E C O N O M I A

I N T E G R R I I

E U R O P E N E

11
POLITICA BUGETAR COMUNITAR
11.1. Evoluii specifice n cadrul politicii bugetare
Dea lungul existenei UE, controversele pe probleme bugetare au reprezentat o constant, chiar dac natura lor a fost diferit: de la ntrebarea dac CEE trebuie sau nu s aib resurse financiare proprii, la rivaliti ntre instituiile CEE (Comisie, Consiliu, Parlament) privind controlul asupra bugetului sau la problema dezechilibrelor bugetare (ridicat, n special, de UK).

Capitolul

up crearea sa, la nceputul anilor 50, sistemul financiar comunitar a cunoscut o

evoluie constant. Primii 20 de ani au fost marcai de mai multe modificri importante: Unificarea instrumentelor bugetare Creterea autonomiei financiare Realizarea unui echilibru instituional

Unificarea instrumentelor bugetare Dei iniial, cele trei comuniti dispuneau de

propriul lor buget, dup Tratatul de fuziune din 1965, numai dou instrumente vor continua s existe: bugetul general i bugetul operaional CECO1. Dup 2002, an n care tratatul CECO va expira, gestiunea patrimoniului va fi ncredinat Comunitilor existente, Comisia urmnd s asigure ca aceste fonduri s rmne distincte fa de alte fonduri comunitare. De altfel, ncasrile provenind din gestiunea patrimoniului CECO vor reprezenta ncasri la bugetul general, care vor finana cercetrile n domeniul crbunelui i oelului.

Creterea autonomiei financiare n afara prelevrilor CECO, bugetul european a fost

alimentat pn n 1970 prin contribuiile statelor membre. Decizia din 21 aprilie 1970, rennoit n 1988 i 1994, va instaura, pentru prima dat, regimul resurselor proprii2. Primii ani ai
n ceea ce privete succesiunea CECO n materie financiar, vezi Rezoluia Consiliului, din 20 iulie 1998, Jurnalul Oficial C 247, din 7 august 1998, pag. 5 i 6. 2 O propunere de decizie a Consiliului este acum n studiu, cu scopul de a nlocui decizia privind resursele proprii din 1994.
1

307

E C O N O M I A

I N T E G R R I I

E U R O P E N E

politicii bugetare au fost astfel marcai de dezvoltarea unor politici comune, precum crearea FEOGA, n 1962, FEDER, n 1975, etc.

Cutarea unui echilibru instituional n exercitarea puterii bugetare De-a lungul anilor,
puterea bugetar a Parlamentului European a crescut. n prezent, aceast putere este partajat ntre Consiliu i Parlament, care reprezint de acum cele dou brane ale autoritii bugetare. Parlamentul dispune de ultimul cuvnt n ceea ce privete cheltuielile bugetare ne-obligatorii, poate respinge bugetul i accept modul de execuie al acestuia. Acest echilibru juridic i instituionala a cunoscut la mijlocul anilor 70 o situaie de criz. Legitimitatea i puterea de influen crescut dobndite de Parlament, n urma alegerii sale prin sufragiu universal ncepnd cu iunie 1979, au introdus un factor de tensiune politic permanent ntre Consiliul i Parlament n domeniul bugetar. A rezultat o funcionare extrem de dificil n procesul de decizie bugetar, marcat prin numeroase incidente: ntrzieri n adoptarea bugetului i recurgerea la regimul aranjamentelor / acordurilor provizorii pe 12 luni, respingerea bugetului de ctre Parlament, recurgerea frecvent la Curtea de Justiie. n plus, numeroase conflicte s-au nscut din confuzia existent ntre puterea legislativ i puterea bugetar. ntr-adevr, anumite aciuni ntreprinse nu aveau o baz legal, sprijinindu-se doar numai pe un anumit articol din buget. De altfel, problemele dezechilibrului bugetar (diferena ntre ceea ce o ar d UE i ceea ce ea primete prin diferite programe i politici) invocat de UK, a fost un element important al dezbaterilor politice ncepnd cu 1974. Procesul integrrii va primi un nou elan politic ncepnd cu 1986, dup a treia lrgire (Spania i Portugalia) i adoptarea Actului Unic. Aceti factori au dus la reformarea n profunzime a sistemului financiar, aceast reform fcnd parte din Pachetul Delors, prezentat n februarie 1987 de ctre Comisie. Printre modificrile intervenite, menionm:

De reinut:

Plafonul total al resurselor proprii, pentru toate categoriile, este fixat ca procent din PNB Uniunii Europene i nu n funcie de TVA, ca pn atunci. Introducerea unei planificri financiare, veritabil cadru financiar plurianual. Acest sistem, inaugurat n 1988, rmne unul din pilonii sistemului financiar comunitar. El va introduce o dubl plafonare a cheltuielilor: ansamblul plilor din bugetul anual nu poate depi plafonul global exprimat ca procent din PNB-ul UE (n prezent este de 1,27%); fiecare categorie de cheltuieli este plafonat la un nivel fixat pentru fiecare an. Perspectivele financiare actuale, care acoper perioada 2000-2006, sunt anexate acordului interinstituional din 6 mai 1999, dintre Parlament, Consiliu i Comisie. Prelevarea TVA a fost corectat pentru a ine cont de diferenele ntre structurile economice (ponderea consumului n PNB statelor membre) soluie, care s-a dorit definitiv, a fost gsit pentru problema britanic; de asemenea, Germania a gsit i ea rspuns la revendicrile proprii; Cheltuielile agricole vor fi gestionate prin introducerea unei linii directoare agricole (plafonul rubricii agricole este fixat n prezent n raport de previziunile cheltuielilor reale)

308

E C O N O M I A

I N T E G R R I I

E U R O P E N E

Introducerea unei Ratei Maxime de Cretere ( RMC) a cheltuielilor numite neobligatorii, cheltuieli asupra crora Parlamentul are ultimul cuvnt. Acesta se angajeaz s nu creasc aceste cheltuieli dect n anumite limite.

Bilanul acestei reforme va fi extrem de pozitiv. Beneficiind i de circumstane economice favorabile, Pachetul Delors a dus att la o evoluie ordonat a cheltuielilor (care vor rmne sub nivelul ncasrilor disponibile) ct i la ameliorarea procedurii i a gestiunii bugetare.

na din provocrile majore ale bugetului comunitar rmne n continuarea gsirea

modalitilor optime pentru susinerea financiar solicitat de procesul lrgirii UE ctre Est. Aceast provocare este de mari dimensiuni, presupunnd asimilarea acquis-ului comunitar n ri cu o structur economic i social diferit n raport cu cea a UE.

11.2. Principiile bugetare

Bugetul general au UE este construit pornind de la o serie de principii inspirate de diversele proceduri bugetare naionale. Este vorba de principiul unitii, universalitii, anualitii, echilibrului i al specializrii bugetare.

De reinut:

Principiul unitii
Conform acestui principiu, ansamblul ncasrilor i cheltuielilor trebuie s se regseasc ntr-un singur document bugetar, pentru a asigura astfel un control eficient al modului de utilizare a resurselor comunitare. Sistemul financiar comunitar a cunoscut o micare de unificare a instrumentelor bugetare. Dac, la nceput, cele trei Comuniti (CECO, Euratom, CEE) dispuneau de propriile bugete, odat cu tratatul de fuziune din 1965, numai dou instrumente bugetare vor continua s existe: bugetul general i bugetul operaional CECO. Chiar i n prezent, anumite elemente financiare ale Comunitii dispun de un regim particular: politica extern i de securitate, justiia i afacerile interne, FEDER.. Derogri sunt n mod egal admise pentru organismele descentralizate ale Comunitii (ageniile europene), care dispun de propriul lor buget. Resursele lor provin din subvenii nscrise n bugetul general.

Principiul universalitii
ncasrile bugetare reprezint o mas comun care servete finanrii tuturor cheltuielilor, fr deosebire: acesta este principul universalitii bugetului. Aceasta implic existena a dou reguli caracteristice dreptului bugetar: al non-afectrii i non-contraciei (micorrii). Regula non-afectrii dispune ca ncasrile bugetare s nu fie afectate de anumite cheltuieli precise. Totodat, excepii de la regul sunt admise pentru anumite programe de cercetare sau pentru contribuia rilor din SEE ctre anumite politici precise. Regula non-contraciei arat c nu pot fi acceptate micorri ale ncasrilor sau cheltuielilor. Sunt admise numai excepii de ordin tehnic care s vizeze uurarea procedurii.

309

E C O N O M I A

I N T E G R R I I

E U R O P E N E

Principiul anualitii
Principiul semnific dependena operaiilor de ctre un exerciiu anual capabil s faciliteze controlul activitii executivului comunitar. Totodat, adesea sunt necesare aciuni plurianuale. n acest caz se face apel la noiune de credite disociate, care se descompun n credite de angajament i credite de pli. Creditele de angajament acoper, n timpul exerciiului financiar n curs, costul total al obligaiilor juridice contractate pentru aciuni a cror realizare se ntinde pe o perioad mai mare de un exerciiu. Creditele de pli acoper, pn la concurena nivelului nscris n buget, cheltuielile care deriv din execuia angajamentelor contractate n cursul acelui exerciiu sau al unui exerciiu anterior. Ele fac obiectul unor autorizri bugetare anuale. Diferena ntre creditele de angajament i cele de pli este msurat prin angajamente restante de lichidat (ARL). Ele reprezint decalajul n timp ntre momentul n care angajamente sunt contractate i momentul n care plile corespunztoare sunt lichidate. Derogri de la principiul anualitii sunt posibile prin sistemul reportrilor de credite. Pentru creditele disociate, creditele ne utilizate la finele exerciiului pentru care ele sunt nscrise sunt, ca regul general, anulate. Cu titlu excepional, ele pot fi i reportate. Pentru creditele nedisociate, exist un report de drept n exerciiul urmtor al creditelor care corespund plilor restante datorate angajamentelor contractate ntre 1 ianuarie i 31 decembrie. n ceea ce privete ncasrile, toate eventualele excedente sunt reportate n exerciiul urmtor. Numai ncasrile intervenite ntre 1 ianuarie i 31 decembrie sunt avute n vedere, n cazul unei aplicri stricte a acestui principiu.

Principiul echilibrului
Conform tratatelor, bugetul comport acelai nivel al ncasrilor i cheltuielilor. Comunitatea nu este autorizat s recurg la mprumuturi pentru a-i acoperi cheltuielile. n momentul n care bugetul a fost aprobat exis un echilibru perfect ntre venituri i cheltuieli. Totui, prin definiie, bugetul reprezint o previziune, att n ceea ce privete cheltuielile ct i veniturile. Prin urmare, nu este imposibil ca pe perioada execuiei bugetare s apar diferene ntre venituri i cheltuieli. Dou situaii sunt posibile:

nregistrarea unui sold3 pozitiv, deci a unui excedent. Aceasta este cea mai frecvent situaie, excedentul fiind reportat n anul urmtor. nregistrarea unui sold negativ, deci a unui deficit. Situaie mai degrab excepional, care va antrena nscrierea unei noi cheltuieli n bugetul urmtor. Situaia obinuit este cea a nregistrrii de excedente. Din acest motiv exist un mecanism care const n finanarea noilor cheltuieli prin anticiparea de economii ce se vor realiza n cursul unui exerciiu, fr ca acele categorii generatoare de economii s

Soldul reprezint diferena ntre ansamblul veniturilor realizate pe parcursul respectivului exerciiu i nivelul plilor efectuate sub form de credite acordate n acel exerciiu, la care se adaug nivelul creditelor reportate n acelai exerciiu.
3

310

E C O N O M I A

I N T E G R R I I

E U R O P E N E

poat fi identificate n momentul votrii bugetului. Aceasta este aa numita rezerv negativ: o valoare negativ care este nscris n buget i care trebuie s dispar pe parcursul exerciiului bugetar prin viramente provenind din capitolele care se vor dovedi excedentare.

Principiul specializrii
Conform acestei reguli, fiecare credit trebuie s aib o destinaie determinat i trebuie afectat unui scop precis, astfel nct s fie evitate orice fel de confuzi ntre diferitele credite n momentul autorizrii i executrii (nici o ncasare i nici o cheltuial nu poate fi afectat altfel dect prin raportarea la un articol al bugetului). Aceeai regul este valabil i pentru ncasri, care trebuie precis identificate. Bugetul este structurat pe seciuni, titluri, capitole, articole i poziii. Adevratul sediu al specializrii este capitolul, acesta fiind cel care indic competena autoritii bugetare. Orice virament de la un capitol la altul este rezervat autoritii bugetare.

11.3. Structura bugetului UE

11.3.1. Veniturile bugetului comunitar n primii 12 ani ai existenei CEE, bugetul a fost conceput n ntregime pe baza contribuiilor directe ale statelor membre. ncepnd cu 1970 bugetul va fi finanat prin resursele proprii ale Comunitii care erau veniturile convenite de ctre statele membre s reprezinte resurse comunitare de drept. Sistemul resurselor proprii comunitare, stabilit n 1970, avea trei elemente:

De reinut:

Taxele vamale asupra bunurilor importate din afara comunitii Prelevri variabile la importul produselor agricole parte din veniturile provenind din TVA colectate n fiecare din statele membre, respectiv 1% asupra volumului TVA percepute n statele membre.

Perioada care a urmat deciziei din 1970 a demonstrat c acest sistem original al resurselor proprii se dovedete inadecvat, cel puin din 2 motive:

nivelul resurselor provenind din taxe vamale i prelevrile variabile la import a sczut n anii 70 pe fondul progreselor realizate n reducerea taxelor vamale datorit negocierilor GATT dar i datorit creterii produciei interne de produse agricole. veniturile provenind din TVA au stagnat n aceast perioad, datorit declinului nregistrat n cheltuielile pentru consum ale statelor membre.

Efectul combinat al celor doi factori a exercitat o presiune considerabil asupra resurselor proprii tocmai n perioada n care nevoile comunitare erau n cretere datorit noilor politici adoptate i primirii de noi membrii.

311

E C O N O M I A

I N T E G R R I I

E U R O P E N E

prim ncercare de a rezolva criza bugetar a fost fcut de Consiliul European

reunit la Fontainbleau, n iunie 1984. Noul sistem, bazat pe principiul creterii pragului TVA la 1,4%, a intrat efectiv n vigoare la 1 ianuarie 1986, aranjamente financiare tranzitorii fiind aplicate pentru exerciiile bugetare ale anilor 1984 i 19854. O soluie la dificultile bugetare a fost eventual gsit n 1988. Pn atunci, a treia lrgire a Comunitii (care includea, ncepnd cu 1 ianuarie 1986, i Spania i Portugalia), precum i semnarea actului Unic n februarie 1986, au reprezentat acea baz politic sntoas necesar pentru realizarea unei reforme financiare comunitare. n februarie 1987 Comisia a prezentat un cuprinztor program de reform, cunoscut sub numele de pachetul Delors. Liniile generale ale acestui pachet au fost adoptate n cadrul Consiliului European de la Bruxelles, din 1-12 februarie 1988, ntregul pachet fiind n final acceptat n iunie 1988.

rincipala preocupare a pachetul Delors a fost s asigure Comunitii resursele

necesare n perioada 1988-1992. Reforma a meninut resursele proprii provenind din taxe vamale i prelevri variabile la importul produselor agricole, la care se adaug pragul propus a fi meninut de 1,4% al resurselor provenind din TVA. Acestor resurse tradiionale, pachetul Delors propune adugarea unei resurse noi, a patra resurs comunitar. Aceast nou resurs urma s fie una variabil, care s ofere veniturile necesare pentru acoperirea cheltuielilor suplimentare, astfel nct volumul total al resurselor s reprezinte 1,2% din PIB-ul UE. Efectul global urmrit prin introducerea celei de a patra resurse pe baza PIB era de a face sistemul de taxare al UE mult mai progresist, corelnd contribuia fiecrui stat membru cu nivelul su de prosperitate. Cota uniform corespunztoare celei de-a patra resurse se determin n raport cu veniturile suplimentare necesare n timpul unui exerciiu bugetar, pentru a acoperi cerinele UE. Astfel, n timpul anului financiar 1992, de exemplu, venitul estimat a proveni din aceast resurs a reprezentat 0,17%.

De reinut:

Structura resurselor proprii ale Bugetului UE cuprinde:

prelevri agricole (taxe vamale percepute asupra importurilor de produse agricole n cadrul organizrii comune a pieei) i cotizaii i alte taxe prevzute n cadrul organizrii comune a pieelor n sectorul zahrului i glucozei; taxe vamale care provin din aplicarea TVC asupra valorii n vam a mrfurilor importate; venituri din colectarea TVA, sub forma unei cote-pri asupra volumului TVA ncasate n statele membre; resursa complementar asupra PNB, care rezult din aplicarea unei rate asupra sumei PNB din toate statele membre, fixat n fiecare an, n cadrul unei proceduri bugetare, n funcie de nivelul celorlalte venituri bugetare. Aceast resurs este o resurs prin care se

Acestea implicau avansuri interguvernamentale, care urmau a fi restituite n cazul bugetului pe 1984, dar nu i n cazul bugetului pe 1985. n 1986, echilibrul bugetar a fost realizat numai prin amnarea anumitor cheltuieli agricole pn n 1987.
4

312

E C O N O M I A

I N T E G R R I I

E U R O P E N E

asigur echilibrul bugetar, astfel nct ansamblul ncasrilor s poat acoperi nivelul total al cheltuielilor nscrise ntr-un anumit exerciiu bugetar. 11.3.2. Cheltuielile incluse n cadrul bugetului comunitar Cheltuielile n cadrul Bugetului general sunt ordonate n ase seciuni: Parlamentul European (I), Consiliul (II), Comisia (III), Curtea de Justiie (IV), Curtea de Conturi (V), Comitetul Economic i Social i Comitetul Regiunilor (VI). Creditele care se nscriu n seciunile I,II,IV,V i VI sunt numai credite de funcionare (administrative), n vreme ce creditele nscrise n seciunea III, Comisia, pot fi de dou feluri:

De reinut:

credite de funcionare, regrupate n partea A, acoper cheltuielile Comisiei cu personalul, cldirile, materialele, publicaiile, sistemul informatic, funcionarea delegailor, misiuni specifice, diferite cheltuieli cu caracter interinstituional (precum pensiile funcionarilor). Creditele operaionale, grupate n partea B, sunt divizate n opt categorii: B1: destinate finanrii agriculturii; includ toate cheltuielile seciunii Garantare a FEOGA, respectiv: restituiri acordate exportatorilor, intervenii pe pia, aciuni de dezvoltare rural, aciuni de control i prevenire, cheltuieli pentru mediu, ajutoare pentru agricultori. B2: acoper aciunile structurale: interveniile fondurilor structurale: Fondul European de Dezvoltare regional (FEDER), Fondul Social European (FSE), seciunea orientare a FEOGA, interveniile Instrumentului Financiar de Orientare a Pescuitului (IFOP) i interveniile Fondului de Coeziune. B3: acoper cheltuielile din domeniul educaiei (programul Socrates), tineretului (programul Jeuness pour Europe / Tinerii pentru Europa) i al formrii profesionale (programul Leonardo), audiovizualului (programul Media), culturii (diferite programe, dintre care Ariane pentru lectur), informare i comunicaii i, n fine, relaii sociale (n special, aciuni n favoarea folosirii forei de munc) i sntii publice. B4: acoper cheltuielile alocate pentru energie (n special programul Altener pentru promovarea surselor regenerabile de energie), controlul securitii nucleare i al politicii de mediu (de exemplu, finanarea ageniei europene pentru mediu). B5: reunete cheltuielile destinate ameliorrii funcionrii pieei interne: protecia consumatorilor, realizarea pieei interne (definirea i respectarea regulilor privind concurena), modernizarea industriei, statistic, realizarea reelelor transeuropene. Sunt incluse, de asemenea, cheltuielile operaionale care deriv din aciunile comune decise n cadrul Justiiei i Afacerilor Interne (JAI) ca i aciunile privind lupta mpotriva fraudei. B6: credite alocate cercetrii i dezvoltrii tehnologice, pentru susinerea proiectelor selecionate n cadrul programelor cadru multianuale, decise n cadrul UE. Aceste credite se repartizeaz ntre aciunile directe ale Comisiei
313

E C O N O M I A

I N T E G R R I I

E U R O P E N E

(prin intermediul Centrului comun de Cercetri) i indirecte (aciuni care implic partajarea cheltuielilor i aciuni comune). B7: cheltuieli care acoper diverse aciuni de cooperare economic i financiar cu ri tere, precum i alte forme de cooperare (de exemplu, ajutor umanitar i alimentar, aciuni n favoarea democraiei i drepturilor omului, etc.). Includ: aciuni externe, ajutor de pre-aderare i ajutor n caz de urgen. B8: acoper cheltuielile operaionale care deriv din aciunile comune decise n cadrul politicii externe i de securitate comune (PESC). B9: garanii i rezerve (credite neutilizabile n momentul votrii bugetului datorit unor probleme legislative dar care vor putea fi folosite pe parcursul exerciiului bugetar) n cadrul bugetului pe 1999, poziiilor menionate anterior le-au fost alocate urmtoarele sume (tabelul 1): Tabelul nr.1 Defalcarea cheltuielilor pe sub-seciuni n cadrul Bugetului UE pe 1999 (n mil.euro i procente)
Sub-seciunea (politica comunitar) Politica agricol comunitar (PAC) Fondul European de orientare i garantare agricol, seciunea Garantare Aciuni structurale Cheltuieli structurale i de coeziune Formare profesional, tineret, cultur, audiovizual, informare, dimensiune social i folosirea forei de munc Energie i mediu Protecia consumatorilor, pia intern, industrie i reele transeuropene Cercetare i dezvoltare tehnologic Aciuni externe Politica extern i de securitate comun Rezerve i garanii 812,0 0,8 39.260,0 40,5 Volumul pentru 1999 (milioane euro) 40.940,0 42,2 Procent din total buget

235,4 1129,1

0,4 1,2

3450,0 6223,8 30,0 340,0

3,6 6,4 0,0 0,4

Sursa: Budget general. Le Reglement Financier, UE/SCADPlus

314

E C O N O M I A

I N T E G R R I I

E U R O P E N E

11.4. Procedura bugetar anual

n adoptarea i executarea bugetului general sunt implicate, n msuri diferite, att Comisia, ct i Consiliul de Minitrii i Parlamentul European (PE). Procedura bugetar ncepe cu pregtirea, de ctre Comisie, a unei schie bugetare preliminare (preliminary draft budget), pe baza cheltuielilor estimate de ctre diferitele instituii comunitare. Aceast schi este iniial prezentat Consiliului, care stabilete, cu majoritate calificat, forma n care aceast schi va fi prezentat PE. ncepnd cu 1975, PE are dreptul s propun amendamente la aceast schi de buget, i, n urma unei prime lecturi a documentului n cadrul PE, schia modificat este returnat Consiliului, pentru o a doua citire. La aceast a doua lectur, Consiliul trebuie s asigure o majoritate calificat att pentru acceptarea oricrei modificri propuse de PE, care s duc la creterea cheltuielilor, ct i pentru respingerea amendamentelor fcute. Dac ntregul buget nu va fi ulterior respins de ctre PE, nivelul cheltuielilor obligatorii cheltuieli legate de angajamentele derivate din obligaiile interne i externe ale CEE, stabilite prin Tratate sau prin legislaia secundar va fi determinat n acest stadiu al procedurii bugetare. A doua lectur a bugetului de ctre PE este n principal concentrat pe nivelul cheltuielilor neobligatorii, n cazul crora PE poate respinge sau accepta propunerile Consiliului. n cazul n care PE nu respinge ntregul buget, Preedintele PE declar bugetul adoptat. Procesul de luare a deciziilor n domeniul bugetar, de ctre Consiliu i PE, a cunoscut progrese lente ntre 1975 i 1987. Oferind PE puterea de a amenda schia de buget propus de Consiliu a separat efectiv funciile legislative i bugetare ale CEE. Puterea legislativ rmne numai la nivelul Consiliului n vreme ce puterea bugetar este mprit ntre PE i Consiliu, ncepnd cu 1975. Nenelegerile dintre cele dou instituii au condus la o serie de incidente la nceputul anilor 80, care efectiv au paralizat procedura bugetar comunitar. n decembrie 1979, de exemplu, PE a respins schia de buget pentru 1980, cu rezultatul c procedura bugetar a fost ntrziat cu 6 luni. Pe parcursul acestei perioade, finanarea bugetului comunitar a continuat a fi realizat, lun de lun, prin intermediul bugetului anterior aa numitul aranjament provizoriu pe 12 luni (provisional-twelfths arrangement). Aceast facilitate a fost utilizat din nou n 1982 i 1985, cnd PE a respins din nou schia de buget, i nc o dat n 1988, cnd Consiliul a fost incapabil s stabileasc o schi de buget pentru acel an din cauza lipsei unui acord politic privind resursele comunitare. ncepnd cu 1975 au fost iniiate numeroase ncercri de mbuntire a procedurii bugetare, cu grade de succes diferite. Ultima reform i aparent, cu cel mai mare succes, a fost semnarea Acordului Interinstituional n 1988. Procedura bugetar anual este format din mai multe etape, care pot fi sintetizate astfel:

De reinut:

De reinut:

315

E C O N O M I A

I N T E G R R I I

E U R O P E N E

1. la 1 iulie: fiecare instituie realizeaz o previziune privind cheltuielile, pe care Comisia le regrupeaz n schia proiectul de buget (preliminary draft budget); 2. la 5 octombrie: Consiliul de Minitrii se pronun asupra schiei proiectului pentru a redacta proiectul de buget; o concentrare prealabil cu parlamentul a avut deja loc n problema cheltuielilor obligatorii; 3. n 45 de zile: Parlamentul examineaz proiectul de buget. Pot s apar trei situaii: a. Parlamentul nu reacioneaz: bugetul este considerat aprobat; b. Parlamentul aprob bugetul: procedura este terminat. c. Parlamentul decide s aduc modificri: i. Pentru cheltuielile obligatorii, el va face propuneri de modificare; ii. Pentru cheltuielile neobligatorii, el va face propuneri de amendare. 4. n 15 zile: La o a doua lectur, Consiliul examineaz propunerile Parlamentului. a. Pentru cheltuielile neobligatorii, Consiliul dispune de dreptul de amendare. n acest caz, textul se ntoarce n Parlament. b. Pentru cheltuielile obligatorii, dou situaii pot fi avute n vedere: i. propunerile de modificare venite din partea Parlamentului cresc bugetul global. Aceste modificri nu se vor putea integra n buget dect dup un vot n Consiliu cu majoritate calificat. Fr aceast majoritate, propunerile sunt definitiv respinse. ii. Propunerile de modificare venite din partea Parlamentului nu cresc bugetul global. n acest caz, numai un vot al Consiliului, cu majoritate calificat, se poate opune acestor propuneri. Tcerea echivaleaz cu aprobarea. 5. La finele procedurii: Parlamentul dispune de ultimul cuvnt asupra bugetului comunitar. Tcerea sa echivaleaz cu aprobarea. El dispune de dreptul de a modifica cheltuielile neobligatorii (n limita Ratei Maxime Admise) cu o majoritate absolut a membrilor i 3/5 din sufragiile exprimate. Respingerea bugetului necesit o majoritate absolut a membrilor i 2/3 din sufragiile exprimate. n final, parlamentul aprob bugetul. n afara Tratatelor, i alte elemente vin s completeze procedura bugetar. Este, n principal, cazul acordurilor interinstituionale, precum cel din 6 mai 1999 privind disciplina bugetar i ameliorarea procedurilor. Unul din paii nainte fcui prin acest Acord l reprezint generalizarea concertrii bugetare ntre Parlament, Consiliu i Comisie. Aceast concertare vizeaz s identifice i s remedieze pe ct posibil, punctele litigioase ale procedurii bugetare, n cadrul unor negocieri organizate n marginea lecturilor succesive realizate de Consiliu i Parlament. n plus, Regulamentul financiar organizeaz i el procedura de elaborare, decizie i execuie a bugetului UE.

De reinut:

316

E C O N O M I A

I N T E G R R I I

E U R O P E N E

11.5. Cadrul financiar al UE

11.5.1. Necesitatea unui nou cadru financiar Regula conform creia bugetul general al Comunitilor este echilibrat i integral finanat prin resurse proprii a fost pus sub semnul ntrebrii ncepnd cu anii 80.

n fiecare an al perioadei 1982-1987, cheltuielile au depit valorile estimate. Iniial,

diferena ntre cheltuielile comunitare i resursele proprii, a fost mascat prin artificii contabile, ulterior recurgndu-se la avansuri rambursabile ale statelor membre. n 1985, acest sistem a fost nlocuit de contribuiile bugetare naionale. Ce anume a determinat aceast criz financiar ? Cauzele au fost multiple: Au crescut cheltuielile comunitare, n special agricole, fr a urma cheltuielile. Creterea cheltuielilor a fost ns i rezultatul expansiunii fondurilor structurale, a introducerii de noi programe (n domeniul cercetrii, pescuitului, etc.), precum i al includerii de noi membrii. ncasrile din taxe vamale au nregistrat o tendin de reducere datorit mai multor factori: o Reducerea nivelului TVC, urmare a unei noi serii de negocieri multilaterale internaionale din cadrul GATT, nu a fost compensat n mod egal de o cretere a schimburilor externe cu rile tere; o Politica agricol comunitar a dus la apariia excedentelor pentru numeroase produse agricole, ceea ce a redus volumul prelevrilor la import, crescnd, pe de alt parte volumul restituirilor la import.

ncasrile provenind din TVA au crescut mai puin repede dect activitatea economic a statelor membre; TVA este un impozit asupra consumului, ori activitatea economic n statele membre s-a dezvoltat mai repede dect consumul.

Aceast perioad a fost marcat de tensiuni tot mai accentuate privind buna funcionare a procedurii bugetare anuale i o inadaptare crescnd a resurselor la nevoile comunitare. Aceste crize bugetare au determinat instituiile comunitare s convin asupra unei metode destinate s amelioreze derularea procedurii bugetare prin garantarea respectrii disciplinei bugetare. Prin semnarea unui Acord interinstituional ntre Parlamentul European, Consiliul UE i Comisie, aceste instituii convin n avans asupra marilor prioriti bugetare ale perioadei urmtoare prin realizarea unui cadru comunitar al perspectivelor financiare. Aceste perspective financiare indic amploarea maxim i structura cheltuielilor anticipate ale Uniunii. n cadrul acestor perspective financiare, marile categorii de cheltuieli sunt prezentate pe rubrici, fiecare rubric prezentnd un nivel al creditelor pentru fiecare an. Perspectivele financiare difer de programarea financiar

De reinut:

317

E C O N O M I A

I N T E G R R I I

E U R O P E N E

indicativ prin faptul c plafoanele sunt limitative pentru prile semnatare ale Acordului interinstituional. Cu toate acestea, perspectivele financiare nu pot fi asimilate cu un buget plurianual pentru c rmn indispensabile, att procedura anual prin care se determin nivelul efectiv al cheltuielilor n cadrul unor plafoane ct i, mai ales, repartizarea acestor cheltuieli ntre diferitele linii bugetare. n aceast perspectiv, nomenclatura bugetar garanteaz o analiz transparent i precis a totalitii aciunilor comunitare care concur la realizarea prioritilor politice reflectate de perspectivele financiare. Clasificarea cheltuielilor comunitare conform rubricilor existente n cadrul perspectivelor financiare rspunde unei logici politice. Repartizarea cheltuielilor totale conform diferitelor rubrici trebuie s se articuleze marilor prioriti politice reinute pentru perioada respectiv. Astfel, prezentarea sintetic a bugetelor dup 1988 a fost n mod sistematic ordonat n funcie de rubricile perspectivelor financiare pentru a facilita evaluarea mijloacelor de realizare a acestor prioriti politice. Volumul fondurilor incluse n bugetul comunitar a crescut n mod constat, pe msur ce au aprut noi prioriti. Astfel, Fondul de Coeziune, inclus n perspectivele financiare din 1993, la un nivel de 1500 ECU, a ajuns n 1999 la 2600 ECU. Grecia, Irlanda, Portugalia i Spania sunt beneficiarele acestui fond, care a devenit operaional dup Tratatul de la Maastricht. El a fost introdus pentru a oferi acestor ri suportul financiar n realizarea unor proiecte, n special din domeniul infrastructurii. De asemenea, noile perspective financiare prevd suma de 3120 EURO pe an pentru acoperirea ajutorului pentru aderare. Balana Bugetului UE ntre 1987 19991 (miliarde ECU)
1987 2,29 1988 2,63 1989 2,44 1990 2,49 1991 3,15 1993 3,52 1994 3,50 1995 3,57 1996 3,63 1997 3,70 1998 3,76 1999 3,83

FEOGA, Garantare % n total Fd.structurale % n total Total buget

65 6,45 18,3 35,32

63,9 7,10 17,2 41,28

59,5 8,51 20,7 41,13

57,7 10,37 23,9 43,32

58,6 13,87 25,8 53,79

53,5 21,222 32,2 65,91

52,4 21,88 32,6 67,03

51,7 23,48 33,9 69,15

51,0 24,90 35,0 71,29

49,7 26,52 35,6 74,49

48,8 28,24 36,5 77,25

47,9 30,0 37,4 80,11

Sursa: Keith Penketh, The budget of the European Union, p.80 1 - Pentru perioada 1987-1991, plile anuale (Oficial Journal C330 Annual Report covering Financial Year 1991); pentru 1993-1999, Perspectivele Financiare (Consiliul European de la Edimburgh, decembrie 1992) 2 - Dup 1993, Fondurile Structurale includ i Fondurile de Coeziune 11.5.2. Noul Acord interinstituional i perspectivele financiare pentru perioada 2000-2006 ncepnd cu anul 1988, procedura bugetar a fost ncadrat n cadrul Acordurilor interinstituionale (AI). Prin intermediul unui Acord interinstituional, Parlamentul European, Consiliul UE i Comisie, convin n avans asupra marilor prioriti bugetare ale perioadei
318

E C O N O M I A

I N T E G R R I I

E U R O P E N E

urmtoare, realizarea un cadru comunitar al perspectivelor financiare. Acestea indic amploarea maxim i structura cheltuielilor anticipate.

ltimul Acord Interinstituional a fost adoptat pentru perioada 2000-2006, n

cadrul Agendei 2000, deoarece vechile perspective financiare expirau (1993-1999). Acest acord constituie elementul central al pachetului financiar al Agendei 2000, urmrindu-se crearea condiiilor optime pentru extinderea i ntrirea politicilor Uniunii, respectndu-se totodat un cadru financiar riguros. Prima parte a Acordului include perspectivele financiare, stabilite pentru fiecare an al perioadei acoperite (2000-2006) i pentru fiecare rubric i subrubric a cheltuielilor. Instituiile semnatare se angajeaz s respecte aceste plafoane n cursul procedurii bugetare i al execuiei bugetului pe parcursul exerciiului bugetar. Noile perspective includ apte rubrici principale (agricultura, aciuni structurale, politici interne, aciuni externe, administraie, rezerve, ajutor pentru pre-aderare), divizate n sub-rubrici iar plafoanele sunt definite n preuri 1999: 1. Reforma politicii agricole comune prevzute n cadrul agendei 2000 va necesita o cretere iniial a cheltuielilor agricole, de la 40,92 mld euro n 2000, la 43,77 miliarde euro n 2003, urmat de o diminuare pn la un nivel apropiat de cel din 2000 spre finele perioadei. Circa o zecime din cheltuielile agricole va fi folosit pentru dezvoltare rural. 2. Cheltuielile pentru aciuni structurale se vor reduce uor pe parcursul perioadei vizate, de la 32,05 la 29,17 miliarde euro, datorit reorientrilor convenite n cadrul aciunilor structurale care privind concentrarea geografic i tematic a interveniilor. 3. Datorit importanei crescnde acordate politicilor interne (reele trans-europene, cercetare i inovare, educaie i formare, mediu, aciuni n favoare IMM), rubrica a treia cunoate o uoar cretere a sumelor alocate, de la 5,93 miliarde euro n 2000, la 6,6 miliarde euro n 2006. 4. O uoar cretere se nregistreaz i la nivelul aciunilor externe, de la 4,55 la 4,61 miliarde euro. 5. Aceeai tendin se nregistreaz i n cazul cheltuielilor administrative: de la 4,56 la 5,1 miliarde euro. 6. n ceea ce privete rezervele, numai rezerva monetar va fi suprimat ncepnd cu 2003, n vreme ce rezervele pentru mprumuturi i cele de urgen vor fi meninute la un nivel constant (200 miliarde euro pe an n cele dou cazuri) ntreaga perioad 2000-2006. 7. Rubrica Ajutorului pentru pre-aderare are prevzut un plafon al cheltuielilor de 3,12 miliarde euro pe an. Fondurile acordate vor fi divizate ntre Instrumentul agricol (SAPARD) cu 0,52 miliarde pe an, Instrumentul structural de pre-aderare (ISPA) cu 1,04 miliarde euro pe an i Instrumentul PHARE, cu 1,56 miliarde euro pe an. S-a convenit i asupra unui cadru financiar indicativ realizat pornind de la ipoteza unei Uniuni cu 21 de membri ( o lrgire a Uniunii cu nc 6 ri). Acesta a fost anexat
319

E C O N O M I A

I N T E G R R I I

E U R O P E N E

Acordului i include valorile anticipate, defalcate pe patru rubrici (agricultur, aciuni structurale, politici interne i administraie), solicitate de procesul extinderii. Acest cost variaz de la 6,45 miliarde euro n 2002, la 16,78 miliarde euro n 2006.

320