IOAN ALEXANDRU

DREPT ADMINISTRATIV
EUROPEAN
Ediia a II-a,
revzut i adugit

Universul Juridic
Bucureti
-2010-

Editat de S.C. Universul Juridic S.R.L.

Copyright 2008, 2010, S.C. Universul Juridic S.R.L.
Toate drepturile asupra prezentei ediii aparin
S.C. Universul Juridic S.R.L.
Nicio parte din acest volum nu poate fi copiat fr acordul scris al
S.C. Universul Juridic S.R.L.

NICIUN EXEMPLAR DIN PREZENTUL TIRAJ NU VA FI

COMERCIALIZAT DECT NSOIT DE SEMNTURA
AUTORULUI I TAMPILA EDITORULUI, APLICATE
PE INTERIORUL ULTIMEI COPERTE.

Descrierea CIP a Bibliotecii Naionale a Romniei

ALEXANDRU, IOAN
Drept administrativ european / Ioan Alexandru.
Ed. a 2-a, rev. i adugit. - Bucureti : Universul Juridic, 2010
Bibliogr.
ISBN 978-973-127-252-8
342.9(4)
REDACIE: tel./fax:
tel.:
e-mail:

021.314.93.13
0732.320.665
redactie@universuljuridic.ro

DEPARTAMENTUL telefon: 021.314.93.15; 733.673.555

DISTRIBUIE:
tel./fax: 021.314.93.16
e-mail: distributie@universuljuridic.ro

www.universuljuridic.ro
COMENZI ON-LINE,
CU REDUCERI DE PN LA 15%

Cuvnt nainte
Adaptarea permanent a procesului educaional la realitile
vieii economice i social-politice este o condiie a eficacitii
acestuia; o condiie a utilitii lui, n ultim instan, a contribuiei
sale la progresul general pe care ni-l dorim cu toii.
Integrarea efectiv a Romniei n Uniunea European este deja o
veche aspiraie a noastr, a tuturor. Acest lucru presupune ns, o
completare a culturii tradiionale cu noi componente care in de
armonizarea acesteia cu ceea ce se consider a fi cultura politic,
juridic i administrativ proprie spaiului public european.
nc de la nfiinare, Facultatea de Administraie Public din
coala Naional de Studii Politice i Administrative a promovat o
nou concepie a curriculei universitare, abandonnd pregtirea
tradiional, exclusiv juridic a viitorilor funcionari publici prin
introducerea unor discipline politice, economice i manageriale. n
ultimii ani, aceast concepie a fost consolidat fr ns a afecta
necesitatea unei pregtiri juridice temeinice, dat fiind faptul c
nainte de orice, administraia este chemat s organizeze executarea
legii, s execute n concret i s asigure executarea legii.
Pe aceast direcie, nc n primele lucrri (1994) destinate
procesului de nvmnt din facultate, am abordat ntreaga
problematic a administraiei publice din punct de vedere comparativ
i interdisciplinar. n anul 2000, am scos, pentru prima dat n
Romnia, o lucrare de Drept administrativ comparat, reeditat ntr-o
form revizuit n 2003. n 2005, am scos mpreun cu tinerii mei
colaboratori, Dreptul administrativ european, destinat, de
asemenea, pregtirii viitorilor lucrtori din administraia public.n
anul 2008 am scos din nou o lucrare pe care am intitulat-o, dup
unele ezitri, tot Drept Administrativ European (denumire
adoptat convenional n curricula universitar a facultilor de profil
din ntreaga Europ, dei autonomizarea unei astfel de discipline

13

juridice este discutabil n momentul de fa) din necesiti practice

(impuse n special de procesul Bologna) n care am combinat
informaii privind dreptul administrativ al unor ri din Uniunea
European (aadar drept administrativ comparat) cu dreptul
administrativ al Uniunii Europene, ncercnd astfel s corespund,
dup cum artam, practicilor din curricula universitar din alte ri
membre.
Epuizarea primei ediii din aceast lucrare dar mai cu seam
modificrile intervenite prin Tratatul de la Lisabona n organizarea
structurilor i procedurile de funcionare ale unora dintre acestea,
determin necesitatea editrii unei noi ediii revizuite i actualizat la
data predrii manuscrisului la editur(25 nov.2009).Suntem siguri c
alegerea noii Comisii Europene precum i punerea n practic a unor
prevederi ale Tratatului modificator vor determina ulterior i alte
completri.Din necesiti didactice se impune ns tiprirea celei de a
doua ediii din Dreptul Administrativ European sub aceast form.
Autorul

14

Foreword
The permanent adaptation of the educational process to the
realities of the economical and social-political realities is a condition
for its effectiveness; a condition for its utility, in the last analysis, of
its contribution to the general progress we all wish for.
The integration of Romania to the European Union is an already
old aspiration of us all. But this implies a completion of the
traditional culture with new components which deal with its
harmonization with what is considered to be the political, legal and
administrative culture of the European public space.
Since its foundation, the Public Administration Faculty of the
National School of Political and Administrative Studies has
promoted a new concept of the universitary curricula, abandoning the
traditional and exclusively legal training of the future public
servants, by introducing some political, economical and managerial
disciplines. In the past years, this concept was strengthened without
affecting the need for a thorough legal training, given the fact that,
before all, the administration is called to organize the execution of
law, to effectively execute and to assure the execution of law.
On this line, since the very first works (1994) dedicated to
university education process, I have already approached the entire
problems of the public administration from a comparative and
interdisciplinary point of view. In the year 2000 I have published, for
the first time in Romania, a paper concerning the Comparative
administrative law, reedited in a revised form in 2003. In 2005,
together with my young collaborators, I have published the
European Administrative Law, also intended for the training of the
future workers in public administration. This paper, also entitled,
after some hesitations, European Administrative Law (a naming
conventionally adopted by the universitary curricula of the

15

specialized faculties in entire Europe, although the autonomization of

such a legal discipline is debatable at the present time) out of
practical needs (mainly enforced by the Bologna process) combines
information on the administrative of some countries of the European
Union (therefore comparative administrative law) and on the
administrative law of the European Union, attempting to agree, as we
have shown, with practices of the universitary curricula in other
member states.
The depletion of the first edition of this work, and moreover the
changes brought on by the Lisbon Treaty within the structure
organization and functioning procedures mark out the necessity of a
revised and updated version of the manuscript submitted to the
publisher on November 25, 2009. We are certain that the election of
the new Commission, as well as the implementation of some of the
provisions of the amending Treaty will subsequently determine other
modifications. Thus, academic requirements impose the printing of
this 2nd edition of European Administrative Law.
The author

16

CAPITOLUL 1
CONSIDERAII INTRODUCTIVE

.1. Bazele dreptului comparat

Studii de drept comparat au fost ntreprinse pn acum n special
n domeniul dreptului privat, n sensul su cel mai larg1. Acest fapt
este cu att mai remarcabil cnd unii i amintesc c rdcinile istorice
ale dreptului comparat sunt nfipte n dreptul public2 i c transferul
experienei legale ale statelor mai vechi pentru a susine dezvoltarea
dreptului public i, n particular, al celui constituional ctre statele
mai tinere, a avut un rol incontestabil pentru primele i a exercitat i
continu s exercite i astzi o influen considerabil asupra celor din
urm.
Motivul acestei orientri unidirecionale a dreptului comparat
ctre problemele dreptului civil l poate constitui n primul rnd faptul c nevoia practic de a-l chema n ajutor s-a concentrat mai presus de orice n domeniul dreptului privat. Relaiile comerciale i
personale ce depesc graniele naionale sunt n mod tradiional mai
apropiate i mai mult dezvoltate ntre ceteni individuali dect ntre
administraiile naionale sau ntre cetenii dintr-un stat i administraia dintr-un alt stat. n cazul dreptului administrativ n particular,
ar trebui, de asemenea, adugat c acesta este un domeniu de drept
relativ nou, ce s-a dezvoltat n statele europene numai n timpul
secolului al XIX-lea, cnd s-a ajuns la noiunea de stat de drept. De
atunci, sarcinile i autoritatea administraiei vis--vis de ceteni s-au
dezvoltat continuu; ntr-adevr, ntr-o asemenea msur, nct rela1

Studii de drept comparat n sfera dreptului public sunt neobinuite. Vezi

n particular M. Cappelletti, Drept constituional comparat, Indianapolis/N.
York/Charlottesville, Virginia, 1979.
2
Acest lucru a fost demonstrat n mod impresionant de Montesquieu,
fondatorul dreptului comparat modern, n lucrarea s Spiritul legilor. Este, de
asemenea, interesant c Aristotel a adunat i el constituiile greceti i n
Politica s a dezvoltat o teorie att comparat, ct i evaluativ a Statului.

19

iile dintre indivizi i administraie au egalat cantitativ volumul

relaiilor legale dintre nii cetenii1. Pe fundalul unei influene n
continu crete a civilizaiei vestice i al unui standard moral,
economic i chiar legal, n state diferite prin schimbul reciproc de
bunuri i idei, este greu de imaginat c dreptul administrativ va mai
rmne mult timp neatins de dreptul comparat. Aa dup cum
afirma J. Schwarze, n European Administrative Law (Office for
Official Publications of the European Communities, Sweet and
Maxwell, 1992): Orice teorie legal de astzi trebuie s-i evalueze
coninutul utiliznd dreptul comparat, avnd mereu n vedere similaritile n continu evoluie dintre condiiile de via i dintre noiuni
de drept din mari regiuni ale lumii i, ntr-adevr, cu ct puterea de
stat intervine mai mult n relaiile legale, cu att este mai important
s se procedeze la o comparaie a drepturilor publice.
nainte de a examina specificul procesului comparativ n dreptul
public i n particular n dreptul administrativ, cteva remarci generale
asupra conceptului, rolul i metodele de drept comparativ.
n ceea ce privete conceptul o definiie unic, general recunoscut a dreptului comparat, nu se poate ntlni nici n legislaiile
naionale i nici la nivel european2. Plecnd de la sensul textual al
expresiei, dreptul comparativ poate fi descris c punerea fa n fa a
legislaiilor diferite, avnd n vedere c acest proces poate fi extins
att la spiritul i stilul ntregului sistem legal (aa-numitele
macro-comparaii), ct i la soluiile problemelor individuale, aa
cum apar ele n variatele sisteme legale n discuie (aa-numitele
micro-comparaii).
Dreptul comparativ este, nti de toate, o metod de a dobndi
cunotine. n gradul n care expune aceast caracteristic, el este
capabil s ofere o varietate de soluii la probleme mai multe i mai
diverse dect cele oferite de o tiin juridic cu preocupare naional.
1

J. Rivero, Vers un droit commune europeen: nouvelles perspectives en

droit administratif Publications of the European University Institute, Florence,
1978, vol. I, p. 392 i urm.
2
O sum de definiii variate poate fi gsit n L.J. Constantinesco,
Rechstvergleichung, vol.1, Berlin, 1971, p. 206 i urm. i A.F. Schnitzler,
Vergleichende Rechtslehre, ediia a 2-a, Basel, 1961, p. 106 i urm., p. 108.

20

Dreptul comparat mbogete i extinde gama de soluii i ofer

persoanei care folosete critic aceast posibilitate de a gsi o soluie
mai bun la o problem concret1.
Mai mult, dreptul comparat urmrete, de asemenea, eluri
specifice relevante pentru practic. Astfel, studii comparative sunt
des folositoare pentru aciunile de pregtire a procesului legislativ i
aceast metod de drept comparat faciliteaz att crearea unui drept
nou, ct i sarcina unei unificri supranaionale de drepturi. n sfrit,
dreptul comparat poate fi o soluie pentru judectori n interpretarea
legii i n rolul lor creativ de creatori de legi2.
Atunci cnd este vorba de elaborarea dreptului naional, legislatorii au recurs frecvent n multe domenii i n multe ri la materialele elaborate de juriti ce utilizeaz metoda dreptului comparat.
n dreptul organizaiilor internaionale, folosirea dreptului comparat este, n temeiul politicilor legale, o precondiie necesar pentru
orice tip de creaie de drept; astfel, este folosit, pe de o parte, la crearea
organizaiei nsei (formularea tratatului de fondare) i, pe de alt
parte, pentru regulile autonome din sfera intern (crearea unui drept
secundar). Motivul const n faptul c, cunotinele adunate din
variatele legislaii naionale ale statelor membre dintr-o organizaie
internaional nu reprezint doar un rezervor de idei binevenite
pentru formarea legislaiei acestei organizaii. Din contr, o analiz
mai amnunit a legislaiilor naionale va demonstra ce valori sunt
apte pentru o implementare pozitiv n interiorul unei comuniti de
state i care procese sunt cele mai potrivite pentru a asigura realizarea
la maximum a principiilor comune. Cu alte cuvinte, dreptul comparat
poate s aduc o contribuie decisiv la dezvoltarea i funcionarea
efectiv a unei organizaii internaionale i la aprobarea cadrului
legislativ intern al acesteia.

M. Cappelletti et al., Integrare prin drept: Europa i experiena federal

american. O introducere general; Integrare prin lege, vol.1, Berlin/N. York,
1986, p. 1 i urm., p. 5 i urm., asupra dreptului comparat c o a treia coal
ntre pozitivisumul juridic i gndirea juridic natural.
2
Al. Oteteleanu, Curs de Drept Civil Comparat, Ed. Cultura
Poporului Bucureti, 1936.

21

De departe ns cea mai important funcie a dreptului comparat,

este de a pregti o unificare transnaional (parial) a dreptului, de a
fi implementat n legislaiile naionale, al crei scop este de a reduce
sau a elimina pe ct posibil diferenele dintre sistemele de drept
naionale. Asemenea proiecte pot fi ntreprinse cu succes numai pe
baza unei folosiri intensive a dreptului comparat. Unificarea dreptului este mai puin o chestiune de putere i mai mult o problem de
convingere i de dezvoltare a consensului. La aceasta ar trebui adugat c diferenele existente n legislaiile naionale pot fi puse
ntr-adevr n eviden numai prin folosirea dreptului comparat i c
unificarea drepturilor i dreptul comparat sunt din acest motiv legate
irevocabil unul de cellalt.
O unificare a legislaiei se poate realiza pe dou ci: pe de o
parte, prin intermediul legilor uniforme, negociate ntre state i
puse n aplicare n fiecare stat i, pe de alt parte, prin activitile
legislative supranaionale ale organizaiilor suprastatale. Aceast din
urm form de unificare a drepturilor este tipic comunitilor ce
vizeaz o integrare economic regional. Integrarea economic este
de fapt greu de imaginat fr unificarea simultan a regulilor
comerciale, adic fr o integrare legal. Articolul 100 C.E.E. ilustreaz legtura dintre integrarea economic i cea legislativ n contextul tratatelor fondatoare ale Comunitii Europene. Aceast clauz
fixeaz competena Consiliului de a adopta directive apropiind acele
prevederi i reglementri legale ale statelor membre care afecteaz
direct ntemeierea i funcionarea Pieei Comune.
Nu ar trebui uitat, totui, c dreptul unificat, cnd este creat
ntr-o form obligatorie, poate, n ciuda tuturor progreselor pe care le
poate reprezenta pentru dezvoltarea dreptului, risc, de asemenea, s
produc efecte conservatoare. Dac se dorete s nu se inhibe
dezvoltarea ulterioar a legislaiei naionale, atunci dreptul unificat ar
trebui utilizat n primul rnd pentru a adapta legislaiile naionale la
cerinele Uniunii.
n ceea ce privete crearea aa zisului drept judiciar (creat de
instanele de judecat) i interpretarea statutelor (a normelor juridice)
din diverse acte normative, trebuie artat c acestea att la nivel
naional ct i supranaional pot s se bazeze pe studiile de drept

22

comparat n care problema este aceea a clarificrii confuziilor

conceptuale bazate pe limbaj sau acoperirea unor goluri n dreptul
scris utiliznd principii generale de drept. Judectorului nu-i este
permis de regul s utilizeze extensiv dreptul comparat, deoarece
aderena c principiu general la textul neambiguu dintr-un drept
naional reprezint esena oricrei legislaii civilizate i normele clar
reglementate nu pot fi ocolite utiliznd argumente bazate de dreptul
comparat.
Deoarece judectorul mai are un rol de jucat n crearea dreptului
i chiar, n contextul interpretrii normelor juridice, acioneaz pe
unele ci nrudite cu legislatorul prin formularea unor reguli
abstracte, dreptul comparat i poate dovedi utilitatea aici, aa cum o
face i pentru legislator, cnd acesta adopt legi noi. La aceasta ar
trebui adugat faptul c toate actele legislative supranaionale au
scopul realizrii unificrii dreptului. Dac acest fapt nu este trecut cu
vederea, atunci o interpretare ulterioar i un progres n dezvoltarea
acestui drept trebuie s urmeze aceast prezumie. Aceasta nseamn
c judectorul trebuie s utilizeze, dei indirect, dreptul comparat ca
o unealt de lucru i n acest context. Pentru c fr un drept
comparat ar fi practic dificil de realizat un standard comun n
interpretarea judiciar i dezvoltarea dreptului comun nou creat.
n ceea ce privete metoda, principiul funcionalitii este n
general recunoscut ca principiul metodologic de baz pentru orice
comparaie a legilor. Problema iniial trebuie concentrat asupra
uneia concrete i trebuie s vizeze metoda care poate oferi soluia.
n acest tip de abordare trebuie avut grij s se asigure c
problema n discuie este formulat n termeni ce sunt, pe ct posibil,
fr legtur cu concepiile doctrinare specifice ale legislaiei din
care provin. Numai aa este posibil de a recunoate o norm care se
gsete ntr-o legislaie strin i care, din punct de vedere doctrinar,
poate fi formulat sau situat diferit, ca o soluie cu aplicaie similar
(aa-numita parte negativ a principiului funcionalitii).
Mai mult, este posibil descoperirea unor echivalene posibile
ale soluiei unei probleme dat ntr-o legislaie proprie, numai acolo
unde este evitat orice restricie inutil cu privire la tipul surselor de
drept care trebuie luate n considerare: o surs de drept trebui, n

23

acest tip de analiz legal comparat, s fie orice element ce regleaz

esena legal a unei societi sau care, cel puin, contribuie la ordonarea ei.
n particular, aplicarea principiului funcionalitii va da natere,
pe de o parte, unui efect negativ cu privire la procesul comparaiei,
adic faptul c soluiile luate din legislaiile investigate vor trebui s
fie purificate pe ct posibil de orice coninut conceptual pentru a
facilita separarea lor de doctrina raional specific i a uura propria
lor evaluare. Pe de alt parte, folosirea principiului funcionalitii
are un efect pozitiv n acest context, n gradul n care fiecare soluie
trebuie examinat de sine stttor cu privire la aplicarea sa i trebuie
astfel stabilit spre comparaie. Destul de nesemnificativ n acest
context este problema dac paii sau elementele individuale din
interiorul ntregii soluii, cnd se evalueaz n legtur cu abordarea
urmat n legislaia naional particular studiat, sunt sau nu de fapt
diferii i dac n aceast abordare ei atribuie sau nu o semnificaie
diferit.
Primele sugestii ale acestei forme de drept comparat funcional
pot fi gsite de asemenea n jurisprudena Curii Europene de Justiie.
Astfel, n decizia Algera, cnd s-au examinat condiiile ce guverneaz revocarea actelor administrative. Curtea European nu s-a
limitat ea nsi numai la urmrirea termenelor de decdere n multe
legislaii; ea a luat, de asemenea, n considerare conceptele de
waiver (un document scris care dovedete renunarea la o pretenie
sau un drept) i forfeiture (i se ia ceva, deoarece o nelegere sau o
regul a fost nclcat sau ca o pedeaps), ce au o funcie similar n
dreptul german.
Abordarea funcional a dreptului comparat se regsete clar n
pledoariile finale ale Avocatului-General Warner n cazul Mills.
Domnul Mills a introdus o aciune mpotriva rezilierii contractului
su de munc, ca translator la Banca European de Investiii. n
determinarea valabilitii concedierii, Curtea European a fcut
referire la principiile generale de drept dintre stpni i slujitor,
la care se refer Regulamentul de personal al Bncii. Cazul privea,
printre altele, chestiunea dac personalul Bncii de Investiie avusese
o relaie de angajare guvernat de dreptul public sau de dreptul
privat.

24

Avocatul-General Warner s-a referit, n abordarea sa comparativ

a situaiei legale din statele membre, la absena unei distincii ntre
dreptul public i cel privat n Marea Britanie i Irlanda. Natura relaiei
de angajare cu Banca de Investiii nu ar trebui, prin urmare, descris
utiliznd terminologia dreptului public sau privat. Din contr, problema real era dac personalul Bncii aparine sau nu categoriei,
existent n fiecare stat membru, de funcionari publici, ale cror
drepturi erau protejate n moduri diferite, prin prevederi legale speciale
i care se bucur de un anumit privilegiu derivnd din puterea
suveran a statului.
n acest context, declaraiile Avocatului General Warner ce
privesc rolul metodei funcionale a dreptului comparat n determinarea principiilor generale de drept sunt instructive. n cutarea principiilor generale comune drepturilor statelor membre, este nefolositor
s folosim termeni derivai din sistemele naionale particulare i
necunoscute sau avnd nelesuri diferite, n altele. Ar trebui, mai
degrab, s cutm adevrul n spatele etichetelor: s ncercm s
identificm substana drepturilor, puterilor i obligaiilor legale
recunoscute i impuse n diferitele sisteme.
Studiul comparativ se sfrete cu o evaluare critic a rezultatelor
obinute prin intermediul comparaiei. Aceasta nseamn c, n fiecare
caz n parte este necesar s se determine care din mai multe soluii este
mai potrivit i, astfel, preferat c o soluie mai bun.
n timp ce aceast evaluare este n principiu o problem de
apreciere separat a soluiilor naionale existente, n care este avut n
vedere dreptul organizaiilor internaionale, o evaluare legal a
scopurilor organizaiei n discuie trebuie, de asemenea, luat n
considerare, deoarece numai atunci procesul comparativ va dobndi
un cadru i un standard n interiorul cruia se pot judeca soluiile
diferite. Aceasta devine clar dac privim principiile de legalitate
dezvoltate de Curtea European i care predomin n interiorul
Comunitii. Un studiu comparativ autonom ce ia n considerare
numai sistemele naionale relevante ar putea, desigur, s constituie
pai semnificativi spre dezvoltarea unei poziii comune cu privire la
probleme specifice. Totui, n interesul unei realizri adecvate a
sarcinilor i obiectivelor Uniunii, nu este suficient s ne bazm

25

numai pe aceste elemente comune n formularea principiilor legale

ale dreptului comunitar. n plus, este necesar o evaluare a acestor
elemente, fa de standardele scopului particular al integrrii, urmat
n Tratat.
Acest punct de vedere mai rezult din decizia Curii n cazul
Internaionale Handelsgesellschaft din 17 decembrie 1970, n care
s-a afirmat expres c: respectarea drepturilor fundamentale este
parte integrant a principiilor generale de drept protejate de Curtea
de Justiie. Protecia unor asemenea drepturi, inspirat de tradiiile
constituionale comune ale statelor membre, trebuie asigurat n
interiorul cadrului structural i al obiectivelor Comunitii.

.2. Dreptul public comparat. Caracteristici1

Dreptul public se caracterizeaz printr-o multitudine de trsturi
distinctive, ce nu pot fi ntlnite n aceeai msur sau n aceeai
combinare n alte domenii ale dreptului. Din punctul de vedere al
efectului lor posibil asupra dreptului comparat, cele mai importante
dintre aceste caracteristici pot fi rezumate dup cum urmeaz:
Scopul de reglementare al dreptului public se extinde att asupra
structurii i sarcinilor puterii de stat ct i asupra relaiei dintre Stat
ca proprietar i ceteni individuali. Astfel, dreptul public are chiar
din obiectivul su, o imagine proprie: se preocup de elementele
structurale eseniale ale statului. Aceasta nseamn, mai mult, c
dreptul public este determinat ntr-o msur mai mare dect alte
ramuri de drept de factori extra-legali, ce i gsesc rdcinile n
tradiia istoric, n stilul politic i ideologiile specifice2. C urmare,
conceptele de drept public sunt formulate ntr-o msur mai mare
dect, de exemplu, cele de drept privat prin crezuri naionale i
concepte de valori. Adevratul lor coninut poate fi determinat numai
dac sunt luate n considerare influenele politice, presiunile sociale,
eficacitatea constituiei i ali factori.
1
Conceptul drept public este folosit c termen generic acoperind dreptul
constituional i pe cel administrativ.
2
Fl. Vasilescu, Constituionalitate i constituionalism, Ed. Naional,
Bucureti, 1999.

26

Prin natura lucrurilor, domenii vaste ale dreptului public sunt

determinate mai puin printr-o legalitate substanial inerent dect
prin dorina politic de schimbare din partea forelor ce dein
temporar puterea. Desigur, exist norme n dreptul public, n particular n cadrul dreptului administrativ, care sunt din punct de vedere
politic mai mult sau mai puin neutre. n dreptul administrativ, totui,
se iau decizii ce au un impact important asupra concepiei i politicii
legale a statului. Nu trebuie s ne gndim dect la cum este formulat
dreptul guvernnd ordinea public i securitatea sau la poziiile
diferite cu privire la dreptul ceteanului de a ataca acte ale administraiei n faa Justiiei.
Diversele domenii ale dreptului public se compun n mod
tradiional dintr-un amestec de straturi cu legi scrise i legi nescrise.
Astfel, dreptul administrativ n particular, s-a dezvoltat n aproape toate
rile, mai puin prin intermediul dreptului statutar (legile scrise
adoptate de un Parlament sau un organ similar) i mai mult n forma
dreptului jurisprudenei. Dar chiar jurisprudena, n anumite zone ale
dreptului administrativ i constituional este n multe privine rudimentar, aa c este necesar s fie mbogit cu surse de drept
suplimentare c, de exemplu, literatura academic i practica Statului
de a clarifica legea. n plus, nu ar trebui uitat c interpretarea legii scrise
de ctre Justiie are deseori o semnificaie mai mare dect nsei
normele legale. Aceasta se aplic mai ales la dreptul constituional.
Dreptul public folosete n mod tradiional i ntr-o msur mai
mare dect alte ramuri de drept prevederi de baz i concepte de baz
i concepte de valori ce trebuie articulate prin interpretare. Exemplele bune ale acestui fapt includ conceptele de ordine i securitate
public sau corectitudinea dreptului. n cazul acestora i alte similare, canoane formale de construcie nu sunt n nici un caz suficiente
scopurilor de articulare a unui standard legal concret. Fr a cunoate
practica concret, este i mai puin posibil s se determine nelesul
fiecrui termen dect este cu privire la clauzele generale de drept
privat.
n concluzie, ar trebui menionat faptul c dreptul public, prin
nsi natura s, este supus continuu la presiuni puternice prin
intermediul exerciiului puterii politice. Din aceasta rezult c, n

27

special acolo unde nu exist nici o presiune contrar prin prevederi

legale clare sau unde nu exist protecie legal cuprinztoare prin
intermediul Justiiei, coninutul dreptului c drept public este capabil
de schimbri mai mult sau mai puin cunoscute i ntr-o perioad de
timp foarte scurt.
Principiile generale ale dreptului comparat mai sus menionate,
guverneaz, de asemenea, metodologia comparaiilor din interiorul
dreptului public. Ar fi greit s se considere c exist o metod
comparativ specific dreptului public, dar una sau dou trsturi
specifice trebuie luate n consideraie, atunci cnd dreptul public este
subiectul investigaiei comparative.
Caracteristicile de baz ale dreptului public au fost stabilite mai
sus. Avnd n vedere principiile generale ale dreptului comparat,
rezult din aceste caracteristici c nregistrarea i evaluarea precis a
variatelor surse de drept din cadrul dreptului public ar fi relativ
dificile, neomind natura lor i, n particular, sensibilitatea lor la
schimbare. Din cauza incertitudinilor artate mai sus, afirmaii
despre substana real a unei norme c o garanie i un neles eficient al sursei de drept folosit ntr-un caz individual, pot fi fcute
numai cu anumite rezerve, n contextul comparaiilor dreptului
public.
Este astfel posibil, de principiu, s se stabileasc, c comparaiile n domeniul dreptului public sunt cu att mai pline de succes
cu ct coninutul politic al construciilor i normelor individuale este
mai redus, cu alte cuvinte, cu ct este mai tehnic cu att va fi mai
uoar orice ncercare de comparaie. Recunoaterea acestui fapt
poate ncuraja extinderea unor ncercri, mai degrab limitate de
pn acum, de a realiza proiecte comparative n acest domeniu la arii
largi ale dreptului administrativ modern.
Din cauza bazei dreptului public n sfere politice i tradiii
istorice, ansele unei unificri transnaionale treptate a drepturilor n
acest domeniu, pe baza dreptului comparat, nu par a fi, bineneles,
prea mari. n lumina unei internaionalizri susinute i dorite a
standardelor dreptului administrativ i constituional, totui, limitele
dreptului comparat bazat pe practicile tradiionale ce au prevalat
pn acum devin astzi din ce n ce mai irelevante. Astfel, ansele

28

unei unificri a drepturilor n ramura dreptului public se mbuntesc.

Desigur, acceptarea parial sau chiar complet a unei norme
strine ntr-o legislaie naional proprie este foarte probabil s fie
dorit cnd probleme mai mult sau mai puin neutre din punct de
vedere politic necesit o soluie cu alte cuvinte, probleme ce
necesit msuri care au de-a face cu substana lor. Urmtoarea
maxim se poate aplica i scopului unificrii legislaiilor, i anume:
cu ct scade coninutul politic al prevederilor legale, cu att crete
capacitatea de comparaie i, cu aceasta, proiectul crerii unui drept
unitar. Atta timp ct dreptul constituional i o mare parte a
dreptului administrativ tradiional, c de exemplu legile privind
ordinea public, sunt legate de sfera politicului, este puin probabil c
compatibilitatea regulilor individuale s fie, n final, suficient pentru
a determina o unificare eficient a dreptului. Datorit caracteristicilor
specifice ale acestor ramuri de drept n special, exist o cerin
prealabil, i anume c statele n cauz s mprteasc, ntr-o
msur semnificativ, aceleai opinii politice i ideologice. n cazul
unor comuniti apropiate de state, care demonstreaz, n general,
aceeai structur economic, social, cultural i politic, ansele
unei unificri transnaionale a dreptului public ar fi maxime.
Deoarece aceste condiii par a fi tot mai prezente n interiorul
Uniunii Europene i al Consiliului Europei, ar fi legitim sperana c
micarea ctre o ius commune de-a lungul Europei se poate
dezvolta la fel de bine i n domeniul dreptului public.

.3. Dreptul administrativ comparat

n contextul studiului influenei dreptului administrativ francez
asupra dezvoltrii dreptului german, Ulrich Scheuner a scris n 1963
c dreptul administrativ aparine acelor ramuri de drept n care
caracteristicile naionale ale poporului i statului sunt dezvluite cel
mai complet, aadar n dreptul administrativ formele instituionale
se dovedesc a fi rezistente la schimbare. Chiar i poziia legal a
personalului administrativ, relaia dintre administraie i cetean,

29

nivelul centralizrii i ntregul stil de administrare, sunt, conform cu

Scheuner, ntr-o mare msur expresia particularitilor naionale1.
n msura n care acest punct de vedere ar putea sugera
concluzia c dreptul administrativ c un ntreg este subiect nepotrivit
pentru studiu n dreptul comparat, este necesar a lmuri dou
probleme. Chiar la nceputul secolului, cnd expunerile tiinifice de
drept administrativ au nceput s ia avnd, au fost iniiate numeroase
studii despre sistemele strine de drept administrativ.
Astfel, Otto Mayer, chiar nainte de a publica lucrarea s
fundamental despre dreptul administrativ german, n 1866 a scris o
carte despre dreptul administrativ francez i a fcut modelele franceze
accesibile doctrinei dreptului administrativ german2. Edouard
Lafferriere, unul din fondatorii doctrinei dreptului administrativ
francez, trateaz n Traite de la juridiction administrative et des
recours contentieux, care a aprut n 1887, protecia dreptului
administrativ oferit n alte state3. n plus, introducerea de baz a lui
Albert V. Dicey n dreptul constituional englez, care a aprut n 1885,
trateaz, de asemenea, drept administrativ francez. n timp ce Dicey a
negat existena unui administrative law comparabil cu droit
administratif n dreptul englez4, profesorul american de drept
administrativ Frank J. Goodnow a discutat nu numai Frana i
Germania, dar i Anglia i Statele Unite, n cele dou volume ale sale
Drept administrativ comparat (1893). n prefa, Goodnow a scris:
Marile probleme ale dreptului public modern sunt n cea mai mare
parte cu caracter administrativ. n timp ce trecutul a fost unul
1

U. Scheuner, Der Einfluss des franzsischen Verwaltungsrecht, DV,

1963, p. 714; de asemenea, Curs de drept administrativ comparat (redactat dup
notele lui J. Rivero), Paris, 1957 1958, p. 18 i urm., asupra dificultilor
speciale ale dreptului administrativ comparat.
2
O. Mayer, Teoria dreptului administrativ francez, Strasburg, 1886.
Despre influena dreptului francez asupra operei lui O. Mayer, vezi, de
exemplu, R. David, Marile sisteme de drept contemporane, ediia a 8-a, Paris,
1982, p. 87.
3
Asupra influenei operelor tiinifice germane i franceze n domeniul
dreptului administrativ, J. Rivero, Dreptul administrativ francez i dreptul
administrativ strin, Pagini de doctrin, p. 475, 479.
4
Ibid, p. 330. Vezi mai n detaliu mai departe Cap. 2.4. Anglia.

30

constituional, prezentul este al reformei administrative. Condiiile

sociale moderne complexe solicit enorm partea administrativ a
guvernului, solicitri care nu vor fi satisfcute ntru totul sau adecvat,
n afar de cazul cnd cunotine bogate de drept administrativ i
tiina administraiei sunt deinute de legiuitorii notri i modelatorii de
opinie. Aceste cunotine pot fi obinute numai prin studiu i prin
comparaie cu metode administrative strine. n contextul preocuprilor noastre aceast constatare este extrem de important.
La nceputurile dreptului administrativ comparat, atenia s-a
ndreptat n primul rnd n a experimenta sistemele de drept administrativ strine, mult mai dezvoltate, accesibile n practica doctrinei
proprii. Mai presus de toate, a fost jurisprudena Consiliului de Stat
francez, care a exercitat o influen extensiv, n parte, prin intermediul cercetrii tiinifice comparate a dreptului administrativ din
multe ri europene i ne-europene1. Dreptul administrativ danez,
pentru a da nc un exemplu, a fost decisiv influenat de studiu
comparativ al lui Paul Andersen despre acte administrative nule
(1924), concluzii care s-au potrivit ntr-o mare msur cu dreptul
francez i german2.
Din ce n ce mai mult argumentele dreptului comparat sunt luate
n consideraie n pregtirea legilor n domeniul dreptului administrativ3.
Astfel, Franks Committee, al crui Raport despre tribunalele
administrative i anchete a condus spre cea mai important reform
administrativ postbelic n Regatul Unit, s-a consultat, de asemenea,
cu experii strini4. Despre posibilitile i limitele dreptului
administrativ comparat, Franks Committee arta n raportul su final5:
1
n special contribuiile variate n Consiliul de Stat. Carte jubiliar, Paris,
1952, partea a 2-a, p. 48 i urm.; J. Rivero, op. cit., subsol 74, p. 475 i urm.
2
n traducere german, Paul Andersen Ungltige Verwaltungsakte,
Manheim/Berlin/Leipzig, 1927. Vezi mai multe detalii Cap. 2, Seciunea
Danemarca.
3
De exemplu, A. Holleaux, Les nouvelles lois francaises sur linformation
du public, RISA, 1981, p. 191, 192, asupra inspiraiei strine.
4
Acetia erau, de fapt, profesorii M. Leourneur, Frana i B. Schwartz,
SUA
5
Raport al Comitetului privind Tribunalele i Anchetele Administrative,
Cap. 30.

31

n aceste probleme, fiecare ar caut s-i rezolve propriile probleme

n cadrul instituiilor sale i al modului de via, un echilibru adecvat
ntre interesul public i cel privat. Transpunerea practicii unei ri n
procedurile alteia este puin probabil s fie potrivit, dei, de vreme ce,
problema de baz, relaia dintre individ i administraie este comun,
va continua s fie avantajos studiul comparativ.
Dup al doilea rzboi mondial, dreptul administrativ european a
ctigat o nou dimensiune prin cooperarea statelor europene din
Consiliul Europei i Comunitatea European. n contextul Consiliului Europei, Comisia European i Curtea European a Drepturilor
Omului trebuie s acorde o mare atenie dreptului comparat n
interpretarea i aplicarea Conveniei Europene a Drepturilor Omului,
cu scopul de a da prevederilor Conveniei o semnificaie autonom,
care nu este legat de nici o caracteristic naional particular.
Oriunde pretinsele violri ale drepturilor omului au legtur cu
msurile administraiei, formulrile comparative ale Curii sunt, de
asemenea, relevante pentru dreptul administrativ.
n contextul Comunitii Europene, Curtea European este
preocupat, mai ales, de rezultatele dreptului administrativ comparat.
Dreptul comparat este de o relevan special acolo unde dreptul
comunitar trebuie interpretat n lumina variatelor versiuni lingvistice.
Un exemplu n acest sens este cazul Comisia v. R.F.G. Curii i s-a
cerut s decid dac R.F.G. a nclcat a 6-a directiv a Taxei pe cifra
de afaceri, cnd a asigurat o scutire de TVA pentru cteva servicii ale
firmelor de transport ale Deutsche Bundespost. Corespunztor
directivei, o scutire a impozitului este asigurat pentru asigurarea
serviciilor prin serviciile potale publice. Curtea a examinat textul
prevederii n cauz n toate versiunile lingvistice i a tras concluzia
c numai serviciile asigurate de serviciile potale publice n sens
organizaional sunt scutite de impozit. R.F.G. a nclcat astfel
directiva n msura n care a extins scutirea de impozit pentru
serviciile aparinnd altor firme de transport.
Mai mult, dreptul administrativ comparat, cum deja s-a artat, joac
un rol important n dezvoltarea i concretizarea principiilor generale ale
dreptului administrativ al Curii de Justiie.
n legtur cu aceast problem, a integrrii legislaiilor
naionale, se poate pune n discuie dac exist ansa n viitor de a

32