru mbuntirea politicii publice.
Dac obiectivul principal al politicii publice este acela de a crete veniturile
la buget, atunci ar fi inacceptabil adoptarea unei astfel de politici fr o estimare
riguroas a ncasrilor bugetare i costurilor generate de creterea impozitului. O
estimare liniar este n mod sigur incorect i superficial. Prognoza i analiza ar trebui
realizate n liniile sugerate de acest studiu folosind datele i resursele aflate la dispoziia
Ministerului Finanelor Publice.
Dac problema este reprezentat de un nivel redus de colectare a impozitelor i
inta este un impozit preferenial pentru o categorie larg, nivelul impozitului trebuie s
fie mai mic dect un simplu stimulent fiscal i ar trebui nsoit de msuri antievaziune
exigente. Succesul acestei scheme depinde n mod crucial de un efort antievaziune
convingtor: investigarea evidenelor contabile dubioase, nregistrarea computerizat
a tuturor contribuabililor i un nivel destul de ridicat de verificare ncruciat a
datelor, astfel ameninarea de descoperire a inconsistenelor i aspectelor inexacte din
declaraiile fiscale devine credibil.
n cazul impozitului microntreprinderilor din Romnia, este dificil de
difereniat ntre adevratele firme mici i cele false (proprietarii prefernd s divizeze
firmele mici sau s creeze o nou microntreprindere dect s rmn/s treac n grila
de impozitare mai mare). De asemenea este dificil s se interzic persoanelor, angajai
cu venit ridicat, s devin furnizori independeni de servicii. ntr-un document recent

184
Carte.indd 184

11/5/06 5:41:57 PM

privind sistemele de tip impozit dual pe venit aplicate ntr-o serie de state OECD
(n care capitalul este impozitat conform unei grile fixe, iar salariile sunt impozitate
conform unor grile progresive) se observ c salariaii devin subcontractori peste
noapte48. De asemenea, trebuie acordat atenie pentru c simplificarea cerinelor de
declarare este un obiectiv ludabil, dar reducerea acestora nu trebuie s conduc la
neglijarea pstrrii evidenei i astfel la imposibilitatea realizrii unui audit i control
eficiente. Aceasta nu ar fi n concordan cu obiectivul menionat de a aduce o parte din
economia subteran la lumin, pentru c msurile de stimulare a respectrii voluntare a
prevederilor legale nu sunt un substitut pentru ameninarea cu acionarea n instan.
Un mod de a abuza de impozitul pe venit este divizarea unei firme mari n mai
multe firme mici, astfel se creeaz artificial microntreprinderi i se pltete impozitul pe
venit n locul impozitului pe profit. Ungaria a abordat aceast problem specificnd c
toi contribuabilii pot opta pentru regimul impozitului pe venit doar dac (a) membrii
lor sunt exclusiv persoane fizice i (b) acetia nu au aciuni la alt firm (cu excepia
companiilor listate la Burs).
n ceea ce privete dificultatea stabilirii dac microntreprinderile au fost create
doar pentru ca angajaii i angajatorii s evite plata unui impozit mai mare pe venitul
personal i a contribuiilor sociale, o restricie sub forma unui prag minim pentru
venit ar putea, ntr-o anumit msur, s contracareze efectul. Ne putem atepta
ca o microntreprindere nfiinat n scopul evitrii regimului fiscal s aib ca venit
echivalentul a dou salarii anuale (fie ele chiar i salarii mari din sectorul de servicii)
cel mult, n timp ce o afacere legal ar avea, n cele mai multe dintre cazuri, un venit
ridicat datorit att cheltuielilor ct i unei activiti intense. Caracterul eligibil al
microntreprinderilor poate fi evaluat la finalul anului fiscal i dac firma se situeaz
sub pragul fixat atunci se calific pentru plata impozitului pe profit i plata celorlalte
contribuii. O restricie de acest tip poate descuraja abuzurile, i dac acestea totui au
loc, restricia ar conduce la venituri mai mari la buget dect n cazul regimului anterior,
pentru c venitul declarat ar trebui s fie mai mare dect nainte. Este totui probabil ca
unele microntreprinderi din anumite sectoare s rmn prinse n plas.
O problem similar a fost observat n Marea Britanie unde un impozit de
0% pentru firmele care realizeaz profit sub un anumit prag a condus la distribuirea
dividendelor care nu fuseser impozitate. Guvernul britanic a ncercat s rezolve
problema stipulnd ca distribuirea ctre persoane fizice s fie fcut din profit, ceea ce a
adus cu sine un nivel minim de 19% al impozitului pe firm. O regul similar ar putea
fi implementat n Romnia, astfel reducndu-se stimulentul potrivit cruia specialitii
pot trece de la sistemul normal de impozitare la regimul microntreprinderilor.
n ceea ce privete bariera celui de-al zecelea salariat, nu pot fi obinute
concluzii clare dect dup obinerea rezultatelor sondajului. De vreme ce teoretic exist
motive solide care ne fac s credem c fenomenul exist ntr-adevr, pot fi prezentate
cteva sugestii pentru evitarea problemei. n primul rnd, restricia privind numrul
de salariai poate fi eliminat complet, introducnd doar un prag maxim al venitului.
Astfel nu vor mai exista bariere pentru angajarea de personal i caracterul general al
msurii este pstrat. Pe de alt parte, stimulente pentru angajarea de personal sub forma
48

Owens J, Hamilton S., Raport OECD privind impozitarea, Paris, 2002;

185
Carte.indd 185

11/5/06 5:41:57 PM

contribuiilor la asigurrile sociale, concedii, pot fi oferite pentru cel de-al zecelea,
unsprezecelea, etc angajat, pentru a contrabalansa efectul negativ de ieire din acest
sistem i pentru a netezi calea spre trecerea la o gril de impozitare mai mare.
Teoreticienii au prezentat ideea c o schem pentru stimularea plii unui
impozit ofer firmelor soluia pentru a se dezvolta i a depi stadiul iniial n care
doar beneficiau de stimulente. n principiu acest lucru este corect, totui este dificil
de vzut cum, de exemplu, o limit de civa ani impus pentru rmnerea ntr-o
gril de impozitare preferenial va convinge directorii, care doresc s se bucure n
continuare de beneficii, s respecte regulile. n cazul firmelor pentru care brand-ul
nu este important (i pentru microntreprinderi de obicei nu este important) o simpl
schimbare a numelui rezolv problema. Dac o astfel de schimbare ar fi implementat,
ar trebui nsoit de restricii de calificare similare cu restricia deja n vigoare n
Romnia, dar restricia s se refere la inderdicia de a reveni la regimul de 3%, i ar
trebui s se aplice doar persoanelor fizice (proprietarii microntreprinderilor).
Este posibil ca impozitul microntreprinderilor s nu supravieuiasc unei
analize atente din parte Uniunii Europene i va trebui eliminat sau cel puin modificat
semnificativ n momentul aderrii. Pentru conformarea cu legislaia UE, anumite
caracteristici ale legii pot fi meninute (cum ar fi atenia concentrat pe crearea de
locuri de munc), dar caracterul de impozit duntor (care afecteaz sediul social
conform criteriilor UE) trebuie eliminat din lege. Soluia pentru autoritile romne
este de a aplica msuri directe pentru atingerea obiectivelor dorite, cum ar fi reducerea
omajului, creterea investiiilor, etc.
De exemplu, schemele de stimulare a impozitului n Belgia pot fi un bun
exemplu de urmat. Autoritile belgiene ofer reduceri la contribuiile sociale pentru
primul i cel de-al doilea salariat (programele se numesc Un loc de munc n plus
i Dou locuri de munc n plus). De asemenea, Romnia ar putea argumenta c
anumite stimulente sunt pentru zonele rurale ale rii. Nivelul de via este mai sczut
n acele zone, de aceea stimulente pentru angajare de personal sau cote de impozitare
mai sczute pot fi acceptate de UE. Aceste stimulente nu ar trebui s fie orientate strict
spre activitile agricole (pentru c numrul populaiei din zonele rurale este mai mare
dect numrul de persoane necesar pentru aceste activiti), dar ar trebui orientate spre
dezvoltarea serviciilor i afacerilor la nivel rural. Dezavantajele acestor programe sunt
c, n mod inevitabil, beneficiile rezultate din simplificarea reglementrilor se pierd i
exist chiar posibilitatea complicrii modului de declarare a impozitului.
n general, n funcie de obiectivele autoritilor publice, schema poate fi realizat
i n alt mod. Dac scopul principal este creterea veniturilor la buget, atunci un impozit
sczut trebuie nsoit de controale riguroase i, pentru c nu se doresc schimbri rapide
n cadrul noii scheme, aceasta ar trebui s includ ct mai puine distorsiuni. n mod
ideal, nu ar trebui simplificat prea mult pentru c prin eliminarea altor taxe/impozite
TVA, impozitul pe cldiri, impozitul pe mainile firmei, impozitul pe dividende
pot aprea efecte nedorite cum ar fi canalizarea resurselor externe (relaionate cu
firmele n cauz) n categoria taxe prefereniale. De vreme ce impozitul unic pe venitul
brut nu este o opiune, ideea general este de a crea un sistem cu cote sczute ale
impozitului pe profit, poate i prin scderea impozitelor indirecte cum ar fi TVA-ul.
Chestiunea simplificrii sistemului ine, pn la urm, att de modul n care sistemul

186
Carte.indd 186

11/5/06 5:41:58 PM

este implementat sau administrat, ct i de numrul de taxe, impozite i deduceri.

Dac principalul obiectiv este stimularea crerii de locuri de munc i a
investiiilor, atunci o schem precum cea din Estonia (impozit doar pe profitul distribuit)
ofer numeroase avantaje. Orice analiz cost-beneficiu a unei astfel de scheme ar
trebui s stabileasc un echilibru ntre veniturile bugetare previzionate, pe de o parte,
i investiiile mari i cheltuielile sociale reduse, pe de alt parte. Totui, se consider c
Estonia ncalc regulile UE privind impozitarea dividendelor i i s-a acordat o perioad
de timp pn n 2008 s modifice legea impozitului pentru a se alinia la regulile UE.

Concluzii generale
1. Dei ar fi cam sever s se considere c politica de dublare a impozitului pe venit a
fost un eec total, ofer totui un exemplu bun asupra modului n care nu ar trebui
pregtit o propunere de politic public. Aspectele negative se refer la: obiective
neclare, estimri superficiale ale veniturilor i costurilor, lipsa unei dezbateri publice
i a consultrilor.
2. Noua propunere de politic public a fost abandonarea ideii impozitului pe venit
pentru c nu respecta prevederile acquis-ul UE i ncuraja evitarea impozitrii. Totui,
nici de data aceasta nu a avut loc o analiz sau o evaluare ex-ante n sprijinul propunerii
de politic public. Nu este de mirare c Parlamentul a modificat substanial aceast
politic, nu doar prin meninerea impozitului pe venit, dar i prin reducerea acestuia
de data aceasta la 2%. n mod evident nu se poate rspunde exact la ntrebarea cum
s-a hotrt noua cot a impozitului. De ce 2% i nu 1,5%? Rspunsul nu ar avea nici o
valoare fr o evaluare riguroas de impact.
3. Este clar c mrirea impozitului pe venit la 3% nu a condus la atingerea obiectivelor
ateptate ale politicii. Nu este clar care sunt beneficiile exacte (cuantificabile) ale noii
politici. Un anumit grad de complexitate este acordat prin faptul c toate activitile
din clasa CAEN 7 nu se mai calific pentru impozitul preferenial pe venit. Dar
aceast politic va mpiedica direct i activitatea firmelor care ofer servicii reale de
consultan n afaceri, att de necesare n stadiul actual al dezvoltrii economiei n
Romnia.
4. Toate punctele anterioare sunt doar o parte a pledoariei n favoarea introducerii
evalurii de impact cu caracter de reglementare ca un instrument necesar pentru a
mbunti radical calitatea politicilor publice n Romnia. Prin furnizarea unei analize
i a unei evaluri riguroase, Guvernul i va ctiga ncrederea mediului de afaceri i
respectul cetenilor, acionnd n scopul interesului real al societii.

187
Carte.indd 187

11/5/06 5:41:58 PM

V. Bibliografie
Surse internaionale accesibile pe internet cu privire la planificarea politicilor publice
(15 octombrie 2006):
Titlul sursei
PublicPolicy.org
RAND cooperation
Association for Public Policy
Analysis and Management
Policy analysis tutorial
Green Book, Appraisal
and Evaluation in Central
Government, UK
Regulatory Impact Assessment
Guidance, UK
Balanced scorecard approach
Mindtools portal
Policy Hub
Prime Ministers Strategy Unit,
UK
The Treasury of New Zealand
The Cabinet Office, UK
Better Regulation
Commission, UK
The Magenta Book: Guidance
notes for Policy Evaluation and
Analysis
Pathfinder: managing for
Outcomes
The State Chancellery of the
Republic of Latvia
Prime Ministers Office of
Finland

Shortcut pentru pagina de web:

http://www.public-policy.org/web.public-policy.org/index.php
http://www.rand.org/
http://www.appam.org/
http://www.maxwell.syr.edu/plegal/ppae/ppae1.html
http://greenbook.treasury.gov.uk/
http://www.cabinetoffice.gov.uk/regulation/ria/ria_guidance/
index.asp
http://www.bscol.com/
http://balancedscorecard.org
http://www.mindtools.com/
http://www.policyhub.gov.uk/
http://www.strategy.gov.uk/
http://www.treasury.govt.nz/
http://www.cabinetoffice.gov.uk/
http://www.brc.gov.uk/
http://www.gsr.gov.uk/professional_guidance/magenta_book/
index.asp
http://io.ssc.govt.nz/pathfinder/
http://mk.gov.lv
http://www.vnk.fi/julkaisut/julkaisusarja/en.jsp

Publicaii n limba romn referitoare la procesul de formulare a politicilor publice:

Bardach, Eugene. Analiza politic. Calea celor opt trepte. Bucureti, 1999.
Bouckaert, Geert si Pollit, Cristopher. Reforma managementului public. Analiza comparat.
Chisinau: Epigraf, 2004.
Lindblom, Charles Woodhouse Eduard J. Elaborarea politicilor. Chiinu: Cartier, 2003.
Hogwood, Brian W., Gunn, Lewis A. Introducere in politicile publice. Bucureti
Trei, 2000.
Miroiu, Adrian. Introducere n analiza politicilor publice. Bucureti: Punct, 2001
Mungiu-Pippidi, Alina. si Ionita, Sorin. Politici publice: Iai: Polirom, 2002.

188
Carte.indd 188

11/5/06 5:41:59 PM

Weimer, David L. Analiza politicilor publice. Chiinu:Arc, 2003.

Publicaii n limba englez referitoare la planificarea, formularea, evaluarea, managementul performanei
i implementarea politicilor publice:
Anderson, James. Public Policymaking: An Introduction, Houghton Mifflin Company; 6Rev Ed.
(2005).
Anton, Thomas. American Federalism and Public Policy: How the System Works. New York:
Random House, 1989.
Bardach, Eugene. The Implementation Game. Cambridge: MIT Press, 1977.
Bardach, Eugene. The Eight-Step Path of Policy Analysis: A Handbook for Practice. CQ Press,
2005.
Baumgartner, Frank & Bryan Jones. Agendas and Instability in American Politics. The University
of Chicago Press, 1993.
Belli P., Jock R. Anderson. Economic Analysis of Investment Operations, WBI Development Studies,
2001.
Birkland, Thomas A. 2001. An Introduction to the Policy Process: Theories, Concepts, and Models
of Public Policy Making (Armonk, NY: M.E. Sharpe).
Birkland, Thomas A. 1997. After Disaster: Agenda Setting, Public Policy, and Focusing Events.
Washington: Georgetown University Press.
Bobrow, Davis & John Drysek. Policy Analysis by Design. Pittsburgh, 1987.
Bruce L.Berg. Qualitative Research Methods for the Social Sciences. Pearson Education.
Davis, David. How the Bureaucracy Makes Foreign Policy. Lexington, Massachusetts: D.C. Heath
and Company, 1972.
Dery, David. Problem Definition in Policy Analysis. Lawrence: University Press of Kansas.
Dror, Yehezkel. Public Policymaking Reexamined. Publishing Company, San Francisco, 1968.
Dunn, William. Public Policy Analysis: An Introduction. Lexington Books, 1983.
Dye, Thomas. Understanding Public Policy. University of Alabama Press, 1976.
Edwards, George C., and Ira Sharkansky. The Policy Predicament: Making and Implementing Public
Policy. San Francisko: W.H.Freeman, 1978.
Edwards, George. Implementing Public Policy. CQ Press, 1980.
Finsterbush K.J., Ingersholl, L., Llewellyn > (Eds). Methodology for Social Analysis in Developing
Countries. Boulder, Westview, 1990.
Fischer, Frank. Evaluating Public Policy, CA: Sage, 1995.
Formaini, Robert. The Myth of Scientific Public Policy. New Yourk: Transaction Books, 1990.
Gilmour, Robert & Alexis Halley, Who Makes Public Policy: the Struggle for Control Between
Congress and the Executive. 1994.
Goldwin, Robert. Bureaucrats, Policy Analysts, Statesmen: Who Leads? AEI, 1980.
Goggin, M, A. Bowman, J. Lester, & L. OToole. Implementation Theory and Practice. New York:
HarperCollins, 1990.
Gramlich, Edward. A Guide to Benefit-Cost Analysis. Second Edition. Englewood Cliffs, N.J.:
PrenticeHall.
Harvey, Averch. Private Markets/Public Intervention. Univ. Pittsburgh Press.
Ham, Christopher & Michael Hill. The Policy Process in the Modern Capitalist State. London:
Harvester Wheatsheaf, 1993.
Haveman, Robert & Julius Margolis. Public Expenditure and Policy Analysis. 2nd Ed. Chicago: R
and McNally, 1977.
Hawkesworth, M.E. Theoretical Issues in Policy Analysis. State University of New York Press,
1988.
Hayes, Michael. Incrementalism and Public Policy. New York: Longmans, 1992.
Heineman, R., W. Bluhm, S. Peterson, & E. Kearny. The World of the Policy Analyst. Chatham House
Publishers, Chatham, New Jersey, 1997.

189
Carte.indd 189

11/5/06 5:41:59 PM

Hofferbert, Richard. The Reach and Grasp of Policy Analysis. , Ala.: University of Alabama Press,
1990.
Hogwood, Brian & B. Guy Peters. Policy Dynamics. Prentice Hall, 1982.
Hogwood, Brian W, Gunn Lewis A. Policy Analysis for the Real World. Oxford University Press,
1984.
Hoos, Ida. Systems Analysis in Public Policy. The University of. California Press Berkeley, 1972.
House, Peter W. The Art of Public Policy Analysis: The Arena of Regulations and Resources. Beverly
Hills:Sage, 1982.
House, Peter & Roger Shull. The Practice of Policy Analysis: Forty Years of Art & Technology. New
York: Compact Press. 1991.
Kingdon, John. Agendas, Alternatives, and Public Policies. New York: HarperCollins, 1995.
Levy, John. Essential Microeconomics for Public Policy Analysis. Praeger Publishers, 1995.
Lindblom, Charles. Inquiry and Social Change. University Press, 1990.
Lindblom, Charles. The Policy-Making Process. 3 rd ed. Prentice Hall: Englewood Cliffs, NJ,
1993.
MacRae, Duncan & Dale Whittington. Expert Advice for Policy Choice: Analysis and Discourse.
Washington, D.C.: Georgetown University Press. 1997.
MacRae, Duncan & James Wilde. Policy Analysis for Public Decisions. North Scituate, MA Duxbury
Press, 1979.
Majone, Giandomenico. Evidence, Argument, and Persuasion in the Policy Process. New Haven:
Yale University Press, 1989.
Meltsner, Arnold. Policy Analysts in the Bureaucracy. Berkeley and Los Angeles: University of
California Press, 1976.
Nagel, Stuart. Policy Studies: Integration and Evaluation. Westport: Greenwood Press.; and White,
Louise 1994.
Nay, Joe & Peg Kay. Government Oversight and Evaluability Assessment. Lexington, MA:. Heath.
Rossi, P. H. and H. E. Freeman, 1993.
Paris, David & James Reynolds. The Logic of Policy Inquiry. New Yourk: Longman, 1983.
Patton, Carl & David Sawicki. Basic Methods of Policy Analysis and Planning. Prentice Hall, 1993.
Peters, Guy. American Public Policy: Promise and Performance. Chatham NJ: Chatham
Publishers.
Poister, Theodore. Public Program Analysis: Applied Research Methods. Baltimore: University Park
Press, 1978.
Putt, Allen & J. Fred Springer. Policy Research: Concepts, Methods, and Applications. Englewood
Cliffs, New Jersey.
Pressman, Jeffrey & Aaron Wildavsky. Implementation. Berkeley: University of California Press,
1973.
Quade, Edward S. Analysis for Public Decisions. 2nd ed., New York, Elsevier Scientic,
 1982.
Rhoads, Steven. The Economists View of the World. New York: Cambridge University Press.
Ripley, Randall & Grace Franklin. Bureaucracy and Policy Implementation. Homewood, Illionis:
The Dorsey Press.
Rivlin, Alice. Systematic Thinking for Social Action. Washington, D.C.: The Brookings Institution,
1971.
Rochefort, David & Roger Cobb. The Politics of Problem Definition. Lawrence: University Press of
Kansas, 1994.
Rosen, Harvey. Public Finance. 7th ed. Princeton University, 2005.
Rossi, Peter. Evaluation: A Systematic Approach. 2 nd ed. Beverly Hills: Sage, 1982.
Sabatier, Paul. Theories of the Policy Process. Westview Press. 1999.
Schmid, A. Allan. Benefit-Cost Analysis: A Political Economy Approach. Westview Press,1993.
Schulman, Paul. Large-Scale Policy Making. New York, 1975.
Starling, Grover. The Politics and Economics of Public Policy. Chicago, IL: Duxbury Press, 1979.

190
Carte.indd 190

11/5/06 5:42:00 PM

Stoker, Robert. Reluctant Partners: Implementing Federal Policy. Pittsburgh, Pennsylvania:

University of Pittsburgh Press, 1991.
Stokey, Edith & Richard Zeckhauser. A Primer for Policy Analysis. New York: Norton, 1978.
Stone, Deborah. Policy Paradox and Political Reason. New York: Norton, 1997.
Stone, Deborah. Policy Paradox and the Art of Political Decision Making New York: Norton,
2002.
Theodoulou, Stella and Matthew Cahn. Public Policy: The Essential Readings. New York: Prentice
Hall, 1995.
Tong, Rosemarie. Ethics in Policy Analysis. New York: Prentice-Hall, 1985.
Weimer, David & Aidan Vining. Policy Analysis: Concepts and Practice. Englewood Cliffs, New
York: Prentice Hall, 1989.
Wholey, Joseph. Handbook of Practical Program Evaluation. San Francisco: Jossey-Bass.; 2004.
Wildavsky, Aaron. Speaking Truth to Power: The Art and Craft of Policy Analysis. Boston: Little,
Brown, 1979.
Wildavsky, Aaron. The Politics of the Budgetary Process. 2nd ed., Boston: Little, Brown, 1974.

191
Carte.indd 191

11/5/06 5:42:00 PM

Index
Agenda politicii publice 16
Alternative 57
Identificare 58, 62, 152 - 153
Selectare 66
Criterii de selecie 68
Evaluare 153 - 155
Alternative nedominante 180
Analiza cost-beneficiu 101, 133, 159 - 162
Analiza drumului critic 122
Analiza multicriterial 79, 155
Analiza de risc 114 - 116
Analiza pragului de rentabilitate 90
Analiza senzitivitii 117
Analiza SWOT 27, 35 - 39, 78, 153 - 154
Analogie 64
Benchmarking 65
Beneficii 160 - 161
Intangibile 98
Tangibile 98
Ciclul planificrii politicii publice 16 - 17
Costuri
Administrative 85
Bugetare 84
Directe 86
Economice 92
Financiare 83
Fixe 88
Indirecte 87
Identificare 82
De implementare 107
De ntreinere 90
Stabilirea costului n funcie de activiti 92
Cost-eficacitate 110
Corelare 55, 56
Date primare 52
Date secundare 52
Diagrama os de pete 42, 43
Evaluare 132
Evaluarea impactului
Ex-ante 17
Ex-post 19
Detaliat 25
Preliminar 18
Impactul reglementrilor 24
Extrapolare 70, 75

Factor de actualizare 103

Focus grupuri 33
Implementare 119 - 123
Indicatori 46, 48
Instrumente de politici publice 60
Investigaii rapide 66
Msurarea dispersiei 56
Metoda arborelui problemei 37, 151
Metode calitative 28, 29
Metode cantitative 28, 29
Metoda Delphi 76 - 77
Metoda disponibilitii de a plti 166 - 167
Metode folosite de experi 99
Metode factografice 70, 72 - 75
Metoda Gantt 121
Metoda hedonist 100
Metoda matriceal 81
Metoda Monte-Carlo 70, 75
Metode participative 27
Metode de prognoz 69
Metoda standard de stabilire a costului 85
Modelarea 70
Monitorizarea 20, 131
Obiective 44 - 45
Perioada de rentabilizare 107
Planificarea pe baz de scenarii 70, 72, 166 - 169
Pilotarea 81
Politic i politic public 14
Presiunea economic impus de legislaie 93
Productivitate 51
Raport beneficiu-cost 106
Rata rentabilitii interne 108
Regresie 56
Rezultatele politicii publice 48
Rezultatele aciunilor politicii 46
Sistematizare lexicografic 90
Sondaje 53, 181 - 184
Stabilirea costurilor marginale 108
Statistic 55
Studiul de caz 34
Tabel de scoruri ponderate 123 - 130
Valoare actual 103
Valoarea actual net 105

192
Carte.indd 192

11/5/06 5:42:00 PM