LIMITELE CONTROLULUI EXERCITAT DE INSTANA DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ASUPRA ORDONANEI DE GUVERN, CA ACT ADMINISTRATIV

Andreea TABACU
The Limits of the Review by Administrative Courts concerning Governmental Ordinance, as an Administrative Act Abstract The Government Ordinance, as a normative administrative act, is similar with the law lato sensu meaning that it has the same value and effects. The control that other authorities exert over the Government Ordinance reveals the role of the Parliament and of the Constitutional Court, in the proceedings a priori and the constitutional control, based on article 146 d) from the fundamental law. Even if the Government Ordinance is an administrative act it can not be brought before the administrative court, together with other administrative normative and individual acts, because the Constitution and Law no. 554 from 2004 do not allow such control. The courts are confronted with the claims for annulling some texts of Government Ordinances or the entire normative act, but, rst, they must try an admissibility control in order to avoid the breach of the old principle of separation and equilibrium of powers in the democratic state, provided by the Constitution. Key words: Government Ordinance, administrative court, judicial control, admissibility, principle of separation and equilibrium of powers.

Andreea TABACU Lect. univ. dr., Facultatea de tiine Juridice i Administrative, Universitatea din Piteti, Piteti, Romnia Tel.: 0040-724-069.888 E-mail: andreea.tabacu@upit.ro

Revista Transilvan de tiine Administrative 3 (27)/2010, pp. 155-162

155

1. Prezentare Un aspect extrem de important, n cadrul regimului juridic al actelor administrative, (Iorgovan, 2005, p. 58; Petrescu, 2004, pp. 288-289; Alexandru, 2008, pp. 675-676) n special n determinarea sferei contenciosului administrativ, (Deleanu, 2007, p. 457; Ciobanu, 1996, pp. 382-383; Ciobanu i Boroi, 2005, pp. 116-117; Iorgovan, 2002, pp. 401 i 405) este dat obiectul aciunii judiciare (Bogasiu, 2008, p. 175), atunci cnd izvorul vtmrii este un act cu putere de lege, respectiv ordonanele sau ordonanele de urgen ale Guvernului. Legea fundamental consacr regulile principale n legtur cu adoptarea ordonanelor i a ordonanelor de urgen, care sunt tratate n art. 108 al capitolului III al Titlului III, privitor la actele Guvernului. Chiar dac aparin puterii executive, n calitate de emitent, aceste acte administrative au caracter, de regul, normativ i au putere de lege, fiind supuse regimului juridic al legii n ceea ce privete efectele sale (Iorgovan, 2005, pp. 401 i 405). Dac, determinat de natura puterii emitente, adoptarea, elaborarea, intrarea n vigoare, aprobarea i chiar controlul lor de neconstituionalitate comport particulariti fa de modul de adoptare, elaborare, dezbatere, modificare etc. a legii stricto sensu, efectele celor dou categorii de acte normative sunt similare (Popa, 2008, p. 167), Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ referindu-se expres la ambele categorii. O cenzurare n faa instanei de contencios administrativ a unei ordonane de guvern, simpl sau de urgen, care nu reglementeaz o situaie individual (Drganu, 2004, pp. 57-58), ar putea fi calificat drept imixtiune a unei puteri, respectiv, a celei judectoreti, n cadrul atribuiilor puterii executive, sub aspectul atribuiei delegate, de adoptare a actelor normative cu putere de lege stricto sensu. 2. Argumente n sensul inadmisibilitii aciunii avnd ca obiect anularea Ordonanei de Guvern sau a unor dispoziii din aceasta, n contextul articolului 9 din Legea contenciosului administrativ Curtea Constituional, nvestit cu soluionarea excepiei de neconstituionalitate a textului art. 9, n forma sa anterioar, a reinut n Decizia nr. 660/2007 c legile i ordonanele Guvernului nu pot fi atacate pe cale principal, prin aciune introdus n acest scop la instana de judecat sau de arbitraj comercial, ci numai pe cale de excepie, n valorificarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim. Decizia a determinat ulterior modificarea Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 100/20081, n care textul alin. 1 al art. 9 a primit o nou form.
1 Legea nr. 100 din 9 mai 2008 pentru modificarea alin. (1), art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 375 din 16 mai 2008, art. 9, alin. (1): Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim prin ordonane sau dispoziii din ordonane poate introduce aciune la instana de contencios administrativ, nsoit de excepia de neconstituionalitate, n msura n care obiectul principal nu este constatarea neconstituionalitii ordonanei sau a dispoziiei din ordonan.

156

Principiul constituional al separaiei i echilibrului puterilor legislativ, executiv i judectoreasc se coroboreaz cu delegarea legislativ prevzut n art. 115 din Constituie, nsi legea fundamental permind puterii legislative s abiliteze Guvernul pentru a emite ordonane, n domenii care nu fac obiectul legilor organice. Ordonanele emise de Guvern n temeiul legii de abilitare, potrivit articolului 108 alineatul 3 din Constituie, sau ordonanele de urgen emise cu respectarea procedurii de depunere n dezbatere n procedur de urgen la Camera competent, sunt acte normative similare legii (I.C.C.J., S.C.A.F. dec. nr. 3150/2006 n Bogasiu, 2008, p. 172), care nu pot fi atacate ca orice act administrativ pe calea contenciosului administrativ, aa cum s-a reinut i n decizia Curii Constituionale, menionat mai sus. Trecnd peste argumentul de topic, determinat de aezarea n coninutul legii a textului articolului 9 din Legea nr. 554/2004, datorit caracterului special al ordonanelor emise de Guvern, n temeiul articolului 115 din legea fundamental, textul menionat are caracter special i derogator de la prevederile dreptului comun (Legea nr. 554/2004, art. 1 i 8). Astfel, dei din primul alineat al textului pare s rezulte c obiectul aciunii judiciare exercitat mpotriva ordonanelor Guvernului se determin prin coroborare cu dreptul comun, o asemenea concluzie este exclus fa de coninutul alineatului final al textului. Dei ordonana este emis de puterea executiv, intrnd n categoria actelor administrative cu caracter normativ (articolul 2 alin. 1 lit. c. nelegnd prin act administrativ actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate public, n regim de putere public, n vederea organizrii executrii legii sau a executrii n concret a legii, care d natere, modific sau stinge raporturi juridice) iar articolele 1 i 8 nu disting ntre actele cu caracter individual sau normativ, nu se poate reine c ordonanele se supun aceluiai regim juridic n ceea ce privete anularea lor. Ele au putere de lege i sunt supuse aprobrii Parlamentului, aceasta fiind modalitatea analizrii lor sub aspectul legalitii, respectiv supuse controlului de constituionalitate potrivit art. 146 lit. d) din Constituie, neputnd fi anulate de ctre puterea judectoreasc, avnd un regim juridic aparte, reglementat n legea fundamental (Apostol Tofan, 2008, p. 200). Nici legea stricto sensu nu poate fi anulat, ea supunndu-se regimului juridic prevzut n legea fundamental i de Legea nr. 24/2000, n ceea ce privete modificarea, completarea, suspendarea sau abrogarea, nefiind prevzut de lege nulitatea acesteia. Dat fiind regimul juridic special al ordonanelor Guvernului, ele nu sunt supuse cenzurii instanelor judectoreti, articolul 9, alineat final din Legea nr. 554/2004 artnd expres i limitativ care poate fi obiectul aciunii mpotriva Ordonanelor Guvernului, i anume: acordarea de despgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonane ale Guvernului, anularea actelor administrative emise n baza acestora, precum i, dup caz, obligarea unei autoriti publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaiuni administrative. Caracterul limitativ al enumerrii rezult nu numai din modul de exprimare al legiuitorului ci i din faptul 157

c se prevede expres anularea actelor administrative emise n baza ordonanelor criticate pentru neconstituionalitate, iar nu anularea ordonanei n sine. Practic, prin faptul c se cere ca prin aciune s nu se solicite numai neconstituionalitatea textului din ordonan (acesta constituind obiectul aciunii), cu consecina sesizrii imediate a Curii Constituionale, legiuitorul nu derog de la dreptul comun al sesizrii cu privire la excepiile de neconstituionalitate (Legea nr. 47/1992, art. 29), care au n vedere existena unui proces pe rol i criticarea unui text dintr-o lege sau ordonan n vigoare, care are legtur cu soluionarea cauzei. Legiuitorul a neles s deroge numai de la dreptul comun al anulrii actelor emise de organele executive ale statului, n ceea ce privete ordonanele, excluznd anularea acestora din competena instanei de contencios administrativ (Drago, 2009, p. 252) i prevznd pentru controlul ordonanei numai un control de constituionalitate, aflat n competena exclusiv a Curii Constituionale. Dreptul administrativ francez recunoate aceeai regul (Rouault, 2010, p. 148), dei competenele Consiliului de Stat Francez sunt mai extinse dect cele conferite curilor de apel i naltei Curi de Casaie i Justiie din ara noastr. ntemeiat pe argumentul naturii de act administrativ normativ cu valoare de lege, care reprezint, practic, materializarea unei legi i care primeaz argumentului determinat de natura emitentului actului, inadmisibilitatea cenzurrii n contencios administrativ a unei ordonane emise n temeiul unei legi de abilitare s-a impus constant i la nivel jurisprudenial (Consiliul de Stat, Decizia din 6 decembrie 1907, Decizia din 3 noiembrie 1961 i Decizia din 22 mai 1968 n Rouault, 2010, p. 148). ntr-o atare situaie, obiectul aciunii judiciare nu poate fi anularea ordonanei Guvernului sau a unor texte din aceasta (Albu, 2008, p. 182), instana neputnd dispune prin hotrre judectoreasc un asemenea aspect, n temeiul articolului 9 alineatul 1 raportat la alineatul final din Legea nr. 554/2004, nici dac instana de contencios constituional constat neconstituionalitatea acesteia integral sau numai cu privire la unele dispoziii din aceasta (I.C.C.J. S.C.A.F., Decizia nr. 2342/2007). De altfel, n debutul articolului 9 alineatul 1 din Legea nr. 554/2004 nu se prevede care este obiectul aciunii pe care o poate introduce la instana de contencios administrativ persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim prin ordonane sau dispoziii din ordonane, obiectul fiind prevzut n alineatul final al textului, care nu cuprinde i posibilitatea anulrii ordonanei n instana de contencios administrativ. Cerina ca aciunea s fie nsoit de excepia de neconstituionalitate (I.C.C.J. S.C.A.F., Decizia nr. 5684/20092) este justificat tocmai de imposibilitatea instanei

Faptul c odat cu cererea de chemare n judecat a fost invocat i excepia de neconstituionalitate a O.U.G. nr. 9/2008 nu atrage competena instanei de contencios administrativ, ntruct n sfera de aplicare a prevederilor art. 9 din Legea nr. 554/2004 intr exclusiv raporturile de drept administrativ nscute n aplicarea ordonanei de guvern contestate pe calea excepiei de neconstituionalitate.

158

de a dispune nulitatea ordonanei, obiectul cererii fiind reprezentat numai de una sau mai multe dintre ipotezele enumerate la articolul 9 alineat final din lege (I.C.C.J. S.C.A.F., Decizia nr. 3516/2007). Cu alte cuvinte, pentru a se putea sesiza instana iar aceasta, la rndul su, s sesizeze Curtea Constituional, este necesar ca obiectul cererii s nu priveasc numai ordonana, ci repararea consecinelor produse de aceasta (despgubiri, anularea unor acte emise n temeiul ordonanei, obligarea la emiterea unor acte). Articolul 126 alin. 6 teza final din Constituie arat c instanele de contencios administrativ sunt competente s soluioneze cererile persoanelor vtmate prin ordonane sau, dup caz, prin dispoziii din ordonane declarate neconstituionale. Ca atare, o cerin prealabil de admisibilitate a cererii n contencios administrativ este declararea textului sau ordonanei ca neconstituional. Instana este chemat numai s sesizeze Curtea Constituional atunci cnd apreciaz c excepia ndeplinete condiiile prevzute de articolul 29 alineatele 1 i 3 din Legea nr. 47/1992, dac obiectul aciunii judiciare se ncadreaz n ipotezele prevzute expres de art. 9 alineat final din legea contenciosului administrativ. Dac ordonana sau o dispoziie a acesteia a fost declarat neconstituional, instana soluioneaz fondul cauzei (care nu poate fi numai anularea ordonanei), iar dac ordonana sau o dispoziie a acesteia a fost gsit constituional, aciunea se respinge ca inadmisibil. Este, aadar, inadmisibil aciunea de anulare a unor acte sau de acordare a unor despgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonane ale Guvernului atunci cnd Curtea Constituional a constatat conformitatea ordonanei criticate cu legea fundamental. Considerentul major al acestei soluii este dat de caracterul de lege al ordonanei, care va primi aplicare obligatorie ca orice lege, nefiind acceptabil ipoteza n care nsi legea produce vtmri ale unor drepturi subiective, oblignd la emiterea unor acte administrative. Astfel, dac cererea are ca obiect anularea actelor administrative emise n temeiul ordonanei, iar curtea, dup sesizarea sa n condiiile articolului 9 alineatul 2 din Legea. nr. 554/2004, gsete textul conform legii fundamentale, cererea de anulare se respinge ca inadmisibil. Anularea ordonanei nu este admisibil nici atunci cnd Curtea Constituional a considerat ordonana ca neconstituional, instana urmnd s soluioneze numai capetele de cerere care se ncadreaz n alineatul final al articolului 9, fiind singurele admisibile (Iorgovan et al., 2008, p. 201). Raiunea textului este determinat, pe de o parte, de faptul c ordonana nu se poate supune regimului anulrii n instana de contencios administrativ, beneficiind de un regim aparte. Pe de alt parte, emiterea actelor administrative criticate sau neemiterea unor asemenea acte administrative (de regul cu caracter individual) era obligatorie pentru prt n temeiul dispoziiilor din ordonana criticat, astfel c acesta nu avea posibilitatea de a aprecia asupra emiterii sau neemiterii lor de vreme ce o lege i impunea o asemenea conduit. Pentru aceleai considerente ale regimului juridic aparte al acestui act normativ, nu este admisibil nici suspendarea efectelor ordonanei n temeiul articolului 14 159

alineatul 1 raportat la articolul 15 din Legea nr. 554/2004 (I.C.C.J S.C.A.F., Decizia nr. 5283/2009). n acest context, se reine i inadmisibilitatea sesizrii Curii Constituionale, care nu se poate realiza, deoarece nu sunt ntrunite cerinele articolului 29 din Legea nr. 47/1992, la care face trimitere articolul 9 alineatul 2 din legea contenciosului administrativ. Astfel, chiar dac este invocat neconstituionalitatea unor dispoziii dintr-o ordonan n vigoare, nedeclarat neconstituional pn la momentul discutrii excepiei, nu exist legtur cu fondul cauzei de vreme ce acesta este inadmisibil. 3. Concluzii Din analiza textelor constituionale i ale celor din legea contenciosului administrativ rezult, este adevrat, nu fr echivoc, faptul c instanele de judecat nu au posibilitatea de a cenzura actele emise de ctre puterea executiv, n temeiul articolelor 108 alin. 3 i 115 din legea fundamental. Ordonanele i ordonanele de urgen se supun unui alt fel de cenzur, n faa Curii Constituionale, respectiv a Parlamentului, atunci cnd sunt supuse spre aprobare acestuia, astfel c admiterea soluiei contrare ar reprezenta extinderea nejustificat a competenelor puterii judectoreti i nclcarea principiului separaiei i echilibrului puterilor n stat. Neaplicarea normei interne, n situaia unui conflict ntre aceasta i norma comunitar (tefan i Andrean-Grigoriu, 2007, p. 187) sau reglementarea internaional, care are prioritate potrivit articolelor 11 i 20 din Constituie i jurisprudenei curilor europene (CEJ, C-453/00 i CEDO Vermeire c. Belgia; I.C.C.J. S.C.A.F., dec. nr. 1220/2008), nu este echivalent cu dispunerea anulrii normei respective prin dispozitivul hotrrii judectoreti, n prima ipotez textul pstrndu-i puterea de lege pe mai departe, pn la o eventual abrogare a acestuia sau o respingere prin lege ulterioar, numai n cazul de spe respectiv statundu-se asupra neaplicrii sale. Bibliografie: 1. Albu, E., Dreptul contenciosului administrativ, Bucureti: Editura Universul Juridic, 2008. 2. Alexandru, I., Tratat de administraie public, Bucureti: Editura Universul Juridic, 2008. 3. Apostol Tofan, D., Drept administrativ, vol. I, ediia a 2-a, Bucureti: Editura C.H. Beck, 2008. 4. Bogasiu, G., Legea contenciosului administrativ comentat i adnotat cu legislaie, jurispruden i doctrin, Bucureti: Editura Universul Juridic, 2008. 5. Ciobanu, V.M., Tratat teoretic i practic de procedur civil, vol. I, Teoria General, Bucureti: Editura National, 1996. 6. Ciobanu, V.M. i Boroi, G., Drept procesual civil. Curs selectiv.Teste gril, ediia a 3-a, Bucureti: Editura All Beck, 2005. 7. Deleanu, I., Tratat de procedur civil, vol. I, ediia a 2-a, Bucureti: Editura C.H. Beck, 2007. 160

8. Drago, D.C., Legea contenciosului administrativ. Comentarii i explicaii, ediia a 2-a, Bucureti: Editura C.H. Beck, 2009. 9. Drganu, T., Cteva reflecii pe marginea recentului proiect de lege a contenciosului administrativ, 2004, Revista de Drept Public, nr. 3, pp. 57-65. 10. Iorgovan, A., Tratat de drept administrativ, Vol. II, Ediia a 3-a, Bucureti: Editura All Beck, 2005. 11. Iorgovan, A., Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a 3-a, Bucureti: Editura All Beck, 2002. 12. Iorgovan, A., Vian, L., Ciobanu, A.S. i Pasre, D.I., Legea contenciosului administrativ (Legea nr.554/2004) cu modificrile i completrile la zi. Comentariu i jurispruden, Bucureti: Editura Universul Juridic, 2008. 13. Petrescu, R.N., Drept administrativ, Cluj-Napoca: Editura Accent, 2004. 14. Popa, N., Teoria general a dreptului, Bucureti: Editura C.H. Beck, 2008. 15. Rouault, M-C., Contentieux administratif, 4 e dition, Editeur Gualino lextenso ditions, 2010. 16. tefan, T. i Andrean-Grigoriu, B., Drept comunitar, Bucureti: Editura C.H. Beck, 2007. Jurispruden: 1. Consiliul de Stat Francez, Decizia din 6 decembrie 1907, Chemins de Fer de lEst n Rouault, M-C., Contentieux administratif, 4 e dition, Editeur Gualino lextenso ditions, 2010. 2. Consiliul de Stat Francez, Decizia din 3 noiembrie 1961, Damiani, n Rouault, M-C., Contentieux administratif, 4 e dition, Editeur Gualino lextenso ditions, 2010. 3. Consiliul de Stat Francez, Decizia din 22 mai 1968, MI contra Lagrange, n Rouault, M-C., Contentieux administratif, 4 e dition, Editeur Gualino lextenso ditions, 2010. 4. C.E.D.O., Vermeire mpotriva Belgiei, Hotrrea din 29 noiembrie 1991, [Online] disponibil la adresa http://www.juridischeuitspraken.nl/19911129EHRMVermeire. pdf, accesat la data de 14 decembrie 2010. 5. Curtea Constituional a Romniei, Decizia nr. 660/2007, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, nr. 525 din 2 august 2007. 6. Curtea European de Justiie, Khne & Heitz NV mpotriva Produktschap voor Pluimvee en Eieren, c 453/00, [Online] disponibil la adresa http://eur-lex.europa. eu/Result.do?RechType=RECH_celex&lang=ro&ihmlang=ro&code=62000J0453, accesat la data de 14 decembrie 2010. 7. nalta Curte de Casaie i Justiie, Secia de Contencios Administrativ i Fiscal, Decizia nr. 3150 din 29 septembrie 2006, n Bogasiu, G., Legea contenciosului administrativ comentat i adnotat cu legislaie, jurispruden i doctrin, Bucureti: Editura Universul Juridic, 2008, p. 172. 8. nalta Curte de Casaie i Justiie, Secia de Contencios Administrativ i Fiscal, Decizia nr. 2342 din 4 mai 2007, n Bogasiu, G., Legea contenciosului administrativ 161

 comentat i adnotat cu legislaie, jurispruden i doctrin, Bucureti: Editura Universul Juridic, 2008, pp. 171-172. 9. nalta Curte de Casaie i Justiie, Secia de Contencios Administrativ i Fiscal, Decizia nr. 3516 din 25 septembrie 2007, n Bogasiu, G., Legea contenciosului administrativ comentat i adnotat cu legislaie, jurispruden i doctrin, Bucureti: Editura Universul Juridic, 2008, pp. 173-174. 10. nalta Curte de Casaie i Justiie, Secia de Contencios Administrativ i Fiscal, Decizia nr. 1220 din 21 martie 2008, [Online] disponibil la adresa http://www. scj.ro/SCA%20rezumate%202008/SCA%20r%201220%202008.htm, accesat la data de 14 decembrie 2010. 11. nalta Curte de Casaie i Justiie, Secia de Contencios Administrativ i Fiscal, Decizia nr. 5283 din 24 noiembrie 2009, [Online] disponibil la adresa http://www. scj.ro/SCA%20rezumate%202009/SCA%20dec%20r%205283%202009.htm, accesat la data de 14 decembrie 2010. 12. nalta Curte de Casaie i Justiie, Secia de Contencios Administrativ i Fiscal, Decizia nr. 5684 din 10 decembrie 2009, [Online] disponibil la adresa http:// www.scj.ro/SCA%20rezumate%202009/SCA%20dec%20r%205684%202009.htm, accesat la data de 14 decembrie 2010.

162