2 DREPTUL APLICABIL ADMINISTRAŢIEI

Secţiunea 1 Probleme generale

Secţiunea 2 Definiţia dreptului administrativ
Secţiunea 3 Evoluţia dreptului administrativ român
Secţiunea 4 Caracteristicile tehnice ale dreptului administrativ român
Secţiunea 5 Izvoarele dreptului administrativ român
Secţiunea 6 Raporturile de drept administrativ

Secţiunea 1.
Probleme generale

Potrivit principiilor Statului de drept, toate organele statului şi toţi particularii trebuie să se
supună legii, existând o egalitate de tratament pentru orice subiect de drept în faţa legii. Şi
autorităţile administraţiei publice în realizarea sarcinilor ce le revin din actele normative cu
putere juridică superioară trebuie să acţioneze legal, nimănui nefiindu-i permis să încalce legea.
Administraţia trebuie să acţioneze numai conform legii, fiindcă încălcarea legii, a normelor
legale în general, atrage neeficienţa actelor sale care, nu au în acest caz baza legală, dar şi pentru
administraţie poate să atragă angajarea răspunderii juridice sub diferitele ei forme.
Administraţia publică, având prerogativa acţiunii sale în regim de putere publică, rezultă
că dreptul aplicabil administraţiei este un drept special, derogator de la dreptul comun aplicabil
particularilor, că administraţia trebuie să beneficieze de un cadru legal clar, stabil, care să dea
coerenţă acţiunilor sale, să nu lase loc ambiguităţilor sau arbitrariului.
Acest drept derogator de la dreptul comun care stabileşte egalitatea de poziţie juridică a
părţilor într-un raport juridic, se numeşte drept administrativ sau drept aplicabil administraţiei.

Secţiunea 2.
Definiţia dreptului administrativ

Dreptul românesc este un drept unitar. Această unitate rezultând din unicitatea sursei sale
de creaţie se prezintă într-o diversitate a domeniilor de reglementare a relaţiilor sociale. Normele
juridice, în principiu, se grupează în funcţie de specificul relaţiilor pe care le reglementează.
Dacă avem în vedere cele două mari diviziuni ale dreptului, în drept public şi drept privat, vom
înţelege mai repede de ce dreptul administrativ se plasează, ca ramură de drept, în cadrul
dreptului public. Instituţiile juridice nu sunt toate de acelaşi fel, ele se diferenţiază prin natura
lor, prin scopul urmărit, prin mijloacele care li se pun la dispoziţie. Natura interesului
reglementat de fiecare instituţie juridică (privită ca ansamblu de norme juridice cu obiect de
reglementare aproape omogen, în cadrul unei ramuri de drept - n.a.) au o mare valoare în
stabilirea limitelor unei ramuri de drept sau a dreptului public ori a dreptului privat.
 Capitolul 2 – Dreptul aplicabil administraţiei
Caracteristica generală a dreptului este aceea că se ocupă de reglementarea intereselor
publice generale.
Dreptul administrativ reglementează activitatea unei puteri a statului, puterea executivă sau
administrativă. Constituţia, legea fundamentală, este cea care reglementează modul de organizare a
puterilor statului. Comparativ, administraţia se prezintă ca puterea cea mai dinamică a statului,
normele juridice aplicabile administraţiei fiind supuse unui proces necontenit de adaptare.
Dreptul administrativ, ca ramură a dreptului public cuprinde ansamblul de norme
juridice privind crearea, organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice.
Dreptul administrativ constituie cadrul legal de desfăşurare a activităţii administraţiei, normele sale
conferind administraţiei publice puteri, prerogative care nu există la normele de drept ce
reglementează relaţiile dintre particulari. Această caracteristică face din raporturile juridice
administrative raporturi de subordonare, de inegalitate a părţilor, fiindcă dreptul administrativ
acţionează în regim de putere publică, normele sale având caracter imperativ.
Dreptul administrativ, ca dreptul aplicabil administraţiei, poate fi definit ca ramură a
dreptului public formată din normele juridice ce reglementează relaţiile sociale privind
constituirea, organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice, în regim de
putere publică, statutul funcţionarilor publici şi responsabilitatea administraţiei. Ramura
dreptului administrativ reprezintă obiectul de cercetare al ştiinţei dreptului administrativ care,
cercetează normele juridice aplicabile administraţiei, evoluţia istorică a ramurii de drept şi aspectele
legate de armonizarea dreptului administrativ cu dreptul comunitar european.
Din definiţia de mai sus, rezultă câteva trăsături caracteristice ale dreptului administrativ:
a) dreptul administrativ este o ramură a dreptului public român;
b) normele juridice ce constituie ramura dreptului administrativ reglementează modul de
constituire, de organizare şi funcţionare a autorităţilor administraţiei publice, competenţa acestora;
c) normele dreptului administrativ au caracter aproape exclusiv imperativ, constituind un
regim derogator al acţiunilor administraţiei publice, un regim de putere publică, de supraordonare a
subiectelor raporturilor juridice, deasupra aflându-se întotdeauna autorităţile administraţiei;
d) dreptul administrativ cuprinde şi normele juridice care reglementează statutul juridic al
funcţionarilor publici şi pe acela privind responsabilitatea administraţiei. Caracterul imperativ al
normelor juridice nu exclude tragerea la răspundere a administraţiei pentru nesocotirea interesului
general şi al interesului juridic, particular recunoscut ca atare de drept.
Administraţia publică nu acţionează numai în regim de putere publică, ea are nevoie să
încheie şi alte acte decât cele specifice scopului său. Astfel, administraţia încheie acte juridice
civile - contracte, pentru cumpărarea de rechizite de birou, aparatură, combustibil etc., contracte cu
acei salariaţi care nu au statut de funcţionari publici sau contracte de prestări servicii (cu Corpul
gardienilor publici) etc.
Rezultă că normele juridice aplicabile administraţiei publice nu sunt exclusiv de drept
administrativ, ci pot aparţine şi altor ramuri de drept (civil, al muncii, etc.).

Secţiunea 3.
Evoluţia dreptului administrativ român

Faţă de alte ramuri ale dreptului, dreptul administrativ este de dată relativ recentă, este un
drept tânăr. El a apărut şi s-a dezvoltat începând cu secolul al XIX-lea, după Revoluţia franceză de
la 1789 când a fost abolit regimul absolutist sau poliţienesc, fiind înlocuit cu regimul legalităţii, care
admite concepţia modernă că statul este condus de lege, că totul se face conform legii, nimeni nu
este deasupra legilor1. Şcoala dreptului administrativ românesc s-a constituit tot în secolul trecut în
special după Unirea Principatelor Române, când se formează atât cadrul legislativ, cât şi cel
instituţional modern românesc. Importanţa acordată de la început cunoaşterii normelor juridice

1
Paul Negulescu, op. cit. pag. 1.
 Capitolul 2 – Dreptul aplicabil administraţiei
aplicabile administraţiei este evidenţiată de faptul că printr-o lege din 25 noiembrie 1864 s-au
introdus cursuri de drept administrativ român, nu numai în învăţământul superior juridic dar şi ca
materie de cultură generală în învăţământul secundar şi în cel elementar2.
S-au ţinut cursuri de drept administrativ, integrate în materia "dreptului public", care
cuprindea şi dreptul constituţional.
Primele lucrări de drept administrativ, au fost "Dreptul administrativ român" ce aparţine lui
Giorgie C. Alexandrescu - Urechia, Iaşi, 1895, "Elemente de drept administrativ" - Bucureşti, 1896,
are ca autor pe Cristodul I. Suliatis. Însă cea mai valoroasă lucrare de la finele secolului al XIX-lea
aparţine profesorului Constantin Disescu din 1891.
După anul 1900 au apărut lucrări în materie deosebit de valoroase a căror contribuţie
ştiinţifică a influenţat, alături de jurisprudenţă, reglementările juridice ulterioare, putând cita în
acest sens autori de prestigiu ca: Paul Negulescu, Anibal Teodorescu, Constantin Rarincescu, V.
Onişor, Erast Diti Tarangul, etc. care au dus faima şcolii româneşti de drept public peste graniţele
României. Dintre reglementările apărute după 1900 semnificative ni se par, legea din 1 iulie 1905
şi cea din 17 februarie 1912 de modificare a legii de organizare a Curţii de Casaţie, potrivit căreia
instanţele judecătoreşti sesizate în cauze în care există acte administrative ilegale pot să desfiinţeze
aceste acte, prin aceasta dreptul administrativ dobândind o precizie mai mare.3
Potrivit reglementărilor anterioare anului 1905, particularii ale căror drepturi au fost încălcate
printr-un act administrativ, nu puteau solicita anularea actului administrativ ci numai daune, actul
rămânând în vigoare. Ulterior, particularul avea posibilitatea să reformuleze o cerere în justiţie
pentru eventuale daune, fapt ce genera destule neajunsuri, cheltuieli împovărătoare
În anul 1925 este adoptată legea contenciosului administrativ, după legea privind statul
funcţionarilor publici din 1923, care crease deja un cadru legal pentru activitatea funcţionarilor
publici, ca agenţi ai puterii administrative.
După anul 1948, în condiţiile schimbării formei de guvernământ şi a regimului politic, toate
aceste norme juridice valoroase au fost abrogate, Statutul funcţionarilor publici cunoscând un
proces de transformare fundamentală, aceştia devenind angajaţi ai instituţiilor administraţiei de stat,
desfăşurând activitate pe bază contractuală, nu de funcţie; a dispărut responsabilitatea statului şi a
organelor sale.

Secţiunea 4.
Caracteristicile tehnice ale dreptului administrativ român

Urmărind evoluţia dreptului administrativ român în contextul celorlalte ramuri ale dreptului
unitar român pot fi constatate unele caracteristici:
a) dreptul administrativ român este un drept tânăr, el a apărut ca ramură a dreptului şi ca
ştiinţă la sfârşitul secolului XIX, în comparaţie cu dreptul civil;
b) dreptul administrativ are o mobilitate pronunţată faţă de celelalte ramuri ale dreptului.
Această mobilitate ţine de specificul relaţiilor sociale pe care le reglementează, de dimensiunea
transformărilor sociale care, în secolul XX au cunoscut o adevărată revoluţie;
c) dreptul administrativ nu este codificat şi nu poate fi codificat datorită caracterului de
mobilitate enunţat. Realizarea unei codificări nu s-ar putea decât asupra principiilor generale şi a
celor speciale, lucru ce ar fi insuficient pentru pretenţia unei codificări;
d) dreptul administrativ este un drept complex şi foarte divers datorită varietăţii domeniilor
în care este chemată administraţia să acţioneze;
e) dreptul administrativ se află sub influenţa jurisprudenţei şi a doctrinei. Practica
jurisdicţională are o influenţă pronunţată asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice.

2
Antonie Iorgovan, op. cit. pag. 206.
3
Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, citat de M. T. Oroveanu, în op. cit. pag. 29.
 Capitolul 2 – Dreptul aplicabil administraţiei
Judecătorii au trebuit să construiască reguli de drept pentru a putea soluţiona o serie de cauze
deduse instanţelor judecătoreşti de contencios administrativ şi nu numai4.

Secţiunea 5.
Izvoarele dreptului administrativ român

1. Regula de drept - Administraţia trebuie să-şi desfăşoare activitatea numai pe baza şi

în executarea legilor, a regulilor de drept în vigoare. Regula de drept operează sinteza şi echilibrul
dintre exigenţele libertăţii oamenilor şi eficienţa activităţii administraţiei. În regula de drept,
acţiunea administraţiei îşi găseşte atât sursa activităţilor cât şi limita acesteia5. Ce înseamnă de fapt
regula de drept? Ea reprezintă fără îndoială cadrul permis de normele juridice în care administraţia
poate să acţioneze, este limita acţiunii administraţiei până la care să nu-şi angajeze răspunderea.
Ţinând seama de această cerinţă căreia administraţia trebuie să i se conformeze, apare evident
problema sursei regulilor de drept, a izvoarelor dreptului administrativ. Doctrina juridică
occidentală, dar şi cea română6, în mod constant împarte izvoarele dreptului administrativ în izvoare
scrise şi izvoare nescrise.
În categoria izvoarelor scrise sunt cuprinse: Constituţia, legile, ordonanţele şi hotărârile
Guvernului, ordinele, regulamentele, tratatele internaţionale etc., iar în categoria izvoarelor
nescrise: cutuma, jurisprudenţa, principiile generale, doctrina.
Dacă administraţia trebuie să-şi desfăşoare activitatea potrivit regulilor de drept, putem
spune că izvorul de drept reprezintă tocmai procedura prin care se elaborează aceste reguli de drept.
Regulile de drept iau naştere prin adoptarea lor de către autorităţile publice competente, sunt create
în practica jurisdicţională sau în mod spontan, administraţia, elaborează o regulă de drept pentru
soluţionarea unei situaţii, regulă pe care o va multiplica (repeta) în alte situaţii asemănătoare.

2. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ. Sunt create de autorităţile publice,

Parlament, Preşedintele României, Guvern, ministere, autorităţi administrative autonome centrale
sau locale etc., potrivit competenţei legale atribuite fiecăreia dintre acestea luând forma Constituţiei,
a legilor, a ordonanţelor şi hotărârilor de Guvern, a ordinelor miniştrilor sau conducătorilor altor
organe centrale sau locale administrative, a tratatelor internaţionale.

Constituţia reglementează principalele autorităţi publice, Preşedinte, Guvern, autorităţile

locale, Avocatul Poporului, Curtea de Conturi etc. Pentru unele dintre acestea normele
constituţionale merg la detaliu – Preşedinte, Guvern etc. sau le enunţă numai ministere şi altele.

Legile – se elaborează de Parlament pe baza Constituţiei, reglementează marea majoritate a

raporturilor de drept administrativ, organizarea şi funcţionarea principalelor autorităţi
administrative, competenţele acestora, funcţionarea contenciosului administrativ, a administraţiei
locale, a Guvernului etc.
Ordonanţele şi hotărârile guvernului.
Ordonanţele sunt emise pe baza unei legi de abilitare a Guvernului de către Parlament şi
numai în materia rezervată reglementării prin lege ordinară. Ordonanţa de urgenţă este un act al
guvernului ce poate fi emis numai în situaţii deosebite, Hotărârile (Regulamentele) Guvernului,
reprezintă cea mai mare parte a actelor Guvernului.

4
M. T. Oroveanu, op. cit. pag. 33.
5
Idem, pag. 55.
6
Antonie Iorgovan, op. cit. pag. 131, 132; Jean Rivero, Droit Administratif, Dallez, Paris, 1987, II e edition, pag. 60 şi
următoarele.
 Capitolul 2 – Dreptul aplicabil administraţiei
Sunt izvoare scrise ale dreptului administrativ şi hotărârile Consiliilor judeţene şi a Consiliilor
locale, dispoziţiile primarilor ca autorităţi autonome alese sau Ordinele Prefectului şi alte asemenea
acte cu caracter normativ emise de autorităţile administraţiei locale. Tratatele internaţionale,
acordurile, convenţiile reprezintă izvoare ale dreptului administrativ după ce au fost ratificate de
Parlament şi în măsura în care conţin dispoziţii aplicabile administraţiei.
Astfel, potrivit Acordului european, instituind o asociere între România, pe de o parte,
Comunităţile europene şi statele membre ale acestora pe de altă parte7 semnat la Bruxelles, la 1
februarie 1993, s-a convenit formarea unui Consiliu de asociere, la nivel ministerial, structurile
administraţiei publice fiind profund implicate în procesul de asociere şi de pregătire pentru aderare
la Uniunea Europeană.
3. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ.
Dintre izvoarele nescrise amintim cutuma dacă reprezintă o practică îndelungată într-un
anume domeniu şi există convingerea de caracter obligatoriu. Practica îndelungată presupune un
mod de acţiune al administraţiei care vine să acopere o lacună a legii, care altfel ar prejudicia
interesele cetăţenilor, iar sub cel de-al doilea element, convingerea de caracter obligatoriu, s-a
impus printr-o jurisprudenţă îndelungată, acceptată de autorităţile administrative şi de cetăţeni.8
În condiţiile descentralizării administraţiei, a diversificării modurilor de acţiune a
autorităţilor administraţiei publice, în zone diverse cu un specific aparte, se pot constitui cutume.
Jurisprudenţa are un rol important, influent în activitatea autorităţilor administrative, alături
de doctrină.
Secţiunea 6.
Raporturile de drept administrativ
1. Noţiunea de raport de drept administrativ.
Acţionând în mediul social, normele de drept administrativ dau naştere la raporturi juridice
de drept administrativ, atât în interiorul administraţiei, a mediului administrativ în general, dar şi
între acest mediu şi societate, prin persoanele fizice şi juridice. Iau naştere relaţii de natură să
realizeze drepturi şi interese recunoscute de lege particularilor sau autorităţilor administrative.
Practic, aceste relaţii a căror naştere şi desfăşurare se realizează sub incidenţa normelor de drept
administrativ sunt raporturi de drept administrativ.
Definiţia raporturilor de drept administrativ dată de diferiţi autori, deşi exprimată diferit, în
esenţă nu poate să se înscrie decât în definiţia clasică a unui raport juridic.
Astfel, “raporturile de drept administrativ sunt relaţiile sociale ce se formează în legătură cu
organizarea şi exercitarea competenţei organelor administraţiei publice, relaţii sociale ce sunt
supuse reglementării normelor dreptului administrativ”9.
Profesorul Paul Negulescu, referindu-se la raporturile juridice de drept public, în general din
care fac parte şi raporturile de drept administrativ, le definea ca fiind “raporturi bazate pe ideea de
dominaţiune şi comandament a statului şi pe obligaţiunea de supunere a individului”10.
Într-o altă definiţie “raporturile de drept administrativ sunt tocmai relaţiile sociale care au
fost reglementate, direct sau indirect, adică prin intervenţia unor fapte juridice de către normele
dreptului administrativ”11.
2.Clasificarea raporturilor de drept administrativ.
În cadrul raporturilor de drept administrativ vom observa, în funcţie de poziţia subiectelor, a
părţilor, o clasificare ce diferă de alte raporturi juridice aparţinând altor ramuri ale dreptului. Acest
specific al raporturilor de drept administrativ, are la bază următoarele: autorităţile, organele,
instituţiile, ce realizează funcţia administrativă a statului sunt deosebit de numeroase fiind situate pe

7
Acordul de asociere a fost ratificat de Parlament prin legea nr. 20 din 1993, publicată în M. O. I, nr. 73 / 12 aprilie 1993.
8
Punct de vedere exprimat şi în Antonie Iorgovan, vol. I, pag. 139, citându-l pe Blaise Knopp.
9
Alexandru Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Bucureşti 1993, editura Atlos Lex S.R.L., pag. 34, 35.
10
Paul Negulescu, op. cit. pag. 95.
11
Antonie Iorgovan, op. cit. pag. 154.
 Capitolul 2 – Dreptul aplicabil administraţiei
diferite trepte ierarhice, ceea ce face din ansamblul organelor administraţiei publice un adevărat
sistem al organelor administraţiei. Între nivelurile sistemului există raporturi de drept administrativ
care, potrivit competenţei atribuite fiecărui organ al administraţiei publice poate da naştere unor
raporturi de subordonare, de colaborare sau de altă natură după cum vom avea prilejul să arătăm.
Baza acestor raporturi se află în Constituţie, în diverse legi organice sau ordinare sau chiar în acte
normative ale Guvernului. Din analiza acestor dispoziţii legale vom desprinde o categorie de
raporturi de subordonare, o altă categorie de raporturi de colaborare şi în sfârşit o categorie de
raporturi de autoritate ierarhică.

a. Raporturi de drept administrativ de subordonare.

Această categorie de raporturi presupune un subiect subordonat celuilalt, întotdeauna
subiectul faţă de care există subordonarea fiind o autoritate a administraţiei publice: subiectul
subordonat fiind o persoană fizică, o persoană juridică de drept privat sau o persoană juridică de
drept public căreia potrivit competenţelor atribuite i s-a rezervat o astfel de poziţie de subordonare.

b. Raporturi de drept administrativ de colaborare.

În acest tip de raport juridic ambele subiecte, din care unul obligatoriu fiind o
autoritate administrativă, colaborează de pe o poziţie juridică egală în conformitate cu dispoziţiile
legale pentru realizarea sarcinilor administraţiei. În această categorie de raporturi juridice subiectele
realizează acte de drept public sau de drept privat.

c. Raporturi de autoritate.
Acest tip de raport juridic administrativ nu este în general luat în discuţie în doctrină deşi îl
regăsim în foarte multe acte normative direct enunţat sau dedus. Astfel, potrivit Ordonanţei
Guvernului României nr.69/1994, republicată în Monitorul Oficial nr. 10/31 ianuarie 1995, regiile
autonome de interes local (servicii publice - n.a.) pot fi organizate şi funcţionează sub autoritatea
consiliilor locale … (art.2, alin.1) sau în legea privind organizarea şi funcţionarea Societăţii
Române de Radiodifuziune şi Societăţii Române de Televiziune (legea nr. 41/17 iunie 1994,
publicată în Monitorul Oficial partea I, nr.155 din 18 iunie 1994), unde articolul 1, defineşte cele
două societăţi “ca servicii publice autonome de interes naţional”, iar în articolul 2 se precizează că
societăţile de radiodifuziune şi de televiziune sunt persoane juridice şi “îşi desfăşoară activitatea sub
controlul Parlamentului”. Dacă ne oprim numai la cele două exemple putem justifica susţinerea că
există şi raporturi juridice de drept administrativ de autoritate care se caracterizează, în opinia
noastră printr-o largă autonomie decizională, dar nu ies în afara sistemului organelor administraţiei,
depind într-o oarecare măsură de autoritatea care l-a creat, realizează activităţile de executare a
legii, în regim de putere publică.