UNIVERSITATEA CRETIN DIMITRIE CANTEMIR Facultatea de tiine Juridice i Administrative

MANAGEMENTUL SERVICIILOR PUBLICE

Note de curs

Conf. univ. dr. Gheorghe Pescu

BUCURETI - 2008

CAPITOLUL 1 NOTIUNI SI CONCEPTE PRINCIPALE UTILIZATE IN MANAGEMENTUL SERVICIILOR PUBLICE

1. Introducere.
Cursul i propune s explice studenilor conceptele fundamentale i unele particulariti ale managementului diferitelor instituii implicate n furnizarea de servicii publice. Vor fi prezentate noiunile principale cu privire la management, organizarea i funciile statului, servicii, sistemul serviciilor publice din administraia central i local, din sectorul neguvernamental, din economia naional i agenii economici prestatori de servicii precum i alte aspecte relevante despre managementul unor uniti sociale.. De modul n care cursanii vor nelege i-i vor nsui aceste noiuni i concepte, vor depinde i succesele viitoare ale schimbrilor majore de care are nevoie sistemul serviciilor din ara noastr. Ca viitori manageri i executani studenii trebuie s nelegei managementul (tiina conducerii) ca pe o disciplin tiinific de grani cu caracter interdisciplinar care folosete instrumente i tehnici specifice altor domenii de investigare, altor tiine sau discipline. Este necesar ca s v formai o viziune corect asupra rolului instituiilor prestatoare de servicii i s neleag c performana este singurul criteriu de apreciere a valorii activitii desfurate ntr-o societate.
2

2. Sistemul Cursului
I. NOTIUNI SI CONCEPTE PRINCIPALE UTILIZATE IN MANAGEMENTUL SERVICIILOR PUBLICE 1. Introducere. Sistemul cursului 2. Noiuni i concepte cu care opereaz managementul serviciilor publice II. MANAGEMENTUL, MANAGERII I ROLUL ACESTORA N

SERVICIILE PUBLICE 1. Definirea managementului 2. Concepte operaionale ale Managementului 3. Managerul i rolul su n procesul conducerii 4. Etape i coli n evoluia gndirii despre conducere III.SISTEMUL SERVICIILOR PUBLICE I CARACTERISTICILE CESTUIA 1. Conceptul de sistem si caracteristicile generale ale acestuia 2. Notiunea de serviciu si principalele cerinte pe care trebuie sa le ndeplineasca un serviciu 3. Serviciile publice, componenta a sistemului tertiar 4. Caracteristicile principale ale serviciilor publice 5. Regimul juridic al serviciilor publice IV. RELATII CARE SE STABILESC INTRE SERVICIILE PUBLICE 1. Consideratii generale 2. Relatiile dintre autoritatea de varf a administratiei publice si celelalte autoritati ale administratiei publice 3. Relatiile dintre ministere si celelalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale si autoritatile locale sau teritoriale ale administratiei publice 4. Relatiile dintre autoritatile administratiei publice locale
3

5. Relatiile cu institutiile publice care exercita puterea legislativa 6. Relatiile cu institutiile publice care exercita puterea judecatoreasca 7. Relatiile cu organizatiile nonguvernamentale 8. Relatiile autoritatilor administratiei publice cu cetatenii V. SERVICIILE PUBLICE CENTRALE DE STAT DIN ROMANIA 1 Serviciile publice centrale de stat 2. Consideraii generale cu privire la serviciile publice centrale de stat 3. Categorii de institutii prestatoare de servicii publice centrale VI. SERVICIILE PUBLICE LOCALE DIN ROMANIA 1. Categorii de servicii publice locale 2. Serviciile comunitare infiintate la nivel local si judetean 3. Serviciile publice de gospodarie comunala 4. Alte servicii locale VII. SERVICIILE PUBLICE OFERITE DE ORGANIZATIILE

NEGUVERNAMENTALE 1. Conceptul de organizatie neguvernamental 2. Finantarea asociatiilor fara scop lucrativ si a fundatiilor 3. Rolul organizatiilor neguvernamentale in societate VIII. AGENTII ECONOMICI PRESTATORI DE SERVICII PUBLICE 1. Categorii de agenti economici si serviciile pe care le presteaza 2. Intreprinderea publica, notiuni generale 3. Clasificarea intreprinderilor publice 4. Caracteristicile generale ale institutiilor publice 5. Intreprinderile publice concesionare 6. Grupurile publice 7. Intreprinderile economice mixte
4

8. Agentiile economice specializate IX. MODALITATI DE GESTIUNE A SERVICIILOR PUBLICE 1. Consideratii generale cu privire la gestionarea serviciilor publice 2. Concesionarea serviciilor publice 3. Asocierea in participatie X. SISTEMUL DE MANAGEMENT AL SERVICIILOR PUBLICE 1. Transformarea administratiei obiective si limite 2. Componentele sistemului de management al serviciilor din tarile dezvoltate 3. Optiuni strategice n organizatiile de servicii din tarile dezvoltate 4. Instrumente moderne de conducere a serviciilor publice XI. FUNCTIILE DE BAZA ALE MANAGEM. SERV. organizatiile prestatoare de servicii publice 2. Continutul functiilor procesului managerial al serviciilor publice 3. Gruparea managerilor din institutiile publice XII. PRODUCTIVITATEA SERVICIILOR PUBLICE 1. Notiuni generale referitoare la eficienta si eficacitate 2. Abordari ale conceptului de productivitate 3. Masurarea productivitatii serviciilor sociale 4. Programe de imbunatatire a productivitatii 5. Sistemul indicatorilor de performanta aplicabil pentru serviciile publice BIBLIOGRAFIE SELECTIV - Constituia Romniei - Legea 215/2001 a Administraiei publice lcale - Legea bugetului de stat;
5

PUBLICE

1. Consideratii generale cu privire la functiile managementului in

- Legea 72/1996 a finaelor publice; - Legea 189/1998 a finanelor publice locale.

1. Ion Plumb, A. Androniceanu, O. Ablu, Managementul servicilor

publice, ediia a Iia, www.ase.ro/biblioteca digital.

2. A.Parlagi,C. Iftimoaie, Serviciile publice locale, ed economic,2001

3. Alina Profiroiu, Pilotajul serviciilor publice, ed. Economic, 2001

4. Cr. Ionescu, Tratat de drept constituional, ed. Allbeck,2003; 5. I.Alexandru, Administraia public,ed. Lumina lex,2007

3.

Conceptul general de management al serviciilor publice i noiunile cu care opereaz acesta

Studierea i nelegerea corect a unei activiti complexe i sensibile cum este Managementul Serviciilor Publice, presupune precizarea prealabil a unor noiuni i concepte definitorii cum ar fi: management, stat, administraie public, organizaie, serviciu, serviciu public, instituie public, etc. Dei pe parcursul acestui curs se vor relua detaliat explicaiile teoretice cu privire la fiecare dintre concepte, vom proceda mai nti la prezentarea sintetic a acestora.

Termenul management
S-a impus n ultima jumtate a secolului al-XX-lea, graie lucrrii lui James Burnham The Managerial Revolution, publicat n 1941. El impune, n mod categoric, noiunea de manager ca vector al inovaiei i progresului. Ideea nou, de mare valoare i actualitate pus n circulaie cu aceast ocazie, este aceea c orice societate, indiferent de regimul
6

ideologic, politic sau juridic are nevoie de manageri dac vrea ca economia ei s prospere n ritm novator i creator. Exist numeroase definiii date de specialiti, managementului. Vom prezenta, n continuare, cteva dintre acestea: William Newman, definete managementul ca direcionare, conducere i control al eforturilor unei grupe de indivizi n vederea realizrii unui scop comun. Un bun conductor este acela care face ca grupa s ating scopurile sale cu un minim de cheltuieli de resurse. A. Macknesie apreciaz c managementul este procesul n care managerul opereaz cu trei elemente principale: idei, resurse materiale i umane realiznd obiectivul prin alii. Dup Jean Gerbier, managementul nseamn organizare, arta de a conduce, de a administra. H. Johannsen definete managementul ca fiind arta sau tiina de a direciona, dirija i administra munca altora pentru a atinge obiectivele stabilite, procesul de luare a deciziilor i de conducere. Profesorul Ion Plumb i colaboratorii, din cadrul ASE Bucureti, precizeaz c managementul reprezint un complex de aciuni desfurate cu scopul de a asigura att funcionarea normal, eficient a colectivitilor umane organizate (ntreprinderi, instituii publice, organizaii politice, uniti de nvmnt) n ansamblul lor, ct i a fiecrei verigi structurale componente. El are ca scop atingerea obiectivului organizaiei n condiiile utilizrii judicioase a resurselor materiale, umane, financiare proprii i atrase1. Desigur, au fost i vor fi date multe definiii managementului. Drept concluzii, putem afirma c managementul, ca aciune practic, nsumeaz un sistem de principii, cerine, reguli i metode de conducere precum i talentul de a le aplica.

Plumb I.,Androniceanu A.,Blu O., Managementul serviciilor publice,ASE,biblioteca digital, 2003, pg. 6

Folosind cuvinte mai simple, se poate spune c Managementul nseamn rezolvarea eficient a sarcinilor prin ali oameni2

Conceptul de stat i ali termeni legai de acesta

S-a conturat, de-a lungul timpului, ca desemnnd o colectivitate uman relativ omogen datorit: unei istorii comune; unui teritoriu delimitat de frontiere recunoscute; unei puteri politice proprii, n baza creia acesta realizeaz anumite funcii 3 Formarea statului a nsemnat, practic, desprinderea unei fore publice din cadrul colectivitii, organizat n instituii (armat, poliie, justiie), care avea drept scop susinerea clasei dominante i a ordinii sociale corespunztoare intereselor acesteia. n sens restrns, statul cuprinde ansamblul organizaiilor care susin exercitarea puterii lui. Profesorul Ioan Alexandru consider c termenul de Stat desemneaz o colectivitate uman, situat pe un teritoriu i supus unei autoriti suverane. El desemneaz, de asemenea, un aparat de instituii, care i permite s comande i s acioneze. Sub instituiile politice exist instituii administrative; ele permit sistemului s funcioneze i s satisfac nevoile comune ale grupului, conform deciziilor care se degaj din jocul instituiilor publice4. Statul este structurat n entiti stratificate (niveluri): - natura (nivelul de baz, suportul tuturor activitilor); - omul; - colectiviti elementare (familia, gospodria, comunitatea local); - localitatea (nivelul cel mai redus la care exist organe); - regiunea naional (partea relativ important a teritoriului naional, creia i corespunde o putere de stat teritorial; - provincia (nivelul definit din consideraii istorice); - ara (creia i corespund instituii de importan naional);
2 3

Voicu C, Managementul Poliiei, editura Mediauno 2004, pg. 19. Plumb I.,Androniceanu A.,Blu, op cit, pg. 21 4 Alexandru Ioan, Administraia public,editura. pg.55.

- regiunea internaional (creia i corespund organizaii interstatale regionale); - mapamondul (cruia i corespund organizaii interstatale i instituii internaionale la nivel mondial i ageni economici organizai pentru activitate la nivel mondial, prin acordul statelor). Definirea statului presupune i explicarea altor categorii de termeni cum sunt: funciile statului, instituie, organizaie, persoan fizic, persoan juridic, organ al statului, administraie public i autoritate administrativ.

Functiile statului (n raport de serviciile publice oferite)

Funcia de furnizor de servicii colective necomerciale Una din cele mai importante funcii ale statului este aceea de a oferi servicii publice n general i servicii colective necomerciale, n special. Aceast funcie const n: a) furnizarea ctre colectivitate a unor servicii la un pre inferior costului lor de producie (servicii necomerciale), fie producndu-le el nsui, prin b) intermediul serviciilor publice, fie ncredinnd producia lor acestei producii prin intermediul prelevrilor sectorului privat subvenionat; finanarea obligatorii asupra utilitilor i asupra ntreprinderilor. Serviciile colective furnizate de stat rspund unui triplu obiectiv: - satisfacerea (nlturarea) lacunelor pieei; - facilitarea accesului la factorii externi pozitivi care influeneaz serviciile (infrastructurile, cercetarea fundamental, protecia mediului nconjurtor etc.); - accesibilitatea tuturor cetenilor la servicii, chiar i a celor mai sraci: ele sunt oferite n mod gratuit sau la un pre inferior costului lor de producie (educaia, sntatea etc.).
9

Oferta de servicii colective necomerciale poate fi grupat n dou mari categorii: a) aprarea teritoriului naional i garantarea securitii bunurilor i persoanelor de ctre stat . Aceast funcie const n: - asigurarea securitii persoanelor i bunurilor n interiorul rii, cuajutorul poliiei i justiiei; - aprarea teritoriului naional mpotriva oricrei agresiuni externe, cu ajutorul diplomaiei (Afaceri Externe) i armatei (Aprare Naional). b) celelalte servicii colective necomerciale sunt oferite de stat, inclusiv de autoritile sau colectivitile locale, n dou moduri: - statul asigur el nsui producia de servicii. Este cazul serviciilor publice de nvmnt, medicale (spitale publice), culturale (muzee, biblioteci, case de cultur etc.), de cercetare, de echipare i de ntreinere a reelei rutiere, de iluminat public. - statul nu asigur dect finanarea i deleag producia de bunuri i servicii sectorului privat. nvmntul i sntatea sunt dou domenii unde coexist instituiile publice i cele private; pentru acestea din urm (coli private, clinici etc.), statul i poate asuma o parte din finanare (n special cheltuielile de funcionare). Statul i pstreaz prerogativa de a acredita aceste instituii i un drept de control asupra gestiunii lor, deoarece este vorba despre activiti subvenionate. Funcia de redistribuire. A aprut din necesitatea de a asigura fiecruia o ct mai bun protecie social posibil. n acest caz, statul a pus n funciune n mod treptat, un sistem de redistribuire. Iniial, s-a constituit un sistem de asigurri mutuale mpotriva principalelor riscuri ale vieii: boala, accidente de munc etc. Solidaritatea s-a extins apoi la numeroase alte categorii: pensionari, omeri, alte persoane inactive fr resurse, familii care au mai muli copii n grij etc. Funcia de redistribuire presupune dou momente principale:
10

a) prelevarea de cotizaii sociale asupra veniturilor: cotizaiile sunt pltite de ctre cei care se asigur; b) redistribuirea acestor cotizaii sub form de prestaii sociale: pensii, cheltuieli medicale, alocaii familiale etc. percepute de ctre cei care se asigur. Funcia de reglare economic. Const n aciunea statului asupra evoluiei economice, astfel nct s se amelioreze principalii indicatori ai acesteia (creterea produsului intern brut, locuri de munc, echilibru exterior i stabilitatea preuriloretc.) Reglarea poate fi: - pe termen lung, prin orientarea economiei prin intermediul politicii structurale: politica industrial, politica mediului ambiant, politica energetic, alegerea infrastructurilor etc.; - pe termen scurt i mediu, prin reglarea conjunctural sau politica conjunctural. Politica structural cuprinde ansamblul interveniilor statului, susceptibile de a modifica evoluia pe termen lung a economiei. Politica conjunctural const n intervenia statului n vederea atingerii unui ritm de cretere i a unui nivel de ocupare maxime, compatibile cu meninerea principalelor echilibre: stabilitatea preurilor i echilibrul comerului exterior. Politica conjunctural poate fi o politic de relansare sau o politic de stabilizare. O a doua politic de reglare, de inspiraie liberal, este politica ofertei, care combin aspectele conjuncturale cu cele structurale.

Termenul instituie
Provine din limba latin, "institutio" - aezmnt, ntemeiere, nfiinare, dar i obicei, regul de purtare, deprindere5. In limbajul
5

C.Zamfir, I. Vlsceau i colab... Dicionar de sociologie. Bucureti. Ed.Babel, 1993, p.30

11

cotidian, cuvntul instituie desemneaz organizaiile care au un statut, reguli de funcionare stabilite prin acte normative, avnd rolul de a satisface anumite nevoi sociale. Exemplul tipic de instituie n acest sens este statul cu organizaiile sale administrative, politice, militare etc. Prin crearea instituiilor, o naiune, o colectivitate uman trecea de la starea de component al naturii, de la aciuni individuale, spontane i uneori egoiste i agresive, la starea social, la organizaii create de o autoritate exterioar intereselor individuale, dar recunoscut ca necesar pentru satisfacerea acestor interese, pentru meninerea unei colectiviti sociale durabile. Instituia definete regulile de influenare i control social al comportamentelor individuale, modelele specifice i stabile de organizare i desfurare a interaciunilor dintre indivizi i grupuri sociale orientate spre satisfacerea unor nevoi de baz, valori i interese cu importan esenial, strategic, pentru meninerea colectivitilor sociale. Instituiile au ca rezultat final n exclusivitate furnizarea de servicii, ele putnd fi: ale puterii de stat; ale unor colectiviti (de obicei profesionale); particulare (private). Instituiile administrative sunt cele care fac fa sarcinilor, necesitilor de fiecare zi, care sunt din ce n ce mai complexe. n toat lumea, instituiile administrative se dezvolt, se multiplic i se complic.

Termenul organizaie
Denumete, conform Dictionarului explicativ al limbii romane, o asociatie de oameni cu conceptii sau preocupri comune, uniti conform unui regulament sau unui statut, n vederea depunerii unei activiti organizate". Cu alte cuvinte, o organizatie este un grup de dou sau mai multe persoane care lucreaz mpreun, pentru a-si atinge anumite scopuri.
12

n literatura de specialitate organizaia este definit ca o colectivitate uman care utilizeaz resurse n vederea realizrii unor activiti specifice i atingerii unor obiective (I. Plumb)6 sau un sistem structurat de interaciune a oamenilor n scopul realizrii unor obiective comune7 Organizaiile au aprut din cauz c, n societate, multe activiti nu pot fi realizate de o singur persoan, ci necesit efortul conjugat al mai multora. Munca n comun ridic o serie de probleme cum arfi: cine conduce i cine muncete efectiv?, cum se mpletete interesul personal cu cel de grup?, cum se obine consensul?, ce se ntmpl cu cei care nu respect regula jocului?. Organizatia poate fi creat pentru a servi unor variate scopuri. Poate fi o unitate economic ce produce sau distribuie bunuri si servicii, utiliznd o serie de resurse - materiale, financiare, umane si informationale. Elementele care caracterizeaz o organizatie sunt : obiectivele, care exprim, intr-o forma concret si msurabil, scopurile avute n vedere n activitatea desfsurat; ele pot fi: generale, corespunznd rolului (sau misiunii) ntreprinderii; derivate, ealonate astfel nct realizarea lor prealabil s conduc treptat spre atingerea obiectivelor generale i specifice, care conditioneaz realizarea obiectivelor derivate si sunt fixate pentru fiecare activitate in parte sau pentru fiecare compartiment al ntreprinderii ; Obiectivele generale ale organizaiei sunt: -rezolvarea sarcinilor specifice; - crearea unui climat de munc adecvat ,care va motiva salariaii; - crearea unui prestigiu (imagini) la nivelul societii i comunitii.
6 7

Plumb I.,Androniceanu A.,Blu O., op. cit, pg. 14 Voicu C, Managementul Poliiei, editura Mediauno 2004, pg. 15.

13

 resursele materiale

necesare

desfsurrii

activittii,

care

pot

fi:

(utilaje, materii prime, unelte, mobilier etc); financiare (capital propriu, credite, dobnzi etc);umane (ansamblul angajatilor, ca numr i structur, cu toate nevoile, motivatiile, cunostintele, experienta, atitudinile, abilittile, interesele lor); informationale (informatii propriu-zise si tehnologia aferent);
planul necesar realizrii obiectivelor propuse; conducerea (managementul), reprezentat prin oameni abilitai s

ia decizii care s duc la fixarea si realizarea obiectivelor. n prezent, majoritatea specialistilor grupeaz activittile intreprinderii in urmtoarele cinci functii (functia intreprinderii reprezint un grup de activitti omogene specializate ale acesteia): cercetaredezvoltare; productie: comercial: financiar-contabil: personal (resurse umane): n cadrul statului activeaz o multitudine de organizaii: organeale puterii de stat (OPS), ageni economici, instituii. Activitatea organelor puterii de stat (OPS) este finanat de buget (central sau local) i privete exercitarea puterii de stat. OPS pot fi considerate ntr-o dubl ipostaz: - funcional, respectiv ca element de exercitare a puterii de stat, prin informaie i mijloace financiare; - organizaional, ca orice alt organizaie. Finalitatea OPS const n furnizarea de servicii ctre populaie i celelalte organizaii, lund n considerare interesele generale pe termen mediu i lung. Agenii economici sunt acele organizaii al cror scop este economic, obinerea de profit, activitatea acestora fiind autofinanat. Proprietatea asupra acestora poate fi: de stat, particular i mixt.

14

Organul statului este instituia specializat n vederea realizrii activitiilor specifice statului. Persoana juridic semnific o organizaie recunoscut legal. Persoana fizic reprezint un individ, un membru al colectivitii (populaiei) proprii. Conceptul de Administraie public Dictionarul limbii romne retine pentru verbul "a administra" explicaia; a conduce, a crmui, iar pentru "administratie" - totalitatea autorittilor administrative existente intr-un stat, sectie sau serviciu, care se ocup de probleme administrative ale unei institutii sau agent economic. Administraia public cuprinde ansamblul instituiilor care organizeaz elaborarea legilor prin care sunt reglementate aciunile membrilor societii, asigur respectarea reglementrilor adoptate i prin care se realizeaz executarea i aplicarea legilor8 Administratia public poate fi definit i ca mandatelor guvemrii legislative, folosirea teoriilor si realizrii si judectoresti, proceselor manageriale, politice si juridice in vederea executive

pentru a asigura reglementrile si serviciile pentru societate in ansamblu, ct si pentru segmentele acesteia9. Adimnislratja statului totalitar este intotdeauna la dispozitia exclusiv a puterii unice, fiind organizat centralizat si unitar la nivelul intregii colectivitati nationale si constituie intotdeauna o "administratie de stat". n conditiile statului de drept, in care separaia puterilor, descentralizarea serviciilor administrative si autonomia administrativ constituie
8

coordonate

fundamentale,

structurile

organizatorice

si

Plumb I.,Androniceanu A.,Blu O., op. cit, pg. 16 Alexandru Ion, Administraia public, edit2001,, pag. 68

15

functionale ale administratiei sunt organizate att la nivelul statului, ct si la nivelul colectivittilor locale, unde este organizat si funcioneaz administrafia public local. Autoritatea administrativ Este organul care emite acte administrative. Autoritile administraiei publice alctuiesc n statul de drept un subsistem n cadrul sistemului autoritilor publice, astfel cum acesta a fost stabilit prin Constituie, pe criteriul separaiei celor trei puteri, legislativ, executiv i judectoreasc, crora le corespund trei categorii de autoriti publice. n principiu, structura organizatoric i funcional a sistemului autoritilor administraiei publice este alctuit prin subordonarea din treapt n treapt a diverselor autoriti care realizeaz activitatea administrativ a statului sau a colectivitilor locale, fa de un organ de vrf - Guvernul, ca organ central al puterii executive, care exercit, n conformitate cu legea, administraia public pe ntreg teritoriul rii. Autoritile administraiei publice se subordoneaz de regul unele fa de altele pe linie ierarhic (subordonarea vertical) pn la Guvern.

Noiunea de BIROCRAIE
n limbajul comun i, uneori chiar n literatura de specialitate, termenii de administraie i administraie public se confund cu termenul de birocraie. De cele mai multe ori termenului de birocraie i este atribuit un sens peiorativ,desemnnd un fenomen care se abate de la normalul vieii. Aceast anormalitate a birocraiei se datoreaz unor trsturi percepute de ctre simul comun ca fiind negative i contraproductive.

16

n evul mediu trziu, primii filosofi care s-au ocupat de sfera politicului (Machiaveli) determinau birocraia ca o variant de organizare politic, opunnd-o cu cea a teoriei reprezentaivitii. Astfel, birocraia reprezenta acel corp de experi care erau investii i puteau conduce un stat, o naiune, n virtutea priceperii lor. _ _ ntr-o definiie modern birocraia reprezint un corp de oficiali administrativi, ca i procedurile i sarcinile implicate ntr-un anumit sistem de administraie, de exemplu ntr-o organizaie de stat sau formal10. Aa numita birocraie (cuvntul nu a fost creat dect n a doua jumtate a secolului XVIII-lea) a aprut n momentul n care s-au cumulat urmtoarele caracteristici: posturile (funcionarii) au devenit permanente sau cvasipermanente; apare un statut juridic protector (stabilitate, retribuie, carier);
ocupanii posturilor (funcionarii) scap (sau au tendina s o fac)

de orice responsabilitate direct11. Administraia care a existat n statele europene din secolul XIII pn n secolul XVIII (i care apoi s-a metamorfozat n birocraie), exista n toate marile civilizaii ale trecutului, reprezentnd un subsistem de organizare n timp ce birocraia este un subsistem de administrare. Aadar orice administraie, ipotetic, presupune un coeficient de risc de birocratizare, astfel c printr-o retrospectiv analogic am putea vorbi spre exemplu de birocraia imperiului roman, n msura n care imperiul roman se sprijinea pe o administraie numeroas i puternic ce tindea s se constituie ntr-o birocraie. n prezent, ns, totui marii analiti ai fenomenului administrativ sunt de acord cu faptul c asistm la triumful birocraiei12.
10

Dicionar de sociologie - Oxford, Ed. Univers enciclopedic, Bucureti, 2003, pag. 65-67.
11

Mireiile Marc-Lipiansky, Crises et bureaucraie, p. 25 i urm.

12

Ion Alexandru, Administraia public, ed. Lumina Lex 2007, pg. 77

17

Caracteristicile birocraiei sunt:

ierarhie de birouri i deci canalizarea comunicrii ntre sfere de autoritate clar definite, determinate de reguli separarea administrativ a activitilor oficiale de treburile

nivelurile ierarhice, dosare i pstrarea secretului;

generale i guvernate de regulamente,

private. Oficialii birocratici, potrivit lui M. Weber, sunt numii de sus (nu sunt alei); se bucur de o slujb pe via i de statut nalt; cu salarii i pensii fixe; au o vocaie i sim de loialitate fa de cariera i biroul lor. Birocraia are o superioritate pur tehnic fa de alte forme de dominaie, dei aceasta nu nseamn neaprat o mai mare eficien n atingerea scopurilor, ntruct autoritatea i eficiena trebuie msurat ntotdeauna pornind de la obiective clar definite. Mai presus de orice, birocraia este legat de economia capitalist de pia, care pretinde utilizarea neambigu i continu a administraiei publice i private. Birocraia implic raionalitate, iar aceasta implic, la rndul ei calculabilitate, care minimalizeaz incertitudinea i activitile de asumare a riscului. Asemenea calculabilitate implic i democraia de mas, proces de nivelare prin care fiecare devine formal egal n faa legii, astfel nct s se diminueze tratamentele arbitrare. Birocraii profesioniti sunt legai de activitatea lor i, prin urmare, caut s o perpetueze. n cele din urm, politicienii, (alei sau nu), sunt tot mai mult n poziia de diletani n faa birocratului expert, care exercit secretoenia administrativ ca o arm mpotriva urmririi i controlului public. Cunoaterea birocratic nseamn deci putere, nu doar n sensul cunoaterii unui expert, ci i ca una mascat, care i d posibilitatea funcionarului s se ascund n spatele rutinei i procedurilor13.

13

Emil Blan ,Procedura administrativ,ed. Universitar,2005, pg.20

18

Lucru deloc surprinztor, termenul a fost de atunci folosit i n relaie cu orice situaie n care funcionarii exercit o putere excesiv, sau structura organizaional nsi funcioneaz defectuos. Birocraiile pot nceta s fie eficiente, n termenii scopurilor pentru care sunt prevzute, atunci cnd:
-

personalul prolifereaz dincolo de ceea ce este nevoie rspunderile sunt evitate i pasate n afara sistemului; prolifereaz regulile, formalitile i dosarele, din nou funcionarii se leag cu rigiditate de litera regulamentului, La nivelul simului comun birocraia este asimilat unui fenomen

pentru sarcinile date;

-

dincolo de ceea ce este necesar; fr legtur cu scopurile care se presupune c-i servesc malefic, are o conotaie negativ, peiorativ. Acest fapt se datoreaz unor caracteristici ale birocraiei, dar care, din punct de vedere funcional sunt ct se poate de pozitive. Marea majoritate a oamenilor reproeaz birocraiei impersonalitatea cu care sunt primii de ctre un asemenea sistem. Reprourile, care stau la baza imaginii negative, se refer mai ales la specificul tratamentului aplicat persoanei care se adreseaz sistemului. Sistemul nu ia n considerare nici cele mai elementare caracteristici ale personalitii celui care ntr n contact cu birocraia. Desconsiderarea personalitii n orice situaie i n cazul oricrei persoane genereaz frustrri de ordin psihologic. Aceste frustrri sunt cu att mai mari cu ct persoana are un status social mai nalt. Frustrarea provine dintr-o dilem, o dilem a democraiei: i anume aceeai societate care i-a permis ascensiunea persoanei la un status nalt, prin intermediul instituiilor sale, n cazul de fa sistemul administrativ birocratic, i refuz recunoaterea acestui status in anumite situaii.
19

Dac am scoate din definiia birocraiei caracterul impersonal al relaiilor interumane, am asista la grave prejudicii aduse democraiei. Caracterul impersonal ar fi schimbat cu relaii determinate de statusul persoanelor care sunt implicate n procesul administrativ, sau apeleaz la acest sistem. In acest caz, ar disprea egalitatea tuturor persoanelor n faa legii. In relaiile oficiale s-ar putea introduce diferite criterii care s-ar referi la gradul de rudenie a celor implicai n aceste relaii, simpatii personale, avantaje materiale .a. Dispariia acestui criteriu, ar da natere la fenomene ca: nepotism, clientelism, corupie. Ori, aceste fenomene nu au de-a face nici cu democraia i nici cu eficiena. n alt ordine de idei se aduc reprouri birocraiei n ceea ce privete ierarhizarea excesiv i nu n ultimul rnd, procedurile stricte n desfurarea activitii. Aceste caracteristici nu sunt asociate negativ de ctre aceia care apeleaz la administraie deoarece, nu au efect imediat asupra individului, dei are efecte mai nefaste dect precedenta. Efectul acestora se reflect n funcionarea propriu-zis dup in timp ndelungat i nu este att de evident pentru persoanele care intr n contact cu fenomenul birocratic. Noiunea de Serviciu Din multitudinea de accepiuni ale noiunii de serviciu reinem: slujb, post, munc prestat n folosul cuiva, subdiviziune fr personalitate juridic al unui ansamblu economic sau administrativ, ajutor dat cuiva ntr-o anumit mprejurare etc. Punctul de pornire n definirea categoriei economice de serviciu l constituie delimitarea (separarea) acestuia de bunurile materiale. Majoritatea definiiilor ntlnite n literatura de specialitate pun accent pe faptul c serviciile sunt activiti al cror rezultat este
20

nematerial i nestocabil, nu se concretizeaz n produse cu existen de sine stttoare.

n practic este foarte dificil s se fac distincia ntre bunuri i servicii, ntruct achiziionarea unui bun include i un element de serviciu, dup cum achiziionarea unui serviciu, presupune, nu de puine ori, prezena unor bunuri tangibile. De exemplu, autoturismul este considerat un bun, dei el este cumprat pentru serviciul pe care-l ofer (transport); totodat acesta este nsoit la cumprare de servicii cum ar fi garania sau facilitile financiare. Definiia dat de Asociaia American de Marketing: serviciile reprezint activiti, beneficii sau utiliti care sunt oferite pe pia sau prestate n asociere cu vnzarea unui bun material.14 K. J. Blois definete serviciul ca o activitate care ofer beneficii (avantaje), fr s presupun n mod obligatoriu un schimb de bunuri tangibile.
14

Marketing Definitions, a Glossary of Marketing Terms, Committee of definitions of the

American Marketing Association, 1960

21

Christian Gronros definete serviciul ca fiind o activitate sau grup de activiti, mai mult sau mai puin tangibile, care, de obicei, au loc n momentul interaciunii dintre cumprtor i prestator. I. Mrculescu i N. Nichita definesc serviciile ca fiind activiti din sfera produciei materiale sau nemateriale care, fie c preced procesul de creare a produsului finit, contribuind la pregtirea lui, fie c sunt legate de produsele care au ieit din sfera produciei sociale, fie c se concretizeaz n anumite efecte utile care se rsfrng direct asupra omului, societii sau naturii, trstura general a majoritii lor constituind-o faptul c prestarea lor coincide n timp i spaiu cu ntrebuinarea, consumarea lor. Definiiile prezentate delimiteaz serviciile n ansamblul lor de celelalte activiti prin luarea n considerare a elementelor care le deosebesc de bunurile economice innd cont de cele prezentate, profesorul Ioan Plumb i colaboratorii15, consider c serviciile reprezint o activitate uman, cu un coninut specializat, avnd ca rezultat efecte utile imateriale i intangibile, destinate satisfacerii unei nevoi sociale. Ele sunt activiti de sine stttoare, autonome i sunt organizate distinct ntr-un sector economic cunoscut sub numele de sector teriar. Noiunea de Serviciu public Este utilizat pentru a desemna o activitate de interes general, prestat de un organism, adic de o persoan juridic, autorizat de o autoritate a administraiei publice. Exist dou accepiuni n legtur cu definirea noiunii de serviciu public: - definire n sens material sau, altfel spus, ca tip de activitate de interes general pe care administraia nelege s i-o asume.
15

Ion Plumb, Op cit pg. 41

22

- definire n sensul organic sau, altfel spus, organismul prin intermediul cruia se realizeaz o activitate de interes general. Noiune complex i esenial a dreptului administrativ, acest concept a suportat modificri importante de-a lungul timpului, care l-au fcut s i piard claritatea iniial. Definiia clasic, conturat la nceputul secolului al-XX-lea, consider c serviciul public este acea activitate de interes general prestat numai de o persoan public. n aceast accepiune subzist definiia lui Duguit, potrivit cruia serviciul public este activitatea pe care guvernanii sunt obligai s o presteze n interesul celor guvernai Definiia interbelic a aprut ca o necesitate impus de dezvoltarea economic spectaculoas a societii care solicita servicii publice variate, flexibile i operative. Pn n anul 1939, aceste servicii erau apanajul statului i instituiilor sale care nu mai puteau face fa Cerinelor sociale, astfel nct s-a vzut nevoit s ncredineze unele servicii publice ctre alte persoane private. Astfel, a aprut ideea prestrii unui serviciu public prin intermediul unei firme private. Aceast definiie rmnea deficitar pentru c nu preciza n ce condiii activitatea unei persoane private poate fi considerat serviciu public. Aceast dilem este lmurit n 1964 cnd Laubodere arat c: Serviciul public este activitatea de interes general, prestat de o persoan privat avnd prerogativele puterii publice sub controlul administraiei. Definiia actual s-a conturat la sfritul anilor 80, ca urmare a evoluiei democraiei, recunoscndu-se faptul c unele servicii publice desfurate de persoane private nu trebuie s se bucure neaprat de prerogativele puterii publice. Precizarea este necesar ntruct o serie de servicii publice de interes social cum ar fi cele de sntate, cultur, nvmnt etc. se realizeaz de ctre persoane private, dar fr prerogativele puterii publice.
23

Ideea democratismului i descentralizrii a impus n practic sistemul prelurii gestiunii serviciilor publice din mna statului i predrii lor ctre persoane private, n condiiile mai sus amintite. n jurispruden s-a rspndit astfel sintagma servicii private de interes general care nu corespunde ns pe deplin celor trei condiii stabilite n practica administraiei publice, nici chiar n rile dezvoltate. Cel puin sub aspectul controlului, serviciile publice sunt subordonate administraiei mai mult ca oricnd.

24

CAPITOLUL II
MANAGEMENTUL, MANAGERII I ROLUL ACESTORA N SERVICIILE PUBLICE

1. Definirea managementului
Cuvntul management deriv de la latinescul (mn) care

reprezint ca expresie literar manevrare sau pilotare16. n traducere mai exact manus nseamn strunirea cailor care trag un car , cu ajutorul hurilor17 . De la latinescul manus s-a format n francez mngaer= cel care administreaz bunurile sau eful ceremoniilor n englez , to manage are mai multe semnificaii : a ine un cal n fru, a administra, a trata cu indulgen, a duce ceva la bun sfrit. Din englez au aprut cuvintele derivate manager i management, ceea ce nseamn conductor i conducere. Managerul este deci, cel care se ocup cu pilotarea, cu conducerea iar management nseamn a conduce n mod eficient. Conducerea dateaz, aa cum s-a artat, nc de la nceputul societii omeneti. La nceput, i mult mai trziu dup aceea, conducerea se realiza nemijlocit, ntre conductor i activitatea condus. Conducerea a aprut o dat cu munca n colectiv i este, n continuare, un proces ce evolueaz paralel cu adncirea diviziunii muncii. Creterea complexitii produciei a atras dup sine specializarea, i nevoia unui "aparat" de conducere menit s ndeplineasc un dublu rol: pe de o parte, s asigure ritmicitate i uniformitate n activitatea tuturor verigilor (compartimentelor) componente ale ntreprinderii i, pe
16 17

Mihilescu I. .a ., Management, Ed. Arcadia, Buc, 1994 Peel Malcolm, Introduceren management,ed Alternative, Buc. 1993

25

de alt parte, s ghideze (orienteze) ntreaga activitate spre un el comun. Interesul pentru tiina conducerii depinde de gradul de dezvoltare a societii. Odat cu dezvoltarea organizaiilor, cu creterea complexitii activitilor desfurate n cadrul acestora, cerinele fa de conducerea activitii sunt tot mai clar conturate; n consecin, teoreticienii i practicienii din rile puternic industrializate (din rile dezvoltate) i-au adus i-i aduc, n continuare managementului). Rapiditatea schimbrilor din toate domeniile (tehnologice, organizatorice, economice, sociale, politice etc), determin creterea complexitii activitii i a sarcinilor de a le rezolva. Din aceast cauz se impune nlocuirea vechilor metode de conducere cu metode tiinifice. Conducerea netiinific se bazeaz pe calitile personale i experiena de via a conductorului. Reuita depinde, n acest caz,doar de intuiia, flerul, imaginaia, experiena i talentul acestuia. Conducerea tiinific, bazat pe metode i tehnici tiinifice de culegere i prelucrare a informaiilor,de analiz a realitilor economice i sociale, i d posibilitate managerului s sintetizeze principalele direcii de evoluie a factorilor interni i externi, endogeni i exogeni, care vor influena viitorul unui compartiment sau al ntregii ntreprinderi (n funcie de nivelul de decizie la care este situat conductorul respectiv) i s acioneze - s decid - n cunotin de cauz. Managementul este un concept complex cu multiple dimensiuni i accepiuni : Managementul este o art. El const n miestria managerului de a aplica la realitile practice concrete, n condiii de eficien, cunotinele tiinifice pe care le deine. Rezultatele extrem de diferite obinute de conductori care au la dispoziie metode, instrumente,
26

o contribuie

fundamental la dezvoltarea sistematic a tiinei conducerii (a

principii identice, precum i resurse similare sunt argumentele principale ale acestui punct de vedere. Pentru a obine rezultate bune, spun susintorii acestui punct de vedere, nu este suficient s-i nsueti tiina conducerii, trebuie s ai i talent. Managementul este o tiin, adic un ansamblu organizat i coerent de concepte, principii, metode i tehnici prin care se explic fenomenele i procesele n conducerea organizaiilor. Aceste cerine trebuie s fie respectate n procesul conducerii efective a activitii pentru a se atinge obiectivul final . Managementul este o categorie social. Managementul poate fi privit ca un grup de oameni (cadre de conducere, manageri) ale cror caracteristici de comportament i stil de via sunt similare, att n timpul serviciului, ct i n afara lui. Managementul este o profesie, o meserie, similar cu toate celelalte. Aceasta presupune un cod etic, obiective i practici de comportament prestabilite, pentru a cror aplicare trebuie acumulate cunotine i ndemnri n perioada de pregtire pentru profesia de conductor. Daca managementul este o meserie, atunci este absolut sigur c pentru a o practica trebuie s urmezi o "coal" al crei obiectiv este pregtirea cursanilor n vederea practicrii meseriei de cadru de conducere, i nu pe aceea de economist, inginer, medic, jurist etc. Consecinele acestei constatri sunt evidente i dramatice, n acelai timp: un economist sau un inginer, pentru a fi cadru de conducere, trebuie s urmeze o coal de profil, de specialitate, de exemplu: studii de tip masterat care au exact acest rol, i anume acela de a pregti cadre de conducere, pornind de la o pregtire superioar de baz (medic, jurist etc). Managementul reprezint o stare de spirit specific, reflectat de un anumit fel de a vedea, a dori, a cuta i a accepta progresul.
27

Aa cum am menionat n primul curs, exist numeroase definiii unanim acceptate ale managementului. Prezentm n continuare, pe cele mai cunoscute n literatura de specialitate cu scopul de a ajuta studenii s poat face opiuniea potrivit: Managementul este "tiina i arta de a folosi mijloacele materiale i de a ndruma oameni cu funcii i specializri diferite (dar care coopereaz nuntrul ntreprinderii) pentru a atinge un obiectiv comun"18 "Managementul este realizarea, cu ajutorul comunicrii, a unui proces de influenare interpersonal exercitat ntr-o situaie anumit i ndreptat spre atingerea sau ndeplinirea unor obiective"19. 1. "A prevedea i a planifica, a organiza, a conduce, a coordona i a controla". 2. "Asumarea rspunderii pentru deciderea, planificarea i reglementarea activitii unor oameni lucrnd pentru un scop comun, astfel nct rezultatul corect s fie eficient i economic". 3. Lucrul cu indivizi sau grupuri pentru ndeplinirea unor obiective organizaionale; 4. "Dirijarea aspectelor tehnologice, comerciale i umane ale unei in scopul obinerii unui progres". 5 "Organizarea sistematic a resurselor economice". alii". 7. "Atingerea unor obiective prin intermediul altor oameni". 8. "Procesul de coordonare a resurselor (materiale, umane, financiare i informaionale) unei organizaii pentru atingerea scopurilor acesteia".
Jean Tezenas. Dictionnaire de l'organisation et de la gestion. Les edition d'organisation, Paris, pag. 115 J.D. Dunn, E. Stephens, J.R. Kelley. Management Essentials: Resource. Ed. McGraw-Hill Book Company, New York, pag. 177-178.
19 18

situaii,

6. "A da socoteal unei autoriti superioare pentru o munc fcut de

28

9. "Procesul prin care un grup cooperativ orienteaz aciunile ctre scopuri comune". 10. "O tiin i o art legate de utilizarea eficient, sistematic a tuturor resurselor i beneficiilor". 11. "Managementul constituie o tiin, adic un ansamblu organizat i coerent de cunotine - concepte, principii, metode i tehnici -prin care se explic, n mod sistematic, fenomenele i procesele ce se produc n conducerea organizaiilor". 12. Managementul reprezint, de asemenea, o art care reflect latura sa pragmatic i care const n miestria managerului de a aplica la realitile diferitelor situaii, cu rezultate bune, n condiii de eficien, cunotinele tiinifice".
13. "Managementul constituie i o stare de spirit specific, reflectat de un

anumit fel de a vedea, a dori, a cuta i a accepta progresul". 14. "Procesul de coordonare a resurselor umane, informaionale, fizice i financiare n vederea realizrii scopurilor organizaiei". 15. "Procesul de obinere i combinare a resurselor umane, financiare i fizice n vederea ndeplinirii scopului primar al organizaiei - obinerea de produse i servicii dorite de un anumit segment al societii". 16. "tiina tehnicilor de conducere i gestiune a ntreprinderii". 17. "O stare de spirit, un mod de a privi i aborda problemele, o modalitate concret de a dirija activitatea societii spre un scop bine conturat, respectiv ctre eficiena maxim a oricrei aciuni20 Observm c elementele comune ale definiiilor sunt: rezolvarea sarcinilor, dar nu n orice condiii, ci cu o anumit eficien iar acest lucru se face prin ali oameni
20

Definiiile sunt preluate astfel: 1-7 din: Malcolm Peel. Introducere n management, Ed. Alternative - FIM AN, Bucureti 1993; 8 din: W. Fride, R. Hughes, J. Kopoor, Business, 3'" edition. Boston, 1991; 9-10 din: M. Moldoveana, E.M. Dobrescu. V loan-Franc, Iniiere n managementul afacerilor mici i mijlocii, Ed. Expert -FIM AN, Bucureti. 1998: 11-13 din: Corneliu Russu, Management. Ed. Expert. Bucureti. 1993: 14-16 din: Ovidiu Nicolescu
(coord), Management. Editura Didactic i Pedagogic. Bucureti. 1992: 17 din: Nicolae Postvaru. Decizie i previziune. Editura Matrix Rom Bucureti. 1998, pag. 14.

29

2. Concepte operaionale ale Managementului

Managementul este foarte sensibil la schimbrile care au loc n societate. Ele reflect dinamismul nregistrat de societatea contemporan i, n acelai timp, se adapteaz tot mai mult unor particulariti determinate de sistem, tradiie, cultur naional etc. Astfel, dei managementul ca principii, concept, obiectiv etc. este unic, ca mod de realizare n practic se difereniaz, de la ar la ar sau chiar de la organizaie la organizaie n cadrul aceleiai ri (subsistem). Azi, ntr-o instituie public sau ntreprindere, ntre conductori i activitile conduse se interpun o seam de norme, metode i tehnici elaborate tiinific. n funcie de condiiile concrete, conducerea se realizeaz n echip, se bazeaz pe o participare motivat a oamenilor la realizarea obiectivelor propuse i are caracter prospectiv. Statutul tiinific al managementului serviciilor publice cuprinde un numr de concepte generale cu care opereaz.21 Conducerea tiinific a instituiilor publice i structureaz conceptele de baz pe trei grupe principale22 care arat: - cum se organizeaz, - cum funcioneaz i - cum se conduce un sistem. Concepte privind organizarea serviciilor. Obiectivul (scopul, finalitatea, misiunea) reprezint principiul organizator al oricrei structuri i rspunde la ntrebarea Ce vrem?
21
22

Malia, M, Aurul cenuiu, Cuj- Napoca,Ed. Dacia1971pg86-98 Plumb I, Androniceanu A, Ablu O. Managementul serviciilor publice, edit ASE, 2003, pg. 9-11

30

Resursele, rspund la ntrebrile Cu ce?, Cu cine?, se stabilesc ulterior precizrii obiectivului pe care-l pot modifica, dup cum procesul poate aduce schimbri att n obiectiv, ct i n resurse, iar optimizarea le poate schimbape toate trei. Procesul, rspunde la ntrebarea Cum? i arat modalitatea de transformare a resurselor n vederea atingerii obiectivului stabilit. Optimizarea decurge din imperativul Ct mai bine. Regulile tehnice ale optimizrii sunt cuprinse n cercetrile operaionale care constituie azi o ramur a matematicii de sine stttoare. Concepte privind funcionarea serviciilor(proprieti generale ) Autonomia de funcionare se deduce din proprietatea sistemelor (structurilor) i subsistemelor biologice i sociale de a se autoregla. Dac un sistem nu ar avea un anumit grad de autonomie, nu ar putea fi condus, pentru c ar reclama un numr foarte mare de instruciuni detaliate. Adaptabilitatea este capacitatea unui sistem de a-i pstra stabilitatea (de a nu se strica) atunci cnd asupra sa acioneaz perturbaii exterioare. Organizarea ine de structura intern a sistemului, de coeziunea elementelor acestuia. Se consider c organizarea este bun cnd corespunde funciunii i mecanismului cu care lucreaz structurile (elementele) sistemelor(serviciilor publice). Planul reprezint instrumentul prin care se materializeaz mijloacele necesare pentru realizarea obiectivului propus. Planificarea, completat cu prognoza, previzioneaz termenele pentru realizarea obiectivelor. Incluziunea nseamn integrarea ntr-o structur mai larg (vezi integrarea Romniei n Uniunea European). Toate structurile sociale exist i funcioneaz ca sisteme deschise.
31

Concepte privind conducerea serviciilor. Informaia (culegerea i prelucrarea datelor) se poate asigura cu ajutorulunor metode clasice (statistica, sondajul, ancheta) sau cu ajutorul unor instrumente moderne cum sunt calculatoarele electronice (baze de date). Datele strnse i organizate sunt constituite ntr-un model care reprezint o machet a realitii, pe care se lucreaz. Un model bun concord cu realitatea, proprietate ce este cunoscut sub denumirea de izomorfism. n procesul de analiz, modelul este supus unor puternice influene economice, sociale, politice etc., pentru a vedea ce se poate ntmpla n anumite situaii, identificndu-se n acest fel mai multe variante. Verificarea (legtura cu viaa, practica) este operaia prin care se constat dac modelul este corect, dac el corespunde scopului propus. Decizia const n alegerea uneia din variantele descrise. Prin matematizarea teoriei deciziei s-a realizat un pas imens n modernizarea tiinelor economice i sociale. Controlul privete urmrirea ndeplinirii obiectivelor decizionale, implementarea acestora potrivit succesiunii fazelor din planul stabilit. n literatura de specialitate23 s-au conturat i alte puncte n ceea ce privete structura procesului de conducere. Dup unii autori, n procesul de conducere nu ne confruntm cu probleme, ci cu un numr nelimitat de situaii problematice. n componena situaiilor problematice intr tipuri de probleme care pot fi soluionate cu ajutorul unor metode standard de analiz. Soluionarea problemelor de conducere comport analiza situaiei problematice, identificarea problemelor ce o compun i ncadrarea lor n unul din cele trei tipuri posibile: probleme de tip abatere;
23

Plumb I, Androniceanu A, Ablu O. Managementul serviciilor publice, edit ASE, 2003, pg. 9-11

32

 probleme de optimizare; probleme poteniale24. Prin analiza problemelor tip abatere, se urmrete s se descopere cauza (cauzele) necunoscut (e) care produce abaterea de la mersul firesc preconizat (obiectivele propuse). Prin analiza problemelor de optimizare se urmrete s se identifice factorii care pot determina optimizarea unei activiti anterior proiectate i care se desfoar normal, dar care este susceptibil de ameliorare. n acest scop, se formuleaz alternative de decizii, urmrind s fie aleas i pus n aplicare cea care prezint cele mai multe avantaje. Evident, orict de bine ar fi formulat sau aleas o decizie, ea pstreaz amprenta subiectivitii decidentului. Problemele poteniale, apar de regul, n urma aplicrii deciziilor, cnd, n afara efectelor scontate, pot apare i efecte nescontate avantajoase sau neavantajoase. Acestea din urm trebuie anticipate i, dac este posibil, luate msuri de prevenire sau cel puin de atenuare a efectelor negative. Scopul analizei problemelor poteniale este de a stabili moduri de aciune adecvate pentru evitarea i atenuarea efectelor nedorite. Cel care analizeaz problemele de conducere (managerul) are dou obligaii majore: s nu ignore importana analizei situaiei, n special n ceea ce privete identificarea precis a tipului problemelor care o compun; s nu confunde problemele tip abatere cu cele de optimizare. Aceast din urm obligaie solicit maximum de atenie, ntruct, dac se abordeaz o abatere ca i cnd ar fi vorba de o optimizare, atunci analistul (managerul) este pus n situaia de decident (subiectiv) care nu i-ar permite s afle cauza obiectiv a abaterii.

24

Jinga, I., Conducerea nvmntului, Bucureti, Editura Didactic i Pedagogic, 1993,p. 27-29

33

Un rol central n procesul de conducere l are decizia, adic acea aciune prin care se alege o cale optim pentru realizarea obiectivelor propuse. n timpul executrii conducerii (n procesul muncii) un manager se afl permanent ntr-una din urmtoarele situaii: analizeaz anumite neajunsuri sau abateri care apar n domeniul su de competen, prin abatere nelegndu-se diferena dintre rezultatul obinut i cel preconizat (planificat); elaboreaz decizii pentru obinerea rezultatelor scontate; analizeaz problemele poteniale neavantajoase ce ar putea apare n urma aplicrii unei decizii i care i-ar putea periclita planul de aciune stabilit pentru obinerea rezultatului dorit; controleaz realizarea planului de aciune. Scopul analizei este acela de a stabili cauzele care produc efecte nedorite i pericliteaz obinerea rezultatului dorit (planificat). n momentul n care apare o situaie problematic n sistemul condus, se impune luarea unei decizii, adic identificarea variantei optime de aciune pentru atingerea obiectivelor urmrite.

3. Managerul i rolul su n procesul conducerii

In momentul in care oamenii au optat s se asocieze pentru a rezolva probleme ce depsesc posibilitile lor individuale a aprut nevoia ca anumite persoane s indrume si s fac eficient munca lor. Acesti oamenii sunt managerii (sefii, conductorii etc) care au rolul de a ajuta organizatia s realizeze obiectivele propuse cu cheltuieli materiale ct mai mici si cu efort psihic si fizic minim. Aceste "personaje" nu sunt alese la intmplare. Ele trebuie s aib anumite trsturi pentru a fi desemnate manageri.
34

Un portret robot al managerului ar include: hotrrea, abilitatea de a tolera ambiguitatea si nesiguranta, plcerea de a avea putere, decizie, perseverenta, capacitatea de a se pune in pielea altcuiva, puterea de a suporta stresul.I lista ar putea continua. Cercetrile asupra activittii manageriale arat, aproape in totalitate, ca managerul este elementul principal intr-o organizatie. El isi pune in mod decisiv amprenta pe: -

asigurarea unui climat psiho-moral pozitiv, de colaborare si luarea celor mai multe decizii; motivarea oamenilor; rezolvarea problemelor etc.

destindere in interiorul organizajiei; -

Capacitatea managerului se definete prin reuita n a influenta colaboratorii s obtin maximum de eficienta i maximum de satisfactii personale si profesionale. O definiie clasic data managerului spune c: "Managerul trebuie s-i fac pe altii s fac" (T. Herseni, 1969). Munca managerului este mult uurat de existena unor bnci de date i informaii n sistemele proprii sau n sisteme specializate, precum i de utilizarea calculatorului electronic care, dei nu-i poate nlocui gndirea, l ajut enorm n creterea productivitii acestei gndiri i a eficienei actelor de conducere. Calitile managerului Unui conductor Ii sunt necesare cunostinte n domenii diverse, care ar putea fi sintetizate si corelate cu cele cinci caliti manageriale cheie pe care trebuie s le posede un manager: Calitti tehnice: calitatea tehnic este o anumit indemnare necesar pentru a realiza o activitate specializat. De exemplu, calittile de care inginerii, avocatii si masinistii au nevoie pentru a-si face meseria
35

sunt calitti tehnice. Managerii de nivel inferior (si, ntr-o mai mic msur, manageni de nivel mijlociu) au nevoie de calitti tehnice care sunt relevante pentru activittile pe care le conduc. Desi acesti manageri pot s nu ndeplineasc sarcinile tehnice, ei insisi trebuie s fie in stare s invete subordonatii, s rspund la ntrebri si astfel s asigure indrumarea si coordonarea. In general, managerii superiori nu se bazeaz pe calittile tehnice si implicit nu au nevoie asa de mult ca managerii de la alte niveluri. Oricum, ntelegerea prtii tehnice a lucrurilor este un ajutor important pentru un management eficace la orice nivel. Caliti conceptuale: calitatea conceptual este abilitatea de a gandi in termeni abstracti. Calitatea conceptual I face pe manager s aib o imagine de ansamblu si s nteleag cum prtile unei organizatii sau ale unei idei functioneaz mpreun.(exemplificare, Charles Wilson creatorul lanului hotelier Holiday Inn). Calitti interpersonale: calitatea interpersonal este abilitatea de a avea de-a face efectiv cu alti oameni, att din interiorul, ct si din exteriorul organizatiei. Exemple de calitti interpersonale sunt: abilitatea de a fi legat de oameni, de a le nelege nevoile si motivatiile, de a arta o real compasiune pentru suferintele colaboratorilor, indiferent de rangul" acestora etc. Cnd toate celelalte caliti sunt egale, managerul care posed insusirile interpersonale mentionate va avea mai mare succs dect managerul arogant si cruia nu-i pas de altii, de fapt, de oamenii indispensabil succesuiui su. Pentru a putea rspunde probiemeior relatiilor umane si comportamentului de grup, conductorii trebuie s cunoasc ct mai multe lucruri despre psihologia uman si aspectul social al grupului. Caliti de diagnosticare: calitatea de a diagnostica este abilitatea de a aprecia o anumit situatie si de a-i stabili cauzele. Calitile de a
36

diagnostica ale managerului de succs sunt comparabile cu acelea ale unui doctor, care apreciaz simptoamele pacientului si stabileste problema medical. Putem face aceast comparatie si mai departe. In management ca si in medicin, diagnosticul corect este adesea critic in determinarea msurii potrivite. Toti managerii au nevoie s-si foloseasc aceste caliti de diagnosticare, dar acestea sunt probabil folosite mai mult de conductorii superiori care fr astfel de calitti sunt condamnatj la eec. Calitile analitice: calitatea analitic este folosit pentru identifica-rea probiemeior relevante (sau variabile) intr-o situatie, pentru a vedea cum se leag si pentru a le aprecia importanta relativa. Calitile analitice se leag foarte des de calitile de diagnostician De exemplu, un manager numit ntr-o nou pozitie poate fi confruntat cu o mare varietate de probleme care i solicit atentia. Calittile de diagnostician sunt necesare pentru identificarea cauzelor fiecrei probleme. Dar mai nti managerul trebuie s analizeze problema "tuturor problemelor pentru a determina care dintre probleme are nevoie de atentie imediat si care poate astepta. Toate calitile prezentate mai sus sunt educabile in timp Aptitudinile manageriale nu se pot forma n afara unui sistem de cunotine, priceperi i deprinderi i nici n afara unei motivaii (interes, atitudine pozitiv). O caracteristic important a muncii managerului se refer la obiectul muncii: managerul lucreaz cu oameni. De aceea este necesar o prioritate a muncii cu omul, prin asigurarea n interiorul organizaiei a unor relaii interpersonale normale, evitndu-se, prevenindu-se sau neutralizndu-se situaiile conflictuale.

37

Coninutul muncii managerilor Activitatea de management, att de vast si imprevizibil, poate fi totusi sintetizat n sase procese principale:
- procesul de

formulare a deciziilor,

prin care o actiune este

aleas in mod constient din mai multe alternative posibile, in scopul de a atinge un rezultat dorit;
- procesul de

planificare si fundamentare a strategiilor. Pentru

aceasta, conductorii anticipeaz viitorul, stabilesc diverse alternative ale actiunii si aleg calea cea mai bun de urmat, trasnd directive in acest sens; altfel spus, se centreaz pe obiective, definindu-si scopurile si obiectiveie si direcionndu-si toate eforturile ctre realizarea acestora;
- procesul de organizare si stabilre a poziiilor. Aceasta inseamn

a stabili, mai nti, structura si locurile de munc necesare si apoi plasarea oamenilor in aceste locuri (posturi);
- procesul

de

comunicare

cu subordonatii

(numiti,

intr-o

accepiune modern, colaboratori), colegii, superiorii, dar si cu furnizorii, clientii, presa etc);
- procesul de

directionare si inspectare, adic de ndrumare a

actiunii subordonatilor spre teluri si obiective comune:

- procesul de controlare a activitilor, Aceasta inseamn folosirea

proceselor care msoar activitatea si o directioneaz ctre un el predeterminat. Aceste sase procese sunt strns interrelaionate si se produc adesea n secvente de sine stttoare sau simultan. Lista ar putea fi extins cu coordonarea. antrenarea-motivarea etc. Multiplele probleme cu care se confrunt un manager sunt, de regul, grupate in: umane, tehnice, bugetar-financiare, conceptuale si de integrare.

38

Problemele umane legate de persoana sa (s triasc in armonie cu propriui su eu), legate de ceilalti cu care intr in contact (s fie un exemplu de comportament, ajutor, s gseasc rspunsuri la intrebri. s comunice, s stie s-si ascuite subordonatii. s apara ca un om de actiune si cu putere de decizie). Pe scurt, problemele umane ale colaboratorilor trebuie s-l preocupe, indiferent de natura lor. Stiluri de conducere Un lider poate fi un bun manager, ns pentru ca un manager s fie eficace trebuie s aib calitti de lider. Diferenta dintre leadership (abilitatea de a-i influenta pe altii) si management este aceea c Iiderul este capabil s dtermine o cooperare voluntar a colaboratorilor si, n timp ce managerul poate s se bazeze pe constrngere pentru a schimba comportamentul acestora. Unii autori fac distinctie intre leadershipul formal si cel informal. Liderii formali au puterea pozitiei; aceasta inseamn c dein autoritatea n cadrul unei organizatii si i influenteaz pe altii s munceasc pentru obiectivele organizatiei. Liderii informali de obicei nu au aceast autoritate si si pot exercita sau nu influenta in sustinerea organizatiei. Ambele tipuri de lideri se folosesc de o anumit putere: capacitatea de a rsplti, anumite cunostinte de expert, o atractie personal etc. In timp, au fost identificate trei stiluri de lideri: - autoritari, care detin toat autoritatea si responsabilitatea, comunicarea se realizeaz de sus n jos, angajatii sunt nsrcinai cu diverse probleme si se asteapt de la ei rezultate corecte si precise; - adepti ai liberei initiative res39

("laissez-faire"), care "cedeaz"

ponsabilitatea si permit subordonatilor s munceasc cum doresc, sunt adeptii unei minime comunicri cu colaboratorii, aceasta realizndu-se ndeosebi orizontal, intre membrii colectivului "condus";
- democratici, care dein autoritatea final, dar deleag

autoritatea altora care particip la determinarea sarcinilor de munc, comunicarea realizndu-se n ambele sensuri. Fiecare dintre aceste tipuri are avantajele si dezavantajele sale. De exemplu, Iiderul democratic ii poate motiva pe angajati s lucreze eficient, deoarece deciziile implementate sunt ale lor. Pe de alt parte, procesul de luare a deciziilor ia un timp pe care angajatii I-ar putea folosi pentru rezolvarea problemelor. De fapt, oricare dintre cele trei stiluri (tipuri) poate fi eficient. Stilul cel mai eficient depinde de interactiunea ntre colaboratori, de caracteristicile situatiei de munc si de personalitatea liderului. In functie de natura activitii, managerii, se pot clasifica n: - manageri financiari - a cror principal responsabilitate o reprezint resursele financiare ale intreprinderii. - manageri operativi - cei ce creeaz si conduc sistemele, care transform resursele n bunuri si servicii; - manageri de marketing - responsabili cu facilitarea schimbului de produse ntre organizatie si cumprtorii sau clientii si. (publicitatea, promovarea, vnzrile si distributia etc). - managerii de resurse umane - persoane nsrcinate cu conducerea formal si gestiunea resurselor umane ale organizatiei. Sunt angajati n planificarea resurselor umane, In crearea sistemelor pentru angajarea, formarea si cresterea performantelor angajatilor, se asigur c organizatia urmeaz reglementrile guvemamentale cu privire la practicile de angajare etc.

40

- Managerii administrativi. Un manager administrativ (adesea numit si manager general) nu este asociat cu o arie functional specific, ocupndu-se cu ndrumarea administrativa de ansamblu sau cu leadershipul. Un administratr de spital este un bun exemplu de manager administrativ. El nu este specializat n operatiuni, finante, marketing sau management de personal, dar coordoneaz activittile managerilor specializat in toate aceste domenii. In multe privinte, majoritatea managerilor superiori sunt de fapt manageri administrativi. Toate tipurile de manageri descrise anterior sunt determinate de structurile formale existente n organizatii, dar managerii pot fi i n functie de:
- caracteristicile lor psihologice (extrovertiti si introvertiti, In functie

de deschiderea lor ctre lumea exterioar);

- intensitatea muncii depuse si gradul de autoritate (participativul

autoritarul si participativul-autoritar); orientarea lor (ctre sarcin, ctre om, ctre eficient); - gradul de asumare a riscurilor (prudentul, echilibratul, juctorul inocentul); -diverse trsturi de caracter (nerbdtorul. servilul, mondenul versatul, arivistul, inovatorul, calculatul, zelosul etc), acestea nefiind dect aspecte limitate Un manager din administraia public este eficient dac: - depisteaz la timp cauzele unui conflict potenial; - definete precis obiectivele fiecrui salariat din structurile sistemului pe care l conduce, le aduce la cunotin i le explic la nivelul lui de nelegere; - folosete drept criterii de promovare competena profesional, capacitatea de rspundere la solicitri diverse, dorina de perfecionare, gradul de integrare n structura formal i informal a instituiei,
41

atitudinea fa de munc i colectiv etc.; - elaboreaz un sistem deschis bazat pe creativitatea individual sau de grup, utiliznd cu pricepere stimularea moral i material; - nu este distant n relaiile cu subalternii; - se concentreaz asupra problemelor cu adevrat importante. Prin ndeplinirea acestor condiii, managerul capt o anumit autoritate care l situeaz ntr-o poziie de respect fa de ceilali membri ai instituiei. Autoritatea este determinat de o serie de factori: pregtirea profesional de specialitate; exigena fa de sine i fa de alii; rapiditatea i flexibilitatea n gndire; fermitatea n aciune, umanismul, tactul, curajul de a-i asuma un risc etc. n acest fel, managerul contribuie decisiv la crearea unui climat de munc, de moralitate i coeziune n cadrul instituiei pe care o conduce.

4. Etape i coli n evoluia gndirii despre conducere

n dezvoltarea gndirii despre conducere s-au nregistrat, pn n prezent, patru etape. Etapa I - a conducerii tiinifice - s-a desfurat n SUA sub numele de micarea pentru conducerea tiinific i punea pe primul plan obinerea unor realizri maxime cu eforturi minime, prin evitarea att a irosirii, ct i a ineficientei muncii direct productive.25 ntre principalele caracteristici ale muncii de conducere specifice acestei etape se regsesc:
Normele, care erau stabilite cu ajutorul experimentelor i

cercetrilor i se refereau la personal, condiii de lucru, echipament, proceduri i performane.

25

Emilian Radu, Managementul serviciilor- Tratat de baz, edit.

..2000, pg.60

42

 Planificarea, a devenit o activitate separat de producie, fapt ce

a condus la preluarea de ctre conducere a sarcinii de a elabora planul i a rspunderii pentru corectitudinea acestuia, iar salariaii au devenit rspunztori de executarea muncii, de atingerea obiectivelor stabilite prin planuri. S-au dezvoltat structuri organizatorice de tip funcional care au separat funciilor de conducere de cele operative.
Planurile de salarizare erau concepute n aa fel nct, pe de o

parte, s stimuleze muncitorii, iar pe de alt parte, s suscite interesul i colaborarea acestora.
S-a dezvoltat funcia de control a conducerii n vederea asigurrii

corelrii activitii propriu-zise cu planul, normativele elaborate i remunerarea muncii. Acestei prime etape i datorm elementele conceptuale ale tiine conducerii, respectiv: analiza sistemic a muncii, studiul sistematic al structurii organizrii muncii, studiul sistematic al eforturilor i rezultatelor economicitatea activitii de conducere i execuie, poziia social i responsabilitatea conducerii, relaiile dintre oameni n societatea industrial i locul individului n cadrul ei. Etapa II - a organizrii. Administrarea (reprezentnd punctul de vedere al proprietarilor) i conducerea (respectiv, punctul de vedere al managerilor) erau pri distincte ale muncii de ndrumare a activitii. Astfel, administrarea preciza politica economic i stabilea schema organizatoric, n vreme ce organizarea era considerat un instrument n mna conducerii, prin care trasa sarcini, n structura aprobat, care asigurau ndeplinirea obiectivelor stabilite i/sau nsuite de aceasta. Principala funcie a conducerii era controlul execuiei, n scopul desfurrii activitii n condiii corespunztoare.

43

La nivelul muncii direct productive s-au meninut metodele de conducere specifice primei etape, cu scopul eliminrii risipei i a ineficiente din procesele operative de munc. n aceeai etap, pornindu-se de la ideea c fiecare angajat trebuie s aib un singur ef direct (principiul comenzii unice), iar fiecare ef, un numr limitat de oameni n subordine, s-a ajuns la dezvoltarea formei i structurii piramidale a organizrii unei organizaii. Criteriile organizatorice se bazau mai curnd pe regulamente cu precepte categorice, rigide, n dauna unor condiii stimulative i a muncii novatoare n organizaii. Practica organizatoric se caracteriza prin organizarea exclusiv de sus n jos, asigurnd diviziunea muncii i repartizarea rspunderilor, acordndu-se mai puin atenie mobilizrii angajailor spre munca de concepie, spre integrarea fiecruia n munca colectiv. Structura organizatoric rezultat nu ncuraja aportul de noi idei i nici munca colectiv. Etapa a lll - a - a conducerii bazate pe obiective. Cea de a treia etap n evoluia managementului se caracterizeaz prin alegerea i realizarea unor obiective proprii ntregii organizaii sau numai unor compartimente din structura acesteia, ca urmare a evoluiei concepiei despre conducere, care acum era considerat ca un proces orientat n acest sens. La problemele produciei i la cele de personal specifice conducerii n etapa I, respectiv a ll-a, se adaug acum i probleme referitoare la circulaia mrfurilor, finanarea activitii i politica economic a organizaiei. Etapa a stimulat semnificativ interesul pentru planificare i pentru elaborarea deciziilor pe baze tiinifice.

44

Conceptul care s-a conturat cu privire la procesul de conducere face ca activitatea s nu se mai confunde cu un om sau cu un grup de oameni, ci devine o activitate de concepie cu privire, pe de o parte, la fundamentarea i pe de alt parte, la rezolvarea tuturor problemelor ce apar n ndrumarea unei ntreprinderi. n aceste condiii, procesul de conducere (sau arta de a conduce) poate fi predat i, mai important, nvat. Etapa a IV-a - a apariiei teoriei generale a dezvoltrii. Se apreciaz c actualmente suntem la nceputul acestei etape a evoluiei gndirii despre conducere, despre rolul ei i domeniile prioritare de interes. Numeroasele concepte aprute pn acum au suferit un proces de definire i precizare n aa msur nct ele pot fi integrate ntr-un concept general, integrat, despre "procesul cuprinztor de conducere". Se nregistreaz o tendin marcat de elaborare a unei teorii generale a conducerii, care s ofere perspective mai cuprinztoare asupra tuturor aspectelor pe care aceasta le acoper (economic, social, moral, etic i tehnic). Astfel de orizonturi vor putea fi atinse datorit faptului c managementul (tiina conducerii) - tiin de grani cu caracter interdisciplinar - folosete instrumente i tehnici specifice altor domenii de investigare, altor tiine sau discipline. Tehnologia, cu precdere, a nceput s aib astfel de efecte asupra conducerii nct a devenit evident faptul c o serie de concepte de baz ale tiinei conducerii vor trebui reexaminate i puse de acord cu modul cum funcioneaz azi ntreprinderile din punct de vedere tehnic (vezi efectul mecanizrii, al automatizrii, al robotizrii etc).

45

coli de conducere26 n strns legtur cu evoluia gndirii despre conducere, au aprut i s-au dezvoltat un numr relativ mare de teorii, s-au elaborat un mare numr de lucrri care, abordnd managementul, au pus pe primul plan metode sau funcii diferite ale conducerii. In aceste condiii, s-au creat aa-numitele coli de conducere. coala empiric Reprezentanii acestei coli abordeaz tiina conducerii de pe poziia conductorilor eficieni, a experienei i a modului lor de a aciona. Aceast "coal" preda tiina conducerii folosind cu precdere analiza i studiile de caz (este, de altfel, uneori numit "coala cazurilor"), furniznd, n acest fel, descrieri, observaii, exemple etc. tuturor "ucenicilor" n conducere. Analiza experienei constituie adesea o baz de referin pentru modul de a aciona n viitor; totui, nu putem accepta o tiin constituit n exclusivitate pe reuitele din trecut i aceasta cu att mai mult cu ct este imposibil, repetarea identic a situaiei care a fost odat rezolvat cu succes. Totui, autorii, adepi ai acestei coli, sunt foarte numeroi i, ca un reflex al modului de a aborda conducerea, ei nu gsesc absolut necesar existena unei teorii tiinifice a conducerii, iar dac aceasta ar urma s Caracteristici ale colii empirice: dovedete o permanent preocupare pentru ancorarea cercetrilor n domeniul produciei, al organizrii acesteia, cu scopul creterii eficienei afacerilor, pentru a putea evidenia cele mai pragmatice metode i recomandri;
26

Conceptele privind aceste problemele sunt preluate din Tratatul de baz privind Mamnagementul serviciilor , de Prof. uni. dr. Radu EMILIAN,

46

 "ieftinirea" structurilor organizatorice prin intermediul descentralizrilor i al delegrii de autoritate este, de asemenea, o caracteristic a colii;
analiza conducerii cercetrii-dezvoltrii, n vederea evidenierii

criteriilor de apreciere a eficienei acestei activiti, este tot mai studiat n ultimul timp; fr a nega alte coli de conducere, reprezentanii colii empirice accept numai cunotinele care au o valoare practic imediat pentru creterea eficienei activitii ntreprinderii; preocuprile de ordin psiho-sociologic se reduc la elaborarea unor recomandri de comportament al conductorilor, a cror respectare ar crea i menine un "climat favorabil" realizrii obiectivelor comune. lat, de exemplu, regulile de comportament elaborate pentru cadrele de conducere de la "General Motors": 1. Fii atent fa de critica i propunerile de raionalizare chiar dac pentru tine nu prezint interes; 2. Fii atent la prerile exprimate, chiar dac sunt incorecte; 3. Fii rbdtor; 4. Fii calm i curtenitor; 5. Nu mustra un subordonat n prezena unei tere persoane; 6. Mulumete-i totdeauna subordonatului pentru o munc bun; 7. Nu te teme de subordonaii capabili, fii mndru de ei; 8 Nu recurge la putere dac nu ai epuizat toate celelalte mijloace de influenare (convingere); 9. Dac ceea ce fac subordonaii nu contravine flagrant deciziei tale, las-le impresia c au libertatea total de a aciona independent; 10, Pentru a evita nenelegerile, formuleaz-i dispoziiile n scris .a.m.d.
47

coala clasic Creatorii acesteia - sunt considerai F.W. Taylor (n 1911 public Principiile conducerii tiinifice) i H. Fayol. (lucrarea Administration industrielle et generale -1916) Toi reprezentanii i-au orientat cercetarea, n principal, asupra structurii organizatorice i, n mod deosebit, au elaborat principii la nivelul funciei de producie. Este. de subliniat rolul deosebit al modelului birocratic creat de Max Weber, n care, aprecia el, prin birocraie se atinge perfeciunea, dat fiind faptul c principalele ei caracteristici sunt: "ierarhia clar definit, o nalt diviziune a muncii. nalt grad de specializare, reguli precise privind sarcinile i drepturile lucrtorilor, proceduri riguros prescrise, sistem centralizat de documente scrise, impersonalitatea relaiilor n cadrul organizaiei, promovarea pe baz de abilitate i de cunotine de specialitate" 27 Taylor nelege prin conducere "arta de a ti precis ce trebuie fcut ct mai bine i mai ieftin", iar caracteristica stilului su a fost c s-a bazat pe investigaii fcute ncepnd de la atelierele de producie, cele mai simple compartimente ale unei ntreprinderi. Sistemul elaborat a vizat, in principal, aspecte privind, conducerea activitii muncitorilor i organizarea i conducerea tiinific a ntreprinderii. El a situat n centrul preocuprilor sale necesitatea organizrii mai judicioase a produciei i a acordat o mare atenie "studiului muncii". A descompus procesele de munc n cele mai simple operaiuni, pe care ulterior Ie-a recompus din cele mai reuite "componente", identificate la diferii muncitori i a elaborat "metode ideale de munc". Recunoscnd i astzi valabilitatea de necontestat a unora din ideile de baz ale sistemului Taylor (folosirea metodelor tiinifice n locul celor empirice, dezvoltarea cooperrii ntre muncitori, repartizarea n aa fel a sarcinilor nct, efectund fiecare munca pentru care este
27

N. Postvaru, Decizie i previziune. Editura Matrix Rom, Bucureti, 1998, pag. 15.

48

cel mai bine pregtit, s se obin o eficien sporit), nu putem s nu observm c aplicarea lui a condus, n cele din urm, la un conflict ireconciliabil ntre sistemul taylorian i oamenii care-i dau, de fapt, via, pe care-i "conduce in stare de maini" - potrivit aprecierii fcute de Federaia American a Muncii. Inginerul francez Henry Fayol a neles conducerea nu numai din punct de vedere al "organismului material"(totalitatea mijloacelor i obiectelor muncii), ci i din acela al "organismului social"( organizarea relaiilor dintre oameni n procesul muncii) respectiv, a socotit ntreprinderea un organism complex, n legtur cu alte organisme economice, pe care l-a analizat i studiat n ntreaga sa complexitate. Fayol accept drept conducere propriu-zis doar grupa de operaii de administraie: "A administra nseamn a prevedea (adic a scruta viitorul i a elabora programe de aciune), a organiza (adic a proiecta "constituer" - un dublu organism, material i social, pentru ntreprindere), a da dispoziii sau a comanda (adic a face personalul s munceasc), a coordona (adic a alia, uni, armoniza toate actele i toate eforturile) i a controla (adic a verifica dac totul s-a realizat conform regulilor stabilite i ordinelor date)"10, motiv pentru care el separ, pentru prima oar, drept cea mai important funcie a ntreprinderii, pe cea administrativ. De asemenea el formuleaz urmtoarele principii ale organizrii raionale a activitii celor care lucreaz n aparatul administrativ al ntreprinderii: 1.autoritatea conducerii; 2.unitatea de conducere; 3.iniiativa personalului administrativ; 4.subordonarea intereselor individuale celor generale, colective;
5. diviziunea muncii;

49

6.disciplina; 7.recompensa;
8. ordinea; centralizarea n cadrul unei ierarhii interne ;

9.centralizarea n cadrul unei ierarhii interne. Cu toate c coala clasic ridic pentru prima oar problema dublului caracter al muncii de conducere (reglementarea procesului tehnologic i coordonarea activitii oamenilor), nu reuete s ia n consideraie n rezolvarea problemelor de organizare i conducere a factorului uman. Iar atunci cnd omul este avut n vedere, este privit ca un mecanism, studiat pentru a se stabili care este cea mai eficient succesiune de micri. coala relaiilor umane28 Elton Mayo, n principala sa lucrare The Human Problems of an Industrial Civilisation (Probleme umane n civilizaia industrial) a pus bazele teoretice i metodologice ale colii de conducere care a cptat numele de coala relaiilor umane (sau psihologic, behaviorist etc). Dup 1977 cadrele de conducere au nceput s neleag c studiul timpului de munc - ideea de baz a colii clasice - nu mai este suficient, c este tot mai necesar s se studieze efectele atitudinii colective i ale climatului colectiv asupra rezultatelor n munc. Afirmnd c munca este o activitate de grup, E. Mayo ajunge la concluzia c dorina de a fi apreciat este deseori mai important chiar dect salariul. El pleac de la ideea c munca si "cerinele tehnice pure" ce se pun muncitorului "au o importan relativ mai mic n comparaie cu poziia social si sociologic a muncitorului in procesul
28

Prin relaii umane nelegem relaiile reciproce ce se stabilesc ntre indivizi, intre indivizi i ntreaga colectivitate

de care aparin. n toate formele de organizaii, cu deosebire n cele economice.

50

muncii. Indivizii care compun un atelier de munc nu sunt pur i simplu un numr de indivizi, ei formeaz o echip, n interiorul creia indivizii dezvolt reiaii care devin obiceiuri, relaii ntre ei, intre ei i efii lor, cu munca lor, cu regulamentele ntreprinderii"29. De aici, concluzia fireasc c oamenii pot fi "determinai" s produc mai mult. s aib o productivitate sporit dac li se satisfac unele necesiti psihologice i sociale care ar estompa, n acelai timp, si conflictul aprut, aa cum am vzut, ntre om i sistemul de conducere. Ulterior, dezvoitndu-se teoriile lui E. Mayo, s-au propus soluii de "optimizare" a relaiilor interpersonale, soluii care urmresc eliminarea strilor de tensiune ce pot aprea in snul unui colectiv de munc Organelor de conducere li se cere s respecte "demnitatea uman", printr-un comportament apropiat, calm, sincer, de bunvoin, politicos, de receptivitate fa de nevoile i propunerile oamenilor etc. Alte metode de conducere i organizare recente care se ncadreaz in coala pe care o analizm se refer la: dinamica grupurilor (evideniaz rolul deosebit al participrii grupurilor la conducere, precum i procesul de multiplicare a ideilor care are loc n astfel de "edine de conducere), utilizarea testelor de recrutare i selecionare a angajailor (nlocuiete intuiia i, de ce nu. hazardul n rezolvarea problemei forei de munc), sociograma (schema de aptitudini necesare ocuprii unui post) etc. coala relaiilor umane nu este opus n totalitate colii clasice, ea accept raionalizarea muncii, standardizarea, concepte pe care ns le face mai acceptabile, le umanizeaz Adepii scolii, n comparaie cu precursorii lor, au fcut un pas nsemnat n abordarea conducerii in ntreaga sa complexitate, aeznd pe primul plan resursele umane ale ntreprinderii i fundamentnd
29

E. Mayo, The Human Problems of an Industrial Civilisation, New Yorc, 1949, pg116

51

dimensiunile psihologice ale muncii de conducere, evideniind pentru prima oar importana factorilor neformali in activitatea ntreprinderii. coala sistemica Este una din cele mai tinere coli de conducere i reprezint o sintez a colilor precedente, nscut din necesitatea conducerii de a ine "pasul" att cu creterea necontenit a complexitii economiei, a activitii, ct i cu dezvoltarea teoriei generale a sistemelor i a concepiilor structuralist-funcionale din sociologie. Reprezentanii colii sistemice se situeaz pe o poziie de mijloc ntre coala clasic i cea a relaiilor umane, realiznd o simbioz ntre acestea, att conceptual, ct i metodologic, prin folosirea unor metode specifice celor dou coli (sociologice, matematice, psihologice, statistice etc). coala sistemelor pleac de la aprecierea ntreprinderii drept un sistem complex, format dintr-o serie de subsisteme pariale reprezentate printre altele de funciile acesteia, structurile formale i neformale, indivizii etc. n ceea ce privete managementul, coala acord o atenie egal celor cinci atribute (planificare, organizare, coordonare, antrenarecomand i evaluare-control) ntr-un sistem echilibrat i analizeaz cu precdere legturile reciproce ce se dezvolt ntre subsisteme prin intermediul comunicaiilor. Conducerea are un dublu obiect, respectiv: ntreprinderea - ca un sistem - i procesele care au loc n cadrul ei, pe care le "regleaz" cu ajutorul deciziilor de conducere, crora li se acord o importan deosebit (se recomand, n acest sens, un ntreg arsenal de metode statistico-matematice de fundamentare). Cu toate acestea, pe bun dreptate de altfel, se pune la ndoial posibilitatea lurii unor decizii perfect raionale folosind numai astfel de
52

metode. Bibliografia de specialitate proprie acestei coli este tot mai abundent cu att mai mult cu ct ea este, n momentul de fa, coala dominant n multe ri dezvoltate din punct de vedere economic i n special n SUA. Ctigul major pe care l-a avut tiina conducerii o dat cu apariia colii sistemice l-a reprezentat abordarea ntreprinderii ntr-o viziune sistemica, multidisciplinar. coala analizat este nc n curs de cristalizare, iar o serie de specialiti, printre care O. Nicolescu, apreciaz c este "coala viitorului", perfecionarea acesteia reprezentnd de fapt o nou treapt n evoluia tiinei conducerii.

53

CAPITOLUL III SISTEMUL SERVICIILOR PUBLICE DIN ECONOMIA NAIONAL 1. Conceptul de sistem (de servicii publice) i caracteristicile generale ale acestuia
Conceptul de sistem poate fi definit ca un ansamblu de elemente corelate ntre ele prin diverse forme de interaciune i interdependen. Noiunea de sistem este foarte general. Att bunurile materiale, ct i fiinele pot fi abordate prin prisma concepiei sistemice, nregistrndu-se dou mari grupe de sisteme: - sisteme nensufleite (tehnice); - sisteme vii. Sistemul poate fi definit de urmtoarele trsturi: - este un ansamblu de elemente (entiti) interdependente; - este delimitat de mediul exterior; - este n general interdependent cu mediul prin tipul intrrilor dinspre mediu i ieirilor ctre mediu; - funcioneaz conform unor finaliti cunoscute sub denumirea de obiective sau misiuni; - satisface nite restricii sau valori limit. De exemplu, televizorul este un sistem tehnic ntruct: este format din componente mecanice, electrice, electromecanice, electronice; este delimitat de o cutie; este interdependent cu mediul prin semnalul video captat de o anten, alimentare de la o reea,
54

aciunea utilizatorului asupra butoanelor (intrri);furnizeaz imagini; furnizeaz sunet. Acea parte a unui sistem care, considerat ca atare, ntrunete subsistem. condiiile definiiei sistemului, poart denumirea de Din punct de vedere logic, noiunile de sistem i

subsistem sunt echivalente. Noiunea de subsistem este util pentru a putea descrie compunerea unui sistem complex n mai multe trepte de detaliere, punnd n eviden funciuni i caracteristici specifice mai uor de neles (cuprins). De exemplu, omul este un sistem viu complex format din subsistemele respirator, digestiv, circular, nervos etc. care sunt interdependente. Exist o delimitare de mediu prin tegument (piele), are relaii cu mediul prin intrri materiale (alimente, aer, ap etc.) i informaionale, precum i ieiri materiale (micri, dejecii etc.), iar finalitatea se concretizeaz n conservarea speciei (general) sau funcionarea n condiii ct mai prielnice, respectiv ct mai plcute (individual). De asemenea, exist restricii de funcionare a acestui sistem (via): temperatur extern, presiune, grad de poluare a atmosferei etc. n vederea satisfacerii acestora acioneaz nite subsisteme automate de aprare (homeostaz) care se adaug aprrii prin aciuni contiente. Economia naional este, un sistem extrem de complex care este format dintr-o multitudine de subsisteme a cror finalitate este reprezentat prin eficien, eficacitate, etic etc., industria, agricultura, comerul, serviciile, gospodria comunal i locativ, ocrotirea sntii i protecia social, nvmntul, tiina, cultura, sportul etc. Unele sisteme sunt formate att din subsisteme tehnice, ct i din subsisteme vii: fabrici, uzine, coli, spitale, universiti etc. Acestea sunt cunoscute sub denumirea de sisteme quasi-vii.

55

ntruct obiectivul (misiunea) acestor sisteme este de natur economic sau social, ele pot fi grupate din acest punct de vedere n dou categorii: sisteme economice; sisteme sociale. Caracteristica se definete ca fiind o nsuire comun a tuturor elementelor (subsistemelor) sistemului, ale crei valori difer de la o unitate la alta sau de la un grup la altul. Caracteristicile generale ale sistemului (serviciilor publice) Sistemele, caracteristici: 1. Structura sistemului care reflect modul de organizare a acestuia, respectiv descrierea subsistemelor i a relaiilor ce se stabilesc ntre ele.n cazul sistemelor tehnice structura este definit o dat cu proiectarea sistemului, ea putnd suferi modificri ulterioare, o dat cu dezvoltarea, modernizarea acestuia. n cazul sistemelor vii, structura este definit de informaia genetic, ea putnd fi eventual modificat prin accident. n baza informaiei genetice, dup concepie, sistemele vii evolueaz o durat prenatal ntr-un mediu suport, se nasc,se dezvolt, se reproduc, mbtrnesc i mor. Structura sistemelor quasi-vii (deci i a serviciilor) este iniial proiectat i se modific ulterior, ori de cte ori realizarea obiectivelor finale sau satisfacerea restriciilor impun acest lucru. 2. Eficacitatea arat gradul de satisfacere a finalitii sistemului. De exemplu, dac obiectivul unui sistem tehnic este reglarea automat a presiunii sau temperaturii, atunci eficacitatea este definit ca fiind precizia cu care se realizeaz reglarea acestora, cu alte cuvinte abaterea de la valoarea prescris. indiferent de natura lor, prezint anumite

56

n cazul sistemelor quasi-vii, obiectivul fiind de natur economic sau social, eficacitatea este definit de abaterea relativ sau absolut de la valoarea dorit a unui indicator economic sau social. 3. Eficiena este raportul matematic dintre rezultatele (realizrile) sistemului i consumul de resurse ocazionat de funcionarea sistemului (exemplu: randamentul unui motor este raportul fluxului de energie produs i fluxului de energie consumat). n cazul n care rezultatele (efecte) i resursele (cheltuielile) pot fi exprimate ca valori financiare, se vorbete de eficien economic (exemplu: rentabilitatea). 4. Robusteea este proprietatea sistemului de a funciona normal n condiiile prezenei unor perturbaii generate de mediul exterior, n limita unor restricii. 5. Ultrafiabilitatea este definit ca fiind acea capacitate a sistemului de a-i menine eficacitatea n condiiile n care o parte din structura acestuia i pierde funcionalitatea (se defecteaz). Ultrafiabilitatea se realizeaz, de obicei, prin creterea complexitii sistemului, respectiv, prin introducerea de elemente (subsisteme) i relaii suplimentare (de rezerv) care s intre n funciune atunci cnd celelalte se defecteaz. (exemplu: navetele spaiale; reactoarele nucleare CANDU de la Cernavod etc.). 6. Adaptabilitatea este proprietatea de a modifica automat funcionalitatea (maximizrii) eficacitii i/sau structura n vederea meninerii (eficienei) n condiiile unui mediu variabil

(turbulent). De regul, sistemele vii i sistemele quasi-vii sunt sisteme adaptabile (exemplu: transportul aerian). 7. Autoadaptarea este proprietatea sistemului de a acumula experien i de a o folosi pentru creterea eficienei i/sau eficacitii cu care funcioneaz. Sistemele vii sunt autoinstruibile.
57

8. Interdependena se definete prin faptul c cel puin o ieire a unui sistem poate fi utilizat ca intrare a altui sistem, cel puin la nivelul unor fluxuri de informaii. Interdependena presupune, n primul rnd, anumite legturi ntre sisteme. Legtura dintre sistem i mediu este cunoscut sub denumirea de interfa. n cazul sistemelor vii, interdependena presupune adoptarea unor reguli generale prin instruire i educare: reguli lingvistice, alfabet, convenii de notaii, definiii logice i matematice etc. n al doilea rnd, interdependena presupune existena unor canale de comunicaie dintre interfeele sistemelor interconectate. Prin definiie, subsistemele unui sistem se bucur de proprietatea de conectivitate. 9. Interoperativitatea este definit ca fiind acea proprietate ca mai multe sisteme interconectate s funcioneze ca un sistem unic. Prin definiie, subsistemele unui sistem sunt interoperabile. 10. Sinergia este acea capacitate a elementelor i/sau subsistemelor unui ansamblu interconectat i interoperabil, de a produce mai mult mpreun dect separat. Cu alte cuvinte, putem spune c sinergia este acea stare n care se poate afirma c sistemul este mai mare, mai eficace i mai eficient dect suma subsistemelor componente. Sinergia poate fi realizat n condiiile n care exist: compatibilitate ntre obiectivele sistemelor; posibilitatea utilizrii n comun a unor resurse.

58

2. Noiunea de SERVICIU i principalele cerine pe care trebuie s le ndeplineasc un serviciu

n ultimul deceniu, n economia rilor dezvoltate, serviciile au devenit principalul element dinamizator al competiiei economice. S-a observat, de altfel,c i produsele sunt cumprate pentru serviciile pe care le ofer. Importana crescnd a serviciilor n economie i ascensiunea lor spectaculoas din ultimul timp au intensificat preocuprile pentru cunoaterea acestui sector de activitate. Serviciile au constituit obiect de studiu de sine stttor relativ recent, n a doua jumtate a secolului XX, odat cu dezvoltarea exploziv a sectorului teriar, care constituie un fenomen major al zilelor noastre. Exist o cerere puternic de servicii corelat cu evoluia societii, n general i cu ridicarea nivelului de trai, n special. Serviciiile reprezint un procent important n activitatea economic: 70% n SUA, 65% n Frana, 56% n Germania, 57% n Japonia. n SUA, aproximativ 75% din populaia activ lucreaz n servicii. Institutul McKinsey arat c n SUA serviciile reprezint 40% din economia de pia i 20% din economia de monopol. Ele au o pondere de aproximativ 26% n export. Din multitudinea de accepiuni ale noiunii de serviciu reinem: slujb, post, munc prestat n folosul cuiva, subdiviziune fr personalitate juridic al unui ansamblu economic sau administrativ, ajutor dat cuiva ntr-o anumit mprejurare etc. n sens strict economic, noiunea de serviciu acoper un domeniu mult mai restrns, delimitat de noiunea de utilitate (valoare de ntrebuinare). n acest sens, serviciile pot fi definite ca activiti

59

utile destinate satisfacerii unei nevoi sociale30. Chiar i aa, sfera de cuprindere rmne destul de larg. Vzute ca utiliti, serviciile pot fi rezultatul muncii vii, al munciimaterializate (automobil, televizor etc.) sau al aciunii unor factori naturali (izvoarele termale, razele soarelui). Evident, serviciile, privite ca efecte ale unor bunuri materiale sau ale unor factori materiali, sunt indispensabile omului, dar, de cele mai multe ori, pentru a putea devenii efective este nevoie de intervenia omului. Ca atare, abordarea serviciilor ca o categorie economic presupune restrngerea la acele activiti care presupun anumite relaii sociale de producie. i n acest cadru, oarecum mai limitat, exist o palet larg de interpretri ale noiunii, n funcie de profunzimea cercetrilor i scopul n care au fost elaborate. Indiferent de criteriile cu care se opereaz, definirea serviciilor trebuie cutat n sfera activitilor care le-au generat, ceea ce presupune gsirea acelor elemente de identificare a lor i respectiv de delimitare de celelalte activiti economice. Punctul de pornire n definirea categoriei economice de serviciu l constituie delimitarea (separarea) acestuia de bunurile materiale. Majoritatea definiiilor ntlnite n literatura de specialitate pun accent pe faptul c serviciile sunt activiti al cror rezultat este nematerial i nestocabil, nu se concretizeaz n produse cu existen de sine stttoare. n ultimul timp, se vehiculeaz tot mai mult ideea c separarea ntre producia de bunuri i cea de servicii este depit, deoarece serviciile pot aduce o valoare adugat mare i pot folosi tehnic de nalt
30

J. Nusbaumer, Les Services, nouvelle donne de leconomie, Paris, Editura Economic,

1984, p. 4

60

nivel (informatic). De altfel, n practic este foarte dificil s se fac distincia ntre bunuri i servicii, ntruct achiziionarea unui bun include i un element de serviciu, dup cum achiziionarea unui serviciu, presupune, nu de puine ori, prezena unor bunuri tangibile. De exemplu, autoturismul este considerat un bun, dei el este cumprat pentru serviciul pe care-l ofer (transport); totodat acesta este nsoit la cumprare de servicii cum ar fi garania sau facilitile financiare. Un numr tot mai mare de servicii mbrac o form palpabil (serviciile editoriale, informatice, nmagazinate pe benzi magnetice, discuri, pelicule etc.), punnd sub semnul ntrebrii forma de exteriorizare a rezultatului activitii n calitate de criteriu de delimitare ntre bunuri i servicii. Pornind de la aceste elemente distinctive dintre bunuri i servicii, majoritatea specialitilor privesc serviciile ca un sistem de utiliti, n care beneficiarul cumpr sau folosete nu un produs, ci o anumit utilitate, care-i ofer anumite avantaje (neconcretizate n majoritatea cazurilor ntr-un bun material) destinate satisfacerii unor nevoi personale sau sociale. Definiiile ntlnite n literatura de specialitatre (0 parte dintre prezentate n cursul nr.1), delimiteaz serviciile n acestea fiind

ansamblul lor de celelalte activiti prin luarea n considerare a elementelor care le deosebesc de bunurile economice. Reamintim definiia profesorului Ioan Plumb i colaboratorii31 : serviciile reprezint o activitate uman, cu un coninut specializat, avnd ca rezultat efecte utile imateriale i intangibile, destinate satisfacerii unei nevoi sociale. Ele sunt activiti de sine stttoare, autonome i sunt organizate distinct ntr-un sector economic cunoscut sub numele de sector teriar.

31

Ion Plumb, Op cit pg. 41

61

Exprimarea unitar a tuturor serviciilor, caracterizate, dup cum se tie, printr-o mare eterogenitate i complexitate, i-a gsit reflectarea n acceptarea teoriei clasificrii sectoriale a ramurilor, avnd drept punct de pornire stabilirea sferei de cuprindere a serviciilor. Promotorul clasificrii sectoriale a economiei este considerat a fi Jean Fourastie.32 Conform acestei teorii, economia se mparte n trei sectoare cu comportament economic diferit. Sectorul primar grupeaz, n principal, activitile legate direct de transformarea mediului natural (agricultura, pescuitul, activitile forestiere i, dup unele accepiuni, industria extractiv). Acest sector este definit ca un sector cu progres mediu. Sectorul secundar cuprinde activitile industriale prelucrtoare; unii autori includ n cadrul acestuia industriile extractive i construciile. Pentru Jean Fourastie, acesta este un sector cu progres tehnic rapid. Sectorul teriar include tot ceea ce nu apare n sectoarele primar i secundar: transporturile i telecomunicaiile, comerul, turismul, finanele, nvmntul, administraia de stat, cultura, ocrotirea sntii, gospodria comunal, bncile, asigurrile etc. Teriarul este considerat (pe nedrept) sectorul cu progres tehnic lent, n care trebuie s se acioneze cu mult precauie, fiind foarte eterogen. Este format, n principal, din servicii, administraie, bnci, comer, asigurri etc. Aceast clasificare prezint, ns, i unele limite care nu pot fi trecute cu vederea. Sectorul teriar se dovedete a fi prea restrns pentru a cuprinde toate serviciile. n practic, exist activiti de natura serviciilor care servesc produciei materiale i sunt integrate acesteia (au loc n cadrul ntreprinderilor productoare de bunuri). De cele mai multe ori ele nu pot fi disociate i evideniate separat de producia propriu-zis sau de
32

Fourastie,J., Le grand espoir du XX-ime sicle, Paris, Gallimard, 1963

62

produsul obinut fiind incluse n sectoarele respective, primar sau secundar. Deci, este evident faptul c sfera serviciilor este mai larg dect sfera sectorului teriar, cuprinznd i acele activiti generatoare de efecte utile care au loc n celelalte sectoare de activitate (cercetare, consulting etc.) O alt limit a clasificrii sectoriale se refer la receptivitatea i ritmul de penetrare a progresului tehnic n sectorul teriar. Pe de o parte, dezvoltarea i diversificarea accentuat a serviciilor sunt consecina direct a progresului tehnic din acest sector, iar, pe de alt parte, este de neconceput progresul tehnic n sectoarele primar i secundar, fr dezvoltri corespunztoare n cercetare, telecomunicaii, nvmnt, informatic, sistem bancar etc., tocmai ca efect al receptivitii fa de progresul tehnic. Expansiunea, diversificarea i ritmurile difereniate de evoluie a serviciilor au fcut ca, n ultima vreme, s se utilizeze tot mai frecvent noiunea de cuaternar pentru a desemna zona modern a activitilor economice din sectorul teriar: cercetare, nvmnt, informatic, sntate, cultur, educaie, ocuparea timpului liber etc. Cuaternarul este denumit n literatura de specialitate ca fiind sectorul grijii fa de om, fiind un simbol al erei post-industriale.

3. SERVICIILE PUBLICE, component a sistemului teriar

Definirea noiunii de serviciu public n limbaj curent, noiunea de serviciu public este utilizat pentru a desemna o activitate de interes general, prestat de un organism, adic de o persoan juridic, autorizat de o autoritate a administraiei publice. Exist dou accepiuni n legtur cu definirea noiunii de serviciu public: - definire n sens material sau, altfel spus, ca tip de activitate de interes general pe care administraia nelege s i-o asume.
63

- definire n sensul organic sau, altfel spus, organismul prin intermediul cruia se realizeaz o activitate de interes general. Noiune complex i esenial a dreptului administrativ, acest concept a suportat modificri importante de-a lungul timpului, care l-au fcut s i piard claritatea iniial. n doctrina occidental s-au conturat pn n prezent trei definiii care coexist i care au fost preluate n legislaia comunitar. Definiia clasic, conturat la nceputul secolului al-XX-lea, consider c serviciul public este acea activitate de interes general prestat numai de o persoan public. n aceast accepiune subzist definiia lui Duguit, potrivit cruia serviciul public este activitatea pe care guvernanii sunt obligai s o presteze n interesul celor guvernai. Este evident c definirea serviciului public se face dup natura juridic a organului care l presteaz i care trebuie neaprat s fie persoan public, adic statul, colectivitate local sau alt instituie public. La aceast semnificaie M. Haurion adaug sintagma serviciu public prin natur (i nu dup persoana care-l presteaz) pentru a se opune lrgirii semnificaiei serviciului public la orice tip de activitate pe care-l desfoar autoritile statului. Definiia interbelic a aprut ca o necesitate impus de dezvoltarea economic spectaculoas a societii care solicita servicii publice variate, flexibile i operative. Pn n anul 1939, aceste servicii erau apanajul statului i instituiilor sale care nu mai puteau face fa cerinelor sociale, astfel nct s-a vzut nevoit s ncredineze unele servicii publice ctre alte persoane private. Astfel, a aprut ideea prestrii unui serviciu public prin intermediul unei firme private. Aceast definiie rmnea deficitar pentru c nu preciza n ce condiii activitatea unei persoane private poate fi considerat serviciu public. Aceast dilem este lmurit n 1964 cnd Laubodere arat c:
64

Serviciul public este activitatea de interes general, prestat de o persoan privat avnd prerogativele puterii publice sub controlul administraiei Aadar, prima condiie este interesul general. Atunci cnd analizm, ns, activitatea unei persoane private este foarte greu s delimitm pn unde merge interesul general i de unde ncepe interesul particular. Cea mai bun distincie este aceea dintre activitile necesare i activitile profitabile: serviciile publice au ca prim obiectiv interesul public i nu obinerea de profit. (R. Chapus, DAG tom I, p. 634). A doua condiie, mijloacele puterii publice, sunt privilegii acordate persoanei private care servete interesul general i ca atare se bucur de autoritate n raport cu terii (i nu de egalitate). Acest raport de autoritate permite fie monopolul asupra unei activiti, fie emiterea de acte cu caracter unilateral sau chiar stabilirea de taxe. A treia condiie se refer la controlul administraiei asupra activitii de prestri servicii publice. Aceast condiie deriv din faptul c o persoan privat poate presta un serviciu public numai printr-o delegare dat de o persoan public. Aceast delegare se poate face fie printr-un contract fie printr-un act administrativ interiorul crora poate aciona cel mputernicit. Definiia actual s-a conturat la sfritul anilor 80, ca urmare a evoluiei democraiei, recunoscndu-se faptul c unele servicii publice desfurate de persoane private nu trebuie s se bucure neaprat de prerogativele puterii publice. Precizarea este necesar ntruct o serie de servicii publice de interes social cum ar fi cele de sntate, cultur, nvmnt etc. se realizeaz de ctre persoane private, dar fr prerogativele puterii publice. Ideea democratismului i descentralizrii a impus n practic sistemul prelurii gestiunii serviciilor publice din mna statului i predrii lor ctre persoane private, n condiiile mai sus
65

unilateral explicit sau

implicit. Delegarea este necesar pentru a circumscrie limitele n

amintite. n jurispruden s-a rspndit astfel sintagma servicii private de interes general care nu corespunde ns pe deplin celor trei condiii stabilite n practica administraiei publice, nici chiar n rile dezvoltate. Cel puin sub aspectul controlului, serviciile publice sunt subordonate administraiei mai mult ca oricnd. n concluzie, astzi, identificarea unui serviciu public presupune luarea n considerare a trei elemente. a) Elementul material: serviciul public este, n primul rnd, o activitate de interes general. Aceast ntietate a elementului material a aprut o dat cu punerea sub semnul ntrebrii a criteriului organic. Serviciul public nu mai este privit ca un organism public, ci, n special, ca o activitate care rspunde unui obiectiv de interes general. Aceast activitate poate fi asigurat eventual de ctre o persoan privat. Trebuie, de asemenea, menionat c orice activitate de interes general reprezint i un serviciu public. b) Elementul voluntarist, adic intenia puterilor publice. Nu va exista un serviciu public dect dac puterile publice (autoriti naionale sau locale) i-au manifestat intenia de a-i asuma (direct sau indirect) o activitate de interes general. Nu exist, deci, servicii publice prin natura lor. Noiunea de serviciu public apare, de aceea, ca o noiune subiectiv i evolutiv. Evoluia are loc n sensul lrgirii sferei de cuprindere. Astfel, o dat cu dezvoltarea nevoilor n domeniul petrecerii timpului liber, activiti cum ar fi exploatarea unui teatru, a unui teleski ntr-o staiune montan sau organizarea de competiii de ctre federaiile sportive au cptat eticheta de servicii publice. Exist anumite dificulti n identificarea inteniei exacte a guvernanilor, mai ales atunci cnd ei ncredineaz anumite activiti de interes general unor persoane private, n mod expres ca fiind servicii

66

publice. Este necesar, atunci, prezena a trei indicii pentru a putea identifica serviciul public: - activitatea trebuie s rspund unei misiuni de interes general; - organizaia privat respectiv trebuie s dispun de veritabile prerogative de putere public; - organizaia privat respectiv trebuie s fie supus unui control din partea puterilor publice. n majoritatea cazurilor, voina puterilor publice este uor de identificat: persoana public respectiv i asum n mod direct activitatea de interes general n cauz. Dac activitatea de interes general este asigurat de ctre o persoan privat, trebuie s se in seama n mod special de controlul administraiei (de ctre puterea public). Orice serviciu public depinde, deci, n mod direct sau indirect, de voina unei persoane publice care decide crearea sa, modul de gestiune, regulile fundamentale de organizare. c) Elementul formal. Regulile aplicabile n mod normal activitilor de servicii publice provin din acel regim juridic cruia i este supus activitatea de interes general n cauz. Existena unui regim juridic specific, regimul de drept administrativ, apare n mod clar atunci cnd serviciul public este asigurat n mod direct de ctre o persoan public. Realizarea acestei misiuni este nsoit ntotdeauna de prerogative sau de constrngeri caracteristice (proprii) dreptului public. Dac serviciul este asigurat de ctre o persoan privat, referirea la regimul de drept administrativ are doar o valoare de criteriu de identificare a serviciului public. Aa cum s-a artat mai sus, pentru existena serviciului public, trebuie s existe un control din partea puterilor publice i o concesionare a prerogativelor puterii publice ctre persoana privat.

67

Criza noiunii de serviciu public La nceputul secolului al-XX-lea, dreptul administrativ era prezentat ca fiind dreptul serviciilor publice, iar noiunea de serviciu public este definit pe baza a trei elemente; serviciul public este orice activitate de interes general (elementul material), asumat de o persoan public (elementul organic) i supus dreptului administrativ (elementul formal). Aceast construcie nu a rezistat ns, sub presiunea diferiilor factori care determin disocierea celor trei elemente i, n primul rnd, a elementelor organic i material: dac activitile persoanelor publice sunt prezumate ca fiind activiti de servicii publice, se admite c pot asigura (i) activiti private, cum ar fi gestiunea domeniului privat. La nceputul secolului al-XX-lea, servicii publice importante (distribuirea apei, cile ferate, transporturile urbane) devin obiectul unei concesionri n favoarea unor persoane private, care asigur gestiunea acestora. ntr-un anumit sens, elementul organic subzist, dar ntr-o manier atenuat datorit controlului exercitat de ctre persoana public care concesioneaz, care rmne prezent i acioneaz prin intermediul persoanei private interpuse (persoana privat este legat prin contractul de concesiune de persoana public). Disocierea real ntre elementele material i organic intervine o dat cu dezvoltarea gestionrii serviciilor publice de ctre persoane private, n afara oricrei concesionri. Acest fenomen a fost admis o dat cu apariia primelor case de asigurri sociale private i arat c serviciul public nu mai implic neaprat intervenia unei persoane publice care si asume realizarea sau mcar responsabilitatea realizrii serviciului public ipostaz tot mai frecvent astzi. n ceea ce privete disocierea ntre elementul material i elementul formal (regimul de drept public), ea a aprut nc de la nceputul secolului al-XX-lea i cunoate o continu amplificare. Ne referim n
68

primul rnd la ideea gestiunii private n cadrul serviciilor publice, adic la posibilitatea de a supune anumite acte dreptului privat (altfel spus, administraia poate ncheia contracte n condiiile dreptului privat, chiar dac ea acioneaz n interesul serviciului public). Fenomenul de disociere ia o amploare deosebit o dat cu consacrarea serviciilor publice subordonate dreptului privat, aa numitele servicii publice industriale i comerciale (servicii publice cu gestiune privat). O persoan public poate exploata un serviciu public n aceleai condiii ca i o persoan privat. Ca urmare, o ntreag serie de servicii publice, din ce n ce mai larg, ca urmare a accenturii intervenionismului economic statal dup primul rzboi mondial (altfel spus, ca urmare a intensificrii asumrii de ctre persoane publice a serviciilor cu obiect economic, ca de exemplu activitilor de transport), este supus dreptului privat. Dreptul privat nu mai privete doar anumite aspecte ale gestiunii, ci serviciul public considerat n ansamblul su. Clasificarea serviciilor publice n literatura de specialitate se utilizeaz mai multe criterii de clasificare a serviciilor publice. Dup natura serviciilor publice se disting:
-

servicii publice administrative (SPA) ; servicii publice industriale i comerciale (SPIC)

Pn n primii ani ai secolului al-XX-lea erau recunoscute de ctre stat aa-numitele servicii publice administrative, deoarece ele erau ca obiect o activitate de natur administrativ i nu comercial. Ca atare, activitile umane se mpreau n dou mari categorii: activiti administrative, pe care le putea desfura numai statul / instituiile sale, i activitile industriale sau comerciale, pe care le ndeplineau persoanele private.
69

n realitate, nc din secolul trecut autoritile administraiei publice au preluat activiti industriale i comerciale (transportul feroviar, exploatarea liniilor de tramvai, distribuia de gaze i electricitate etc.) ntre nivelul de dezvoltare economico-social i controlul administrativ al unor sectoare de activitate s-a creat o contradicie care, n cele din urm, a dus la soluia concesionrii serviciilor comerciale i industriale de stat ctre persoane private. Pe de alt parte, dispariia total a statului jandarm i instaurarea statului providenei a permis din ce n ce mai mult intervenia colectivitilor locale n activitile comerciale i industriale i preluarea n gestiune proprie a acestor activiti. n doctrin s-a considerat necesar distincia dintre SPA i SPIC pentru a putea ti crui regim juridic corespund: serviciilor administrative trebuie s li se aplice regimul juridic administrativ, iar serviciilor cu caracter industrial i comercial regimul juridic civil. Distincia ntre SPA i SPIC se face se face dup urmtoarele criterii : - primul criteriu este acela al obiectului activitii; dac activitatea este comparabil cu aceea a ntreprinderii private, se poate considera c suntem n prezena unui SPIC (exemplu: activitatea de transport), iar n caz contrar suntem n prezena unui SPA (exemplu: un serviciu de asisten social); - al doilea criteriu se refer la modul de finanare a serviciului respectiv: astfel, dac serviciul i acoper cheltuielile din taxele pltite de beneficiari, suntem n prezena unui SPIC; dimpotriv, dac sursele de finanare vin de la buget central/local, suntem n prezena unui SPA. Aadar, un serviciu public este SPA, dac are ca surs de finanare o tax de natur fiscal sau este un SPIC, dac ncaseaz taxele de la usageri-beneficiari (Hofmiller, AJDA, 1992, p. 688);

70

- al treilea criteriu se refer la modul de organizare i funcionare: dac regulile sunt derogatorii de la dreptul civil, atunci este vorba de un SPA, n caz contrar fiind vorba de un SPIC. Sunt, evident, servicii publice administrative cele care funcioneaz pe baza regulilor de contabilitate/finane publice (Ponce, AJDA, 1989, p.,274). n doctrin s-a pus problema dac pot exista i alte servicii publice n afar de SPA i SPIC; de pild, acele instituii cu caracter tiinific, cultural sau educativ organizate de societi private, dar avnd ca obiect un interes general (tiina, cultura, educaia). n tratatul su, A. de Laubadere consider c serviciile publice corporative i/sau generate de organisme de intervenie economic sau ordine profesionale, constituie o a treia categorie de servicii publice. Caracterul specific al acestui tip de servicii publice rezid n faptul c personalul de conducere este recrutat dintre aceia care desfoar acelai tip de activitate ca i cel pe care-l genereaz Foarte important de reinut c regimul juridic aplicabil acestor servicii publice corporative este un regim mixt: pe de o parte, predomin regulile dreptului public (specifice numai SPA) pe de alt parte, funcionarea lor este liber, supus regulilor de drept civil, specifice numai SPIC). n practic ns, instanele consider c acest tip de servicii publice este fie SPA (atunci cnd, premisele speei conduc la aceast concluzie), fie SPIC. n literatura de specialitate se ntlnete i denumirea servicii publice sociale. Aceast denumire a fost iniial utilizat pentru a distinge serviciile publice care aveau ca obiect social unic domeniul educaiei: cree, grdinie, tabere colare etc. Dei este evident c obiectul unor asemenea servicii are caracter social, totui trebuie luate n considerare i celelalte dou criterii i anume, modul de finanare i modul de funcionare.

71

Din punctul de vedere al administraiei publice locale trebuie precizat c exist servicii cu caracter exclusiv administrativ pe care autoritile publice nu le pot ncredina altor persoane (protecia civil, autoritatea tutelar, starea civil, autorizarea construciilor sau licenierea transportului), precum i servicii care pot fi delegate altor persoane (salubritatea, iluminatul stradal, deratizarea, ecarisajul etc.). n sfrit, se mai pot clasifica aceste servicii publice i dup importana social n servicii publice vitale (alimentare cu ap, canalizare, distribuie de energie electric, termoficare) sau servicii publice facultative (amenajarea de parcuri de distracii, centre de informare etc.). 2. Dup modul n care se realizeaz interesul general, deosebim: a) servicii publice al cror scop este satisfacerea direct i individual a cetenilor; b) servicii publice care ofer avantaje particularilor n mod indirect; c) servicii publice destinate colectivitii n ansamblu. 3. Dup raporturile cu serviciile private, putem remarca: a) servicii monopolizate; b) servicii pe care administraia public le exercit n paralel cu persoane autorizate; c) servicii publice exercitate de persoane private, autorizate sub controlul unei autoriti a administraiei publice. 4. Din punct de vedere al delegrii lor: a) servicii publice cu caracter exclusiv administrativ pe care autoritile publice nu le pot ncredina altor persoane (protecia civil, autoritatea tutelar, starea civil); b) servicii publice care pot fi delegate altor persoane (salubritate, ecarisaj, iluminatul stradal, deratizare).

72

5. Din punct de vedere al importanei sociale: a) servicii publice vitale (alimentare cu ap, canalizare, termoficare); b) servicii publice facultative (amenajare parcuri i locuri de distracii, centre de informare) etc. 6. n raport cu colectivitile publice de care depind, distingem: a) Servicii publice interne i extrateritoriale. ntr-o manier general, toate serviciile sunt n cadrul geografic al statului, dar sunt unele care se prelungesc n exterior (de exemplu: afacerile externe au o administraie central i organe i ageni n exterior, serviciul marin-aviaie, care se execut n afara granielor). Cu toate acestea, distincia prezint puin interes din punct de vedere al structurii generale i al regulilor de funcionare a serviciilor; b) Serviciile civile i cele militare. Cele din urm sunt supuse unei discipline foarte stricte, organizate i conduse dup reguli care, parial, le sunt proprii. n multe ri ele dispun, chiar n timp de pace, de puterea de rechiziie a oamenilor obligai s petreac un anumit timp sub drapel i de anumite puteri de rechiziie a bunurilor. 7. Dup gradul de cuprindere, distingem: a) servicii de importan naional, organizate la scara ntregului teritoriu; b) servicii locale, organizate la scara colectivitilor teritoriale judeene, municipale, oreneti sau comunale. n Europa, sub influena Franei, coordonarea general a serviciilor locale i de stat aparine executivului ntr-o unitate administrativ mai vast i anume: prefectul este ajutat de ageni, birouri, servicii. n Spania, acesta se numete guvernator civil, n Belgia, guvernator de provincie, n Germania, preedinte de district.

73

8. Clasificarea Activitilor din Economia Naional (CAEN). n practica internaional se utilizeaz clasificarea bunurilor i serviciilor dup natura acestora, modul de folosire, procesul tehnologic, organizare i finanare, Din acest punct de vedere, serviciile publice sunt ncadrate pe seciuni, subseciuni, diviziuni, grupe i clase, dup cum urmeaz: 75 Administraie public i aprare; asisten social obligatorie 751 Administraie general 7511 Activiti de administraie general 7512 Administrarea activitii organismelor care acioneaz n domeniul ngrijirii sntii, nvmntului, culturii i al altor activiti sociale, cu excepia asistenei sociale obligatorii 75 13 Administrarea i susinerea activitilor economice 7514 Activiti auxiliare pentru guvern 7515 Administrarea activitilor pentru protecia mediului nconjurtor 752 Servicii pentru societate 7521 Activiti de afaceri externe 7522 Activiti de aprare naional 7523 Activiti de justiie 7524 Activiti de ordine public 7525 Activiti de protecie civil 753 Activiti de protecie social obligatorie 7531 Activiti de protecie social obligatorie (exclusiv ajutoarele pentru omaj) 7532 Gestionarea fondului de omaj 80 nvmnt 801 nvmnt precolar i primar 8021 nvmnt gimnazial 8022 nvmnt liceal 8023 nvmnt profesional
74

8024 nvmnt postliceal 803 nvmnt superior 8031 nvmnt superior 8032 nvmnt postuniversitar i de doctorat 85 Sntate i asisten social 851 Activiti referitoare la activitatea uman 8511 Activiti de asisten spitaliceasc i sanatorial 8512 Activiti de asisten medical ambulatorie 8513 Activiti de asisten stomatologic 8514 Alte activiti de asisten medical 852 Activiti veterinare 8520 Activiti veterinare 853 Asisten social 8531 Activiti de asisten social cu cazare 8532 Activiti de asisten social fr cazare Alte activiti de servicii colective,sociale i personale 90 Asanarea i ndeprtarea gunoaielor; salubritatea i activiti similare 900 Asanarea i ndeprtarea gunoaielor; salubritate i activiti similare 9000 Asanarea i ndeprtarea gunoaielor; salubritate i activiti similare 91 Activiti sociative diverse 911 Activiti ale organizaiilor economice i patronale 9111 Activiti ale organizaiilor economice i patronale 9112 Activiti ale organizaiilor profesionale 912 Activiti ale sindicatelor salariailor 9120 Activiti ale sindicatelor salariailor 913 Alte activiti asociative 9131 Activiti ale organizaiilor religioase 9132 Activiti ale organizaiilor politice 9133 Alte activiti asociative
75

92 Activiti recreative, culturale i sportive 921 Activiti cinematografice i video 9211 Producie de filme cinematografice i video 9212 Distribuie de filme cinematografice i video 9213 Proiecte de filme cinematografice 922 Activiti de radio i televiziune 9220 Activiti de radio i televiziune 923 Activiti de spectacole 9231 Activiti de art i spectacole 9232 Activiti de gestionare a slilor de spectacol 9233 Alte activiti de spectacole 924 Activiti ale agenilor de pres 9240 Activiti ale agenilor de pres 925 Activiti ale bibliotecilor, arhivelor, muzeelor i alte activiti culturale 9251 Activiti ale bibliotecilor i arhivelor 9252 Activiti ale muzeelor, conservarea monumentelor i cldirilor istorice 9253 Activiti ale grdinilor botanice i zoologice i ale rezervaiilor naturale 926 Activiti sportive 9261 Activiti ale bazelor sportive 9262 Alte activiti sportive 927 Alte activiti recreative 9271 Jocuri de noroc 9272 Parcuri de recreaii i plaje 9273 Alte activiti recreative 93 Alte activiti de servicii pentru persoane fizice 930 Alte activiti de servicii pentru persoane fizice 9301 Splarea, curarea i vopsirea textilelor i blnurilor
76

9302 Coafura i alte activiti de nfrumuseare 9303 Activiti de pompe funebre i similare 9304 Activiti de ntreinere corporal 9305 Alte activiti de servicii pentru persoane fizice 94 Activiti ale personalului angajat n gospodrii personale 950 Activiti ale personalului angajat n gospodri personale 9500 Activiti ale personalului angajat n gospodrii personale 99 Activiti ale organizaiilor i organismelor extrateritoriale 990 Activiti ale organizaiilor i organismelor extrateritoriale 9900 Activiti ale organizaiilor i organismelor extrateritoriale Romnia a adoptat Clasificarea Activitilor din Economia Naional (CAEN) nc din anul 1990, ceea ce a permis identificarea tuturor activitilor i unificarea denumirilor, sistematizarea i codificarea lor i pe aceast baz posibilitatea utilizrii sistemelor informatice de prelucrare i analiz a datelor, conectarea la structurile internaionale de tipul tabelelor input-output i la Sistemul Conturilor Naionale. Nevoia social factor principal de apariie i diversificare a serviciilor Sfera serviciilor capt dimensiuni tot mai mari n viaa socialeconomic a unei ri civilizate, ca urmare a aciunii unor factori obiectivi. Stimulentul esenial al apariiei i amplificrii serviciilor l constituie nevoia social (dorin, cerin). Nevoia social poate fi definit ca fiind ansamblul dorinelor a cror satisfacere este considerat de membrii unei colectiviti ca fiind indispensabil pentru asigurarea unui nivel i stil de via n conformitate cu nivelul de dezvoltare i statutul grupului.

77

Nevoile sociale sunt o creaie a istoriei i a structurilor sociale. Ele variaz n funcie de nivelul de dezvoltare a societii, de sfera i structura trebuinelor, de impulsul tiinei i tehnicii etc. De exemplu, atunci cnd distana de la i pn la locul de munc este mare, cnd se anuleaz garnituri de tren sau se suspend linii ale mijloacelor de transport n comun, este adesea necesar un vehicul individual; autoturismul este, n acest caz, o nevoie social obiectiv. Nevoia social nu trebuie confundat cu cererea de produse i servicii. Aceasta din urm, fiind o categorie a pieei, are o sfer mai restrns cuprinznd numai o parte a nevoii sociale care este satisfcut prin procesul de vnzarecumprare. Clasificarea nevoilor sociale Din punct de vedere al ariei de cuprindere: Nevoi individuale care se manifest ca cerine directe ale fiecrui membru al colectivitii; Nevoi generale care reprezint un ansamblu de cerine individuale, manifestate nu direct de fiecare membru al societii (colectivitii) ci, indirect, ca cerine ale ntregii societi (colectiviti). Nevoile individuale, la rndul lor, se mpart n trei categorii: nevoi primare (fiziologice) care sunt indispensabile vieii, cum ar fi: hrana, mbrcmintea, nclmintea etc.; nevoi secundare (spirituale) care sunt necesare pentru instruirea i educarea speciei umane, dar nu indispensabile pentru a supravieui (cultur, art, nvmnt); nevoi sociale care sunt determinate de interesul fiecrui individ i al societii de a conserva sntatea i de a da longevitii i vieii un sens pozitiv (odihn, recreare, ocrotirea sntii etc.).
78

Termenul de nevoie este folosit cel mai adesea n legtur cu fiina uman, dar uzana face ca acelai termen s fie utilizat, nu de puine ori, pentru a caracteriza ansamblul mijloacelor necesare pentru atingerea unui anumit obiectiv (misiuni). n acest sens, se va vorbi de nevoi ale aparatului de producie. Nu se pot produce bunuri i nu pot fi prestate servicii dect punnd n funciune maini, prelucrnd resurse materiale i angajnd mn de lucru n proporie i caliti care sunt definite prin consideraii tehnice. Structura i nivelul calitativ al bunurilor i serviciilor trebuie s rspund nevoilor sociale, n caz contrar, ele rmnnd simple aspiraii. Aflndu-se permanent naintea produciei, a posibilitilor societii de a le satisface, nevoile sociale constituie un impuls al produciei materiale i spirituale. Odat aprut i devenit contient, nevoia social poate fi satisfcut pe mai multe ci: consum de produse din gospodrie proprie, cumprare de mrfuri, cumprare de servicii, servicii oferite de societate. Progresele nregistrate n tiin i tehnic antreneaz apariia, dezvoltarea i diversificarea nevoilor spirituale i sociale care sunt satisfcute pe seama serviciilor. Astfel, noile exigene n raport cu fora de munc impun creterea preocuprilor pentru educarea, instruirea, formarea i perfecionarea acesteia, de unde decurge atenia deosebit ce trebuie acordat nvmntului. De asemenea, mutaiile structurale ce intervin n economie, procesul de urbanizare i ali factori care nsoesc R.T.S. contemporan genereaz noi cerine sociale: protejarea mediului nconjurtor, ocrotirea sntii oamenilor fa de eventuale nociviti, ntreinerea i revitalizarea drumurilor etc., toate acestea realizndu-se pe seama serviciilor: cultur, art, turism, odihn, sport etc. n structura unora dintre nevoile sociologice apar modificri. Astfel, n condiiile vastului proces de urbanizare, nevoia de locuin capt noi dimensiuni. Satisfacerea acestei nevoi presupune nu numai existena
79

locuinei ca spaiu de desfurare a activitii casnice, ci i existena unui anumit confort: instalaii i dotri de nclzire, instalaii de iluminat, spaiu special pentru odihn activ i recreare, situarea locuinei la o anumit distan fa de locul de munc etc. Realizarea acestui confort este posibil numai n condiiile existenei unor servicii corespunztoare ca volum i structur: mijloace moderne de transport urban, tehnic modern de dirijare a circulaiei, servicii de administrare locativ, servicii de distribuire a apei, energiei i gazelor, servicii de telecomunicaii etc. Nevoile generale de consum sunt satisfcute prin intermediul unor servicii publice (nvmnt, sntate, protecia mediului etc.) care sunt subvenionate de la bugetul de stat sau de la bugetele colectivitilor locale, precum i prin intermediul unor servicii private a cror contravaloare este achitat de beneficiarii acestora. Nevoile generale ale aparatului de producie genereaz, de asemenea, apariia unor servicii de cercetare, analize economice, de informatic, de leasing etc. menite s contribuie la creterea eficienei activitii diferiilor ageni economici i, pe aceast baz, la satisfacerea nevoilor individuale ale membrilor societii. Aprecierea nivelului de trai al unei naiuni nu este posibil fr luarea n considerare a unor indicatori care exprim direct sau indirect consumul de servicii: asistena medical, reeaua unitilor de cultur, art i sport, stocul de nvmnt, volumul serviciilor pe locuitor, potenialul de cercetare, volumul i producerea cheltuielilor pentru cercetare i nvmnt n P.I.B., elevi i studeni/1000 locuitori etc. n concluzie, creterea i diversificarea nevoilor sociale se manifest ca o cerere de servicii.

80

4. Caracteristicile principale ale serviciilor publice

Serviciile reprezint o activitate uman, cu un coninut specializat, avnd ca rezultat efecte utile imateriale i intangibile, destinate satisfacerii unei nevoi sociale. Ele sunt autonomizate n procesul adncirii diviziunii sociale a muncii i sunt organizate distinct ntr-un sector denumit sector teriar. Trsturi caracteristice ale serviciilor: Serviciile prezint o serie de trsturi caracteristice care permit, pe de o parte, identificarea lor, iar, pe de alt parte, se pot constitui n criterii de delimitare fa de celelalte domenii ale activitii economico-sociale. n teoria economic, s-au conturat urmtoarele trsturi caracteristice ale serviciilor: Forma nematerial a serviciilor Cele mai multe dintre servicii nu se concretizeaz n bunuri materiale, ci mbrac forma unor activiti sau faze ale unor procese economico-sociale. Aceast trstur, ns, nu trebuie absolutizat. Unele servicii au o expresie material, dar de o anumit form special (suport material) i corespunztor, o existen de sine stttoare (benzi magnetice, discuri, soft-uri etc.), ns valoarea intrinsec a formei materiale a serviciilor de acest fel este net inferioar valorii informaiilor pe care le vehiculeaz. Imaterialitatea serviciilor face ca, n literatura de specialitate, acestea s fie cunoscute sub denumirea de invizibile, iar comerul cu servicii de acest gen este cunoscut sub denumirea de comer invizibil. De aceea, n comerul internaional cu servicii, cele mai multe dintre acestea nu pot fi identificate la trecerea frontierelor i, ca atare, de cele mai multe ori, ele ocolesc barierele vamale tradiionale.

Intangibilitatea serviciilor.

Exprim faptul c ele nu pot fipercepute sau evaluate cu ajutorul

81

simurilor omeneti (auz, miros, vz, gust etc.) nainte de a fi cumprate sau chiar consumate. De exemplu, spectatorul unui film artistic nu tie, n momentul n care cumpr biletul, n ce msur prestaia actorilor l satisface, sau dac o persoan solicit i achit reparaia unui televizor fr s poat aprecia eficiena funcionrii acestuia dup execuia lucrrii Ca urmare, apare nencrederea clientului i, corespunztor, o anumit reinere n luarea deciziei de cumprare. n aceste condiii, vnzarea serviciilor necesit eforturi sporite de cunoatere a cererii i de stimulare a ei, prin evidenierea prilor invizibile ale lor exprimate prin calitatea personalului, caracteristicile echipamentelor, nivelul preurilor, mediul ambiant etc. n literatura de specialitate, s-au conturat o serie de modaliti concrete de evideniere a aspectelor unui serviciu, ntre care reinem : Ambiana n care este prestat un serviciu constituie un prim element care ne permite s ne formm o imagine cu privire la serviciul respectiv. De exemplu, n nvmntul universitar, temperatura neadecvat n slile de curs/seminarii, zgomotul, ventilaia, designul mobilierului, culorile ncperilor etc. pot influena sensibil atitudinea i comportamentul studenilor. Nu trebuie neglijat nici componenta uman a mediului, profesorul, asistentul care joac un rol extrem de important n ridicarea nivelului calitativ al serviciului de instruire a studenilor. Comunicaiile cu privire la serviciu, concretizate n publicitate, reclame, minifilme publicitare, relaii publice, pliante etc., au menirea s evidenieze ceea ce este vizibil i, n special, cele mai recente mbuntiri aduse acestuia. Preul este folosit de consumator ca un indicator de baz al calitii serviciilor. n acest context, stabilirea unui pre real este foarte important, mai ales n cazurile n care prestarea unui serviciu difer sensibil de la o firm la alta i unde riscul de a cumpra un serviciu de slab calitate este ridicat .
82

 Inseparabilitatea n timp i spaiu a serviciilor Este concretizat n faptul c producerea (prestarea) lor are loc o dat cu consumul. Serviciul nu poate exista separat de prestatorul su i, implicit, calitatea serviciului este inseparabil de calitatea prestatorului. Aceast legtur este mai puternic la unele servicii, cum sunt cele medicale, culturale, de nvmnt,financiare etc. Simultaneitatea produciei i consumului de servicii presupune totodat participarea consumatorului la prestarea serviciului. De pild, studentul, prin participare la cursuri, seminarii, elaborare de referate, proiecte etc., sau pacientul, prin informaiile pe care le comunic medicului pentru stabilirea diagnosticului su, sau clientul unei bnci, prin simpla completare a unui formular etc., particip efectiv la derularea serviciului. Simultaneitatea n timp i spaiu este cea mai reprezentativ caracteristic a serviciilor, ea regsindu-se aproape n toate serviciile, indiferent c sunt prestate de om sau main, c satisfac nevoi materiale sau spirituale, c sunt destinate persoanelor individuale sau colectivitilor. Ea este considerat trstura fundamental a serviciilor i principalul criteriu de delimitare a acestora de celelalte activiti din economie. Variabilitatea serviciilor Const n imposibilitatea repetrii acestora n mod identic de la o prestaie la alta, deoarece ele depind de persoana care le face, de dispoziia acesteia, de loc33 de moment etc. De pild, studenii se ateapt ca profesorul sau asistentul s aib prestaii excelente n fiecare zi, consumatorul se ateapt ca mncarea s aib acelai gust ori de cte ori frecventeaz un restaurant etc. n realitate, astfel de situaii, n forma lor cea mai pur, sunt greu de realizat. Similar, efectuarea unei intervenii chirurgicale de ctre un medic variaz din punct de vedere calitativ, n funcie de bioenergia sa,
33

Olteanu V., Marketingul serviciilor, Bucureti, Editura Economic, 2002 p. 30

83

de starea lui de sntate, de capacitatea de concentrare la un moment dat, de modul n care pacientul colaboreaz cu el etc. Consumatorii percep aceast variabilitate i ncearc s obin ct mai multe informaii n legtur cu prestatorul nainte de a lua decizia final. Din cele prezentate, rezult c variabilitatea influeneaz sensibil asupra calitii serviciilor i ngreuneaz aciunea de standardizare a lor. n vederea atenurii acestui efect, se apeleaz la noiunea de personalizare a serviciilor care presupune o tratare individualizat a clienilor. Abordarea nedifereniat a acestora conduce la situaii neplcute att pentru instituia prestatoare, ct i pentru clieni. Caracteristicile menionate constituie elemente de definire a sferei serviciilor i implicit de delimitare a acesteia de celelalte activiti economice. Totui, trebuie remarcat faptul c datorit procesului obiectiv de dezvoltare a serviciilor, de apariie a unor noi activiti i de cretere a complexitii economiei, sfera serviciilor se mbogete cu noi trsturi, iar demarcaia dintre bunuri i servicii se realizeaz tot mai greu, multe bunuri necesitnd complementar servicii pentru a putea fi folosite i invers. Dimensiunile serviciilor Uneori, n literatura de specialitate se prezint, n loc de caracteristici, dimensiunile serviciilor. Acestea pot fi:

aspecte tangibile: structura fizic, utilajele folosite, personalul, fiabilitatea: capacitatea de a face serviciul promis; rspunsul: voina de a ajuta clientul i de a face serviciul promis; competena: serviciului; abilitatea i cunotinele necesare prestrii

instrumentele de comunicare;

curtoazia: gentilee, respect, consideraie, cordialitate; credibilitate: ncredere, atenie, onestitate; sigurana: pericole, riscuri, dubii;
84

accesul: uurina contactului; comunicarea: informarea clientului, folosirea unui limbaj accesibil; inteligena clientului: perceperea dorinelor lui.

5. Regimul juridic al serviciilor publice

Crearea i desfiinarea serviciilor publice Pn nu demult, crearea serviciilor publice a constituit monopol de stat n toate rile, indiferent de ornduirea social. ns, pe msura extinderii democraiei sociale, inclusiv prin descentralizare, s-a nregistrat i se nregistreaz un transfer al acestui monopol de la nivel central la nivel local. n prezent, statul pstreaz monopolul asupra unor servicii publice considerate de interes naional pe care le nfiineaz i le coordoneaz centralizat, cum sunt: poliia, starea civil, prevenirea i stingerea incendiilor etc. Este vorba, n special, de crearea acelor servicii care afecteaz libertile fundamentale ale cetenilor sau care presupun apariia unor categorii de instituii publice. Mutaiile din sfera social-economic au determinat schimbri semnificative n doctrina administrativ, ajungndu-se astfel la o soluie viabil: Administraia public poate impune persoanelor private, care presteaz activiti de interes general, s ndeplineasc i obligaii de natura serviciului public.34 Colectivitile locale pot nfiina servicii publice prin intermediul organismului deliberativ al acestora, cu respectarea strict a condiiilor stabilite de legislativ:

34

G. Lebreton n DAG, pag. 12

85

 obligaia de a nfiina servicii publice de interes local numai n limitele legii, adic, o competen limitat la acele servicii publice care nu sunt statale. n Romnia, prin Legea administraiei publice locale, se precizeaz c la nivel local, autoritile publice organizeaz servicii publice de gospodrire comunal, transport local, reele edilitare etc.; autoritile administraiei locale au dreptul de a desfura la nivel teritorial servicii publice cu caracter statal cu precizarea c rspunderea revine primarului n calitatea sa de reprezentant al statului; nfiinarea de servicii publice trebuie s urmeze procedura prevzut de lege cu cele trei restricii: stabilirea obiectului de activitate, organizarea i funcionarea n baza unui regulament emis de administraie, controlul modului n care i realizeaz prerogativele. n prezent, pentru evitarea ngrdirii liberei concurene, s-a generalizat o excepie susinut de jurispruden cu privire la dreptul autoritilor locale de a crea servicii publice industriale i comerciale numai n trei cazuri: atunci cnd serviciul public urmeaz s-i desfoare activitatea pe domeniul public; atunci cnd rspunde unei obligaii legale pe care trebuie s o ndeplineasc o persoan public; dac este complementar altui serviciu public. Suprimarea serviciilor publice se face cu respectarea principiului actului contrar potrivit cruia desfiinarea este de competena aceleiai autoriti care a aprobat nfiinarea. Dac serviciul public a fost nfiinat prin hotrre a Consiliului local, atunci, acelai consiliu poate dispune prin hotrre contrar desfiinarea; dac serviciul public este de interes naional, atunci aceeai autoritate public Parlament/Guvern poate dispune prin lege/hotrre desfiinarea serviciului respectiv. Este de reinut faptul c acest drept nu este nelimitat: autoritile

86

administraiei locale nu pot desfiina un serviciu public, dac acesta este stipulat prin lege. Pe de alt parte, administraia local poate desfiina un serviciu comercial, atunci cnd servicii similare s-au nfiinat pe plan local i asigur nevoile colectivitii respective Principii i reguli de organizare i funcionare a serviciilor publice nfiinarea serviciilor publice, indiferent de natura i modul lor de gestiune, se face cu condiia respectri unor principii de organizare i funcionare fundamentale: principiul eficienei, principiul echitii i principiul descentralizrii. Principiul eficienei serviciului public este impus de faptul c toate cheltuielile necesare se suport de la buget, adic din taxele i impozitele pltite de contribuabili. n aceste condiii, administraia este obligat s gseasc cel mai bun raport ntre eforturile (costurile) fcute i efectele obinute, respectiv cantitatea i calitatea serviciilor prestate cetenilor. Acest principiu trebuie avut n vedere n toate fazele i etapele de elaborare a capitolelor de cheltuieli bugetare necesare funcionrii serviciilor publice. Pe de alt parte, eficiena presupune satisfacerea tot mai complet a nevoilor ceteanului, ceea ce face ca, de cele mai multe ori, cheltuielile prevzute n buget s fie depite. Este ns preferabil s fie satisfcut interesul public, chiar dac administraia va face datorii, ntruct scopul de a fi al acesteia este tocmai satisfacerea tuturor condiiilor pentru desfurarea normal a vieii publice. Cu ct serviciul public este mai bine structurat, organizat i condus, cu att banul public este mai bine folosit, cu alte cuvinte, funcioneaz mai eficient.

87

Principiul echitii (egalitii) prestrilor de servicii, este un corolar al principiului egalitii tuturor cetenilor n faa legii i, ca atare, toi cetenii trebuie s beneficieze n aceeai msur de serviciile publice. El se aplic deopotriv agenilor serviciilor publice i utilizatorilor serviciilor publice. Agenii serviciilor publice sunt supui acelorai reguli n ceea ce privete derularea carierei lor sau accesul la posturi. Acest principiu explic, astfel, regula fundamental a funciei publice, aceea a accesului legal la posturile publice. Ea interzice orice discriminare bazat pe motive de ordin religios, rasial, filozofic sau politic. Utilizatorii serviciilor sunt, de asemenea, supui, n general, acelorai reguli. Este de neconceput o administraie public prin care unele categorii de ceteni s primeasc mai mult ap, mai mult cldur sau ap, n detrimentul altora. Desigur c n practic apar asemenea discrepane, dar acestea provin din reelele tehnice i organizatorice, nu din principiile administraiei. Jurisprudena admite, cu toate acestea, unele inegaliti de tratament n anumite situaii, atunci cnd utilizatorii se gsesc n situaii de fapt sau de drept care permit ca ei s fie grupai pe categorii, pentru motive care in de interesul general, n temeiul legii. De exemplu, este logic i se practic tarife difereniate pentru transportul fluvial al localnicilor din Delta Dunrii i respectiv turiti din aceast zon. Pentru aplicarea deplin a principiului echitii, administraia trebuie s recurg sistematic la concuren i s asigure transparena pentru furnizorii de servicii publice. Principiul descentralizrii serviciilor publice este prevzut att de Constituia Romniei, ct i de Legea Administraiei Publice Locale (art. 1) i se concretizeaz prin deplasarea centrului de greutate al serviciilor publice de la centru ctre comunitile teritoriale. Dup cum se tie, scopul organizrii serviciilor publice l constituie satisfacerea unor interese generale ale comunitii. De aici rezult c
88

descentralizarea va trebui s in cont, n primul rnd, de acest scop i, n ultimul rnd, de organizarea (mprirea) administrativ-teritorial. Ideea contrar este falimentar, pentru c sacrific interesele cetenilor de dragul autonomiei locale. Descentralizarea serviciilor publice este o aciune extrem de delicat. Ea trebuie s in cont de gradul de specializare al acestora i de necesitatea continuitii lor. Astfel, orict de mult s-ar dori descentralizarea unui serviciu public, administraia local nu va putea realiza acest deziderat n lipsa specialitilor necesari acestui serviciu. Este de neconceput ca o comun s-i nfiineze un post de radio fr electroniti sau redactori,o coal fr profesori sau un spital fr medici. Pentru ca serviciile publice s fie prestate n condiii de eficien, este necesar ca administraia public s aplice anumite reguli, ntre care amintim: regula continuitii; regula adaptrii sau flexibilitii; regula cuantificrii. Regula continuitii este impus de faptul c, prin natura interesului public asigurat, multe servicii publice nu pot fi ntrerupte fr riscul dereglrii sau periclitrii vieii publice. Aceste servicii vitale pentru orice comunitate trebuie s fie asigurate n mod continuu i uneori n mod permanent. De exemplu, spitalele i serviciile de paz contra incendiilor trebuie s funcioneze non stop, n timp ce serviciul strii civile este continuu, fr a fi ns permanent. Continuitatea este esena serviciului public, ea determinnd responsabilitatea administraiei fa de modul n care este respectat. De aceea, administraia are obligaia de a prevedea mijloacele i modalitile de intervenie, de a face stocuri de materii prime i combustibili, de a pregti forme alternative de satisfacere a nevoilor cetenilor n cazuri excepionale etc. Continuitatea serviciului genereaz i alte consecine pentru administraia public, mai ales cu privire la regimul contractelor administrative i al concesionrii.
89

Cei care preiau astfel de situaii pe baz de contracte sau concesionare trebuie s asigure funcionarea regulat a serviciului ncredinat, sub ameninarea unor sanciuni, n caz contrar sau, nu de puine ori, pot primi un ajutor financiar din partea persoanei publice care face concesiunea, pentru a putea asigura continuitatea serviciului respectiv. Acest principiu a stat mult timp la baza interzicerii absolute a grevei pentru agenii din cadrul serviciilor publice. Ulterior, dreptul la grev a fost recunoscut, dar n situaii cu totul speciale i numai dup ce au fost epuizate toate soluiile de reconciliere. Regula adaptrii (flexibilitii) la nevoia social este determinat de faptul c nevoile sociale sunt n continu diversificare i modificare cantitativ i calitativ, iar serviciul trebuie s rspund prompt i eficient la evoluia nevoilor colective i exigenele interesului general. Adaptarea serviciului public la nevoia social se realizeaz prin Statutul de organizare i funcionare a prestatorului de servicii: regie autonom, societate comercial, instituie public etc. Statutul oricrui serviciu public este definit de o autoritate a administraiei publice i c dezvoltarea, restrngerea, transferul sau ncetarea acestuia se hotrte de ctre administraie. Ca atare, serviciile publice create de administraie rmn sub autoritatea acesteia, indiferent de modul de organizare i funcionare a lor. n cazul persoanelor juridice care au n obiectul lor de activitate prestri de servicii, dar nu se afl sub autoritatea administraiei publice, indiferent de forma n care se presteaz serviciul public (locaie, nchiriere, concesiune), administraia trebuie s prevad condiii contractuale obligatorii pentru prestator i posibilitatea adaptabilitii serviciului la cererea social. n cazul acestor contracte administrative, ne gsim n situaia special regulilor de drept public ntruct administraia rspunde la comanda social, indiferent cui a delegat gestiunea serviciului public.
90

Clauzele obligatorii n sarcina prestatorilor de servicii nu ncalc principiul libertii de voin a prilor contractante, ci exprim, n termenii dreptului public, atributul administraiei ca reprezentant a cetenilor, calitatea de autoritate public. Regula cuantificrii rezultatelor serviciului public este determinat de cel puin dou motivaii concrete: - necesitatea aprecierii corecte a modului n care serviciul public satisface cerinele sociale ale cetenilor i, implicit, evaluarea rapid a activitii serviciului; - necesitatea asigurrii transparenei fa de ceteni, acetia putnd, graie cuantificrii, s controleze modul n care se desfoar activitatea serviciilor publice, asigurndu-se n acest fel principiul echitii acestora.

91

CAPITOLUL IV
RELATII CARE SE STABILESC INTRE SERVICIILE PUBLICE

1. Consideratii generale
n paralel cu dezvoltarea i diversificarea serviciilor publice, se constat o multiplicare i o cretere a complexitii legturilor de interdependen dintre acestea. Potrivit criteriilor de constituire n sistem a sarcinilor publice, i innd seama de tipurile de servicii cunoscute, putem identifica urmtoarele tipuri de relaii ntre diferitele componente ale acestui sistem: - relaii de autoritate, care pot fi: relaii ierarhice, determinate de structura ierarhic i relaii funcionale, determinate de structura dup competena specific i care, de regul, se realizeaz n sprijinul celor dinti; - relaii de cooperare, care pot fi formalizate (obligatorii prin acte normative) sau neformalizate (facultative); - relaii de reprezentare, care iau natere n special n raport cu elementele exterioare sistemului autoritilor administraiei publice;

92

- relaii de control, determinate de delegare (deci nu relaii de control consecin a subordonrii ierarhice sau funcionale); - relaii de prestri servicii (cu pondere n raporturile cu cetenii). Referindu-ne la responsabilitile determinate de aceste tipuri de relaii, remarcm i diferenierea tipurilor de responsabiliti. De exemplu, relaiile ierarhice care au la baz o autoritate direct, determin o responsabilitate general, total; relaiile funcionale care au la baz o autoritate indirect, potrivit competenei specifice, determin o responsabilitate specific, specializat. nainte de a proceda la analiza detaliat a tipurilor de relaii n care sunt implicate serviciile administraiei publice n procesul realizrii funciilor ce le au, reamintim un aspect important al relaiilor dintre administraie i mediul politic, i anume, acela c, dei administraia, constituind substana puterii executive, este chemat s execute decizia politic, partidele i formaiunile politice ca elemente ale sistemului politic nu se supraordoneaz administraiei publice dect ntr-un regim totalitar. Voina partidelor politice nu se poate impune administraiei publice dect prin filtrul prevederilor Constituiei i a celorlalte legi care precizeaz cu exactitate mecanismul transformrii opiunilor politice n decizii politice, iar apoi n norme juridice, care sunt singurele obligatorii pentru administraia public. Acest mecanism al transformrii opiunilor politice n norme juridice presupune existena unor relaii variate i complexe ntre diferitele componente ale sistemului administrativ.

93

2. Relaiile dintre autoritatea de vrf a administraiei publice i celelalte autoriti ale administraiei publice
Aceste relaii sunt extrem de variate i complexe. Din multitudinea de posibiliti de grupare identificm: Relaiile dintre autoritatea de vrf a administraiei publice i ministere sau alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale. Aceste relaii sunt determinate de raportul de subordonare dintre guvern, ca autoritate de vrf, i ministere sau alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, potrivit cruia guvernul, conform programului su de guvernare, acceptat de Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice, iar ministerele i organele de specialitate ale administraiei publice centrale, fiecare n ramura sau domeniul de activitate specific, traduc practic aceste msuri. Aceast subordonare orizontal (avnd n vedere c att guvernul, ct i ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale acioneaz pe acelai teritoriu) determin totui relaii de autoritate ierarhice care se exprim prin competena guvernului de a controla activitatea ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice i de a emite acte juridice obligatorii pentru acestea. Relaiile dintre organul de vrf al administraiei publice i autoritile locale ale administraiei publice cu competen general consilii locale i primari

94

Sunt relaii de autoritate ierarhice, generate de competena general pe care o are guvernul de a conduce ntreaga administraie public la nivel naional. Expresia acestui tip de relaii este dreptul de control al legalitii pe care l are Prefectul, ca reprezentant al guvernului n teritoriu, precum i dreptul guvernului de a emite acte juridice obligatorii pentru aceste autoriti locale. Este de remarcat, ns, c autoritatea guvernului asupra consiliilor locale trebuie exercitat strict n limitele legii i cu respectarea autonomiei funcionale a acestora, principiul autonomiei administrative i al descentralizrii serviciilor publice fiind nscrise n Constituie. Relaiile dintre autoritatea de vrf a administraiei publice i autoritile locale de specialitate ale administraiei publice Sunt relaii de autoritate ierarhice, determinate de structura unitar a subsistemului autoritilor administraiei publice de stat. Acest tip de relaii rezult din dreptul de control general pe care l are guvernul. n practica administrativ, relaiile de autoritate ierarhice, de tip general, nu se realizeaz ntotdeauna direct, avnd n vedere c ntre guvern i serviciile publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale de specialitate ale administraiei publice exist o treapt intermediar prefectul sau ministrul de resort. Relaiile de autoritate ierarhice se stabilesc doar atunci cnd autoritatea de vrf a administraiei publice guvernul adopt msuri generale pentru funcionarea acestora (acte normative). Guvernul, n virtutea poziiei i rolului su, este chemat s arbitreze i s soluioneze abaterile ce se produc n sistemul de relaii ntre autoritile administraiei publice cu competen general (consiliile judeene), i ministere i celelalte organe centrale de specialitate ale
95

administraiei publice, n ideea respectrii stricte a constituiei i a celorlalte acte normative, n special pentru evitarea centralismului excesiv i a asigurrii autonomiei funcionale a autoritilor administraiei publice locale.

3. Relaiile dintre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i autoritile locale sau teritoriale ale administraiei publice
n aceast categorie putem include: Relaii ntre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice i autoritile locale ale administraiei publice cu competen general (consiliile locale). Ele sunt determinate de poziia acestor autoriti n sistemul general al administraiei publice. Pornind de la observaia c aceste autoriti sunt situate n subsisteme diferite, determinate de criteriul fundamental al competenelor, putem deduce c autoritile administraiei publice locale, cu competen general (consiliile locale) nu sunt subordonate ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale. Deci, nu suntem n prezena unor relaii de autoritate, ci, dup prerea noastr, n prezena unor relaii de cooperare, n cea mai mare parte formalizate prin diverse acte normative. De asemenea, ntre unele ministere sau organe de specialitate ale administraiei publice centrale i autoritile administraiei publice locale cu competen general se stabilesc relaii de control, determinate de delegarea de competene pe care o au anumite ministere i organe ale administraiei publice centrale de a controla o anumit activitate, i nu de subordonare ierarhic sau funcional. De exemplu, n toate rile, Ministerul Finanelor, prin agenii si de control, are competena de a
96

controla n domeniul respectiv toate autoritile administraiei publice indiferent de subordonare, intrnd cu acestea n relaii de control. Remarcm, de asemenea, c ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, realiznd conducerea de ramur sau domeniu, emit acte juridice normative, care sunt obligatorii pentru autoritile locale ale administraiei publice cu competen general. Aceast situaie nu determin ns stabilirea unor relaii de autoritate ntre acestea. Relaii ntre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i serviciile publice descentralizate ale acestora. Sunt relaii de autoritate de natur funcional, determinate de structura pe specific de activitate (funcional). Aceste relaii se realizeaz n sprijinul relaiilor de autoritate ierarhice, care exist ntre prefect ca reprezentant al guvernului, abilitat s conduc nemijlocit serviciile publice descentralizate din teritoriu, i aceste autoriti. Deci, serviciile publice descentralizate, ca autoriti ale administraiei publice de specialitate, sunt subordonate vertical organelor centrale de resort care au competen s le suspende dispoziiile ilegale i s le dea indicaii obligatorii, dar funcioneaz sub directa conducere a prefectului. Un alt tip de relaii ce se stabilesc ntre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i serviciile publice descentralizate, ca autoriti ale administraiei publice din teritoriu, sunt relaii de control determinate de delegarea de competene i nu de structura pe specific de activitate.

97

4. Relaiile dintre autoritile administraiei publice locale Relaiile dintre consiliul local i primari pot fi apreciate pornind de la observaia c primarii sunt autoriti executive i nu deliberative, ceea ce nseamn c dintr-un anumit punct de vedere ar exista o relaie de autoritate ntre consiliu i primar (a se vedea i procedura validrii primarului, jurmnt etc.). n acelai timp, din punct de vedere al modului de formare, ambele autoriti sunt constituite prin votul direct al cetenilor, ceea ce confer, n egal msur, legitimitate, deosebirea dintre ele nefiind de natur juridic (ambele autoriti aparin administraiei publice). Am putea vorbi deci de existena, n primul rnd, a unor relaii de cooperare i de control prin delegare, att consiliul local avnd competene de control asupra primarului, ct i acesta, la rndul su, asupra consiliului local prin competene pe care le are n virtutea dublului su rol de autoritate local i, n acelai timp, agent al statului (controlul de legalitate i dreptul de a sesiza prefectul). 5. Relaiile cu instituiile publice care exercit puterea legislativ Analiza tipurilor de relaii la care particip autoritile administraiei publice implic precizarea unor aspecte n legtur cu raporturile dintre autoritile administraiei publice i cele care exercit puterea legislativ (Senat i Camera Deputailor). a) Guvernul, ca autoritate public de vrf a puterii executive i responsabil pentru conducerea general a administraiei publice, chemat s asigure realizarea politicii interne i externe a rii, coopereaz n ndeplinirea atribuiilor sale cu organismele interesate (art. 101 (2) din Constituie).
98

Potrivit principiului separaiunii puterilor statului, reflectat n Constituie prin mecanismul de formare i funcionare a guvernului, nu se poate afirma c ntre autoritile publice care exercit puterea legislativ (senat i camera deputailor) i guvern ar exista relaii de subordonare, de autoritate ierarhic. Aceste relaii sunt, n primul rnd, de cooperare, aa cum am artat mai sus, dar i de control determinat de delegare expres prin Constituie, care atribuie parlamentului competena de a realiza controlul parlamentar (art. 110 din Constituie) i chiar, de a retrage ncrederea acordat guvernului prin adoptarea unei moiuni de cenzur n condiiile stabilite de Constituie, ceea ce poate duce la demiterea guvernului. b) Ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale stabilesc cu autoritile publice care exercit puterea legislativ (Senat i Camera Deputailor) relaii de cooperare sau de control prin delegare, nu numai indirect prin guvern, ci i n mod direct (art. 110 (1) din Constituie). c) Consiliile locale i primarii sunt autoriti ale administraiei publice locale prin care potrivit prevederilor Constituiei se realizeaz autonomia local la nivelul unitilor administrativ-teritoriale, iar, n aceast calitate, relaiile dintre ele i autoritile publice care exercit puterea legislativ sunt similare cu cele ale celorlalte autoriti ale administraiei publice. Caracterul de autoriti deliberative ale consiliilor locale nu schimb natura juridic a acestora, iar autonomia este pur administrativ, adic ea privete organizarea i funcionarea administraiei publice locale i gestionarea sub propria rspundere a intereselor pe care le reprezint (art. 1, Legea nr. 215/2001).

99

6. Relaiile cu instituiile publice care exercit puterea judectoreasc ntre instituiile publice care exercit puterea judectoreasc se pot stabili elaii de cooperare, reprezentare sau de control. Astfel, pentru realizarea activitii de asigurare a legalitii, autoritile administraiei publice intr n relaii de cooperare cu autoritile judectoreti i cu ministerul public. Relaiile de control prin delegare se creeaz atunci cnd o autoritate a administraiei publice, de regul un minister sau alt organ central de specialitate al administraiei publice, controleaz o autoritate judectoreasc. De exemplu, Controlul Financiar al Ministerului de Justiie controleaz modul de execuie al bugetului unui tribunal judeean. n acest caz, relaiile de control sunt consecina delegrii, nu subordonrii ierarhice sau funcionale. 7.Relaiile cu organizaiile nonguvernamentale Acestea sunt relaii de cooperare (de cele mai multe ori formalizate, adic obligatorii, potrivit unor dispoziii legale) sau relaii de reprezentare. Astfel, autoritile administraiei publice sunt obligate s intre n relaii de cooperare cu fundaii pentru realizarea unor obiective legate de protecia muncii, omaj, integrare social etc. n alte situaii, autoritile administraiei publice au reprezentant n diferite organizaii nonguvernamentale, sau acestea au reprezentani pe lng autoritile administraiei publice. Acest sistem asigur o legtur permanent ntre cele dou categorii de organizaii.

100

8.Relaiile autoritilor administraiei publice cu cetenii Toi cetenii intr, sub forme variate, n relaii cu autoritile administraiei publice, deoarece calitatea de cetean scoate n eviden competena autoritilor administraiei publice n satisfacerea intereselor acestora. Relaiile ce se stabilesc ntre autoritile administraiei publice i ceteni pot fi: relaii de cooperare (colaborare), relaii de utilizare a serviciilor publice (deci, de prestaii din partea administraiei ctre ceteni) i relaii de autoritate (sau de subordonare a cetenilor fa de organele administraiei publice). Analiznd aceste categorii de relaii, vom evidenia necesitatea democratizrii permanente a administraiei publice n ideea stabilirii unei legturi sistematice ntre ceteni i administraie. Trecnd la analiza acestor categorii de relaii vom preciza:
a)

Relaiile

de

cooperare

direct

(de

colaborare)

ntre

autoritile administraiei publice i ceteni. Acestea vor trebui s ocupe rolul cel mai important, att din punct de vedere al ponderii, ct i al valorii coninutului lor. Aceste relaii subliniaz, n primul rnd, sprijinul pe care cetenii sunt chemai s l dea administraiei publice n vederea realizrii misiunii acesteia i, pe de alt parte, ele trebuie s reflecte existena unei legturi absolut necesare ntre administraia public i ceteni. Relaiile de cooperare administraie public cetean sunt o expresie a accesului participativ al populaiei la soluionarea problemelor de interes general, n ultim instan, o dovad a existenei sau inexistenei unei societi democratice. Ele pot fi grupate n dou categorii i anume: Relaii de cooperare direct, n care cetenii, n mod individualsau grupai, particip la realizarea unui interes general,
101

lafinalizarea unei aciuni, la fel ca aparatul, ca structurile administraiei publice. De exemplu, sarcinile privind gospodrirea localitilor se realizeaz att prin structuri proprii autoritilor administraiei publice (sectorul de gospodrie comunal, arhitectur sau de investiii), ct i prin ceteni, luai individual sau grupai n diverse forme de organizare. Relaiile de cooperare indirect apar n cazul n care ceteniisprijin aciunea autoritilor administraiei publice fr s participe la respectiva activitate n mod direct. De exemplu, oferta pe care o fac cetenii de a sprijini aciunea administraiei prin modalitile de care dispun (contractele de furnizare de produse cerealiere sau animaliere, ajutorul n caz de incendiu sau inundaii).

b) Relaii determinate de prestarea de servicii ale administraiei publice ctre ceteni Cconstituie al doilea tip de relaii ntre administraia public i ceteni. Este evident c administraia public nu se limiteaz prin autoritile administraiei publice la organizarea realizrii n concret a legii, ci ea are drept mobil organizarea unor servicii publice ntr-o gam variat i complex de probleme, servicii publice care s presteze activiti cetenilor. Acest aspect al atribuiilor de servire a populaiei este mai evident la autoritile administraiei publice locale, n special la municipii, orae i comune, dar i la serviciile descentralizate ale autoritilor administraiei publice centrale. Importana unei bune serviri a populaiei credem c nu mai este necesar s o subliniem, fiind de la sine neles c realizarea unei serviri necorespunztoare a ceteanului determin grave consecine sociale i politice, cu posibile repercusiuni att asupra persoanei, ct i a statului. De exemplu, emiterea unei autorizaii de construcii ntr-o zon interzis creeaz numeroase dificulti (mai nti ceteanului, a crui construcie poate fi demolat,
102

apoi aspectului general urbanistic); eroarea n stabilirea impozitului pe venit sau eroarea n actele de stare civil pot avea consecine neplcute. Aadar, serviciile aduse cetenilor de administraia public, prin natura lor, au un grad diferit de specializare, ceea ce determin o pregtire corespunztoare a personalului din acest domeniu. Slaba calitate a prestaiilor efectuate de autoritile administraiei publice ctre ceteni lezeaz nu numai interesele celor direct implicai, ci i ale altor ceteni, n ultim instan ale statului. Referindu-ne pe scurt la coninutul acestor prestaii, amintim c administraia public trebuie s rspund, n limita legilor, la toate interesele i nevoile cetenilor, cum ar fi eliberarea de acte (certificate, dovezi, adeverine), s apere drepturile i interesele cetenilor prin msuri de ocrotire social (instituiri de tutele, curatele, ocrotirea familiei, ajutoare sociale diferite etc.). Din punct de vedere juridic, relaiile dintre administraia public i ceteni pentru prestarea de servicii pot fi de dou tipuri: relaii ce se statornicesc n baza normelor de drept administrativ (regim juridic administrativ); relaii ce se statornicesc n baza normelor de drept civil (regim juridic civil). Relaiile de tip administrativ se bazeaz pe norma juridic, pe actul normativ ce stabilete competenele autoritilor administraiei publice. n aceast situaie, ceteanul are dreptul s se adreseze administraiei publice n temeiul respectivului act normativ. Spre exemplu, utilizarea serviciului public al nvmntului de toate gradele sau al ocrotirii sntii rezult din actele normative n materie. Exist, deci, un drept legitim al ceteanului de a se adresa administraiei publice pentru satisfacerea unui interes personal.

103

n legtur cu aceast problem, se pot ivi mai multe posibiliti, i anume: administraia public este obligat s satisfac cererea ceteanului n urma ntrunirii unor condiii din partea celui care solicit (de exemplu acordarea unui paaport, sau a unui permis auto); ceteanul intr n mod obligatoriu n relaii de prestaii de servicii cu autoritile administraiei publice (apare, deci, o subordonare a ceteanului), de exemplu, obligaia de vaccinare. Relaiile de tip civil se statornicesc, aa dup cum artam, n baza normelor de drept civil. Aceast situaie se creeaz ntre administraie i cetean atunci cnd sunt folosite servicii publice ca: pot, telegraf, telefon, radioteleviziune, transport rutier sau aero-naval etc., n baza unor contracte ntre aceste servicii i beneficiarii lor. c) Relaii de autoritate (de subordonare a cetenilor fa de autoritile administraiei publice). Aceste relaii sunt determinate n mod evident de voina unilateral a autoritilor administraiei publice. Ele sunt impuse cetenilor nefiind necesar acceptul celor care sunt chemai s participe n aceste relaii. Astfel, de exemplu, obligaiile cetenilor pot fi: de a face verificarea periodic a instalaiilor de nclzire, de a nu face zgomot n locuin ntre anumite ore, de a plti unele taxe etc. Din punct de vedere al reglementrii juridice, aceste relaii pot fi stabilite att prin legi, ct i prin decizii administrative (exemplu: impozitele i taxele locale). Sintetiznd caracteristicile determinate de legturile dintre autoritile administraiei publice i ceteni putem spune c, : -nu exist egalitate ntre participani; -voina este, de regul, unilateral (aparine autoritilor administraiei publice), dar nu se exclude posibilitatea ceteanului de ai spune punctul de vedere asupra modului cum urmeaz s se stabileasc sau s se desfoare relaia respectiv, sau, ulterior, prin
104

drepturile legale de a ataca la autoritile competente aciunea administraiei publice. Din stabilirea relaiei n mod unilateral pot decurge i alte consecine. De exemplu, obligaia pentru cetean de a satisface cererea legitim a agentului administraiei publice (prezentarea actelor la controlul circulaiei), iar, n caz de refuz, administraia public poate aplica sanciuni. Corecta determinare i derulare a relaiilor ntre autoritile administraiei publice i ceteni fiind o condiie i, n acelai timp, o expresie a democratismului statului de drept, este garantat printr-un complex de acte normative i instituii juridice special create n scopul asigurrii accesului efectiv, din ce n ce mai amplu, al cetenilor la procesul administrativ.

105

CAPITOLUL V
SERVICIILE PUBLICE CENTRALE DE STAT DIN ROMANIA

1. Consideraii generale cu privire la serviciile publice centrale de stat

Administraia public reprezint sistemul n care se desfoar activitatea de organizare a executrii i de execuie concret a legii. Aceast activitate se realizeaz de ctre autoritile administrative centrale sau locale, putnd avea caracter: - de dispoziie reglementri elaborate i emise pe baz de lege i n interesul execuiei legii; - de prestaie servicii publice de interes general sau local. Administraia public are un caracter dinamic, se adapteaz la cerinele i nevoile reclamate de societate. Aceste cerine i nevoi pot fi: - generale la nivelul ntregii comuniti organizate de ctre stat (aprare, ordine public, educaie, sntate); - specifice la nivelul colectivitilor din judee, orae sau comune (alimentare cu ap, gaze, lumin, energie termic, salubrizare). Autoritile administrative au menirea de a transpune n practic prevederile legii, executnd-o sau organiznd executarea acesteia. n acest scop, ele dispun de resurse (financiare, materiale, umane) i de competene atribuite corespunztor sarcinilor ce revin fiecreia.

106

Varietatea i complexitatea acestor sarcini, precum i nevoia sporit de eficientizare a activitilor administrative au impus structurarea sistemului administraiei publice pe mai multe paliere crora li s-au atribuit nivele de competen i, implicit, de decizie adecvate. Datorit mobilitii n timp i spaiu a cerinelor i nevoilor societii, colectivitilor i cetenilor, evoluia autoritilor administrative este continu, att n organizare, ct i n activitate. Pe msura modificrii cerinelor i nevoilor, dorinelor i aspiraiilor, apar noi servicii, altele dispar, iar altele i modific parametrii de funcionare. n prezent, administraia public din Romnia este structurat pe dou mari nivele: administraia public de stat, care poate presta servicii publice centrale sau teritoriale; administraia public local. Serviciile publice cu caracter de stat sunt realizate i furnizate de administraia central i ele au existat n rile romne nc nainte de organizarea guvernului ca organ de stat. Regulamentele Organice din 1831 n Muntenia i 1832 n Moldova, conin atribuiile unor nali demnitari, de a transforma unele ranguri boiereti n funcii de minitrii, astfel: marele vornic din luntru avea atribuii n domeniul problemelor interne, agriculturii, lucrrilor publice, nvmntului, sntii i asistenei sociale; marele vistiernic se ocupa de problemele finanelor, industriei i comerului; secretarul statului era eful cancelariei, inea legtura cu celelalte departamente i autoriti interne i cu ageni externi i contrasemna toate decretele domnului; marele logoft al dreptului rspundea de organizarea i buna funcionare a justiiei; marele logoft al credinei se ocupa de problemele cultelor; marele sptar rspundea de problemele otirii. Unirea din 1859 sub Alexandru Ioan Cuza a dus la o nou transformare n organizarea administraiei prin organizarea a opt ministere: Interne, Finane, Justiie, Culte, Instruciune Public, Afaceri
107

Strine, Lucrri Publice, Rzboi i Control. La acestea s-a adugat n perioada cuprins ntre 1859 i Marea Unire din 1918 apariia Curii de Conturi n locul Ministerului Controlului n 1884 i nfiinarea Ministerului Domeniilor n 1883. Constituia din 1938 a instaurat dictatura regal, puterea executiv a regelui executndu-se prin minitrii (nu prin Guvern al crui rol a fost redus la zero), care rspundeau politic numai n faa regelui. Anii 1940 1944 au reprezentat o nou perioad de schimbri semnificative n structura administraiei publice prin suspendarea Constituiei i realizarea conducerii statului de ctre preedintele Consiliului de Minitrii care avea puteri depline pentru a conduce statul, el fiind i cel care-i numea pe minitrii. Acetia erau rspunztori de actele lor i puteau fi trimii n judecat n faa naltei Curi de Casaie i Justiie. Dup 1944 pn n 1989 a avut loc instaurarea treptat a dictaturii totalitare materializat n statul comunist condus de partidul unic. Perioada imediat urmtoare anului 1989 s-a caracterizat printr-un proces rapid de reorganizare i nfiinare pe baze noi a organismelor indispensabile noului stat democratic. Era necesar nfiinarea unor ministere al cror obiect de activitate trebuia urgent racordat la obiectivele cuprinse n Proclamaia de la 22 decembrie 1989. Astfel: n data de 26 decembrie a fost numit primul-ministru; n 27 decembrie a fost numit ministrul aprrii naionale i s-a reorganizat Ministerul Aprrii Naionale, prin trecerea n competena sa a Departamentului Securitii Statului i a unor structuri organizatorice ale Ministerului de Interne; n 28 decembrie au fost numii doi vice-prim minitrii i s-a nfiinat Ministerul Economiei Naionale, Ministerul Agriculturii i Mediului nconjurtor, Ministerul Culturii; Pn la sfritul anului au mai fost nfiinate i numii minitrii pentru urmtoarele ministere i organisme: Ministerul Industriei, Economiei, Electronicii i Informaiei, Ministerul
108

nvmntului, Ministerul Sportului, Comisia Naional pentru Statistic, Comisia Naional pentru Standarde i Calitate.

2. Categorii de instituii prestatoare de servicii publice centrale

Instituiile publice prestatoare de servicii publice centrale sunt: Preedenia Romniei prin administraia prezidenial; Guvernul prin aparatul de lucru al Guvernului; Administraia central de specialitate prin intermediul ministerelor, autoritilor subordonate ministerelor i autoritilor autonome. Preedenia Romniei Administraia Prezidenial Preedenia Romniei este o instituie public care funcioneaz n baza Constituiei, a Decretului Lege nr. 92/1990 i a Legii nr. 114 din 6 iulie 1994 i are ca scop asigurarea exercitrii de ctre Preedintele Romniei a prerogativelor care i sunt stabilite prin Constituie i prin legi. Prin instituia Preedenia Romniei n sensul legii, nelegem serviciile publice aflate la dispoziia Preedintelui Romniei, pentru ndeplinirea atribuiilor sale. Aceste servicii publice au rolul de a stabili relaii de colaborare cu autoritile publice i de a primi sprijinul acestora n vederea nfptuirii prerogativelor i exercitrii competenelor care i revin Preedintelui Romniei. Aceste competene se refer, la actele urgente i/sau de importan deosebit, la participarea la edinele guvernului, ncheierea de tratate internaionale ce au fost n prealabil negociate de ctre Guvern. Altfel spus, Preedintele Romniei, ca ef al executivului, alturi de primul-ministru, datorit regimului politic semiprezidenial i a sistemului
109

nostru constituional care consacr un executiv bicefal, este att ef al puterii executive, ct i autoritate central a administraiei publice. Preedintele Romniei ndeplinete urmtoarele roluri (art. 80, alin. 1 i 2 din Constituia Romniei): - reprezint statul romn; -garanteaz independena naional, unitatea i integritatea teritorial a rii; - vegheaz la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice; - are funcia de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate. Pentru exercitarea de ctre Preedintele Romniei a prerogativelor care i sunt stabilite prin Constituia Romniei i alte legi, s-a organizat i funcioneaz Administraia prezidenial35, care este o instituie public cu personalitate juridic. Prin Administraie prezidenial se neleg serviciile publice aflate la dispoziia Preedintelui Romniei, pentru ndeplinirea atribuiilor sale. Compartimentele i funciile din structura Administraiei prezideniale, organizarea, funcionarea i atribuiile acestora se stabilesc prin Regulamentul de organizare i funcionare a Administraiei prezideniale, care se aprob de ctre Preedintele Romniei. Numrul maxim de posturi al Administraiei prezideniale este de 180. Personalul Administraiei prezideniale este alctuit din: - persoane detaate, la cererea Preedintelui Romniei, din ministere i alte autoriti publice;

35

1 OUG nr. 1/4 ianuarie 2001 pentru modificarea i completarea Legii nr. 47/1994 privind

organizarea i funcionarea Preedeniei Romniei, publicat n MO nr. 12/10 ianuarie 2001

110

- persoane ncadrate direct pe funciile sau posturile pe care urmeaz s le ndeplineasc. Personalul poate fi ncadrat numai pe baza ncrederii acordate de Preedintele Romniei i cu condiia semnrii unui angajament de loialitate stabilit prin Regulamentul de organizare i funcionare. Retragerea ncrederii are ca efect revocarea ncadrrii, precum i ncetarea detarii, eliberarea sau destituirea din funcie ori desfacerea contractului de munc, dup caz. Funciile de conducere specifice din cadrul Administraiei prezideniale sunt urmtoarele: - consilier prezidenial cu rang de ministru36; - consilier de stat cu rang de secretar de stat. Numirea sau eliberarea din funcie a consilierilor prezideniali se face de ctre Preedintele Romniei. Structura organizatoric a Administraiei prezideniale Departamentul Politic este structura Administraiei prezideniale menit s susin i s promoveze aciuni i iniiative de aplicare a Programului Preedintelui n domeniul politicii interne, n relaiile constituionale ale Preedintelui Romniei cu Parlamentul, Guvernul, societatea civil, organizaiile profesionale i non-guvernamentale, instituiile culturale i de cult religios, organizaiile de tineret i studeni. Departamentul Politic are atribuii n urmtoarele sectoare de activitate: - Relaia cu Parlamentul, Guvernul i Administraia public local; - Analiz politic intern, relaii cu partidele politice parlamentare i neparlamentare; - Tineret, sport i organizaii neguvernamentale pentru tineret.
36

De exemplu: consilierul prezidenial pentru aprare i siguran naional este membru n

Consiliul Suprem de Aprare a rii.

111

Departamentul Relaii Internaionale este compartimentul de specialitate din cadrul Administraiei Prezideniale care susine aciunile Preedintelui Romniei n calitatea sa de reprezentant al statului romn n raporturile internaionale, printr-o activitate de fundamentare, analiz i sintez n materie de politic extern. DRI coordoneaz pregtirea i realizarea vizitelor oficiale ale Preedintelui Romniei n strintate, precum i a primirilor acordate de Preedintele Romniei invitailor strini. Departamentul Strategii Economice i Sociale asigur servicii de specialitate Administraiei Prezideniale n domeniile econ. i social. Departamentul strategii economice i sociale este format din Cinci compartimente, i anume: a) Strategii economice; b) Strategii n domeniul social; c) Dezvoltare regional i cooperare economic internaional; d) Investiii de capital strin; e) Societatea informaional, tiin i cercetare tiinific. Departamentul Comunicare Public este format din patru compartimente: a) Mesaje speciale i analiz politic a coninutului presei; b) Biroul de Pres; c) Administrare pagin internet i pot electronic; d) Compartimentul Buletin Informativ, Documentare-Bibliotec. Departamentul Financiar i de Logistic are urmtoarele atribuii: asigur resursele financiare i materiale pentru funcionarea Administraiei Prezideniale; urmrete execuia bugetului de cheltuieli aprobat anual pentru

112

Administraia execuie;

Prezidenial, prin legea

bugetului

de stat

ntocmete proiectul bugetului de cheltuieli pentru anul urmtor celui n gestioneaz, administreaz i utilizeaz creditele bugetare puse la dispoziia Administraiei Prezideniale prin bugetul de stat, precum i a valorilor materiale existente n patrimoniul acesteia cu exercitarea permanent a controlului financiar preventiv propriu, precum i cel al Ministerului Finanelor Publice asupra tuturor operaiunilor financiare i de gestiune. coordoneaz, la nivelul Administraiei Prezideniale, ntreaga activitate financiar-contabil i de gestiune avnd obligaia s stabileasc normele de conduit n domeniu: baremuri de cheltuieli, normele de consum referitoare la achiziie, carburani, energie termic i electric etc. Departamentul Securitii Naionale i desfoar activitatea n cadrul a ase compartimente: - Informare i analiz; -Legislaie militar; -Situaii de criz care impun msuri deosebite; -Integrarea euro-atlantic; -Politica militar; -Aprare, siguran naional i ordine public. Departamentul Constituional Legislativ are atribuii n urmatoarele domenii de activitate: - promulgarea legilor; - revizuirea Constituiei din iniiativa Preedintelui Romniei; - informarea Preedintelui Romniei asupra desfurrii procedurii legislative parlamentare; - cererile de graiere; - numirea i revocarea sau eliberarea din funcii publice;
113

- dizolvarea Parlamentului; - msuri n domeniul aprrii sau cu caracter excepional; - ncheierea tratatelor internaionale i trimiterea lor spre ratificare; - ntocmirea altor acte prezideniale; - referendum. Cancelaria Ordinelor are ca atribuii principale: - evidena documentelor; - analiza documentelor; - transmiterea documentelor; - arhivarea documentelor. Compartimentul Protocol. Atribuiile Compartimentului Protocol cuprind toate aspectele privind organizarea aciunilor care se desfoar cu participarea direct sau n numele Preedintelui Romniei. Respectarea normelor interne i internaionale unanim acceptate n domeniu, pentru transpunerea n practic a programului Preedintelui Romniei,impune urmtoarele direcii de aciune: a) primiri la Preedintele Romniei, organizarea vizitelor efilor de state n ara noastr; b) organizarea deplasrilor n ar i n strintate; c) organizarea aciunilor cu ceremonial; d) activitate de secretariat. Compartiment Personal Organizare . Are ca atribuii: a) Organizarea Coordonarea aciunii de elaborare a Regulamentului de organizare i funcionare a Administraiei Prezideniale, a Regulamentului de ordine interioar i a normelor interne de personal; ntocmirea statului de funcii, n conformitate cu organigrama aprobat de Preedintele Romniei. b) Eviden de personal
114

Administraia prezidenial stabilete relaii de colaborare cu autoritile publice i primete sprijinul acestora n vederea nfptuirii prerogativelor Romniei. Guvernul Romniei Guvernul Romniei este autoritatea public a puterii executive, care funcioneaz n baza votului de ncredere acordat de Parlament i care asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice. Guvernul are rolul de a asigura funcionarea echilibrat i dezvoltarea sistemului naional economic i social, precum i racordarea acestuia la sistemul economic mondial n condiiile promovrii intereselor naionale. El este alctuit din prim-ministru, minitrii i ali membrii ce funcioneazn baza Constituiei, art. 101 104, a Legii nr. 37/1990, HG nr. 515/193, HG/ noiembrie 1996, HG/ noiembrie 1998. Tot n legea fundamental sunt prevzute modaliti de investire, de constituire, rspunderile i atribuiile care revin acestuia. Guvernul exercit att funcii cu caracter administrativ, ct i funcii cu caracter politic, dar nu putem stabili o distincie clar ntre acestea. Deosebit de important este, ns, faptul c, potrivit articolului 101, alineatul 1 din Constituia Romniei, Guvernul exercit conducerea general a administraiei publice. Pentru realizarea rolului i atribuiilor ce revin din aceast funcie este organizat un aparat tehnic, de specialitate, subordonat direct primului-ministru, precum i organe de specialitate, altele dect ministerele, subordonat nemijlocit Guvernului i ai cror conductori nu sunt membrii ai Guvernului. i exercitrii competenelor ce revin Preedintelui

115

n conformitate cu Constituia, art. 101, alineatul 3, Guvernul Romniei, se compune din prim-ministru, minitrii i ali membri stabilii prin lege organic. Structura organizatoric a Guvernului este format din: aparatul de lucru al primului-ministru, Secretariatul General al Guvernului, departamente i alte asemenea structuri cu atribuii specifice. De asemenea, n directa coordonare a primului-ministru se afl Administraia Naional a Rezervelor de Stat. Aparatul de lucru al primului-ministru este o structur organizatoric fr personalitate juridic, alctuit din: corpul de consilieri ai primului-ministru; corpul de control al primului-ministru; aparatul tehnic al corpului de consilieri; cabinetul primului-ministru; cancelaria primului-ministru; compartimentul cu probleme speciale; compartimentul documente secrete; compartimentul care asigur protocolul primului-ministru. Activitatea corpului de consilieri i a aparatului tehnic al acestuia este coordonat de unul dintre consilieri, desemnat prin decizie a primuluiministru. Secretariatul General al Guvernului are urmtoarele Atribuii principale: a) asigur armonizarea proiectelor de acte normative naintate de ministere; b) urmrete modul de realizare a Programului de guvernare; c) asigur, n domeniul su de activitate, buna derulare a relaiilor cu Parlamentul i cu ministerele;
116

d) organizeaz i pregtete edinele Guvernului; e) asigur respectarea procedurilor privind pregtirea, elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de acte normative care se nainteaz Guvernului, precum i a procedurilor de supunere spre adoptare a acestora, potrivit reglementrilor n vigoare; f) asigur reprezentarea Guvernului n faa instanelor judectoreti, mpreun cu ministerele care au obligaia de a pune n executare hotrrile Guvernului mpotriva crora s-au formulat aciuni n justiie; g) urmrete ndeplinirea de ctre organele de specialitate ale administraiei publice centrale a msurilor i a sarcinilor stabilite n cadrul edinelor Guvernului; h) elaboreaz proiectul bugetului anual pentru aparatul de lucru al Guvernului; i) elaboreaz i urmrete realizarea planului de investiii, n domeniul su de activitate; j) execut operaiuni financiare privind fondurile aprobate n bugetul acestuia, destinate realizrii aciunilor iniiate de structurile din aparatul de lucru al Guvernului; k) organizeaz i desfoar aciuni de relaii externe i de protocol la nivelul Guvernului, n colaborare cu Ministerul Afacerilor Externe; l) coordoneaz activitile unitilor care funcioneaz sub autoritatea sa; m) elaboreaz sau avizeaz, dup caz, proiectele de acte normative n domeniul su de activitate. n exercitarea ale atribuiilor sale, publice Secretariatul centrale, cu General al Guvernuluicolaboreaz cu ministerele i cu celelalte organe de specialitate administraiei autoritile administraiei publice locale, cu alte instituii i autoriti publice, precum i cu persoanele fizice i juridice.

117

Secretariatul General al Guvernului este condus de secretarul general al Guvernului care are rang de ministru ajutat de unul sau de mai muli secretari generali adjunci, care pot avea rang de secretari de stat numii prin decizia primului-ministru. Acesta reprezint Secretariatul General al Guvernului n relaiile cu ministerele i cu celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, cu autoritile administraiei publice locale, cu alte instituii i autoriti publice, precum i cu persoanele fizice i juridice. El are calitatea de ordonator principal de credite pentru aparatul de lucru al Guvernului i n exercitarea atribuiilor care i revin poate emite ordine i instruciuni. n structura Secretariatului General al Guvernului funcioneaz direcii generale, direcii, servicii, sectoare i birouri. Secretariatul General al Guvernului coordoneaz n mod direct activitatea unor: organe de specialitate ale administraiei publice centrale; regii autonome. Fa de aceste regii, Secretariatul ndeplinete atribuiile prevzute de lege pentru ministrul de resort. Departamentul este o structur organizatoric n aparatul de lucru al Guvernului, subordonat primului-ministru, fr personalitate juridic i uniti n subordine, care are rol de coordonare i sintez n domenii de interes general, n conformitate cu atribuiile Guvernului.Departamentul este condus de un demnitar care nu are calitatea de ordonator de credite. n exercitarea atribuiilor care i revin, acesta poate emite ordine cu caracter individual. Cele trei departamente ale aparatului de lucru al Guvernului sunt: - Departamentul pentru Relaia cu Investitorii Strini se afl n subordinea direct a primului-ministru, ca structur specializat de elaborare, coordonare i realizare unitar a politicii de atragere a investiiilor strine cu o valoare de minimum 10 milioane dolari S.U.A.
118

fiecare. - Departamentul pentru Analiz Instituional i Social. - Departamentul de Control i Anticorupie al Guvernului are competena s constate orice nclcare a prevederilor actelor normative vigoare, n cadrul aparatului de lucru al Guvernului, n ministere, la alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului, a ministerelor sau n coordonarea ori sub autoritatea acestora, precum i la autoriti administrative autonome. Numrul maxim de posturi n aparatul de lucru al Guvernului este de 187, exclusiv demnitarii i posturile aferente cabinetului primului ministru i cabinetului ministrului pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului i se stabilete prin decizie a primului ministru. Structura actualului Guvern, se prezint astfel:
Ministerul Afacerilor Externe Ministerul Integrrii Europene Ministerul Finanelor Publice Ministerul Justiiei Ministerul Aprrii Naionale Ministerul Administraiei i Internelor Ministerul Muncii, Solidaritii Sociale i Familiei Ministerul Economiei i Comerului Ministerul Agriculturii, Pdurilor, Apelor i Mediului Ministerul Transporturilor, Construciilor i Turismului Ministerul Educaiei, Cercetrii i Tineretului Ministerul Culturii i Cultelor Ministerul Sntii Ministerul Comunicaiilor i Tehnologiei Informaiei

119

3. Administraia central de specialitate

Ministerele Ministerele reprezint o alt component a administraiei publice centrale, fiind instituii de specialitate ale acesteia, care sunt nfiinate, organizate i conduse potrivit legii i care se subordoneaz Guvernului. Minitrii rspund pentru ntreaga activitate a ministerului pe care l conduc n faa Guvernului, iar ca membrii ai Guvernului n faa Parlamentului. Altfel spus, fiecare funcie de ministru implic o dubl responsabilitate: rspunderea n faa puterii legislative, datorit investirii n funcie de ctre Parlament i rspundere n faa Guvernului, datorit rolului pe care-l are Guvernul n exercitarea administraiei publice pe ntreg teritoriul rii, n toate domeniile i sectoarele de activitate. Ministerele conduc din punct de vedere administrativ, serviciile publice cuprinse n sfera de competen, asigurnd: legtura dintre politic i administrativ; organizarea i funcionarea serviciilor publice ale ministerului; gestiunea financiar a fondurilor publice prin buget. Minitrii - iau decizii operative n problemele din ramura de activitate pe care o reprezint, - propun adoptarea de msuri ce intr n atribuia Guvernului, - reprezint ministerele n raporturile cu Guvernul, cu celelalte ministere i autoriti de stat din ara noastr sau din alte ri, - dispun de fonduri bneti i mijloace materiale ncredinate ministerului n condiiile legii. Minitrii sunt ajutai n munca lor de secretari i subsecretari de stat i au ca organ consultativ colegiul ministerului, organ n care minitrii ocup funcia de preedinte. Datorit faptului c fiecare minister are atribuii specifice date de propriul domeniu de activitate i structura organizatoric este diferit de
120

la un minister la altul. Aceast structur este prevzut n actele de nfiinare, organizare i funcionare. n fapt, diferenele de structur dintre un minister i altul constau n numrul de elemente componente i n caracteristicile subdiviziunilor de specialitate. Elemente comune ce se regsesc n structura organizatoric a fiecrui minister : departamente; direcii generale; direcii; servicii; birouri. Aceste subdiviziuni pot fi mprite la rndul lor n dou categorii: subdiviziuni de specialitate i subdiviziuni funcionale. Subdiviziunile funcionale se ntlnesc n cadrul fiecrui minister, activitatea lor fiind n legtur cu toate sectoarele ministerului respectiv, n aceast categorie intrnd subdiviziuni ca: secretariat, personal, financiar, contabilitate. Personalul ministerelor se compune din urmtoarele categorii: personal de conducere; personal de conducere de specialitate; personal de execuie administrativ; personal de deservire. Ministerele au atribuii comune ce deriv din locul i rolul pe care acestea l au n sistemul autoritilor administraiei publice centrale, ca autoriti subordonate nemijlocit Guvernului, care asigur realizarea programului su de guvernare. Aceste atribuii comune pot fi grupate n mai multe categorii: atribuii care privesc organizarea executrii legilor, hotrrilor i ordonanelor Guvernului; atribuii care privesc activitatea economic i social;
121

 atribuii privind realizarea politicii externe; atribuii privind propria lor organizare i funcionare. n funcie de specificul activitii lor, ministerele se clasific pe trei mari categorii, ministere cu activitate economic; ministere cu activitate socio-cultural i tiinific; ministere cu activitate politico-adinistrativ. Alte autoriti de specialitate ale administraiei centrale Celelalte autoriti centrale ale administraiei publice se mpart n dou categorii: autoriti subordonate Guvernului; autoriti autonome. Din categoria autoritilor subordonate guvernului fac parte:
Oficiul Naional de Cadastru, Geodezie i Cartografie Inspectoratul Naional pentru Evidena Persoanelor Agenia Naional a Funcionarilor Publici Direcia General pentru Paapoarte Institutul Naional de Administraie Academia Diplomatic Oficiul Concurenei Direcia General a Vmilor Direcia General a Finanelor Publice i Controlul Financiar de Stat Garda Financiar Agenia Naional pentru Resurse Minerale Oficiului de Stat pentru Invenii i Mrci S.N. a Petrolului PETROM SA Comisia Naional pentru Controlul Activitilor Nucleare Administraia Rezervaiei Biosferei Delta Dunrii Regia Naional a Pdurilor Oficiul de Cadastru Agricol Centrul Naional al Cinematografiei Autoritatea Rutier Romn 122

 Autoritatea Feroviar Romn Societatea Naional a Cilor Ferate Romne SNCFR SA SC de transport cu Metroul Bucureti Metrorex SA RA Administraia Naional a Drumurilor din Romnia Agenia Naional pentru Locuine ANL Direcia General de Munc i Solidaritate Social Oficiul Muncii Inspecia Muncii Institutul Naional de Cercetare Dezvoltare n Informatic Institutul Naional de Studii i Cercetri pentru Comunicaii Compania Naional Pota Romn SA Societatea Naional de Radiocomunicaii SN de Telecomunicaii ROMTELECOM

Autoritile administrative autonome nu se subordoneaz Guvernului, ministerelor sau altor organe centrale. Ele se grupeaz n dou categorii: Nominalizate n dispoziiile constituionale, cum sunt: Consiliul Suprem de Aprare a rii Serviciul Romn de Informaii Curtea de Conturi Avocatul Poporului Consiliul Legislativ Curtea Constituional Serviciile Publice de Radio i Televiziune

Nenominalizate prin Constituie, care se nfiineaz prin lege organic, cum sunt: Consiliul Naional al Cinematografiei, Consiliul Naional al Audiovizualului, Banca Naional. Prin natura lor juridic i a activitilor specifice pe care le realizeaz, sunt autoriti administrative i se afl n raporturi juridice cu puterea legislativ Parlamentul i cu cea executiv Guvernul.
123

ANEXA I

Presedintele Romaniei Parlamentul - Camera Deputatilor Guvernul Romaniei Ministerul Afacerilor Externe Ministerul Integrarii Europene Ministerul Finantelor Publice Ministerul Justitiei Ministerul Apararii Nationale Ministerul - Interne Administratiei Administratie si

www.presidency.ro Romaniei Senat www.senat.ro www.cdep.ro www.guv.ro www.mae.ro www.mie.ro www.mfinante.ro www.just.ro www.mapn.ro Internelor publica www.mapgov.ro/ www.mi.ro/ www.mmss.ro/ www.minind.ro/ www.maap.ro ww.mt.ro/ www.edu.ro/ www.ministerulculturii.ro www.ms.ro/ www.mcti.ro www.ccr.ro www.scj.ro www.avp.ro www.publicinfo.ro

Ministerul Muncii, Solidaritatii Sociale si Familiei Ministerul Economiei si Comertului Ministerul Agriculturii, Padurilor, Apelor si Mediului Ministerul Transporturilor, Constructiilor si Turismului Ministerul Educatiei, Cercetarii si Tineretului Ministerul Culturii si Cultelor Ministerul Sanatatii Ministerul Comunicatiilor si Tehnologiei Informatiei Curtea Constitutionala a Romaniei Curtea Suprema de Justitie a Romaniei Avocatul Poporului Agentia pentru Strategii Guvernamentale

= INSTITUTII AFLATE IN SUBORDINEA GUVERNULUI ROMANIEI = Agentia Nationala pentru Intreprinderi Mici si Mijlocii si www.mimmc.ro Cooperatie Agentia Nationala pentru Ocuparea Fortei De Munca Agentia Romana pentru Investitii Straine Agentia Nationala de Control al Exporturilor Autoritatea Aeronautica Civila Romana Autoritatea Feroviara Romana Autoritatea Nationala de Control Autoritatea Nationala a Vamilor Autoritatea Nationala pentru Protectia Consumatorilor Autoritatea Nationala de Reglementare n Comunicatii Autoritatea Nationala pentru Protectia Copilului si Adoptie Autoritatea Nationala pentru Persoanele cu Handicap www.anofm.ro www.arisinvest.ro/ www.ancex.ro www.caa.ro www.afer.ro www.control.ro www.customs.ro www.anpc.ro/ www.anrc.ro www.copii.ro/ www.anph.ro/

Autoritatea pentru Privatizare si Administrarea Participatiilor www.apaps.ro Statului

124

Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Bancare Autoritatea Rutiera Romana Autoritatea Navala Romana Administratia Nationala a Rezervelor de Stat Comisia Nationala a Valorilor Mobiliare Comisia Nationala de Control a Activitatilor Nucleare Corpul de Control al Guvernului Inspectia Muncii Inspectia Sanitara de Stat Inspectoratul de Stat in Constructii Institutul National de Statistica Oficiul National al Registrului Comertului Oficiul Central de Stat pentru Probleme Speciale Oficiul de Stat pentru Inventii si Marci Registrul Auto Roman

www.activebancare.ro www.arr.ro www.rna.ro www.anrs.ro www.cnvmr.ro www.cncan.ro www.pm-control.ro www.inspectmun.ro www.ms.ro www.isc-web.ro www.insse.ro www.onrc.ro www.ocsps.ro www.osim.ro www.rarom.ro

125

CAPITOLUL VI
SERVICIILE PUBLICE DIN ADMINISTRAIA LOCAL
Administraia public local din Romnia este reglementat, n principal, de Constituie i de Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale. n plan secund, exist multe alte reglementri care completeaz sau detaliaz cadrul legal n care se desfoar activitatea autoritilor locale. Dintre acestea putem aminti:
Legea Bugetului de Stat; Legea nr. 72/1996 a finanelor publice; Legea nr. 189/1998 a finanelor publice locale; Legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ; Legea nr. 326/2001 a serviciilor publice de gospodrie comunal; Legea nr. 50/1991 (republicat) privind regimul construciilor; Legea nr. 1937/1995 a proteciei mediului etc.

Acestor legi li se adaug ordonane i hotrri ale Guvernului, ordine ale ministerelor ce vizeaz direct sau indirect activitatea autoritilor administrative locale. n plus, pentru aplicarea prevederilor legilor, ordonanelor i hotrrilor de Guvern, autoritile locale elaboreaz i emit propriile acte administrative care pot fi hotrri ale primarului sau dispoziii ale preedintelui consiliului judeean. Potrivit Legii , autoritile administraiei publice locale sunt: Consiliul local autoritate deliberativ autonom (adopt hotrri), care funcioneaz n comun, ora sau municipiu i are rolul de a soluiona problemele de interes local, dispunnd de autonomie n ceea ce privete rezolvarea treburilor publice ale comunitii;
126

Primarul autoritatea executiv autonom la nivelul comunei, oraului sau municipiului, care are rolul de a aciona n vederea satisfacerii cerinelor i nevoilor membrilor comunitii de ctre care a fost ales i, n plus, acioneaz ca reprezentant al statului n unitatea administrativ-teritorial respectiv. Comunele, oraele i municipiile au cte un primar i un viceprimar, municipiile reedin de jude i sectoarele municipiului Bucureti au cte un primar i un viceprimar, iar municipiul Bucureti are un primar i doi viceprimari. Primarul particip n mod obligatoriu la edinele consiliului local. Consiliul judeean autoritate a administraiei publice judeene, are rolul de a coordona activitatea consiliilor comunale i oreneti i este condus de un preedinte; Comisia judeean consultativ se organizeaz n fiecare jude i n municipiul Bucureti i este format din: prefect i preedintele consiliului judeean; subprefect i vicepreedinii consiliului judeean; secretarul general al prefecturii i secretarul general al judeului; primarul municipiului reedin de jude, respectiv primarul general, viceprimarii i secretarul general al municipiului Bucureti; primarii oraelor i comunelor din jude, respectiv primarii sectoarelor municipiului Bucureti; efii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale organizate la nivelul judeului sau al municipiului Bucureti; efii compartimentelor din aparatul propriu de specialitate al consiliului judeean, respectiv al Consiliului General al Municipiului Bucureti; conductorii regiilor autonome de interes judeean, ai sucursalelor regiilor autonome de interes naional i ai societilor naionale din
127

judeul respectiv sau din municipiul Bucureti, precum i conductorii altor structuri organizate n jude sau n municipiul Bucureti. Comisia judeean consultativ face legtura ntre administraia local numit (de ctre puterea central) i cea autonom (aleas de ctre colectivitile locale). Comisia consultativ dezbate i i nsuete prin consens programul anual orientativ de dezvoltare economic i social al judeului, respectiv al municipiului Bucureti, pe baza Programului de guvernare acceptat de Parlament. Acest program se comunic serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale, filialelor din jude ale regiilor autonome sau ale societilor naionale, regiilor autonome de interes local i societilor comerciale i serviciilor publice de interes local interesate, precum i autoritilor administraiei publice locale i judeene. n cadrul reuniunilor comisiei consultative pot fi convenite i alte aciuni ce urmeaz s fie ntreprinse de prefect i de serviciile publice descentralizate ale ministerelor i ale altor autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate organizate n jude, pe de o parte, i de consiliul judeean i serviciile publice de sub autoritatea acestuia, pe de alt parte, n scopul armonizrii msurilor prevzute n Programul de guvernare cu activitile desfurate de autoritile administraiei publice locale i judeene, n conformitate cu atribuiile i cu responsabilitile ce le revin. Pentru dezbaterea i elaborarea unor soluii operative, precum i pentru informarea reciproc cu privire la principalele aciuni ce urmeaz s se desfoare pe teritoriul judeului se constituie n fiecare jude un comitet operativ consultativ, format din: prefect i preedintele consiliului judeean, subprefect i vicepreedinii consiliului judeean, secretarul general al prefecturii,
128

 secretarul general al judeului. primarul municipiului reedin de jude. n municipiul Bucureti comitetul operativ-consultativ este format din: prefect i primarul general al Capitalei, subprefecii i viceprimarii municipiului Bucureti, secretarul general al prefecturii i secretarul general al municipiului Bucureti, primarii sectoarelor municipiului Bucureti. n cadrul comitetului operativ-consultativ se poate stabili iniierea, de comun acord, a unor proiecte de hotrre a Guvernului sau, potrivit competenelor decizionale specifice fiecrei instituii i autoriti, emiterea de ordine ale prefectului, dispoziii ale preedintelui consiliului judeean ori iniierea de hotrri ale consiliului judeean, care s concretizeze msurile stabilite de comun acord. Principii de organizare i funcionare ale administraiei publice locale n Legea 215/2001 sunt formulate principiile pe care se ntemeiaz administraia public din unitile administrativ - teritoriale din Romnia, i anume: Principiul autonomiei locale. Conform art. 3, alin 1 prin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de a gestiona, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, treburile publice. Acest drept se exercit de ctre consiliile locale i primari, precum i de ctre consiliile judeene, acestea fiind autoriti ale administraiei publice locale. Autonomia local este administrativ i financiar i ea se exercit pe baza i n limitele prevzute de ctre lege.
129

Ea privete organizarea, funcionarea, competenele, atribuiile, precum i gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparin comunei, oraului sau judeului. Autonomia local este determinat de o serie de factori cum sunt: tradiia istoric, cadrul geografic, resursele economice, gradul de pregtire civic sau politic, nivelul atins de reglementrile naionale i internaionale. n prezent, problemelor autonomiei locale li se acord o importan sporit n scopul meninerii pcii i stabilitii politice, asociindu-li-se n acelai timp i rezolvarea problemelor etnice, culturale sau lingvistice. . Principiul descentralizrii serviciilor publice. Este un principiu esenial al autonomiei locale i const n organizarea, funcionarea, controlul i desfiinarea serviciilor publice de ctre autoritile administraiei locale. Principiul descentralizrii prezint dou forme: Principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice locale. Consiliile locale i judeene, precum i primarii i Consiliul General al Municipiului Bucureti se aleg prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Viceprimarii, preedintele i vicepreedinii consiliului judeean se aleg prin vot indirect. Consiliile locale i judeene se aleg pe circumscripii electorale prin vot exprimat pe baza scrutinului de list, iar primarii comunelor i oraelor se aleg pe circumscripii electorale prin vot exprimat pe baza scrutinului universal. Pentru a fi ales consilier sau primar, candidatul trebuie s respecte anumite condiii de eligibilitate: calitatea de alegtor cetenii romni care au mplinit vrsta de 18 ani (inclusiv cei care mplinesc aceast vrst n ziua alegerilor);

130

 dreptul de a fi ales cetenii romni cu drept de vot, care au mplinit vrsta de cel puin 23 de ani, dac nu le este interzis asocierea n partide politice; domiciliul n ar, pe teritoriul unitii administrativ-teritoriale pentru care candideaz. Principiul legalitii. Potrivit acestui principiu toate subiectele de drept persoane fizice, juridice, autoriti ale administraiei publice locale trebuie s se supun legalitii i s se conformeze acesteia. Acest principiu are n vedere toate aspectele organizatorice i funcionale prin care se nfptuiete administraia public n unitile administrativ teritoriale i anume: alegerea, constituirea, componena, organizarea, funcionarea i activitile acestor autoriti. Principiul consultrii cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes deosebit. Problemele care sunt discutate ntotdeauna n edin public i n legtur cu care primarul poate propune consultarea cetenilor prin referendum sunt: bugetul local; administrarea domeniului public i privat al comunei sau al oraului; participarea la programe de dezvoltare judeean, regional, zonal sau de cooperare transfrontalier; organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor i amenajarea teritoriului; asocierea sau cooperarea cu alte autoriti publice, organizaii neguvernamentale, persoane juridice romne sau strine.

131

Categorii de servicii publice locale Autoritile administraiei publice locale pot nfiina servicii publice n condiiile Legii nr. 215/2001 n orice domeniu de activitate. Pentru funcionarea normal a oricrei comuniti, sunt necesare o serie de activiti specifice de interes general, cum ar fi: alimentarea cu ap, transportul de energie termic, distribuirea gazelor, canalizare, salubritate etc. Aceste activiti care satisfac interese generale trebuie asigurate de ctre autoritile publice locale n virtutea faptului c ele rspund fa de cetenii care le-au desemnat pentru a le reprezenta interesele. Serviciul public este mijlocul administraiei prin care se presteaz cetenilor servicii de interes general, n regim de putere politic. nfiinarea serviciilor publice este atributul exclusiv al autoritilor deliberative, respectiv al consiliilor locale, iar organizarea i funcionarea lor constituie atributul autoritilor executive, adic al prefecilor i primarilor. n categoria serviciilor publice locale se includ: - servicii publice cu caracter statal; - serviciile comunitare (nfiinate la nivel local, dar i judeean); - servicii publice de gospodrie comunal; - alte servicii publice locale (care nu fac parte din categoria serviciilor de gospodrie comunal); - servicii publice comerciale; - serviciul public pentru activiti culturale. Serviciile publice cu caracter statal serviciul de paz, asigurat de corpul gardienilor publici; serviciul public de protecie civil;
132

 serviciul de autorizare a construciilor. Serviciul de paz asigurat de corpul gardienilor publici Corpul gardienilor publici funcioneaz n baza Legii nr. 26/1993 i are ca sarcin creterea eficienei pazei bunurilor i a activitilor de aprare a ordinii i linitii publice, a vieii i integritii persoanelor. nfiinarea, organizarea i controlul corpurilor de gardieni publici revine autoritii administraiei publice locale. Corpul gardienilor publici i desfoar activitatea ca un serviciu public comercial, pe baz de contracte ncheiate cu administraia local, cu agenii economici publici sau privai, cu instituiile publice, precum i cu alte persoane fizice sau juridice. Serviciul public de protecie civil funcioneaz n baza Legii nr. 106/1996, este parte component a aprrii naionale i cuprinde ansamblul msurilor adoptate i activitilor desfurate n scopul asigurrii proteciei populaiei, bunurilor materiale, a valorilor culturale i a factorilor de mediu n caz de rzboi sau dezastre. Serviciul de autorizare a construciilor Executarea construciilor, indiferent de destinaia lor, se poate face numai pe baza actului administrativ de autoritate emis n concordan cu normele legale referitoare la proiectarea, amplasarea, executarea i funcionarea construciilor. Autorizaia de construire este actul de autoritate al administraiei publice locale prin care se asigur respectarea normelor legale n domeniul construciilor. Aceast autorizaie se elibereaz de ctre administraia public pe baza certificatului de urbanism, a titlului de proprietate i a proiectului prezentat i d dreptul persoanelor fizice sau juridice s execute construcii n termenul stipulat. Serviciile comunitare nfiinate la nivel local i judeean Potrivit reglementrilor nscrise n O.G. nr.84/3 august 2001, serviciile comunitare care pot fi constituite la nivel local i judeean sunt:
133

serviciile

privind

evidena

populaiei,

serviciile

privind

evidena

paapoartelor, serviciile pentru situaii de urgen i serviciile comunitare pentru cadastru i agricultur. Serviciile comunitare privind evidena populaiei 37 sunt organizate la nivelul consiliilor locale ale comunelor, oraelor i municipiilor, precum i la nivelul consiliilor judeene, respectiv al municipiului Bucureti. Serviciile publice comunitare asigur ntocmirea, pstrarea, evidena i eliberarea, n sistem de ghieu unic, a actelor de stare civil, crilor de identitate, crilor de alegtor, listelor electorale permanente, permiselor de conducere i i certificatelor metodologic de al nmatriculare serviciilor a autovehiculelor, precum i eliberarea paapoartelor simple. Coordonarea controlul publice comunitare se asigur n mod unitar de Inspectoratul Naional pentru Evidena Persoanelor 38. Serviciile comunitare privind evidena paapoartelor39 Serviciile publice Bucureti asigur comunitare pentru eliberarea evidena i i evidena eliberarea paapoartelor din cadrul prefecturilor judeene, respectiv a municipiului ntocmirea, pstrarea, paapoartelorsimple.Coordonarea i controlul metodologic al acestor servicii se asigur de ctre Direcia general pentru paapoarte din cadrul Ministerului Administraiei Publice.
37

Ordonana Guvernului nr. 84/30 august 2001 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea serviciilor

publice comunitare de eviden a persoanelor, publicat n MO nr. 544/2001

38

Inspectoratul Naional pentru Evidena Persoanelor este un organ de specialitate al

administraiei publice centrale, cu personalitate juridic care se afl n subordinea Ministerului Administraiei Publice. Inspectoratul asigur punerea n aplicare, ntr-o concepie unitar, a legislaiei n vigoare n domeniul evidenei persoanei i a programelor de reform privind modernizarea
39

Ordonana Guvernului nr. 83/30.08.2001, privind nfiinarea, organizarea i funcionarea

serviciilor publice comunitare pentru eliberarea i evidena paapoartelor, publicat n M.O. nr. 543/01.09.2001

134

care le elibereaz solicitanilor. Serviciile comunitare pentru situaii de urgen40 Serviciile publice comunitare pentru situaii de urgen se organizeaz n subordinea consiliilor locale ale comunelor, oraelor, municipiilor i ale sectoarelor municipiului Bucureti i au ca scopuri principale: aprarea vieii, bunurilor i mediului mpotriva incendiilor i dezastrelor, precum i realizarea msurilor de protecie civil. Aceste servicii publice comunitare fac parte din forele de protecie ale sistemului de securitate naional, sunt profesioniste i voluntare. Serviciile publice comunitare profesioniste se nfiineaz n subordinea consiliilor judeene prin preluarea de la Ministerul de Interne a structurilor unificate ale inspectoratelor de protecie civil, a grupurilor i brigzilor de pompieri militari. cu personalitate juridic. Serviciile publice comunitare voluntare se organizeaz n subordinea consiliilor locale prin unificarea serviciilor publice de pompieri civili i a formaiunilor de protecie civil din subordinea acestora. Activitatea serviciului public comunitar pentru situaii de urgen este coordonat de ctre preedintele consiliului judeean i de ctre primarul general al municipiului Bucureti, respectiv de ctre primarii comunelor, oraelor, municipiilor i ai sectoarelor capitalei. Pentru buna funcionare a acestor servicii a fost nfiinat Inspectoratul General pentru Situaii de Urgen care este un organ de specialitate personalitate Administraiei
40

Ele funcioneaz ca instituii publice

al

administraiei

publice

centrale, Ministerului

demilitarizat, Administraiei realizat

cu i prin

juridic i

n subordinea a

Internelor. Inspectoratul s-a nfiinat prin preluarea de la Ministerul Internelor structurii unificate,

Ordonana Guvernului nr. 88/30.08.2001, privind nfiinarea, organizarea i funcionarea

serviciilor publice comunitare pentru situaii de urgen, publicat n M.O. 544/01.09.2001

135

reorganizarea Comandamentului Proteciei Civile i a Inspectoratului General al Corpului Pompierilor Militari. Poliia comunitar Poliia Romn face parte din Ministerul Administraiei i Internelor i este instituia specializat a statului, care exercit atribuii privind aprarea drepturilor i libertilor fundamentale ale persoanei, a proprietii private i publice, prevenirea i descoperirea infraciunilor, respectarea ordinii i linitii publice. Activitatea Poliiei Romne constituie serviciu public specializat i se realizeaz n interesul persoanei, al comunitii, precum i n sprijinul instituiilor statului, exclusiv pe baza i n executarea legii. La nivelul municipiului Bucureti i al fiecrui jude funcioneaz autoritatea teritorial de ordine public, organism cu rol consultativ, a crui activitate se desfoar n interesul comunitii. Autoritatea teritorial de ordine public este constituit din:
eful Direciei generale de poliie a municipiului Bucureti sau al inspectoratului de poliie judeean, un reprezentant al Corpului Naional al Poliitilor, un subprefect, ase consilieri desemnai de ctre Consiliul General al Bucureti, respectiv de consiliul judeean, eful Corpului gardienilor publici al municipiului Bucureti sau al judeului, trei reprezentani ai comunitii, desemnai de ctre primarul general al municipiului Bucureti, respectiv de preedintele consiliului judeean. Municipiului

Autoritatea teritorial de ordine public este condus de un preedinte ales cu votul majoritar din rndul consilierilor din Consiliul General al Municipiului Bucureti sau al consiliilor judeene pe o perioad de patru ani. Autoritatea teritorial de ordine public are urmtoarele atribuii:
a) contribuie la elaborarea planului de activiti i la fixarea obiectivelor 136

i indicatorilor de performan minimali, avnd ca scop protejarea intereselor comunitii i asigurarea climatului de siguran public; b) sesizeaz i propune msuri de nlturare a deficienelor din activitatea de poliie; c) face propuneri pentru soluionarea de ctre organele de poliie a sesizrilor care i sunt adresate, referitoare la nclcarea drepturilor i libertilor fundamentale ale omului; d) organizeaz consultri cu membrii comunitilor locale i cu organizaiile neguvernamentale cu privire la prioritile siguranei persoanei i a ordinii publice; e) prezint trimestrial informri n edinele Consiliului General al Municipiului Bucureti sau ale consiliului judeean, dup caz, asupra nivelului de asigurare a securitii i siguranei civice a comunitii; f) elaboreaz anual un raport asupra eficienei activitii unitilor de poliie, care se d publicitii.

Autoritatea teritorial de ordine public se ntrunete n edine ordinare sau extraordinare, trimestrial sau ori de cte ori este nevoie. eful Direciei generale de poliie a municipiului Bucureti, efii inspectoratelor de poliie judeene, ai poliiilor municipale i oreneti i ai posturilor de poliie comunale prezint informri anuale n faa autoritii teritoriale de ordine public, Consiliului General al Municipiului Bucureti, consiliilor judeene, consiliilor municipale, oreneti sau comunale, dup caz, referitoare la msurile ntreprinse n ndeplinirea atribuiilor specifice. efii unitilor de poliie informeaz, trimestrial sau ori de cte ori este nevoie, prefecii, primarul general al municipiului Bucureti, preedinii consiliilor judeene, primarii sectoarelor municipiului Bucureti, ai municipiilor, oraelor i comunelor, dup caz, despre evoluia fenomenelor antisociale i modul n care au fost ndeplinite sarcinile pe plan local. n cazuri justificate de evenimente deosebite, ntre autoritile administraiei publice locale i unitile de poliie, de

137

comun acord, se pot ncheia protocoale n vederea ndeplinirii eficiente a atribuiilor poliiei. Dac poliia nu i ndeplinete responsabilitile n baza protocolului ncheiat, administraia public se poate adresa organului superior de poliie. Serviciile comunitare pentru cadastru i agricultur41 Se constituie la nivelul unitilor administrativ-teritoriale - comune, orae i municipii n compartimente distincte, organizate n cadrul aparatului propriu al consiliilor locale sau ca servicii publice cu personalitate juridic, n subordinea consiliilor locale, finanate din venituri extrabugetare i din subvenii acordate de la bugetul local. ndrumarea tehnico-metodologic a serviciilor comunitare pentru cadastru i agricultur se asigur de ctre oficiile judeene de cadastru, geodezie i cartografie i de ctre direciile generale judeene pentru agricultur i industrie alimentar. Au urmtoarele atribuii principale:
a) particip la aciunea de delimitare a teritoriului administrativ al comunei, oraului sau municipiului i asigur conservarea punctelor de hotar materializate prin borne; b) efectueaz msurtori topografice pentru punerea n posesie pe amplasamentele stabilite de comisiile locale de aplicare a legii fondului f unciar; c) ntocmesc fiele de punere n posesie; d) constituie i actualizeaz evidena proprietilor imobiliare i a modificrilor acestora; e) constituie i actualizeaz evidena terenurilor care fac parte din domeniul public sau privat; f) delimiteaz exploataiile agricole din teritoriul administrativ al localitilor; g) fac propuneri i avizeaz proiectele de organizare i funcionare a exploataiilor agricole i aplic n teren elementele necesare pentru funcionarea acestora proiectarea i amenajarea reelei de drumuri i de alimentare cu ap, de
41

Ordonana Guvernului nr. 13/26 iulie 2001 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea

serviciilor comunitare pentru cadastru i agricultura, publicat n M.O. nr. 461/13.08.2001

138

irigaii; h) urmresc modul n care deintorii de terenuri asigur cultivarea acestora; i) furnizeaz date pentru completarea i inerea la zi a registrului agricol; j) acord consultan agricol, urmresc aplicarea tehnologiilor adecvate i iau msuri de protecie fitosanitar; k) acord consultan n domeniul zootehniei i asigur operaiunile de nsmnare artificial; l) iau msuri pentru prevenirea mbolnvirii animalelor i asigur efectuarea tratamentelor n cazul mbolnvirilor; m) ntocmesc documentaiile necesare pentru acordarea de sprijin productorilor agricoli, n condiiile prevzute de lege i urmresc realizarea acestor aciuni.

Servicii publice de gospodrie comunal Serviciile publice de gospodrie comunal reprezint ansamblul activitilor i aciunilor de utilitate i de interes local, desfurate sub autoritatea administraiei publice locale, avnd drept scop furnizarea de servicii de utilitate public, prin care se asigur: alimentarea cu ap, canalizarea i epurarea apelor uzate i pluviale, salubrizarea localitilor, alimentarea cu energie termic produs centralizat, alimentarea cu gaze naturale, alimentarea cu energie electric, transportul public local, ntreinerea drumurilor i a spaiilor verzi. Serviciile publice de gospodrie comunal se realizeaz prin intermediul gospodrie unui ansamblu de construcii, sisteme instalaii tehnologice, din echipamente funcionale i dotri specifice, denumite sisteme publice de comunal. Aceste fac parte integrant infrastructura edilitar a localitilor.
Legea nr. 326/2001, urmat de o serie de reglementri sectoriale care, pentru prima dat n istoria Romniei postbelice, stabilesc reguli administrative, juridice i tehnice pentru fiecare serviciu de gospodrie comunal, respectiv pentru: H.G.R. nr. 8/04.01.2001 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea Ministerului Administraiei Publice a stabilit sarcini concrete cu privire la coordonarea 139

din punct de vedere strategic i metodologic a ramurii serviciilor publice de gospodrie comunal, crend n cadrul ministerului i structurile necesare pentru aducerea lor la ndeplinire.

Prin aceste reglementri s-a creat un cadru legislativ coerent care va permite o dezvoltare a sectorului n concordan cu prevederile directivelor europene, avnd ca finalitate oferirea unor servicii de calitate consumatorilor la preuri accesibile cu respectarea principiilor dezvoltrii durabile, a economisirii resurselor i a proteciei mediului. Serviciile publice de gospodrie comunal se organizeaz i se administreaz cu respectarea urmtoarelor principii:
a) principiul dezvoltrii durabile; b) principiul autonomiei locale; c) principiul descentralizrii serviciilor publice; d) principiul responsabilitii i legalitii; e) principiul participrii i consultrii cetenilor; f) principiul asocierii intercomunale i al parteneriatului; g) principiul corelrii cerinelor cu resursele; h) principiul proteciei i conservrii mediului natural i construit; i) principiul administrrii eficiente a bunurilor din proprietatea public a unitilor administrativ-teritoriale; j) principiul asigurrii mediului concurenial; k) principiul liberului acces la informaii privind aceste servicii publice.

Serviciile publice de gospodrie comunal trebuie s ndeplineasc urmtoarele condiii eseniale:

a) continuitate din punct de vedere cantitativ i calitativ, n condiii contractuale; b) adaptabilitate la cerinele consumatorilor; c) accesibilitate egal la serviciul public; d) asigurarea sntii publice i a calitii vieii.

Organizarea,

conducerea,

administrarea,

gestionarea,

coordonarea i controlul funcionrii serviciilor publice de gospodrie comunal sunt atribute ale autoritilor administraiei publice locale.

140

Organizarea, exploatarea i funcionarea serviciilor publice de gospodrie comunal trebuie s asigure:

a) satisfacerea cerinelor cantitative i calitative ale utilizatorilor, corespunztor prevederilor contractuale; b) funcionarea optim, n condiii de siguran, rentabilitate i eficien economic, a construciilor, echipamentelor, instalaiilor i dotrilor, corespunztor parametrilor tehnologici proiectai i n conformitate cu caietele de sarcini, cu instruciunile de exploatare i cu regulamentele de organizare i funcionare; c) protejarea domeniului public i a mediului prin respectarea reglementrilor legale; d) informarea i consultarea cetenilor n vederea protejrii sntii populaiei care beneficiaz de serviciile respective.

Gestiunea serviciilor publice de gospodrie comunal se poate organiza n urmtoarele modaliti: gestiune direct autoritile administraiei publice locale i asum nemijlocit toate sarcinile i responsabilitile privind organizarea, conducerea, administrarea indirect i sau gestionarea gestiune serviciilor delegat publice de gospodrie comunal. gestiune autoritile administraiei publice locale pot apela, pentru realizarea serviciilor, la unul sau mai muli operatori de servicii publice, crora le ncredineaz n baza unui contract de delegare a gestiunii gestiunea propriu-zis a serviciilor, precum i administrarea i exploatarea sistemelor publice tehnico-edilitare necesare n vederea realizrii acestora. Delegarea gestiunii serviciilor publice de gospodrie comunal ctre operatori atestai se va face n condiii de transparen, prin licitaie public organizat conform legii. n conformitate cu competenele i atribuiile ce le revin potrivit legii, autoritile administraiei publice locale pstreaz prerogativele privind adoptarea politicilor i strategiilor de dezvoltare a serviciilor, respectiv a programelor de dezvoltare a sistemelor publice de
141

gospodrie comunal, precum i dreptul de a urmri, de a controla i de a supraveghea:

a) modul de respectare i de ndeplinire a obligaiilor contractuale asumate de operatorii furnizori/prestatori de servicii publice; b) calitatea serviciilor furnizate/prestate; c) parametrii serviciilor furnizate/prestate; d) modul de administrare, exploatare, conservare i meninere n funciune, dezvoltare i/sau modernizare a sistemelor publice din infrastructura edilitar-urban ncredinat prin contractul de concesionare; e) modul de formare i de stabilire a tarifelor pentru serviciile publice.

Operatori

furnizori/prestatori

de

servicii

publice

locale

de

gospodrie comunal specializai, pot fi: Compartimente de specialitate din aparatul propriu al consiliilor locale. Serviciile publice de gospodrie comunal aflate sub autoritatea administraiei publice locale se organizeaz n funcie de: importana economico-social a localitilor; mrimea i de gradul de dezvoltare a acestora; dotrile i echiprile edilitare existente. Ageni economici atestai de ctre autoritile naionale de reglementare sau de ctre autoritatea administraiei publice locale. Societile comerciale de gospodrie comunal nfiinate de ctre autoritile administraiei publice locale, pot fi: Societi comerciale de gospodrie comunal de interes local se afl sub coordonarea consiliilor locale i se organizeaz pentru unul sau mai multe servicii de utilitate public, n funcie de mrimea localitilor, de gradul de echipare tehnico-edilitar a acestora i de ali factori specifici locali.

142

Societi comerciale de gospodrie comunal de interes judeean Autoritatea Naional de Reglementare este o instituie public cu personalitate juridic care funcioneaz n condiii de monopol natural, activitatea sa fiind coordonat de ctre Ministerul Administraiei i Internelor. Autoritatea este finanat din fondurile extrabugetare obinute din acordarea licenelor de atestare/autorizare. Autoritatea Naional de Reglementare are urmtoarele atribuii principale:
a) atestarea/autorizarea operatorilor de servicii publice de gospodrie comunal; b) culegerea de informaii privind activitatea operatorilor de servicii publice de gospodrie comunal i publicarea acestora; c) controlul documentelor i evidenelor operatorilor de servicii publice de gospodrie comunal; d) stabilirea mecanismului de ajustare a tarifelor n condiiile respectrii contractelor de delegare a gestiunii; e) soluionarea conflictelor dintre operatorul i consumatorul de servicii publice de gospodrie comunal; f) solicitarea de la operatorii de servicii a programelor de mbuntire a activitii, n cazul n care prestaiile acestora nu corespund parametrilor stabilii n licena de operare, respectiv n contractul de delegare a gestiunii; g) retragerea licenelor de operare, n cazul n care operatorul de servicii publice de gospodrie comunal refuz s ia msuri n vederea mbuntirii activitii. Autoritatea Naional de Reglementare i exercit prerogativele fa de toi operatorii, indiferent de forma n care se desfoar gestiunea serviciului n cadrul comunitii locale respective.

143

Finanarea serviciilor publice de gospodrie comunal Se face prin: susinere prin alocaii acordate integral din bugetele locale pentru acoperirea 100% a cheltuielilor (cazul ntreinerii drumurilor i spaiilor verzi); susinere parial prin preuri i tarife subvenionate (cazul energiei termice i a transportului public); susinere total prin preuri i tarife pltite de consumatori (cazul serviciilor de ap i canalizare, colectare, transport i depozitare de deeuri menajere). Subveniile reprezint un aspect foarte important n mecanismul finanrii serviciilor publice i a utilitilor comunale. n acest moment exist dou servicii publice importante subvenionate: distribuia energiei termice i transportul local de cltori. n cazul distribuiei energiei termice exist dou tipuri de subvenii: - subvenia ctre productor, calculat ca diferen ntre preul local i preul naional de referin (adic cel pltit de ctre populaie). Aceast subvenie este suportat din bugetul local, fie din surse proprii, fie din sume de echilibrare primite de la bugetul central cu aceast destinaie. Aceast subvenie ridic anumite probleme:
realizeaz o protecie social uniform pentru toi consumatorii persoane fizice, indiferent de veniturile lor, ceea ce conduce la costuri deosebit de mari i nu au efectul social scontat; povara pentru bugetul local este foarte mare, n multe cazuri aceast subvenie depete 25%-30% din cheltuieli, n special pentru oraele mici sau pentru cele care folosesc pentru nclzire combustibil lichid uor. Sumele de echilibrare repartizate de bugetul de stat cu aceast destinaie sunt n volum insuficient i sosesc cu mare ntrziere;

144

 nivelul subveniei, i deci al resurselor bugetului local alocate acestei destinaii este determinat ntr-o manier decisiv de deciziile marilor companii naionale: SC Electrica, Distrigaz i PETROM, ceea ce influeneaz negativ capacitatea administraiei publice locale de a urmri o politic coerent din punct de vedere financiar n acest domeniu.

- ajutoarele bneti acordate familiilor cu venituri reduse pe perioada lunilor noiembrie-martie pentru nclzire. Aceste ajutoare sunt, de fapt, o subvenie pentru categoriile cele mai afectate de creterea preurilor. Ea se acord n funcie de veniturile nete ale unei familii i chiar dac fundamentarea ei practic las de dorit, acest sistem este mai eficient dect subvenia ctre productor. Acordarea acestui tip de subvenie contribuie la diminuarea blocajului financiar. Subvenia pentru transportul local de cltori este reglementat prin OUG 97/1999, modificat prin OUG 148/2000 i este suportat din bugetul local. Modul de calcul al subveniei ine cont de diferena dintre numrul estimat de cltori i cel efectiv i de diferena dintre tariful stabilit n condiii comerciale i tariful impus. Volumul subveniei variaz n funcie de dimensiunea localitii, a numrului de cltori i de existena unor servicii de transport concurente: taxi sau maxi-taxi. Acest lucru se datoreaz faptului c ntr-o localitate sunt trasee rentabile i mai puin rentabile, care trebuie, ns, acoperite fiind vorba de un serviciu public. Activitile de taxi i maxi-taxi se concentreaz pe traseele cele mai rentabile, diminund ntr-o proporie de loc neglijabil numrul de cltori ai societii locale de transport. n plus, multe dintre societile de taxi i maxi-taxi practic evaziunea fiscal i beneficiaz de lipsa unor reglementri clare ale consiliului local privitoare la activitatea de transport n comun (exemplu: scoaterea la licitaie a traseelor de maxi-taxi, combinarea traseelor foarte rentabile cu cele mai puin rentabile etc.). n consecin, n special n oraele de dimensiuni mai mici, cu o populaie de pn n 200.000 de locuitori,
145

subvenionarea transportului local nseamn n plus i un transfer de resurse ctre firmele private care practic taximetria sau maxi-taxi. Alte servicii locale Alturi de serviciile publice prezentate din sistemul serviciilor publice din ara noastr, mai face parte i Administrarea domeniului public Pentru a-i putea ndeplini atribuiile ce le revin n executarea normelor legale, autoritile administraiei publice au nevoie de bunuri mobile i imobile. ntruct aparin statului sau unitilor administrativteritoriale, aceste bunuri formeaz domeniul administrativ, care se subdivide n dou categorii, i anume: domeniul public, domeniul privat. n conformitate cu art. 135 din Constituia Romniei i cu art. 1 din Legea nr. 213 din 17 noiembrie 199810 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, domeniul public este format din bunurile care, potrivit legiisau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public. Legea 213/1998 face distincie ntre: domeniul public al statului, domeniul public al unitilor administrativ-teritoriale care se mparte n: domeniul public judeean, domeniul public local (al comunelor, oraelor i municipiilor). Domeniul public local al comunelor, oraelor i municipiilor este alctuit din urmtoarele bunuri:
1. drumurile comunale, vecinale i strzile; 2. pieele publice, comerciale, trgurile, oboarele i parcurile publice, precum i zonele de agrement; 3. lacurile i plajele care nu sunt declarate de interes public naional sau 146

judeean; 4. reelele de alimentare cu ap, canalizare, termoficare, gaze, staiile de tratare i epurare a apelor uzate, cu instalaiile, construciile i terenurile aferente; 5. terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea consiliul local i primria, precum i instituiile publice de interes local, cum sunt: teatrele, bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinicile i altele asemenea; 6. locuinele sociale; 7. statuile i monumentele, dac nu au fost declarate de interes public naional; 8. bogiile de orice natur ale subsolului, n stare de zcmnt, dac nu au fost declarate de interes public naional; 9. terenurile cu destinaie forestier, dac nu fac parte din domeniul privat al statului i dac nu sunt proprietatea persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de drept privat; 10. cimitirele oreneti i comunale; 11. din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotrre a consiliului local, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naional ori judeean. 10 Publicat n MO nr. 448 din 24 noiembrie 1998

Bunurile din domeniul public local sunt: - inalienabile nu pot fi nstrinate; ele pot fi date numai n administrare, concesionate sau nchiriate, n condiiile legii; - insesizabile nu pot fi supuse executrii silite i asupra lor nu se pot constitui garanii reale; - imprescriptibile nu pot fi dobndite de ctre alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bun-credin asupra bunurilor mobile. Servicii publice comerciale Din categoria serviciilor publice comerciale fac parte urmtoarele servicii:
147

 organizarea i funcionarea pieelor agroalimentare; serviciul de exploatare a parcajelor publice; licenierea transportului privat de cltori; expunerea firmelor i reclamelor publicitare; organizarea i funcionarea cimitirelor; serviciul public de ecarisaj. Organizarea i funcionarea pieelor agroalimentare Organizarea i funcionarea pieelor, a trgurilor i a oboarelor este circumscris de Regulamentul-cadru aprobat prin HG nr. 19/1996: Pieele sunt ansambluri comerciale special amenajate pentru aprovizionarea populaiei cu legume, fructe, carne i produse din carne, lactate, cereale etc.; Trgurile sunt zone publice destinate vnzrii cumprrii de produse agricole, agroalimentare, agroindustriale i industriale; Oboarele sunt piee destinate vnzrii cumprrii animalelor; Blciurile sunt combinaii ntre una dintre formele de pia de mai sus cu prestrile de servicii pentru distracie (jocuri mecanice etc.). Autoritile administraiei publice locale au competena de a organiza pieele potrivit unui regulament propriu. Gestionarea serviciilor necesare funcionrii pieelor agroalimentare se realizeaz n trei moduri: prin serviciul public al consiliului local piaa este o direcie care-i desfoar activitatea n regie proprie cu fonduri din bugetul local i cu funcionari din administraia public local; prin instituii de interes public administraia asigur serviciul public prin contractul administrativ ncheiat cu prestatorul numit instituie public; prin persoane juridice cu capital de stat, privat sau mixt pe baza contractului de asociere.
148

Serviciul de exploatare a parcajelor publice Pentru organizarea, utilizarea i exploatarea spaiilor aflate pe domeniul public sau privat al localitilor, consiliile locale adopt norme specifice de funcionare. Parcarea este acel spaiu special destinat staionrii vehiculelor, semnalizat prin indicatoare i/sau marcaje, care se delimiteaz de partea carosabil a drumului public. n funcie de destinaie ntlnim: parcaje de reedin care se situeaz la mai puin de 30 m de frontul imobilelor utilizate de ctre locatari i care sunt amenajate i ntreinute de serviciile de administrare a domeniului public; parcaje publice n care staionarea este temporar i pentru care se percepe o tax; parcaje private care aparin agenilor economici sau instituiilor publice. Parcajele publice sau private cu plat sunt amenajate de persoanele juridice care le au n exploatare, iar cele fr plat sunt ntreinute de serviciul de administrare a strzilor. Licenierea transportului privat de cltori Administraia public local poate autoriza i transportul de cltori cu mijloace de transport particulare. Pentru a obine licena de transport, operatorii trebuie s ndeplineasc anumite condiii, cum sunt: onorabilitate adic lipsa oricrei condamnri penale n legtur cu activitatea pe care o desfoar; bonitatea adic existena dovezilor din partea unei instituii bancare referitoare la capacitatea financiar a transportatorului; specialitatea care trebuie dovedit cu documente eliberate de instituiile de profil;

149

 tehnicitatea prin care transportatorul dovedete c deine mijloace de transport care ntrunesc condiiile pentru a circula pe drumurile publice. Licena poate fi suspendat dac transportatorul nu mai ndeplinete condiiile pentru a desfura activitatea de transport sau poate fi anulat dac au fost falsificate documentele de transport. Normele pe care trebuie s le ndeplineasc un transportator privat de cltori se stabilesc prin caietul de sarcini n care, pe lng reglementrile legale, sunt nscrise i obligaiile specifice pentru categoriile i tipurile de transport pentru care se acord licen: condiii pentru autovehicule, pentru oferi, pentru deplasarea cltorilor, precum i condiii comerciale. Expunerea firmelor i reclamelor publicitare Publicitatea a devenit n prezent o component esenial a politicii comerciale prin care agenii economici i fac cunoscute produsele pe pia. Autoritile administraiei publice locale reglementeaz, prin norme specifice, construirea i amplasarea reclamelor publicitare pentru a proteja colectivitatea de propagarea violenei, a viciului sau a altor aciuni interzise de lege i pentru a-i valorifica domeniul public i privat prin ncasarea unor taxe. Firma reprezint o construcie pe care se inscripioneaz numele, denumirea comercial, obiectul de activitate sub care persoana fizic sau juridic i exercit activitatea i care se amplaseaz pe imobilele unde se desfoar activitatea n cauz. Reclama reprezint o inscripie prin care se expun informaii elogioase la adresa unei persoane fizice sau juridice, sau a unui produs sau serviciu, cu scopul de a-i face popularitate. n afara firmelor i a reclamelor publicitare, n interiorul localitilor se utilizeaz i earfe amplasate pe domeniul public, care
150

conin anunuri referitoare la evenimente culturale, tiinifice, sportive, de interes local sau naional. O alt form de publicitate este cea ambulant efectuat cu ajutorul autovehiculelor. Organizarea i funcionarea cimitirelor Sub aspectul obiectului de activitate, nhumrile, respectiv, incinerrile nu sunt servicii, dar sub aspectul interesului public al sntii aceste activiti trebuie organizate de ctre administraia public local. Aceste activiti sunt asigurate n sistem privat de ctre unitile parohiale, iar n sistem public prin cimitirele de stat / locale. Organizarea i funcionarea cimitirelor i crematoriilor umane de ctre administraia public local se realizeaz prin: elaborarea unui regulament de funcionare aprobat prin hotrrea consiliului local; atribuirea locurilor de nhumare prin concesiune; posibilitatea de a realiza construciile funerare numai pe baza autorizrii consiliului local; plata unor taxe i tarife ctre bugetul local. Administraia local are obligaia de a realiza infrastructura dup care poate presta serviciul n regie proprie sau pe baza gestiunii delegate. Datorit gradului mare de pericol social pe care l reprezint cadavrele, autoritile administraiei publice au obligaia de a institui norme specifice cu privire la transport, depozitare, deshumare etc. Protecia serviciului public este asigurat prin regimul contravenional aplicabil n cazul nerespectrii regulamentelor. Serviciul public de ecarisaj

151

Administraia public local are obligaia de a institui norme cu privire la creterea, transportul, ngrijirea i exterminarea animalelor fr stpn care prezint un grad ridicat de pericol social. Serviciul public de ecarisaj asigur att protecia cinilor, ct i a cetenilor din unitatea administrativ-teritorial n care funcioneaz, avnd urmtoarele atribuii: strngerea cinilor fr stpn; ngrijirea cinilor; asigurarea adposturilor temporare pentru cini etc. Pentru protecia cinilor se instituie interdicii cu privire la omorrea acestora n afara instituiilor specializate, maltratarea lor, organizarea luptelor cu cini. Posesorii de cini trebuie s asigure starea de sntate a acestora, vaccinarea anual i s respecte anumite norme referitoare la deplasarea acestora (botni etc). Autoritile administraiei publice locale coopereaz cu reprezentanii administraiei publice centrale, care utilizeaz cini (Ministerul Aprrii Naionale, Ministerul de Interne), precum i cu organizaii profesionale (Asociaia Vntorilor i Pescarilor Sportivi), atunci cnd stabilesc norme general obligatorii n raza lor teritorial. Serviciul public pentru activiti culturale Realizarea unor activiti specifice de nvmnt, art, cultur, sntate, la nivel local se asigur de ctre direciile de specialitate descentralizate n teritoriu, ns nu este exclus posibilitatea organizrii de ctre administraia local a unor instituii publice, cu personalitate juridic, prin care s se acopere necesitile spirituale ale colectivitilor locale. Un serviciu public cu caracter cultural are ca obiect de activitate iniierea, derularea i asigurarea cu mijloace materiale i
152

financiare a programelor cu caracter artistic, tiinific, documentar n regie proprie sau n colaborare cu alte instituii guvernamentale sau nonguvernamentale. Serviciul public de proiecte culturale (centrul de proiecte culturale) i asigur finanarea din venituri realizate din activiti proprii, donaii, sponsorizri i subvenii din bugetul consiliului local. Organizarea i funcionarea serviciului public pentru cultur se realizeaz printr-un Comitet de coordonare i un Consiliu de administraie. Comitetul de coordonare cuprinde reprezentani ai consiliului local i ai serviciilor publice descentralizate n teritoriu, avnd ca atribuii aprobarea i modificarea statutului, stabilirea proiectelor i a programelor culturale, verificarea i aprobarea raportului anual de activitate. Consiliul de administraie este structura executiv care asigur activitatea curent prin elaborarea programului de activitate, a regulamentului de funcionare intern, ncheierea contractelor de cooperare i colaborare, propuneri de buget de venituri i cheltuieli. Acest serviciu public realizeaz un raport de activitate pe care l supune aprobrii consiliului local, care are posibilitatea coordonrii permanente a serviciului prin intermediul comisiei de cultur.

153

CAPITOLUL VII
SERVICIILE PUBLICE OFERITE DE ORGANIZAIILE NEGUVERNAMENTALE

1. Conceptul de organizaie neguvernamental

Termenul de organizaie nonguvernamental a avut o serie de accepiuni de-a lungul istoriei postbelice a Romniei. Astfel, n 1958 era definit ca fiind o asociaie de oameni cu concepii i preocupri comune, unii conform unui regulament sau unui statut, n vederea depunerii unei activiti organizate42. n 1975 a fost formulat o alt definiie: asociaie de persoane care au aceleai interese, concepii i preocupri, unite n vederea ntreprinderii unor aciuni pentru atingerea unor obiective comune 43. Organizaia i desfoar activitatea pe baza unui regulament sau a unui statut menit s asigure caracter unitar organizat al aciunii sale. n raport cu scopurile urmrite, organizaia prezint o mare varietate: politica profesional, cultural sportiv, de mas i obteasc, guvernamental, nonguvernamental, militar, paramilitar etc. La doar trei ani, n 1978, Dicionarul de drept constituional i administrativ, Bucureti, Editura tiinific i Enciclopedic, definete
42 43

Dicionarul limbii romne moderne, Bucureti, Editura Academiei R.P.R., 1958). Dicionarul politic, Bucureti, Editura Politic, 1975

154

organizaia obteasc drept o organizaie constituit pe baza liberului consimmnt, al unor categorii de ceteni pe diferite criterii (profesie, preocupri, interese comune), a crei activitate se desfoar pe baza participrii voluntare i neremunerate a membrilor ei sau prin unirea altor organizaii i instituii sau organele constituite pe baza alegerilor de ctre colectivitate, fie direct n adunri obteti, fie prin intermediul unor organisme de stat i obteti etc. n 1981, organizaia neguvernamental, potrivit Dicionarului de psihologie social, Bucureti, Editura tiinific i Enciclopedic, este o unitate sau grupare social, contient ntemeiat, corespunztor unor necesiti obiectiv determinate i care urmrete atingerea unui scop bine stabilit. Aceast noiune apare mai trziu, n 1985, i n Dicionarul de Conducere Politic i Organizare, Bucureti, Editura Politic, 1985, ca fiind o asociaie de persoane cu aceleai interese, concepii i preocupri, unite conform unui regulament sau a unui statut, n vederea desfurrii unor activiti organizaionale pentru atingerea unor obiective comune. n funcie de scopurile urmrite, de mprejurrile i formele n care i desfoar activitatea, organizaiile pot fi: politice, profesionale, cultural sportive, teroriste. Termenul de organizaie neguvernamental (cel mai des utilizat n Romnia pentru a descrie entiti ale sectorului nonprofit) a fost definit i n Ordonana Guvernului nr. 81/1997 privind stimularea cercetriidezvoltrii i inovrii, astfel: persoana juridic romn de drept public sau privat, de interes obtesc, nepolitic, fr scop lucrativ, recunoscut potrivit legii ca avnd personalitate juridic i care nu este investit cu exerciiul autoritii de stat i nici nu face parte din sistemul administraiei publice. Aceast definiie ar putea ridica problema realei independene a acestui tip de organizaie de structurile statale. Organizaiile neguvernamentale (asociaii, fundaii, ligi, societi) sunt, de fapt, structuri care, fiind independente de administraie, nu
155

urmresc nici accesul la puterea politic (la nivel local sau naional) i nici obinerea de profit (resurse financiare necesare activitii lor avnd alte surse dect activitatea economic, specific agenilor economici). Caracteristici ale organizaiillor neguvernamentale, Organizaiile neguvernamentale pot s fie denumite: organizaii voluntare, organizaii cu scop ideal, organizaii non-profit sau organizaii fr scop lucrativ. Pentru a fi considerat ca aparinnd sectorului non-profit, o organizaie trebuie: - s fie formal constituit; organizaia trebuie s fac dovada unei anumite capabiliti organizaional-instituionale, precum i anumitor reguli de funcionare; trebuie s organizeze regulat ntlniri, s elaboreze i s respecte anumite proceduri n activitatea pe care o desfoar; nscrierea organizaiei ca persoan juridic nu este imperativ pentru respectarea acestui criteriu. - s fie privat; organizaia trebuie s fie instituional separat de administraia public, aceasta nu exclude primirea de fonduri de la bugetul statului; sunt considerate private i organizaiile n ale cror structuri de conducere sunt prezeni reprezentani ai administraiei publice. - s respecte criteriul nondistribuiei profitului; organizaia poate genera profituri din activitile sale, dar acestea nu pot fi distribuite membrilor sau organelor de conducere, ci pot fi folosite doar pentru atingerea obiectivelor declarate. s fie autonom; organizaia trebuie s-i stabileasc obiectivele, proceduri interne proprii de control asupra activitilor desfurate; n acelai timp, activitatea organizaiei trebuie s nu se subordoneze nici unei alte instituii publice sau private.

156

- s fie voluntar; organizaia trebuie s promoveze voluntariatul i s se bazeze pe aciuni voluntare n activitatea pe care o desfoar. Organizaia este voluntar dac recruteaz, instruiete i implic voluntari n activitilor ei. Prin activitatea voluntar, nelegem i neretribuirea membrilor Consiliului de Administraie i a staffului organizaiei. Organizaia voluntar i recruteaz membrii numai pe baza unei opiuni voluntare, individuale. Unele organizaii condiioneaz anumite servicii, dobndirea unui anumit statut sau n unele cazuri, exercitarea unei anumite profesii de nscrierea prealabil n organizaiile respective. Acele organizaii care nu au nscrise astfel de prevederi n statut, nu sunt considerate voluntare i, ca atare, nu pot fi incluse n sectorul non-profit. n concluzie, o organizaie este voluntar cnd respect cel puin una din cele dou semnificaii ale voluntariatului, mai sus enunate. s fie nemisionar; organizaia trebuie s nu aib ca scop prozelitismul; organizaiile cu caracter religios, dar care i-au definit alte scopuri (protecie social, caritate) sunt incluse n sectorul non-profit. s fie apolitic; organizaia trebuie s nu fie implicat direct n promovarea sau susinerea candidailor pentru alegeri locale, parlamentare sau prezideniale; organizaia poate desfura activiti specifice (lobby, advocacy) cu scopul influenrii politicilor publice. Aplicarea definiiei structural-operaionale n cazul Romniei duce la ncadrarea n sectorul non-profit att a unor persoane juridice de drept privat (cum ar fi: asociaiile, fundaiile i uniunile sau federaiile nfiinate pe baza Legii 21/1924 sau a altor legi speciale), ct i de drept public (cum ar fi: Crucea Roie), ca i a unor organizaii care promoveaz interesele membrilor (sindicate, Camere de Comer). n metodologia Comisiei Naionale pentru Statistic, sectorul administraiei private se compune din culte, partide, sindicate, uniuni de creaie, Crucea Roie, asociaii i fundaii.
157

Sistemul de clasificare a activitilor din economia naional, aplicat de Comisia Naional de Statistic, dei este n general concordant cu cele adoptate de Uniunea European i ONU, nu permite o facil ncadrare i extragere a informaiilor cantitative cu privire la activitile non-profit. Fie c sunt legal constituite sau activeaz ca grupuri sau structuri informale, organizaiile neguvernamentale pot avea o varietate de forme de structurare: asociaii, cooperative, societi de ntrajutorare, fundaii i federaii. n general, n Romnia, ca i n Europa, exist trei tipuri principale: asociaii, fundaii i federaii. Potrivit legii 21/1924, lege care definete noiunea de asociaie i fundaie i cadrul legal de nfiinare i desfiinare a lor, asociaia este convenia juridic prin care mai multe persoane i pun n comun contribuiile lor materiale, cunotinele i activitile lor pentru a realiza un scop care nu le aduce avantaje pecuniare sau patrimoniale. Scopul asociaiei poate corespunde interesului general, interesului particular al unei anumite categorii sociale sau interesului personal. Spre deosebire de asociaie, unde numrul de persoane minim este de 20 pentru ca aceasta s obin personalitate juridic, la fundaie trebuie s existe minim un fondator. Astfel, fundaia este actul prin care o persoan fizic sau moral stabilete un patrimoniu distinct i autonom de patrimoniul su propriu i l consacr n mod permanent realizrii unui scop ideal, de interes public. Asociaiile i fundaiile nu au drepturi dect pentru a-i realiza obiectivele i nu pot primi autonomie dect dup ce au fost autorizate. Acestea nu pot exista dect dac a fost stabilit un organism de conducere care are competena de a lua decizii. O alt clasificare a organizaiilor nonprofit se poate face dup tipul de interes pe care l promoveaz.
158

Astfel,

unele

organizaii

neguvernamentale au un caracter mutual, ele fiind interesate doar n promovarea intereselor proprii ale membrilor lor. Altele ns, au o vocaie public. n categoria organizaiilor neguvernamentale de interes public sau de utilitate public, sunt integrate acele organizaii care prin grupul, inta i tipul de activitate demonstreaz o anumit vocaie pentru binele comunitii. Ele deruleaz programe de interes public de care beneficiaz ntreaga comunitate sau un numr mare dintre membrii si. Organizaiile neguvernamentale se mai numesc organizaii caritabile n Marea Britanie sau filantropice n SUA, fr ca aceste atribute s se refere n mod explicit la acordarea de sume de bani. ntr-o accepiune mai larg a acestor cuvinte, o aciune caritabil sau filantropic se poate referi i la punerea la dispoziia celor cu nevoi a unor servicii sau produse, sub form gratuit sau la un pre sub cel folosit pe piaa liber. Serviciile publice oferite de organizaiile neguvernamentale Organizaiile neguvernamentale cu vocaie public sunt n mod deosebit interesate de parteneriat ca metod de punere n valoare a unor resurse care fie sunt insuficiente, fie lipsesc, dar sunt necesare pentru buna derulare a programelor lor, n cazul de fa programe de utilitate public. Experiena unor ri cu sisteme de drept similare cu al Romniei (ca Germania, de exemplu), arat posibilitatea existenei unor organizaii de drept public ce funcioneaz practic ca nite anexe instituionale ale statului.

2. Finanarea asociaiilor fr scop lucrativ i a fundaiilor

159

Potrivit reglementarilor n vigoare, organizaiile neguvernamentale i pot asigura resursele materiale i bneti, pentru realizarea scopului declarat n statut prin: cotizaii de la membrii i simpatizanii organizaiei (cuantumul cotizaiilor se stabilete de adunarea general a membrilor organizaiei); donaii, pe de o parte att de la organizaii neguvernamentale romneti, ct i strine, iar pe de alt parte donaii individuale, precum i de la firme comerciale; legate (dispoziii testamentare prin care o persoan fizic las cuiva o motenire, un bun); venituri din activiti proprii; sponsorizri; surse de finanare din partea administraiei publice. Printre resursele de care organizaiile neguvernamentale au nevoie pentru a funciona, de o deosebit importan sunt cele de natur financiar. Accesul limitat la resursele financiare i slaba capacitate economic a asociaiilor le face permanent vulnerabile. Realitatea din ara noastr demonstreaz c sponsorizarea reprezint o cale principal i viabil de sprijin a organizaiilor neguvernamentale. Aceasta este dovedit de faptul c, pn n prezent, aceste organizaii au fost i sunt ajutate substanial pe calea sponsorizrii de ctre agenii economici din ara noastr i din strintate, potrivit legii. i pentru ca acest sprijin s fie transparent i aezat n cadrul juridic al rii noastre, Parlamentul Romniei a adoptat Legea nr. 321/19.05.1994, privind sponsorizarea, publicat n M.O. nr. 129/25.05.1994, modificat i completat prin Ordonan de urgen i republicat n M.O. nr. 43/30.01.1998.

160

Potrivit acestei legi, art. 1, sponsorizarea este actul juridic prin care dou persoane convin cu privire la transferul dreptului de proprietate asupra unor mijloace financiare sau bunuri materiale, pentru susinerea de activiti fr scop lucrativ desfurate de una din pri. n cazul sponsorizrii constnd n bunuri materiale, acestea vor fi evaluate prin contractul de sponsorizare la valoarea lor real din momentul predrii lor ctre beneficiar. Art. 4 din lege stipuleaz ca beneficiari ai sponsorizrii: orice persoan juridic fr scop lucrativ care desfoar, sau urmeaz s desfoare o activitate n domeniile: a) cultural, artistic, educativ, de nvmnt, tiinific, umanitar, religios, sportiv, al proteciei drepturilor omului, medico-sanitar, de asisten i servicii sociale, de protecia mediului, al dezvoltrii economice, sociale i comunitare, de reprezentare a asociaiilor profesionale, precum i de ntreinere, restaurare, conservare i punerea n valoare a monumentelor i siturilor istorice; b) instituiile publice care desfoar activitile definite la punctul a, orice persoan fizic a crei activitate ntr-unul din domeniile prevzute la litera a, este recunoscut de ctre o persoan juridic fr scop lucrativ sau o instituie public ce activeaz constant n domeniul n care se solicit sponsorizarea. Completarea legii sponsorizrii aduce nou noiunea de mecenat, care potrivit pct. b, art. 1, este un act de liberalitate efectuat de ctre mecena n favoarea unui beneficiar care poate fi orice persoan fizic care necesit un sprijin. Noile modificri stipulate n aceast lege ncurajeaz persoanele fizice i juridice romne s realizeze sponsorizri datorit reducerii bazei impozabile cu echivalentul sponsorizrii, dar nu mai mult de:

161

 10% din baza impozabil pentru sponsorizri n domeniile cultur, art, nvmnt, sntate, asisten i servicii sociale, aciuni umanitare, protecia mediului; 8% din baza impozabil pentru sponsorizri n domeniile: educaie, drepturile omului, tiin-cercetare fundamental i aplicat, filantropie, ntreinere, restaurare, conservare i punerea n valoare a monumentelor i siturilor istorice, sport cu excepia fotbalului; 5% din baza impozabil pentru sponsorizri n domeniile: religios, dezvoltare economic, social i comunitar, reprezentarea intereselor asociaiilor profesionale, fotbal. Persoanele fizice i juridice strine care datoreaz statului romn, conform legislaiei n vigoare, un impozit pentru un venit sau respectiv, profit realizat nRomnia i care efectueaz sponsorizri n domeniile amintite mai sus, sau acte demecenat, beneficiaz, de asemenea, de reducerea bazei impozabile cu echivalentul n lei al sponsorizrii sau actului de mecenat, calculat la cursul de schimb valutar al zilei, la data efecturii transferului de proprietate, n aceleai condiii cu persoanele fizice sau juridice romne. Beneficiarii sponsorizrii sau mecenatului sunt scutii de plata taxei pe valoare adugat asupra veniturilor provenite din sponsorizri sau mecenat. Cu privire la posibilitile de finanare, Legea nr. 21/1924, art. 40, permite ca asociaiile s desfoare i activiti economice n subsidiar, putnd astfel s obin venituri din care s-i susin obiectivele urmrite. Interdicia de a desfura activiti economice, impus fundaiilor, rezult din coninutul Legii 21/1924 care prin excepie permite asociaiilor s desfoare n subsidiar activiti economice. Activitatea fundaiilor, aa cum rezult din lege, este susinut doar din contribuii ale membrilor fondatori, sumele obinute din arendarea

162

terenurilor ce le dein sau nchirierea imobilelor din patrimoniul propriu, fundaiile neputnd desfura activiti economice. Dei Legea 21/1924 prevede c acceptarea de donaii se face doar cu titlu de excepie i numai cu acordul autoritilor publice, excepia a devenit regul potrivit practicii de dup 1990. La formarea practicii a contribuit, n mare msur, adoptarea Decretului Lege 150/1990, care n art. 2 stipuleaz c patrimoniul fundaiilor se nfiineaz n temeiul sau poate fi constituit i din donaii. Prevederile acestui articol corespund ideii de organizaie neguvernamental i standardului legislativ aplicabil n rile europene cu privire la organizaiile neguvernamentale. Atunci cnd nu pot fi atrase suficiente resurse dinspre sectorul privat sau de la publicul larg, se apeleaz la fondurile publice. Trei au fost modalitile principale de implicare n susinerea noului sector non-profit din partea guvernelor de dup decembrie 1989: 1. finanare direct, prin subvenii de la bugetul statului. La rndul lui, acest tip frecvent de sprijin s-a realizat: prin programe competiionale proprii de finanare elaborate de ministere; la cerere, prin alocare de la bugetele proprii ale ministerelor. Conform legii nr. 34/1998, asociaiile i fundaiile romne cu personalitate juridic, care nfiineaz i administreaz uniti de asisten social, pot primi subvenii alocate de la bugetul de stat sau, dup caz, de la bugetele locale, care vor fi utilizate, n exclusivitate, pentru serviciile de asisten social acordate persoanelor care, potrivit dispoziiilor legale, au dreptul s beneficieze de acestea. Potrivit art. 2 al legii, de la bugetul de stat se pot aloca subvenii asociaiilor i fundaiilor romne cu personalitate juridic a cror activitate de asisten social se adreseaz unor beneficiari din mai multe judee ale rii i care au ncheiat convenii cu Ministerul Muncii i Proteciei Sociale pentru prestarea de servicii.
163

De asemenea, de la bugetele locale se pot aloca subvenii asociaiilor i fundaiilor romne cu personalitate juridic a cror activitate de asistena social se adreseaz beneficiarilor dintr-un singur jude i, respectiv, din municipiul Bucureti i care au ncheiat convenii cu consiliile locale n cauz, pentru prestarea de servicii de asisten social. Nivelul subveniilor acordate nu poate depi costul mediu lunar de ntreinere pe persoan asistat din unitile de asisten social de stat cu profil similar, organizate ca instituii publice. 2. medierea guvernamental n instituirea la nivel naional a programelor internaionale de finanare a sectorului nonprofit. n aceast categorie sunt incluse programele de finanri externe din fondurile unor organizaii publice internaionale, avnd ca obiect i organizaii neguvernamentale romneti (de exemplu: PHARE, USAID, Know How Fund). Programul PHARE pentru dezvoltarea societii civile este administrat de Fundaia pentru Dezvoltarea Societii Civile, care contribuie la dezvoltarea organizaiilor neguvernamentale din Romnia i promoveaz o mai mare recunoatere public a rolului acestora. Programul PHARE are dou componente: programe de finanare a proiectelor organizaiilor neguvernamentale din Romnia (buget 3,75 mil. ECU); programe ale FDSC pentru mbuntirea cadrului general pentru organizaiile neguvernamentale din Romnia. 3. sprijinul material direct acordat de ctre administraiile locale. n acest sens, o serie de organizaii neguvernamentale s-au prevalat de misiunile umanitare promovate pentru a solicita colaborarea primriilor n obinerea de nlesniri fiscale, care s fac posibil desfurarea activitii lor. Astfel, primriile, prefecturile sau alte servicii descentralizate ale administraiei, n funcie de competene, au acordat:
164

sedii, reduceri sau scutiri de plat chiriilor, unele dotri (instalarea de posturi telefonice, mobilier), terenuri de construit (pentru orfelinate, spitale, lcauri de cult), autorizaii gratuite de construcii etc. n ceea ce privete regimul fiscal, rolul acestuia este de a asigura statului resursele sub forma bneasc necesar finanrii diverselor obiective i activiti de care este responsabil n diverse perioade ale evoluiei sale, conform intereselor naionale. n sistemul economiei de pia, statului i revine obligaia s acopere cu resurse bneti n totalitate sau n cea mai mare parte obiectivele i aciunile din domeniul nvmntului, sntii, asigurrilor sociale de stat, culturii fizice i sportului, proteciei sociale, proteciei mediului, pentru aciuni educative; de asemenea, pentru asigurarea ordinii publice i nfptuirea justiiei i administraiei publice, asigurarea aprrii rii, realizarea programelor de cercetare tiinific, a activitilor de interes strategic i finanarea investiiilor solicitate de aceste domenii de activitate. n Romnia, pentru activitile desfurate, n principal fr scop lucrativ, organizaiile neguvernamentale beneficiaz de faciliti fiscale (TVA, cota 0 sau scutire). Activitile economice, chiar dac sunt exercitate n mod accesoriu, iar venitul rezultat este destinat activitii de baz, se consider a fi desfurate n scopul obinerii de profit i nu beneficiaz de faciliti fiscale. Excepie fac, conform art. 2 al Legii nr. 73/1996 privind impozitul pe profit, unitile economice ale asociaiilor de nevztori i invalizi i ale persoanelor handicapate, constituite conform Legii nr. 21/1924. Potrivit punctului d) al aceluiai capitol, sunt scutite de plata impozitului pe profit i asociaiile de binefacere, dar legea nu definete aceste asociaii. Cu privire la instituiile publice, acelai articol, punctul b) precizeaz c acestea sunt scutite de impozit pentru fondurile constituite inclusiv pentru veniturile extrabugetare.
165

Deoarece scopul activitilor accesorii desfurate de organizaiile neguvernamentale este obinerea unor venituri pentru autofinanare, deci pentru continuarea i dezvoltarea serviciilor oferite, acestea nu sunt impozabile, spre deosebire de societile comerciale care prin statutul lor sunt nfiinate n scopul obinerii de profit care se impoziteaz. Cu privire la taxele i impozitele locale prevzute n Legea nr. 27/1994, modificat prin O.G. nr. 24/1995, fundaiile testamentare constituite cu scopul de a ntemeia, ntreine, dezvolta i ajuta instituii de cultur naional, precum i de a susine aciuni cu caracter umanitar, social i cultural beneficiaz de scutire de la plata acestora. De aceeai scutire beneficiaz instituiile publice, monumentele istorice, muzeele, precum i lcaurile de cult. Un alt impozit este taxa pe valoare adugat. Aceasta a fost inclus n rndul impozitelor prin O.G. nr. 22/1995 i Normele nr. 4500/1993. Privitor la organizaiile neguvernamentale, legislaia n domeniu instituie un regim juridic diferit de cel comun. Astfel, nu se cuprind n sfera de aplicare a taxelor pe valoare adugat operaiunile privind livrrile de bunuri i prestrile de servicii rezultate din activitatea desfurat de asociaii fr scop lucrativ, pentru activiti cu caracter filantropic, de organizaiile care desfoar activiti de natur religioas, politic sau civic. Persoanele juridice enumerate anterior sunt supuse plii TVA pentru activiti efectuate sistematic pentru obinerea de profit. De asemenea, se stabilete c sunt scutite de TVA, livrrile de bunuri i prestrile de servicii rezultate din activitatea specific a organizaiilor de nevztori i asociaiilor persoanelor handicapate. Se aplic cota zero de TVA pentru bunurile i serviciile destinate realizrii unor obiective pe teritoriul Romniei cu finanare direct asigurat din ajutoare sau mprumuturi nerambursabile acordate de

166

guverne strine, organisme internaionale, precum i organizaii nonprofit i de caritate. Un regim fiscal deosebit n sprijinul organizaiilor neguvernamentale este Ordonana Guvernului nr. 26/1993 privind tariful vamal de import al Romniei. Aceasta prevede scutiri de taxe vamale pentru organizaiile neguvernamentale cu aplicare la acele bunuri expres prevzute. Din aceast categorie fac parte ajutoarele i donaiile cu caracter social, umanitar, cultural, didactic, primite de la organizaii sau asociaii cu caracter umanitar sau social, cu condiia ca acestea s nu fie folosite n campanii electorale sau n aciuni ce pot amenina sigurana naional. Bunurile ce beneficiaz de scutiri de taxe vamale trebuie s fie folosite potrivit scopului pentru care au fost importate, n cazul schimbrii destinaiei urmnd s fie achitate taxe vamale. Alte condiii impuse acordrii acestui regim special cer ca bunurile s fie expediate fr obligaie de plat, s nu fac obiectul unei comercializri ulterioare, s nu fie utilizate pentru prestri de servicii ctre teri aductoare de venituri, s fie cuprinse n patrimoniul persoanei juridice i nregistrate n evidena contabil proprie.

3. Rolul organizaiilor neguvernamentale n societate

n ultimii nou ani, organizaiile neguvernamentale din Romnia iau recptat identitatea i au adus o contribuie important la modernizarea societii. Ele i-au creat, definit i promovat o identitate proprie, formnd totodat o comunitate care i gsete locul i rolul n societatea civil romneasc la nceputul unui nou ciclu de guvernare. Astfel, pe parcursul a nou ani, organizaiile neguvernamentale au preluat, pe fondul unei crize a resurselor statului, funcii i roluri care
167

nainte de 1989 reprezentau atribuii exclusive ale administraiei, devenind un actor important al promovrii valorilor democratice i a schimbrilor sociale, a unor raporturi noi ntre stat i societate. Organizaiile neguvernamentale sunt caracterizate printr-o mare mobilitate n ceea ce privete modul i direciile lor de aciune. Aceast mobilitate reprezint condiia lor de supravieuire, atta vreme ct funcionarea lor este dependent de o corect identificare a nevoilor n comunitate i de atragerea resurselor necesare pentru abordarea acestor nevoi. Organizaiile neguvernamentale reprezint un termometru al comunitii. Dinamicitatea lor este relevant n ceea ce privete capacitatea comunitii de a reaciona rapid la propriile sale nevoi, cataliznd resurse pe care administraia public nu le are. Analiza direciilor de aciune ale organizaiilor ar putea da administraiei publice, semnale relevante privitoare la problemele pe care n viitorul apropiat va trebui s le abordeze administraia. ONG-urile pot juca, deci, un rol fundamental n identificarea unor probleme ce ar putea fi trecute cu vederea de ctre autoritile publice, iar prin utilizarea resurselor umane proprii, a datelor locale i capacitii lor organizatorice pot monitoriza activitatea ageniilor publice i le pot sprijini n realizarea obiectivelor lor. Adeseori, ONG-urile pot acoperi anumite nevoi ale comunitii, mai bine i mai ieftin dect o poate face sectorul public (exemple frecvente sunt oferite din domeniile asistenei grupurilor vulnerabile sau al managementului unor instituii de asisten medical). Cile prin care sectorul neguvernamental poate influena dezvoltarea comunitii: 1. ncurajnd oficialii i ageniile guvernamentale s adopte soluii elaborate i folosite cu succes n cadrul sectorului;

168

2. educnd i sensibiliznd publicul n privina drepturilor prevzute de stat; 3. participnd la adaptarea programelor oficiale la nevoile publice, exprimnd punctul de vedere al opiniei publice i punnd n valoare experienele locale; 4. colabornd cu agenii oficiale; 5. influennd politicile de dezvoltare local a instituiilor naionale i internaionale; 6. ajutnd administraia public i finanatorii s elaboreze o strategie de dezvoltare mai eficient prin ntrirea instituiilor, creterea calificrii profesionale a personalului, instruirea acestuia i ntrind capacitatea lor managerial. Uneori, organizaiile neguvernamentale sunt considerate alternative la soluiile administraiei. Expresia folosit ar putea crea confuzie. Populaia unei comuniti nu este n situaia de a alege ntre modelul de dezvoltare propus de administraie i cel propus de ONG-uri, pentru simplul motiv c organizaiile nu pot lansa o asemenea ofert. Este puin probabil c eforturile organizaiilor s poat duce la rezolvarea n ntregime a unei probleme n comunitatea local. Lipsa de resurse este n acest caz principalul obstacol. ONG-urile pot gsi noi soluii pentru probleme cu care se confrunt populaia, dar aceste soluii devin relevante doar dac ele pot influena procesul de dezvoltare la nivelul ntregii comuniti. Administraia i organizaiile neguvernamentale nu pot oferi alternative n competiie, ci soluii complementare ce deschid calea ctre o adevrat colaborare ntre ele. Pe fondul celor artate mai sus, ele i-au dovedit adesea eficiena n identificarea i soluionarea problemelor comunitii, n atragerea i punerea n valoare a unor resurse umane i financiare, n evaluarea gradului de eficacitate a politicilor publice prin:
169

 creterea calitii serviciilor publice; gestionarea mai eficient a patrimoniului public; rentabilizarea serviciilor publice; conservarea mai bun a patrimoniului public; reducerea cheltuielilor administrative. n acest sens, putem afirma c necesitatea achiziionrii de servicii de ctre autoritile publice este determinat de extinderea cererii de servicii adresate sectorului public, att din punct de vedere cantitativ, ct i din punct de vedere calitativ, n sensul c cererea de servicii publice a devenit din ce n ce mai mare, iar solicitrile sunt din ce n ce mai diversificate fa de oferta guvernamental. n aceste condiii, autoritile publice au la dispoziie dou alternative: fie s-i mbunteasc oferta, fie s contracteze aceste servicii. Din punct de vedere al eficienei economice, experiena altor state (de exemplu: Statele Unite, Marea Britanie, Olanda) a dovedit c este mai avantajoas a doua variant; costurile pentru aceleai servicii care nainte erau prestate de o instituie public, n condiiile contractrii lor sunt mai reduse. Deoarece autoritile publice sunt supuse unor constrngeri legate de funcia lor redistributiv i au responsabilitate politic pentru modul n care este gestionat bugetul public care este limitat, serviciile de interes public ar putea fi contractate de organizaii neguvernamentale. Avantajul nondistribuiei contractrii profitului de servicii face ca deriv att din caracteristica clienilor care ncrederea

(beneficiarilor), dar i a contractorului s fie mai ridicat la contractantul de tip non-profit, fa de contractantul orientat ctre profit. Serviciile de interes public ar putea fi contractate fie de ctre societile comerciale, fie de ctre organizaiile neguvernamentale, fie, n colaborare, de ctre organizaii din cele trei sectoare.

170

n acest sens, relaia de prestare de servicii dintre autoritile publice i organizaiile neguvernamentale const n faptul c sarcina este definit de autoriti, iar prestatorul (organizaia neguvernamental) execut comanda respectiv, ntr-un domeniu considerat de autoritatea respectiv ca fiind de interes public. Deci, contractul de prestare de servicii ntre autoritatea public i organizaia neguvernamental este relaia n care autoritatea public comand realizarea unui serviciu pe care se oblig s-l plteasc, iar organizaia neguvernamental se oblig s execute obiectul contractului. n Romnia, cadrul legal care reglementeaz contractarea de servicii publice de la autoritile publice este cel al contractului de concesiune. Hotrrea Guvernului 1228/1990 nu face nici un fel de referiri speciale la concesionarea de servicii ctre sectorul non-profit, nici n sensul exceptrii sale de la acest tip de activitate, dar nici n sensul ncurajrii achiziionrii de servicii de ctre acest sector de la autoritile publice. n concluzie, importana organizaiilor neguvernamentale nu mai poate fi lsat doar la nivelul aprecierilor simului comun, cci acestea au i alte roluri, cum ar fi: contrapondere a puterii statului i a sectorului privat; un exemplu n acest sens l constituie asociaiile de protecia consumatorilor, a cror misiune este de a educa i apra cetenii (n calitatea lor de consumatori) n relaia cu firmele i companiile comerciale. cadrul de participare ceteneasc; exist dou obstacole majore n calea creterii implicrii autentice de mas n politica de stat, i anume: dificultatea descentralizrii ariilor de decizie la nivel de stat; lipsa abilitilor i valorilor necesare acestui tip de participare. Activitatea n organizaiile neguvernamentale presupune implicarea
171

membrilor n procese decizionale care dezvolt participanilor la acestea abilitile corespunztoare i capacitatea de a-i exercita rolul de homo politicus. asigurarea de bunuri i servicii publice; exist numeroase obstacole n calea furnizrii serviciilor publice de ctre societile comerciale i instituiile statului. Cu toate acestea, statul, prin funcionarii si, nu poate identifica i satisface n totalitate marea varietate de nevoi i interese n societate. Astfel, cererea de bunuri i servicii publice rmne neacoperit. Aceste goluri pot fi acoperite prin activitatea organizaiilor neguvernamentale, ele nefiind restricionate de criteriul profitabilitii (ca n cazul societilor comerciale) i dovedind o mai mare receptivitate i creativitate n acoperirea nevoilor sociale. Cu toate acestea, chiar i organizaiile neguvernamentale se pot lovi de o serie de dificulti n acest tip de activitate, cum ar fi cele care in de mecanismele aciunii colective. furnizarea mai eficient a bunurilor i serviciilor comparativ cu sectorul public; susinerea unor structuri administrative mai puin numeroase sau prezena voluntariatului creeaz premise pentru reducerea costurilor de producie corespunztoare bunurilor sau serviciilor livrate. La aceasta se adaug i faptul c cei care lucreaz n organizaiile neguvernamentale sunt mai interesai de satisfacerea cerinelor clienilor dect de respectarea procedurilor formale, birocratice. facilitatori ai integrrii sociale i politice; organizaiile neguvernamentale sunt instrumente ale integrrii grupurilor i indivizilor n cadrul societii; de exemplu, n societile caracterizate printr-un grad nalt de varietate etnic, organizaiile neguvernamentale contribuie la promovarea diversitii i la reducerea tensiunilor interetnice prin promovarea dialogului interetnic.
172

 promovarea diversitii de opinii n societate; prin apartenena la diferite organizaii neguvernamentale oamenii devin contieni de existena unor opinii i interese diverse n societate i devin capabili s adopte o poziie critic fa de acestea. mobilizarea intereselor i revendicrilor n societate; prin intermediul organizaiilor neguvernamentale revendicrile cetenilor pot fi articulate, iar presiunile exercitate de diferite grupuri se transform n demersuri coerente de influenare a politicilor publice. Organizaiile neguvernamentale mbuntesc eficiena i eficacitatea activitilor socio-economice, ele ofer servicii mai ieftine i mai bune pentru c folosesc voluntarii. n multe domenii, organizaiile neguvernamentale desfoarmunci aproape gratuite timp spiritul ce de (protecia Guvernul echip animalelor, reciclri profesionale, protecia mediului, educaie pentru aduli i la distan, circulaia trebuie s plteasc funcionari Organizaiile informaiei),n includ pentru aceste lucruri.

neguvernamentale

uman,transparena i participarea public, fr de care o administraie risc s nu capete suportul public pentru aciunile pe care le ntreprinde. n condiiile unei susineri minime, aproape insesizabile la dimensiunea declarat a sectorului, organizaiile neguvernamentale i-au adus o contribuie msurabil la procesul de reform: - au mbuntit substanial deciziile publice (amintim aici corectarea i mbuntirea a numeroase proiecte de legi i alte acte normative); - au dat sens reformei din sfera educaiei; - au stat la baza succesului n medieri internaionale, contribuind prin aceasta i prin proiectele de colaborare internaional la o imagine extern pentru care, uneori, se cheltuiesc o grmad de bani publici; - au gestionat eficace transferul de know-how;

173

- au preluat aproape integral politicile i activitile concrete de proteciea copilului; - sunt mesagere ale culturii autohtone i promotoare ale dezvoltrii diversitii culturale, crend teren favorabil dialogului interetnic, toleranei i cooperrii cu minoritile naionale. n acest sens, modul de aciune al organizaiilor poate reprezenta un model de abordare a problemei, nu neaprat singurul i nu neaprat cel mai bun, dar cu certitudine extrem de eficient prin prisma raportului investiie/efect. Acest lucru nu nseamn c vreodat organizaiile neguvernamentale se vor substitui administraiei publice sau c vor realiza ele sarcinile administraiei. Organizaiile nu reprezint o alternativ n sine. Ele trebuie vzute ca un mod de aciune complementar activitii administraiei, prin care comunitatea se autoresponsabilizeaz fa de rezolvarea propriilor probleme. Una din funciile principale ale sectorului non-profit este aceea de a pleda pentru ntrirea sistemelor politica guvernului. Politicile publice sunt planuri, principii, legi sau aciuni care sunt adoptate de factorii decizie pentru a rezolva o problem n societate, a se opune unei ameninri sau a urmri un obiectiv; ele se refer la ceea ce decide s fac un guvern sau parlament pentru ansamblul de msuri sub forma unui program rezolvarea de aciune problemelor dezvoltrii cu efecte asupra ntregii societi sau la guvernamental menite s produc schimbri favorabile pentru ntreaga societate sau pentru o anumit parte a societii. Principiile pe care att organizaiile neguvernamentale, ct i autoritile publice ar trebui s le aplice n elaborarea i implementarea unor politici publice sunt: promovarea dezvoltrii;
174

sociale,

de-a oferi cetenilor

posibilitatea influenrii politicilor publice, de a critica i supraveghea

 furnizarea de beneficii directe cetenilor; protejarea societii de comportamente care ar putea s-i pericliteze existena. n funcie de factorul de decizie i de aria de acoperire, politicile publice instituii. Politicile publice pot fi grupate n patru categorii: distributive, care autorizeaz ceva sau acord un privilegiu (posibilitatea de a construi ceva etc.); redistributive, care stabilesc criteriile ce permit sau nu permit acordarea unor drepturi, avantaje, venituri etc.; reglementatorii, care stabilesc reguli de comportament (de exemplu, circulaia rutier); constitutive, care indic reguli pentru alctuirea altor reguli (codul de procedur penal). n influenarea politicilor publice se pot implica mai multe tipuri de actori, i anume: actori politici, interni (partide politice, grupuri de presiune) i internaionali (Consiliul Europei, Uniunea European, Banca Mondial); actori apolitici, organizaii formal constituite (organizaii neguvernamentale, sindicate etc.) i reele informale (grupuri de influen). n ceea ce privete mijloacele utilizate de influenare cu succes a politicilor publice putem nota urmtoarele: 1. acordarea de consultan de specialitate pe o anumit problem pe care autoritile publice locale i centrale doresc s o rezolve; de exemplu, Asociaia Romn de Drept Umanitar i Asociaia pentru Aprarea Drepturilor Omului n Romnia Comitetul Helsinki au
175

pe care organizaiile neguvernamentale

ncearc

s le

influeneze pot fi naionale, regionale sau locale i interne ale unor

contribuit substanial la definitivarea Legii privind statutul refugiailor n Romnia. 2. campanii de informare; aceast metod const n apariia n presa scris sau audio-vizual a unor mesaje menite s sensibilizeze comunitatea la o anumit problem care se dorete a fi rezolvat. Acest mijloc de influenare a politicii publice se bazeaz pe o colaborare eficient cu mass-media. Erorile grave, deformarea mesajului, dificultatea comunicrii, lipsa informrii corecte, sunt numai cteva dintre elementele relaiei organizaionale cumijloacele de media romneti. Se impune, astfel, abordarea acestei relaii n mod profesionist, n contextul unei politici instituionale specifice, care s porneasc de la modificarea comportamentului staff-ului, asigurarea calitii prezentrii organizaiei (materiale promoionale i informative, calitatea serviciilor, respectarea regulilor de baz n redactarea unui comunicat de pres, baze de date, monitorizri etc.). 3. cercetarea politicilor publice; studierea politicilor publice n cadrul institutelor de cercetare politic, cunoscute i sub denumirea de think thank, are un rol din ce n ce mai important n influenarea politicilor publice att prin informarea i educarea publicului, ct i prin rolul consultativ pe care aceast activitate l ndeplinete pe lng parlamentari, membrii ai Guvernului, autoriti publice locale. 4. crearea de coaliii (temporare sau permanente) pentru desfurarea de campanii de pledoarie public pentru un scop precis determinat (cunoscute sub numele de campanii de lobby i de advocacy). O campanie de lobby de succes a fost desfurat n 1996 de Asociaia Pro Democraia i a vizat articolul 106, alin. 3 din Legea alegerilor locale. Aceast campanie a avut trei obiective: ridicarea restriciei privind organizaiile care au dreptul s acrediteze observatori interni;
176

 ridicarea restriciei privind libertatea de micare n mai multe secii de votare a observatorilor interni; regimul difereniat al pedepselor acordat observatorilor. Campania de lobby a cuprins trei etape, fiecare avnd un grup int distinct, dup cum urmeaz: Senat, Camera Deputailor i Comisia de Mediere a celor dou camere. n edina Comisiei Juridice din data de 8 martie au fost acceptate amendamentele propuse de Asociaia Pro Democraia la articolele din lege ce se refereau la observatorii interni, iar n edina din 14 martie Camera Deputailor a votat aceleai articole n forma propus de Comisia Juridic. Nu sunt puine organizaii neguvernamentale care urmresc influenarea politicilor publice. Astfel de ntreprinderi sunt un bun prilej de a construi un parteneriat cu alte organizaii neguvernamentale, ca i de a atrage adereni pentru asociaie. n termeni manageriali specifici lumii asociative, acest demers este analizat sub denumirea de campanie de advocacy, aceasta fiind o form de aciune prin care se urmrete influenarea politicilor publice, adesea prin lansarea unui proiect. Parteneriatul este foarte important ntr-o campanie de advocacy. Este calea de a obine un impact mai mare n cadrul populaiei, atingnd categorii mai variate ale acesteia, precum i pentru a spori resursele, n primul rnd umane, prin efectivul de voluntari pe care se va putea conta. Adesea, realizarea unor proiecte necesit un volum mare de munc i nu sar putea desfura fr aportul unor voluntari din afara asociaiei. Ei constituie una din cele mai importante resurse antrenate ntr-un proiect. n ianuarie 1998 aproape 600 de organizaii neguvernamentale iau unit forele ntr-o campanie de lobby la nivel naional n vederea promovrii Legii Sponsorizrii n versiunea sectorului nonprofit. Momentul respectiv a creat i o imagine unitar a sectorului neguvernamental. Un al doilea eveniment a fost conferina de pres din
177

luna martie 1998 (iniiativa guvernamental de modificare a OG nr. 26/1993), realizat chiar cu scopul de a apra imaginea sectorului neguvernamental. Printre organizaiile neguvernamentale care s-au angajat n schimbarea unei anumite politici sunt: APD (campania pentru votul uninominal), CENTRAS (Legea sponsorizrii i mecenatului), YAP (serviciul militar alternativ), ACCEPT (art. 200 Cod penal) etc. Cu excepia APD, care a lucrat cu reeaua sa de cluburi, celelalte au susinut crearea de coaliii. Sub semnul schimbrii politicilor publice stau i organizaiile neguvernamentale numite think tanks, care elaboreaz politici specifice i le promoveaz apoi la nivel guvernamental. La noi, acestea au mai degrab imaginea unor institute de cercetare: Centrul pentru Studii Politice i Analiz Comparativ, Un Viitor pentru Romnia, Centrul Internaional de Studii Antreprenoriale etc.

178

CAPITOLUL VIII
AGENII ECONOMICI PRESTATORI DE SERVICII PUBLICE 1. Categorii de ageni economici i serviciile pe care acetia le presteaz
Prin ageni economici se neleg persoanele fizice sau juridice care dispun, controleaz sau utilizeaz factori de producie i particip la viaa economic a unei ri. Ansamblul (grupul) de ageni economici care sunt omogeni din punct de vedere al funciei principale pe care o au n cadrul vieii economice i al naturii resurselor utilizate formeaz o categorie de ageni economici sau un sector instituional, cum mai este cunoscut n literatura de specialitate.

179

Contabilitatea

naional

distinge

ase

categorii

de

ageni

economici. La acestea se adaug sectorul exterior care este n realitate o unitate contabil fictiv, pentru c ea integreaz funcii i resurse eterogene. Cele ase categorii de ageni economici (sectoare instituionale) sunt: menajele, (gospodriile), societile nonfinanciare, administraiile publice, administraiile private, societile financiare i ntreprinderile de asigurri. a) Menajele (gospodriile) Menajul este o entitate care cuprinde una sau mai multe persoane care ocup aceeai reedin principal. Funcia principal a menajelor const n consumul final al bunurilor i al serviciilor; menajele pot, de asemenea, s produc bunuri i servicii, atunci cnd ele mbrac calitatea de ntreprinztori individuali. ntreprinztorii individuali sunt, n acelai timp, i ntreprinderi i menaje, deoarece nu se poate face o distincie net ntre patrimoniul ntreprinztorului i cel al menajului su: ntreprinztorul individual angajeaz bunurile sale personale n ntreprinderea sa. Resursele principale ale menajelor provin din veniturile activitilor desfurate (pentru salariaii sau pentru ntreprinztorii individuali) i din veniturile din transferuri (din operaii de repartiie). b) Societile nonfinanciare Sectorul instituional al societilor nonfinanciare regrupeaz unitile a cror funcie principal este producia de bunuri i de servicii comerciale (de pia). Resursele lor principale provin, n cea mai mare parte, din vnzarea produciei lor pe pia. n funcie de natura relaiilor de proprietate distingem:

180

a) Societile private care se caracterizeaz prin faptul c tot capitalul su aparine unor persoane private. Din punct de vedere al statutului juridic, societile private pot fi: societi cu rspundere limitat, societi pe aciuni, societi n comandit simpl, societi n comand pe aciuni, societi n nume colectiv, societi cooperatiste. b) Societile i regiile autonome din sectorul public. ntreprinderile din sectorul public au statut juridic: unele (RENEL, RADET, POTA, RASUB, RATB, ROMTELECOM, SNCFR etc.) au un statut de regie autonom, n timp ce altele (Compania Naional de Petrol, Tarom etc.) sunt societi mixte (cu capital mixt). Capitalul regiilor autonome aparine n totalitate statului sau unei autoriti publice (n cazul regiilor autonome de interes local). Capitalul societilor mixte este partajat ntre stat sau colectiviti publice i persoanele private. Regiile autonome sunt organizaii publice de dimensiune mare, care produc bunuri i servicii comerciale (de pia) i pentru care administraia nu este singurul lor client. Regiile autonome i obin resursele principale din vnzarea produciei lor pe pia: aceasta este de fapt i principala deosebire dintre regiile autonome i administraiile publice. Regiile autonome au n comun poziia lor de monopol ntr-un sector de baz. Societile mixte sunt ns uniti care i desfoar activitatea n sectorul comercial, concurenial, deci ele trebuie s-i dispute piaa cu societile private i cu cele strine. c) Administraiile publice Administraiile publice au dou funcii principale: a) producia de servicii noncomerciale destinate colectivitii; b) redistribuirea. Resursele lor provin, n principal, din prelevrile obligatorii i cotizaii sociale).
181

(impozite

Administraiile publice regrupeaz trei sub-sectoare: a) administraiile publice centrale: statul i anumite organisme ataate acestuia; b) colectivitile locale (comune, judee), precum i diverse administraii locale (comuniti urbane, birouri de ajutor social, camere de comer i industrie etc.); c) organismele de securitate social, a cror funcie esenial este redistribuirea: ele percep cotizaiile sociale i le redistribuie apoi menajelor sub form de prestaii sociale. d) Administraiile private (organizaii neguvernamentale. nonprofit). Termenul de administraii private reunete instituii cum ar fi: sindicatele, asociaiile, ligile, fundaiile etc. Administraiile private au ca funcie principal producerea de servicii noncomerciale rezervate unor grupuri specifice de menaje sau vnzarea de servicii comerciale, dar fr scop lucrativ, adic fr profit. Majoritatea resurselor lor provin din contribuiile voluntare ale membrilor administraiilor private respective. e)Instituiile financiare au ca funcie principal finanarea economiei, concretizat n trei activiti principale: colectarea, transformarea i repartizarea disponibilitilor financiare: intermedierea financiar ntre agenii economici care doresc s i plaseze economiile i cei care doresc s mprumute fonduri; transformarea economiilor plasate pe termen scurt n credite pe termen mediu sau lung; circulaia i crearea de mijloace de plat. Resursele instituiilor financiare provin, n principal, din economiile colectate sau din mprumuturile contractate pe pieele de capital, precum i din moneda pe care ele o creeaz.

182

f) Societile de asigurare au ca funcie asigurarea, adic garantarea unor pli (indemnizaii) n cazul realizrii unor riscuri la care sunt expui cei care se asigur. Resursele acestor societi provin din primele prevzute n contractele subscrise de ctre cei care se asigur, din cotizaii voluntare (n cazul mutualelor), precum i din dobnzile aduse de ctre plasamente (fondurile plasate). g) Restul lumii - Ageni nonrezideni Restul lumii regrupeaz ansamblul agenilor nonrezideni care fac operaii de orice natur cu agenii rezideni pe teritoriul economic naional. Agenii economici efectueaz o gam larg de operaii care operaii de repartiie; operaii financiare. Operaii asupra bunurilor i serviciilor Bunurile sunt produse materiale, de regul stocabile. Serviciile sunt activiti care genereaz efecte utile, imateriale i deci nestocabile. Ele sunt rezultatul unor activiti efectuate de agenii economici ntre care reinem: a) Producia Producia este activitatea economic socialmente organizat, care const n crearea de bunuri i de servicii schimbate pe pia i/sau obinute, plecnd de la factori de producie care se modific pe pia. Conform definiiei, producia nu cuprinde economia subteran i nici munca domestic. Intr n sfera produciei, conform ultimei pri a definiiei, serviciile noncomerciale (nvmntul, serviciile medicale etc.). Aceste servicii nu sunt vndute, dar necesit plata factorilor de producie: salariile cadrelor didactice sau ale personalului medical, de exemplu:
183

pot fi grupate, n funcie de specificul lor, n urmtoarele categorii:

n cadrul produciei, se poate face deci distincie ntre: o producia comercial, care cuprinde bunurile i serviciile vndute la un pre care s permit acoperirea costurilor necesare producerii lor; ea se msoar n preurile pieei; o producia noncomercial, care cuprinde servicii furnizate n mod gratuit sau quasi-gratuit colectivitii: aceste servicii nu genereaz o plat care s acopere costurile lor de producie. Ele sunt finanate prin prelevrile obligatorii (impozite i cotizaii sociale) sau prin contribuii voluntare. b) Consumul intermediar Se refer la bunurile i serviciile comerciale care sunt utilizate pentru a produce alte bunuri, adic sunt consumate i transformate n cursul procesului de producie. c) Valoarea adugat Reprezint diferena dintre producie i consumul intermediar (cheltuieli cu materii prime, materiale, energie etc.). Cuprinde salariile, profitul, dobnda, impozitele indirecte, armonizarea. d) Consumul final Consumul final al menajelor const n utilizarea bunurilor i serviciilor destinate satisfacerii nevoilor menajelor. Consumul de servicii noncomerciale de genul ntreinerii cilor rutiere sau a iluminatului public nu poate fi repartizat ntre diferiii ageni economici (menaje, ntreprinderi etc.) care beneficiaz de ele, deoarece cea mai mare parte a acestor servicii colective nu sunt facturate direct la utilizatori. Prin convenii, se consider deci c administraiile sunt cele care consum aceste servicii. Consumul final al administraiilor corespunde deci ansamblului serviciilor noncomerciale pe care ele le-au produs, i de care beneficiaz colectivitatea.
184

e) Investiiile A investi nseamn, n sens larg, a efectua cheltuieli n scopul de a menine, de a crete sau de a perfeciona capitalul fix necesar produciei. f) Comerul exterior Exportul const n vnzarea ctre restul lumii de bunuri i servicii, produse pe teritoriul naional. Importul const n cumprarea de bunuri i de servicii care provin din restul lumii. A. Operaii de repartiie Operaiile de repartiie constau n distribuirea sau redistribuirea veniturilor ntre diferiii ageni economici. Primele operaii de repartiie sunt prezentate n tabelul de mai jos Principalele operaii de repartiie

185

B. Operaii financiare Operaiile financiare se traduc, pentru un agent economic, printr-o modificare a nivelului creanelor sau a debitelor sale. Orice crean deinut de ctre un agent economic are n contrapartid un debit echivalent pentru un alt agent economic.

2. ntreprinderea public, noiuni generale

186

Noiunea general a unitii economice prestatoare de servicii publice i/sau productoare de bunuri publice este NTREPRINDEREA PUBLIC. Ea este unitatea cu personalitate juridic care nu este constituit exclusiv pe baza capitalului privat i care se raporteaz la autoritatea statului. Raiunea existenei acestor ntreprinderi este de a asigura statului posibilitatea de a controla anumite sectoare de importan deosebit pentru economia naional i de a influena unele evoluii socialeconomice pe termen lung. Acest lucru presupune ns i asumarea de ctre stat a eliminrii consecinelor nefavorabile generate de eventuala funcionare ineficient a ntreprinderilor publice. Trstura comun tuturor ntreprinderilor publice este raportarea lor de principiu la dreptul privat i mai ales la dreptul comercial. Regula se aplic tuturor aspectelor activitii lor. Personalul ntreprinderilor este compus din salariai supui dreptului muncii. n anumite cazuri (exploatri miniere, societi de gaze i electricitate) grija de a acorda personalului o poziie social deosebit de favorabil l-a condus pe legiuitor s prevad substituirea conveniei colective de ctre un statut reglementat (exemplu: statutul minerului). Dar aceste statuturi, de altfel aplicabile dincolo de graniele ntreprinderii publice tuturor salariailor din brana considerat (exemplu: statutul minerului se aplic att n cazul salariailor din minele de fier, ct i celor din minele de crbune), in de dreptul privat. De altfel, procedeul conveniei colective, destinat s completeze acest statut, i-a fcut i el apariia n anumite ntreprinderi. Pe de alt parte, litigiile ntre ntreprinderi i agenii si nu in numai de jurisdicii soluie aplicabil tuturor salariailor de drept privat ai ntreprinderilor publice ci, mult mai mult, de consiliile de conciliere a conflictelor

187

de munc, care, la momentul adoptrii acestei soluii nu aveau competena necesar dect n privina litigiilor ntre patronii i angajaii din industrie i comer. Aplicarea dreptului comun al muncii salariailor ntreprinderilor publice face totui loc anumitor dispoziii mult mai avantajoase pentru ei: lrgete n favoarea lor dreptul de exprimare direct recunoscut salariailor din sectorul privat, faciliteaz exercitarea dreptului sindical i crete atribuiile comitetelor de ntreprindere. Activitatea ntreprinderii (relaiile cu furnizorii, clienii, terii, participrile n cadrul altor societi romneti sau strine) se exercit conform prevederilor dreptului comercial i eventual conform normelor de drept civil. Regimul financiar iese n ntregime de sub tutela regulilor contabilitii publice: ntreprinderea nu are buget, ci stri de previziune; rezultatele gestiunii sunt nregistrate n bilanul contabil anual; procedeele de finanare fac apel la tehnicile de credit comercial. Dac, spre deosebire de ntreprinderile capitaliste, realizarea unui beneficiu nu este singurul scop al gestiunii, totui acesta rmne scopul principal: ntreprinderea trebuie s urmreasc nu numai o gestiune echilibrat, ci i una aductoare de beneficii, pentru a putea utiliza procedeele de autofinanare n vederea dezvoltrii, surplusul de beneficii mergnd, dup reguli variate conform textelor legislative, la stat, la ansamblul acionarilor, chiar privai acolo unde economia mixt a fost promovat, sau parial, la salariaii ntreprinderii. Caracterul public al ntreprinderilor. Acesta antreneaz anumite excepii n aplicarea dreptului privat. 1) Anumii conductori sunt numii i revocai prin decizie administrativ. Mai rar statul i rezerv puterea de a se implica el nsui n anumite probleme (aspecte) eseniale pentru viaa ntreprinderii
188

(exemplu: fixarea anumitor tarife). Totui, ca singur acionar majoritar, el (statul) decide dotrile de capital necesare dezvoltrii ntreprinderii. 2) ntreprinderii i pot fi atribuite anumite prerogative de putere public (exproprierea, recuperarea de creane prin procedeul administrativ al executrii silite). ntreprinderea scap totui de anumite constrngeri care afecteaz ntreprinderea privat: se pare c este mai greu ca ea s fie declarat n stare de faliment. 3) ntreprinderea public este supus, pe de alt parte, unor reguli care-i limiteaz libertatea de aciune. Jurisprudena i neag dreptul, frecvent utilizat de ntreprinderile private, de a-i trana litigiile nu prin intermediul judectorului, ci printr-un arbitru, incluznd un compromis de arbitraj. 4) Problema proprietii asupra bunurilor ntreprinderii nu se pune n aceeiai termeni ca n cazul ntreprinderii private. Este important s se tie dac masa bunurilor pe care ea le pune n execuie reprezint proprietatea sa sau a statului. Controversa nu ar trebui dealtfel s piard din vedere c, de fapt, ntreprinderea are asupra acestor bunuri toate drepturile pe care le are i ntreprinderea privat: ea le poate vinde, schimba, cu singura obligaie de a nu le diminua valoarea global care constituie capitalul su social. Ele (bunurile) nu aparin domeniului public. 5) ntreprinderea public este supus unor numeroase controale administrative i financiare. Acestea sunt foarte variate; exercitate fie pe timpul gestiunii, de ctre minitrii de tutel i reprezentanii lor pe lng organele de conducere (conductori guvernamentali i controlori de stat), fie a posteriori de ctre Curtea de Conturi.

189

3. Clasificarea ntreprinderilor publice n continuare, se prezint clasificarea ntreprinderilor publice dup mai multe criterii. A. Dup gradul de implicare n gestionarea serviciilor publice Distingem n acest sens: - ntreprinderi care nu asigur gestionarea unui serviciu public. Un prim grup de ntreprinderi publice genereaz servicii publice atunci cnd organizaia considerat are recunoscut aceast competen de a produce servicii publice. n timp, s-a stabilit s se refuze caracterul de serviciu public unor activiti comerciale identice cu cele exercitate de ntreprinderile private din acelai sector. ntre aceste dou limite opiniile autorilor sunt mprite, unii tind s cread c naionalizarea nsi implic acordarea calificativului de serviciu public activitii vizate (cazul minelor de huil), alii consider c incertitudinea care afecteaz n prezent noiunea de serviciu public face ca problema s nu fie soluionat. Atunci cnd ntreprinderea gireaz un serviciu public, crete ponderea dreptului public n cadrul regimului ei juridic. Autonomia sa de gestiune a fost mereu redus, mai ales n cazul tarifelor (S.N.C.F.); -politica contractelor de program marcheaz totui o reacie clar fa de aceast situaie. Mai mult, deciziile organismelor sale de conducere, atunci cnd privesc organizarea serviciului, sunt considerate acte administrative, chiar dac ntreprinderea este constituit n societate anonim. B. Dup regimul juridic al ntreprinderii Din acest punct de vedere distingem dou tipuri de ntreprinderi publice, derivate, unul din societatea anonim de drept privat (bnci i companii de asigurri, ntreprinderi naionalizate, ntreprinderi constituite n societi de stat sau societi naionale), cellalt din instituia public.

190

Un element de complexitate suplimentar rezult din faptul c societile economice mixte, cu toate c rezerv un loc capitalului privat, sunt considerate ca veritabile ntreprinderi publice atunci cnd persoanele publice dein majoritatea capitalului. Am putea crede c acestor calificative diverse le corespund statuturi foarte diferite. n realitate nu este aa. n aceste societi, supuse n principiu dreptului societilor comerciale, faptul c statul deine singur sau ca majoritar, capitalul a redus la o simpl afirmaie aplicarea dreptului privat. Pe de alt parte, calificativul de instituie public este foarte srac n consecine juridice. Practic, organismele de conducere sunt aproape identice, copiate fidel dup cele ale societilor private: fie un consiliu de administraie i un preedinte director general, simplu organ de execuie conform majoritii statuturilor, dar deintor, practic, al unor puteri foarte largi, fie un director i un consiliu de supraveghere. n Romnia perioadei postdecembriste s-au conturat urmtoarele trei tipuri de ntreprinderi publice, conform acestui criteriu: Regiile autonome Prin HG 597/1992 au fost trecute sub autoritatea consiliilor locale regiile autonome i societile comerciale cu capital integral de stat, care presteaz servicii publice de interes local. Aceti ageni economici s-au reorganizat n conformitate cu prevederile Legii 15/1990 privind transformarea ntreprinderilor de stat n societi comerciale. De asemenea, regiile sau societile nfiinate dup intrarea n vigoare a hotrrii au trecut sub autoritatea consiliilor locale care le nfiineaz. Prin Ordonana 13/1993 s-au stabilit msuri pentru restructurarea activitii regiilor autonome n scopul eficientizrii lor, respectarea disciplinei financiare, gestionarea bunurilor din domeniul public, precum

191

i reglementarea raporturilor dintre autoritile administraiei publice i regii. Prin Legea 135/1994 (de aprobare a Ordonanei 69/1994) s-au stabilit numrul i obiectul regiilor autonome de interes local, urmnd ca pentru activiti ce nu fac obiectul regiilor, consiliile locale s organizeze fie societi comerciale, fie servicii publice. Prin Ordonana de urgen 30/1997 privind reorganizarea regiilor autonome s-a prevzut, printre altele, i nfiinarea de servicii publice de interes local care vor trece sub autoritatea administraiei din unitatea administrativteritorial respectiv. Din dispoziiile actului normativ sus-menionat a reieit, n primul rnd, obligaia administraiei publice locale de a ntocmi programele de reorganizare, ns, din pcate, la nivel local, nu exist nc o strategie de restructurare. Din economia OUG 30/1997 se pot reine cteva direcii de aciune deosebit de importante: vor fi supuse reorganizrii, cu prioritate, regiile care presteaz servicii de utilitate public i nregistreaz pierderi; regiile autonome care nu sunt supuse lichidrii se vor reorganiza ca societi comerciale pe aciuni; de reinut c statul va pstra un pachet de aciuni sau numai aciuni nominative de control (golden share); bunurile ce urmeaz a fi folosite de societile comerciale nou nfiinate se transmit prin concesiune. Cei mai importani ageni economici care presteaz servicii pentru cetenii dintr-o anumit unitate administrativ-teritorial sunt regiile autonome. Regiile autonome au personalitate juridic i, ca atare, funcioneaz pe baz de gestiune economic i autonomie financiar, dar sub autoritatea consiliilor locale. Aceast particularitate determin o

192

serie de consecine juridice pe care orice consiliu local trebuie s le aib n vedere, i anume: - prin actul de nfiinare se va stabili denumirea, sediul, obiectul de activitate (potrivit legii) i patrimoniul regiei; - n ceea ce privete patrimoniul, trebuie precizat c bunurile domeniului public nu sunt alienabile i, ca atare, trebuie evideniate separat de bunurile proprietate proprie. n cazul n care regiile autonome se reorganizeaz n societi comerciale, aceste bunuri din domeniul public NU pot constitui aport la capitalul social; - regiile autonome particip la circuitul civil ca subiect de drepturi i obligaii, dei se afl sub autoritatea consiliilor locale. Trebuie precizat ns c, n ceea ce privete capacitatea de folosin a regiei autonome, aceasta este limitat prin actul de nfiinare care a stabilit scopul activitii. n legtur cu capacitatea de exerciiu, menionm c regia autonom are aptitudinile de a-i exercita drepturile i de a-i asuma obligaii prin acte juridice proprii; - n principiu, cheltuielile nu pot depi veniturile, cu excepia lucrrilor sau serviciilor de interes public, cu condiia ca acestea s fie aprobate de consiliul local n mod nominal. n cazul n care mijloacele financiare ale regiei sunt insuficiente, se pot contracta credite financiare n valoare de cel mult 20% din veniturile brute realizate n anul anterior. n cazul deficitelor, regia autonom poate beneficia att de subvenii de la bugetul de stat, ct i de la bugetul local; - conducerea regiilor autonome este numit de consiliul local n virtutea calitii de proprietar al patrimoniului pe care-l folosete regia. Conducerea operativ a regiei revine consiliului de administraie numit pe o perioad de 4 ani, dar care poate fi rennoit n proporie de 1/2 la fiecare doi ani. ntre edinele consiliului de administraie, conducerea revine directorului, angajat prin contract de management de ctre regie.

193

Cea mai grea problem cu care se confrunt astzi administraia public local este aceea a patrimoniului regiilor autonome. n primul rnd, reglementarea legal a domeniului public i privat este deficitar n special n ceea ce privete dreptul autoritilor administraiei publice de a stabili care anume bunuri sau lucrri fac obiectul interesului public: n aceast situaie se afl, de exemplu, reelele de ap, cele de canalizare, termoficare, precum i instalaiile aferente acestora; n practic, s-a considerat n mod eronat c aceste bunuri fac parte din patrimoniul regiilor autonome, dar ele aparin de fapt domeniului privat al unitilor administrativ-teritoriale; bunurile din domeniul privat al statului/autoritii locale se afl n circuitul civil i, ca atare, trebuie transmise pe cale legal ctre regiile supuse reorganizrii. Procesul de reorganizare a regiilor autonome n societi comerciale a nceput mai nainte de a fi adoptat legea proprietii publice astfel nct n mod categoric se vor nate litigii cu privire la o serie de bunuri transmise de administraie: dac procesul de restructurare continu i legea va stabili ulterior c reelele tehnico-edilitare intr n categoria proprietii publice se vor ivi situaii critice (scoaterea bunurilor din patrimoniul societilor comerciale i trecerea lor n proprietate public se poate realiza numai cu expropriere i plata unor despgubiri); dac se stopeaz procesul reorganizrii regiilor autonome, atunci trebuie anulat Ord. 30/1997 i toate actele ncheiate sub imperiul ei; soluionarea legal a problemei proprietii publice trebuie corelat cu reglementarea concesiunilor, pentru c societile comerciale nou nfiinate nu pot presta servicii publice dect n temeiul unor concesiuni acordate de administraia public local (exist ns o contradicie ntre dispoziiile HG 1228/1990 care oblig la licitaii i OUG 30/1997 care nu impune licitaii).
194

Dei, potrivit legii, consiliile locale au dreptul de a organiza regii autonome i societi comerciale, acestea nu-i pot realiza scopul (interesul social) ntruct: nu exist nc reglementarea juridic a patrimoniului i a dreptului de administrare a acestuia; nu exist surse de finanare, astfel c majoritatea serviciilor publice rmn dependente de subveniile de la buget. Prestarea de servicii de ctre administraia public local este un fenomen definitoriu al vieii socio-economice romneti, prezent n special n comunitile mici. Lipsa unui contract ntre administraie i regiile autonome de sub autoritatea sa determin, n primul rnd, o slab calitate a serviciilor prestate i, n subsidiar, stoparea oricrei dezvoltri tehnologice a acestor regii care depind exclusiv de fondurile alocate din bugetul local. Prestarea serviciilor prin intermediul regiilor autonome se caracterizeaz prin: lipsa unei diferenieri ntre activitatea de conducere i cea de execuie, dintre proiectarea i realizarea investiiilor, dintre munca productiv i cea administrativ; un control excesiv al gestiunii, care devine ns ineficient atta timp ct nu exist mijloace financiare necesare bunei funcionri i dezvoltrii regiilor; calitatea slab a serviciilor datorate absenei concurenei, lipsa motivaiei personalului (salarii mici), intervenia politicului n administraie (numirea membrilor consiliilor de administraie pe criterii politice); birocraie n executarea sarcinilor i lips de iniiativ specific oricrui sistem centralizat. Interesant de menionat este faptul c a aprut o confuzie o dat cu folosirea termenului de regie (care are sensul de prin sine nsui),
195

pentru a denumi anumite organisme care nu au acest statut (de exemplu: Regia Autonom de Transport este de fapt o instituie public tablissement public), precum i o dat cu posibilitatea oferit comunelor i departamentelor de a recurge la regii care dispun doar de autonomie financiar. Societile comerciale O alt categorie de ageni economici prin care se realizeaz serviciile publice sunt societile comerciale pe aciuni sau cu rspundere limitat. Ca i regiile autonome, societile comerciale de sub autoritatea consiliilor locale au anumite particulariti, i anume: societatea comercial se nfiineaz prin actul administrativ numit hotrre de ctre consiliile locale i prin care se precizeaz n mod obligatoriu: forma juridic; denumirea i sediul principal; capitalul social subscris i structuraacestuia; modul de constituire inclusiv prelucrarea activului i pasivului fostelor ntreprinderi de stat; prin actul de nfiinare trebuie aprobat statutul de organizare i funcionare a societii comerciale, care reprezint legea de baz pentru funcionarea normal i eficient a societii. De observat c autoritatea administraiei publice locale este aceea care stabilete ansamblul de reguli i dispoziii care reglementeaz funcionarea societii comerciale de sub autoritatea sa; la fel ca i n cazul regiilor autonome, capacitatea de folosin asocietii comerciale este circumscris obiectului de activitate aprobat; numirea consiliului de administraie se face de ctre autoritateaadministraiei publice care a nfiinat societatea comercial, membrii acestuia fiind oricnd revocabili ca i reeligibili. Consiliul de administraie are dreptul de a delega o parte din atribuii unui comitet de direcie format din membrii alei, dintre administratori;
196

 scopul principal al societilor comerciale prestatoare de servicii nu este obinerea de profit, ci dezvoltarea calitii i cantitii serviciilor prestate cetenilor. Atunci cnd administraia public nu a putut satisface nevoile colectivitilor locale, a trebuit s apeleze la societi comerciale private, crora s le ncredineze gestiunea serviciilor publice. Am amintit, deja, c aceast ncredinare s-a realizat pe temeiul contractelor, n primul rnd a celui de concesiune. n ceea ce privete situaia societilor comerciale prestatoare de servicii, distingem mai multe situaii: a) societile comerciale nfiinate n temeiul Legii 15/1990 care iau inclus n patrimoniu imobilele cu terenurile aferente. Pe lng faptul c trecerea n proprietatea acestor societi a unor imobile din domeniul privat al unitilor administrativ-teritoriale fr acordul autoritilor administraiei locale, trebuie menionat faptul c administraia nu a primit n schimb nici mcar o aciune din capitalul social. Prin privatizarea acestora, administraia local a pierdut orice drept de control (cazul fostelor ICRAL-uri transformate n societi comerciale); b) societile comerciale nfiinate de administraia public local cu capital integral public. n cazul acestor societi, acionarul unic este consiliul local care, la rndul su, numete consiliul de administraie i directorul. Situaia acestor societi comerciale este critic n primul rnd pentru c numirea conducerii se face politic (nu pe criterii profesionale), n al doilea rnd pentru c AGA i Consiliul de administraie cuprind funcionari din primrie (nespecialiti) i n al treilea rnd pentru c eficiena unei societi comerciale subordonate total administraiei este aceeai ca n cazul regiilor autonome adic slab; c) societile comerciale cu capital majoritar privat n care autoritile administraiei publice dein un anumit numr de aciuni. n aceste cazuri, administraia i pstreaz un drept de veto numai n ceea
197

ce privete strategia societii (fr a interveni n actul de conducere, tehnic sau executiv al ntreprinderii). Schema de funcionare a unei societi comerciale cu capital mixt public/privat este prezentat n figura 2.

Figura 2 Schema de funcionare a unei societi cu capital mixt

Avantajele

prestrii

serviciilor local

publice

prin

intermediul cu

societilor comerciale private : degrevarea bugetului de cheltuielile necesare organizarea i prestarea serviciului public. Una din condiiile eseniale ale delegrii gestiunii serviciilor publice fiind tocmai capacitatea financiar a concesionarului; creterea eficienei prestaiilor n paralel cu reducerea costurilor n condiiile concurenei la care este supus societatea comercial; realizarea de investiii, reabilitarea i dezvoltarea bazei materiale pe spezele concesionarului; posibilitatea de a reglementa sectorul privat prin norme emise deadministraia public (standarde de calitate, licene, faciliti pentru comercianii care investesc n domeniul public etc.);
198

 posibilitatea administraiei publice locale de a retrage oricnd gestiunea serviciului public n condiiile n care prestatorul nu-i realizeaz obligaiile fa de beneficiari. Ca i n cazul regiilor autonome, administraia public local are serioase divergene cu societile comerciale care doresc s se privatizeze i n acest scop include n capitalul social bunuri care aparin domeniului public/privat al consiliilor locale: bunurile care sunt proprietate public nu pot fi transmise societilor comerciale n virtutea caracterului lor inalienabil; bunurile de proprietate privat pot fi transmise societilor comerciale, dar prin una din formele prevzute de lege; n practic, s-a pus problema beneficiilor realizate de ctre salariai, beneficii care au fost utilizate de regie/societatea comercial respectiv pentru investiii. Credem c atta timp ct beneficiile se cuveneau salariailor, trebuie s li se recunoasc acestora un drept de crean asupra capitalului social care poate fi materializat n aciuni nominale de valoarea beneficiului aferent fiecruia. n acest fel ar crete i interesul funcionarilor fa de eficiena serviciului prestat. Instituiile publice Un serviciu public se organizeaz i funcioneaz ca o instituie cu personalitate juridic distinct fa de stat sau de colectivitile locale. Altfel spus, este o persoan de drept public creat special pentru a asigura satisfacerea interesului general. Ca urmare, instituiile publice dispun de patrimoniu propriu, precum i de buget, i pot ncheia contracte n nume propriu, pot aciona n justiie. Coordonarea activitii instituiilor publice n scopul realizrii interesului general pentru care au fost de altfel create, poate fi fcut n dou feluri: prin reprezentanii consiliului local n organul de conducere al
199

instituiei (AGA sau CA). Aceast modalitate direct are avantajul c reprezentanii colectivitii locale transmit operativ hotrrile consiliului local cu privire la domeniul de interes pentru instituie; prin contractul cu instituia public, adic n mod indirect prin bilanul aprobat anual de ctre colectivitatea local. n acest caz, managerul/consiliul de administraie al instituiei acioneaz prin drepturi i obligaii de natur contractual i rspunde material, civil sau penal fa de colectivitate. La nivel naional, funcionarea serviciilor publice este caracterizat de tutela administrativ, adic de obligaia conducerii instituiei de a obine aprobarea pentru deciziile pe care le adopt, fie de la ministerul de resort, fie de la Ministerul de Finane. Unele instituii publice sunt de importan naional i dependente de bugetul naional i ca atare este explicabil de ce funcioneaz sub tutel. Sistemul este evident contrar unei descentralizri reale, fiind, de altfel, criticat de pe poziia celor ce susin c descentralizarea trebuie s se realizeze teritorial (G. Lebreton, DAG p. 117).

4. Caracteristicile generale ale instituiilor publice

Instituia public este o persoan juridic i posed toate atributele n acest sens: calitatea de subiect de drept, care antreneaz constituirea unui patrimoniu, autonomia financiar, o anumit independen n gestionarea activitilor sale. Este o persoan juridic de drept public. Aceast soluie capital nu s-a impus dect progresiv n prima jumtate a secolului al-XIX-lea, calificativul de instituie public era dat att persoanelor juridice private, beneficiind, graie caracterului lor de interes general, de recunoaterea utilitilor publice, ct i persoanelor publice.

200

n mod treptat, calificativul a fost rezervat de jurispruden i lege numai celei de-a doua categorii, primele formnd categoria instituiilor de utilitate public. Acestea se identific prin: misiune (obiectivul) serviciului public; prezena prerogativelor de putere public; reguli de organizare i funcionare a organismului considerat, care dovedesc un control al administraiei. Este o persoan juridic care i asum gestiunea unui serviciu public. Aceast trstur deosebete instituia public de persoanele publice teritoriale, al cror cmp de aciune se ntinde asupra ansamblului problemelor locale. Instituia public, dimpotriv, este o persoan specializat: competena sa se limiteaz la serviciul care i-a fost ncredinat; principiul specializrii se aplic instituiei publice n mod strict. Totodat, acest caracter se atenueaz n cazul instituiilor publice teritoriale. Acest element al definiiei, pe de alt parte, confer procedeului veritabila sa semnificaie: instituia public este un cadru de organizare a serviciilor publice. Descentralizarea serviciilor este o metod administrativ, pe care autoritatea public o utilizeaz din motive tehnice. De aceea, procedeul alegerii de ctre cei interesai a organismelor de conducere aferente persoanelor juridice, esenial n cazul descentralizrii teritoriale, nu intervine dect n mod excepional n cazul instituiilor publice. De asemenea, acesta este motivul pentru care politica urmat n cazul instituiilor publice este variabil: dup cum un guvern este sensibil la avantajele procedeului (o mai mare suplee a aciunilor administrative) sau la pericolele administrative (dispersie, dezmembrare a administraiei) sau mai ales la pericolele financiare (prejudicierea unitii bugetare. Exist ns excepii, chiar n cazul instituiilor publice tradiionale, n
201

sensul c unele dintre ele nu implic activiti aferente unui serviciu public, ci unor activiti private de interes general (asociaii sindicale de proprietari) sau unor interese private colective (camere de comer, de agricultur, de meserii). Regimul lor nu se limiteaz ctui de puin la regulile comune tuturor instituiilor publice de tip clasic. nfiinarea instituiilor publice respect principiile dreptului administrativ: astfel, instituiile publice de interes local se nfiineaz prin hotrrea consiliului local (judeean, municipal), iar instituiile publice de interes naional prin hotrre de guvern. n ceea ce privete dreptul parlamentelor de a crea instituii publice exist n doctrin opinii diferite; unii consider c n virtutea dreptului de legiferare parlamentele pot crea instituii publice; alii consider c aceast prerogativ aparine guvernului ca autoritate executiv, parlamentul avnd numai rolul de aprobare/control. Multitudinea de instituii cu caracter public i privat a ridicat n practic problema distinciei dintre acestea: care anume sunt publice i care anume sunt private? n jurispruden s-au cristalizat patru criterii de distincie: primul criteriu pleac de la originea instituiei, adic de la persoana care a nfiinat respectivul serviciu; era o persoan public sau privat? al doilea criteriu are n vedere obiectul de activitate al instituiei, adic realizarea unui interes general pentru stat/colectivitate; al treilea criteriu se refer la existena controlului administrativ; este sau nu este controlat instituia de ctre stat/colectivitate? n sfrit, trebuie stabilit dac instituia se bucur sau nu de prerogativele puterii publice. Dac rspunsul este afirmativ la toate cele patru ntrebri, putem fi siguri de faptul c instituia analizat are caracter public.

202

Datorit faptului c aceste criterii sunt interpretate diferit n practica instanelor judectoreti unii autori consider c asistm la criza noiunii de instituie public La apariia acestei crize au contribuit mai muli factori dintre care cei mai importani sunt: 1) Existena unor persoane private cu competene n administrarea unor servicii publice, care fac concuren formulei instituiei publice. De asemenea, exist instituii publice care nu administreaz un serviciu public (de exemplu extracia crbunilor); 2) Principiul specializrii pare a fi pus sub semnul ntrebrii, ca urmare a apariiei unor grupri de colectiviti teritoriale (de exemplu: sindicate de comune), care administreaz activiti diverse; 3) Regimul juridic al instituiilor publice adic aplicarea principiului dreptului administrativ, este pus sub semnul ntrebrii. Acest fenomen este determinat de dezvoltarea instituiilor publice cu caracter industrial i comercial n raport cu instituiile publice cu caracter administrativ; 4) Instituia public nu mai este singura persoan public specializat dintre persoanele publice cu vocaie general (stat, colectiviti teritoriale), ca urmare a apariiei unei noi categorii de persoane publice sau persoane private cu scopul de a asigura, pentru o perioad determinat, gestiunea unor activiti sau a unor echipamente comune. Aceast formul permite parteneriat n jurul unui proiect determinat n diferite domenii (de exemplu: n domeniul cultural, n domeniul dezvoltrii sociale sau urbane). n ceea ce privete clasificarea instituiilor publice, se poate enuna c, n general, ele corespund obiectului/scopului serviciului public pe care-l presteaz: dac o instituie furnizeaz un SPA, aceea este o instituie public administrativ; dac furnizeaz un SPIC, atunci este o instituie public avnd caracter industrial sau comercial;
203

 aceast clasificare nu este absolut: este posibil ca o instituie public administrativ s ofere un SPIC, aa cum o instituie public de natur comercial s asigure o activitate SPA; n practic, se regsesc, ns, instituii publice care ofer att un SPA, ct i un SPIC, aa cum sunt de pild Camerele de Comer i Industrie i care nu pot fi clasificate dect ca mixte sau cu nfiare dubl Dincolo de aceast multitudine de instituii publice ne intereseaz regimul juridic aplicabil; ori acesta depinde de natura activitii prestate, altfel spus, dac instituia public desfoar activitate administrativ, ea se supune normelor dreptului administrativ; dac alt instituie desfoar activiti comerciale sau industriale, ea va fi supus regimului juridic civil (n sens larg). Toate instituiile publice aparin, n principiu, de o persoan teritorial: fie statul, dac activitatea lor acoper tot teritoriul naional sau dac activitatea, chiar limitat teritorial, prezint interes pentru toat naiunea (universitile); fie regiunea, judeul, municipiul sau comuna (birouri de ajutor social). Instituiile publice pot fi de interes naional, regional, departamental sau comunal; aceast departajare determin parial autoritatea tutelar. Crearea instituiilor publice este supus regulilor constituionale cunoscute i este comun tuturor acestora, legiuitorul avnd sarcina de a determina regulile privind crearea categoriilor de instituii publice. Organizarea instituiilor publice se caracterizeaz printr-un anumit grad de autonomie. Instituia public scap, n principiu, de sub ordonarea ierarhic; ea are propriile organisme de conducere care au putere de decizie, sub un raport de tutel. Cel mai adesea, aceste organisme sunt o autoritate deliberativ i un agent executiv. Compoziia autoritii, care ia frecvent numele de consiliu de administraie, variaz considerabil: funcionar, reprezentani
204

ai interesului privat, uneori angajai sau utilizatori, personaliti calificate prin competena lor etc. Modul de desemnare variaz i el: nominalizare de ctre puterea central, desemnare de ctre organismele reprezentative, uneori alegeri n cazuri excepionale, cnd instituia are la baza sa o comunitate organizat (Camere de Comer, Universiti). Statutul agentului executiv variaz i el n aceeai msur: deseori numit, uneori desemnat pe baz de prezentare de ctre organismul deliberant, ceea ce echivaleaz cu o alegere, uneori chiar ales (rectorii universitilor). Ca regul general, instituia public dispune de prerogative de putere public. Organismele sale iau decizii executive, ncheie contracte administrative (mai puin recursuri la contractele de drept privat); personalul ei este compus din ageni publici care i desfoar activitatea sub regimul lucrrilor publice, angajndu-i responsabilitatea dup regulile dreptului administrativ. Instituia public dispune de un patrimoniu propriu ceea ce i permite: s primeasc donaiile i legatele pe care obiectul su caritabil sau cultural le poate atrage de la particulari mai puin cnd acestea sunt generate de o sarcin strin specializrii instituiei; s pstreze ncasrile provenind din activitatea sa; s primeasc subvenii de la colectiviti publice; Organismul deliberativ voteaz anual bugetul; acesta trebuie s prevad toate cheltuielile n funcie de resursele disponibile. n practic, gradul de autonomie real variaz n funcie de resurse; se ntmpl ca acestea s fie constituite n marea lor majoritate din subvenii de la stat; n acest caz, autonomia financiar nu este dect o faad. Execuia bugetului este supus regulilor contabilitii publice. Instituiile publice care corespund unui serviciu public fr caracter
205

industrial sau comercial sunt cunoscute sub denumirea de instituii publice administrative (servicii sociale, sntate, cultur, tiinifice etc.). n cadrul instituiilor amintite mai sus trebuie menionate Instituiile publice cu caracter tiinific i cultural ntre care cele mai importante sunt universitile. Lor le sunt caracteristice trei aspecte: mai nti, ele i elaboreaz singure statutul fr s l primeasc prin lege sau reglementri care nu fac altceva dect s contureze cadrul general; procedeul alegerii de ctre cei interesai, profesori i studeni, se aplic pentru desemnarea consiliilor, care la rndul lor aleg preedini; n sfrit, faptul c regulile de tutel sunt, teoretic, reduse, n special n sectorul financiar. Determinarea naturii exacte a unei instituii publice este uneori complex. Exist, de asemenea, instituii publice care, n ciuda clasificrii lor, realizeaz n acelai timp, att activiti de natur administrativ, ct i activiti de natur industrial i comercial. Este cazul porturilor autonome, pentru care activitile de amenajare, ntreinere i poliie portuar corespund gestiunii unui serviciu public administrativ, n timp ce exploatarea utilajelor din port ine de gestiunea unui serviciu public industrial i comercial. n prezent, se observ tendina colectivitilor locale de a nfiina instituii publice avnd caracter administrativ, dar cu evidente sarcini comerciale sau industriale: agenii, asociaii, camere, sindicate. Acest fenomen este explicabil din mai multe considerente: lipsa fondurilor necesare funcionarii instituiilor publice administrative; ca atare, li se permite s desfoare activiti comerciale pentru ai asigura fonduri, (SRI);

206

 capacitatea instituiilor comerciale de a se organiza mai bine i de a funciona mai eficient dect instituiile administrative (instituiile de protocol, spre exemplu); posibilitatea de a se sustrage normelor de drept administrativ ce ncorseteaz activitatea economic (RDP 1979, p. 166). Spre deosebire de stat sau de colectivitile locale care au o competen material general, instituiile publice sunt guvernate de principiul specializrii. Acest principiu interzice instituiilor publice s desfoare activiti care nu au legtur cu obiectul/misiunea lor de a satisface un interes general aa cum este definit n actul lor de nfiinare. n doctrin s-a artat c Principiul specializrii aplicabil instituiilor publice const n faptul c persoana juridic a crei nfiinare se justific prin scopul ncredinat nu are competen general pentru ndeplinirea acestui scop n practic, instituiile publice nu pot desfura activiti pur administrative pentru a-i realiza scopul i, ca atare, desfoar activiti comerciale sau industriale complementare; problema esenial const n definirea acestor activiti ca secundare fa de obiectul principal sau nu. Acest aspect trebuie clasificat de colectivitile locale n momentul n care hotrsc nfiinarea unei instituii publice, n aa fel nct n actul constitutiv s fie precizate expres activitile compatibile cu activitatea principal a instituiei.

5.

ntreprinderile publice concesionare

Este n principal cazul ntreprinderilor specializate n producerea i distribuirea de electricitate i gaz. n majoritatea rilor dreptul de administrare a unor astfel de servicii este ncredinat unor ntreprinderi potrivit unor condiii stipulate precis ntr-un caiet de sarcini (atribuii,
207

condiii de fixare a tarifelor, obligaii de virare a unor subvenii de ctre concedent, de plat a redevenelor ctre concesionar etc.).
6.

Grupurile publice

Fenomenul care caracterizeaz n cea mai mare msur evoluia ntreprinderilor publice este formarea, n jurul unei ntreprinderi publicemam, a unor filiale i subfiliale care formeaz un grup public. ntreprinderea mam poate s transfere filialelor totalitatea activitilor sale industriale i comerciale i s nu pstreze dect caracterul de holding n relaia cu aceasta. ntreprinderea mam poate, de asemenea, prin crearea filialelor, s-i diversifice activitatea, n ciuda principiului specializrii care i se adreseaz, atunci cnd aceasta (ntreprinderea mam) are statutul de instituie public (filialele hoteliere i turistice ale lui Air-France). Grupul industrial poate s-i orienteze activitatea ctre strintate (filialele strine ale lui Renault), poate s-i descentralizeze gestiunea (filialele grupurilor publice de asigurri) sau poate s-i coordoneze activitatea cu alte ntreprinderi publice sau private. Filialele, constituite ca societi anonime, in de dreptul privat n ntregime. ntreprinderea mam poate conserva totalitatea capitalului lor, dar, deseori, filialele iau forma societilor economice mixte, admind o parte privat a capitalului, parte care trebuie s rmn minoritar, pentru ca filialele s-i pstreze caracterul de ntreprinderi publice. Fenomenul se explic n parte prin preocuparea de a conferi ntreprinderilor publice dimensiuni lrgite, considerate necesare pentru ca ele s poat nfrunta concurena grupurilor private, mai ales n cadrul european. Se ajunge astfel la crearea unor similitudini ntre ntreprinderile publice i cele private, n ceea ce privete structurile lor, modul de

208

desfurare a activitii i compoziialor. n sensul ultimei afirmaii, stau mrturie n special: participrile unor ntreprinderi publice n grupuri cu diferite ntreprinderi strine, lucru realizat deseori cu ajutorul financiar al Caselor de Economii i Consemnaiuni; eforturile de diversificare a ntreprinderilor publice; apropierea ntre ntreprinderile publice i cele private, n special ntre bnci i grupurile de asigurri.
7.

ntreprinderile economice mixte

ntreprinderea economic mixt este o societate anonim ai crei acionari sunt n parte ageni privai, i, respectiv, persoane publice care devin astfel asociate n procesul de gestiune. Aceast asociere se poate realiza prin jocul normal al dreptului societilor: persoana public subscrie la formarea capitalului pentru a obine aciuni, care i vor oferi drepturile aferente calitii de acionar n cadrul Adunrii Generale a Acionarilor. Dar, n societatea anonim, guvernat de principiul majoritii, aceste drepturi nu devin eficiente dect dac numrul de aciuni deinute i permite persoanei publice s-i impun voina n organismele participative. Societatea economic mixt poate s rezulte i dintr-o decizie a autoritii publice, care s o creeze, prin rezervarea unei pri de capital sectorului privat sau prin reintroducerea capitalului privat ntr-o societate public. 1. Statul poate, prin luarea de titluri de participaie, s preia controlul ntreprinderii; dac el devine principalul acionar, dreptul comun i permite s desemneze dup cum el nelege organele de conducere. El se poate mulumi s ptrund n ntreprindere n vederea exercitrii

209

din interiorul acesteia (participare minoritar cu rezervare de locuri n consiliul de administraie). 2. Procedeul poate tinde s asigure colaborarea persoanelor publice i private n privina unor sarcini care le privesc pe amndou (exemplu: Compania Naional a Ruhr-ului, constituit n vederea revigorrii economice a regiunii i a fluviului). Uneori, i din ce n ce mai frecvent, societatea nu reunete dect persoane publice; sub denumirea de economie mixt nu se regsete dect un procedeu comod oferit asocierii persoanelor publice ntr-un cadru de drept privat. 3. Societatea economic mixt este tipul de organizaie atras n formarea grupurilor publice. 8. Ageniile economice specializate Autoritile administraiei publice locale pot asigura prestarea unor servicii prin intermediul unor agenii nfiinate ntr-un domeniu distinct. n acest sens, potrivit art. 90 din Legea administraiei publice locale, se stipuleaz: Consiliile locale i cele judeene pot hotr nfiinarea, n condiiile legii, a unor societi comerciale, asociaii, agenii i pot organiza alte activiti, n scopul executrii unor lucrri de interes local, cu capital social constituit prin aportul consiliilor i a altor persoane juridice i fizice. Din aceast definiie rezult cteva premise eseniale pentru crearea ageniilor economice: 1. Ageniile se nfiineaz n condiiile legii Din aceast norm rezult c ageniile trebuie nfiinate, organizate i asigurate funcional conform legilor speciale, adic Legii societilor comerciale 31/1990 modificat prin O.U.G. 32/1997.

210

Din cele cinci tipuri de societi comerciale reglementate de Legea 31/1990 singura posibilitate de participare a consiliilor locale cu capital n natur sau bani este n cadrul unei societi pe aciuni. Astfel: legea permite funcionarea unei societi pe aciuni cu un singur acionar (n spe consiliul local); legea permite controlul deciziilor prin intermediul votului de aur (dreptul de veto indiferent de numrul de aciuni deinute); dreptul consiliului local de a-i desemna reprezentani n consiliul de administraie (indiferent dac dein sau nu aciuni); acionarii nu sunt angajai patrimonial dect la plata aciunilor subscrise. 2. Ageniile se pot nfiina n scopul executrii unor lucrri de interes local Din aceast precizare rezult c ageniile sunt specializate ntr-un anume domeniu de activitate pentru a putea desfura o lucrare de interes public (drumuri, canalizri, distribuia de energie electric, termic, gaze etc.). n plus, urmeaz s definim ce sens are sintagma de interes local. n jurispruden s-au cristalizat dou curente: stricto sensu: interesul local nu poate fi dect interesul public i, ca atare, lucrrile trebuie s fie utile i necesare ntregii colectiviti; lato sensu, prin interes local se nelege orice tip de lucrare dac ea are drept consecin un beneficiu pentru colectivitatea local. Din pcate, n practic sa utilizat acest sens de ctre efii administraiei publice locale pentru a dobndi bunuri i servicii (fenomenul este generalizat prin ncheierea aa-numitelor contracte de asociere); n ceea ce privete durata de funcionare a acestor agenii, este evident c ea este limitat (pn la terminarea lucrrilor) ori, n practic, s-au ncheiat contracte pe zece ani.

211

3. Ageniile funcioneaz cu aport de capital (n bani sau natur) adus de consiliile locale O prim precizare trebuie fcut referitor la bunurile care pot constitui aportul n natur la capitalul social, bunuri n legtur cu care sau fcut numeroase abuzuri: bunurile din domeniul public nu pot constitui aport la capitalul social al unei societi comerciale private (fiind inalienabile, insesizabile, imprescriptibile); chiar i bunurile din domeniul privat, atunci cnd folosina lor este esenial pentru buna funcionare a unui serviciu public, nu pot fi aduse ca aport; rmne posibilitatea ca autoritile administraiei publice locale s participe doar cu mijloace fixe, mobilier, alte bunuri materiale. n ceea ce privete aportul n numerar al consiliilor locale acesta este limitat de legislaia romn ntruct n bugetele locale nu exist nici un capital care s permit cumprarea de aciuni. 4. Ageniile economice specializate se nfiineaz de ctre administraia public local/judeean Actul de nfiinare al unei agenii este, evident, hotrrea autoritii deliberative. Prin actul de nfiinare se stabilesc principalele elemente: denumirea, sediul, forma juridic, organul de conducere, procedura de adoptare a deciziilor, capitalul i diviziunile sale, clauzele speciale de arbitraj i soluionare a litigiilor, clauze de ncetare a activitii. Desfiinarea ageniilor economice se face prin act juridic contrar, respectiv hotrrea autoritii deliberative de ncetare a activitii. Etapele constituirii unei agenii economice specializate sunt n linii mari urmtoarele: proiectul de organigram, cuprinznd obligatoriu reprezentani ai consiliului local n organismele de conducere, compartimentele tehnice de execuie auxiliare etc. (vezi schia anexat);
212

 propunerea contractului-cadru de asociere cu un investitor persoan fizic/juridic cu elementele sus-amintite; planul bugetului propriu de venituri i cheltuieli desfurat pe activiti/durat; nregistrarea ageniei ca persoan juridic romn; cadrul instituional al activitii (raporturile cu alte autoriti ale administraiei publice, relaiile cu agenii economici, cooperarea cu societatea civil etc.); obiectivele ageniei pentru fiecare etap de funcionare n parte i mijloacele de realizare a acestora; reguli de organizare i funcionare; managementul i personalul ageniei; sursele de finanare. n figura 3 se prezint cu titlu de exemplu organigrama unei agenii imobiliare.

Figura 3 213

Oganigrama unei agenii imobiliare

CAPITOLUL IX
MODALITI DE GESTIUNE A SERVICIILOR PUBLICE 1. Consideraii generale cu privire la gestionarea serviciilor publice
Exist mai multe moduri de a gestiona un serviciu public, fie de ctre o persoan public (stat, comuniti locale, instituii), fie de ctre o persoan privat (fizic sau juridic). Persoana public poate gestiona un serviciu fie n regie proprie, fie printr-o instituie specializat. Persoanele private pot gestiona un serviciu public n mai multe moduri: n baza unui contract administrativ; n temeiul unui contract de locaie; prin mputernicirea dat de autoritatea administraiei publice locale sau mai bine spus prin delegare; prin concesionare (trebuie fcut distincia fa de arendarea recunoscut n legislaia altor state, dar interzis n Romnia). n afara unor dispoziii contrare, autoritile administraiei publice locale acioneaz att n beneficiul statului, ct i al colectivitilor locale i au posibilitatea de a alege una din aceste forme de gestiune. Autoritile administraiei publice locale au dreptul de a ncredina gestiunea unui serviciu public intuitu personae, indiferent dac agentul este public sau privat. Desigur aceast nominalizare a prestatorului de
214

servicii trebuie fcut potrivit unei proceduri (exemplu: licitaia), aspect pe care-l vom trata distinct. ncredinarea unui serviciu public ctre o persoan public sau privat trebuie s respecte transparena, sau altfel spus, publicitatea necesar pentru a pune candidaii interesai n concuren i a permite celui mai bun s obin gestiunea. Chiar i n legislaia comunitar s-a stipulat obligaia transparenei n toate cazurile n care urmeaz a se ncheia contracte de delegare n practic s-a pus problema de a excepta instituiile publice de concuren pe ideea c ele aparin statului i, ca atare, obligaiile acestora sunt garantate; putem garanta aceast idee, deoarece scopul unui serviciu public este satisfacerea unui interes general la un nivel ct mai ridicat calitativ. n plus, ncheierea unui contract direct ntre administraie i alt instituie public las deschis posibilitatea favoritismului.

2.Concesionarea serviciilor publice

Practica transmiterii sarcinilor cu caracter administrativ ctre persoane fizice/juridice private este lung i foarte divers; tocmai de aceea vom ntlni n doctrin mai multe definiii ale concesiunii. n opinia lui Pierre Delvolve, prin concesiune se nelege o convenie prin care o persoan public nsrcineaz cu prestarea unui serviciu public o ntreprindere privat, care asigur finanarea lucrrilor, exploatarea lor i care este remunerat din redevenele percepute de usageri(LDA, p. 47). Dup alt autor francez, Gilles Lebreton, concesiunea serviciului public este actul administrativ prin care o persoan public numit concedent ncredineaz unei persoane private, numit concesionar,

215

gestiunea serviciului public pe riscul su, recunoscndu-i dreptul de a percepe redevena de la beneficiarii serviciului n doctrina romneasc actual, Antonie Iorgovan arat c prin contractul de concesiune o parte cedentul transmite altei pri concesionarul spre administrare rentabil, pe un termen determinat, n schimbul unei redevene, o activitate economic, un serviciu public, o subunitate productiv sau un teren proprietate de stat. Aceste definiii necesit unele precizri. n primul rnd, trebuie fcut distincia ntre concesionarea serviciului public i actele, foarte variate, n cazul crora, datorit unui limbaj administrativ insuficient de precis, se utilizeaz, de asemenea, termenul de concesionare. Concesionarea serviciului public se distinge radical prin faptul c reprezint un mod de gestionare a unui serviciu public. n cazul concesionrii lucrrilor publice diferena este, spre exemplu, mult mai puin semnificativ, reducndu-se la un simplu procedeu: este vorba de concesionarea numai serviciului s asigure public, dar concesionarul nu se angajeaz funcionarea

serviciului, ci, n prealabil, se angajeaz s efectueze el nsui lucrrile publice necesare acestei funcionri. Gestiunea serviciului trebuie s-i permit, ca atare, printre altele, s suporte cheltuielile i s amortizeze aceste lucrri publice, care, la finele contractului de concesionare, revin gratuit cedentului. De aceea, concesionarea lucrrilor publice se face pe perioade lungi. Astzi, procedeul se aplic i n cazul constituirii i exploatrii autostrzilor cu plat i a parcurilor subterane de garare a autovehiculelor. Exist i cazul concesionrii n stare pur, fr lucrri publice, atunci cnd serviciul nu necesit construirea de infrastructuri publice (reeaua de autobuze). n al doilea rnd, conform accepiunii clasice a concesionrii, gestiunea serviciului public este ncredinat, n principiu, unei persoane private, individuale sau de tip societate, care pstreaz
216

acest caracter i se raporteaz la dreptul privat. Procedeul concesionrii are un cmp limitat de aciune, din cauza naturii sale, ct i a surselor de provenien. El nu se poate aplica dect serviciilor care ncaseaz n contrapartid o sum de la beneficiarii si, ceea ce exclude din plecare serviciile gratuite (ajutor social) i cele ce permit individualizarea utilizatorilor (ansamblul cilor publice, mai puin autostrzile care permit individualizarea i a cror construcie/ntreinere poate fi concesionat). Procedeul, pe de alt parte, presupune, cel puin n forma sa clasic, adeziunea statului la liberalismul economic. Atunci cnd statul liberal, n secolul al-XIX-lea, s-a vzut obligat s intervin pentru a permite dezvoltarea ntreprinderilor (rezultate n urma progresului tehnic a crui realizare excludea concurena i cerea msuri de autoritate public n domenii precum: ci ferate, gaze, electricitate), a considerat c gestionarea unor astfel de ntreprinderi nu ine de competenele sale normale; exista teama riscului pe care aceste ntreprinderi preau s le suporte la nfiinare. Procedeul concesionrii a permis statului s menin aceste ntreprinderi n afara sferei publice, s introduc n gestionarea lor conceptul de profit capitalist, element necesar al progresului economic din punct de vedere liberal, i, n sfrit, s se elibereze de riscurile financiare ale acestor iniiative. Regimul concesionrii clasice rezult din concilierea ntre cele dou elemente fundamentale, i aparent opuse, ale sistemului; pe de o parte, un serviciu public subordonat imperativelor interesului general; pe de alt parte, un particular care nu accept s-l gestioneze dect prin prisma interesului personal. A fost necesar, ca urmare, s se menin cedentului o autoritate strict asupra serviciului i s se garanteze concesionarului beneficiile la care poate spera n mod legitim. Necesitatea acestei concilieri domin regimul concesionrii.
217

Dup cum se poate observa, obiectul concesiunii poate fi diferit. Chiar n art. 25 din Legea nr. 15/1990 se arat care poate fi acesta: o activitate economic; serviciile publice; unitile de producie aparinnd regiilor autonome; terenurile proprietate de stat. O prim observaie trebuie fcut cu privire la faptul c serviciile publice, la rndul lor, pot avea caracter economic, ceea ce justific tratarea lor separat. general pentru care Ca atare, trebuie s restrngem sfera noiunii de este responsabil administraia public. activitate economic numai la acele activiti care satisfac un interes Jurisprudena interbelic i mai puin cea actual au considerat c prin noiunea de activitate economic trebuie avute n vedere dou situaii: lucrrile publice n cazul n care exploatarea lor nu era un prerogrativ al serviciului public; monopolul de exploatare, adic dreptul exclusiv al statului/colectivitii locale de a administra i/sau de a emite licene de exploatare. La rndul ei noiunea de lucrri publice comport dou sensuri: n sens strict, lucrrile publice sunt numai cele care au caracter imobiliar, n scopul de utilitate general i se supun regimului juridic administrativ; n sens larg, pe lng elementele enumerate mai sus, se neleg i obiectele ce sunt nglobate n cadrul lucrrilor publice. Practic, prin contractul de concesionare se realizeaz o fuziune ntre serviciul public i lucrarea public executat din moment ce concesionarul preia serviciul public ce beneficiaz de lucrarea respectiv sau, invers, persoana privat care gestioneaz un serviciu public va face lucrrile necesare i le va exploata n continuare.
218

n ceea ce privete regimul juridic aplicabil concesiunilor de servicii publice, trebuie precizat c acesta este diferit n funcie de natura lor: pentru regiile autonome care gestioneaz servicii publice de interes naional sau local sunt aplicabile normele dreptului public (administrativ); pentru societile comerciale care desfoar activiti industriale/comerciale pentru satisfacerea interesului general, dar obin profituri prin vnzarea de furnituri sau servicii ctre usageri, se aplic un regim mixt de drept public/privat; pentru serviciile publice concesionate de regiile autonome unor persoane private i care, deci, nu realizeaz un interes general, este aplicabil regimul juridic civil. n practic, s-au fcut adesea confuzii cu privire la clauza contractului de concesiune, n special pentru transmiterea unor terenuri spre folosin unor persoane private. De aceea, autoritile administraiei publice trebuie s stabileasc de la nceput care este destinaia terenului sau a construciei ce trebuie realizat: dac terenul este numai un accesoriu pentru lucrrile publice, el va putea fi concesionat; dac terenul este obiectivul exploatrii, atunci trebuie ncheiate contracte de nchiriere (art. 30-31 din Legea nr. 15/1990). Subiectele contractului de concesiune Avnd n vedere natura juridic a contractului de concesiune care se aplic totdeauna asupra unui bun/serviciu public rezult c nu poate fi concedent dect o persoan public (statul, colectivitile locale, alte instituii publice). Ca atare, poate fi concedent: o regie autonom, n cazul n care transmite folosina asupra unor uniti productive sau activiti economice ori servicii; autoritile administrative publice, centrale i locale, n cazul

219

concesionrii terenurilor din patrimoniul lor sau al unitilor de producie pe care le-a avut n administrare direct. n ceea ce privete concesionarul, legea permite practic oricrei persoane s preia n gestiune proprie un serviciu public. Potrivit art. 25 alin. 4 din Legea nr. 15/1990 poate fi concesionar orice persoan fizic sau juridic, romn sau strin, respectiv, societate comercial (cu capital de stat, cu capital privat sau cu capital mixt), comerciani persoane fizice, de naionalitate romn sau strin, dac profiturile obinute din activitile comerciale sunt destinate realizrii scopului lor nelucrativ. Structura contractului de concesiune Concesiunea se bazeaz pe un contract ncheiat ntre autoritatea cedent i particularul pe care l-a ales n mod liber, cu respectarea, ns, a prevederilor legii. Contractul se compune din dou documente distincte: O convenie, care consemneaz acordul prilor; Un caiet de sarcini n care sunt nscrise detaliat drepturile i obligaiile lor i, n special, regulile de organizare i funcionare ale serviciului. Actul concesionrii era considerat n secolul al-XIX-lea ca fiind pe deplin contractual. Dar, pe msura dezvoltrii serviciului public i a bunei conturri a exigenelor sale, jurisprudena i doctrina au revizuit aceast soluie. Ele afirm, n prezent, principiul dublei naturi a actului concesionrii, fcndu-se astfel distincia ntre clauzele contractuale specifice dreptului administrativ i cele contractuale specifice dreptului civil, respectiv comercial. Clauzele obligatorii sunt impuse de faptul c orice contract de concesiune se ncheie avnd n vedere un interes general al colectivitii. Tot n virtutea acestui interes general, autoritile administraiei publice au dreptul de a modifica unilateral aceste clauze.
220

Clauzele care formeaz partea regulamentar sunt prestabilite de ctre administraia public prin caietul de sarcini; participanii cunosc dinainte obligaiile ce le revin n cazul ctigrii licitaiei; ei nu se pot sustrage acestor norme prestabilite dect sub sanciunea rezilierii unilaterale a contractului. Contractul de concesiune conine ns i clauze care satisfac interesele private ale concedentului i concesionarului, clauze de ordin comercial ce formeaz partea contractual. Clauzele pot fi modificate cu acordul autoritii administraiei publice pe parcursul desfurrii licitaiei prin negociere direct; dup licitaie clauzele vor figura n contractul de concesiune aa cum au fost modificate prin acordul prilor. Este vorba, n esen, de prevederile financiare care garanteaz concesionarului remunerarea sa i care sunt dominate de principiul fundamental pentru contracte administrative, i anume, cel al echilibrului financiar al contractului. Drepturile i obligaiile concedentului Autoritile administraiei publice locale n calitatea lor de concedente n contractele de concesiune au urmtoarele obligaii: stabilirea, urmrirea i ncasarea preului stabilit; prin pre se realizeaz venitul garantat al colectivitii locale, aa nct el constituie element de fond al contractului asupra cruia nu se poate negocia. Art. 27 din Legea nr. 15/1990 se refer att la preul concesiunii, ct i la redeven. Sub acest aspect, facem distincia ntre pre i redeven n sensul c aceasta din urm constituie un venit suplimentar pentru autoritile administraiei publice (de exemplu, n cazul concesiunii unui teren, n cazul c acesta conine bogii n subsol, administraia are dreptul la un venit n natur sau bani, suplimentar fa de preul concesiunii); obligaia de a plti concesionarului o indemnizaie n cazurile n care intervine o situaie de for major i concesionarul trebuie repus
221

ntr-o situaie normal (n cazul n care administraia refuz plata acestei indemnizaii concesionarul poate renuna la contract); dreptul concedentului de a controla pe concesionar cu privire la modul n care i execut obligaiile contractuale; dei n jurispruden se consider c dreptul de control decurge din calitatea de parte contractual, credem c n ceea ce privete administraia public local aceast clauz trebuie nscris expres n contract; dreptul concedentului de a modifica unilateral clauzele contractule ori de cte ori este periclitat interesul general; pe de alt parte, nimic nu se opune la acordul concesionarului cu modificarea unor clauze atta timp ct nu-i sunt lezate interesele comerciale; obligaia concedentului de a despgubi pe concesionar n cazurile n care se constat c cheltuielile efectuate pentru prestarea serviciului public au depit ncasrile. Acest aspect este impus de faptul c prestatorul serviciului nu mai poate reveni asupra tarifelor ncasate de la clieni. Diferena ntre cuantumul tarifelor i cuantumul cheltuielilor trebuie acoperit din bugetul local pentru faptul c serviciul public a fost prestat n interesul colectivitii locale. Drepturile concesionarului A. Drepturi aferente gestionrii serviciului. Cedentul pune la dispoziia concesionarului, n virtutea contractului, un ansamblu de mijloace materiale sau juridice, care-i sunt necesare n funcionarea serviciului. Este vorba fie de bunuri ale domeniului privat sau public carei sunt repartizate, sau de privilegii exagerate de drept comun: el beneficiaz cel mai adesea de un monopol de drept, pe care regulile comunitare l repun de acum n discuie, administraia angajndu-se s nu trateze cu un alt concurent i chiar s nu favorizeze indirect concurena. Concesionarul poate chiar s beneficieze de prerogative de putere public: expropiere din motive de utilitate public etc.

222

B.

Drepturi

pecuniare.

Sunt

cele

mai

importante

pentru

concesionarul sau ntreprinztorul privat care nelege s obin beneficiile scontate pe seama gestiunii serviciului. 1) n mod normal, concesionarul se remunereaz pstrnd pentru el produsul taxelor percepute de la utilizatori n contrapartida serviciului prestat. Dar tarifele care fixeaz suma fac parte din clauzele de reglementare: cedentul i pstreaz stpnirea asupra tarifelor, ceea ce explic incidentele lor economice i sociale; concesionarul nu-l poate constrnge s le modifice, ceea ce, n perioada de instabilitate economic, ar risca s dezechilibreze total gestiunea n lipsa unei contraprestaii. Totui, acest principiu tradiional este n regresie: statul accept, n prezent, ca uneori s-l lase pe concesionar s stpneasc tarifele (autostrzi), cu scopul de a-i spori sentimentul responsabilitii gestiunii. 2) Pe linia asocierii ntre cedent i concesionar, contractele prevd deseori, n favoarea concesionarului, i alte avantaje financiare, mai ales garania unui interes minim acordat mprumuturilor sale ctre cedent. 3) n afara clauzelor formale, concesionarul poate s se preleveze de principiul echilibrului financiar al contractului. Comun tuturor contractelor administrative, acest principiu joac un rol esenial n cazul concesionrii, datorit timpului mare la care se refer acesta. Acest drept i permite s fie indemnizat dac administraia impune modificri la convenia iniial. Concesionarul dispune, de asemenea, n principiu, de un monopol n ceea ce privete exploatarea serviciului. Obligaiile concesionarului Obligaiile concesionarului se refer n ntregime la asigurarea funcionrii serviciului. Aceasta presupune, mai nti, respectarea regulilor nscrise n caietul de sarcini, precum i a regulilor generale comune tuturor serviciilor publice.

223

1) Concesionarul trebuie s asigure continuitatea serviciului. Nu se poate sustrage acestei obligaii invocnd vina administraiei sau dificulti materiale/pecuniare. Numai fora major l poate exonera pe concesionar. Obligaia de continuitate se refer i la agenii serviciului. Aceti ageni, alei liber de concesionar, sunt salariai de drept privat, supui dreptului comun al muncii; dar, n ceea ce privete dreptul la grev, ei sunt supui acelorai limitri ca i agenii publici, dup regulile stabilite de legiuitor. n contrapartid, caietul de sarcini impune uneori concesionarilor, n favoarea lor, condiii de munc i de remunerare mai avantajoase dect cele care decurg din dreptul comun. 2) Obligaia de a respecta egalitatea beneficiarilor n faa serviciului se impune concesionarului, n sensul furnizrii prestaiilor solicitate tuturor celor ce ndeplinesc condiiile cerute i aplicrii tarifelor fixate de autoritatea cedent. Totodat, tarifele tind s se diferenieze din ce n ce mai mult n funcie de situaia utilizatorilor, conform cu o gestionare comercial; dar toi cei care se afl n condiiile prevzute pot s se prevaleze de condiiile tarifare care sunt ataate. 3) Puterea administraiei de a modifica regimul oricrui serviciu pentru a-l adapta noilor aspecte ale interesului general se aplic serviciilor concesionate. Aceast regul, pe care o atam uneori naturii de reglementare a clauzelor relativ la organizarea serviciului, impune concesionarului obligaia de a se adapta modificrilor decise de ctre cedent. 4) Dac administraia nu mai are ca sarcin gestionarea serviciului, ea mai are responsabilitatea fa de utilizatori i opinia public; de unde controalele stricte, tehnice i financiare pe care le exercit asupra gestiunii; concesionarul este determinat s se supun. 5) Obligaia de a-i executa personal obligaiile contractuale (n cazul n care se transmite patrimoniului prin reorganizarea persoanei
224

juridice sau prin succesiune, n cazul persoanei fizice, atunci cel care preia serviciul public trebuie s aib acordul expres al autoritii administraiei publice). 6) Obligaia de a exploata bunurile/serviciile n condiii de eficien, pentru a putea conserva i crete valoarea lor; n cazul pagubelor produse din culpa sa, concesionarul va trebui s despgubeasc administraia. 7) Obligaia de a realiza investiiile specificate prin caietul de sarcini, a programului de retehnologizare, a celorlalte condiii tehnicoeconomice. 8) Concesionarul mai are o serie de obligaii referitoare la respectarea normelor legale din sfera proteciei mediului, ncadrrii i concedierii personalului, pazei etc. ncetarea concesiunii 1) n mod normal, concesiunea se sfrete la expirarea perioadei pentru care a fost instituit; ea poate fi, ns, rennoit. La expirarea termenului stipulat n contract, potrivit art. 8-11 din Anexa la H.G. nr. 1228/1990, concesionarul este obligat s predea autoritilor administraiei publice locale toate bunurile utilizate, precum i cele rezultate din investiiile fcute, n mod gratuit i libere de sarcini. Concesionarul nu va primi despgubiri pentru aceste bunuri. 2) Concesiunea poate lua sfrit i nainte de termen n urmtoarele cazuri: prin rezilierea contractului de ctre autoritile publice n cazurile n care concesionarul nu-i ndeplinete obligaiile contractuale; este evident c funcionarea defectuoas a serviciului public justific retragerea concesiunii. Tocmai de aceea trebuie nscris i clauza privind penalitile datorate n cazul rezilierii contractului, precum i a daunelor; prin renunarea concesionarului, fie pentru c a disprut obiectul
225

concesiunii, fie c este n imposibilitate de a-i desfura activitatea din cauze obiective; autoritile administraiei publice vor verifica ns aceste situaii mai nainte de a aproba renunarea; exist i posibilitatea rscumprrii concesiunii, atunci cnd intervin alte interese ale colectivitii locale; trebuie precizat c rscumprarea se va face la preul stipulat n documentaia tehnicoeconomic. n situaia ncetrii concesiunii asupra bunurilor folosite sau dobndite de concesionar se aplic un regim juridic special: toate bunurile imobile i mobile folosite de concesionar reintr npatrimoniul concedentului; bunurile mobile aparinnd concesionarului i folosite pe durataconcesiunii reintr n patrimoniul acestuia (cu condiia s nu fi devenit imobile prin destinaie conform art. 468 i urmtoarele din Codul civil romn); bunurile imobile edificate de concesionar pe terenul proprietate public (a statului sau a colectivitii locale) trec n proprietate public potrivit principiului ascensiunii artificiale; bunurile mobile dobndite de concesionar prin exploatarea concesiunii trec n proprietatea acestuia; n cazul n care aceste bunuri sunt fructe, ele se supun regimului de comer, iar dac sunt producte ele revin proprietarului fondului din care au rezultat. 3) Cedentul, ca o aplicare a teoriei generale a contractului administrativ, poate, dac estimeaz c interesul general o cere i fr vreo vin a concesionarului, s pun capt concesiunii, fie pentru a suprima serviciul, fie pentru a-l gera (a-l administra) dup o alt metod. Este cazul rscumprrii concesiunii. n aceast situaie, concesionarul are dreptul la o indemnizaie de despgubire, ca urmare a acestui fapt. Judectorul i rezerv, ns, puterea de a verifica temeiul motivelor de

226

interes general invocate de cedent n sprijinul deciziei sale i o poate anula chiar dac o consider nejustificat. 4) Se poate ntmpla ca mprejurrile s fac definitiv deficitar, fr posibiliti de redresare exploatarea unui serviciu, mai ales dac el nu mai corespunde nevoilor publicului. n acest caz, este inutil s se prelungeasc efectul teoriei impreviziunii, invocat pentru a permite concesionarului s suporte un deficit temporar pn la restabilirea previzibil a unei situaii normale. Oricare dintre pri, n lipsa unui acord amiabil, poate, deci, cere judectorului s pronune rezilierea concesiunii.

3. Asocierea n participaie
Potrivit art. 251 din Codul Comercial, asociaiunea n

participaiune are loc atunci cnd un comerciant sau o societate comercial acord uneia sau mai multor persoane ori societi o participare n beneficiile i pierderile uneia sau mai multor operaiuni sau chiar asupra ntregului lor comer. Din pcate, n practica autoritilor administraiei publice locale s-a generalizat tipul de asociere n participaiune cu diferite persoane private pentru a se eluda n acest mod obligaia organizrii de licitaii publice. O dat ce administraia devine asociat ea nu-i poate scoate la licitaie propria prestaie ntruct nu se afl n concuren cu alt prestator de servicii. n fapt, nu suntem nici mcar n prezena unui contract de asociere n participaiune pentru c, de cele mai multe ori, administraia public pune la dispoziia comercianilor un spaiu comercial contra unei sume de bani, adic o chirie mascat. Este tiut c, atunci cnd una din pri procur munca, iar cealalt parte se folosete de aceast prestaie remunernd-o, este vorba de un contract de locaie a lucrrilor (locatio operarum) conform art. 1412 Cod Civil.
227

Din nsi definiia Codului Comercial rezult mai multe condiii obligatorii pentru legalitatea ncheierii unor asemenea contracte de asociere n participaiune. n primul rnd, persoana care se asociaz trebuie s aib calitatea de comerciant sau societate comercial, iar din acest punct de vedere autoritile administraiei publice nu convin definiiei: este adevrat c art. 252 din Codul Comercial permite inecomercianilor s ncheie astfel de contracte, dar precizeaz pentru operaiuni comerciale; sarcinile administraiei publice sunt expres stipulate n legea organic fr a exista nici o competen pentru desfurarea de operaiuni comerciale. n al doilea rnd, pentru a fi n prezena unei participaiuni, trebuie ca asociaii s participe att la beneficii, ct i la pierderi. Din acest punct de vedere, din administraia public nu poate accepta ncheierea unui colectivitilor locale (ntruct prin asocierea n contract n condiii de risc pentru c nu are dreptul s accepte pierderi patrimoniul participaiune nu se nate o persoan juridic nou, urmeaz ca, n cazul pagubelor, s intervin rspunderea nemrginit i solidar a asociailor). n al treilea rnd, asocierea n participaiune are caracter ocult (fiind cunoscut numai de asociai) i ca atare nu are nici firm, nici sediu, nici semntur sau capital social. Activitatea desfurat n asociere are caracter ilicit pentru c lipsa de publicitate i a nregistrrii la administraia financiar pentru plata impozitului pe profit constituie evaziune fiscal. n sfrit, implicarea autoritilor administraiei publice n asocieri cu persoane fizice/juridice private are ca efect scderea imaginii acestora n faa cetenilor:

228

 prestarea de servicii n asociere cu ageni economici privai duce att la scderea cantitii i calitii produselor furnizate, ct i la inechitarea n distribuirea lor (asociatul lund partea leului); administraia public nu are compartimente specializate pentru a urmri contabilitatea asociailor i nici servicii de control financiar proprii pentru a urmri n ce msur asociaii i respect obligaiile; administraia public nu poate verifica modul n care asociaii i realizeaz investiiile; ori, este de notorietate c orice comerciant are intenia de a-i crete valoarea investiiilor proprii cu scopul de a-i micora cota de participare pe care o pltete primriei; mai amintim doar faptul c mijloacele materiale, echipamente, instalaii etc. sunt utilizate de aa-numiii asociai n alte scopuri dect cele stabilite prin contractul de participaiune. Potrivit art. 38 (j) din Legea Administraiei Publice Locale nr. 215/2001, consiliile locale pot s hotrasc n condiiile legii, asocierea cu alte autoriti ale administraiei publice locale din ar sau din strintate, precum i aderarea la asociaii naionale sau internaionale ale autoritilor administraiei publice locale, n vederea promovrii unor interese comune. Textul de mai sus are dou pri distincte: n prima parte menioneaz de asociere i este mai restrictiv chiar dect Codul Comercial, ntruct se refer numai la alte autoriti ale administraiei publice, iar n partea a doua se refer la colaborare, ceea ce implic un sens mult mai larg dect acela comercial. De altfel, chiar i atunci cnd legea permite asocierea administraiei cu ageni economici privai scopul acesteia nu poate fi dect realizarea de lucrri i servicii de interes public. Este evident c asocierea cu un comerciant de buturi nu se realizeaz n interes public atta timp ct profitul se mparte ntre comerciant i primrie;
229

n practic, s-a ridicat, ns, problema ca profitul ncasat de primrie de la comerciani s fie destinat unor lucrri publice; ori, aceast schimbare n practic nu este nc posibil. Nici asocierea cu ageni economici furnizori de produse alimentare (pine, lapte, carne) nu corespunde interesului public prevzut de lege (comerciantul desfoar ntr-adevr o activitate de interes social, dar n scopul obinerii de profit). n ceea ce privete colaborarea considerm c sunt permise acele contracte economice prin care se realizeaz investiii ntruct legea se refer la execuia unor lucrri de interes comun (evident, pentru colectivitatea local). Contractele comerciale nu intr aadar n discuie atunci cnd avem n vedere colaborri. Indiferent de asociere sau colaborare ele trebuie s fie ncheiate n condiiile legii; ori, singura lege care reglementeaz asocierile este Legea nr. 31/1990 privind societile comerciale. 4. Arendarea serviciilor publice n practica rilor occidentale este posibil arendarea serviciilor publice printr-un contract de affermage, adic printr-un contract administrativ prin care o persoan public deleag unei persoane private, numit fermier, gestiunea unui serviciu public. Forma de remunerare a fermierului este identic celei pentru concesionar, ns contractul difer sub trei aspecte: n primul rnd, fermierul are obligaia de a restitui autoritii administraiei publice o parte din ncasrile primite de la usageri; al doilea aspect const n faptul c fermierul primete utilajele necesare de la administraie i le utilizeaz pe toat durata contractului (administraia pstrndu-i dreptul de proprietate);
230

 al treilea aspect diferit de contractul de concesiune rezid n caracterul exclusiv comercial al contractului (administraia neavnd dreptul de a-l rezilia unilateral ca n cazul concesiunii). De regul, aceste contracte de arendare survin dup terminarea duratei unei concesiuni, adic dup ce s-au realizat mijloacele necesare funcionrii unui serviciu public i aceste mijloace pot fi arendate unui fermier. Potrivit legislaiei romne, pot fi date n arend numai bunurile agricole (terenuri cu destinaie agricol) cu interdicia expres pentru regii, instituii publice sau staiuni de cercetare de a administra terenuri proprietate de stat i de a arenda aceste terenuri. Per a contrario, rezult c administraia public local, instituiile publice pot da n arend terenuri aparinnd domeniului privat. Legiuitorul romn a definit arendarea ca un contract ce se ncheie ntre proprietar, uzufructar sau alt deintor legal de bunuri agricole i arenda, cu privire la exploatarea bunurilor agricole pe o perioad determinat i la un pre stabilit prin acordul prilor. Contractul de arendare trebuie s cuprind clauze referitoare la: prile contractante, inclusiv domiciliul; obiectul contractului (descrierea exact a tuturor bunurilor agricole arendate); obligaiile fiecreia dintre pri i durata lor (minim 5 ani); arenda i modalitile de plat (n natur, n bani sau n natur i bani). Pentru a fi opozabile terilor, contractele de arend se nregistreaz la consiliul local n raza cruia se afl situat bunul arendat; dac bunul arendat se afl pe raza administrativ a mai multor localiti, contractul va trebui nregistrat la fiecare consiliu local din acele localiti. Specificul contractului de arend rezid n posibilitatea arendaului de a dobndi dreptul de proprietate asupra bunurilor exploatate. Legea
231

stipuleaz c la expirarea contractului se poate recunoate arendaului, prin hotrre judectoreasc, un drept de retenie cu privire la contraprestaiile sale fa de cealalt parte, izvorte din contract. n plus, arendaul, persoan fizic, are un drept de preemiune naintea statului, n cazul vnzrii-cumprrii terenurilor arendate dac sunt situate n extravilan. Pentru persoanele fizice care au dobndit calitatea de acionar conform art. 36 din Legea nr. 18/1991 exist opiunea de a deveni locatar. Contractul de locaiune se ncheie pe o perioad de minim 5 ani ntre societatea comercial care deine terenul i persoana fizic devenit locatar. Dup emiterea titlurilor de proprietate de ctre comisiile judeene asupra terenurilor n echivalent arabil, se pun n posesie persoanele ndreptite, iar dup expirarea termenului arendei, persoanele rmn proprietare de drept.

5. Prestarea serviciului n regie proprie

Un serviciu public se presteaz n regie proprie, atunci cnd este gestionat direct de ctre persoana public, autoritatea care l-a nfiinat. Ca urmare, serviciul public nu va avea personalitatea juridic distinct fa de persoana public prin care s-a nfiinat. n principiu, toate serviciile publice administrative sunt gestionate n regie proprie. Unele servicii publice cu caracter industrial sau comercial pot fi gestionate n regie proprie: potrivit legilor romne, serviciul de spaiu locativ se desfoar n regie proprie, dei el poate fi mult mai eficient ca serviciu comercial (agenie imobiliar). Gestiunea serviciului public n regie proprie poate fi direct, adic pe baza finanrii de ctre administraie, sau indirect, pe baza unei autonomii financiare.
232

Aceast distincie este absolut necesar, atunci cnd este vorba de servicii cu caracter industrial sau comercial, deoarece acestea trebuie s-i acopere cheltuielile din veniturile proprii (nu de la bugetul local). Serviciile n regie prezint urmtoarele trsturi: 1. Serviciile n regie nu constituie persoane juridice distincte. Ele depind de colectivitatea teritorial, de stat, de regiune, departament sau comun, care sunt titularele drepturilor i obligaiilor ce rezult din activitatea lor. Nu cu serviciul de poduri i osele contracteaz ntreprinderile lucrri publice, ci cu statul, prin intermediul Serviciului de poduri i osele. Trebuie s se insiste asupra acestui aspect care d natere la confuzii datorit limbajului folosit.
2. n ceea ce privete organizarea lor, serviciile n regie sunt

dependente direct de colectivitatea creia i aparin. Pentru stat, ele constituie serviciile descentralizate ale diverselor departamente ministeriale. Agenii crora le sunt ncredinate aceste servicii sunt subordonai ierarhic ministrului, cu considerarea relaiei aferente autoritii prefectului la nivel judeean sau departamental. Este, n special, cazul serviciilor de poliie. Serviciile municipale, regionale i departamentale in de consiliul i puterea executiv aferente colectivitii respective. 3. Din punct de vedere financiar, serviciul nu are nici caracter individual (nici personalitate). Creditele necesare funcionrii sale sunt prevzute n bugetul general de venituri i cheltuieli al colectivitii. Dac serviciul are ncasri, acestea se transfer masei ncasrilor bugetare pe baza creia sunt suportate majoritatea cheltuielilor. 4. Ca excepie, n cazul colectivitilor locale, termenul de regie desemneaz att servicii fr personalitate, ct i servicii cu autonomie financiar cu sau fr personalitate.

233

Principalele categorii de servicii n regie Cadrul general permite dou variante. De regul, serviciile n regie sunt servicii administrative. Ca atare, toate regulile i toate procedurile de drept administrativ sunt valabile: agenii lor sunt funcionari n cea mai mare parte, lucrrile realizate sunt lucrri publice, responsabilitatea lor este angajat conform dreptului administrativ, iar litigiile sunt rezolvate de jurisdicia administrativ. n mod excepional, procedeul regiei se aplic i n cazul serviciilor comerciale i industriale, mai ales n cadrul colectivitilor locale. n acest caz, regulile precedente sufer anumite modificri: n lipsa autonomiei financiare, serviciul are individualizare contabil, care i permite s tie dac obine sau nu profit, iar dreptul privat se aplic relaiilor lor cu furnizorii i utilizatorii. Observaie: Serviciile n regie pot exercita fie o activitate de serviciu public (cazul general), fie de control administrativ, fie o aciune de sprijinire a activitilor private de interes general i control a acestora. Pentru satisfacerea unor necesiti ale populaiei, administraia public local poate crea servicii publice, fr personalitate juridic, sub forma unor departamente, direcii, birouri etc. a cror organizare i funcionare se caracterizeaz prin: serviciile publice fr personalitate juridic nu au buget propriu de venituri i cheltuieli i, ca atare, nici autonomie financiar; conducerea serviciului public se face de ctre un funcionar subordonat direct primarului sau preedintelui consiliului judeean, care nu se afl ntr-un raport juridic de management, ci de munc, fa de administraie; att capacitatea de folosin, ct i capacitatea de exerciiu a acestor servicii nu se pot manifesta dect ca o ficiune a legii, n sensul c recunoaterea lor ca subiecte de drept civil se face prin intermediul persoanei juridice a consiliului local. Ca atare, aceste instituii publice pot
234

ncheia acte juridice n nume propriu, urmnd ns ca rspunderea s revin consiliului local n numele cruia acioneaz. De aici, rezult necesitatea ca autoritatea administraiei publice s precizeze, la nfiinarea oricrui serviciu, categoriile de acte pe care acestea le pot ncheia.

6. Serviciile publice n sistemul franchising

Conceptul istoric al acestui tip de comer se regsete nc din perioada Evului Mediu, iar dup anii 1980 a cunoscut o larg rspndire n rile capitaliste, n special, n SUA. Contractele de franchising au ca obiect transmiterea sau concesiunea mrcii, a mijloacelor de comercializare a mrfii sau serviciului. Franchisingul a fost conceput ca un tip de extindere a unei afaceri prin producerea i comercializarea unor bunuri/servicii (deja cunoscute anterior n alte regiuni) n zone noi. Avantajul franchisingului const n faptul c cel care concesioneaz marca unui produs pune la dispoziia comerciantului toate informaiile necesare (experiena anterioar), metodele sale comerciale, copyright, i asigur acces la sistemul de publicitate i reclam, i asigur asisten tehnic i pune la dispoziie reeaua de distribuie. n rile occidentale, administraia utilizeaz contractele de franchising pentru a menine astfel simbioza dintre sistemul politic i cel privat; fa de avantajele prestatorului n franchising enumerate mai sus, administraia public i rezerv un singur drept, i anume, acela de a stabili planul general de marketing. n acest fel, administraia public rmne productoare de servicii publice, dar distribuia lor se face prin intermediul unui agent economic privat.
235

Pentru domeniul serviciilor publice contractul de franchising poate fi benefic din urmtoarele considerente: agentul economic privat are tot interesul s-i mreasc permanent piaa de desfacere pentru a-i crete profiturile; administraia este degrevat de riscuri atta timp ct producerea/desfacerea se realizeaz cu banii agentului economic privat; agentul economic privat este obligat s respecte normele impuse, s asigure funcionarea comercial, s efectueze investiii, s plteasc o redeven (calculat n procente sau cot fix) n funcie de desfacerile realizate. O variant foarte modern const n preluarea unui contract la cheie pe baza cruia agentul privat aloc fonduri, proiecteaz i construiete obiective de interes public pe care apoi le administreaz pe termen lung.

7. Serviciul public n locaie de gestiune

Locaia de gestiune este un contract administrativ prin care o persoan public ncredineaz unei persoane private (pe care o pltete cu sume forfetare) exploatarea unui bun din domeniul public sau a unei afaceri (nchirierea fondului de comer). Cele mai cunoscute, n practic, sunt contractele de locaie ale lucrrilor de construcii, ncredinate unor antreprenori specializai care, dup terminarea lucrrilor, beneficiaz n continuare de exploatarea lor conform clauzelor stabilite prin contractul administrativ. Spre deosebire de contractul de concesiune sau de arend, titularul contractului de locaie este remunerat direct de ctre administraia public, iar, spre deosebire de regie, remuneraia este forfetar (pe baz de comision calculat asupra facturii).

236

n Romnia,

dup

1989,

potrivit

legii

de transformare

ntreprinderilor socialiste n regii autonome sau societi comerciale s-a permis locaia de gestiune n cazul unor secii economice din structura regiei autonome. Locaia de gestiune se atribuie persoanelor fizice/juridice romne sau strine prin decizia administraiei publice centrale (n cazul regiilor autonome de interes naional) sau decizia consiliilor locale (n cazul regiilor de interes local). Guvern (Hotrrea Consiliului Local). n practic, s-a generalizat tipul locaiei de gestiune care implic economia de fonduri (comerciantul suportnd toate cheltuielile), n condiiile n care comerciantul, are dreptul de a folosi domeniul public o perioad relativ mare de timp. n jurispruden, locaia de gestiune a fost tratat ca regim juridic asemntor concesiunii din dou considerente: nti, c se bazeaz pe un contract guvernat de dreptul comercial i apoi pentru c rezilierea lui unilateral nu este posibil (n afara clauzelor contractuale) ca n cazul oricrui contract comercial. Prin noiunea de decizie trebuie s nelegem actul administrativ, respectiv Hotrrea de

8. Prestarea serviciilor publice n gestiune delegat unilateral

Posibilitatea de a transmite gestiunea unui serviciu public nu se reduce numai la tipul actelor juridice bilaterale (contracte), ci se poate face prin act juridic unilateral (lege, hotrre a autoritii administraiei centrale sau locale). n rile occidentale, acolo unde autoritile administraiei publice locale dein capitalul majoritar n cadrul unei societi comerciale, se realizeaz privatizarea acestora prin act juridic unilateral. Astfel, prin hotrrea autoritilor deliberative, se cedeaz cota de participare la capital ctre acionari, urmnd ca serviciul public s funcioneze n continuare n regim privat.
237

Un alt mod de prestare a serviciilor publice prin delegare unilateral se realizeaz ca urmare a dispoziiilor legale: formarea unei asociaii de comune n scopul realizrii unor lucrri de interes local prin dispoziiile legii; constituirea asociailor, federaiilor, cooperativelor ca urmare a unor hotrri de guvern; constituirea societilor mixte prin hotrrea consiliului local. Procesul de privatizare a serviciilor publice, fie prin transformarea regiilor autonome n societi comerciale, fie prin cesiunea aciunilor n cazul societilor comerciale cu capital majoritar de stat, trebuie obligatoriu nsoit de norme care s garanteze supremaia interesului general fa de considerentele comerciale. n ceea ce privete instituiile publice prin intermediul crora se presteaz servicii de interes general, privatizarea se realizeaz conform dreptului comun, n cazul nostru, administrativ, astfel nct prin actul unilateral de delegare s fie precizate principiile de organizare i funcionare a serviciului public respectiv. n fapt, nsi hotrrea autoritii administraiei publice de privatizare a unui serviciu constituie actul delegrii; nu sunt necesare acte administrative separate atta timp ct instituia (cu sau fr personalitate juridic) funcioneaz sub autoritatea administraiei publice. Administraia public local are posibilitatea de a delega gestiunea unui serviciu public ctre o persoan juridic, de regul, un agent economic specializat, prin intermediul unui contract. Se poate afirma c elementul esenial pentru definirea gestiunii delegate l constituie contractul, deoarece, prin clauzele sale,acesta trebuie s precizeze att drepturile, ct i obligaiile administraiei i prestatorului. Fiind, sub aspect juridic, un contract administrativ rezult c autoritatea public are dreptul oricnd de a rezilia contractul cu prestatorul iniial i de a-l continua cu un alt prestator.
238

Indiferent de contractul juridic utilizat, ntre cel care deleag (administraia) i cel cruia i se deleag (prestatorul de servicii) trebuie fixat regula delegrii, adic msurile asiguratorii pentru fiecare dintre prile contractante n cazurile n care nu se respect clauzele contractuale. Forma juridic a raporturilor dintre administraie i prestatorii de servicii este prima condiie pentru realizarea cantitii i calitii serviciilor publice. Ea este obligatorie pentru c administraia rspunde direct fa de ceteni de asigurarea acestor servicii.

9. Achiziia de bunuri i servicii

Autoritile administraiei publice pot, potrivit legii (HG nr. 63/1994 republicat n 4 august 1995) s achiziioneze prin licitaie public bunuri sau servicii. prin bunuri se nelege gama tuturor obiectelor fizice (produse, echipamente, instalaii, inclusiv imobile etc.); prin servicii se nelege activitatea de exploatare a acestor bunuri, reparaiile (cu excepia reparaiilor capitale i a demolrilor la construcii i instalaii pentru care se aplic normele achiziiei de investiii). Achiziia de servicii se poate realiza numai prin licitaie public potrivit metodologiei elaborate de Ministerul Finanelor. Pentru achiziia de active corporale, comisiile de licitaii se numesc prin ordin al ministrului de resort (n cazul regiilor de interes naional) sau prin decizia autoritii administraiei publice locale (pentru regiile de interes local). n cazul n care valoarea bunurilor sau serviciilor este mai mic de 50 milioane lei nu este obligatorie licitaia i se poate utiliza procedura seleciei de pre; n practic, pentru a se eluda obligaia licitaiei, administraia
239

selecioneaz un ofertant pentru servicii sub 50 milioane lei, dar, de mai multe ori, pe parcursul timpului, astfel c, n realitate, serviciile pltite de la buget se ridic mult peste limita legal. n cazul achiziiilor de bunuri i servicii, se pot organiza mai multe tipuri de licitaie: a) licitaia fr preselecie, la care pot participa un numr nelimitat de ofertani interni sau externi cu condiia s ndeplineasc cerinele specificate de administraie; b) licitaia cu preselecie, care se organizeaz n dou etape: n prima, particip toi cei interesai i care rspund anunului publicitar; n a doua ofertanii selecionai de comisia de licitaie ca fiind competeni i poteniali; c) licitaia public restrns, determinat de faptul c nu exist ofertani sau pentru c la o licitaie anterioar nu s-a ncheiat contractul. Oricum, numrul participanilor este de minim doi. Autoritatea administraiei publice achizitoare trebuie s fac anunul publicitar n pres cu minimum 10 zile naintea datei stabilite pentru desfurarea licitaiei. Coninutul minim al anunului publicitar cuprinde: denumirea i sediul instituiei publice achizitoare; condiiile de participare; forma i obiectul licitaiei precum i descrierea serviciilor ce urmeaz a fi contractate (cantitate, calitate, termene, condiii de livrare sau de furnizare, plat etc.); locul, data i ora limit de depunere a ofertelor. Ofertele se depun sau se transmit prin pot cu scrisoare recomandat semnat de reprezentantul persoanei juridice interesate pn la ora i locul stabilit.

240

Deschiderea ofertelor se face n prezena membrilor comisiei de licitaie. Acetia vor consemna ntr-un proces verbal toate elementele necesare din timpul desfurrii licitaiei. comisia de licitaie are dreptul de a cere ofertanilor s precizeze anumite aspecte din oferta lor, fr ns a modifica valoarea sau coninutul. Evaluarea se face pe baza unor punctaje, prestabilite de comisia de licitaie, specificate n caietele de sarcini, a preului i a condiiilor tehnice propuse. n cel mult 10 zile, comisia de licitaii va redacta o hotrre de acceptare a ofertei, n dou exemplare, prin care se arat: componena comisiei, numele ofertantului ctigtor, justificarea tehnicoeconomic a alegerii, semntura participanilor i data. Legea oblig autoritile publice achizitoare s redacteze caiete de sarcini (specificaii tehnice) pentru bunurile sau serviciile ce vor fi achiziionate prin care s se in seama de: necesitatea definirii bunului/serviciului funcie de parametrii tehnicocalitativi ai acestuia i mai puin n raport de aspect sau form; ncadrarea n standarde i norme internaionale sau n reglementri i norme naionale, dar recunoscute internaional. Fiecare din modalitile de gestiune a serviciilor conine, aa cum s-a demonstrat, aspecte de particularizare publice cu avantaje i limite pentru contractani. n acest context legislativ i lund n considerare toate oportunitile oferite, autoritile deliberative de la nivel central i local trebuie s aib competena managerial pentru a identifica cea mai eficient modalitate de gestiune a serviciilor publice i abilitatea de a iniia i dezvolta cele mai potrivite forme contractuale, pentru ca, prin furnizarea serviciilor publice n forma selectat, s se satisfac cel mai bine interesul public.

241

Capitolul X
SISTEMUL DE MANAGEMENT AL SERVICIILOR PUBLICE 1. Componentele sistemului de management al serviciilor publice
Un sistem eficient de management n organizaiile de servicii implic abordarea ntr-o viziune holistic a urmtoarelor componente, A. Piaa serviciilor; B. Serviciul public; C. Sistemul de furnizare a serviciului; D. Imaginea organizaiei; E. Cultura i filosofia organizaiei care ofer serviciul. n practic, trebuie fcut distincia dintre serviciile oferite de organizaiile publice i/sau private i serviciile publice oferite de instituiile administraiei de stat, administrative. n ceea ce privete prima categorie, cea a serviciilor furnizate de organizaiile publice, pot fi identificate unele particulariti derivnd din specificul segmentului de pia vizat i/sau serviciul oferit. n legtur cu serviciile publice din cea de a doua categorie, furnizate de instituiile publice ale sistemului administrativ, abia n ultimii ani, specialitii englezi i americani au introdus un nou mod de abordare numite de unii autori servicii

242

a acestora, lund n considerare, dar ntr-un mod specific, unele elemente care aparin teoriilor clasice n domeniul economic. A. Piaa serviciilor ntr-o economie de pia, este normal ca activitatea oricrei organizaii, care ofer servicii publice, s fie determinat, n mod hotrtor, de pia att n ceea ce privete resursele necesare, ct i rezultatele, respectiv, serviciile oferite. Prin urmare, piaa serviciilor este cadrul n care se manifest cererea de servicii din partea clienilor/cetenilor sau persoanelor juridice, dar i oferta de servicii furnizate de diferite organizaii publice i private. n acest context, identificarea i analiza cererii de servicii publice pe pia este o necesitate pentru managerii din organizaiile prestatoare de servicii. Dezvoltarea conceptului de pia a serviciilor a permis identificarea urmtorilor factori care influeneaz cererea de servicii44: preul serviciului oferit; preul serviciilor de substituie; schimbrile n preferinele clienilor /cetenilor; segmentul de populaie servit de ctre organizaie; capacitatea organizaiei de a investi pentru a mbogi calitatea i/sau a diversifica serviciul public; previziunile managerilor n legtur cu preurile serviciilor publice; poziia organizaiei prestatoare de servicii pe pia. Potrivit abordrii aceluiai autor, principalii factori care influeneaz oferta de servicii publice pe piaa serviciilor sunt urmtorii: preul serviciului public; preurile resurselor necesare realizrii serviciului;
44

Hyman, D. N., Microeconomics, Boston, Homewood, 1989, p. 46

243

 gradul de nzestrare tehnic al organizaiei specializat n producerea serviciilor publice; preurile altor servicii care ar putea fi realizate de organizaie; previziunile managerilor n legtur cu politica preurilor; numrul furnizorilor de servicii publice. Cererea de servicii publice este o component a pieei serviciilor care nu trebuie identificat cu nevoia social. Dac nevoia social definete ansamblul necesitilor de consum de servicii, dar i de bunuri ale cetenilor/populaiei, cererea de servicii are o arie mai restrns cuprinznd numai acea parte a nevoii sociale satisfcut de organizaiile publice sau private, prin intermediul procesului de realizare i furnizare a serviciilor. Prin urmare, o anumit parte a nevoii sociale trebuie acoperit de alte organizaii aparinnd sistemului administrativ dintr-o ar. n acest caz, referirea se face la serviciile publice care funcioneaz n afara relaiilor de pia, datorit poziiei de monopol pe care o au pe piaa serviciilor. Pentru aceste situaii, satisfacerea nevoilor clienilor ceteni depinde, n mare msur, de resursele financiare alocate de administraie, de calitatea pregtirii funcionarilor publici permaneni i alei, de preocuparea acestora pentru a identifica i satisface interesul public prin serviciile publice furnizate. Dac organizaiile prestatoare de servicii din prima categorie pot satisface att unele interese publice, ct i interesele private, cele din cea de a doua categorie, care funcioneaz n afara pieei serviciilor, se reduc la satisfacerea intereselor publice generale. Pn acum civa ani, cele dou categorii de organizaii erau abordate separat, ntre ele existnd legturi slabe i, prin urmare, diferene majore de abordare a managementului organizaiilor de servicii publice. n ultimii ani, implementarea reformei n serviciile publice n Marea Britanie a demonstrat c multe din conceptele utilizate de organizaiile
244

publice i private pot fi aplicate, evident n forme specifice, i n organizaiile administrative specializate n satisfacerea interesului public general. Prin urmare, nu toi utilizatorii serviciilor publice sunt clieni n sensul obinuit al cuvntului, deoarece exist o multitudine de relaii ntre organizaiile publice i cei pe care acestea i deservesc. Managerii multor organizaii prestatoare de servicii publice folosesc acest concept tocmai pentru a determina abordarea relaiei cu cetenii unei ri ca pe o relaie pia-client-furnizor de servicii. Pentru cunoaterea pieei, managerii, funcionarii publici i politicienii folosesc diferite tehnici de cercetare a pieei cum ar fi consultarea cetenilor/clienilor, observarea direct, analiza procesual, interviul etc. n sectorul public, clienii i exprim frecvent opiunile lor n legtur cu ce pot cumpra i de la cine, ei pltesc taxe care nsumate formeaz veniturile instituiilor furnizoare de servicii publice. Poziia de contribuabil la veniturile publice le confer cetenilor drepturi n calitate de clieni. Pieele care s-au stabilit deja n sectorul public au stopat rapid transformarea clienilor n utilizatori finali. O relaie furnizor-client implic existena posibilitii de alegere, informare permanent asupra preului serviciului i identificarea unor opiuni. Desigur, posibilitatea alegerii depinde de natura serviciului public furnizat. Astfel, unele servicii publice sunt de protecie a unor categorii de ceteni (copii, persoane n vrst etc.), de securitate i siguran a cetenilor mpotriva crimei organizate etc.), n timp ce altele se ocup cu organizarea accesului la drepturi (protecie social, asisten de sntate etc.) sau urmresc asigurarea unui nivel de pregtire cetenilor (serviciile de nvmnt, de cultur etc.). Fiecare dintre aceste servicii publice necesit un plus de atenie din partea managerilor publici pentru
245

dezvoltarea i meninerea unei relaii bune ntre furnizor i client, n special atunci acesta din urm este i coproductor, respectiv, participant activ n procesul de realizare a serviciului public. P. Willcox i B. Harrow au argumentat c serviciile publice pot fi mbuntite calitativ, dac relaia este determinat de orientarea organizaiei spre client i nu de dependena clientului fa de organizaie. Prin urmare, devine evident desfurarea unor cercetri de marketing pentru cunoaterea amnuntelor despre caracteristicile clientului i nevoile sale. Managerii publici sunt din ce n ce mult interesai de cunoaterea rezultatelor cercetrilor de pia, care le ofer informaii utile, necesare fundamentrii strategiilor pentru servicii.
Raportul din anul 2000 al Asociaiei Firmelor de Marketing din Marea Britanie conine date n legtur cu nivelul fondurilor alocate pentru furnizarea de servicii publice de ctre diferite organizaii publice. Astfel, n anul 1999, organizaiile publice din Marea Britanie au alocat aproximativ 30 milioane pentru mbuntirea calitii i eficienei serviciilor publice, cu 12% mai mult dect n 1998, iar pentru instituiile administrative prestatoare de servicii publice au fost alocate aproximativ 20 milioane , cu 19% mai mult dect anul anterior.

Managerii publici dezvolt o strategie de marketing care prin coninut trebuie s ofere rspunsul la mai multe ntrebri despre pia i componentele acesteia. Aa a aprut n timp ideea divizrii, respectiv specializrii organizaiilor publice pentru satisfacerea nevoilor specifice ale unui grup, subgrup i/sau segment de pia. Pieele serviciilor pot fi mprite n funcie de cteva criterii: o amplasarea geografic; o caracteristicile demografice; o psihografie, respectiv stilul de via care grupeaz clienii n funcie de numrul i intensitatea variabilelor sociale, culturale, dar i a celor comportamentale. Ct de util este diferenierea n serviciile publice? Un rspuns la aceast ntrebare ar putea fi determinat de creterea gradului de
246

cunoatere i nelegere a nevoilor clienilor. Spitalele, de exemplu, pe baza unui sistem informaional conectat la o reea naional cu uniti operaionale amplasate n toate zonele geografice, pot beneficia de analiza nregistrrilor unui pacient, de informaii despre problemele de sntate ale acestuia i tratamentul administrat. Managerii din ageniile publice de adopie urmresc s identifice cel mai potrivit cmin pentru copii, s ia legtura cu cei care doresc s adopte un copil, iar ulterior s verifice dac prinii adoptivi acord tratamentul necesar copilului adoptat. Prin urmare, diversitatea nevoilor de servicii identificate pe pia determin semnificativ coninutul strategiilor organizaiilor de servicii. Spre deosebire de organizaiile private, care ofer servicii destinate cu precdere doar unor segmente de pia identificate, instituiile publice au misiunea de a acoperi o zon mai mare sau chiar ntregul teritoriu naional, deoarece, prin obiectul lor de activitate i statutul special satisfac interesul public general i sunt, n unele situaii, singurele organizaii competente pentru furnizarea unor servicii publice unice. B. Serviciul public Serviciile publice au cteva caracteristici distincte care influeneaz considerabil procesul de realizare i furnizare dar i calitatea lor: sunt nepalpabile; nu pot fi stocate, testate sau msurate uor cu ajutorul unor tehnici standard; producerea i consumul serviciilor nu sunt separate n timp, pentru c serviciile sunt consumate pe msur ce sunt produse; presupun, de cele mai multe ori, transformarea clientului n coproductor, respectiv atragerea acestuia n procesul de realizare i/sau distribuire a serviciului; implic dezvoltarea unui sistem de relaii ntre client i furnizor
247

cunoscute ca relaii de marketing. De cele mai multe ori, managerii publici care tiu s stabileasc i s dezvolte relaiile de marketing pot oferi soluii viabile pentru rezolvarea unor probleme complexe aprute n relaiile cu clienii i pot redefini semnificativ comportamentul organizaional n funcie de variabilele identificate pe pia ntr-o perioad determinat. E. Tynan i H. Hamilton au analizat i identificat cauzele succesului n implementarea noilor sisteme de sntate n Marea Britanie, Suedia i Canada, ca urmare a ateniei deosebite acordate relaiilor de marketing. A. Marcus i R. Spal au studiat relaia medicpacient n timp ce Sullivan a studiat relaiile de marketing n organizaiile non-profit din domeniul cultural-artistic. Cunoaterea comportamentului cumprtorului presupune un proces amplu de informare asupra modului n care ar trebui s procedeze clientul pentru a-i satisface o nevoie i organizaia public pentru a realiza un obiectiv. n accepiunea unor specialiti, procesul are loc, evident, nainte de formularea cererii i este esenial pentru aa numita implicare profund, respectiv, atunci cnd sunt atrase resurse financiare care angajeaz semnificativ organizaia pe intervale lungi i se acioneaz ntr-un mediu incert. n cazul n care implicarea este redus i atrage resurse financiare mai mici pentru serviciile de larg consum, beneficiarul serviciului poate aciona la ntmplare din motive obiective evidente. Perceperea celor dou abordri are o importan deosebit pentru managerii organizaiilor de servicii publice. n primul caz, prin intermediul marketingului public trebuie acordat o atenie deosebit procesului de identificare i evaluare a nevoilor clientului care, de cele mai multe ori, trebuie susinut material i/sau moral. n cel de-al doilea caz, este necesar folosirea mijloacelor mass-media pentru reclam i publicitate

248

asupra serviciului public pentru a informa, sensibiliza i atrage clienii de pe pia. Alte caracteristici ale serviciilor publice sunt enumerate n continuare: Serviciul public poate avea soluii imediate pentru cetean, aa cum este cazul asigurrilor sociale. Serviciul public nu implic totdeauna relaii de schimb, respectiv banii clientului contra serviciului productorului. Serviciul poate fi realizat i furnizat parial sau integral prin susinerea sa din fonduri publice mai degrab dect din plata direct de ctre beneficiar. Membrii societii prin sistemul de taxe i impozite acord sprijin financiar organizaiilor de servicii, dar ei pot s nu apeleze la aceste servicii. n momentul n care o fac, nu sunt obligai la o plat direct, deoarece costul este acoperit din fondul constituit. Este cazul serviciilor publice de sntate. Atragerea unor clieni cu grade diferite de informare n legtur cu serviciul public oferit de instituiile publice. n mod normal, orice instituie public ar trebui s fie preocupat de atragerea, prin campanii de promovare, a clienilor nehotri. Lipsa alternativelor pentru unele categorii de servicii publice, n special pentru cele administrative. n literatura de specialitate este bine cunoscut exemplul organizaiilor din domeniul educaiei civice care au folosit tehnicile de marketing n realizarea misiunii lor: s ajute cetenii s devin mai informai, mai motivai i mai capabili, s aib grij de viaa lor. Exist numeroase exemple de programe, cum ar fi, S avem grij de sntatea noastr, care prin publicitate, dezvoltarea relaiilor cu clienii i cercetri de marketing au avut un impact pozitiv deosebit asupra beneficiarilor de servicii. Programul a promovat un mod de via sntos
249

n scopul reducerii mortalitii cauzate de infarctul miocardic. Alte programe sunt, prin coninutul lor, mai focalizate pe probleme distincte care marcheaz modul de via n cadrul unor comuniti sociale locale. n 1993, specialistul englez A. Sargent a artat cum pot fi introduse, integrate i utilizate elementele de marketingul serviciilor n coli i universiti, punctnd, n acest sens, idei care ajut organizaiile s-i dezvolte portofoliul de programe educative pe piaa pe care acioneaz. Marketingul serviciului public devine o necesitate stringent pentru managerii organizaiilor care furnizeaz astfel de servicii. Este necesar, n acest sens, o strategie clar i concret n ceea ce privete modul n care serviciile publice furnizate vor satisface nevoile clienilor. n acest context, devine evident necesitatea unei abordri pragmatice a problematicii. Dac managerii publici descoper alte oportuniti pentru mbuntirea unor activiti implicate n realizarea i furnizarea serviciului, atunci acestea trebuie valorificate n timp util. innd seama de diversitatea serviciilor din sectorului public i de particularitile segmentelor de pia, nu este posibil i nici nu este recomandat formularea de modele generale de marketing. Unele organizaii publice, care prin coninutul lor ofer servicii publice similare celor din sectorul privat beneficiaz de la nceput de avantajele oferite de tiina marketing-ului n general, n timp ce managerii publici din instituiile i autoritile administrative care dein poziii de monopol pe piaa serviciilor administrative oferite trebuie s descopere cile de rezolvare a propriilor probleme apelnd la marketingul social, n general, respectiv la marketingul public.

250

C. Sistemul de livrare a serviciilor publice O analiz atent a acestei componente implic identificarea a trei elemente: 1. resursele umane din cadrul organizaiei prestatoare de servicii 2. clientul; 3. tehnologia i echipamentele folosite n procesul de planificare, realizare i furnizare a serviciului public. a. Resursele umane din cadrul organizaiei de servicii Misiunea managerilor publici din organizaiile de servicii este una complex, deoarece ei trebuie s identifice i s utilizeze metode i tehnici de management adecvate i s practice un stil de conducere corespunztor, pentru a mobiliza i orienta potenialul resurselor umane din cadrul organizaiei pentru realizarea i furnizarea unui serviciu public de calitate. Fr ndoial, este necesar un plus de atenie din partea managerilor publici care trebuie acordat procesului de recrutare i selecie a personalului capabil s identifice nevoile sociale specifice, ale unor grupuri mai mici sau mai mari sau ale societii n ansamblul ei, dar i abiliti n identificarea i utilizarea unor metode i tehnici potrivite prin care s fie posibil valorificarea resurselor umane mobilizate pentru realizarea i furnizarea serviciului public. Activitatea de selecie a candidailor presupune o analiz a principalelor cauze care pot determina o reinere i/sau dimpotriv o atracie din partea candidailor fa de sectorul serviciilor publice. Aceasta este nu numai oportun, dar i deosebit de util. Reprezentanii compartimentelor de resurse umane se informeaz n legtur cu ateptrile candidailor, capacitatea lor de a se adapta ntr-o instituie public i selecteaz doar acele persoane care corespund cerinelor generale i specifice ale posturilor i/sau funciilor publice existente n structura organizaiei.
251

Principalele criterii luate n considerare n selectarea resurselor umane ntr-o organizaie, n general, i ntr-o instituie public, n special, sunt urmtoarele: capacitatea noului angajat de a identifica nevoia social; gradul de flexibilitate n gndire i comportament al candidailor, respectiv capacitatea resurselor umane de a identifica i nelege sistemul de nevoi sociale n schimbare i a oferi un serviciu public la nivelul cerinelor clientului; capacitatea de inovare a angajailor pentru a descoperi soluii inedite la problemele specifice ale cetenilor, ale societii i a identifica modalitile corespunztoare de satisfacere a nevoilor cu resursele alocate, cunoscut fiind faptul c organizaiile, n special cele publice dispun de resurse limitate pentru realizarea i furnizarea unui serviciu public. n activitatea de recrutare a personalului pentru organizaiile care furnizeaz servicii publice se pot folosi urmtoarele metode: testele de cunotine, de inteligen i personalitate; chestionarele n funcie de obiectivele urmrite, nscrise n fiele posturilor vacante; interviul; referinele de la locul de munc anterior; angajarea de prob etc. n general, n Romnia recrutarea angajailor n organizaii publice se face prin anunuri publicitare n presa local i/sau central, dar i prin recomandrile angajailor existeni, sistem practicat n special n organizaiile mici, dar i n instituiile din administraia central i local. b. Clientul Rolul clientului n abordarea serviciului public este unul specific, deoarece realizarea unor servicii implic un parteneriat ntre furnizorul serviciului i utilizatorul acestuia. O tratare superficial a conceptului
252

sistem de furnizare a serviciilor poate conduce la perceperea ideii c utilizatorul este o parte pasiv a sistemului. La o analiz atent apare evident rolul determinant pe care clientul, n calitatea lui de coproductor, l are n cadrul sistemului de furnizare a serviciilor publice. Adesea managerii publici i pun ntrebrile: o Cum este posibil creterea productivitii clientului n procesul de furnizare a serviciului? o Cum ar putea fi determinat clientul s se implice mai mult n procesul de realizare i livrare a serviciului? Cercetrile specialitilor au demonstrat c un comportament participativ al clientului poate fi determinat de costul serviciului. Clientul se va implica mai mult n procesul de realizare i n cel de livrare a serviciului, dac va beneficia de o reducere a costului serviciului solicitat, deci va economisi o parte din banii proprii, obinnd un serviciu de mai bun calitate. Implicare presupune, fr ndoial, i un anumit nivel de pregtire a clientului coproductor i/sau autoproductor n sistemul de furnizare a serviciului. Multe din companiile naionale de servicii din rile occidentale dezvolt programe complexe de pregtire a clienilor pentru a participa direct i/sau indirect la procesul de realizare i/sau de livrare a serviciului public. Preocuprile lor au stat la baza dezvoltrii unui nou segment al managementului serviciilor n organizaiile specializate n serviciile publice, respectiv managementul clientului. n literatura de specialitate, se face o analogie ntre serviciul de care beneficiaz clientul i un iceberg. Explicaia provine tocmai din particularitile procesului de realizare i furnizare a serviciului public. Ceea ce poate s cunoasc un client la nceput prin publicitate, pliante, brouri etc. este informaia c un serviciu public exist, c poate fi oferit de unele organizaii n anumite condiii.

253

Aceasta ar fi partea de la suprafa a iceberg-ului. Ceea ce nu poate s cunoasc un client este calitatea serviciului oferit de organizaia prestatoare i ctigul obinut prin acceptarea acestuia. Devine evident, astfel, nevoia de conducere a relaiei cu clientul care presupune un plus de atenie din partea managerilor organizaiilor prestatoare de servicii publice i/sau private. Se ntocmesc diagnoze pe problemele sociale, ale clienilor i, n acest cadru, sunt identificate cauzele care le genereaz, nivelele de satisfacie ale clienilor, sugestiile lor i plusul de valoare de care pot beneficia. Frecvent, pentru a atrage clienii, organizaiile de servicii folosesc tehnica furnizrii imediate a serviciului ctre client i acordarea unor avantaje constnd n servicii suplimentare, prioritate n relaia cu organizaia etc. n accepiunea unor specialiti, interesul managerilor din instituiile publice trebuie s se manifeste n direcia cunoaterii clientului. Astfel, prin intermediul anchetelor de opinie realizate n rndul consumatorului de servicii, pot fi identificate informaii despre nivelului de satisfacie fa de serviciul oferit pe pia. Reaciile clientului constituie semnale pentru managerii organizaiilor publice, care pot descoperi mai uor punctele forte i slabe ale proceselor de realizare i furnizare a serviciilor, pot analiza cauzele generatoare i pot aciona pentru a mbunti relaia cu clientul. Cunoscnd criteriile n funcie de care consumatorii evalueaz organizaii pot oferi propuneri componente ale sistemului de un serviciu, aflnd nevoile, satisfaciile, ateptrile acestora, specialitii compartimentelor de marketing din clientului-coproductor reprezint realiste managerilor. Comportamentul cumprtorului independent i al furnizare a serviciilor publice, care trebuie s se situeze n centrul ateniei managerilor publici, n general, i a celor de marketing i public relations, n special.

254

c. Tehnologia i echipamentele Schimbrile care apar pe pia i mutaiile n psihologia clientului constituie principalii factori care stau la baza promovrii unor echipamente specifice n procesul de cunoatere a cererii de servicii i de furnizare a acestora. n acest context, devine evident folosirea unor echipamente electronice i a soft-ului adecvat pentru a asigura coeziune, fluen i operativitate n desfurarea activitilor specifice procesului de realizare i furnizare a serviciului public. Informaia este materia prim de baz a managerilor publici n fundamentarea deciziilor, iar prelucrarea datelor primare obinute din afara i din interiorul sistemului organizaional cu ajutorul unor tehnici, programe specifice permite o coordonare mai bun a proceselor, astfel nct rezultatul s se concretizeze ntr-un serviciu de calitate corespunztor cererii clientului. n procesul de planificare, folosirea tehnicilor informaionale moderne permite identificarea, analiza i prelucrarea informaiilor provenite de pe piaa serviciilor i fundamentarea unor prognoze, strategii i programe pentru: - serviciile oferite; - preul serviciilor; - promovarea serviciului (n special n cazul organizaiilor private). n procesul de realizare a serviciului, folosirea tehnicilor

informaionale are o serie de avantaje, ntre care: scurtarea duratei procesului de realizare a serviciului; mbuntirea calitii serviciului public; reducerea costului acestuia; mbuntirea imaginii organizaiei aa cum este perceput de clieni; creterea calitii deciziilor managerilor publici;
255

 mbuntirea procesului de comunicare; diminuarea caracterului birocratic al procesului de realizare a serviciului public i al organizaiei publice n general; diminuarea distorsiunilor informaionale etc. Furnizarea serviciului public este, de asemenea, un proces dificil care necesit un plus de atenie din partea marketingului organizaiei, n general,i a marketingului social pentru instituiile administrative, singurele furnizoare deanumite servicii publice pe piaa serviciilor. Utilizarea tehnicilor informaionale n livrarea serviciilor poate diminua timpul ntre exprimarea cererii de ctre client i satisfacerea nevoii prin serviciul oferit. De asemenea, poate asigura accesul direct al clientului la bazainformaional a organizaiei, care conine toate datele despre gama serviciiloroferite, componentele organizaionale implicate n acest proces, canalele dedistribuie i termenele de realizare. Prin intermediul tehnicii informaionale, clientul are posibilitatea s dobndeasc informaii despre structura serviciului, compartimentele i persoanele implicate n furnizarea acestuia etc., aspecte utile i interesante n special pentru clienii-coproductori, respectiv aceia care se implic direct n procesul de realizare a serviciului i de furnizare a acestuia. Toate informaiile dobndite contribuie la decizia final a clientului de a opta pentru un serviciu dac exist aceast posibilitate de alegere a unui furnizor de servicii similare, la un cost mai mic i de mai bun calitate. Considerarea tehnicilor informatice ca parte a sistemelor informaionale din organizaiile prestatoare de servicii constituie un important pas fcut de managerii publici pentru a mbunti calitatea proceselor de planificare, realizare i furnizare a serviciilor publice.

256

d. Imaginea O alt component important a sistemului de management al organizaiilor de servicii este imaginea. Crearea imaginii despre o organizaie, un serviciu oferit constituie o alt preocupare a managerilor din organizaiile care activeaz pe piaa serviciilor, n special atunci cnd exist concuren. n cazul instituiilor administrative care ofer servicii publice unice cetenilor, preocuparea i responsabilitatea managerilor se amplific, deoarece n aceste structuri se integreaz i reprezentanii politicului, care exercit o influen important asupra imaginii organizaiilor administrative. Fr ndoial c, i n aceste organizaii, interesul reprezentanilor politici alei i al managerilor publici este de a crea o imagine ct mai bun despre serviciile oferite i de a ctiga n acest fel ncrederea cetenilor-clieni, care au posibilitatea de a exprima acordul sau dezacordul fa de politic, cu ocazia procesului electoral. n principal, conturarea imaginii unei organizaii i/sau unui serviciu depinde de: calitatea serviciului oferit de organizaie; capacitatea managerilor organizaiei de a identifica cererea real de servicii pentru perioade determinate de timp; flexibilitatea organizaiei i a managementului acesteia; capacitatea creativ a echipei manageriale de a planifica, realiza i furniza n forme specifice serviciile publice, astfel nct s atrag prin folosirea unor practici inedite, a unui stil de management participativ, stimulativ pentru dezvoltarea relaiilor cu clienii i atragerea acestora n procesul de realizare a unor servicii. n cartea intitulat The Image, Keneth Boulding a explicat conceptul de imagine ca o reprezentare mental a realitii dintr-o organizaie susinut de un individ i/sau grup. Cu alte cuvinte, imaginea este un model, care simbolizeaz un anumit mod de a identifica i a nelege un fenomen i/sau o situaie.
257

Modelul mental susinut de o persoan i/sau grup specific poate fi o reprezentare bun sau mai puin bun a realitii, dar dincolo de acestea are o influen considerabil asupra comportamentului. Mai mult dect att, imaginea este un instrument de comunicare ntre organizaie i client. Principalii factori care influeneaz imaginea sunt: cultura organizaiei i resursele umane; serviciile oferite; segmentul de pia deinut; activitile specifice implicate. n organizaiile private, personalul specializat este preocupat permanent de mbuntirea modalitilor prin care ele comunic cu clienii, respectiv, comportamentul personalului, culorile folosite, antetele utilizate la scrisori i plicuri de coresponden. Specialitii apreciaz c managerii din organizaiile publice ar trebui s angajeze astfel de personal specializat n crearea unei imagini a serviciului, a organizaiei, a instituiei administrative i s susin dezvoltarea managementului imaginii. Procesul de formare a imaginii este puternic influenat de mediul n care i desfoar activitatea organizaia prestatoare de servicii i influeneaz prin serviciile oferite aceast realitate. Organizaiile care furnizeaz servicii prezint pe piaa serviciul propriu-zis nsoit de numele instituiilor administrative i/sau marca organizaiilor private i, o dat cu acestea, de un mesaj (sub forma pliantelor, brourilor, spoturilor publicitare, ziarelor etc.) ctre utilizatorii finali. Toate aceste elemente contureaz, pentru consumatori, imaginea despre serviciul oferit i, n bun msur, i imaginea ofertantului. Studiile de pia efectuate n cadrul marketingului public arat c, pentru fiecare necesitate, consumatorul deine o anumit reprezentare,
258

imagine a suportului care i va satisface aceast necesitate imaginea virtual a serviciului. Pornind de la cunoaterea dimensiunilor reale ale interaciunii cu mediul economic, furnizorul de servicii trebuie s studieze diferitele soluii alternative pentru a satisface cerinele identificate n cazul fiecrui element constituent al sistemului, respectiv utilitatea serviciului oferit cu cheltuieli minime, livrarea serviciului n cel mai scurt timp i la un pre adecvat, cu o publicitate decent, pertinent i elevat. Din pcate, n sectorul public, n special n cel din Romnia, se menin nc diferene considerabile ntre imaginea virtual a unui serviciu i imaginea real; aceasta din cauza unei insuficiente preocupri a managerilor publici, i nu numai, pentru cunoaterea imaginii virtuale i apropierea/suprapunerea cu imaginea real. e. Cultura i filosofia organizaiei prestatoare de servicii publice Cultura este definit la nivelul populaiei care prezint diferene majore n funcie de o serie de criterii: apartenena la un grup etnic, orientarea religioas, unitatea administrativ-teritorial etc. care genereaz formarea unui sistem de valori sociale i culturale cu influen puternic asupra culturii i filosofiei organizaiilor de servicii. Premisa de baz de la care se pornete este c organizaiile difer ntre ele, nu doar n privina tehnicilor, dar i n privina unor convingeri i valori bine determinate i fixate n timp. Cercetrile specialitilor au demonstrat c elementele culturii organizaionale influeneaz semnificativ performanele organizaiilor indiferent de domeniul n care acestea activeaz. De asemenea, au artat c valorile de baz ale culturii organizaionale sunt determinate de coninutul culturii naionale. Afirmaiile lor se bazeaz pe observaia c organizaiile din anumite ri obin performane mai bune dect cele din
259

alte ri. Spre exemplu, industria serviciilor a cunoscut n Japonia, o rat ridicat de dezvoltare n perioada 1990-1998. Acest succes a fost atribuit, n mare parte, politicilor sociale i practicilor de management din sfera serviciilor cu origine n cultura japonez. T. J. Peters i R. H. Waterman au analizat organizaii din industria american, dar i din sfera serviciilor i au identificat dou elemente de succes: managementul puternic i un complex de valori asimilate de cei care aparin acestor organizaii. Derularea unei cercetri efectuate de G. Hofstede, B. Neuijen, D. D. Ohayo i G. Sanders, n 1990, cu date din 20 de organizaii din Danemarca i Olanda, sa putut argumenta c valorile organizaiilor difer mai mult n funcie de caracteristicile demografice: naionalitate, vrst i educaie, dect n funcie de organizaie. Esena culturii organizaiei pare s se afle mai mult n practicile cotidiene, dect n valorile asimilate. Abordarea problematicii culturii organizaionale, ca parte a sistemului de management al serviciilor, este dificil i merit o atenie deosebit din partea managerilor organizaiilor prestatoare de servicii. Organizaiile puternice de servicii nu se bazeaz exclusiv pe instrumentele raionale ale managementului tiinific pentru a realiza o productivitate superioar. Ele folosesc cultura: convingeri profunde, valori comune, variate ritualuri i ceremonii pentru a informa, a se apropia de clieni i a susine realizarea i furnizarea unui serviciu de calitate. ntr-o organizaie public i/sau privat cu o cultur puternic, managerii tiu c resursele umane sunt cheia succesului, iar climatul organizaional n care acetia i desfoar activitatea are un efect determinant asupra performanelor individuale.

260

T. E. Deal i A. A. Kennedy afirmau c organizaiile cu o cultur slab pun accentul pe realizarea serviciilor pe care le ofer, n timp ce organizaiile cu o cultur puternic pun accent pe indivizii ale cror eforturi sunt integrate n serviciile oferite. Managerii, pentru organizaiile publice i private, i reprezentanii politici, pentru instituiile administrative, trebuie s formeze i s conduc o cultur care s reflecte misiunea organizaiei, filosofia acesteia i s o ajute s-i identifice o anumit poziie pe piaa serviciilor. Acionnd astfel, marile companii internaionale de servicii au obinut consecvent performane deosebite. Prin urmare, construirea culturii organizaionale ncepe cu stabilirea valorilor de baz ale organizaiei, care trebuie s fie comunicate angajailor prin activitile zilnice i prin ntreg comportamentul managerilor i/sau politicienilor. Acetia pot comunica explicit ce fel de comportament ateapt de la colaboratori i subordonai i apeleaz la metode i tehnici specifice prin care s determine formarea comportamentelor ateptate. O cultur puternic protejeaz o organizaie de influenele prea rapide la presiunile mediului, oferindu-i stabilitatea necesar. Cultura creeaz ns inerie organizaional. Prin urmare, cultura trebuie s fie suficient de puternic, dar i suficient de flexibil pentru a reaciona adecvat la presiuni cum sunt: ciclul de via al serviciului, competiia pe piaa serviciilor, mutaiile n preferinele clienilor etc. Cultura i filosofia organizaional exprim mai mult dect valorile unui grup, sunt rezultatul ultim la care s-a ajuns, prin succes repetat i prin procesul gradual de considerare a anumitor valori ca adevr lipsit de orice ndoial. Ceea ce este cultural spune E. Schein este de la sine neles. n orice organizaie n care managementul contientizeaz importana culturii organizaiei, exist un proces continuu de fixare a valorilor

261

pozitive i de mbogire a culturii cu elemente noi mobilizatoare pentru resursele umane. Dup cum s-a putut observa, alturi de conceptul culturii organizaionale, apare i filosofia organizaiei de servicii. Aceasta este format dintr-un sistem de valori creat n urma rspunsurilor la urmtoarele ntrebri: Care este opinia clienilor despre serviciile oferite de organizaie? Care este opinia concurenei despre calitatea serviciilor furnizate de organizaii? Care este poziia managementului organizaiei fa de angajai? Ce prere au angajaii despre propria organizaie? De altfel, rspunsurile la aceste ntrebri ntresc cultura unei organizaii i determin o remodelare a sistemului de obiective i a modalitilor de aciune necesare realizrii lor. Elementele eseniale n accepiunea lui Richard Normann pentru filosofia unei organizaii de servicii sunt urmtoarele: Orientarea pe calitate i excelen n procesele de realizare a serviciilor. Managerii organizaiilor cu culturi puternice nu accept mediocritatea; de aceea, adesea, trec peste ierarhie i intervin ori de cte ori constat comportamente ale angajailor care nu sunt conforme cu valorile culturale consacrate ale organizaiei. Orientarea ctre client. Managerii companiilor de servicii au neles c serviciile nu pot fi vndute odat pentru toi clienii; de aceea, dezvoltarea unei relaii permanente cu clientul face parte dintr-un proces de marketing de durat. De asemenea, managerii organizaiilor au realizat faptul c beneficiarii serviciului nu exist a priori, ci aceti clieni se formeaz n timp n urma unui proces lung i laborios. Prin urmare,

262

investiia n dezvoltarea relaiei cu clientul reprezint un pas important pentru o organizaie de servicii. Investiia n resursele umane i orientarea asupra unor tehnici de management n relaia cu angajaii. Succesul unei organizaii de servicii este determinat de abilitatea de a identifica, de a mobiliza i de a concentra potenialul factorului uman pentru a dezvolta noi idei, soluii la problemele clienilor, pentru a crete productivitatea prin comunicarea eficient i prin abordarea creativ a tuturor componentelor sistemului de management al serviciilor. Sunt multe organizaii n care managerii sunt preocupai de aplicarea de metode i tehnici sofisticate de management, de conducerea serviciilor publice, dar neglijeaz un aspect esenial: cunoaterea valorilor resurselor umane i ntrirea ncrederii angajailor n valorile organizaiei, ca i a organizaiei n angajaii proprii. R. Normann recomand management by simplicity caracterizat prin nsuirea de ctre angajai a unor norme i standarde clare, care conduc la obinerea succesului de ctre organizaie i management by magic, constnd n abilitatea managerilor de a ptrunde n sistemul de percepie al angajailor i a-i determina s participe la crearea unui climat organizaional, inedit n cadrul organizaiei. Concentrarea pe valori distincte de abordare ntr-o perspectiv generalizatoare. Aceasta nseamn c este necesar o urmrire permanent i o prospectare continu a tendinelor i mutaiilor din sistemul de nevoi sociale, pentru a conduce excelent o organizaie i a-i ntri cultura i filosofia ntr-un mediu n continu schimbare. Prin urmare, cultura, alturi de celelalte patru componente ale sistemului de management al organizaiilor de servicii se afl n strns interdependen, fiecare dintre acestea avnd un rol bine definit n realizarea obiectivelor previzionate.
263

n acest context, esenial este, n accepiunea lui Normann, rolul filosofiei, alturi de cultura organizaiei. Ambele, ns, i pun puternic amprenta asupra tipului de serviciu, proceselor de realizare a acestora, imaginii, segmentului de pia i sistemului de furnizare a serviciului de ctre organizaie. Sistemul serviciilor este puternic marcat de caracteristicile mediului cultural dintr-o ar foarte dificil de identificat, de altfel. Prin urmare, nu pot fi formulate modele de succes ale unor organizaii de servicii, dar se poate nva din experiena unor manageri de succes. 2. Instrumente moderne de conducere a serviciilor publice Preocuparea primordial a administraiei publice trebuie s o constituie gestiunea intern a serviciilor publice. Cu alte cuvinte, trebuie elucidate problemele eseniale pentru buna funcionare a acestora, ntre care amintim: -ce instrumente degestiune pot fi utilizate pentru a permite serviciilor publice locale s-i cunoasc propriile costuri de funcionare? - Cum s stabilim previziunile bugetare n cadrul serviciilor descentralizate ale statului? -Cum s specializm serviciile unei administraii locale: prin produse, prin funcii, prin meserii? -Cum s adaptm funciile manageriale constrngerilor sectorului public? Administrarea unei instituii publice locale implic, nainte de toate, optimizarea mijloacelor financiare, umane, materiale de care dispune pentru a-i atinge scopurile fixate. Sunt instrumentele moderne de gestiune adaptabile administraiilor? n ce condiii? Cum au fost adoptate aceste instrumente, la nivelul colectivitilor teritoriale sau n administraia de stat?
264

Exercitarea funciilor managementului n organizaiile de servicii implic un nalt nivel de competen profesional i managerial. Instrumente moderne de gestiuneaplicabile instituiilor publice locale Managementul serviciilor publice reprezint o disciplin relativ nou. El nu mbrac forma aplicrii n sectorul public al managementului general, ci, mai degrab, se prezint ca un rezultat al crizei de delimitare a sectorului public de cel privat. Din acest punct de vedere, managementul serviciilor publice privete gestionarea att a sectorului public, ct i pe cea a sectorului privat, deoarece serviciile publice sunt furnizate de organizaii aparinnd ambelor sectoare. Instrumentele de gestiune a serviciilor publice se clasific n trei categorii interdependente: instrumente de finalizare, instrumente de control i instrumente de antrenare. Trebuie specificat c o singur categorie de instrumente nu ofer soluii globale ansamblului problemelor ntlnite ntr-o instituie public local. Astfel de probleme pot fi depite i soluionate prin asigurarea unui echilibru ntre cele trei categorii de instrumente. n ciuda similitudinilor dintre termenii i denumirile ntlnite n managementul privat, instrumentele de gestiune trebuie adaptate constrngerilor i specificaiilor administraiilor. Este, de asemenea, necesar ca pe parcursul unei analize s se pun problema integrrii fiecrui instrument n sistemul de gestiune al organizaiei: nu putem pretinde c facem contabilitate analitic atunci cnd practicm o simpl contabilitate a angajamentelor, c facem control de gestiune atunci cnd ne mulumim cu schimbarea vechilor structuri cu altele sau s pretindem c facem marketing atunci cnd punem la dispoziia utilizatorilor o serie de sugestii.
265

Instrumentele moderne de gestiune a administraiei asigur, alturi de rolul lor strict instrumental, o funcie emblematic ce pune n valoare la un nivel nalt competenele manageriale ale decidenilor publici. n continuare, sunt prezentate cteva dintre instrumentele cel mai frecvent utilizate n cadrul serviciilor publice n organizaii de servicii din rile dezvoltate. Instrumente de finalizare Potrivit abordrii sistemice a organizaiilor, instrumentele de finalizare vizeaz n principal determinarea obiectivelor acestora la toate nivelele i pe fiecare component. Obiectivele unei instituii publice formeaz un sistem piramidal de obiective coerente i realiste. Baza piramidei este format din totalitatea obiectivelor cuantificate suficient de exact pentru a putea influena activitatea operatorilor. La un nivel intermediar avem axele strategice care sunt, n general, determinate calitativ i urmresc exprimarea sub alt form a opiunilor principale pentru atingerea scopurilor organizaiei. n ceea ce privete instituiile publice, exist numeroase obstacole care se opun existenei unui sistem de finalizare convergent ca cel definit anterior. Cu toate acestea, s-au putut identifica anumite experiene disparate n aceast direcie, prezentate succint n cele ce urmeaz. n administraiile publice romneti, centrele de decizie sunt marcate de amprenta centralismului. n consecin, dei pare paradoxal, se fundamenteaz o strategie a instituiei publice locale sau a autoritilor publice a crei soart depinde, n linii mari, de ealonul central. Fenomenul dublu de descentralizare i deconcentrare a activitilor publice a deschis ns noi orizonturi, lrgind marjele de manevr a majoritii serviciilor locale. Numeroase instituii publice elaboreaz, mai mult sau mai puin, o strategie, uneori chiar fr s o tie, adic fr ca acest lucru s genereze o reflectare organizat i formalizat ca n cadrul ntreprinderilor private.
266

Opiunile

strategice

ale

instituiilor

publice

locale

privind

repartizarea resurselor sunt delimitate prin dispoziii statutare i prevederi legislative. Concurena poate marca, pentru o instituie public, dou aspecte: concurena cu o alt instituie public sau concurena cu o ntreprindere privat. Pe viitor, numeroase instituii publice se vor afla n concuren cu alte organizaii, n privina organizrii activitilor specifice colectivitilor locale. Practicile strategice se remarc deja n anumite sectoare ale puterii publice, de exemplu, n elaborarea unor strategii de dezvoltare la nivelul unor ministere sau n cutarea unor formule de cooperare ntre organismele publice. Conducerea participativ prin obiective are n vedere, n principal, descompunerea obiectivelor globale ale unei organizaii pn la nivel de loc de munc. Un astfel de sistem de gestiune poate prea idilic i naiv n raport cu specificul administraiei locale, mai ales c n practic au aprut unele disfuncionaliti: arbitrarul n sistemul de evaluare, mai ales n domeniul serviciilor, dificulti n msurarea performanelor i alegerea soluiilor pe termen scurt. Experimentarea conducerii prin obiective, n sectorul public, a fost mai nti iniiativa administraiei americane pe parcursul mandatului preedintelui Nixon. Din 1973, sub denumirea de management prin obiective, aceast nou tehnic bugetar a fost introdus n trei ministere importante i apoi generalizat la nivelul ministerelor federale. Aplicarea integral a unui sistem de management prin obiective este greu de realizat n absena unei determinri clare a obiectivelor globale la nivelul organizaiilor publice. Acest mod de abordare ar fi incompatibil cu raionalitatea politic, n principal datorit faptului c

267

oamenii politici se rezum s emit orientri generale mai puin susceptibile de a fi contrazise de rezultatele concrete ale aciunii publice. Metoda bugetului baz zero (B.B.Z.) se refer la ierarhizarea obiectivelor operaionale ale unui serviciu, condiie prealabil pentru elaborarea bugetului. Mai precis, metoda poate fi aplicat parcurgndu-se urmtoarele etape: delimitarea activitii fiecrei persoane responsabile n misiuni indispensabile i misiuni suplimentare; prezentarea pentru fiecare misiune stabilit a modalitilor de realizare; justificarea cererilor bugetare prin stabilirea unor ierarhii a misiunilor, pe baza costurilor i avantajelor acestora. Aceast metod conduce la o ierarhizare a obiectivelor prin evidenierea gradului de importan a misiunilor propuse, n vederea repartizrii resurselor limitate ale organizaiei. Din aceast perspectiv, B.B.Z. reprezint un instrument de finalizare. Spre deosebire de alte instrumente de gestiune, B.B.Z. este determinat de practic i servete acesteia. Metoda de analiz bugetar a fost iniial conceput i pus n aplicare de ctre P. Pyhrr n 1969 pentru Societatea Informatic Texas Instruments. Apoi a fost aplicat i n alte organizaii i aprnd din 1976 a fost introdus de preedintele J. Carter n administraiile federale americane. Avnd n vedere cele prezentate anterior, se pare c identificarea instrumentelor de finalizare n cadrul instituiilor publice din ara noastr are, deocamdat, un caracter limitat, mai ales c, n ceea ce privete definirea misiunilor, rolul determinant revine puterii politice. Practica a demonstrat adesea incompatibilitatea dintre prioritile de interes general i cele politice.
268

Instrumente de control Experiena administraiilor din rile dezvoltate a evideniat trei instrumente moderne de control: sistemele de contabilitate analitic; tablourile de bord; auditul. Sistemele de contabilitate analitic au fost elaborate n cadrul mediului industrial la sfritul secolului trecut, cunoscnd dezvoltri ulterioare i chiar metode alternative care urmreau eliminarea lacunelor metodelor clasice. n acest domeniu apar permanent noi factori de progres, dar principalele coordonate ale contabilitii analitice au fost stabilite de F. Taylor. Diferitele metode de contabilitate analitic au fost puternic influenate de domeniul lor de provenien, respectiv sectorul industrial, ns, n prezent, se constituie ca un sistem financiar de informare, care vizeaz determinarea costurilor unei activiti sau ale unui produs. Se au n vedere n special acele sisteme de informare de care dispune o organizaie i care presupun: colectarea, tratarea, stocarea i transmiterea informaiilor din domeniul economico-financiar. Metodele curente de contabilitate analitic au n vedere noiunea de costuri complete care presupun separarea sarcinilor pe cele dou categorii de costuri greu disociabile n practic: fixe i variabile. Tabloul de bord poate fi definit ca un instrument ce privete ansamblul indicatorilor care evideniaz performanele organizaiei i mediul n care aceasta se nscrie. Acest instrument presupune msurarea abaterilor ca diferen ntre previziuni i realizrile efective, precum i evaluarea performanelor. Evidenierea abaterilor are ca scop final identificarea aciunilor care le genereaz i perfecionarea permanent a organizaiei.

269

Auditul este considerat ca un simplu sinonim al termenilor: studiu, diagnostic i chiar anchet, iar numrul domeniilor n care se aplic este aproape nelimitat. Acest instrument de control poate fi definit ca examinarea profesional a unei informaii n vederea exprimrii unei opinii responsabile i independente n raport cu un criteriu calitativ. Se pare c, n ansamblul lor, caracteristicile instituiilor publice i particularitile serviciilor oferite nu au permis dezvoltarea deplin a instrumentelor moderne de control. Instrumente de antrenare Instrumentele de antrenare au cunoscut n anii 80 o extindere deosebit n sfera serviciilor publice. De-a lungul timpului, att n administraiile statului, ct i n colectivitile teritoriale, au fost experimentate diferite instrumente de antrenare. Menionm, mai nti, proiectele de serviciu: versiunea public a proiectelor de ntreprindere, cu diferite denumiri (proiecte de mobilizare, de stabiliment etc.) i care se prezint sub forma unei carte comune, difuzate la toate nivelele ierarhice, care permite agenilor economici s se raporteze la vederi identice. n funcie de finalitile lor, pot fi evideniate trei mari categorii de proiecte de servicii: proiecte a cror finalitate este aceea de a aciona asupra mobilizrii resurselor umane n vederea implicrii fiecrui individ n realizarea obiectivelor comune; proiecte care favorizeaz redefinirea unor modaliti de aciune n funcie de noile circuite de decizie i producie; proiecte de serviciu care urmresc adaptarea misiunilor unei organizaii la noile condiii de mediu ambiant printr-o mai bun comunicare cu exteriorul. Indiferent de opiunea aplicat, n centrul proiectelor de servicii se situeaz un demers participativ care permite implicarea celorlalte componente ale sistemului administrativ n procesul
270

de realizare a misiunilor, ceea ce face ca acest instrument s se ncadreze n categoria instrumentelor de antrenare. Alturi de instrumentele centrate pe organizaie se regsesc i instrumentele ce au n vedere favorizarea calitii serviciilor organizaiilor publice. Cercul de calitate a fost definit ca un cadru de formulare colectiv a propunerilor de ameliorare a calitii serviciilor prestate. Constituirea cercurilor de calitate presupune reunirea voluntar a agenilor economici n subgrupe sub conducerea unui responsabil cu rol de animator, persoana care faciliteaz mobilizarea ideilor individuale privind calitatea. Acest demers a avut un succes deosebit n serviciile publice. Dei anii 80 au favorizat utilizarea unui astfel de instrumentar, devenind chiar o versiune particular a managementului participativ, n prezent se pune problema ca acest instrumentar s schimbe nsi natura managementului instituiilor publice i s modifice ordinea prioritilor n vederea dezvoltrii unor relaii ierarhice mai simpl i mai eficace.

271

CAPITOLUL XI
FUNCTIILE DE BAZA ALE MANAGEMENTULUI SERVICIILOR PUBLICE

1. Consideraii generale cu privire la funciile managementului n organizaiile prestatoare de servicii publice

Procesul managerial aferent serviciilor publice poate fi abordat i din perspectiva managementului funciilor. Coninutul activitilor desfurate n cadrul procesului de management, poate fi structurat pe funcii ale managementului, respectiv: planificare (previziune); organizare; coordonare; antrenare; evaluare-control. Unele din aceste funcii par a fi mai importante n momentul iniierii serviciului public, altele n perioade de criz, iar altele sunt importante n activitatea de zi cu zi din instituia public. Pentru nceput, trebuie s se stabileasc obiectivele serviciului public i s se determine modalitatea de realizare a acestor obiective. Dup aceasta managerii trebuie s organizeze resursele umane i celelalte categorii de resurse ntr-o logic i eficien, astfel nct s se
272

realizeze obiectivele stabilite. Managerilor le revine, de asemenea, misiunea de a motiva resursele umane, s lucreze eficient i s se implice n realizarea obiectivelor instituiei publice. n fine, managerii trebuie s controleze i s evalueze cantitativ i calitativ rezultatele activitii instituiei publice, pentru a se asigura c aceasta funcioneaz pentru a-i realiza scopurile propuse.

2. Coninutul funciilor procesului managerial al serviciilor publice

Funcia de previziune Const n ansamblul activitilor prin care se determin principalele obiective ale serviciului public, precum i resursele/mijloacele necesare realizrii lor. Planificarea este o gndire a viitorului, o proiecie n timp a prezentului. Odat obiectivele stabilite, managerul va trece la elaborarea i dezvoltarea de planuri necesare pentru atingerea lor, proces cunoscut sub denumirea de planificare. Ca obiective ale planificrii, managerul serviciilor publice reine: stabilirea rezultatelor finale ce trebuie s fie atinse, previzionarea i repartizarea pentru fiecare subsistem din structura instituiei a obiectivelor instituiei, conceperea strategiei i a politicii de orientare i coordonare a instituiei, conturarea i aplicarea sistemului de control etc. Transpunerea n practic a funciei de planificare presupune ca managerul s in cont de unele cerine eseniale: - condiiile actuale i cele viitoare s fie apreciate obiectiv i fundamentate tiinific; - n elaborarea planurilor, s se asigure suplee i realism; - n conceperea obiectivelor, s se asigure participarea specialitilor din instituie i, la nevoie, i a unor consultani din afar;
273

- anticiparea climatului organizaional i a condiiilor locale, naionale, internaionale n care instituia i va desfura activitatea etc. Ca etape ale planificrii, managerul unei instituii publice trebuie s rein n principal: - conturarea perspectivei prin stabilirea direciilor previzibile de evoluie; - determinarea obiectivelor, cu accent pe cuantificarea rezultatelor pe care le previzioneaz; - stabilirea politicilor care orienteaz gndirea managerului n luarea deciziilor; - programarea aciunilor; - concretizarea resurselor umane, materiale i financiare necesare. Funcia de organizare Organizarea se poate defini ca fiind un proces de grupare, de armonizare i mobilizare a resurselor i activitilor pentru obinerea rezultatelor finale, stabilite prin obiective, n mod eficace i eficient, prin implementarea planurilor i strategiei elaborate n acest scop. n procesul de management, managerul opereaz cu noiuni i instrumente cum sunt: standarde de randament, scheme de sarcini i funcii, evaluarea posturilor, structur organizatoric, sistem informaional, delegare de sarcini, competente i responsabiliti etc. Pentru a asigura eficacitate i eficien n realizarea funciei de organizare, managerul trebuie s aib permanent n vedere unele cerine eseniale, ntre care amintim: aplicarea cu rigurozitate a principiilor de management organizaional (prioritatea obiectivelor, unitatea de decizie i aciune, raportul autoritate/responsabilitate, cu accent pe delimitarea precis a
274

responsabilitilor); - tratarea sistematic a elementelor organizaionale ale instituiei; asigurarea dinamismului organizrii manageriale i a componentelor de baz ale acestuia. Conceperea i aplicarea n practic a funciei de organizare se face pe etape astfel: - analiza critic a sistemului existent; - analiza direciilor i obiectivelor aciunii de organizare; - colectarea, selectarea i ordonarea datelor i proiectarea general a sistemului organizaional mbuntit; - aplicarea noului sistem, urmrirea funcionrii acestuia i stabilirea schimbrilor necesare. Funcia de coordonare Reprezint procesul de influenare a aciunilor individuale sau colective a resurselor umane dintr-o instituie public n vederea realizrii obiectivelor propuse. Aciunea de coordonare a managementului are menirea de a se asigura adaptarea serviciului public la condiiile existente n fiecare moment al evoluiei lui. Coordonarea, ca funcie a managementului organizaiilor de servicii publice, este necesar datorit influenelor pe care le resimte instituia public i a schimbrilor care intervin, ca urmare a aciunii unor factori exogeni: politici, tehnico-tiinifici, juridici, economici etc. De exemplu, suplimentarea numrului de locuri cu tax la A.S.E. Bucureti, ca urmare a dificultilor de subvenionare de la buget, situaie ce nu a fost prevzut n momentul elaborrii planului de nvmnt, a determinat conducerea A.S.E. Bucureti s reorganizeze sistemul i s asigure armonizarea noilor decizii cu cele elaborate anterior. Nu trebuie neglijat faptul c asupra instituiei publice pot interveni aciuni care s genereze dereglri de moment (greve, lips resurse
275

bneti, lips energie, ntrzieri n efectuarea unor lucrri de ctre unii parteneri etc.), situaie n care managerul trebuie s ia msuri urgente de adaptare, s pstreze stabilitatea sistemului i s asigure coordonarea subsistemelor lui n noile condiii. ndeplinirea corespunztoare a acestei funcii, asigurarea continuitii ei, presupune existena unui sistem de comunicaii intense att pe vertical, ntre diferitele niveluri de conducere, ct i pe orizontal, ntre conductori i executani situai la acelai nivel ierarhic sau pe diagonal (oblice), ntre persoane care se situeaz pe diferite niveluri i opereaz n diferite activiti. De asemenea, coordonarea mai presupune utilizarea corect a formelor motivrii funcionarilor i salariailor, realizarea unei selecii i pregtiri corespunztoare a acestora, precum i definirea clar a opiniilor, atitudinilor i programelor menite s asigure eficien acestei funcii. Funcia de antrenare Antrenarea const n influenarea membrilor instituiei publice de ctre managerul public astfel nct s participe eficace la realizarea scopurilor ei. n cadrul funciei de antrenare identificm dou momente: comanda i motivarea. Prin comand managerul exercit influena direct asupra subordonailor, n virtutea autoritii cu care a fost investit, antrenndu-i la realizarea sarcinilor ce le revin. Realizarea antrenrii prin intermediul comenzii presupune: formularea unor dispoziii clare, simple i directe; mbinarea corect a stimulrii materiale cu stimularea moral; evaluarea corespunztoare a capacitii personalului i a concordanei cu sarcinile delegate;
276

 promovarea unei discipline reale n munc; implicarea efectiv n activitatea de ridicare a gradului de contientizare a subordonailor n realizarea sarcinilor primite. Al doilea moment n realizarea funciei de antrenare l constituie motivarea angajailor n realizarea obiectivelor prestabilite. Motivarea angajailor unei instituii publice se bazeaz mai mult pe o filosofie managerial dect pe aplicarea unei tehnici. Un manager de succes va crea un climat n care salariaii pot aplica ei nii ntreaga energie i voin pentru realizarea cu eficien a obiectivelor serviciului public. El este contient de faptul c iniiativa, loialitatea, devotamentul nu pot fi cumprate, ci trebuie s fie ctigate. Motivarea reprezint modalitatea prin care se armonizeaz satisfacerea necesitilor i intereselor individuale ale salariailor cu realizarea obiectivelor instituiei. Ea este, practic, o expresie a faptului c la baza condiiei umane se afl ntotdeauna un ansamblu de nevoi (trebuine, intenii, idealuri etc.), care susin realizarea anumitor aciuni, fapte sau comportamente i adoptarea anumitor atitudini. Motivarea pornete de la trebuine. Dup cum se tie trebuinele sunt de mai multe feluri, iar satisfacerea lor motiveaz n mod diferit participarea la munc a membrilor unei colectiviti. n concepia lui Abraham Maslow, nevoile manifestate de om sunt grupate pe cinci categorii i anume: fiziologice (fundamentale), de securitate, de afeciune, de stim i de autorealizare (a fi ce eti capabil s fii). n desenul de mai jos este prezentat Piramida lui Maslow de ierarhizarea a nevoilor individului.

277

AUTOREALIZARE a fi ce eti capabil s fii STIM prestigiu, statut, respect AFECIUNE afiliere la grup, contacte umane etc. SECURITATE (SIGURAN) asigurri, economii, protecie etc. FIZIOLOGIE (FUNDAMENTE) hran, adpost, mbrcminte, ap etc.

Ierarhizarea nevoilor (dup A. Maslow) Indivizii sunt motivai de nevoile de rang inferior pn n momentul n care acestea sunt satisfcute, dup care ele nceteaz s-l mai motiveze i ncepe s se manifeste tendina de satisfacere a nevoilor de rang superior. Cu toate limitele i criticele aduse acestei ierarhizri, ea prezint interes pentru managerii instituiilor publice pentru cel puin dou raiuni: - majoritatea angajailor dintr-o instituie public au nevoi care acoper toat gama nevoilor prezentate de A. Maslow45; - la un anumit nivel pe scara prezentat, o anumit nevoie variaz n limite largi la persoane diferite, situaie de care managerul trebuie s
45

1 Maslow, A., H., Motivation and Personality, Third Edition, Harper and Row, 1987

278

in cont. De un larg interes s-a bucurat teoria factorilor determinani ai satisfaciei n munc formulat de F. Herzberg46. Autorul grupeaz aceti factori n dou grupe: 1. factori motivatori (care privesc munca): - dezvoltarea profesional; - recunoaterea muncii; - responsabilitatea; - promovarea; - statutul etc. 2. factori de igien (care privesc condiiile de munc): - politica instituiei; - relaiile interpersonale; - calitatea supravegherii; - securitatea muncii; - viaa personal; - salariul etc. n concepia lui Hersberg, factorii din prima categorie determin satisfacie n munc, iar cei din a doua grup acioneaz negativ asupra motivaiei. Satisfcui, aceti factori nu mai motiveaz, ci produc o situaie neutr; nesatisfcui, sunt o surs de motivaie negativ, chiar de conflict. Aceast teorie se impune prin concluzia, de un evident realism, c factorii de igien trebuie satisfcui pentru a avea un punct de plecare n atingerea factorilor motivatori, dar, ceea ce este i mai important, suprasatisfacia generat de acetia nu va ameliora performanele obinute n munc.

46

Herzberg, F., The Motivation to Work, Second Edition, Chapman and Hall, 1959

279

Indiferent de clasificrile fcute de specialiti, trebuie s reinem ideea c, n practic, diferitele motivaii se mpletesc, asigurnd de fapt o motivaie complex a indivizilor. Procesul antrenrii, mbinnd att comanda, ct i motivarea, cu toate aspectele se prezint ca un proces complex, care trebuie s in seama de climatul existent n instituie, de trsturile i specificul fiecrui individ i ale fiecrui colectiv de munc. Funcia de control Controlul, ca funcie, const ntr-un ansamblu de activiti prin care se msoar i se corecteaz performanele sau nerealizrile unei instituii sau ale diferitelor compartimente ale acesteia, la un moment dat, n comparaie cu obiectivele prevzute. Specificitatea controlului const n faptul c el trebuie s se exercite n mod curent, s fie operativ, s aib un caracter preventiv i s se desfoare imediat dup adoptarea deciziilor i hotrrilor. Rolul lui este acela de a dirija activitatea serviciilor publice n realizarea obiectivelor propuse. De fapt, funcia cea mai important a controlului este de a semnala permanent dac performanele sunt sau nu la nivelul ateptrilor. Abaterile care sunt puse n eviden cu aceast ocazie servesc managerului pentru a lua msuri de corecie. Din perspectiva managementului serviciilor publice, controlul nu se limiteaz numai la aciuni de constatare i de declanare a coreciei ce se impune, ci i la prevenirea abaterilor, la evitarea disfuncionalitilor. Un manager eficient pune accent pe latura preventiv a controlului. n acelai timp, el va insista ca procesului de control s i se asocieze urmtoarele elemente eseniale: orice control trebuie s se bazeze pe planuri stabilite anterior; compararea activitii desfurate (controlate) cu un etalon sau cu un criteriu de evaluare;
280

 existena unui mecanism concret al activitilor desfurate; existena unui sistem informaional, cu conexiuni inverse, care s permit managerului s controleze dac subordonaii au neles corect decizia i dac acioneaz pentru realizarea ei etc. Managerul poate diviza procesul de control n mai multe etape: elaborarea sistemului de control; definirea standardelor prin prisma crora se apreciaz ndeplinirea obiectivelor; msurarea performanelor (abaterilor) funcie de standarde; interpretarea rezultatelor controlului; aprecierea activitii subordonailor i recompensarea ori sancionarea acestora. Funciile managementului n organizaiile de servicii nu trebuie s fie interpretate separat; ntre ele exist o interdependen reciproc, fapt pentru care procesul de management trebuie privit i abordat n ansamblul su i, ca atare, nici una din funcii nu trebuie neglijat sau ignorat.

3. Gruparea managerilor din instituiile publice

Managerii instituiilor publice pot fi grupai prin prisma a dou situaii: poziia pe care o ocup n cadrul instituiei publice i aria (zona) de competen managerial. n raport cu poziia pe care o ocup n interiorul instituiei deosebim: manageri de nivel superior (de vrf), manageri de nivel mediu (de mijloc) i manageri de nivel inferior (operativ). Managerii de nivel superior ghideaz i controleaz activitatea instituiei i sunt formai dintr-un grup decizional de specialiti. Din punct
281

de vedere al planificrii, managereul este responsabil pentru dezvoltarea misiunii instituiei i pentru interpretarea scopului urmrit de aceasta, elemente de care se ine seama atunci cnd se stabilesc i se elaboreaz strategiile instituiilor publice. De asemenea, managementul de vrf stabilete politica instituiei i definete coninutul tacticilor (tactica). Funciile publice pentru managementul de vrf din instituia public sunt: preedinte, vicepreedinte, director general, iar din unitatea administrativ: prefect, primar, viceprimar etc. Managerii de nivel mediu implementeaz strategia i tacticile managementului superior. Managerii de mijloc dezvolt planurile tactice i procedurile operaionale standard (programul de lucru, urmrirea nregistrrilor financiare i contabile etc.), implementeaz i supravegheaz activitile managerilor operativi. n aceast categorie de manageri includem: directorii de filiale, directorii de sucursale, efii de departamente, efii de servicii etc. Managerii de nivel inferior (operativ) coordoneaz i supravegheaz activitatea operativ a salariailor. Ei i consum cea mai mare parte a timpului cu organizarea i coordonarea salariailor, rspunznd la ntrebri i rezolvnd problemele zilnice care apar. Cea mai mare parte a managerilor de nivel inferior provine din rndul lucrtorilor operativi care, prin munc, potenial i alte caliti probate, au fost promovai n rndul managerilor instituiei. n aceast categorie includem: efi de birou, efi de oficiu, efi de echip, supraveghetorii etc. n raport cu aria competenelor manageriale identificm, n cadrul majoritii instituiilor publice mai multe zone de activitate specializate: finane, zona operaional, marketing, resursele umane, cercetare tiinific, care sunt conduse de persoane competente n astfel de domenii.

282

Indiferent de nivelul din organizaie i de zona de activitate managerial n care sunt specializai, un manager de succes dovedete pricepere i abilitate deosebit i este capabil s joace mai multe roluri manageriale.

283