Contencios Administrativ - Cura Maria Ioanichie

Cod curs
Denumire curs Contencios administrativ

Durata cursului/Nr. de credite 1Semestre/ 5 credite
Perioada de accesare a cursului 01 martie 2006 – 30 iunie. 2007
Prelegeri pentru forma de învăţământ -
I.D.
Prelegeri pentru forma de învăţământ La datele anunţate pentru sesiunile
F.R. din iarnă şi vară
Prelegeri pentru forma de învăţământ Sediul din str. Turnului nr.9, Braşov
ZI
Seminarii pentru studenţii care Săptămânal
urmează cursurile la ZI
Manual recomandat Maria Ioniche - Drept
administrativ şi ştiinţa
administraţiei – Sinteze –
Contencios administrativ, Editura
Fundaţiei România de Mâine,
Bucureşti 2006
Maria Ioniche - Drept
administrativ şi ştiinţa
administraţiei – Contencios
administrativ – Note de curs 2006
Obiectivele principale ale cursului - însuşirea conceptelor fundamentale
ale dreptului administrativ şi
contenciosului administrativ.
- formarea unei logici juridice, prin
înţelegerea şi stăpânirea noţiunilor,
conceptelor şi instituţiilor prezentate.
- înţelegerea de către studenţi a
noţiunilor de drept administrativ, a
instituţiilor esenţiale a dreptului
administrativ, a controlului
administrativ şi a contenciosului
administrativ.
- înţelegerea importanţei acestor
instituţii în realitatea obiectivă
socială.
- cunoaşterea noţiunii, fundamentului
şi caracterelor generale organelor de
1
autoritate publică, a activităţii
acestora, a formelor de control
asupra activităţii autorităţilor
publice.
- consolidarea viziunii de ansamblu
asupra aspectelor procedurale ale
soluţionării cererilor în cadrul
procedurii jurisdicţionale şi în cadrul
procedurii contenciosului
administrativ.
- cunoaşterea condiţiilor de
admisibilitate a acţiunii în contencios
administrative.
- cunoaşterea temeiurilor juridice
care justifică admiterea unei acţiuni
în contencios administrativ.
- consolidarea cunoştinţelor
referitoare la procedura de
soluţionare a unei cereri în
contencios, şi de executare a
hotărârii judecătoreşti privind actele
de autoritate.
- stabilirea persoanelor vinovate
pentru neexecutarea din oficiu de
către partea aflată în culpă a
hotărârilor pronunţate în contencios.
- dobândirea aptitudinilor necesare
aplicării legislaţiei şi doctrinei la
soluţionarea unor cazuri practice.
Modul de stabilire a notei finale - ponderea de 100% testul de
pentru studenţii de la forma de evaluare finală
învăţământ I.D.
învăţământ F.R.
învăţământ ZI - activitatea de la prelegeri şi
seminarii poate aduce un bonus de
un punct faţă de nota obţinută la
2
evaluare
Titular de curs: Lector. univ. dr. Maria Ioniche
Facultatea de ştiinţe juridice şi
administrative – Braşov, str.
Turnului nr.9
Telefon:
E-mail:
Conţinutul tematic al cursului 1. Controlul activităţii autorităţilor
administraţiei publice. Formele de
control exercitat asupra
administraţiei publice.
2. Clasificarea controlului privind
activitatea autorităţilor publice.
3.Controlul administrativ intern
general şi intern specializat
ierarhic, controlul de tutelă şi
controlul extern specializat.
4. Controlul instanţelor judecătoreşti
asupra legalităţii actelor
administrative pe calea excepţiei de
ilegalitate.
5. Jurisdicţia administrativă şi actul
administrativ jurisdicţional. Dublu
grad de jurisdicţie.
6. Contenciosul administrativ.
Subiectele de sezină potrivit Legii
Contenciosului administrativ nr.
554/2004.
7. Procedura de soluţionare a
cererilor în contenciosul
administrativ potrivit Legii
554/2000. Suspendarea actului
administrativ atacat.
8. Excepţia de nelegalitate – mijloc
de apărare utilizat într-un proces.
9. Excepţiile de la controlul de
legalitate exercitat de instanţa de
contencios administrativ.
10. Plângerea prealabilă a acţiunii în
contencios administrativ. Trăsăturile
3
caracteristice ale plângerii prealabile
(recursului administrativ).
11. Introducerea în cauză a
funcţionarului public vinovat de
emiterea actului administrativ atacat.
12. Condiţiile acţiunii în contencios
administrativ în baza Legii nr.
554/2004 şi a Constituţiei revizuite.
13. Soluţiile pe care le poate da
instanţa de contencios administrativ.
14. Calea de atac împotriva hotărârii
pronunţate de instanţa de contencios
administrativ.
Bibliografie obligatorie 1. Drept administrativ şi ştiinţa

administraţiei – Sinteze –
Contenciosul administrativ – Maria
Ioniche, Editura Fundaţia România
de Mâine, Spiru Haret, 2005-2006.
2. Drept administrativ şi ştiinţa
administraţiei – Contenciosul
administrativ -Note de curs, Maria
Ioniche.
3. Legea contenciosului
administrativ comentarii şi
explicaţii - Dacian Cosmin Dragoş,
Editura AllBeck, 2005.
4. Legea contenciosului
administrativ comentariu - Antonie
Iorgovan 2005.
5. Constituţia României, revizuită
prin Legea 426/29.10.2003.
6. Legea nr. 554/ 04.12.2004 a
Bibligrafie facultativă 1. Drept administrativ - Ioan
Alexandru, Editura economică 2003.
2. Drept administrativ - Ioan
Alexandru, Editura Lumina Lex
2005, Bucureşti.
3. Tratat de drept administrativ -
4
Antonie Iorgovan Ediţia III, Editura
AllBeck, 2001.
4. Drept administrativ şi instituţii
politico-administrative - Verginia
Vedinaş, Ed. Lumina Lex, Bucureşti,
2002.
5. Ţipişcă Mariana - Introducere în
ştiinţa dreptului administrativ,
Editura Fundaţiei România de
Mâine, 2003.
6. Legea nr. 29/1990 a
7. Legea nr. 215/ 2001 a
administraţiei publice locale.
8. Legea nr. 340/ 2004 privind
instituţia publică a prefectului.
9. Legea nr. 213/ 2001 privind
regimul juridic al bunurilor din
domeniul public.
10. Legea nr. 219/1998 privind
regimul concesiunilor.
11. OUG 54/2000 privind regimul
concesionărilor.
5
CURSUL NR.1
DREPT ADMINISTRATIV. CONTENCIOSUL

ADMINISTRATIV
CONTROLUL ACTIVITĂŢII AUTORITĂŢILOR

ADMINISTRAŢIEI PUBLICE.
FORMELE DE CONTROL EXERCITAT ASUPRA
Obiectivele cursului nr. 1
Cunoaşterea noţiunii de control exercitat asupra activităţii autorităţilor

publice.
Înţelegerea necesităţii şi rolului controlului activităţii autorităţilor
publice, precum şi a eficienţei acestuia.
Cunoaşterea elementelor componente ale controlului exercitat asupra
Cunoaşterea criteriilor de clasificare a controlului exercitat asupra
Definirea controlului administrativ, a trăsăturilor şi a funcţiilor
controlului administrativ.
Cunoaşterea noţiunii de control intern, control ierarhic, a efectelor
controlului ierarhic.
Cunoaşterea noţiunii de control de tutelă administrativă.
Definirea controlului parlamentar.
Cunoaşterea sferei de aplicare a controlului exercitat asupra activităţii
Cunoaşterea formelor de control exercitat în administraţia publică.
Concepte – cheie tratate:
Administraţia publică.
Noţiunea de control.
6
Definiţia controlului exercitat asupra activităţii administraţiei
publice.
Obiectul controlului exercitat asupra activităţii administraţiei
publice.
Formele de control.
Fundamentele constituţionale ale controlului.
Autoritatea administrativă.
Autoritate publică.
Elementele controlului.
Baza de referinţă.
Obiectul controlului.
Operaţiunile de control.
Operaţiunea de control.
CONTROLUL ACTIVITĂŢII AUTORITĂŢILOR

Noţiunea şi formele controlului care se exercită asupra

administraţiei publice:
A. Prin controlul exercitat asupra administraţiei publice ca şi noţiune se

înţelege:
- orice activitate cu caracter organizat care presupune şi controlarea
şi verificarea modului lui de realizare;
- la rândul lor activităţile autorităţilor publice, implicit activitatea
executivă desfăşurată de organele administraţiei publice, trebuie să fie
controlată;
- verificarea activităţii autorităţii publice urmăreşte în principal
stabilirea conformităţii sau a neconformităţii dintre activitatea efectiv
realizată cu normele juridice care reglementează, sens în care controlul
desfăşurat este un control de legalitate. Se poate însă urmări şi controla
modul în care măsurile dispuse sau executate de către administraţie au
corespuns cel mai bine condiţiilor concrete date iar în acest caz este vorba de
un control de oportunitate sau de actualitate.
Dacă definirea sarcinilor respective s-a făcut în timp optim şi cu
cheltuiele minime controlul este un control de eficienţă.
7
- activitatea de control are drept scop principal cunoaşterea efectivă
a stadiului şi a modului de îndeplinire a atribuţiilor, de a preveni
săvârşirea unor abateri de a descoperi şi înlătura abaterile produse
inclusiv cauzele care le-a generat ( condiţiile favorizatoare), de a stabili
răspunderea celor vinovaţi şi de asigura perfecţionarea continuă a
ctivităţilor şi a structurilor verificate, după caz.
Noţiunea şi necesitatea controlului
Administraţia publică are drept scop să realizeze anumite valori

politice, dar, prin natura sa, necesită să fie supusă la diferite forme de
control. Este nevoie de instituirea unui sistem complex şi vast de control
asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice.
Tocmai pentru a asigura conformitatea acesteia cu exigenţele stabilite
de forurile politice, există o gamă amplă de forme de control al activităţii
administraţiei publice; aceasta are un caracter subordonat şi, funcţie de
particularităţile subordonării administraţiei publice, diferă şi formele de
control.
Controlul administrativ
Controlul administrativ reprezintă verificarea exercitată de

administraţia publică asupra ei însăşi. Scopul şi obiectivele controlului
administrativ sunt de a constata dacă stadiul şi modul de îndeplinire a
atribuţiilor legale se desfăşoară în baza legii şi operativ, el trebuie să aibă un
rol activ, în vederea perfecţionării activităţii controlate, inclusiv a legislaţiei
pe care se întemeiază activitatea verificată.
Menirea controlului este de a descoperi cauzele generatoare şi
condiţiile favorizatoare ale abaterilor de la normele legale, în vederea
înlăturării lor prin aplicarea măsurilor de corecţie şi sancţionare, dacă este
cazul, în scopul evitării producerii în viitor a altor abateri. În cazul
autorităţilor şi instituţiilor publice autonome, controlul vizează numai
legalitatea activităţii şi se realizează conform prevederilor legale.
Semnificaţia activităţii de control în administraţia publică
În ceea ce priveşte exercitarea controlului, se ridică următoarele probleme:
8
- activitatea de control face parte din categoria activităţilor “râvnite”
datorită faptului că îl situează pe cel ce o exercită într-o postură de aşa-zisă
superioritate, care-i conferă unele privilegii;
- activitatea de control este „ nedorită ” de cei ce cad sub incidenţa ei,
datorită consecinţelor pe care le atrage concepţiei în care se desfăşoară, care
porneşte de la teza că scopul principal al controlului ar fi depistarea
greşelilor şi sancţionarea acestora.
CONTROLUL ADMINISTRATIV. NOŢIUNE.

TRĂSĂTURI. FUNCŢII.
Noţiune:
- reprezintă acea formă a verificării de stat înfăptuită de

autoritaţiile publice executive, în conformitate cu prevederile legale,
atât asupra activitaţiilor specifice propriului sistem de organe cât şi în
afara acestuia, în vederea stabilirii existenţei sau inexistenţei
conformităţii dintre acţiunea înfăptuităşi normele care o reglementează,
precum şi după caz, restabilirea la nevoie a legalitaţii încălcate cu toate
consecinţele decurgând din aceasta pentru acţiunea verificată şi autorii
controlaţi;
- dreptul de control administrativ este un atribut al conducerii
executive alături de dreptul de îndrumare şi de cel de coordonare, deşi poate
exista şi independent de aceste atribute atunci când legea îl conferă în
beneficiul autorităţilor de inspecţie şi control.
Trăsăturile controlului administrativ:
- controlul este o activitate derivată din activitatea principală pe care

o verifică şi cu care formează împreună aşa numita administraţie activă a
statului, distinctă de jurisdicţia specială din administraţie care alcătuieşte o
categorie separată;
- este o activitate secundară, comparativ cu activitatea supusă
verificării;
- este un atribut al conducerii administrative.
Cele trei categorii de situaţii sunt antagonice, întrucât atât cei care
controlează cât şi cei care sunt controlaţi exprimă o reacţie neconformă cu
misiunea şi raţiunea activităţii de control din mai multe considerente:
1. Controlul nu ar trebui să atragă nici un fel de privilegii.
9
Controlul este o activitate cu un conţinut bine definit, al cărei obiect
important îl reprezintă asigurarea conformităţii cu legea a activităţii
subiectului controlat, creşterea eficienţei activităţii controlate, descoperirea
carenţelor dar nu prioritar pentru sancţionare, ci, în egală măsură pentru
eliminarea producerii lor în viitor.
2. La baza controlului nu trebuie aşezată astfel existenţa unor puteri
exorbitante pe care le are agentul care controlează şi din care ar decurge
timorarea celui controlat şi lipsa unei cooperări autentice între aceştia.
3. Scopul fundamental al controlului este asigurarea legalităţii
activităţii organului controlat.
Pentru aceasta controlul trebuie mai întâi să constate rezultatele reale cu
aspectele lor pozitive şi negative, ceea ce se realizează printr-o analiză
minuţioasă şi obiectivă a situaţiei. Cooperarea dintre controlat şi controlor
este justificată pentru găsirea soluţiilor celor mai eficiente.
Funcţiile controlului administrativ:
Controlul administrativ îndeplineşte următoarele funcţii:

- Funcţia de constatare – indică gradul, modul de realizare şi eficienţa
activităţii verificate;
- Funcţia preventivă – constă în asigurarea evitării abaterilor de la lege;
- Funcţia corectivă - de îmbunătăţire a activităţii verificate prin alăturarea
cauzelor, care generează sau a condiţiilor care favorizează abaterile de la
lege, în sensul reîncadrării ei dacă este cazul în parametrii legali iniţiali şi de
perfecţionare a legislaţiei conform nevoilor practice;
- Funcţia sancţionatorie – constă în posibilitatea de a antrena răspunderea
juridică a autorilor vinovaţi de încălcările săvărşite şi descoperite în
activitatea verificată precum şi de a desfiinţa actele emise sau încheiate prin
încălcarea legii.
Fundamentele constituţionale ale controlului exercitat

asupra administraţiei publice
România este proclamată în art. 1 alin. 3 din Constituţie, stat de drept,

iar prin art. 16 alin. 1 şi 2 se instituie principiul egalităţii tuturor în faţa legii
şi a autorităţii publice fără privilegii şi discriminări conform cu acela că
nimeni nu e mai presus de lege. Art. 51 din Constituţia adoptată în 1991
care face vorbire despre respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a
legilor ca reprezentând o îndatorire fundamentală a oricărui cetăţean, a
fiecărui subiect de drept public sau privat a fost abrogat, în Constituţia
10
revizuită din 2003, conţinutul său fiind încorporat în totalitate în art. 1 la
Principii generale. Legea fundamentală, în afara acestor dispoziţii care duc
implicit la ideea de control conţine şi numeroase prevederi care consacră în
mod expres diferite forme de control asupra administraţiei publice.
Noţiunea, necesitatea şi rolul controlului
Administaţia publică, în sensul de activitate care constă în

organizarea executării şi executarea în concret a legilor, legi în care sunt
exprimate valori politice, prin natura sa necesită supunerea faţă de multiple
forme de control.1
Aşadar, pentru a asigura conformitatea activităţii autorităţilor
administraţiei publice cu exigenţele legii, este nevoie de instituirea unui vast
şi complex control asupra acestei activităţi. Într-adevăr, există o gamă amplă
şi variată de forme de control al activităţii autorităţilor administraţiei
publice, tocmai datorită caracterului subordonat pe care îl are această
activitate. Natura diferitelor forme de control diferă în funcţie de
particularităţile subordonării.
Garanţia juridică a îndeplinirii acestiu obiectiv îl constituie
controlul asupra modului în care aceste autorităţi şi-au exercitat atribuţiile
conferite de lege, control care se exercită fie din proprie iniţiativă, fie la
solicitarea celor interesaţi, de către înseşi autorităţile administraţiei publice
sau de autorităţi care înfăptuiesc celelalte puteri ale statului (legislativă sau
judecătorească).2
În primul rând, activitatea autorităţilor publice este supusă
controlului Parlamentului. Controlul politic al activităţii administraţiei
publice este o necesitate firească, datorită faptului că autorităţile
administraţiei publice au sarcina realizării politicii statului.
Apoi, pentru ca valorile politice, transpuse în legi, pe care le-a
îndeplinit autorităţile administraţiei publice se referă la refacerea nevoilor
societăţii, iar activitatea autorităţilor administraţiei publice este menită, în
ultima analiză, a sluji intereselor oamenilor, este necesară instituirea unor
forme de control social în care cetăţenii să poată avea o participare eficientă.
În acest scop funcţionează un control al opiniei publice, activităţii
autorităţilor administraţiei publice, control care se exprimă fie prin presă, fie
prin sesizări, reclamaţii şi propuneri pe care le fac cetăţenii.
1
Problemática privind controlul este preluata din I. Alexandra si colectivul (capitolul intocmit de Al.
Negrita), op. Cit. (1999), p.617 si urm.
2
M. Preda , op. cit. p.225
11
Deoarece valorile politice pe care trebuie să le realizeze autorităţile
administraţiei publice se exprimă în legi, iar aceste unităţi acţionează pe
baza şi în executarea legii, un criteriu esenţial în aprecierea activităţii
autorităţilor administraţiei publice, îl constituie legalitatea acestei activităţi.
Desigur, după cum se va vedea, legalitatea nu este singurul criteriu de
apreciere a activităţii autorităţilor administraţiei publice, ci este unul esenţial
care determină instituţionalizarea unor unităţi sociale. Ne referim, în acest
sens, la controlul pe care îl realizează instanţele judecătoreşti asupra
activităţii autorităţilor administraţiei publice în cadrul contenciosului
administrativ.
Criteriul legalităţii activităţii autorităţilor administraţiei publice
este prezent în orice formă de control, indiferent care ar fi scopul
controlului.
Controlul activităţii autorităţilor administraţiei publice nu trebuie să fie
limitat numai la cel care se realizează din afara autorităţilor administraţiei
publice.
Ca orice sistem organizat, administraţia publică realizează ea însăşi
o vastă activitate de control asupra felului în care sunt îndeplinite sarcinile
ce revin anumitelor autorităţi ale administraţiei publice. Cum spuneam în
altă parte a lucrării, adminiatraţia îşi autoreglează acţiunile. În această
privinţă trebuie notat mai întâi, autocontrolul pe care îl exercită asupra
activităţii proprii fiecare funcţionar.
Există însă diferite forme instituţionalizate de control în cadrul
sistemului administraţiei publice prin care este urmărită, cercetată şi reglată
acţiunea diferitelor autorităţi ale acestui sistem, pentru ca această acţiune să
fie conformă cu exigenţele stabilite prin lege.
În acest sens ni se prezintă funcţia controlului ca o componentă
esenţială a activităţii de conducere şi de manifestare a ierarhiei
administrative în organizarea administraţiei publice. Controlul administrativ
constituie forma cea mai complexă a controlului asupra activităţii
autorităţilor administraţiei publice.
Esenţa controlului administrativ constă în confruntarea
administraţiei publice aşa cum este, cum a fost sau cum va fi, cu ceea ce
trebuie, ceea ce trebuia sau ceea ce va trebui să fie.3
Referindu-ne la necesitatea controlului activităţii autorităţilor
administraţiei publice, nu trebuie să limităm rolul acestuia la constatarea
unor eventuale erori sau abuzuri. Controlul este necesar mai ales pentru a
3
Denis Levy, Aspects generaux du contrôle, citat de I. Giurgiu, op. cit. p.168
12
îndruma, orienta şi eventual corecta acţiunea, în vederea realizării
politicii statului.
Subliniind rolul pozitiv al controlului activităţii autorităţilor
administraţiei publice, nu trebuie să pierdem însă din vedere anumite efecte
negative care se pot manifesta, în cazul în care activitatea de control nu este
concepută şi realizată raţional.
Astfel, activitatea de control poate avea un efect inhibator asupra celui
controlat, îi poate afecta iniţiativa în angajarea diferitelor acţiuni. Pe de altă
parte, exercitarea unor multiple activităţi de control este de natură să ducă la
perturbarea acţiunilor pe care trebue să le întreprindă diferitele autorităţi ale
Eficienţa activităţii de control
Pentru a realiza o eficienţă sporită a activităţii de control sunt necesare

următoarele condiţii:
a) Controlul trebuie să fie efectuat de persoane competente, bine
pregătite profesional, cu experienţă în domeniile sau sectoarele
controlate. Astfel, cel care controlează trebuie să cunoască temeinic
prevederile legale din domeniul pe care îl controlează, precum şi specificul
activităţii în acel domeniu.
De asemenea, trebuie să dea dovada de probitate profesională, de
corectitudine, de cinste, de tact, şi să fie receptiv la toate explicaţiile ce i
le dă cel controlat.
Ţinerea la distanţă a celui controlat, intimidarea şi timorarea lui, nu
sunt de natură să conducă la concluzii realiste, temeinice, la aflarea
adevărului, iar controlul nu-şi realizează rolul sau preventiv şi educativ faţă
de cel controlat. Într-un climat de timorare dialogul dispare, devine
monolog, acţiunea de control devine mai greoaie şi îşi pierde din
operativitate şi din obiectivitate.
O atenţie deosebită trebuie acordată formării controlorilor, deoarece
controlul nu este o sarcină uşoară, ci o ştiinţă, uneori o artă care
presupune temeinice cunoştinţe profesionale, competenţă, pasiune şi
talent.
În aceste condiţii formarea pesoanelor care să efectueze acţiunile de
control nu trebuie lăsată la voia întâmplării, ci trebuie organizată şi dirijată
în mod ştiinţific pe un fundament interdisciplinar în care un rol prioritar
revine ştiinţei administraţiei.
b) Este necesar să existe o pondere a controlului în ansamblul
activităţtii de organizare a executării şi de executare în concret a legii.
13
Activitatea de control are un rol subsidiar faţă de activitatea de
executare şi, cum nu are scop în sine, trebuie să ajute la mai buna
desfăşurare a activităţii de executare, în concordanţă cu legea, cu cerinţele
vieţii sociale. De aceea este foarte important de găsit un echilibru optim între
activitatea de executare şi cea de control, întrucât exagerarea activităţii de
control poate deveni o frână în activitatea de executare a legii, un factor
perturbator al întregii activităţi sociale.
În cazul în care controlul trebuie realizat pe mai multe sectoare şi de
mai multe organe de control se recomandă ca organele ce exercită controlul
din exterior să-şi coordoneze acţiunile în aşa fel încât să se controleze în
acelaşi timp mai multe sectoare de activitate;
c) Trebuie aleasă cu grijă forma de control, precum şi numărul
acţiunilor de control;
d) Concluziile controlului trebuie să fie bine fundamentate şi
argumentate pentru ca ele să se desprindă din sinteza unor practici şi
nu ca acţiuni izolate, singulare.
În formarea concluziilor trebuie să se pună un accent deosebit pe
desprinderea cauzelor şi condiţiilor care au determinat neajunsurile
constatate. În mod necesar aceste concluzii trebuie să fie cunoscute şi de
organul controlat, astfel controlul nu-şi realizează rolul sau de a contribui la
îmbunătăţirea activităţii.
Este bine ca aceste concluzii sa fie dezbătute într-un cadru cât mai
larg cu toţi factorii de răspundere din organul controlat şi care au atribuţii în
domeniile controlate. Prin această dezbatere se creează posibilitatea
formulării de explicaţii suplimentare şi obiecţii asupra unor constatări şi
concluzii, precum şi de propuneri şi soluţii pentru lichidarea neajunsurilor şi
prevenirea altora.
Se recomandă, de asemenea, ca dezbaterea concluziilor asupra acţiunii
de control să fie mai apropiată de data încheierii controlului, dacă se poate
imediat.
Se are în vedere că discuţiile din timpul controlului sunt mai proaspete
în memoria controlorului ca şi a celui controlat şi fundamentează mai bine
atât concluziile cât şi măsurile.
În controalele complexe se recomandă ca unele constatări şi
concluzii să fie analizate pe sectoare de activităţe ale unităţii controlate.
e) Pe baza constatărilor şi a concluziilor desprinse organul de
control trebuie să stabilească şi măsurile necesare pentru lichidarea
neajunsurilor şi îmbunătăţirea muncii cu termene şi responsabilităţi
precise.
14
Este bine ca atât concluziile cât şi măsurile să fie formulate în scris
pentru ca ele să poată fi mai uşor înţelese de cel controlat şi posibil de
urmărit. Această cerinţă este de natură să sporească grija şi responsabilitatea
organului de control în a le formula cât mai precis, uşurând sarcina organului
controlat în privinţa înţelegerii şi executării;
f) Eficienţa controlului depinde pe un plan mai larg de
preocuparea organului de control pentru valorificarea în exterior a
concluziilor.
Realizând un control extern la organe şi unităţi diferite personalul de
control are posibilitatea să desprindă unele fenomene şi practici comune,
pozitive sau negative, pe baza cărora să organizeze schimburi de experienţă,
consfătuiri de lucru sau instruiri, simpozioane, dezbateri, studii în reviste de
specialitate şi propuneri de îmbunătăţire a prevederilor legale în domeniile
respective.
Prin aceasta se asigură acţiunii de control un rol tot mai activ,
multiplicându-i funcţia de factor reglator între obiectivele cuprinse în lege şi
activitatea desfăşurată în concret de autorităţile administraţiei publice.
Elementele componente ale controlului
Sunt trei elemente principale ale controlului:

a) baza de referinţă;
b) obiectul controlului;
c) operaţiunile de control.
a) Baza de referinţă a controlului: o reprezintă de fapt elementele pe

care trebuie să le urmărească controlul; ea poate cuprinde obiectivele
controlului pe care trebuie să le realizeze o autoritate publică ţinând cont de
un anumit criteriu de apreciere.
Baza de referinţă cuprinde următoarele:
1. Mijloacele utilizate;
2. Procedeele folosite pentru atingerea scopului;
3. Elemente privind calitatea activităţii organului administrativ
(eficienţă, operativitate, rentabilitate, oportunitate).
b) Obiectul controlului: se referă la următoarele aspecte:

- la om,
- la mijloacele materiale,
- la mijloacele financiare,
15
- la operaţiunile administrative care, la rândul lor, se împart în:
operaţiuni materiale şi acte juridice.
Un întreg arsenal de mijloace umane, materiale, financiare şi proiecte
folosite de autorităţile administraţiei publice pot face obiectul controlului, fie
privind existenţa lor, fie întrebuinţarea lor. Personalul unei autorităţi publice
poate fi supus controlului sub aspectul calităţilor pe care trebuie să le aibă
pentru a îndeplini sarcinile de serviciu şi pentru realizarea administraţiei.
c) Operaţiunile de control: urmăresc să stabilească conformitatea

obiectului cu baza de referinţă. Ele pot fi simple şi complexe, funcţie de
gradul de apreciere şi tehnicitate, de specialitatea autorului controlului.
Cele mai complexe operaţiuni sunt cele ale controlului de legalitate
a activităţii autorităţilor publice. Pentru ca acesta să se realizeze în bune
condiţii, trebuie avute în vedere următoarele aspecte:
- necesitatea specializării activităţii de control prin jurisdicţii
administrative, organe de specialitate şi în cadrul controlului exercitat prin
intermediul instituţiilor judecătoreşti;
- operaţiunile de control al oportunităţii activităţii autorităţilor
administraţiei publice sunt tot mai complexe;
- oportunitatea cuprinde o serie de elemente variate: eficienţă,
rentabilitate, funcţionalitate, operativitate, finalitate etc., care constituie
criterii de apreciere a activităţii controlate.
În fiecare activitate administrativă controlată se impune specializarea
controlului.

ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
Formele de control sunt următoarele:

A) forme de control necontencios exercitat asupra activităţii
administraţiei publice centrale
Cadrul constituţional al controlului
Art. 92, alin.2, 3 din Constituţie care reglementează măsurile pe care

le poate dispune Preşedintele în cadrul unei ameninţări armate.
Art. 96 din Constituţie care vorbeşte de punerea sub acuzare a
Preşedintelui României şi instituie forma de răspundere a Preşedintelui şi
anume răspunderea penală şi politică, aceste forme de răspundere implicând
organul reprezentativ suprem alături de alte subiecte de drept public.
16
Art. 100 intitulat Actele Preşedintelui consacră un control indirect al
Parlamentului asupra Preşedintelui care rezultă din contrasemnarea
decretelor acestuia în marea lor parte de primul ministru care, alături de
Guvern răspunde politic în faţa parlamentului pentru întreaga sa activitate,
inclusiv pentru decretele preşedintelui pe care le-a contrasemnat.
Art. 111 aşează întreaga administraţie publică împreună cu guvernul
care este şi el calificat implicit ca un organ al administraţiei publice sub un
control parlamentar tradiţional concretizat în obligaţia de a prezenta
documentele şi informaţiile cerute de cele două camere prin intermediul
preşedinţilor săi.
Art. 109 are o semnificaţie specială în ceea ce priveşte controlul
parlamentar al guvernului deoarece el instituie principiul răspunderii politice
a guvernului numai în faţa Parlamentului.
Art. 112, 113, 114 consacră forme concrete şi distincte de exercitare a
controlului parlamentar, respectiv sistemul întrebărilor, interpelărilor şi a
moţiunilor simple, precum şi al moţiunii de cenzură şi o instituţie nouă în
peisajul constituţional din România, şi anume, angajarea răspunderii
Guvernului.
Art. 116 care reglementează statutul ministerelor ca organe ale
administraţiei publice de stat ce vor fi organizate numai în subordinea
guvernului. Fiind subordonate guvernului rezultă în mod implicit că ele vor
fi controlate de acesta, una din dimensiunile de subordonare ierarhică fiind
de a controla activitatea , deci şi actele organului subordonat.
B) forme de control contencios exercitat asupra activităţii

administraţiei publice centrale
Art. 52, intitulat drepturile persoanelor vătămate de o autoritate

publică, consacră dreptul de control al instanţelor judecătoreşti asupra
actelor emise de autorităţile publice inclusiv de autorităţile administraţiei
publice care sunt o specie de autorităţi publice.
Art. 146, lit. c menţionează printre atribuţiile Curţii Constituţionale şi
pe aceea de a se pronunţa asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind
o categorie de acte ale guvernului, anume, ordonanţele.
Art. 140 reglementează instituţia Curţii de Conturi care
reglementează atât o formă de control necontencios cât şi o formă de control
contencios. În condiţiile legii organice, litigiile rezultate din activitatea
Curţii de Conturi se soluţionează de instanţele judecătoreşti specializate.
17
C) forme de control necontencios exercitat asupra activităţii
administraţiei publice locale
Art. 111 alin. 1 reprezintă dreptul comun de exercitare al controlului

parlamentar asupra întregii activităţi publice, inclusiv a celei locale.
Art. 58-60 din Constituţie consacră instituţia Avocatului Poporului a
cărui misiune constituţională este să apere drepturile şi libertăţile cetăţeneşti.
Prin intermediul Avocatului Poporului se exercită şi un control indirect din
partea parlamentului asupra administraţiei publice centrale şi locale în egală
măsură pentru cel controlat – rapoarte cu privire la activitatea desfăşurată,
care pot conţine şi recomandări privind legislaţie sau măsuri de altă natură
menite să contribuie la aplicarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.
Art. 199 este sediul general al controlului atât pentru autorităţile
publice centrale cât şi pentru cele locale.
Spre deosebire de legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ, (în
prezent abrogată), în care legiuitorul a utilizat noţiunea de autoritate
administrativă: în Legea 554/2004 a contenciosului administrativ se
utilizează noţiunea de autoritate publică emitentă a unui act administrativ,
aspect în strictă concordanţă cu dispoziţiile Constituţiei României la art. 52
(revizuită) în care legiuitorul utilizează noţiunea de autoritatea publică.
Este evident faptul că pe calea acţiunii în contencios administrativ se verifică
atât legalitatea actelor emise de autorităţile publice cât şi a actelor emise de
autorităţile administrative.
Prin autorităţi publice înţelegem următoarele:
– ministere,
– guvern,
– preşedintele României,
– parlament,
– instanţele judecătoreşti.
Prin autorităţi administrative înţelegem:
– consilii locale,
– judeţene,
– primarul,
– prefectul,
– ministerele,
– guvernul.
18
Ambele forme de autorităţi sunt reglementate prin lege spre exemplu
Constituţie, legea de organizare a guvernului, legea administraţiei publice
locale etc.. Noţiunea de autoritate administrativă este inclusă în noţiunea
de autoritate publică, care are o sferă mai mare de cuprindere.
La rândul său controlul mai poate fi clasificat după mai multe criterii:
a) după natura organului de control :
- control legislativ;
- control executiv;
- control judiciar;
- control exercitat asupra administraţiei publice de către
categoriile de autorităţi publice sau puteri ale statului prin forme speciale
având obiective şi metode proprii;
b) după poziţia organului de control faţă de cel controlat:
- control intern care se exercită de către factorii de conducere
sau de specialitate din cadul autorităţii administrative asupra propriilor
structuri şi a propriilor lucrători;
- controlul extern care se exercită de către un organ din afara
autorităţii verificate sau chiar din afara întregului sisitem executiv;
c) după regimul juridic:
- control jurisdicţional care se înfăptuieşte cu ocazia şi în cadrul
unui litigiu sau contencios în care se pune problema ilegalităţii unor aspecte
din activitatea executivă şi pentru a căror clarificare este necesară o
activitate de judecată înfăptuită de autorităţi administrative cu atribuţuii
jurisdicţionale fie de către instanţele judecătoreşti;
- controlul nejurisdicţional este înfăptuit înafara oricărui litigiu
şi apare ca o atribuţie curentă de verificare fiind realizat de autorităţiile
administrative dar şi de puterea legislativă.
d) după specificul şi obiectul activităţii de verificare:
- controlul de legalitate care urmăreşte asigurarea legii. Acest
control se realizează în prezent de instanţa judecătorească şi în special se
poate verifica un act de autoritate a administraţiei publice invocându-se
excepţia nelegalităţii acelui act de către partea interesată. Acest lucru se
realizează în condiţiile în care se invocă într-un litigiu excepţia de
nelegalitate, urmând ca instanţa cre soluţionează această excepţie să fie
sesizată, instanţă care nu poate fi alta decât cea de contencios administrativ.
Aşadar se realizează un control de legalitate asupra actelor administraţiei
publice şi implicit asupra activităţii autorităţii publice.
- controlul de oportunitate: urmăreşte verificarea actualităţii
măsurilor intreprinse de organele administraţiei publice;
19
- controlul de eficienţă urmăreşte dacă măsurile executive
verificate au fost economice;
Mai sunt cunoscute şi alte forme de control cum ar fi:
1. Controalele politice si administrative:
Controlul asupra administraţiei este o necesitate veche de când lumea;

scrierile anticilor relevau lupta împotriva corupţiei posibile a funcţionarilor
publici, iar în Evul Mediu, Missi Dominici ale lui Carol cel Mare –
efectuează adevărate turnee de inspectare, privind plângerile adresate de
popor efectuând anchete, identificând abuzurile şi raportând în faţa
suveranului4.
Încă de pe vremea domnitorului Alexandru Ioan Cuza s-a pus
problema intensificării controlului pentru înlăturarea abuzurilor, iar
incursiunile incognito domnitorului pentru a-i surprinde pe cei care umblau
cu “ocaua mică”, au rămas istorie. Cu toate acestea se pare că de-a lungul
timpului stabilirea abuzurilor administraţiei, în special a celei locale, nu a
avut succes motiv pentru care s-a ajuns la frecvente manifestări de protest
dintre care răscoala de la 1907, a constitutit un moment de grea cumpănă
pentru cei care au săvârşit sau au tolerat abuzurile, „punând în primejdie
întreaga organizare a statului” după cum recunoaşte Ion I. C. Brătianu.2
Importanţa acestei probleme a crescut în epoca contemporană,
intervenţia Statului şi în consecinţă riscurile de abuz, s-au înmulţit în acelaşi
timp generalizarea recunoaşterii drepturilor individuale şi a voinţei de a
lupta împotriva arbitrajului, sau mai general împotriva oricărui exces
manifestat de puterea publică.
“Declaraţia drepturilor omului si cetăţeanului” din 1789, astăzi
integrată în Constituţia Franţei de la 1958 şi recunoscută implicit în textele
tuturor constituţiilor din ţările democratice consacrându-se astfel rezistem
impotriva opresiunii ca fiind un drept fundamental, lupta împotriva unui
guvernământ care violează drepturile poporului constituind dreptul cel mai
sacru şi în acelaşi timp o obligaţie indispensabilă.
Prin scopurile sale, controlul acţiunii administraţiei se situează în
centrul declaraţiilor între “putere” şi “cetăţenii”, care i se supun.3 Prin
4
F Olivier Martin, Istoria dreptului francez, curs, 1990, citat in Georges Dupuis
2
Emil Cernea, Criza dreptului in Romania, Ed.Universitatii Bucuresti 2001 pg.15
3
In gandirea politica tema controlului este esentiala. Ex. Touchard, Istoria ideilor politice , Themis,1998,
pg.678
20
metodele sale, controlul reflectă în acelaşi timp caracteristicile aparatului
birocratic şi cele ale sistemului politic şi juridic al fiecărui stat.4
Într-adevăr controlul îmbracă forme diverse. Astfel putem distinge:
a) după momentul în care au loc:
- controalele a priori, care preced intrarea în vigoare a deciziilor
administrative, (acestea pot deveni o eroare dar îngreunează procedurile şi
paralizează iniţiativele),
- controalele a posteriori, care intervin atunci când deciziile au intrat
în vigoare (şi în consecinţă, respectă mai mult responsabilităţile
funcţionarilor publici, dar protejează mai puţin drepturile cetăţenilor sau
banul public).
b) după conţinutul şi obiectul acţiunii de control:
- controalele efectuate pentru verificarea legalităţii, care au drept
unic obiect aprecierea compatibilităţii, conformităţii unui act sau al unei
operaţiuni cu normă juridică,
- controalele de oportunitate care comportă, între altele, o judecată
asupra valorii tehnice, politice, morale, al comportamentului supus
examinării sau expertizării.
c) după autorul lor:
- controalele interne, care au loc în interiorul administraţiei,
- controalele externe, exercitate de autorităţi din exterior.5
Aceste clasificări au meritul de a oferi unele repere, dar sunt foarte relative
prin conformitate şi oportunitate, control intern şi extern, nu sunt noţiuni
care se opun în mod foarte clar. Spre exemplu: Care ar fi calificarea
controlului exercitat de autorităţile independente dat fiind faptul că suntem
în situaţia unei dedublări atunci când vrem să calificăm aceste autorităţi. Ele
exercită un control intern sau extern? De fapt, criteriul intern-extern pare a fi
ambiguu, cel puţin în această situaţie.
La modul general, tendinţa dominantă constă în diversificarea
tipurilor de controale. În ţara noastră, administraţia (făcând o evaluare a
cadrului normativ), pare bine reglementată şi supravegheată pe de o parte de
autorităţile politice şi propunerile de reformă exprimate de mijloace de
comunicare în masa în care acestea nu sunt decât ecoul opiniei publice,
uneori foarte severă când e vorba de birouri, formalism, hârţogărie şi
tehnocraţie. De altfel studiul sitematic a ceea ce am putea numii
“tehnofobie”, ar putea explica cel puţin în parte unele manifestări vizibile
4
A se vedea I. Ziller, Administratii comparate. Sisteme politico-administrative ale Europei ; Braibant, N.
Questiauxim, C.Niner, Controlul asupra administratiei si protectia cetatenilor
5
Diverse clasificari a se vedea in A. Iorgovan, op.cit., pg.445-450; R.N. Petrescu, op.cit.
21
ale animozităţii publicului faţă de funcţionari numiţi “hârţogari”,
“bugetivori” etc.
Depăşind toate aceste considerente de ordin general vom încerca în
continuare să evidenţiem principalele aspecte teoretice ale controalelor
politice şi administrative. Pe lângă controlul jurisdicţional pe care îl vom
analiza în următorul capitol, multă vreme n-a existat decât controlul
parlamentar (politic) şi controlul efectuat de administraţie asupra ei înşişi.
Mai târziu instituţia avocatului poporului adăuga un nou tip de control care a
dezvoltat şi accelerat apariţia autorităţilor administrative independente care
pot interveni în prezent în diferite moduri, având în principal misiuni de
control.
2. Controlul parlamentar
Controlul puterii legislative asupra puterii executive implică pentru

cele două camere ale Parlamentului, un drept la informare indispensabil nu
numai pentru munca legislativă dar şi pentru utilizarea modalităţilor de
control foarte severe: este vorba în primul rând de competenţa celor două
camere care “pot retrage încrederea acordată Guvernului prin adoptarea unei
moţiuni de cenzură, cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor” (art.113
alin.1 din Constituţia României) dar şi de dispoziţiile art.109 alin.1 din
Constituţie care stabileşte că “Guvernul răspunde politic numai în faţa
Parlamentului pentru întreaga sa activitate”, iar “Fiecare membru al
Guvernului răspunde solidar cu ceilalţi membrii pentru activitatea
Guvernului şi pentru actele acestuia.”
Deputatii si senatorii dispun de diverse mijloace de informare şi după
aceea de exercitare a controlului lor. Cele mai importante sunt întrebările
puse Guvernului, interpelările, moţiunile simple precum şi munca comisiilor
parlamentare. În Constituţie (art.112 alin.1) se stipulează că “Guvernul şi
fiecare dintre membrii săi au obligaţia să răspundă la întrebările sau
interpelările formulate de deputaţi sau senatori, în condiţiile prevăzute de
regulamentele celor două camere ale Parlamentului. Este vorba de întrebările
orale urmate (sau nu) de dezbateri care se pot pune din două în două
săptămâni miniştrilor prezenţi sau sunt notificate şi aduse la cunoştinţa
ministrului prin secretarul camerei (art.157-158 din Regulamentul Camerei
Deputaţilor).
Între altele şi la Camera Deputaţilor şi la Senat sunt prevăzute
întrebări scrise, Ministrul întrebat, dispune de un răgaz de 15 zile spre a
răspunde, răgaz care se dovedeşte a fi insuficient, majoritatea răspunsurilor
fiind date cu depăşirea acestui termen, în general întrebările puse de
22
parlamentari sunt foarte numeroase şi de Guvern sau de administraţia
centrală. La interpelare trebuie să se răspundă în cel mult două săptămâni cu
posibilitatea de extindere a acestui termen.
În sfârşit “Camera Deputaţilor sau Senatul poate adopta o
moţiune simplă prin care să-şi exprime poziţia cu privire la o problemă
de politică internă sau externă ori, după caz, cu privire la o problemă ce
a făcut obiectul unei interpelări” (art.112, alin.2).
Potrivit prevederilor art.64 alin.4 din Constituţie “Fiecare Cameră
îşi constituie comisii permanente şi poate institui comisii de anchetă sau
alte comisii speciale.” De asemenea “Camerele îşi pot constitui comisii
comune”. Practic au fost formate 17 Comisii permanente la Cameră, la
Senat 15, iar comisiile speciale sau de anchetă au fost relativ puţine. În
prezenta legislatură (2004-2008), până acum au fost instituite 3 comisii
permanente comune: Senat-Cameră şi 3 comisii speciale comune Senat-
Cameră. Rolul comisiilor permanente ar trebui să fie foarte important dat
fiind faptul că în sarcina lor legislativă ele culeg informaţii şi date utile
controlului exercitat de către Parlament.
Dialogul lor de rutină cu Guvernul permite exercitarea simultană a
unor verificări cum ar fi cazul comisiei de finanţe care poate supraveghea
executarea bugetelor votate şi a politicilor financiare.
În ceea ce priveşte comisiile de anchetă şi speciale acestea au misiunea de a
culege informaţii în privinţa unor fapte determinate precis, fie în privinţa
administrării unor servicii publice sau întreprinderi ale statului, în vederea
supunerii concluziilor acestora în faţa camerei din care acestea au provenit.
3. Controlul autorităţilor administraţiei autonome faţă de Guvern
Printre numeroasele organisme create după Revoluţia din 1989 şi mai

ales după Constituţia din 1991 şi caracterizate drept “instituţii
administrative autonome” faţă de Guvern (analizate în capitolul privind
Autorităţile Administraţiei Publice), există câteva autorităţi a căror misiune
este total sau în parte controlul administraţiei: Constituţia Concurenţei
(Legea nr.21/1996, O.U.G. nr.121/2003, Legea nr.184/2004), Comisia de
Supraveghere a Asigurărilor (Legea nr.32/2000, Legea nr.76/2003),
Consiliul Naţional al Audiovizualului (Legea nr.48/1992, Legea
nr.504/2002), Consiliul Naţional pentru studierea Arhivelor Securităţii
(C.N.S.A.S.- Legea nr.197/1999), dar şi instituţia Avocatului Poporului
(Legea nr.35/1997, Legea 181/2002, H.G. nr.233/2004) şi Curtea de Conturi
(Legea nr.94/1992) – al căror rol trebuie menţionat, fie şi pentru faptul că
23
aceste instituţii sunt foarte solicitate şi declară că au toată buna intenţie de a
îmbunătăţii relaţiile cu cetăţenii.
Avocatul Poporului este denumirea constituţională sub care este
organizat şi funcţionează în România, clasica instituţie a ombudsmanului.6
Ombudsmanul este de sorginte suedeză şi s-a răspândit în Europa sub
diverse denumiri precum: comisar parlamentar, apărătorul poporului
(Spania), apărătorul public, mediatorul public, protector de justiţie
(Portugalia), mediatorul republicii (Franţa), avocatul poporului, procuror
parlamentar. În ţările occidental europene în afara ombudsmanilor cu
competenta generală exista şi ombudsmanii specializaţi pe domenii precum:
protecţia consumatorilor, pentru drepturile copilului, pentru protecţia
persoanelor cu handicap etc. În Olanda, în afara ombudsmanului naţional
exista şi ombudsmani locali. De asemenea exista şi un ombudsman european
(mediatorul european) care se afla în fruntea Asociaţiei Ombudsmanilor
Europeni.
Ombudsmanul este o persoană independentă numită de regulă de către
Parlament pentru supravegherea acţiunilor administraţiei în relaţia cu
cetăţenii şi care încearca să rezolve litigiile administraţie-cetăţean.
Instituţia Avocatului Poporului a fost înfiinţată prin Legea nr.35/1997
(republicata in 2004), iar în present, este reglementată prin art.58, 59 si 60
din Constituţia revizuită în 2003. Competentele sale au fost amplificate prin
Legea nr.181/2002 şi Legea nr.233/2004.
Avocatul Poporului este numit de către ambele camere ale
Parlamentului pe o perioadă de 5 ani pentru apărarea drepturilor şi
libertăţilor persoanelor fizice. Adjuncţii Avocatului Poporului sunt
specializaţi pe domenii de activitate. Avocatul Poporului şi adjuncţii săi nu
pot îndeplini nici o altă funcţie publică sau privată, cu excepţia funcţiilor
didactice din învăţământul superior, iar organizarea şi funcţionarea acestei
instituţii se stabileşte prin lege organică.
Constituţia mai precizează că Avocatul Poporului îşi exercită
atribuţiile din oficiu sau la cererea persoanelor lezate în drepturile şi
libertăţile lor, în limitele stabilite de lege iar autorităţile publice sunt obligate
să asigure sprijinul necesar în exercitarea atribuţiilor sale. Avocatul
Poporului prezintă celor două camere ale Parlamentului rapoarte, anual sau
la cererea acestora. Rapoartele pot conţine recomandări privind legislaţia sau
măsuri de altă natură, pentru ocrotirea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.
6
M. Constantinescu , A. Iorgovan, I. Muraru , El. Simina Tanasescu , Constitutia revizuita, Editura All
Beck, Bucuresti, 2004 ,pg.13 si urm.
24
Faţă de aceste dispoziţii constituţionale, dar mai ales a celor cuprinse
în Legea nr.35/1997 şi Legea nr.181/2002 rezultă clar că această instituţie
este competentă să controleze activitatea autorităţilor administraţiei publice
şi a funcţionarilor săi şi să facă recomandări sesizând ilegalităţile acţiunilor
administraţiei publice. Mai mult, are dreptul să facă anchete proprii şi să
ceară orice informaţii sau documente necesare anchetei, să audieze şi să ia
declaraţii de la conducătorii autorităţilor administraţiei publice şi de la
funcţionarii care deţin informaţii utile soluţionării cauzelor.
Activitatea Avocatului Poporului se află într-o progresie constantă.
Cererile care i se prezintă se referă la cele mai diverse activităţi
administrative.
Dacă citim rapoartele anuale, este evident că instrucţia dosarelor apare
cam lungă şi dificilă. Rezistenţa la nou şi inerţia administraţiei necesita
acţiuni perseverente cu atât mai mult cu cât nu e vorba să se obţină doar
aplicarea strică a normei de drept. Chiar dacă i se aduc la cunoştinţă litigii
care, uneori, sunt de competenţa judecătorului, rolul Avocatului Poporului
este mai ales acela de a interveni în cazul disfuncţiiilor în serviciile publice,
care scapă în mod normal controlului jurisdicţional (lentoare, indiferenţa
etc.) sau atunci când acţiunea administrativă, chiar conforma cu norma de
drept, conduce până la urmă la nedreptăţi.
În doctrină există opinii contradictorii cu privire la natura juridică a
acestei instituţii. O primă opinie, califica Avocatul Poporului o autoritate
administrativă autonomă iar a doua opinie contesta calificativul de autoritate
administrativă invocându-se anumite trăsături juridice particulare care ar
izvorî în primul rând din faptul că instituţia Avocatului Poporului este
reglementată în Capitolul IV Titlul II al Constituţiei cu privire la drepturile,
libertăţile şi îndatoririle fundamentale şi nu la Titlul III Autorităţile Publice.
Se mai susţine că: “ În aprecierea naturii sale juridice trebuie observate
clarificările legale potrivit cărora: este autoritate publică autonomă şi
independenţa faţă de orice autoritate publică; nu se substituie
autorităţilor publice, nu poate fi supusă nici unui mandat imperativ iar
activitatea sa are un caracter public…” 7 . Aşadar, nu este autoritate
administrativă întrucât nu este reglementată la Titlul III Autorităţi Publice
ceea ce ne-ar sugera iniţial că Avocatul Poporului nu este nici cel puţin “
autoritate publică autonomă şi independenţa faţă de orice autoritate
publică” deşi potrivit Constituţiei prezenta rapoarte anuale Parlamentului
căruia oricum nu i se poate contesta calitatea de autoritate publică.
7
Ibidem pg.118
25
Astfel, după cum am mai arătat, prin Constituţia din 1991 şi prin legi
organice ulterioare au fost organizate mai multe instituţii ale administraţiei
centrale a statului denumite autorităţi autonome, deşi, acestea sunt
independente doar faţă de Guvern şi ministere, dar nu şi faţă de Parlament.
Toate aceste instituţii exercită, din punct de vedere al conţinutului
atribuţiilor lor, misiuni care ţin indiscutabil de funcţiile puterii executive,
mai exact organizează executarea şi execută în concret legea, asigura
aplicarea legilor, asigura diverse servicii publice sau au activităţi
administrativ-jurisdicţionale. Cu alte cuvinte fac administraţie publică.8
Şi în opinia noastră, Avocatul Poporului nu poate fi decât o instituţie,
o autoritate administrativă deoarece nu poate ţine nici de legislativ şi nici de
puterea judecătorească. Şi totuşi se pune problema naturii controlului
exercitat: dacă este autoritate administrativă, Avocatul Poporului, în ciuda
“autonomiei” sale nu asigura decât un control intern şi în plus risca să-şi
piardă specificitatea. Tocmai de aceea credem că se poate de principiu
admite accentuata particularitate a acestei instituţii, deşi eliminarea
cuvântului “administrativă” şi calificativul de “autoritate autonomă” şi nu
“autoritate administrativă autonomă”, este pur simbolică deoarece nu se
modifica astfel regimul juridic şi aria de competenţe.
Curtea de Conturi, potrivit art.140 al. 1 din Constituţia României,
exercita controlul asupra modului de formare, de administrare şi de
întrebuinţare ale surselor financiare ale statului şi ale sectorului public. În
condiţiile legii organice, litigiile rezultate din activitatea Curţii de Conturi se
soluţionează de instanţele judecatoreşti specializate. La cererea Camerei
Deputaţilor sau a Senatului, Curtea de Conturi controlează modul de
gestionare a resurselor publice şi raportează despre cele constatate.
Se poate spune că în actuala reglementare a Curţii de Conturi s-a transformat
dintr-un organ administrativ cu activitate jurisdicţională, în autoritate ce are
menirea de a contribui la asigurarea echilibrului clasicilor puteri.9 În noua
reglementare constituţională este de observat că Parlamentul nu mai are
obligaţia de a se întruni în şedinţa comună pentru a analiza rapoartele Curţii
de Conturi cum cerea art.62 alin.2 lit.f din versiunea din 1991 a Constituţiei
fapt apreciat ca fiind “un pas înapoi care l-a făcut Legea de revizuire a
Constituţiei”.10
Totuşi în alin.2 si 3 al art.140 se stipulează atât obligativitatea
raportării anuale privind situaţia conturilor în exerciţiul bugetar din anul
expirat cât şi posibilitatea unor raportări făcute la cererea Camerei
8
T Draganu, Tratat elementar de drept constitutional si institutii publice, Bucuresti 1998, vol.II pg.326
9
M Constantinescu, A Iorgovan , I Muraru, El Simina Tanasescu, op.cit. pg.308
10
Idem pg.311
26
Deputaţilor sau a Senatului. “Autonomia” Curţii de Conturi faţă de Guvern
rezultă atât din prevederile constituţionale sus menţionate, din modul de
numire a consilierilor de conturi care se face potrivit Constituţiei de către
Parlament pentru un mandat de 9 ani dar şi din textul: ”Membrii Curţii de
Conturi sunt independenţi în exercitarea mandatului lor şi inamovibili
pe toată durata acestuia”. (art.140 alin.4)
Din punct de vedere al calificării statutului juridic al acestei autorităţi
nu sunt controverse existând o unanimitate în a o considera drept o autoritate
administrativă autonomă faţă de Guvern.
Elementele componente ale controlului
Oricare ar fi forma de control şi oricare ar fi autorul controlului,

putem să distingem trei elemente principale ale acestuia. Avem astfel un
obiect al controlului, o bază de referinţă a controlului şi operaţiunile de
control propriu-zise.5
Activitatea autorităţilor administraţiei publice se realizează cu ajutorul
oamenilor, cu folosirea unor mijloace materiale şi financiare, precum şi prin
întrebuinţarea unor operaţiuni administrative şi materiale sau a unor acte
juridice.
Aşadar, totalitatea mijloacelor umane, materiale, financiare, precum şi
mijloacele şi procedeele folosite de autorităţile administraţiei publice pot
face obiect al controlului.
Mijloacele materiale şi financiare sunt supuse controlului sub aspectul
existenţei lor, dar şi sub acela al felului în care sunt întrebuinţate. La fel şi
personalul care este supus controlului, în ceea ce priveşte diferitele însuşiri
pe care trebuie să le aibă pentru a putea fi folosit în acţiunea autorităţilor
administraţiei publice, în vederea realizării sarcinilor care revin acestei
administraţii.6
Într-o altă opinie, în administraţia publică obiectul controlului îl
constituie acţiunile şi inacţiunile, sau, altfel spus, conduita autorităţii
administraţiei publice sau a funcţionarilor acesteia, modul concret în care
aceştia şi-au exercitat atribuţiile cu care au fost învestiţi.7
Baza de referinţă a controlului cuprinde acele elemente care trebuie
urmărite în cadrul obiectului controlului. Desigur, baza de referinţă a
controlului poate fi mai amplă sau mai restransă, după cum se referă la un
5
I. Alexandru si colectivul (capitolul intocmit de Al. Negrita) op. Cit. 1999, p.619
6
Ibidem, p. 620
7
M Preda, op.cit., p.142
27
număr mai mic sau mai mare de elemente pe care le cuprinde activitatea
Astfel, baza de referinţă a controlului poate să cuprindă obiectivele pe
care trebuie să le realizeze diferitele autorităţi ale administraţiei publice,
având un anumit criteriu de apreciere.
În baza de referinţă se cuprind apoi elemente privitoare la mijloacele
folosite pentru atingerea obiectivelor propuse. În această privinţă, sunt
elemente de apreciere cu privire la folosirea personalului organului
controlat, sau elemente de apreciere a folosirii mijloacelor materiale şi a
celor financiare de care dispun autorităţile administraţiei publice.
În baza de referinţă a controlului se cuprind, de asemenea, elemente
care se raportează la procedeele folosite pentru realizarea obiectivelor
propuse. Acestea sunt apreciate, în primul rând, din punctul de vedere al
legalităţii lor. În baza de referinţă se cuprind reglementări prohibitive, sau
imperative la care sunt supuse, spre exemplu, activităţile autorităţilor
administraţiei locale şi pe care aceste autorităţi trebuie să le respecte.
De asemenea, procedeele folosite pentru atingerea scopurilor propuse pot fi
apreciate din punct de vedere al oportunităţii, al rentabilităţii sau al eficienţei
lor.
În sfârşit, în baza de referinţă pot intra elemente care privesc calitatea
activităţii autorităţii administraţiei publice supuse controlului. Această
calitate este apreciată printr-o serie de criterii care vizează eficienţa
serviciului, operativitatea, funcţionalitatea, rentabilitatea, oportunitatea sa.
Operaţiunile de control au caracterul unor operaţiuni administrative realizate
de către autorii controlului care urmăresc să stabilească conformitatea
obiectivului controlat cu elemente cuprinse în baza de referinţă. Rezultatul
pozitiv al controlului constă în constatarea realizării cerinţelor din baza de
referinţă.
Operaţiunile de control pot fi simple sau complexe, după cum
elementele din baza de referinţă comportă un grad mai mic sau mai mare de
apreciere şi de tehnicitate din partea autorului controlului.
Astfel, controlul de materialitate a unor obiecte aflate în gestiunea unor
autorităţi ale administraţiei publice cuprinde operaţiuni relativ simple care
constau în constatarea existenţei acestor obiecte.
Mult mai complexe sunt operaţiunile de control al legalităţii
diferitelor acte pe care le fac autorităţile administraţiei publice. Aceste
acţiuni sunt mai dificile, pentru că necesită cunoaşterea atât a
reglementărilor legale privitoare la activitatea controlată, cât şi a
particularităţilor în care acţionează. Din acest punct de vedere apare
28
necesitatea specializării activităţii de control prin jurisdicţii administrative,
în cadrul controlului exercitat de instanţele judecătoreşti.
Complexe sunt şi acţiunile de control al oportunităţii activităţii
administraţiei publice. Noţiunea de oportunitate poate cuprinde elemente
destul de variate, cum sunt rentabilitatea, eficienţa, funcţionalitatea,
operativitatea, finalitatea.8 Uneori, fiecare dintre aceste elemente constituie
un criteriu de apreciere pentru activitatea controlată.
Desigur, operaţiunile de control, din categoria sus-menţionată,
necesită o bună cunoaştere a specificului activităţii autorităţilor supuse
controlului.
Formele de control exercitat asupra administraţiei publice
Controlul parlamentar:
Potrivit art.58 din Constituţia României, Parlamentul este organul

reprezentativ suprem al poporului român, fapt ce justifică nu atât o
preeminenţă a acestei instituţii în raport cu celelalte autorităţi statale, cât mai
ales prerogativele de control care îi sunt puse la dispoziţie, prin Constituţie,
în raport cu Preşedintele României, Guvernul şi alte autorităţi publice, în
vederea asigurării echilibrului puterilor, a înfăptuirii principiilor statului de
drept şi garantării funcţionalităţii statului în general.9
Controlul parlamentar vizează, aşadar, întreaga activitate statală şi
toate autorităţile publice, realizându-se prin căi şi mijloace adecvate şi având
un caracter necesar, plenar şi diferenţiat.10
Parlamentul exercită îndeosebi controlul asupra activităţii autorităţilor
administraţiei publice, în calitatea acestora din urmă de autorităţi executive,
a căror misiune este tocmai punerea în aplicare a actelor juridice adoptate de
către Parlament.
Controlul parlamentar se înfăptuieşte prin mai multe modalităţi, dintre
care amintim: prin intermediul comisiilor permanente şi temporare ale
Parlamentului, prin întrebările şi interpelările adresate conducătorilor
autorităţilor administraţiei de stat de către deputaţi şi senatori (art.111 alin.1
din Constituţie), precum şi prin rapoartele şi informările pe care le prezintă
în faţa acestora conducătorii autorităţilor administraţiei publice. Astfel,
comisiile permanente ale Parlamentului, potrivit competenţei fiecăruia,
8
M Preda, op. cit. p 143
9
M Constantinescu si altii, Constitutia Romaniei – comentata si adnotata. R.A. Monitorul
Oficial,1992,p.134
10
M Constantinescu, I Muraru, Drept parlamentar, editura Gramar, Bucuresti, 1994, p.147
29
ascultă rapoarte prezentate de către conducătorii autorităţilor centrale ale
Cu ocazia ascultării rapoartelor, comisiile analizează modul în care
autorităţile administraţiei publice îşi îndeplinesc sarcinile ce le revin.
Deşi comisiile permanente nu au dreptul de a anula actele autorităţilor a
căror activitate o analizează şi nici dreptul de a le da dispoziţii obligatorii,
ele prezintă Parlamentului, în cadrul cărora funcţionează, rapoarte, avize sau
propuneri pe baza cărora acesta va adopta măsurile corespunzătoare faţă de
autorităţile administraţiei de stat a căror activitate a fost analizată.
De aici şi însemnătatea deosebită şi, totodată, consecinţele juridice
ale concluziilor comisiilor permanente faţă de autorităţile administraţiei de
stat, fără ca între ele să existe, totuşi, relaţii de subordonare directă.
Concluziile comisiilor permanente stau la baza măsurilor pe care
Parlamentul le ia faţă de autorităţile administraţiei publice.
Controlul asupra activităţii autorităţilor administraţiei de stat se
efectuează şi prin intermediul comisiilor temporare create de către Parlament
(comisii de anchetă).
O formă importantă de control parlamentar asupra activităţii
autorităţilor administraţiei de stat o constituie întrebările şi interpelările pe
care deputaţii şi senatorii le adresează conducătorilor autorităţilor
administraţiei publice, în cadrul desfăşurării lucrărilor sesiunilor celor două
camere ale Parlamentului.
Cei întrebaţi sau interpelaţi au obligaţia de a răspunde imediat sau în
termenul ce se va stabili, verbal sau în scris şi, în orice caz, în aceeaşi
sesiune.
Întrebările şi interpelările nu sunt simple mijloace de informare a
parlamentarilor, ci veritabile instrumente de control din partea Parlamentului
asupra activităţii desfăşurate de autorităţile administraţiei publice, hotărârile
adoptate de către Parlament în legătură cu acele probleme conţinând
obligaţii juridice pentru autorităţile administraţiei de stat. Prin aceasta se
realizează unul din elementele exercitării puterii de stat, anume controlul
general al legalităţtii.
O altă importantă formă de control o constituie rapoartele şi
informările prezentate celor două Camere ale Parlamentului de către
conducătorii autorităţilor centrale ale administraţiei publice, cu privire la
activitatea pe care au desfaşurat-o. Pe baza acestora se pot adopta măsuri
legislative generate de constatările pe care le fac în urma prezentării în
Parlament a rapoartelor şi informărilor respective.
Potrivit principiului separaţiei puterilor în stat, autoritatea legislativă
nu poate anula hotărârile Guvernului. Printre prerogativele acordate
30
Parlamentului, Constituţia României nu include şi dreptul acestuia de a anula
actele Guvernului. În raporturile dintre Parlament şi Guvern, singura măsură
pe care o poate adopta autoritatea legislativă este moţiunea de cenzură.
(art.112 alin.1 din Constituţie).
Dacă moţiunea de cenzură este adoptată, Guvernul este socotit demis.
În acest caz, adoptarea moţiunii de cenzură depâşeşte ideea de control
întrucât ea nu mai acordă posibilitatea îndreptării unei deficienţe, ci
înlăturarea autorului ei.11
Pe lângă acest control parlamentar tradiţional mai există şi controlul
parlamentar modern efectuat de autorităţi care depind de Parlament, dar nu îi
sunt subordonate: Avocatul Poporului şi Curtea de Conturi.
Controlul administrativ
Controlul realizat de către administraţia publică asupra ei însăşi este

considerat în literatura de specialitate un tip aparte de control, ce poartă
denumirea de control administrativ.12
Activitatea de autoreglare prin control în cadrul sistemului administraţiei se
realizează prin controlul intern exercitat în cadrul fiecărui organ al
administraţiei publice şi prin controlul extern care poate fi control ierarhic
sau control de tutelă administrativă.13
Aceste forme de control prezintă importanţă din punct de vedere
juridic deoarece fiecare dintre ele are legătură cu contenciosul administrativ,
denumit şi coloana vertebrală a dreptului administrativ, care pune în mişcare
controlul judecătoresc asupra legalităţii acţiunilor sistemului administraţiei
publice. Trebuie subliniate însă particularităţile tehnice ale controlului
administrativ care se manifestă, în special, la controlul ierarhic, asupra
căruia vom insista.
Alte forme de control administrativ:
Control prin delegare de autoritate într-un anumit termen pentru

exercitarea acţiunii în contencios contra organului administrativ tutelar.
Control exercitat prin jurisdicţie administrativă – autorităţi cu

atribuţii jurisdicţionale. Ex Curtea de Conturi, Ministerul Finanţelor,
Comisia de disciplină.
11
M Constantinescu, I Muraru, op. cit. p.148
12
A. Iorgovan, op. cit. vol. I , p.373
13
I Alexandru si colectivul. Op. cit. 1999 p.621
31
Control exercitat de autorităţile legislative – prin intermediul
comisiilor permanente, temporare, prin întrebări şi interpelări adresate
conducătorilor autorităţilor de către deputaţi şi senatori, prin rapoarte şi
informări în faţa deputaţilor şi conducătorilor autorităţilor publice.
Comisiile permanente ascultă rapoartele, analizează modul în care
autorităţile publice îşi îndeplinesc activităţile, atribuţiile ce le revin. Ele nu
pot anula actele organului de autoritate ci fac propuneri de măsuri privind
activitatea controlată, analizată.
Comisiile temporare - cele de anchetă administrativă prealabilă privind
activitatea autorităţilor publice.
Cu privire la controlul realizat de comisiile parlamentare este
important a se reţine următoarele precizări:forma de control a autorităţii
legislative constă în întrebări şi interpelări pe care parlamentarii le adresează
conducătorilor autorităţilor publice;cei interpelaţi au obligaţia de a răspunde
în scris, verbal, în termenul stabilit în sesiunea respectivă.
Hotărârile adoptate de parlament sunt hotărâri cu privire la problemele ce
implică obligaţii juridice pentru autorităţile administrative de stat. În acest
fel se realizează elementele exercitării puterii de stat, adică controlul general
al legalităţii.
Rapoartele şi informările sunt o formă importantă de control,
prezentate Camerei Deputaţilor şi Senatului de către conducerea autorităţii
centrale ale administraţiei publice privind activitatea desfăşurată. În baza
acestora se adoptă măsuri legislative, pe baza constatărilor autorităţilor în
urma rapoartelor şi informărilor respective. Întrucât rezultă principiul
separaţiei puterilor în stat, autorităţile legislative nu pot anula hotărârile
Guvernului.
În ce priveşte controlul activităţii Guvernului, acesta se poate
realiza prin moţiunea de cenzură, art.113 din Constituţie şi moţiunea simplă
prin întrebări şi interpelări(art. 112 din Constituţie).
Camera Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, pot retrage încrederea
acordată Guvernului prin adoptarea unei moţiuni de cenzură cu votul
majorităţii deputaţilor şi senatorilor. Moţiunea de cenzură poate fi iniţiată de
cel puţin ¼ din numărul total al deputaţilor şi senatorilor şi se comunică
Guvernului. Moţiunea de cenzură se dezbate în trei zile, iar în cazul în care e
adoptată, Guvernul se socoteşte demis. Dacă moţiunea se respinge, Guvernul
continuă activitatea.
Controlul prin delegare de autoritate se referă la legalitatea unor
acte juridice a autorităţii publice; el se realizează numai într-un anumit
termen.
32
Prin acţiunea în contencios administrativ, cel controlat poate să atace actul
de control.
Controlul ierarhic, este cel care se realizează la actele juridice,
operaţiuni materiale şi poate fi un control şi de oportunitate şi de
conformitate.
Scopul contolului constă în asigurarea eficienţei acţiunii administrative
supuse controlului.
În urma controlului ierarhic se pot lua măsuri disciplinare, sancţiuni, şi
atunci când sunt pagube materiale se pot imputa celui vinovat pe calea
deciziei de imputare emisă pe numele funcţionarului public vinovat în
condiţiile legii 188/1999 modificată.În urma controlului de asemenea se
poate modifica situaţia juridică a autorităţii controlate
Controlul ierarhic este controlul realizat de un organ ierarhic asupra
activităţii administraţiei publice şi are la bază raportul de subordonare care
există în interiorul diferitelor autorităţi ale administraţiei publice, în
subsistemul şi sistemul autorităţii administraţiei publice. Nu trebuie să fie
prevăzut în lege, el ţinând de activitatea de conducere în administraţia
publică.Controlul ierarhic se realizează în ce priveşte legalitatea actelor
administrative şi nu oportunitatea lor.De regulă, controlul ierarhic priveşte
operaţiunile materiale administrative, actele juridice pe care le fac aceste
autorităţi.El se realizează la faţa locului, prin cercetarea administrativă
prealabilă, la sediul autorităţii, dar şi la sediul organului de control, când e
vorba de acte juridice.Controlul ierarhic este continuu sau discontinuu (cu
privire la anumite activităţi, perioade) etc.
Controlul intern se realizează de autorităţile colegiale sau
unipersonale din conducerea societăţii, unităţii, sistemului administraţiei
publice. De asemenea acesta se realizează prin titularii funcţiilor superior
ierarhice, asupra subordonaţilor lor. Este un control permanent şi cuprinde
întreaga activitate a administraţiei publice.Fiind un autocontrol se
declanşează din oficiu şi la sesizarea celor interesaţi. Când există o sesizare
care declanşează controlul cu privire la legalitatea dar şi la oportunitatea
actelor autorităţii publice, acest tip de control se numeşte recurs graţios.
Recursul graţios nu presupune forme deosebite de sesizare sau termene, dar
prezintă importanţă juridică, deoarece este o condiţie necesară prealabilă
pentru a putea folosi acţiunea în contencios (art..5 din Legea 29/1990) şi
articolul 7 din legea nr. 554/2004.
În concluzie, controlul privind activitatea se realizează prin:
controlul intern, controlul ierarhic, tutelă administrativă, controlul
jurisdicţional administrativ.Fiecare din cele patru forme de control are
legătură cu contenciosul administrativ şi pune în mişcare: controlul
33
judecătoresc asupra legalităţii acţiunilor, sistemul administraţiei
publice.Contenciosul administrativ este coloana vertebrală a dreptului
administrativ prin particularităţile pe care le prezintă – juridice şi tehnice la
controlul administrativ ierarhic.
Subiecte pentru pregătirea în vederea evaluării finale:
• Noţiunea de control a activităţii autorităţii publice administrative.

• Necesitatea şi rolul controlului activităţii autorităţii publice
administrative.
• Eficienţa activităţii de control asupra activităţii autorităţilor
• Elementele componente ale controlului exercitat asupra administraţiei
publice.
• Baza de referinţă a controlului.
• Obiectul controlului exercitat asupra administraţiei publice.
• Operaţiunile de control exercitat asupra administraţiei publice.
• Criteriile după care se clasifică controlul exercitat asupra
• Controlul administrativ. Care sunt trăsăturile controlului
administrativ?
• Controlul intern al administraţiei publice.
• Controlul ierarhic. Care sunt efectele controlului ierarhic?
• Controlul de tutelă administrativă. Cine îl realizează?
• Controlul parlamentar şi cum se realizează?
APLICAŢII
1. Controlul asupra activităţii autorităţii administraţiei publice are scopul:

a. de a realiza valori politice şi pentru a asigura conformitatea
dintre activitatea autorităţii cu exigenţele stabilite de forurile
politice şi de lege
b. de a realiza valori economice
c. de a realiza valori morale
d. de a realiza valori sociale
e. de a realiza valori pozitive
2. Care sunt elemente componente ale controlului exercitat asupra activităţii

autorităţilor publice
34
a. punctul de plecare al controlului, operaţiunile de control şi
operaţiunile financiare
b. operaţiunile materiale şi operaţiunile de control
c. operaţiunile de control şi baza de referinţă
d. baza de referinţă şi operaţiunile de control
e. baza de referinţă, obiectul de control şi operaţiunile de control
3. Ce reprezintă baza de referinţă a controlului

a. mijloacele utilizate la control
b. procedeele folosite de organele de control
c. elementele privind calitatea controlului
d. mijloacele şi procedeele de control
e. mijloace utilizate, procedee folosite, elementele privind
calitatea activităţii organului administrativ (eficienţă,
operativitate, rentabilitate, oportunitate)
4. În ce constă obiectul controlului activităţii autorităţii publice

a. omul şi activitatea sa
b. omul şi mijloacele materiale de viaţă
c. mijloacele materiale financiare şi operaţiunile administrative
d. mijloacele materiale şi financiare ale omului
e. omul, mijloace materiale, mijloace financiare şi operaţiuni
administrative (operaţiuni materiale şi acte juridice)
5. Pentru că operaţiunile de control administrativ să se desfăşoare în bune

condiţii, privind controlului de legalitate a activităţii autorităţii publice, este
necesar ca:
a. să fie un control specializat
b. să fie oportun controlul
c. să fie un control variat
d. să cuprindă elementele de eficienţă şi rentabilitate
e. să fie un control complex adică să fie specializat, oportun şi să
cuprindă elemente variate ca: eficienţă, rentabilitate, funcţionalitate,
operativitate, finalitate
6. Care sunt formele de control asupra activităţi administraţiei publice

a. control intern, control ierarhic
b. control prin delegare, control ierarhic
35
c. control intern, control ierarhic, control exercitat prin delegare,
control exercitat prin jurisdicţie administrativă, control exercitate de
autorităţile legislative, control exercitat de autoritatea judecătorească
d. control administrativ, control exercitat de autoritatea
judecătorească
e. control exercitat de autoritatea legislativă, control ierarhic, control
intern
7. Pe ce cale se poate realiza controlul judecătoresc de legalitate al actelor

administrative, ale autorităţilor publice:
a. pe calea contenciosului administrativ, fiind un control garantat
prin Constituţie
b. pe calea întrebărilor şi interpelărilor, de către senatori şi deputaţi
c. de către comisiile permanente şi temporare ale autorităţii
legislative, prin întrebări şi interpelări adresate conducătorilor autorităţilor
publice
d. pe calea acţiunii în instanţa de drept civil
e. pe calea rapoartelor şi informărilor
8. Controlul realizat de instanţele judecătoreşti este un:
a. control intern
b. control social
c. control al opiniei publice
d. autocontrol
e. control pe criteriul legalităţii activităţii administraţiei publice,
fiind control garantat
9.Care dintre dispoziţiile Constituţiei revizuite, reglementează controlul

parlamentar al activităţii Guvernului, ca şi autoritate publică:
a. art. 112 privind: întrebări, interpelări şi moţiuni simple
b. art. 113 privind: moţiunea de cenzura
c. art. 114 privind: angajarea răspunderii Guvernului
d. art. 116 privind: structura administraţiei publice centrale de
specialitate şi art. 10 privind relaţii internaţionale
e. art. 109 privind: răspunderea membrilor Guvernului, art. 112
privind: întrebări, interpelări şi moţiuni simple, art. 113 privind: moţiunea de
cenzura
10. Care dintre formele de control enumerare reprezintă o formă de control

necontencios exercitat asupra activităţii administraţiei publice:
36
a. controlul parlamentului
b. controlul preşedintelui României
c. controlul guvernului şi preşedintelui
d. controlul parlamentului, guvernului şi preşedintelui
e. controlul guvernului
11. Curtea Constituţională realizează un control privind autoritatea publică

a. un control politic ala activităţii autorităţii publice
b. un control economic al activităţii autorităţii publice
c. un control de contencios şi de legalitate, pronunţat pe excepţiile de
neconstituţionalitate
d. necontencios
e. control de oportunitate
Precizări privind cursul următor:
Cursul nr. 2 tratează Clasificarea controlului privind activitatea

37
CURSUL NR. 2
CLASIFICAREA CONTROLULUI PRIVIND

ACTIVITATEA AUTORITĂŢILOR ADMINISTRAŢIEI
PUBLICE
Obiectivele cursului nr.2:
- Cunoaşterea conţinutului şi a noţiunii de control politic şi cine îl

realizează.
- De a şti ce se înţelege prin controlul social şi cel al opiniei publice.
De a cunoaşte ce reprezintă autocontrolul în administraţia publică
- Cunoaşterea formelor instituţionalizate de control a administraţiei publice
- De a şti în ce constă controlul realizat de instanţele judecătoreşti
- Cunoaşterea noţiunii de control de tutelă administrativă
- De a şti în ce constă controlul realizat de Curtea de Conturi a României,
Curtea Constituţională, Avocatul Poporului, Ministerul Public, controlul
activităţii administraţiei publice şi diferenţa dintre aceste tipuri de control.
Concepte –cheie tratate:
- Controlul politic este un control care nu poate conduce la anularea unui

act administrativ ci se realizează în forme specifice prin întrebări, interpelări,
rapoarte şi interpelări.
- Controlul social constă în controlul declanşat ca urmare a sesizărilor
cetăţenilor cu privere la anumite încălcări ale legii.
- Autocontrolul se realizează de autoritatea publică în scopul verificării
bunului mers al activităţii acesteia.
- Controlul realizat de instanţele judecătoreşti este un control de
legalitate a actelor emise de autorităţile publice.
- Alte forme speciale de control sunt cele realizate de Curtea de Conturi a
României Curtea Constituţională, Avocatul Poporului, Ministerul Public,
Controlul de tutelă administrativă se realizează în condiţiile legii de către
Prefect şi de către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici (A.N.F.P.).
38
CLASIFICAREA CONTROLULUI PRIVIND
ACTIVITATEA AUTORITĂŢILOR ADMINISTRAŢIEI
PUBLICE
CLASIFICAREA FORMELOR DE CONTROL EXERCITAT

ASUPRA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
În doctrina juridică se utilizează următoarea clasificare a formelor de

control:
I. Clasificare în funcţie de organul care realizează controlul:
1. Controlul autorităţilor puterii legiuitoare – controlul politic –

este o necesitate, deoarece autorităţile administraţiei publice realizează, şi au
ca sarcină, politica de stat. Valorile politice urmăresc satisfacerea nevoilor
societăţii, iar administraţia, prin activitatea autorităţilor administraţiei
publice, trebuie să slujească interesele cetăţenilor.
2. Controlul social şi controlul opiniei publice. Controlul exercitat
de opinia publică asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice se
exprimă prin presă, sesizări, reclamaţii, propuneri legate de activitatea
activităţii administraţiei publice.
3. Controlul realizat de instanţele judecătoreşti asupra activităţii
autorităţilor administraţiei publice. Criteriul acestui control este cel al
legalităţii activităţii administraţiei publice.
În fiecare organ de autoritate publică există o formă de control asupra
modului de realizare a activităţii, îndeplinirii sarcinilor etc., ceea ce
reprezintă autocontrolul organului de autoritate publică. Dar există şi
autocontrolul privind activitatea fiecărui funcţionar.
Există forme instituţionalizate de control al administraţiei publice.
Funcţia autocontrolului reprezintă o componentă a ierarhiei administrative în
organizarea administraţiei publice.
Controlul administrativ reprezintă forma cea mai complexă a
controlului activităţii autorităţilor publice. El nu constă numai în constatarea
sau depistarea erorilor, abuzurilor, ci este necesar şi pentru a îndruma, a
orienta, a corecta activitatea unor autorităţi în scopul realizării politicii
statului.
II. Clasificare după modalitatea în care se realizează controlul:
39
1. Control intern.
2. Control ierarhic, care se realizează în trei forme: concomitent cu
activitatea controlată, anterior sau ulterior acestei activităţi. Se exercită fie
individual, fie pe echipe.
3. Control prin delegare de autoritate într-un anumit termen pentru
exercitarea acţiunii în contencios contra organului administrativ tutelar.
4. Control exercitat prin jurisdicţie administrativă, prin
intermediul autorităţilor cu atribuţii jurisdicţionale; de exemplu, Curtea
de Conturi, Ministerul Finanţelor Publice, comisia de disciplină.
5. Control exercitat de autorităţile legislative – prin intermediul
comisiilor permanente, temporare, prin întrebări şi interpelări adresate
conducătorilor autorităţilor de către deputaţi şi senatori, prin rapoarte şi
informări în faţa deputaţilor şi conducătorilor autorităţilor publice.
Comisiile permanente ascultă rapoartele şi analizează modul în care
autorităţile publice îşi îndeplinesc activităţile, atribuţiile ce le revin. Ele nu
pot anula actele organului de autoritate, ci fac propuneri de măsuri privind
activitatea controlată, analizată.
Comisiile temporare sunt cele de anchetă administrativă prealabilă
privind activitatea autorităţilor publice.
Cu privire la controlul realizat de comisiile parlamentare este important a se
reţine următoarele precizări: forma de control a autorităţii legislative constă
în întrebări şi interpelări, pe care parlamentarii le adresează conducătorilor
autorităţilor publice; cei interpelaţi au obligaţia de a răspunde în scris sau
verbal, în termenul stabilit în sesiunea respectivă.
Hotărârile adoptate de Parlament sunt hotărâri cu privire la
problemele ce conţin obligaţii juridice pentru autorităţile adminis-trative de
stat. În acest fel se realizează elementele exercitării puterii de stat, cu alte
cuvinte, controlul general al legalităţii.
Rapoartele şi informările sunt o formă importantă de control, fiind
prezentate Camerei deputaţilor şi Senatului de către conducerea autorităţilor
centrale ale administraţiei publice cu privire la activitatea desfăşurată. În
baza acestora se adoptă măsuri legislative. Întrucât există principiul
separaţiei puterilor în stat, autorităţile legislative nu pot anula hotărârile
Guvernului. Constituţia României nu include printre prerogativele
Parlamentului şi dreptul de a anula actele Guvernului.
În ce priveşte controlul activităţii Guvernului, acesta se poate realiza
prin moţiunea de cenzură (art.113 din Constituţie) şi moţiunea simplă,
întrebări şi interpelări (art.112 din Constituţie).
40
Camera Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, pot retrage
încrederea acordată Guvernului prin adoptarea unei moţiuni de cenzură cu
votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor. Moţiunea de cenzură poate fi
iniţiată de cel puţin ¼ din numărul total al deputaţilor şi senatorilor şi se
comunică Guvernului. Moţiunea de cenzură se dezbate în termen de trei zile,
iar în cazul în care e adoptată, Guvernul se socoteşte demis. Dacă se
respinge, Guvernul îşi continuă activitatea.
Controlul prin delegare de autoritate se referă la legalitatea unor
acte juridice ale autorităţii publice; el se realizează numai într-un anumit
termen.
Prin acţiunea în contencios administrativ, cel controlat poate să atace actul
de control.
Controlul ierarhic este cel care se realizează la actele juridice,
operaţiuni materiale, şi poate fi un control de oportunitate şi de conformitate
Scopul controlului constă în asigurarea eficienţei acţiunii administrative
supuse controlului. În urma controlului ierarhic, se pot lua măsuri
disciplinare, sancţiuni şi, atunci când sunt pagube materiale, ele se pot
imputa celui vinovat pe calea deciziei de imputare emise pe numele
funcţionarului public vinovat, în condiţiile Legii 188/1999 modificată. În
urma controlului, de asemenea, se poate modifica situaţia juridică a
autorităţii controlate.
Controlul ierarhic este controlul realizat de un organ ierarhic asupra
activităţii administraţiei publice şi are la bază raportul de subordonare care
există în interiorul diferitelor autorităţi ale administraţiei publice, în
subsistemul şi sistemul autorităţii administraţiei publice. Nu trebuie să fie
prevăzut în lege, el ţinând de activitatea de conducere în administraţia
publică. Controlul ierarhic se realizează în ce priveşte legalitatea actelor
administrative, şi nu oportunitatea lor. De regulă, controlul ierarhic priveşte
operaţiunile materiale administrative, actele juridice pe care le fac aceste
autorităţi. El se realizează la faţa locului, prin cercetarea administrativă
prealabilă, la sediul autorităţii, dar şi la sediul organului de control, când e
vorba de acte juridice. Controlul ierarhic este continuu sau discontinuu (cu
privire la anumite activităţi, perioade) etc.
Controlul intern se realizează de autorităţile colegiale sau
unipersonale din conducerea societăţii, unităţii, sistemului adminis-traţiei
publice. De asemenea, acesta se realizează prin titularii funcţiilor superior
ierarhice asupra subordonaţilor lor. Este un control permanent şi cuprinde
întreaga activitate a administraţiei publice. Fiind un autocontrol, se
declanşează din oficiu şi la sesizarea celor interesaţi. Când există o sesizare
41
care declanşează controlul cu privire la legalitatea, dar şi la oportunitatea
actelor autorităţii publice, acest tip de control se numeşte recurs graţios.
Recursul graţios nu presupune forme deosebite de sesizare sau termene, dar
prezintă importanţă juridică, deoarece este o condiţie necesară prealabilă
pentru a putea folosi acţiunea în contencios (art.5 din Legea 29/1990).
În concluzie, controlul privind activitatea se realizează prin: controlul intern,
controlul ierarhic, tutelă administrativă, controlul jurisdicţional
administrativ. Fiecare din cele patru forme de control are legătură cu
contenciosul administrativ şi pune în mişcare controlul judecătoresc asupra
legalităţii acţiunilor administraţiei publice. Contenciosul administrativ este
coloana vertebrală a dreptului administrativ.
III. În funcţie de natura organului care exercită controlul:
1. Un control parlamentar: un control parlamentar tradiţional,

exercitat de parlament în mod direct, prin mijloace puse la dispoziţie de
legea fundamentală; un control parlamentar modern, exercitat prin
intermediul unor autorităţi publice care depind de parlament (Avocatul
Poporului, Curtea de Conturi).
2. Un control administrativ: controlul înfăptuit de administraţia
publică în conformitate cu legea asupra propriei activităţi:
a) din punct de vedere al locului pe care îl ocupă organul de control
faţă de organul controlat: control administrativ intern, exercitat de agenţi din
interiorul organului controlat, şi control administrativ extern, în care organul
de control face parte din structuri adminis-trative plasate în afara organului
controlat;
b) din punct de vedere al modului în care intervine, pot fi realizate: la
cererea organului controlat, la sesizarea unui alt subiect de drept, din oficiu.
3. Controlul judiciar (judecătoresc) exercitat în baza art.21, 52 şi
123 alin.4 din Constituţie, atât pe cale de acţiune directă, cât şi pe cale de
excepţie.
4. Controlul exercitat de alte autorităţi publice decât cele care
realizează prerogativele celor trei clasice puteri în stat.
IV. Clasificarea controlului în funcţie de obiectul urmărit:
În funcţie de obiectul urmărit prin activitatea de control:

- un control general care priveşte întreaga activitate a organului
controlat;
42
- un control de specialitate care are ca obiect anumite segmente ale
activităţii organului controlat.
V. Din punct de vedere al procedurii aplicabile:
Controlul din acest punct de vedere se clasifică în:

- control jurisdicţional de natură contencioasă, în care includem
controlul exercitat de Curtea Constituţională, instanţele
judecătoreşti, organele administrative cu atribuţii jurisdicţionale,
Curtea de Conturi;
- un control nejurisdicţional, de natură necontencioasă, în care
includem controlul parlamentar tradiţional, controlul administrativ
intern şi extern, controlul exercitat prin autorităţi ale administraţiei
publice de specialitate.
Principalele forme de control privind activitatea autorităţilor

publice:
I . Clasificare în funcţie de organul care realizează controlul:
1. Controlul autorităţilor puterii legiuitoare – controlul politic –

este o necesitate deoarece autorităţile administraţiei publice realizează şi au
ca sarcină politica de stat. Valorile politice urmăresc satisfacerea nevoilor
societăţii, iar administraţia prin activitatea autorităţilor administraţiei publice
trebuie să slujească intereselor cetăţenilor.
2. Controlul social şi controlul al opiniei publice. Controlul exercitat
de opinia publică asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice se
exprimă prin presă, sesizări, reclamaţii, propuneri legate de activitatea
3. Controlul realizat de instanţele judecătoreşti asupra activităţii
autorităţilor administraţiei publice. Criteriul acestui control este cel al
legalităţii activităţii administraţiei publice.
În fiecare organ de autoritate publică există o formă de control asupra
modului de realizare a activităţii, îndeplinirii sarcinilor, etc., ceea ce
înseamnă autocontrolul organului de autoritate publică.
Dar, există şi autocontrolul privind activitatea fiecărui funcţionar.
Există forme instituţionalizate de control al administraţiei publice.
Funcţia autocontrolului reprezintă o componentă a ierarhiei administrative în
organizarea administraţiei publice
43
Controlul administrativ reprezintă forma cea mai complexă a
controlului activităţii autorităţilor publice.
El nu constă numai în constatarea sau depistarea erorilor, abuzurilor ci este
necesar şi pentru a îndruma, a orienta, a corecta activitatea unor autorităţi în
scopul realizării politicii statului.
II. Clasificare după modalitatea în care se realizează controlul:
I. Controlul administrativ intern general:

- este o consecinţă firească a subordonării ierarhice şi permanente din
cadrul autorităţii administrative fiind efectuat, de regulă, de către organul
sau funcţionarul de conducere asupra personalului subordonat;
- reprezintă în realitate o adevărată supraveghere administrativă
izvorâtă din raporturile de subordonare;
Subiecţii:
Subiectele pasive (controlate) sunt toţi lucrătorii organului indiferent de
modul lor de investire, de durata, de natura funcţiei.
Subiectul activ ( de control) este superiorul ierarhic care controlează direct
sau indirect activitatea subordonatului din cadrul aceluiaşi organ, dar în acest
ultim caz, în colaborare cu conducătorul direct al celui verificat.
Obiectul constă în:

- verificarea legalităţii şi oportunităţii întregii activităţi desfăşurate, a
modului de utilizare, a mijloacelor materiale şi financiare de care dispune şi
pe care le a întrebuinţat autoritatea administrativă;
- verificarea tuturor formelor concrete de activitate juridice şi
nejuridice, a modului de exercitare a competenţei legale;
- verificarea activităţii şi a relaţiilor cu publicul, a modului de
soluţionare în termen a solicitărilor formulate prin cereri, reclamaţii şi
sesizări.
Sarcinile controlului:
- asigurarea legalităţii si oportunităţii activitaţii verificate
- asigurarea unitaţii de scop şi de acţiune a tuturor structurilor care
compun respectiva autoritate şi a autoritaţii în întregul ei
Procedura nu este expres reglementată.
Măsurile ce se pot lua în urma controlului:
44
- în ce priveşte activitatea controlată, se poate dispune, în
conformitate cu legea, anularea, modificarea sau suspendarea actelor
funcţionarului controlat, emiterea de dispoziţii obligatorii pentru cei
controlaţi inclusiv substituirea lor în atribuţii;
- în ce priveşte structura sau diviziunea internă controlată se poate
dispune reorganizarea compartimentului controlat, modificarea
competenţelor, redistribuirea atribuţiilor
- în ce priveşte funcţionarul controlat pot avea loc schimbări
încredinţări sau retrageri de atribuţii şi de delegaţii de atribuţii, aplicarea de
sancţiuni disciplinare inclusiv eliberarea dinfuncţie poate interveni
răspunderea reparatorie, pot fi sesizate organele de urmărire penală, cele de
jurisdicţie.
În doctrina juridică se utilizează următoarea clasificare a formelor de
control respectiv după natura controlului, obiectul controlului şi procedura
aplicabilă:
A) În funcţie de natura organului care exercită controlul:
1.Un control parlamentar: un control parlamentar tradiţional,

exercitat de parlament în mod direct, prin mijloace puse la dispoziţie de
legea fundamentală; un control parlamentar modern, exercitat prin
intermediul unor autorităţi publice care depind de parlament (Avocatul
Poporului, Curtea de Conturi) .
2. Un control administrativ – ca fiind controlul înfăptuit de
administraţia publică în conformitate cu legea asupra propriei sale activităţi:
din punct de vedere al locului pe care îl ocupă organul de control faţă de
organul controlat şi control administrativ intern, exercitat de agenţi din
interiorul organului controlat şi control administrativ extern în care organul
de control face parte din structuri administrative plasate în afara organului
controlat;
- din punct de vedere al modului în care intervine poate fi realizate:
la cererea organului controlat; la sesizarea unui alt subiect de drept, din
oficiu .
3. Controlul judiciar (judecătoresc) exercitat în baza art.. 21, 52 şi
123 alin. 4 din Constituţie, raportate la Legea 29/1990 a contenciosului
administrativ, atât pe cale de acţiune directă cât şi pe cale de excepţie.
4. Controlul exercitat de alte autorităţi publice decât cele care
realizează prerogativele celor trei clasice puteri în stat .
B)În funcţie de obiectul urmărit prin activitatea de control: un

control general care priveşte întreaga activitate a organului controlat şi un
45
control de specialitate care are ca obiect anumite segmente ale activităţii
organului controlat.
C)Din punct de vedere al procedurii aplicabile: un control

jurisdicţional de natură contencioasă, deci în care includem controlul
exercitat de Curtea Constituţională, instanţele judecătoreşti, organele
administrative cu atribuţii jurisdicţionale, Curtea de Conturi; un control
nejurisdicţional, de natură necontencioasă, în care includem controlul
parlamentar tradiţional, controlul administrativ intern şi extern, controlul
exercitat prin autorităţi ale administraţiei publice de specialitate.
Subiecte pentru pregătirea în vederea evaluării finale
1. Controlul politic.
2. Controlul social şi cel al opiniei publice.
3. Autocontrolul în administraţia publică.
4. Formele instituţionalizate de control a administraţiei publice.
5. Controlul realizat de instanţele judecătoreşti.
6. Controlul de tutelă administrativă.
7. Controlul realizat de Curtea de Conturi a României.
8. Controlul realizat de Curtea Constituţională?
9. Controlul realizat de Avocatul Poporului.
10. Controlul activităţii administraţiei publice.
APLICAŢII
1. Care sunt criteriile de apreciere a activităţii de control:
a. criteriul eficienţei
b. criteriul operativităţii
c. să aibă finalitate
d. funcţionalitatea controlului
e. toate la un loc: eficienţă, operativitate, funcţionalitate,
finalitate
2. Care sunt formele de control asupra activităţi administraţiei publice:
a. control intern, control ierarhic

b. control prin delegare, control ierarhic
c. control intern, control ierarhic, control exercitat prin delegare, control
46
exercitat prin jurisdicţie administrativă, control exercitate de
autorităţile legislative, control exercitat de autoritatea judecătorească
d. control administrativ, control exercitat de autoritatea judecătorească
e. control exercitat de autoritatea legislativă, control ierarhic, control
intern
3. Pe ce cale se poate realiza controlul judecătoresc de legalitate al actelor

administrative, ale autorităţilor publice:
a. pe calea contenciosului administrativ, fiind un control garantat prin

Constituţie
b. pe calea întrebărilor şi interpelărilor, de către senatori şi deputaţi
c de către comisiile permanente şi temporare ale autorităţii legislative,
prin întrebări şi interpelări adresate conducătorilor autorităţilor publice
d. pe calea acţiunii în instanţa de drept civil
e. pe calea rapoartelor şi informărilor
4. Controlul asupra activităţii autorităţii publice are ca scop:

a. depistarea greşelilor şi sancţionarea lor
b. trebuie să atragă privilegii
c. să creeze puteri exorbitante agentului de control
d. să asigure finanţarea celui controlat
e. să depisteze greşelile, să le corecteze, să le sancţioneze după caz
conform cu legea, să nu creeze privilegii agentului de control, să
asigure legalitatea şi să nu timoreze pe cel controlat

a. control intern
b. control social
d. autocontrol
e. control pe criteriul legalităţii activităţii administraţiei publice, fiind
control garantat
6. Care dintre dispoziţiile Constituţiei revizuite, reglementează controlul

parlamentar al activităţii Guvernului, ca şi autoritate publică:
a. art. 112 privind: întrebări, interpelări şi moţiuni simple

b. art. 113 privind: moţiunea de cenzura
47
c. art. 114 privind: angajarea răspunderii Guvernului
d. art. 116 privind: structura administraţiei publice centrale de specialitate
şi art. 10 privind relaţii internaţionale
e. art. 109 privind: răspunderea membrilor Guvernului, art. 112 privind:
întrebări, interpelări şi moţiuni simple, art. 113 privind: moţiunea de
cenzura
7. Care dintre formele de control enumerare reprezintă o formă de control

necontencios exercitat asupra activităţii administraţiei publice:
a. controlul parlamentului
b. controlul preşedintelui României
c. controlul guvernului şi preşedintelui
d. controlul parlamentului, guvernului şi preşedintelui
e. controlul guvernului
8. Care sunt criteriile de clasificare a controlului exercitat asupra

administraţiei publice:
a. după natura organului ce controlează

b. după obiectul urmărit prin controlul efectuat
c. după procedura aplicabilă
d. după natura, obiectul şi procedura aplicabilă
e. criteriul sancţionării celui controlat
Cursul nr. 3 tratează Controlul administrativ intern general şi intern

specializat
48
CURSUL NR.3
CONTROLUL ADMINISTRATIV INTERN GENERAL ŞI

INTERN SPECIALIZAT
- Cunoaşterea subiecţilor controlului administrativ intern general.

- De a şti în ce constă obiectul controlului administrativ intern general.
- De a cunoaşte care sunt sarcinile controlului administrativ intern
general şi măsurile ce se pot lua în urma controlului intern general.
- De a înţelege definiţia controlul administrativ intern specializat.
- De a şti ce reprezintă controlul ierarhic.
- De a cunoaşte cine realizează controlul de tutelă administrativă.
- De a şti în ce constă controlul financiar preventiv.
- De a cunoaşte controlul administrativ extern specializat.
- Subiecţii controlului administrativ intern general reprezintă subiectul

activ şi subiectul pasiv al controlului.
- Obiectul controlului administrativ intern general îl reprezintă întreaga
activitate controlată: mijloace materiale, resurse umane, resurse
financiare şi actele emise de autoritatea controlată.
- Sarcinile controlului administrativ intern general constau în evitarea
încălcării legii şi prevenirea acestor încălcări.
- Măsurile care se pot lua în urma controlului intern general sunt
diferite, după caz şi ele constau fie în sancţionarea organului controlat,
fie în sesizarea organului de anghetă penală dacă este cazul sau a curţii
de conturi.
- Controlul administrativ intern specializat reprezintă în general
controlul realizat de organul de audit financiar.
Controlul ierarhic constă în controlul efectuat de autoritatea publică
ierarhică.
- Controlul de tutelă administrativă se realizează de către prefect şi de
către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici.
- Controlul financiar preventiv reprezintă controlul realizat de organele
interne financiare.
49
- Controlul administrativ extern specializat se realizează de organe
specializate în materieş de exemplu: garda financiară, curtea de conturi
organo- vamal.
CONTROLUL ADMINISTRATIV INTERN GENERAL ŞI

INTERN SPECIALIZAT, IERARHIC, CONTROLUL DE
TUTELĂ ŞI CONTROLUL EXTERN SPECIALIZAT
1. Controlul intern
Controlul intern este realizat ca o componentă a activităţii de

conducere a autorităţilor administraţiei publice de către autorităţile colegiale
sau unipersonale care au competenţa conducerii în cadrul fiecărei autorităţi a
administraţiei publice, ca unitate componentă a sistemului autorităţilor
administraţiei publice. De asemenea, controlul intern se realizează prin
titularii funcţiilor superior ierarhice asupra subordonaţilor lor.14
Acest control este permanent şi cuprinde întreaga activitate şi toate
componentele autorităţilor administraţiei publice, aşa cum au fost ele
prezentate în cadrul lucrării.
Fiind un auto control în sensul cel mai direct al termenului, controlul
intern se declanşează din oficiu, dar poate fi pornit şi la sesizarea sau cererea
celor interesaţi pe baza unor scrisori sau reclamaţii formulate din afara
instituţiei publice. Declansarea acestui tip de control administrativ printr-o
sesizare sau reclamaţie poartă denumirea de recurs graţios.
Aşadar, recursul graţios este plângerea adresată de către un
particular autorităţii administrative de la care emană actul
admnistrativ prin care se solicită revocarea, modificarea sau revenirea
asupra acestuia.15 Recursul graţios poate să se refere la orice reper din baza
de referinţă a controlului, deci atât la legalitatea, cât şi la oportunitatea
activităţii organului respectiv. Folosirea acestui recurs nu implică modalităţi
procedurale referitoare la termene, sau mijloace de sesizare.
Recursul graţios prezintă importanţă juridică deoarece, după cum
vom vedea, este o condiţie necesară, prealabilă folosirii acţiunii în
Eficienta controlului intern depinde de locul şi rolul controlorului în
structura organizatorică a instituţiei şi de gradul de cointeresare personală.
14
Ibidem
15
R. N. Petrescu, op. cit. vol .II. p.6
50
Astfel, este necesar ca neregulile existente să nu fie datorate şi celui care
efectuează controlul, în acest caz nemaiputând să fie obiectiv şi suficient de
exigent.
2. Controlul ierarhic
Este denumit aşa pentru că autorul controlului este un organ ierarhic

superior celui faţă de care se exercită controlul. Controlul ierarhic
reprezintă o parte esenţială a activităţii de conducere în administraţia publică
şi se exercită în cadrul raporturilor de subordonare care există între diferitele
autorităţi ale administraţiei publice cât şi în cadrul subsistemelor şi a
sistemului autorităţilor administraţiei publice.
Aşadar, spre deosebire de controlul intern care se realizează din
interiorul aceleiaşi instituţii administrative, controlul ierarhic se realizează
de către o instituţie superioară ierarhic asupra activităţii unei instituţii
subordonate.
Pentru exercitarea controlului ierarhic nu sunt necesare dispoziţii exprese ale
legii care să autorizeze autorul controlului să intervină în activitatea de
control.
Controlul ierarhic este modalitatea prin care este pusă în joc
autoritatea ierarhică pe care o au autorităţile superioare faţă de cele
subordonate. Prevederile legii sunt necesare numai atunci cand se doreşte o
limitare a atribuţiilor de control.
Aşa, de exemplu, în cazul în care controlul ierarhic se poate realiza
numai în ceea ce priveşte legalitatea actelor administrative, nu şi
oportunitatea lor, sau atunci când nu se atribuie competenţa anulării actelor
autorităţilor subordonate, ci numai suspendarea acestora.16
Controlul ierarhic se exercită în cea mai mare parte din oficiu, dar
poate fi declanşat şi pe baza unei sesizari sau a unei reclamaţii, caz în care se
numeşte recurs ierarhic.
Recursul ierarhic este plângerea adresată de un particular
autorităţii administrative superioare prin care îi solicită să anuleze actul
emis de autoritatea inferioară subordonată, act care îi vatămă
drepturile sau interesele, sau o determină pe aceasta să-şi modifice actul
ori să îndeplinească o anumită prestaţie.17 Acest mod de sesizare a
organului de control nu este limitat de condiţii care să privească anumite
16
I Alexandru si colectivul, op. cit. 1999, p.622
17
C. G. Rarincescu, op. cit., p.110
51
termene sau de capacitatea de exerciţiu sau de folosinţa cu privire la dreptul
de a te adresa autorităţii competente să exercite controlul ierarhic.
Recursul ierarhic este o posibilitate oferită de lege pe care cei
vătămaţi o pot folosi înainte de a se adresa instanţelor judecătoreşti cu
acţiune în contencios administrativ.
Organele ierarhic superioare trebuie să asigure desfăşurarea unei activităţi
corespunzatoare exigenţelor valorilor politice din partea autorităţilor
subordonate.
Obiectul controlului ierarhic poate cuprinde toate elementele pe
care le presupune activitatea autorităţilor administraţiei publice. Deci, se
poate referi atât la mijloacele umane, materiale şi financiare ale autorităţilor
administraţiei publice, cât şi la activitatea acestor autorităţi.
Atunci când se realizează un control exhaustic, controlul ierarhic
poate să se desfăşoare la locul unde funcţionează autorităţile controlate.
De regulă, controlul ierarhic priveşte operaţiunile materiale,
operaţiunile administrative şi actele juridice pe care le fac aceste autorităţi.
În acest caz, controlul poate fi făcut la faţa locului, dar poate fi realizat prin
cercetarea lucrărilor respective, sau actelor juridice la locul unde îşi
dsfăşoară activitatea organul de control.
Controlul ierarhic se poate desfăşura în timp, în mod continuu sau
discontinuu. În cazul controlului continuu, activitatea organului subordonat
este supusă controlului organului superior de fiecare dată când această
activitate se desfăşoară. Acest tip de control se realizează, mai ales, în cadrul
ierarhiei interioare, în care funcţionarii superiori ierarhic controlează
activitatea subordonaţilor lor.
În cazul controlului ierarhic practicat de autorităţile ierarhic
superioare, acţiunea de control poate avea si caracter discontinuu realizându-
se numai în anumite perioade de timp şi cu privire la anumite activităţi.
Privită din punctul de vedere al momentului în care intervine
activitatea de control, se poate observa că aceasta poate fi concomitentă cu
activitatea controlată, poate fi anterioară sau posterioară acesteia. Controlul
concomitent, ca si cel apriori, necesită intervenţia superiorului ierarhic de
fiecare dată când subordonatul realizează o operaţiune materială sau
administrativă, ori un act juridic.
Operaţiunile de control ierarhic sunt cele mai complexe datorită
faptului că ele cuprind întreaga activitate a autorităţilor administraţiei
publice.
Astfel, controlul ierarhic asupra mijloacelor folosite cuprinde
operaţiunile de control de legalitate şi de oportunitate. În cadrul operaţiunilor
de control de oportunitate sunt apreciate operaţiunile şi actele juridice pe
52
care le fac subordonaţii, cu ajutorul diferitelor criterii cum sunt eficienţa,
rentabilitatea, finalitatea, funcţionalitatea.
Datorită acestui fapt autorii controlului trebuie să aibă calităţi profesionale
care să le permită îndeplinirea misiunilor pe care le au.
O bună cunoaştere a particularitaţilor activităţii controlate asigură
autorului controlului reuşita misiunii sale dar, în acelaşi timp, îi conferă şi o
anumită autoritate profesională şi care este şi un ascendent asupra celui
controlat.
Activitatea de control ierarhic se poate realiza în mod individual sau
pe echipe (control colegial). Controlul în echipă este recomandabil atunci
când se cercetează exhaustiv sau o mare parte a activităţii subordonaţilor.
Controlul colegial prezintă avantaje şi din punctul de vedere al calificării
autorului controlului şi din acela al obiectivităţii operaţiunilor de control.
3. Efectele controlului ierarhic
După cum s-a putut reţine deja, controlul ierarhic se referă atât la
actele juridice pe care le fac autorităţile subordonate sau funcţionarii
acestora, cât şi la operaţiunile administrative şi materiale ale acestora.
Controlul ierarhic urmăreşte conformitatea acţiunii administrative în
raport cu sarcinile care revin administraţiei în cauză. Ca atare, controlul
ierarhic este un control de legalitate, dar şi de oprtunitate. Acţiunea
controlată trebuie să corespundă exigenţelor formulate de lege, sau de actele
juridice emise pe baza şi în executarea legii, dar şi instrucţiunilor date de
şefii ierarhici.
Efectele controlului ierarhic, prin complexitatea lor, sunt de natură
să asigure eficienţa acţiunii administrative supuse controlului.
Astfel, autorul controlului poate impune refacerea actului sau a operaţiunii
administrative sau materiale pe care le consideră neconforme cu elementele
bazei de referinţă, ca legalitatea şi oportunitatea acţiunii.
În competenţa autorului controlului ierarhic poate să intre şi dreptul de
a anula anumite acte juridice pe care le-au făcut funcţionarii controlaţi. De
asemenea, autorul controlului poate dispune încetarea executării unui act
emis de autoritatea sau funcţionarul controlat.
În urma controlului, autorul acestuia poate să ia măsuri privind
sancţionarea disciplinară a celor care se fac vinovaţi de anumite nereguli,
sau să sesizeze autoritatea disciplinară în vederea aplicării unor sancţiuni
disciplinare. În cazul în care iregularitatea acţiunii adminsitrative supuse
controlului a produs pagube materiale unităţii respective, autorul controlului
poate imputa celui vinovat sumele cu care unitatea a fost păgubită, sau să
53
sesizeze autoritatea competentă să emită actul de imputare. Dacă se constată
că abaterea comisă constituie o infracţiune, autorul controlului are obligaţia
de a sesiza organul de urmărire penală.
În sfârşit, autorul controlului ierarhic poate lua măsuri prin care să fie
modificată situaţia juridică a agentului controlat, sau să facă propuneri
autorităţilor competente în acest domeniu.
4. Controlul de tutelă administrativă
Acest tip de control se exercită de către autorităţile administraţiei

publice centrale asupra administraţiei publice descentralizate şi este
instituţionalizat în măsura în care diferite părţi componente ale sistemului
administraţiei publice sunt organizate şi funcţionează în mod autonom.18
Autorităţile administrative descentralizate, deşi se bucură de
autonomie, nu sunt pe deplin independente, întrucât autorităţile
administraţiei publice centrale pot exercita asupra lor un control de tutelă
administrativă, control ce urmăreşte respectarea legilor şi a intereselor
generale ale statului.
Acest control este exercitat, în principal, de Guvern, dar şi de
autorităţile teritoriale care îl reprezintă. Astfel, prefectul – care potrivit
Constituţiei este reprezentatul Guvernului pe plan local – realizează
controlul asupra legalităţii actelor adoptate sau emise de autorităţile
administraţiei publice locale, autonome, alese în unităţile administrativ-
teritoriale.19
Nu este un control ierarhic, deoarece între prefecţi, pe de o parte
şi consiliile locale, primari, consiliile judeţene şi preşedinţii consiliilor
judeţene, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.20
Prefectul poate ataca în faţa instanţei de contencios actele emise de
autorităţile administraţiei publice locale dacă le consideră nelegale.
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate ataca în faţa instanţei
de contencios administrativ actele autorităţilor publice centrale şi locale prin
care se încalcă legislaţia privind funcţia publică.
4. Controlul administrativ intern specializat
Este, de regulă reglementat prin anumite acte normative şi pe categorii

de probleme (de exemplu financiare) fiind exercitat numai de anumite
18
I Alexandru , op. cit. 1999, p.625
19
Potrivit art.27 din Legea nr.215/2001
20
Art. 132 (2) din Legea nr.215/2001
54
persoane şi structuri din interiorul autorităţii verificate care dispun de
calificarea corespunzătoare ( exemplu control financiar intern).
a. Subiecţii comtolului:
- Subiectul activ îl reprezintă persoana sau grupul de persoane având
specializarea corespunzătoare şi care exercită în secundar atribuţii de
verificare.
- Subiectul pasiv este orice funcţionar sau diviziune internă care desfăţoară,
activitate susceptibilă de o verificare
b. Obiectul controlului:
- verificarea legalităţii şi oportunităţii unor aspecte strict determinate ale
activităţii executive, corespunzătoare profilului supus verificării;
- acordarea de vize, avize, acorduri şi aprobări ca forme de verificare
prealabilă sau ulterioară a activităţii controlate;
- verificarea pe categorii de probleme a mijloacelor de personal, a celor
materiale şi tehnice ale structurii respective.
c. Sarcinile controlului intern specializat urmăresc să asigure:

- legalitatea şi oportunitatea activităţii verificate;
- păstrarea integrităţii mijloacelor materiale şi financiare;
- asigurarea unităţii de activitate în anumite sectoare
d. Formele controlului intern specializat:

- controlul financiar intern
- controlul operativ curent
- controlul financiar preventiv
e. Procedura controlului este minuţios reglementată în ce priveşte modul de

desfăşurare şi mijloacele întrebuinţate deoarece verificarea este de strictă
specialitate.
f. Măsurile dispuse în urma controlului intern specializat

- în privinţa realizării activităţii controlate se dispun măsurile porevăzute de
lege şi care trebuie îndeplinite în cel mult 30 de zile de la data înregistrării
actului de control la organizaţia în drept să le ia, dacă prin lege nu sunt fixate
alte termene.
- în privinţa persoanei celui controlat şi vinovat de constatările rezultate se
poate dispune:
55
1.aplicarea măsurilor disciplinare şi contravenţionale precum şi
stabilirea răspunderii pentru recuperarea pagubelor rezultate în condiţiile
legii;
2. înaintarea către procuror în termenele şi în condiţiile legii a actelor
încheiate în cazul constatării de fapte prevăzute de legea penală
5. Controlul ierarhic
Controlul ierarhic care se realizează în trei forme: concomitent cu

activitatea controlată, anterior sau posterior. Se exercită fie individual, fie
pe echipe.
Controlul ierarhic este exercitat de organe supraordonate asupra celor
ierarhic inferioare din cadrul aceluiaşi sistem de autorităţi ale administraţiei
publice.
Subiecţii controlului ierarhic

- subiectul activ – este organul ierarhic superior ( direct sau indirect)
indiferent de treapta ierarhică pe care se situază; dreptul de control a acestuia
decurge din poziţia supraordonată, drept care nici nu trebuie consacrat prin
lege.
- subiectul pasiv – este organul verificat şi care este subordonat.
Obiectul controlului:
- verificarea legalităţii şi mai puţin a oportunităţii
- verificarea a unei părţi a activităţii organului controlat, iar nu a totalităţii ei;
- verificarea actelor juridice, în special cele emise de către conducerea
organului subordonat.
Sarcinile controlului ierarhic: constau în asiguraea legalităţii şi a unităţii de

scop şi de acţiune a întregului sistem de organe astfel încât el contribuie la
întărirea laturii centralizatoare în activitatea executivă.
Procedura de control ierarhic

- organul superior aduce la cunoştinţa conducerii autorităţii inferioare
necesitatea efectuării verificării (controlului);
- de regulă planul activităţii de verificare este stabilit de comun acord de cele
două organe de conducere;
- conducerea organului verificat este prezentă la efectuarea operaţiunilor de
verificare şi mai ales, la dezbaterea concluziilor controlului şui a măsurilor
ce se cer a fi luate;
56
- organul subordonat trebuie şă comunice organului superior măsurile
adoptate şi modul lor de îndeplinire în urma controlului.
Măsurile dispuse prin control ierarhic:
Măsuri cu privire la activitatea controlată:
- dacă actele juridice normative verificate sunt ilegale şi neoportune organul

ierarhic superior le poate abroga, modifica sau suspenda ori înlocui în timp
ce actele individuale ale organelor subordonate aparţinând competenţei
exclusive a organului inferior pot fi numai anulate, iar dacă nu aaprţin deloc
acestei competenţe, pot fi şi înlocuite sau modificate prin actele organelor
superioare;
- dacă organul superior este subordonat numai funcţional, el va putea doar să
suspende actele autorităţii interioare spre deosebire de subordonarea
organică ce permite şi anularea actelor în cauză.
Măsuri cu privire la funcţionarul şi organul controlat:
- autoritatea superioară are anumite drepturi în funcţie de natura

subordonării.
6. Controlul administrativ extern specializat:
Este exercitat din exteriorul organului controlat şi din afara sistemului

de autoritaţi din care organul verificat face parte.
a. Subiecţii raportului de control extern specializat nu se află in relaţii de

supra si subordonare intrucât intre ele nu există rapoturi ierarhice.
subiectul activ
- poate fi orice autoritate executivă de specialitate care conduce, îndrumă şi
coordonează activitatea dintr-un anumit domeniu sau ramură fie organele
specializate de control sau inspecţie;
subiectul pasiv este o autoritate nesubordonată cu activitate tangentă
profilului organului de verificare.
b.Obiectul controlului constă în:

- verificarea unei laturi a activitaţii controlate prin prisma specialitaţii
organului de inspecţie şi de control
- verificarea legalitaţii activitaţii controlate
57
- verificarea existenţei şi autenticităţii documentelor justificative
verificarea operaţiunilor tehnico materiale
c. Sarcinile controlului constau în asigurarea legalitaţii în domeniul sau

ramura de activitate supusă verificării
d. Procedura diferă după natura autorităţii care o realizează şi după obiectul

supus acţiunii de control extern specializat
7. Controlul financiar preventiv
Controlul financiar preventiv se exercită asupra actelor şi

documentelor referitoare la mijloacele materiale şi băneşti fiind efectuat de
conducătorul compartimentului financiar contabil, ori de către subordonaţii
săi, anume desemnaţi în acest sco, de regulă de către organele financiare.
a.Obiectul controlului - proiectele de acţiuni cu efect financiar pe seama

fondurilor publice sau a patrimoniului public numite şi proiecte de
operaţiuni
b.Conţinutul controlului – constă în verificarea sistemetică a proiectelor de

operaţiuni care fac obiectul acestuia din punct de vedere a legalităţii şi
regularităţii, încadrării în limitele creditelor bugetare sau creditelor de
angajament.
c.Forme de organizare a controlului financiar preventiv :

- controlul financiar preventiv propriu;
- controlul financiar delegat prin controlori delegaţi ai Ministerului
Finanţelor;
• Subiecţii controlului administrativ intern general.

• Obiectul controlului administrativ intern general.
• Sarcinile controlului administrativ intern general.
• Măsurile ce se pot lua în urma controlului intern general.
• Controlul administrativ intern specializat.
• Controlul ierarhic.
• Controlul de tutelă administrativă.
58
• Controlul financiar preventiv.
• Controlul administrativ extern specializat.
• Celelalte forme de control administrativ.
APLICAŢII
1. Care sunt organele de tutelă administrativă prevăzute de art. 3 din Legea

Contenciosului administrativ:
a) Primarul şi prefectul;
b) Consiliul local şi Guvernul;
c) Guvernul şi Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici ;
d) Prefectul şi primarul;
e) Prefectul şi Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici.
2. Controlul asupra activităţii autorităţii publice are ca scop:
a. depistarea greşelilor şi sancţionarea lor

b. trebuie să atragă privilegii
c. să creeze puteri exorbitante agentului de control
d. să asigure finanţarea celui controlat
e. să depisteze greşelile, să le corecteze, să le sancţioneze după caz
conform cu legea, să nu creeze privilegii agentului de control, să
asigure legalitatea şi să nu timoreze pe cel controlat
a. control intern
b. control social
d. autocontrol
e. control pe criteriul legalităţii activităţii administraţiei publice, fiind
control garantat
4. Curtea Constituţională realizează un control privind autoritatea publică:
a. un control politic ala activităţii autorităţii publice

b. un control economic al activităţii autorităţii publice
c. un control de contencios şi de legalitate, pronunţat pe excepţiile de
neconstituţionalitate
59
d. necontencios
e. control de oportunitate
Cursul nr. 4 tratează: Controlul instanţelor judecătoreşti asupra

legalităţii actelor administrative pe calea excepţiei de ilegalitate.
60
CURSUL NR.4
CONTROLUL INSTANŢELOR JUDECĂTOREŞTI

ASUPRA LEGALITĂŢII ACTELOR ADMINISTRATIVE
PE CALEA EXCEPŢIEI DE ILEGALITATE
- De a înţelege deosebirea între controlul administrativ prin delegare

de autoritate şi controlul realizat de instanţele judecătoreşti privind
legalitatea actelor atacate.
- Cunoaşterea noţiunii de control exercitat prin jurisdicţia
administrativă.
- Explicarea controlul realizat de autorităţile legislative prin întrebări
şi interpelări prin rapoarte şi informări.
- Cunoaşterea modului în care se realizează controlul de legalitate a
actelor administrative pe calea recursului graţios.
- De a şti principiile ce stau la baza controlului administraţiei publice,
respectiv că acesta nu trebuie să se creeze privilegii organului de control, că
trebuie aşezat pe baza unor puteri exorbitante ale agentului de control, că
trebuie să asigure legalitatea activităţii organului controlat.
- De a cunoaşte în ce constă controlul contencios exercitat asupra
activităţii administraţiei publice centrale de către Curtea Constituţională şi
Curtea de Conturi.
- De a deosebi modalităţile de control şi anume: controlul
necontencios exercitat asupra activităţii administraţiei publice locale, prin
avocatul poporului, prin autorităţi publice – ministere, guvern, preşedinte,
parlament.
Noţiunea de control al legalităţii actelor administrative pe calea

excepţiei de ilegalitate.
Efectele controlului judecătoresc pe calea excepţiei de ilegalitate.
Soluţionarea de către instanţele de contencios administrativ a
altor cauze decât cele la care se referă Legea nr. 29/1990 a
Realizarea controlul de legalitate a actelor administrative pe calea
recursului graţios.
61
Controlul prin delegare de autoritate.
Controlul realizat prin rapoarte şi informări.
CONTROLUL INSTANŢELOR JUDECĂTOREŞTI

ASUPRA LEGALITĂŢII ACTELOR ADMINISTRATIVE
PE CALEA EXCEPŢIEI DE ILEGALITATE
Noţiunea de control al legalităţii actelor administrative pe

calea excepţiei de ilegalitate
Până la acest paragraf am analizat controlul judecătoresc asupra

legalităţii actelor administrative pe calea acţiunii
directe, respectiv acţiunea pe care cel vătămat în dreptul său o porneşte la
instanţă împotriva actului administrativ ilegal.
Rezultatul acţiunii directe poate să ducă, aşa cum am arătat, la
desfiinţarea totală sau parţială a actului administrativ contestat, la obligarea
autorităţii pârâte de a satisface pretenţia juridică a reclamantului şi la
desdăunarea materială şi morală a acestuia.
In cea de-a doua formă de control realizat de instanţele judecătoreşti
asupra legalităţii actelor administrative lupta nu se mai duce pe calea unei
acţiuni, ci se desfăşoară în cadrul apărării pe care o poate susţine orice parte
într-un proces dedus în faţa unei instanţe judecătoreşti.
Excepţia de ilegalitate a fost definită într-o opinie ca un mijloc de
apărare prin care, în cadrul unui proces pornit pentru alte temeiuri decât
nevalabilitatea actului administrativ, una din părţi, ameninţată să i se
aplice un asemenea act ilegal, se apără invocând acest viciu şi cere ca
actul să nu fie luat în considerare la soluţionarea speţei . Intr-o altă
opinie s-a arătat că prin excepţia de ilegalitate înţelegem posibilitatea pe care
o are o parte din proces de a se apăra de efectele juridice ale unui act
administrativ care i-ar prejudicia, invocând caracterul ilegal al acestuia23.
Specific acestei forme de control este declararea ilegalităţii actului
administrativ pe calea incidentului în proces.
Se invocă astfel ilegalitatea actului şi se solicită ca acest act să nu
producă efecte juridice în cauza dedusă judecăţii.
Excepţia de ilegalitate poate fi ridicată de orice parte în proces, precum şi
din oficiu de către instanţa de judecată.
In ceea ce priveşte termenul în care se poate invoca excepţia de ilegalitate a
actelor administrative, vom observa că, fiind în prezenţa unui mijloc de
62
apărare şi nu în prezenţa unei acţiuni, excepţia de ilegalitate poate fi oricând
ridicată în proces. Aşadar, în acest caz nu operează prescripţia, ori
decăderea, ca în cazul acţiunii directe.
Excepţia de ilegalitate poate fi ridicată, atât cu privire la actele
administrative, cât şi cu privire la operaţiunile administrative, mai puţin cele
care nu pot fi atacate pe calea acţiunilor în contencios administrativ
prevăzute în art. 2 din Legea contenciosului administrativ, spre deosebire de
acţiunea în contencios administrativ care operează direct numai împotriva
actelor administrative şi indirect şi asupra actelor sau operaţiunilor admi-
nistrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii.
Pentru realizarea controlului judecătoresc pe calea excepţiei de ilegalitate,
nu este nevoie de o prevedere expresă a legii, pentru că instanţa nu este
sesizată cu judecarea legalităţii actului administrativ pe calea unei acţiuni.
Instanţa, având de judecat o anumită cauză cu care a fost sesizată şi
fiind competentă să o judece, apreciază pe cale incidentală legalitatea unui
act administrativ sau a unei operaţiuni administrative, având dreptul şi
obligaţia de a o face.
Pentru soluţionarea excepţiei de ilegalitate, deopotrivă cu privire la un act
administrativ sau la o operaţiune administrativă, nu este necesară o
prevedere expresă a legii în acest sens, întrucât operează principiul după care
judecătorul acţiunii este şi judecătorul excepţiei.
Efectele controlului judecătoresc pe calea excepţiei de ilegalitate
Constatarea ilegalităţii unui act de către instanţă, pe calea excepţiei de

ilegalitate,nu duce la desfiinţarea actului.
Reţinând această ilegalitate instanţa va aprecia consecinţele care se impun
pentru soluţionarea litigiului.
De aceea, constatarea ilegalităţii actului administrativ se face în
considerentele hotărârii şi nu în dispozitivul acesteia şi de aceea nu există
autoritate de lucru judecat pentru constatarea făcută în legătură cu
ilegalitatea actului administrativ contestat.
Totodată, hotărârea instanţei privind soluţionarea excepţiei de
ilegalitate nu este opozabilă tuturor (erga omnes), ci numai părţilor în cauză.
De aceea este posibil ca într-o cauză actul administrativ să fie
considerat ilegal, iar în alte cauze acelaşi act să fie socotit legal.
Autoritatea publică emitentă fiind încunoştinţată de constatarea făcută de
instanţa de judecată este în drept să retragă sau, după caz, să anuleze actul,
dar îl poate considera şi legal şi îl lasă să producă efecte juridice în
continuare.
63
Soluţionarea de către instanţele de contencios administrativ a
altor cauze decât cele la care se referă Legea nr. 29/1990 a
contenciosului administrativ
a) Cauze prevăzute de Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice

locale:
Prin Constituţie şi unele legi, instanţele de contencios administrativ,
organizate prin Legea nr. 92/1992 a organizării judecătoreşti, au fost
învestite şi cu soluţionarea altor categorii de litigii decât cele la care se referă
Legea nr. 29/199024.
Rezultă astfel că prin contencios administrativ, în sens larg, se înţelege
activitatea de soluţionare, cu putere de adevăr legal, de către instanţele
judecătoreşti competente, potrivit legii, a conflictelor juridice în care cel
puţin una din părţi este o autoritate a administraţiei publice (un serviciu
public administrativ)
În art. 122 alin. 4 din Constituţie se prevede că prefectul poate ataca în faţa
instanţelor de contencios administrativ un act al consiliului judeţean, local
sau al primarului în cazul în care consideră actul ilegal. în Legea nr. 215/
2001 dispoziţia amintită din Constituţie este preluată în art. 27 şi art. 13 5.
Astfel, în art. 27 se precizează că prefectul poate ataca, în total sau în
parte, în fata instanţei de contencios administrativ, hotărârile adoptate de
consiliul local sau de consiliul judeţean, precum şi dispoziţiile emise de
primar sau de preşedintele consiliului judeţean, în cazul în care consideră
aceste acte sau prevederi din ele ca fiind ilegale. Actul sau prevederile
acestuia care au fost atacate sunt suspendate de drept.
Prefectul răspunde, în condiţiile legii, administrativ, civil sau penal,
după caz, la cererea autorităţilor administraţiei publice locale sau judeţene
ale căror acte au fost atacate, în cazul în care instanţa de contencios
administrativ hotărăşte că actul administrativ a fost atacat în mod abuziv.
În art. 135 alin. 1 se prevede că în exercitarea controlului cu privire la
legalitatea actelor autorităţilor administraţiei publice locale şi judeţene
prefectul poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele
acestora, precum şi pe cele ale preşedintelui consiliului judeţean, cu excepţia
celor de gestiune curentă, dacă le consideră ilegale. Actul atacat este
suspendat de drept.
Din analiza disp. art. 27 şi 135 alin. 1 rezultă că prefectul este cel care
va aprecia dacă unele acte administrative ale autorităţilor administraţiei
publice locale sau judeţene sunt legale sau nu şi, dacă sunt ilegale, să le
atace la instanţa de contencios administrativ.
64
Se observă că acţiunea în contencios administrativ se promovează împotriva
actelor administrative de autoritate, fiindcă împotriva actelor administrative
de gestiune curentă acţiunea prefectului ar urma să fie îndreptată la instanţa
de drept comun .
Actul administrativ de autoritate atacat de prefect este suspendat de
drept, spre deosebire de situaţia prevăzută în art. 9 din Legea nr.
29/1990, în care ne aflăm în prezenţa unei suspendări judiciare.
În această din urmă situaţie se menţionează că, doar în cazuri bine justificate
şi pentru a se preveni producerea unei pagube iminente, reclamantul poate
cere instanţei să dispună suspendarea executării actului administrativ, iar
suspendarea se hotărăşte de instanţa de judecată pe baza propriei sale
aprecieri.
Prefectul se va pronunţa asupra legalităţii actelor administrative ale
autorităţilor menţionate în 30 de zile de la comunicarea lor. In acelaşi termen
prefectul apreciază dacă în privinţa actului adoptat sau emis va sesiza
instanţa de contencios administrativ competentă.
Potrivit disp. art. 85 alin. 1 lit. h din Legea nr. 215/2001 secretarul asigură
comunicarea, în termen de 10 zile. dacă legea nu prevede altfel, către
autorităţile, instituţiile şi persoanele interesate, a actelor emise de consiliul
local sau de primar, iar o dispoziţie asemănătoare este şi pentru secretarul
general al judeţului (art. 120 alin. 6).
Termenul de 30 de zile fiind considerat un termen de decădere,
înseamnă că depăşirea lui are ca efect pierderea de către prefect a dreptului
de a se mai adresa instanţei cu acţiune in contencios administrativ.
Au existat păreri şi propuneri conform cărora nu ar trebui să se prevadă un
anume termen în care să fie atacate actele ilegale ale autorităţilor
administraţiei publice locale.
A prevalat însă părerea, reţinută şi prin lege. de a se fixa un termen în care
aceste acte să fie atacate, pentru a nu se menţine o incertitudine cu privire la
legalitatea lor şi pentru a se evita consecinţele asupra unor drepturi câştigate
în baza actelor administrative, ce ulterior s-ar constata că sunt ilegale.
De altfel, pentru a se preîntâmpina dobândirea unor drepturi în baza lor, s-a
prevăzut că, odată atacate, actele administrative sunt suspendate de drept.
Totodată, s-a prevăzut prin Legea nr. 215/2001 că actele emise de
autorităţile administraţiei publice locale, care pot fi atacate de prefect în
contencios administrativ, trebuie să nu fie
publicate, sau aduse la cunoştinţa celor interesaţi, până nu expiră termenul în
care prefectul se poate pronunţa asupra legalităţii lor.
Acest termen poate fi de maxim 40 zile de la adoptarea sau emiterea
actelor administrative, dacă avem în vedere termenul de 10 zile în care
65
secretarul este obligat să înainteze la prefect actele adoptate sau emise şi
termenul de 30 de zile pe care prefectul ii are la dispoziţie pentru analiza
legalităţii lor.
O prevedere importantă din Legea nr. 215/2001 este cea din art. 135
alin. 2, conform căreia prefectul va solicita autorităţilor administraţiei
publice locale şi judeţene. în termen de 5 zile de la primirea actului, cu
motivarea necesară, să reanalizeze actul socotit ilegal, în vederea modificării
sau, după caz. a revocării acestuia.
Pe lângă dreptul prefectului de a ataca la instanţele judecătoreşti de
contencios administrativ, actele administrative adoptate sau emise de
autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene sunt şi cazuri în care, la
rândul lor, pot fi atacate la aceleaşi instanţe de contencios administrativ
ordinele emise de prefect, adică actele administrative de autoritate emise de
prefect.
Dreptul de a ataca ordinele prefectului la instanţele de contencios
administrativ are un dublu temei:
a) în art. 1 din Legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ se
arată că orice persoană fizică sau juridică ce se consideră vătămată în
drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ, cum este şi
ordinul prefectului, sau prin refuzul nejustificat al unei autorităţi
administrative, cum este prefectul, de a rezolva cererea referitoare la un
drept recunoscut de lege. se poate adresa instanţei judecătoreşti competente
pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei.
În baza acestui temei legal a fost anulat ordinul unui prefect prin care
s-a dispus preluarea unui imobil de la o regie autonomă înfiinţată prin
hotărâre a Guvernului;
b) prevederile Legii nr. 215/2001 a administraţiei publice locale şi
alte legi, care prevăd o astfel de cale de atac împotriva ordinului prefectului.
În acest sens, ne putem referi la disp. art. 58 alin. 1 din Legea nr. 215/2001
care prevăd că în cazul în care consiliul local nu se întruneşte timp de 3 luni
consecutiv sau nu a adoptat în trei şedinţe consecutive nici o hotărâre,
precum şi în situaţia în care numărul consilierilor se reduce sub jumătate
plus unu şi nu se poate completa prin supleanţi, acesta se dizolvă de drept.
In alin. 2 se prevede că dizolvarea de drept a consiliului se comunică
de către primar, viceprimar sau, în absenţa acestora, de secretar, prefectului,
care prin ordin, ia act de dizolvare şi propune Guvernului organizarea de noi
alegeri.
Acest ordin al prefectului, în conformitate cu disp. art. 58 alin. 3 din Legea
nr. 215/2001 poate fi atacat de consilieri la instanţa de contencios
66
administrativ, în termen de 10 zile de la comunicare sau de la luarea la
cunoştinţă.
Conform dispoziţiilor aceluiaşi articol stabilirea datei pentru organizarea
alegerii noului consiliu local se face de către Guvern, la propunerea
prefectului, în termen de 30 de zile de la expirarea termenului prevăzut la
alin. 3 sau, după caz, de la rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii
judecătoreşti prin care s-a respins acţiunea împotriva ordinului prefectului.
Cât priveşte dizolvarea consiliului local, aceasta mai poate avea loc
prin hotărâre a Guvernului la propunerea motivată a prefectului bazată pe
hotărâri definitive ale instanţei de judecată, care a anulat irevocabil hotărâri
ale consiliului local (art. 57 alin. 2 din Legea nr. 215/2001). Condiţia
dizolvării pentru situaţia amintită este, conform art. 57 alin.l din Legea nr.
215/2001, adoptarea de către consiliul local într-un interval de cel mult 6
luni, a cel puţin 3 hotărâri care au fost anulate în instanţa de contencios
administrativ prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă şi irevocabilă.
In alin. 3 al art. 57 din Legea nr. 215/2001 se arată că hotărârea de dizolvare
poate fi atacată de oricare dintre consilieri la instanţa de contencios
administrativ, în termen de 10 zile de la data publicării acesteia în Monitorul
Oficial al României, Partea I. In acest caz procedura prealabilă prevăzută de
Legea 29/1990 nu se mai efectuează, iar introducerea acţiunii suspendă
executarea măsurii de dizolvare.
Data pentru organizarea alegerii noului consiliu local se stabileşte de
Guvern, la propunerea prefectului, în termen de 30 de zile de la expirarea
termenului prevăzut în art. 57 alin. 3, sau, după caz, de la pronunţarea unei
hotărâri judecătoreşti, rămasă definitivă şi irevocabilă, prin care a fost
respinsă acţiunea consilierilor.
Până la constituirea noului consiliu local primarul, viceprimarul sau,
în absenţa acestora, secretarul va rezolva problemele curente ale comunei
sau ale oraşului, potrivit competenţelor şi atribuţiilor ce îi revin, potrivit
legii.
Pentru primar, în art. 77 se menţionează că în exercitarea funcţiei acesta este
ocrotit de lege.
Prefectul poate dispune, prin ordin, suspendarea din funcţie a primarului în
cazurile în care acesta a fost trimis în judecată pentru săvârşirea, cu intenţie,
a unei fapte penale, precum şi în situaţia în care s-a pus în mişcare acţiunea
penală, doar dacă s-a luat împotriva lui măsura arestării preventive.
Suspendarea poate fi dispusă numai la cererea motivată a instanţei de
judecată sau a Parchetului, ca şi în cazul suspendării consilierilor, şi durează
până la soluţionarea definitivă a cauzei, în afară de cazul în care Parchetul
67
sau instanţa de judecată a solicitat ridicarea acestei măsuri mai înainte.
Ordinul de suspendare se comunică, de îndată, primarului.
Potrivit disp. art. 72 alin. 4 din Legea nr. 215/2001, împotriva ordinului de
suspendare, primarul se poate adresa instanţei de judecată, în condiţiile legii
contenciosului administrativ, în termen de 10 zile de la luarea la cunoştinţă.
Daca primarul suspendat din funcţie a fost găsit nevinovat, are dreptul la
despăgubiri, în condiţiile legii.
Prevederile de mai sus se aplică şi viceprimarilor, cu menţiunea că
suspendarea lor se dispune de consiliul local, prin hotărâre adoptată cu
majoritatea voturilor consilierilor în funcţie.
Tot prin hotărâre a consiliului local se dispune şi încetarea de drept a
mandatului de consilier.
Cu privire la secretarul comunei, oraşului sau al subdiviziunii
administrativ-teritoriale a municipiului, în art. 84 alin. 3 din Legea nr.
215/2001 se arată că acesta se bucură de stabilitate în funcţie şi se supune
regulilor cuprinse în statutul funcţionarului public.
In conformitate cu dispoziţiile art. 86 din Legea nr. 215/2001, eliberarea din
funcţie, precum şi sancţionarea disciplinară a secretarului se fac de prefect,
numai la propunerea consiliului local, adoptată cu votul a cel puţin două
treimi din numărul consilierilor în funcţie, la iniţiativa primarului sau a unei
treimi din numărul consilierilor.
Cu privire la secretarul general al judeţului în art. 120 alin. 2 din
Legea nr. 215/2001 se menţionează că acesta se numeşte de Ministerul
Administraţiei Publice la propunerea preşedintelui consiliului judeţean.
Eliberarea din funcţie, precum şi sancţionarea disciplinară a secretarului
judeţului se fac de către Ministerul Administraţiei Publice numai la
propunerea consiliului judeţean, adoptată cu votul a cel puţin două treimi din
numărul consilierilor în funcţie, la iniţiativa preşedintelui acestuia, sau a
unei treimi din numărul consilierilor.
Împotriva ordinului prefectului sau al ministrului Administraţiei
Publice de eliberare din funcţie a secretarului comunei, oraşului şi
sectoarelor municipiului Bucureşti, ori, după caz, a secretarului general al
judeţului sau al municipiului Bucureşti, cel în cauză poate formula acţiune în
contencios administrativ dacă apreciază că ordinul este ilegal.
De precizat că prin legi speciale s-a prevăzut că şi alte cauze vor fi
soluţionate de instanţele de contencios administrativ.
b) Cauze reglementate de alte legi25:

În conformitate cu dispoziţiile acestei legi, pe baza licenţelor de
emisie şi a autorizaţiei tehnice eliberate de Ministerul Comunicaţiilor,
68
Consiliul Naţional al Audiovizualului emite decizii de autorizare pentru
funcţionarea posturilor de radio şi televiziune.
Potrivit art. 16 alin. 3 din legea amintită, refuzul emiterii deciziei se
comunică în 5 zile şi se motivează.
Pentru a apăra interesele solicitanţilor de eventualele decizii nedrepte ale
Consiliului Naţional al Audiovizualului, în art. 16 s-a menţionat că litigiile
rezultate din refuzul emiterii deciziei de autorizare se soluţionează potrivit
Legii nr. 29/1990.
Soluţia adoptată de legiuitor este în concordanţă cu aceea
reglementată de art. 1 alin. 1 din Legea nr. 29/1990 pentru că neemiterea
deciziei de autorizare constituie refuz nejustificat al autorităţii publice, care
este Consiliul Naţional al Audiovizualului, de a rezolva o cerere referitoare
la un drept recunoscut de lege celui care deţine licenţa de emisie şi
autorizare tehnică de funcţionare eliberate de Ministerul Comunicaţiilor.
Litigiile izvorâte din acest refuz sunt de competenţa secţiilor de contencios
administrativ ale Curţilor de Apel, în prima instanţă, şi Secţiei de contencios
administrativ a Curţii Supreme de Justiţie, în recurs.
Un alt caz este cel prevăzut de Legea nr. 51/1993 privind acordarea
unor drepturi magistraţilor care au fost înlăturaţi din justiţie pentru
considerente politice în perioada 1945-195227.
În baza acestei legi s-a dispus constituirea pe lângă fiecare tribunal judeţean
şi cel al municipiului Bucureşti a unei comisii formate din 3 membri, şi
anume: 2 judecători de la acel tribunal şi un reprezentant al Direcţiei
generale a finanţelor publice şi a controlului financiar de stat judeţene. Unul
din judecători este desemnat preşedinte al comisiei.
1. În ce constă controlul prin delegare de autoritate?

2. În ce constă controlul exercitat prin jurisdicţia administrativă?
3. Explicaţi controlul realizat de autorităţile legislative prin întrebări şi
interpelări.
4. Descrieţi controlul realizat prin rapoarte şi informări.
5. Cum se realizează controlul de legalitate a actelor administrative pe
calea recursului graţios?
6. Prin controlul administraţiei publice trebuie să se creeze privilegii
organului de control?
7. Controlul administraţiei publice trebuie aşezat pe baza unor puteri
exorbitante ale agentului de control?
69
8. Explicaţi scopul controlului de a asigura legalitatea activităţii
organului controlat.
9. În ce constă controlul contencios exercitat asupra activităţii
administraţiei publice centrale de către Curtea Constituţională şi Curtea de
Conturi?
10. Explicaţi controlul necontencios exercitat asupra activităţii
administraţiei publice locale, prin avocatul poporului, prin autorităţi publice
– ministere, guvern, preşedinte, parlament?
APLICAŢII
Alegeţi varianta corectă de răspuns:
1. Controlul poate fi realizat de autorităţile legislative prin întrebări şi

interpelări:
a. nu poate
b. se poate dar cu anumite condiţii
c. se poate la cererea Parlamentului
d. se poate la cererea Guvernului
e. controlul asupra activităţii administrative desfăşurate de autorităţile
publice poate fi realizat de autorităţile legislative prin întrebări şi interpelări.
2. Cum se realizează controlul de legalitate a actelor administrative:

a. pe calea plângerii prealabile
b. pe calea recursului graţios
c. pe calea acţiunii în regres
d. pe calea interviului
e. pe calea acţiunii în contencios administrativ, realizat de
instanţa de judecată.
3. În ce constă controlul contencios exercitat asupra activităţii

administraţiei publice centrale de către Curtea Constituţională:
a. reprezintă un control de legalitate
b. reprezintă un control intern
c. reprezintă un control necontencios
d. reprezintă un control contencios
e. reprezintă controlul privind legalitatea actelor emise de
autorităţile publice centrale, raportat la dispoziţiile legii
fundamentale, adică a Constituţiei şi se concretizează
prin emiterea unor decizii de către Curtea Contituţională.
70
Cursul nr. 5 tratează Jurisdicţia administrativă şi actul

administrativ jurisdicţional
71
CURSUL NR.5
JURISDICŢIA ADMINISTRATIVĂ ŞI ACTUL

ADMINISTRATIV JURISDICŢIONAL
- De a înţelege noţiunea de jurisdicţie.

- De a cunoaşte definiţia jurisdicţiei fiscale, jurisdicţiei administrative,
jurisdicţiei constituţionale.
- De a şti cine realizează jurisdicţia administrativă.
- De a înţelege ce reprezintă actul administrativ jurisdicţional.
- De a cunoaşte procedura de emitere a unui act administrativ
jurisdicţional şi care este organul emitent.
- De a şti dacă poate fi verificată de instanţă legalitatea unui act
administrativ jurisdicţional şi care este instanţa competentă să efectueze
controlul de legalitate al acestor acte.
- De a şti ce fel de procedură este procedura jurisdicţională
administrativă şi dacă este o procedură de plin drept în care se pot face probe
în cadrul acesteia.
- De a cunoaşte ce se înţelege prin dublul grad de jurisdicţie şi cine îl
realizează: (organul emitent sau instanţa de judecată).
Noţiunea de jurisdicţie.
Jurisdicţia fiscală.
Jurisdicţia administrativă.
Jurisdicţia constituţională.
Jurisdicţia administrativă , modalitate de realizare, actele
administrative emise.
Actul administrativ jurisdicţional.
Procedura de emitere a unui act administrativ jurisdicţional.
Organul emitent.
Instanţa competentă să efectueze controlul de legalitate al acestor
acte.
Procedura jurisdicţională administrativă.
Dublul grad de jurisdicţie. Cine îl realizează: organul emitent sau
72
JURISDICŢIA ADMINISTRATIVĂ ŞI ACTUL
ADMINISTRATIV JURISDICŢIONAL
Termenul de jurisdicţie semnifică acţiunea de a pune dreptul în

traducere; respectând esenţa cuvântului, activitatea de jurisdicţie implică o
autoritate căreia îi este recunoscută competenţa de a spune dreptul, adică de
a stabili ce anume e legal, care e starea de drept dintr-o situaţie de fapt
determinată. Între termenul de jurisdicţie şi cel de justiţie nu există
identitate. Între termenii jurisdicţie şi justiţie există o relaţie de la întreg la
parte, sau în termeni logici, de la genul proxim la diferenţa specifică. Deci,
justiţia este specia, iar jurisdicţia, genul.
Jurisdicţia, în accepţiunea lato sensu, poate fi definită ca o activitate
de soluţionare a unor litigii, în viaţa publică sau privată, după o procedură
asemănătoare celei judecătoreşti şi în urma căreia se dă o soluţie motivată.
În funcţie de autoritatea publică în a cărei competenţă intră soluţio-narea
litigiului respectiv, putem identifica mai multe tipuri de jurisdicţie:
jurisdicţie fiscală – realizată prin Curtea de Conturi;
jurisdicţie constituţională – exercitată prin Curtea Constituţio-nală, singura
autoritate specială şi specializată. Deci, jurisdicţia constituţională din
România, după cum proclamă expres art.1 din Legea 47/1992, în
conformitate cu art.126 din Constituţie, e realizată de Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie şi de celelalte instanţe judecătoreşti stabilite prin lege;
jurisdicţie administrativă – realizată prin intermediul unor organe
administrative cu atribuţii jurisdicţionale.
Jurisdicţia administrativă reprezintă un tip special de jurisdicţie
înfăptuită de organe de natură administrativă învestite cu atribute
jurisdicţionale. Din punct de vedere al obiectului, ea reprezintă o soluţionare
a unei căi de atac. Din punct de vedere al procedurii, regăsim principii
specifice procedurii judiciare, şi anume posibilitatea părţilor de a fi ascultate
de instanţă, independenţa părţilor. Din punct de vedere al rezultatului,
specific jurisdicţiei administrative este faptul că din ea rezultă o hotărâre
motivată ca natură juridică, un act administrativ cu atribuţii jurisdicţionale.
Jurisdicţia administrativă este activitatea de soluţionare a unui litigiu
administrativ, după norme procedurale specifice procedurii judiciare, în
urma căreia rezultă un act administrativ cu caracter jurisdicţional. Potrivit
art.2 lit. e din Legea contenciosului adminis-trativ nr.554/2004,
contenciosul administrativ este activitatea de soluţionare, de către instanţele
73
de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor în care cel
puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie
din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul
prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul
nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes
legitim.
De asemenea, actul administrativ jurisdicţional este definit expres
în noua lege a contenciosului administrativ ca fiind acel act juridic emis de o
autoritate administrativă cu atribuţii jurisdicţionale în soluţionarea unui
conflict, după o procedură bazată pe contradictorialitate şi cu asigurarea
dreptului la apărare (art.2lit. e).
Trăsăturile actului administrativ jurisdicţional:
- este un act administrativ tipic al organului de la care emană; el

emană întotdeauna de la un organ al administraţiei publice învestit prin lege
cu rezolvarea unor litigii.
- referindu-se la un litigiu determinat, este opozabil doar părţilor în
litigiu; el este, deci, din punct de vedere al efectelor pe care le produce, un
act administrativ cu caracter individual. Litigiul se soluţionează cu forţa de
adevăr legal, această trăsătură apropiind actul administrativ jurisdicţional de
sentinţele pronunţate de instanţele judecătoreşti.
- este exceptat de la principiul revocabilităţii actelor administrative. - -
- procedura după care se eliberează este similară procedurii judiciare,
în care se regăsesc principii comune acesteia, şi anume:
contradictorialitate, independenţă, posibilitatea părţilor de a fi
reprezentate de un apărător.
- obligaţia motivării actului, care îl apropie pe acesta de sentinţele
instanţelor judiciare.
Dublul grad de jurisdicţie
Fondul şi recursul se judecă în cadrul secţiilor specializate de

contencios administrativ existente la nivelul tribunalelor, curţilor de apel şi
Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. Litigiile privind actele administrative
emise de autorităţile publice până la nivelul judeţului (comunale, orăşeneşti,
municipale), cu excepţia Municipiului Bucureşti, se soluţionează în fond la
secţiile de contencios administrativ de la nivelul tribunalelor şi în recurs la
curţile de apel.
74
Litigiile privind actele administrative emise de autorităţile publice de
la nivel judeţean şi central intră în competenţa materială pentru fond la
secţiile de contencios administrativ de la nivelul curţilor de apel, iar în recurs
la secţia de contencios a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. Legea a instituit
un regim diferit pentru actele emise de autorităţile publice de la nivelul
Municipiului Bucureşti, care au revenit spre judecată în fond la Curtea de
apel şi în recurs la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
1. Noţiunea de jurisdicţie.
2. Jurisdicţia fiscală.
3. Jurisdicţia administrativă.
4. Jurisdicţia constituţională.
5. Jurisdicţia administrativă.
6. Actul administrativ jurisdicţional. Daţi exemple.
7. Procedura de emitere a unui act administrativ jurisdicţional. Care
este organul emitent? Poate fi instanţa sau o autoritate publică?
8. Legalitatea unui act administrativ jurisdicţional. Care este instanţa
competentă să efectueze controlul de legalitate al acestor acte?
9. Procedura jurisdicţională administrativă.
10. Dublul grad de jurisdicţie. Cine îl realizează: organul emitent sau
instanţa de judecată?
APLICAŢII
1. Cum este utilizarea procedurii jurisdicţionale administrative prevăzută de

Legea 554/2004:
a) Jurisdicţiile administrative speciale sunt facultative şi gratuite;

b) Nu este obligatorie;
c) Este gratuită;
d) Presupune taxe foarte mari;
e) Este o procedură la alegere.
2. Se pot ataca actele administrative? Când şi unde?
a) Nu se pot ataca în instanţă;

b) Actele administrativ-jurisdicţionale sunt definitive şi irevocabile;
c) Se pot ataca la instanţele civile;
75
d) Actele administrative pot fi atacate direct la instanţa de contencios
administrativ competentă potrivit art. 10, în termen de 15 zile de la
comunicare, dacă partea nu exercită căile administrativ-jurisdicţionale de
atac;
e) Se pot ataca în termen de 15 zile la instanţa de pe lângă Curtea de
Apel.
3. Ce trebuie să facă o parte în cazul în care renunţă la procedura

jurisdicţională administrativă?
a) Trebuie să anunţe Parchetul;

b) Trebuie să anunţe organul jurisdicţional;
c) Să se adreseze instanţei de contencios;
d) Să notifice partea adversă;
e) Dacă partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă specială
înţelege să nu utilizeze calea administrativ-jurisdicţională de atac, va notifica
aceasta organului administrativ-jurisdicţional competent în termenul legal.
4. Care sunt trăsăturile actului administrativ jurisdicţional:
a. emis de o autoritate publică

b. este un act administrativ tipic
c) este un act administrativ atipic
d) un act administrativ individual
e) act administrativ tipic, individual, opozabil doar părţilor în
litigiu, emis de o autoritate a administraţiei publice şi este exceptat
de la principiul revocabilităţii actelor administrative, se emite după
procedura similară procedurii judiciare şi trebuie motivat de
organul emitent, având forţă de adevăr legal
5. Definiţi actul administrativ? Care dintre variante este cea corectă:
a) Actul administrativ este un act unilateral emis de o autoritate

publică;
b) Actul administrativ este un contract încheiat de autoritatea publică
şi instituţia publică;
c) Actul administrativ este un act emis în regim de putere publică şi
exprimă un raport juridic administrativ;
d) Actul administrativ naşte, modifică şi stinge raporturi juridice
administrative;
76
e) Actul administrativ reprezintă actul unilateral cu caracter individual
sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a
organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi
juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul legii Contenciosului
administrativ şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca
obiect: punerea în valoare a bunurilor proprietate publică; executarea
lucrărilor de interes public; prestarea serviciilor publice; achiziţiile publice.
6. Ce înţelegeţi prin act administrativ jurisdicţional? Care dintre definiţii

este corectă:
a) Actul administrativ-jurisdicţional este actul juridic emis de o

dreptului la apărare;
b) Actul administrativ-jurisdicţional este actul juridic emis de o
autoritate publică;
c) Actul administrativ-jurisdicţional este actul juridic emis de un
serviciu public;
d) Actul administrativ-jurisdicţional este actul juridic emis de
organele Administraţiei de stat centrale;
e) Actul administrativ-jurisdicţional este actul juridic emis de o
dreptului la apărare, procedură asemănătoare cu procedura judiciară şi care
se finalizează printr-o decizie motivată în fapt şi în drept de organul emitent.
Cursul nr. 6 tratează: Contenciosul administrativ. Subiectele de

sezină potrivit Legii Contenciosului administrativ nr. 554/2004
77
CURSUL NR.6
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV. SUBIECTELE

DE SEZINĂ POTRIVIT LEGII CONTENCIOSULUI
ADMINISTRATIV NR. 554/2004
- De a înţelege ce reprezintă instituţia contenciosului administrativ.

- De a cunoaşte care sunt trăsăturile contenciosului administrativ.
- De a şti condiţiile de admisibilitate a acţiunii în contencios
administrativ conform Legii 554/2004.
- De a şti ce se înţelege prin subiecte de sezină şi care sunt acestea.
- De a cunoaşte cine poate formula o acţiune la instanţa de contencios
administrativ.
- De a şti ce reprezintă persoana vătămată în sensul contenciosului
administrativ.
- De a cunoaşte ce fel de acţiuni poate porni Avocatul Poporului şi
dacă are calitate de reclamant în contencios, dacă Ministerul public are
calitate de reclamant în contencios.
- De a cunoaşte ce înseamnă autoritatea publică emitentă a unui act
administrativ, şi dacă aceasta are calitatea de reclamant în contencios
administrativ.
- De a şti dacă o persoană vătămată printr-o ordonanţă de guvern
poate formula acţiunea în contencios administrativ.
- De a cunoaşte dacă Prefectul are calitatea de reclamant în contencios
administrativ şi dacă Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici are calitatea
de reclamantă în contencios administrativ, respectiv organismele sociale cu
personalitate juridică dacă au calitatea de reclamant în contencios
administrativ.
Contencios administrativ - Definiţie în sensul Legii nr. 554/2004.

Trăsăturile contenciosului administrativ.
Condiţiile de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ
conform Legii 554/2004
Subiecte de sezină.
78
Persoana vătămată în sensul contenciosului administrativ?
Calitatea de reclamant în contencios a Avocatulului Poporului şi a
Ministerul Public.
Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ are
calitatea de reclamant în contencios administrativ.
O persoană vătămată printr-o ordonanţă de guvern poate
formula acţiunea în contencios administrativ.
Prefectul are calitatea de reclamant în contencios administrativ.
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici are calitatea de
reclamantă în contencios administrativ. Organismele sociale cu
personalitate juridică au calitatea de reclamant în contencios
administrativ.
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV. SUBIECTELE DE

SEZINĂ POTRIVIT LEGII CONTENCIOSULUI
ADMINISTRATIV NR. 554/2004
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV.
FUNDAMENTE CONSTITUŢIONALE ACTUALE
ÎN MATERIA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV
Noţiunea de contencios administrativ
Termenul “contencios” vine de la cuvântul francez “contentieux”,

care, la rândul său, se trage din verbul latinesc “contendere”, care înseamnă
luptă.
În sens juridic, termenul de contencios are două accepţiuni: prima, de
activitate menită să soluţioneze un conflict juridic, şi a doua, de autoritate
competentă să soluţioneze asemenea conflicte.
În perioada interbelică contenciosul administrativ era definit ca
totalitatea litigiilor născute între particulari şi administraţie cu ocazia
organizarii şi funcţionării serviciilor publice şi în care sunt puse în cauză
reguli, principii şi situaţii aparţinând dreptului public.1
În doctrina românească actuala noţiune de contencios administrativ
este utilizată în două sensuri:
1
C. G. Rarinescu,, Contenciosul administrative roman, ed.Alcalay, Bucuresti,1936, p.73
79
1) în sens larg, ca totalitate a litigiilor dintre administraţia publică şi
cei administraţi, indiferent de natura juridică a litigiilor;
2) în sens restrâns, se referă doar la acele litigii în care autorităţile
admnistraţiei publice şi alte organizaţii folosesc regimul juridic
administrativ, în baza competenţei pe care le-o conferă legea.
În această ultimă accepţiune, contenciosul administrativ are un sens material
şi un sens formal-organic.
Sensul material al noţiunii contenciosului administrativ scoate la
iveală natura juridică a litigiilor, respectiv cele cărora li se aplică un regim
juridic administrativ, care este un regim de drept public.
Sensul formal-organic al noţiunii de contencios administrativ se referă la
natura autorităţilor de jurisdicţie, anume instanţele judecăoreşti competente
să soluţioneze respectivele litigii. Din acest punct de vedere există mai multe
sisteme de contencios administrativ.
Astfel, în ţări ca Franţa, soluţionarea litigiilor pe baza regimului
juridic administrativ în legătură cu actele administrative şi contractele
administrative este de competenţa tribunalelor administrative care nu aparţin
puterii judecăţoresti, ci ţin de administraţia publică şi de puterea executivă,
fiind constituite dintr-un sistem jurisdicţional autonom şi care au o instanţă
supremă, anume Consiliul de Stat.
În alte ţări cum sunt Spania, Elveţia, Belgia activitatea de contencios
administrativ se exercită de instanţele judecătoreşti obişnuite, care au secţii
speciale de contencios administrativ, aşa cum se întampla şi în România.
Majoritatea autorilor2 de drept administrativ disting două categorii de
contencios administrativ:
1) Contenciosul administrativ de anulare prin care instanţa de
contencios administrativ poate să anuleze sau să modifice un act
administrativ emis cu nerespectarea condiţiilor prevăzute de lege sau poate
să oblige o autoritate publică să rezolve o cerere referitoare la un drept
recunoscut de lege. În acest caz instanţa de contencios nu este competentă să
rezolve şi problema reparării daunelor, această problemă revenind, în cadrul
unui litigiu separat, instanţelor de drept comun.
2) Contenciosul de plină jurisdicţie prin care instanţa de contencios
administrativ poate să anuleze sau să modifice un act administrativ emis cu
nerespectarea condiţiilor prevăzute de lege sau poate să oblige o autoritate
publică să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege şi,
totodată, să procedeze şi la repararea daunelor cauzate. Cererea pentru
2
Pt. detalii a se vedea C. G. Rarinescu, op. cit ., p.36, R.N. Petrescu, Drept admnistrativ, vol.I,II, Ed.
Cordial Lex, Cluj Napoca, 1999, vol.II, p.23
80
despăgubiri se poate formula, fie în cadrul acţiunii iniţiale, fie separat, după
cum la data introducerii acţiunii îi era sau nu cunoscută paguba sau
întinderea ei.
Aspecte generale privind contenciosul administrativ:
Cuvântul contencios derivă din latinescul contendo /contendere, care

evocă ideea unei înfruntări prin luptă. Etimologic, contenciosul
administrativ este totalitatea mijloacelor juridice puse la dispoziţia
cetăţenilor pentru a putea lupta în vederea restabilirii ordinii de drept,
tulburată prin actele juridice şi faptele materiale ale organelor administraţiei
publice, intervenite în aplicarea legilor şi în funcţionarea serviciilor publice.
Instituţia contenciosului administrativ este o instituţie funda-mentală
în orice stat de drept, ea reprezintă instrumentul prin intermediul căruia
cetăţenii se pot apăra de abuzurile administraţiei.
Evoluţia contenciosului administrativ:
Noţiunea de contencios administrativ a fost folosită în România

interbelică în două sensuri: un sens larg, prin care se evocau toate litigiile
din sfera administraţiei publice, indiferent de autoritatea care le soluţiona; un
sens restrâns, prin care se evocau litigii care intrau exclusiv în competenţa de
soluţionare a instanţei judecătoreşti. Astfel, în doctrină a fost definit
contenciosul administrativ ca „fiind totalitatea litigiilor născute între
particulari şi administraţiile publice, cu ocazia organizării şi funcţionării
serviciilor publice în care sunt puse în cauză reguli, principii şi situaţiuni
aparţinând dreptului public” (Constantin Rarincescu, Contencios
administrativ român, Editura Univers Alcaly & Co Bucureşti, 1937, pag.31).
Până la apariţia Legii nr. 29/1991, lege cadru, cu modificările
ulterioare, instituţia contenciosului administrativ a fost reglementată astfel:
Legea din 11.02.1864 privind Consiliul de Stat, cu atribuţii de contencios
pentru funcţionarii publici.
Perioada dintre 09.07.1866, când s-a desfiinţat Consiliul de Stat, şi 1905 s-a
caracterizat prin soluţionarea de către instanţele de drept comun a litigiilor
de contencios administrativ.
În perioada cuprinsă între 1905-1910 s-a săvârşit reforma în materia
contenciosului administrativ, prin Legea din 1905 consa-crându-se un
contencios de anulare, pe cale judiciară, de verificare a legalităţii actului în
măsura în care vatămă drepturile subiective ale reclamantului.
81
La data de 25.03.1910, a fost desfiinţată Legea din 1905 a contenciosului
administrativ.
Prin Legea din 17.02.1912 pentru Reorganizarea Curţii de Casaţie, s-a
reintrodus sistemul de contencios administrativ, conform căruia Curtea de
Casaţie era competentă să declare ilegal un act, şi nu să-l anuleze, dar putea
să oblige autoritatea să satisfacă cererea petentului, adică să desfiinţeze sau
să modifice actul care aduce vătămare drepturilor particularului (petentului).
Această lege a menţinut competenţa tribunalelor de drept comun de a aprecia
pe cale de excepţie şi fără nici o limitare legalitatea actelor administrative.
Prin Constituţia din 28.03.1923, instanţa contenciosului administrativ
a fost transformată într-o instituţie de rang constituţional, dar nu se admitea
înfiinţarea de tribunale administrative (art.107 alin.1), astfel încât litigiile se
judecau în contencios de instanţa judecătorească de drept comun, care avea
dreptul de a se pronunţa asupra legalităţii actului şi de a anula actul declarat
ca ilegal.
Prin Legea din 1925, curţile de apel au devenit competente să anuleze
actele administrative de autoritate, putând acorda şi despăgubiri
particularilor. În schimb, judecarea actelor de gestiune, ca şi a actelor
materiale ale autorităţilor administrative, a rămas în continuare în sarcina
instanţelor de drept comun.
Prin Decretul Nr.128 din 8.07.1948, instituţia contenciosului
administrativ a fost desfiinţată, fiind considerată incompatibilă cu principiul
unităţii puterii de stat, consacrat prin Constituţia socialistă din 1948. Astfel,
dreptul de a controla legalitatea actelor administrative a revenit instanţei
judecătoreşti, pe cale de acţiune directă.
Constituţia din 1965 cuprindea dispoziţii din care rezultă ceea ce
reprezenta contenciosul administrativ specific regimului totalitar; astfel,
art.35 dispunea că „cel vătămat într-un drept al său printr-un act ilegal al
unui organ de stat poate cere organelor competente, în condiţiile prevăzute
de lege, anularea actului şi repararea pagubei”. Printre „organele
competente” erau incluse şi instanţele judecătoreşti, dar şi alte organe
publice care prin lege aveau repartizată o anumită competenţă. Art.103
alin.3 din Constituţie arăta că „tribunalele şi judecătoriile judecă cererile
celor vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative putând să se
pronunţe în condiţiile legii şi asupra legalităţii acestor acte”.
Prin Legea contenciosului administrativ din 7.11.1990, care a intrat în
vigoare cu un an înainte de Constituţia din 1991 s-a creat posibilitatea
atacării şi a actelor administrative jurisdicţionale, sau posibilitatea ca
instanţele să dispună, în cazul admiterii cererii, acordarea de despăgubiri
materiale şi morale. Prin Legea 29/1990 s-au înfiinţat secţii specializate de
82
contencios administrativ în cadrul Tribunalului Judeţean şi al Municipiului
Bucureşti, precum şi al Curţii Supreme de Justiţie. Însă nu trebuie neglijat
faptul că punerea în practică a acestei legi trebuia să se facă în conformitate
şi cu principiile consacrate de Constituţia României din 1991, astfel încât s-a
realizat un proces calificat de doctrină drept fenomen de constituţionalizare a
contenciosului administrativ
Constituţia din 1991, adoptată ulterior adoptării Legii conten-ciosului
administrativ, conţine anumite dispoziţii care conferă în mod clar un câmp
mai larg noţiunii tradiţionale de contencios administrativ. Deşi în ea nu se
foloseşte noţiunea expresă de „conten-cios administrativ”, în capitolul VI al
titlului III consacrat autorităţii judecătoreşti este legiferată competenţa de
soluţionare a litigiilor de contencios administrativ. O asemenea concluzie se
desprinde şi din coroborarea dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art.21,
art.48, art.122 (4), care fac vorbire de posibilitatea atacării „în faţa instanţei
de contencios administrativ a unui act administrativ, de către titularul acestui
drept, actul atacat fiind suspendat de drept”. Ca atare, adaptarea acestei legi
şi modificările aduse prin Constituţia din 1991 noţiunii de contencios
administrativ au semnificat o nouă etapă în evoluţia dreptului administrativ
român.
În esenţă, contenciosul administrativ reprezintă totalitatea litigiilor
dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi cei vătămaţi în drepturile,
libertăţile şi interesele lor legitime, pe de altă parte, deduse din acte
administrative tipice sau asimilate considerate ca ilegale, de competenţa
secţiilor de contencios administrativ ale instanţelor judecătoreşti, guvernate
de un regim juridic predominant de drept public.
Din această definiţie se desprind o serie de elemente definitorii ale
contenciosului administrativ:
- contenciosul administrativ reprezintă totalitatea litigiilor care pot
apărea între două categorii de subiecte – o autoritate publică şi un subiect de
drept, persoană fizică sau persoană juridică.
- aceste litigii sunt deduse din actele administrative tipice sau
asimilate ale acestora pe care subiectul vătămat le apreciază ca fiind ilegale.
O autoritate publică poate emite mai multe categorii de acte: acte
specifice statului sau constitutive, acte de dreptul muncii, acte de drept
comercial, acte administrative. Este evident că dintre toate aceste categorii
de acte pe care le emite un organ public, în contencios administrativ nu vor
putea fi atacate decât actele administrative emise de către organele de
autoritate publică. De exemplu, nu se poate ataca în contencios administrativ
o sentinţă a unei instanţe judecătoreşti; aceasta este supusă căilor de atac
83
potrivit procedurii civile, dar în contencios administrativ se vor putea ataca
actele cu caracter administrativ ale acestei autorităţi publice.
Litigiile nu se soluţionează de instanţele judecătoreşti de drept comun,
ci de secţii specializate, denumite secţii de contencios administrativ şi fiscal
din cadrul Tribunalelor, al Curţilor de Apel şi al Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie.
Alt element definitoriu al contenciosului administrativ este faptul că litigiile
pe care le include noţiunea de contencios adminis-trativ sunt guvernate de un
regim predominant de putere publică, adică normele juridice care
reglementează contenciosul administrativ nu sunt exclusiv norme de drept
administrativ, ci sunt şi norme care aparţin procedurii judiciare obişnuite.
Fundamentele constituţionale în materia contenciosului

administrativ:
În prezent, fundamentele constituţionale în materia contencio-sului

administrativ sunt cuprinse în Constituţia din 1991 revizuită prin Legea
nr.429/2003, aprobată prin referendumul naţional din 18-19 oct.2003
confirmat prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr.3/22.10.2003.
Avem două categorii de dispoziţii:
1. cu caracter implicit, care reprezintă izvoare de drept şi pentru alte
instituţii (art.1, alin.3, art.4, art.15 alin.2, art.16);
2. dispoziţii care reprezintă izvoare exprese ale contenciosului
administrativ: (art.52), principalul sediu constituţional al contencio-sului
administrativ; acesta poartă denumirea de dreptul persoanelor vătămate de
o autoritate publică şi consacră unul din drepturile fundamentale ale
cetăţeanului român în actualul sistem constituţional şi legal, care, alături de
drepturile petiţionare prevăzute de art.51 din Constituţie, constituie categorii
de drepturi – garanţii.
Constituţia actuală, în spiritul tradiţiei interbelice, aşază la rang de
drept fundamental posibilitatea cetăţeanului de a se apăra de abuzurile
comise de autoritate.
Art.52 este plasat în titlul II al Constituţiei, consacrat drepturilor,
libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor.
Art.21, intitulat Accesul liber la justiţie, creează cadrul general, din
punctul de vedere al valorilor care pot fi ocrotite prin justiţie, inclusiv în
cadrul litigiilor de contencios administrativ. Este vorba despre protejarea
prin justiţie a drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime.
84
ASPECTE NOI ÎN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV
INTRODUSE PRIN LEGEA NR.554/2004
În art.1 din lege sunt arătate în mod clar şi nominal persoanele care
pot acţiona în justiţie pe calea contenciosului administrativ, cuprinse în
noţiunea de oricare persoană vătămată. Denumirea nouă folosită de legiuitor
este aceea de subiecte de sezină.
Concret, poate declanşa o acţiune în instanţă orice persoană, cu
condiţia ca aceasta să se considere vătămată într-un drept al său, o
liberalitate sau un interes legitim de către o autoritate publică. Vătămarea
trebuie să fie făcută potrivit legii printr-un act administrativ emis de o
autoritate publică, în formă tipică, sau prin refuzul autorităţii, ce constă în
nesoluţionarea unei cereri în termenul legal. Cererea trebuie să fie făcută
instanţei competente, competenţă prevăzută expres şi în Codul de procedură
civilă, art.2 şi 3 şi 4 (tribunale, Curţi de Apel şi Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie).
Un alt aspect de noutate introdus prin noua lege a contenciosului
administrativ constă în obligativitatea publicării hotă-rârilor definitive şi
irevocabile pronunţate de instanţele de contencios administrativ, cu
menţionarea doar a acelora prin care s-au anulat acte cu caracter normativ,
de exemplu, o Hotărâre de Guvern, o Ordonanţă de Guvern, un Ordin al
ministrului, acest lucru fiind obligatoriu începând cu data intrării în vigoare
a acestei legi: 7.01.2005.
De menţionat este faptul că, în cuprinsul art.2 din lege, sunt
prezentate sub formă de definiţii înţelesul şi semnificaţia termenilor,
noţiunilor celor mai utilizate instituţii, ale unor acţiuni în contencios
administrativ, fiind utilizate expresiile următoare: persoana vătămată,
autoritatea publică, act administrativ, act administrativ-jurisdicţional,
contenciosul administrativ, actul unilateral cu caracter individual sau
normativ emis de o autoritate publică, instanţa de contencios administrativ,
nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, refuzul nejustificat de a
soluţiona o cerere, plângere prealabilă, act de comandament cu caracter
militar, serviciu public, interes public, exces de putere, drept vătămat, interes
legitim privat, interes legitim public, organisme sociale interesate, paguba
iminentă, instanţă de executare.
O noutate legislativă este şi prevederea privind obligaţia executării,
referitoare atât la actele administrative emise de auto-rităţile publice, cât şi la
contractele administrative, şi anume: dacă prin hotărâre se dispune obligarea
organului de autoritate publică să emită un act sau să încheie un contract de
concesiune sau să elibereze o adeverinţă, sau un certificat, atunci unitatea
85
este obligată, în termenul stabilit de lege de la data rămânerii definitive şi
irevocabile a hotărârii, să-l publice (în termen de 30 de zile).
Legea se referă şi la instanţa de executare a hotărârilor în contencios
administrativ (art.25).
Şi prin art.9 din lege se aduce un element de noutate în sensul că,
potrivit Legii 29/1990 a contenciosului administrativ, nu exista posibilitatea
de a ataca în contencios administrativ dispoziţiile cuprinse într-o Ordonanţă
de Guvern; acum, există această posibilitate.
În practică este important a se cunoaşte atât de teoreticienii dreptului,
cât şi de practicienii în domeniu: Ce anume trebuie să se ceară şi se cere
potrivit legii printr-o acţiune în contencios administrativ? Răspuns: se pot
cere: anularea actului administrativ vătămător, recunoaşterea dreptului
pretins sau a interesului legitim, repararea pagubei aduse, amendarea
funcţionarului vinovat de încălcarea legii, obligarea la eliberarea unui act,
certificat, obligarea la încheierea unui contract de natură administrativă
(concesiune, administrare, închiriere).
Toate aceste aspecte sunt reglementate în noua lege a contenciosului
administrativ; mai exact, legiuitorul se referă nu numai la actele
administrative cunoscute, ci şi la contractele administrative.
Cât priveşte vătămarea interesului legitim, legiuitorul arată că acesta poate fi
un interes legitim privat şi un interes legitim public, noţiuni specifice
utilizate în materie şi definite expres în lege (art.2 lit. o şi p).
În Legea din 2004 se prevede că poate să se adreseze instanţei de
contencios administrativ şi persoana vătămată într-un drept al său sau un
interes legitim printr-un act individual adresat altui subiect de drept.
Sunt cuprinse în noua lege şi alte subiecte de drept în afară de cele
cunoscute. Astfel, potrivit acestei legi, în afară de persoanele menţionate,
mai pot declanşa acţiuni în contencios administrativ: Avocatul Poporului şi
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, definite de legiuitor organe de
tutelă administrativă.
De asemenea, în lege se arată că Avocatul Poporului, pe baza
atribuţiilor sale, dacă este sesizat de o persoană fizică şi dacă apreciază că un
act sau o autoritate publică a săvârşit un exces de putere, a emis un act ilegal
ce nu poate fi înlăturat decât prin justiţie, poate sesiza instanţa de contencios
administrativ cu acţiune normală în justiţie la instanţa de la domiciliul
persoanei care a sesizat Avocatul Poporului (domiciliul petiţionarului). În
consecinţă, petiţionarul dobândeşte de drept calitatea de reclamant în cazul
în care Avocatul Poporului a formulat acţiune în justiţie.
Sesizarea instanţei de contencios se poate face de către Ministerul
Public atunci când Parchetul apreciază că s-a emis un act sau că o autoritate
86
prin exces de putere a emis fie un act normativ, fie un act individual, prin
care s-a vătămat un interes. În acest caz se sesizează tribunalul, respectiv
Curtea de Apel, iar instanţa competentă este cea de la sediul autorităţii
publice care a emis actul vătămător. În esenţă, ori de câte ori se solicită
printr-o acţiune să se constate nulitatea unui act administrativ nelegal,
instanţa trebuie să se pronunţe asupra acestui aspect, deoarece, de regulă,
actele administrative, dacă au intrat în circuitul civil şi au produs efecte
juridice, nu se mai pot revoca de organul emitent, ci pot fi anulate doar de
instanţă. În cazul în care se admite acţiunea, instanţa se va pronunţa asupra
legalităţii sau nelegalităţii actului contestat, dar, dacă partea cere, se va
pronunţa şi asupra legalităţii actelor ce au stat la baza emiterii actului nelegal
şi tot la cererea părţii se va pronunţa asupra suspendării efectelor acestuia în
cazul în care acestea produc un prejudiciu iminent părţii reclamante.
În noua lege este reglementată posibilitatea atacării pe calea
contenciosului nu numai a hotărârilor de Guvern, ci şi a dispoziţiilor
cuprinse într-o ordonanţă de guvern când se apreciază că ele sunt nelegele,
neconstituţionale. Aşadar, persoana vătămată se poate adresa instanţei atunci
când: este vătămată în drepturile sale sau în interesul său legitim, printr-o
Ordonanţă sau printr-o dispoziţie dintr-o Ordonanţă sau Hotărâre de Guvern
ce sunt neconstituţionale; pentru acest motiv, ea se adresează instanţei de
contencios administrativ, iar în cererea respectivă partea poate invoca
excepţia neconstituţiona-lităţii ordonanţei.
Noua lege defineşte expres tutela administrativă şi organele acesteia,
în sensul că prefectul este o altă persoană ce poate introduce acţiune în
contencios administrativ. Tutela administrativă se realizează, potrivit legii,
de către cele două organe de autoritate publică, şi anume de către prefect, cu
referire strictă la zona teritorială, la unitatea administrativă, judeţul, şi
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, organ al administraţiei publice la
nivel de ţară ce are personalitate juridică şi are drept scop de a apăra
funcţionarii publici de abuzurile organului de autoritate la care aceştia
activează.
Potrivit noii legi, este obligatorie participarea în instanţă a
reprezentantului Ministerului Public (art.1, pct.9 din Legea 554/2004).
În cazul în care Ministerul Public sesizează instanţa pentru emiterea unui act
de autoritate publică în exces de putere, instanţa, din oficiu sau la cerere,
poate introduce în cauză chiar şi alte organisme sociale cu personalitate
juridică interesate, tocmai în scopul unei soluţionări juste şi legale a cauzei.
Noua lege a contenciosului administrativ prevede necesitatea unei
concilieri prealabile, şi acest lucru este cu atât mai important, cu cât este
vorba de situaţii în care se cere obligarea sau se solicită anularea contractelor
87
administrative când este obligatoriu să se procedeze la conciliere între părţi,
potrivit art.720 alin.1-9, Cod procedură civilă.
Tot un aspect de noutate îl constituie şi dispoziţia cuprinsă în art.3
alin.3, care arată că, până la soluţionarea cauzei (a contestaţiei, a acţiunii în
contencios administrativ), actul atacat, în condiţiile art.1 şi 2, este suspendat
de drept.
Noua lege prevede în mod expres când anume se poate invoca
excepţia de nelegalitate şi care instanţă o poate soluţiona (art.4).
Legea din 2004 stabileşte care sunt actele administrative de autoritate
exceptate de la controlul realizat pe calea contenciosului administrativ,
acestea fiind actele Parlamentului şi Guvernului.
Indiferent de obiectul cererii în contencios administrativ, în toate
cazurile, instanţa, înainte de a proceda la judecata în fond a cauzei, trebuie
să-şi verifice mai întâi competenţa materială şi apoi să procedeze la
soluţionarea excepţiei de nelegalitate a actului (în condiţiile prevăzute de
art.4 din lege) dacă s-a invocat o astfel de excepţie şi după aceea să
procedeze la soluţionarea pe fond a cauzei.
Evoluţia istorică a contenciosului administrativ în România
În România contenciosul administrativ a avut o evoluţie istorică

deosebită determinată de schimbările intervenite în actele normative care îl
reglementau, schimbări fireşti dacă ţinem seama de evoluţia social-politică a
ţării.
Pentru prima dată, la noi, contenciosul administrativ a fost instituit
prin Legea privind înfiinţarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864.
Consiliul de Stat era un organ consultativ pe lângă Guvern ce avea trei
categorii de atribuţii:
1) în materie legislativă el era cel care pregătea proiectele de lege;
2) în materie administrativă;
3) în domeniul contenciosului administrativ.
Atribuţiile de contencios administrativ erau reglementate de art.51
din lege şi se exercitau:
a) impotriva hotararilor ministrilor date cu exces de putere sau cu
incalcarea legilor si regulamentelor ;
b) împotriva hotărârilor sau actelor de executare ale prefecţilor sau
altor agenţi administrativi date cu încălcarea legilor şi regulamentelor;
c) împotriva hotărârilor comisiilor de lucrări publice;
88
Consiliul de Stat mai putea soluţiona şi reclamaţii ridicate de particulari
pentru apărarea intereselor lor, în cazuri prevăzute de legi.
În 1866 Consiliul de Stat a fost desfiinţat, iar atrbuţiile lui în materie
de contencios administrativ au fost preluate de instanţele judecatoreşti de
drept comun.
Acel sistem a fost valabil până în anul 1903 când a fost adoptată
Legea pentru reorganizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, care dădea
dreptul particulărilor să atace pe calea unui recurs principal şi direct actele
administrative ilegale şi să ceară instanţei judecătoreşti să pronunţe anularea.
Pentru judecarea acestui recurs s-a infiinţat la nivelul Inaltei Curti de Casatie
Sectiunea a III-a, sectiune de contencios administrativ, care nu avea insa o
competenta generala, ci limitata la materiile stabilite de lege.
Legea Curtii de Casatie si Justitie din 25 martie 1910 a desfiintat
sistemul contenciosului conceput in 1905, cauzele de aceasta natura
solutionandu-se de catre tribunalele de judet.
Competenta stabilita de aceasta lege nu a durat pera mult, deoarece prin
Legea de reorganizare a Curtii de Casatie si Justitie din 17 februarie 1912,
cauzele de contencios administrativ au fost atribuite, din nou, Sectiunii a III-
a a Curtii de Casatie. Aceasta sectiune era abilitata sa judece legalitatea
actelor, dar nu putea sa le anuleze, ci doar sa le declare ilegale si sa invite
autoritatea administrativa sa le desfiinteze sau sa le modifice.
Constitutia din 1923 a reglementat, in art.99, dreptul de a obtine despagubiri
de catre cei vatamati printr-un decret sau o dispozitie semnata sau
contrasemnata de un ministru. O importanta deosebita pentru institutia
contenciosului administrativ o avea art.107 in care se mentiona ca atributiile
de contencios administrativ apartin in intregime puterii judecatoresti si se
exercita potrivit legii speciale. Totodata, se mentiona, ca prin institutia
contenciosului administrativ se putea verifica legalitatea tuturor actelor
administrative, cu exceptia celor de guvernamant si a celor de comandament
militar.
In baza acestor prevederi constitutionale a fost adoptata Legea pentru
contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925. Potrivit art.1 din aceasta
lege, oricine se pretindea vatamat in drepturile sale printr-un act
administrativ de autoritate facut cu incalcarea legilor si a regulamentelor, sau
prin reaua-vointa a autoritatilor administrative de a rezolva cererea privitoare
la un drept, putea face cerere pentru recunoasterea dreptului sau la instantele
judecatoresti competente. Erau exceptate actele de guvernamant, actele de
comandament militar, actele referitoare la exercitarea tutelei administrative
si controlului ierarhic.
89
Contenciosul reglementat de Legea din 1925 era un contencios
subiectiv, adica reclamantul trebuia sa invoce lezarea unui drept subiectiv,
In acelasi timp, era un contencios de plina jurisdictie, intrucat cel lezat in
dreptul sau putea cere anularea actului, precum si despagubiri.
Cu toate acestea, prin legi speciale, anumite litigii dintre particulari si
autoritatile administrative au fost date in competenta unor instante
jurisdictionale administrative.
Dintre aceste legi speciale amintim Legea din 20 aprilie 1933 prin
care au fost infiintate comitetele de revizuire, adevarate tribunale
administrative.3 Legea administratiei locale din 27 martie 1933 prin care
comitetele de revizuire au dobandit denumirea de curti administrative si
Legea pentru organizarea curtilor administrative din 15 martie 1939.
In 1948, prin Decretul nr.128 au fost desfiintate Contenciosul administrativ
si Curtile administrative, instantele judecatoresti putand verifica legalitatea
actelor administrative numai atunci cand legea prevedea in mod expres
aceasta competenta.
In Constitutia din 1965 s-a introdus principiul legalitatii actelor
administrative in conditiile stabilite de lege si s-a prevazut ca cei vatamati in
drepturile lor prin acte administrative ilegale se pot plange la instantele
judecatoresti.
In baza Constitutiei din 1965 a fost adoptata Legea nr.1/1967 referitoare la
judecarea de catre tribunale a cererilor celor vatamati in drepturile lor prin
acte administrative ilegale. Contenciosul administrativ instituit de aceasta
lege era un contencios de plina jurisdictie.
Introducerea principiului constitutional al verificarii legalitatii actelor
administrative si adoptarea Legii nr.1/1967 au marcat o schimbare
importanta in posibilitatea contestarii in justitie a actelor administrative
ilegale4, chiar daca existau numeroase acte administrative exceptate de la
controlul judecatoresc. Numeroasele exceptii de acte administrative pe care
le prevedea Legea nr.1/1967, precum si practica judecatoreasca orientata
spre restrangerea sferei controlului judecatoresc au ingustat mult sfera
exercitarii controlului actelor administrative de catre instantele judecatoresti.
Prin adoptarea Legii contenciosului administrativ nr.29/1990 si a
Constitutiei din 1991 s-a relansat traditia contenciosului administrativ din
perioada interbelica.
Contenciosul administrativ reglementat de Legea nr.29/1990 are
urmatoarele trasaturi: este un contencios de plina jurisdictie; exercita un
3
Pt detalii a se vedea E.D. Tarangul, op.cit. p.613 si urm.
4
Al Negoita, op.cit., p.213 si urm.
90
control direct; actul atacat trebuie sa provina de la o autoritate publica5;
inainte de a introduce actiunea in instanta, cel vatamat in dreptul sau trebuie
sa ofere posibilitatea autoritatii ierarhic superioare de a inlatura actul ilegal
si de a repara eventuala pagaba; pot fi atacate si actele administrative
jurisdictionale; contenciosul are doua grade de jurisdictie, fondul si recursul;
actiunea in justitie poate fi formulata si personal impotriva functionarului
autoritatii publice.6 De asemenea, pentru prima data se consacra raspunderea
pentru daune morale.
Constitutia din 1991 schimba, sub anumite aspecte, conceptia asupra
sferei contenciosului administrativ.
In art.21 din Constitutie se arata ca orice persoana se poate adresa justitiei
pentru apararea drepturilor, libertatilor si intereselor sale legitime, iar in
art.48 din Constitutia din 1991 se prevede ca persoana vatamata de o
autoritate publica printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in
termenul legal a unei cereri are dreptul sa obtina recunoasterea dreptului
pretins, anularea actului administrativ si repararea pagubei. In acelasi articol
se mentioneaza ca limitele si conditiile exercitarii acestui drept se stabilesc
prin lege organica, iar in art.72 punctul 3, cu referire la legile organice, se
mentioneaza la litera j ca domeniul contenciosului administrativ face
obiectul unei legi organice.
TRĂSĂTURILE CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV

ÎN BAZA CONSTITUŢIEI ŞI A LEGII CADRU
1. O primă trăsătură o reprezintă obiectul specific al litigiilor de

drept administrativ. Prin Legea 554/2004 şi în Constituţia României, în
spiritul tradiţiei acestei instituţii, se îngăduie ca acţiunile în contencios să
privească atât actul administrativ tipic (emis de autoritate, dar apreciat ca
ilegal), cât şi actul administrativ asimilat (neemiterea actului la care
subiectul de drept se constituie îndrituit). În această a două situaţie se
asimilează unui act juridic un fapt al administraţiei, şi anume acela de a nu
soluţiona o cerere la care legea îi dă dreptul cetăţeanului, ceea ce atrage
denumirea de act administrativ asimilat. Se instituie astfel un control direct
pe cale de acţiune judiciară atât asupra actului administrativ propriu-zis, cât
şi asupra actului administrativ asimilat.
2. O a două trăsătură priveşte calitatea părţilor în litigiu. În
contenciosul administrativ pot fi atacate actele emise de autorităţile publice
5
Notiunea de autoritate administrativa prevazuta de art.1 din Legea nr.29/1990 a fost inlocuita in
Constitutie (art.48) cu cea de autoritate publica.
6
Pt. detalii a se vedea A. Iorgovan, op. cit., vol.I, p. 401-402
91
care vor avea calitatea de pârât. Această trăsătură rezultă din coroborarea
art.1 din Legea 554/2004 cu art.52 din Constituţie, care consacră drepturile
persoanelor vătămate de o autoritate publică şi care lărgeşte sfera actelor ce
pot fi atacate în contencios, ea incluzând în prezent orice act administrativ
indiferent de autoritatea publică de la care emană.
Legea contenciosului administrativ face referire la persoanele fizice
sau juridice, ceea ce înseamnă că legiuitorul, şi prin vechea lege 29/1990,
abrogată, şi cu atât mai mult prin noua lege 554/2004, a avut în vedere
capacitatea civilă a celui vătămat în accepţiunea dată de lege.
Art.52 din Constituţie renunţă la termenul de persoană fizică sau
juridică, vorbind numai despre persoana vătămată. Este vorba despre o
schimbare de esenţă a legiuitorului constituant. Constituantul a avut în
vedere renunţarea la necesitatea calităţii de persoană fizică sau juridică a
reclamantului, folosind sintagma persoană într-o accepţiune largă, care să
includă atât persoanele fizice cât şi pe cele juridice, singura condiţie impusă
de lege constând în aceea ca reclamantul să fie vătămat fie în dreptul său, fie
în interesul său legitim, fie într-o libertate.
3. O a treia trăsătură vizează tipul de contencios instituit, şi anume
un contencios de plină jurisdicţie, care se realizează prin puterea
judecătorească. Aceasta înseamnă că judecătorul are competenţe mult mai
largi decât organul jurisdicţional, adică, prin hotărârea dată în contencios,
instanţa nu se limitează numai la a pronunţa anularea unui act ilegal, ci ea
poate ordona şi alte măsuri, cum ar fi: recunoaşterea de drepturi subiective
ale reclamantului, obligarea la despăgubiri a pârâtului (organul de autoritate
publică) şi obligarea pârâtului la refacerea unui act, modificarea actului,
completarea lui sau la emiterea unei decizii administrative, după caz.
Deci, prin acţiunea în contencios administrativ se instituie un control
de plină jurisdicţie, în sensul că reclamantul poate solicita, iar instanţa poate
dispune următoarele:
anularea actului – în funcţie de întinderea efectelor anulării, poate fi o
anulare totală sau parţială;
recunoaşterea dreptului pretins – posibilitatea ca instanţa să oblige
autoritatea pârâtă la emiterea actului solicitat de reclamant atunci când
apreciază că legea îi conferă acestuia un asemenea drept;
repararea pagubei (reparaţii materiale, morale, amenzi).
Semnificativ pentru contenciosul de plină jurisdicţie este întinderea
drepturilor pe care le are organul judecătoresc.
4. A patra trăsătură este caracterul facultativ al procedurii
administrative prealabile, cu referire expresă la jurisdicţiile speciale
administrative.
92
Potrivit art.21 alin 4 din Constituţie, „jurisdicţiile speciale
administrative sunt facultative şi gratuite”. Persoanele vătămate prin actele şi
operaţiunile administrative în raporturile lor cu administraţia au la dispoziţie
două categorii de mijloace pentru a se plânge şi a obţine satisfacţia pe care o
creează legea: recursurile administrative şi recursul contencios.
Recursul administrativ este reprezentat de sesizarea printr-o reclamaţie a
unui organ administrativ care ar putea fi cel emitent sau cel ierarhic superior
lui. Această categorie de recursuri include recursul graţios şi recursul
ierarhic.
Recursul contencios există atunci când autoritatea sesizată este una
judecătorească. Cât priveşte procedura administrativă prealabilă sub forma
recursurilor administrative, acestea semnifică o posibilitate a subiectului
vătămat de a se adresa administraţiei care i-a produs vătămarea sau celei
superioare ei, prin anularea, modificarea, înlocuirea unui act administrativ.
Recursul administrativ e un mijloc în beneficiul cetăţeanului prin care
acesta să-şi poată realiza dreptul său fără a mai apela la justiţie, care
reprezintă o cale mai anevoioasă şi mai costisitoare. Recursul administrativ
prezintă avantajul că e simplu, fără formalităţi şi termene şi fără cheltuieli.
Pentru a putea fi exercitată o formă de recurs administrativ, se impun mai
multe condiţii: autoritatea faţă de care se exercită recursul administrativ să fi
emis un act ilegal sau să nu-l fi emis, deşi subiectul de drept se considera
îndreptăţit la el; cel care exercită forma de recurs să fi suferit o vătămare
într-un drept al său sau într-un interes legitim, în lipsa unei asemenea
vătămări neputând fi vorba decât de o simplă denunţare.
Recursul administrativ vizează atât legalitatea, cât şi oportunitatea
actului administrativ, precum şi consecinţele acestuia, lucru explicabil de
vreme ce e vorba de un control administrativ, iar misiunea administraţiei e
realizarea cât mai completă a interesului public. Actele emise în urma unui
recurs administrativ nu sunt acte administrativ jurisdicţionale, ci acte
administrative; ele produc aceleaşi efecte ca şi când administraţia ar fi
acţionat din oficiu, autosesizându-se cu privire la o anumită problemă ce
presupune intervenţia unui act administrativ. Din punct de vedere al
procedurii de îndeplinit şi al termenelor în care se exercită, ele sunt scutite
de termene şi proceduri speciale.
Recursurile administrative sunt de două categorii:

-graţios, căruia îi sunt caracteristice două trăsături, care se exercită la
aceeaşi autoritate ce a emis actul administrativ supus recursului; cel care îl
exercită poate cere să fie emis un act administrativ, să fie retractat, modificat
sau anulat actul eliberat;
93
- ierarhic, care urmăreşte punerea în funcţiune a puterii ierarhice şi
căruia îi sunt caracteristice două trăsături.
Prima trăsătură se exercită la organul ierarhic superior organului care
a produs vătămarea şi din punct de vedere al sferei sale de aplicare nu
vizează decât actele administrative emise de organele administrative care au
organe superioare din punct de vedere ierarhic.
A doua vizează pretenţiile recurentului, ce anume poate cere cel care
îl exercită de la organul ierarhic superior celui al cărui act i-a produs o
anumită vătămare. Acesta poate cere anularea actului respectiv, precum şi
obligarea autorităţii emitente să emită sau să modifice un anumit act.
Dublul grad de jurisdicţie
Fondul şi recursul se judecă în cadrul secţiilor specializate de

contencios administrativ existente la nivelul tribunalelor, curţilor de apel şi
Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. Litigiile privind actele administrative
emise de autorităţile publice până la nivelul judeţului (comunale, orăşeneşti,
municipale), cu excepţia Municipiului Bucureşti, se soluţionează în fond la
secţiile de contencios administrativ de la nivelul tribunalelor şi în recurs la
curţile de apel.
Litigiile privind actele administrative emise de autorităţile publice de
la nivel judeţean şi central intră în competenţa materială pentru fond la
secţiile de contencios administrativ de la nivelul curţilor de apel, iar în recurs
la secţia de contencios a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. Legea a instituit
un regim diferit pentru actele emise de autorităţile publice de la nivelul
Municipiului Bucureşti, care au revenit spre judecată în fond la Curtea de
apel şi în recurs la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
Posibilitatea de a ataca în justiţie şi actele administrative

cu caracter jurisdicţional
Prin actele jurisdicţionale se poate tranşa cu forţă de adevăr, legal, un
conflict de drepturi sau se poate constata cu aceeaşi tărie o situaţie de drept
sau de fapt; ele sunt săvârşite numai după o procedură ce se aseamănă cu
procedura judiciară.
Din punct de vedere al caracterului lor, dedus din natura organului
care le emană, aceste acte jurisdicţionale sunt acte administrative tipice,
deoarece sunt emise de autorităţi administrative. Datorită specificului acestor
acte – acela de a soluţiona anumite litigii din sfera administraţiei active după
o procedură în care se găsesc principii similare procedurii judiciare –, ele au
94
fost sustrase, tradiţional, controlului de legalitate al controlului de contencios
administrativ.
Legea 554/2004 a contenciosului administrativ instituie însă
posibilitatea de a ataca în justiţie şi actele administrativ jurisdicţionale.
Acţiunea poate fi formulată şi personal împotriva funcţionarului
vinovat, care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvării
cererii, numai în situaţia în care se solicită despăgubiri. Constituţia actuală
trimite, prin alin.2 al art.52, la o lege organică prin care să fie stabilite
condiţiile şi limitele exercitării acestui drept.
Regimul legal al funcţionarului public implicat în emiterea actului
administrativ atacat sau neemiterea actului solicitat îl găsim în Legea
554/2004 şi are următoarele aspecte:
• pot fi chemaţi în justiţie atât funcţionarul care a elaborat actul, cât şi
cel care se face vinovat de neemiterea lui prin refuzul rezolvării cererii.
Autoritatea publică e cea care eliberează actul, iar funcţionarul e cel care îl
elaborează;
• funcţionarul public chemat în justiţie are calitatea procesuală de sine
stătătoare, este pârât în contenciosul administrativ, având calitatea
procesuală pasivă;
• funcţionarul public poate fi chemat în instanţă numai dacă se solicită
despăgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru întârziere.
Obiectul unei acţiuni în contenciosul administrativ nu poate consta
doar în acordarea de despăgubiri, fără să se solicite şi anularea actului sau
obligarea la emiterea lui. Legea admite posibilitatea introducerii acţiunii în
anulare. În situaţia în care reclamantul nu cunoaşte întinderea reală a
pagubei, el poate introduce ulterior cererea de despăgubiri, termenul de
prescripţie pentru această cerere curgând de la data la care a cunoscut
întinderea pagubei.
Acţiunile al căror obiect exclusiv îl reprezintă anularea actului sau
obligarea la emiterea lui fără a se solicita despăgubiri pot fi introduse numai
împotriva autorităţii publice.
Legea instituie principiul solidarităţii între funcţionarul public şi autoritate;
în cazul în care acţiunea se admite, persoana respectivă este obligată la plata
daunelor solidar cu autoritatea administrativă. Consacrarea acestui principiu
a fost legitimată, în primul rând, de nevoia de a asigura cadrul legal necesar
pentru ca despăgubirile pe care le dispune instanţa să poată şi intra în
patrimoniul reclamantului, pornindu-se de la prezumţia de solvabilitate a
autorităţii publice pentru ca reclamantul să poată beneficia de aceste
despăgubiri.
95
Principiul solidarităţii îşi are legitimitatea şi în faptul că vina nu poate
fi asumată doar de funcţionar; funcţionarul este doar al autorităţii, iar de
menţinerea unui funcţionar incompetent este responsabilă într-un fel şi
autoritatea (art.16 alin.1 (1) teza 2 din Legea 554/2004). Legea prevede
posibilitatea pentru funcţionar (pârât) de a chema în garanţie pe superiorul
său ierarhic de la care a primit ordin să semneze actul; superiorul poate fi
chemat în garanţie atât în cazul actului administrativ, cât şi al actului
administrativ asimilat (art.16, alin 1, pct 2 Legea 554/2004).
Legea prevede posibilitatea instanţei de judecată de a amenda, pentru
întârzieri nejustificate, pe conducătorul autorităţii publice care se face
vinovat de neexecutarea hotărârii în termenul legal (art.24 (2)şi art.24 (3)
din Legea nr.554/2004, care stabileşte sancţiunea cu închisoare de la 6 luni
la 3 ani sau cu amendă de la 25.000.000 până la 100.000.000).
SUBIECTELE DE SEZINĂ POTRIVIT LEGII

CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV NR. 554/2004
Potrivit legii nr 554/2004, Legea contenciosului administrativ rezultă

că, în procesele de contencios părţile care au calitatea de reclamant sunt
denumite subiecte de sezină, şi sunt următoarele:
1. orice persoană fizică sau juridică care se consideră vătămată
într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate
publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal
a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ
competente cu o cerere. Prin aceasta poate solicita următoarele: anularea
actului, recunoaşterea actului pretins sau a interesului legitim şi repararea
pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat cât şi
public.
2. se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi persoana
vătămată într-un drept al său sau un interes legitim printr-un act
administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.
3. Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat, potrivit legii
sale organice, în baza unei sesizări a unei persoane fizice, dacă apreciază că
ilegalitatea actului sau excesul de putere al autorităţii administrative nu
poate fi înlăturat decât prin justiţie, poate sesiza instanţa competentă de
contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petiţionarul
dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această
calitate.
96
4. Ministerul Public, atunci când, în urma exercitării atribuţiilor
prevăzute de legea sa organică, apreciază că încălcările drepturilor,
libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanelor se datorează existenţei unor
acte administrative unilaterale individuale ale autorităţilor publice emise cu
exces de putere, sesizează instanţa de contencios administrativ de la
domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vătămate.
Petiţionarul dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant, urmând a fi
citat în această calitate.
5. Când Ministerul Public apreciază că, prin excesul de putere,
concretizat în emiterea unui act administrativ normativ, se vatămă un interes
public, va sesiza instanţa de contencios administrativ competentă de la
sediul autorităţii emitente.
6. Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal
poate să solicite instanţei constatarea nelegalităţii actului respectiv, în
situaţia în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil
şi a produs efecte juridice. În cazul emiterii acţiunii, instanţa se va pronunţa,
la cerere, şi asupra legalităţii actelor civile încheiate în baza actului
administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor civile produse.
7. Persoana vătămată în drepturile sale sau în interesele sale
legitime, prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanaţe ale Guvernului
neconstituţionale, se poate adresa instanţei de contencios administrativ, în
condiţiile prezentei legi.
8. În condiţiile prezentei legi, acţiunile în contencios administrativ pot
fi introduse de prefect şi de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici,
precum şi de orice persoană de drept public vătămată într-un drept sau, după
caz, când s-a vătămat un interes legitim.
Participarea în instanţă a reprezentantului Ministerului Public a
fostobligatorie până la apariţia O.G. nr 194/2005 care a abrogat pct9 din
art1 din lege.
9. Pentru situaţia prevăzută la alin 5, instanţa, din oficiu sau la cerere,
poate introduce în cauză organismele sociale cu personalitate juridică
interesate.
În concluzie subiectele de sezină sunt: orice persoană fizică sau
juridică vătămată printr-un act administrativ sau când nu I s-a rezolvat
cererea în termenul legal, Avocatul Poporului, Ministerul Public, autoritatea
emitentă a unui act administrativ nelegal, persoana vătămată printr-o
ordonanţă sau dispoziţie din ordonanţă a Guvernului neconstituţionale, orice
persoană de drept public sau privat când I s-a vătămat un interes legitim.
97
Raportat la acest aspect trebuie subliniata importanta cunoasterii
notiunilor necesare intelegerii institutiei cu privire la Procedura de
solutionare a cererii in Contencios Administrativ, acestea fiind: plangerea
prealabila;termenul de prescriptie in Contencios;obiectul actiunii judiciare;
actiunea in Contencios a dispozitiilor din Ordonantele de Guvern; instanta
competenta sa solutioneze cererile in Contencios Administrativ; termenul de
formulare a actiunilor in Contencios Administrativ; Distinctia dintre
termenul de prescriptie si termenul de decadere; Actele necesare actiunii in
Contencios; citarea partilor in Contencios si relatiile solicitate de la alte
organisme sociale; suspendarea actului administrativ pana la solutionarea pe
fond a actiunii in Contencios; solutiile pe care le poate da instanta in
Contencios Administrativ; taxele de timbru in Contencios Administrativ;
judecarea cauzei in Contencios Administrativ; termenul de prescriptie, dar şi
a termenilor speciali definiţi în art.2 din lege..
1. Ce se înţelege prin contencios administrativ? Definiţi

contenciosului administrativ în sensul Legii nr. 554/2004.
2. Care sunt trăsăturile contenciosului administrativ?
3. Care sunt condiţiile de admisibilitate a acţiunii în contencios
administrativ conform Legii 554/2004? Ce se înţelege prin subiecte de
sezină? Daţi exemple.
4. Cine poate formula o acţiune la instanţa de contencios
administrativ?
5. Ce se înţelege prin persoană vătămată în sensul contenciosului
administrativ?
6. Ce fel de acţiune poate porni avocatul poporului – are calitate de
reclamant în contencios? Ministerul public are calitate de reclamant în
contencios?
7. Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ are calitatea
de reclamant în contencios administrativ?
8. O persoană vătămată printr-o ordonanţă de guvern poate formula
acţiunea în contencios administrativ?
9 . Prefectul are calitatea de reclamant în contencios administrativ –
când?
10. Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici are calitatea de
reclamantă în contencios administrativ? Organismele sociale cu personalitate
juridică au calitatea de reclamant în contencios administrativ?
98
APLICAŢII
1. Care sunt trăsăturile specifice ale contenciosului administrativ potrivit

legii cadru şi Constituţiei:
a. are un obiect specific al litigiului de drept administrativ,

calitatea părţilor în litigiu, este un contencios de plină
jurisdicţie şi are caracter facultativ procedura prealabilă
b. obiectul specific al litigiului de drept administrativ şi
calitatea părţilor în litigiu
c. calitatea părţilor în litigiu şi tipul de contencios de plină
jurisdicţie
d. obiectul specific al litigiului şi caracterul facultativ al
procedurii prealabile
e. caracterul obligatoriu al procedurii prealabile
2. Care dintre subiectele de sezină nu este obligat să efectueze plângerea

prealabilă?
a. Prefectul, primarul şi Avocatul Poporului;

b. Avocatul Poporului, prefectul şi instituţia publică;
c. Ministerul Public şi Agenţia Naţională a Funcţionarilor
Publici;
d. Autoritatea publică, Avocatul Poporului şi prefectul;
e. Prefectul, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia
Naţională a Funcţionarilor Publici.
3. Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim poate
ataca o dispoziţie dintr-o Ordonanţă de Guvern? Unde şi cum?
a. Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes

legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate ataca aceasta prin
acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de
neconstituţionalitate;
b. Persoana vătămată poate ataca ordonanţa la Curtea
Constituţională;
c. Se poate ataca la Parchetul militar ordonanţa sau
dispoziţii din aceasta;
99
d. Nu se poate ataca la nici o instanţă o Ordonanţă de
Guvern;
e. Se poate ataca doar la Curtea de Apel o parte din
ordonanţă.
4. Instituţia contenciosului administrativ este o instituţie:
a. de drept civil
b. de dreptul muncii
c. de drept administrativ
d. o instituţie de drept penal
e. o instituţie de drept comercial
5. Ce reprezintă contenciosul administrative
a. o luptă de idei
b. o confruntare politică a două sau mai multe partide
politice
c. o sumă de procese politice
d. totalitatea litigiilor născute între particulari şi
administraţia publică, cu ocazia organizării, funcţionării
serviciilor publice, în care se aplică reguli, principii ce
aparţin dreptului public
e. o totalitate de litigii dintre stat şi administraţia publică
6. Potrivit definiţiei contenciosului administrativ cine poate fi

considerată persoană vătămată:
a. cel vătămat într-un drept al său de o autoritate publică

b. cel vătămat în interesul său de o autoritate publică
c. cel vătămat într-o libertate fundamentală de o autoritate
publică
d. cel vătămat într-un drept recunoscut de lege, într-o
libertate, în interesul său legitim, printr-un act
administrativ tipic sau atipic, emis de o autoritate publică
e. cel vătămat de o autoritate publică în interesul său politic
100
7. Se poate ataca în prezent la instanţa de contencios administrativ, un
act de control emis de inspectorii finanţelor publice, fără a utiliza procedura
prealabilă:
a. în prezent da
b. în prezent nu
c. se poate doar după realizarea procedurii prealabile
d. potrivit art. 21 alin. 4 din Constituţie se poate, ca cel
vătămat în drept său, într-o libertate sau într-un interes
legitim, să se adreseze direct instanţei de contencios, dar
în termenul legal prevăzut de art. 5 din legea 29 / 1990
e. se poate şi la organul ierarhic şi la instanţa de contencios
în acelaşi timp
8. Acţiunea în contencios administrativ poate fi formulată:
a. în termen de 5 zile de la emiterea actului nelegal de către

o autoritate
b. în termen de 10 zile de la emiterea actului nelegal de
către o autoritate
c. în termen de 1 an de la comunicarea actului nelegal emis
de o autoritate
d. în termen de 30 zile de la comunicarea actului considerat
nelegal sau vătămător sau în caz de refuz în termen de 30
de zile de la data la care trebuia emis actul dar nu mai
târziu de un an de la data comunicării actului
administrativ a cărui anulare se cere
e. în termen de 3 ani de la emiterea actului atacat
9. Care sunt trăsăturile specifice ale contenciosului administrativ potrivit

legii cadru şi Constituţiei:
a. are un obiect specific al litigiului de drept administrativ,

calitatea părţilor în litigiu, este un contencios de plină
jurisdicţie şi are caracter facultativ procedura prealabilă
b. obiectul specific al litigiului de drept administrativ şi
calitatea părţilor în litigiu
c. calitatea părţilor în litigiu şi tipul de contencios de plină
jurisdicţie
101
d. obiectul specific al litigiului şi caracterul facultativ al
procedurii prealabile
caracterul obligatoriu al procedurii prealabile
10. Care sunt categoriile esenţiale de valori, ocrotite prin acţiunea în

contencios administrativ:
a. drepturile persoanei vătămate

b. numai libertăţile persoanei vătămate
c. interesele legitime
d. drepturile şi libertăţile recunoscute de lege şi interesul
legitim al reclamantului
e. nici una din aceste valori
Cursul nr. 7 tratează Procedura de soluţionare a cererilor în

contenciosul administrativ potrivit Legii 554/2004 – suspendarea actului
administrativ atacat
102
CURSUL NR. 7
PROCEDURA DE SOLUŢIONARE A CERERII ÎN

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV POTRIVIT
LEGII 554/2004. SUSPENDAREA ACTULUI
ADMINISTRATIV ATACAT
Obiectivele cursului nr. 7:
- De a cunoaşte în ce constă obiectul cererii de chemare în judecată în

contenciosul administrativ.
- De a şti care este termenul de sesizare a instanţei de contencios
administrativ şi care instanţă are competenţa materială de a soluţiona o
acţiune în contencios administrativ.
- De a cunoaşte cine poate dispune suspendarea executării actului
administrativ unilateral vătămător şi care este modalitatea de formulare a
cererii de suspendare a executării actului administrativ vătămător.
- De a cunoaşte care este instanţa competentă să soluţioneze cererea
de suspendare şi care este termenul de formulare a cererii de suspendare.
- De a cunoaşte care sunt condiţiile de admisibilitate a suspendării
actului administrativ atacat.
- De a cunoaşte cum se soluţionează o cerere de suspendare, în ce
termen şi prin ce act se dispune suspendarea judecătorească a executării
actului administrativ.
- De a şti care este durata suspendării executării actului administrativ
atacat.
- De a cunoaşte în ce constă celeritatea judecării cererii de suspendare.
- De a şti care este calea de atac împotriva hotărârii sau încheierii de
suspendare.
- obiectul cererii de chemare în judecată în contenciosul

administrativ
- termenul de sesizare a instanţei de contencios administrative
- competenţa materială de a soluţiona o acţiune în contencios.
- suspendarea executării actului administrativ unilateral
vătămător.Modalitatea de formulare a cererii de suspendare a
executării actului administrativ vătămător.
103
- instanţa competentă să soluţioneze cererea de suspendare şi
termenul de formulare a cererii de suspendare.
- condiţiile de admisibilitate a suspendării actului administrativ
atacat.
- actul prin care se dispune suspendarea judecătorească a
executării actului administrativ atacat este: fie o sentinţă, fie o
încheiere, ambele reprezintă hotărâri ale instanţei care pot fi
atacate în recurs în termenul legal, respectiv de 5 zile de la
pronunţare.
- durata suspendării executării actului administrativ atacat, este
de regulă până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a acţiunii
pe fond.
- calea de atac împotriva hotărârii sau încheierii de suspendare
este recursul.
PROCEDURA DE SOLUŢIONARE A CERERII ÎN

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV POTRIVIT
LEGII 554/2004. SUSPENDAREA ACTULUI
ADMINISTRATIV ATACAT
Formularea acţiunii în contencios administrativ
După îndeplinirea procedurii prealabile se poate formula acţiunea în

justiţie în 30 de zile de la primirea răspunsului autoritatii emitente a actului
administrativ, urmare promovarii recursului gratios,sau de la expirarea celor
30 de zile in care autoritatea trebuie sa dea raspunsul.
Acest termen este untermen de prescriptie susceptibil de
suspendare,intrerupere,repunere in termen,insa actiunea trebuie formulate la
instanta in termenul maxim de un an de la data comunicarii actului
administrativ a carui anulare se cere.
Acest termen de un an a fost considerat termen limita de prescriptie
sau termen de decadere.Indiferent cum l-am denumi,literature juridical este
unanima in a aprecia ca termenul de un an este termen limita.
Cat priveste Legea nr.1/1967,aceasta prevedea un termen mai scurt,de
6 luni,iar Legea contenciosului administrative din 1925 nu prevedea nici un
termen,aratand ca aceste actiuni pot fi intentate oricand.
104
Referitor la competenta teritoriala a instantelor care solutioneaza
actiunile in contencios administrativ,in lege se prevede ca aceasta apartine
instantei in circumscriptiacareia domiciliaza reclamantul.
În literatura juridica s-a aratat că această prevedere legală este în
favoarea reclamantului, care însa poate sa renunte la favoarea prevazuta de
Legea 29/1990 si sa introduca actiunea la instanta de domiciliu a paratului,in
conformitate cu dispozitia din dreptul comun(art.5 din Codul de procedura
civila).
În acţiunea introdusă reclamantul poate cere anularea actului
administrativ,recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei suferite
prin incalcarea dreptului pe care legea i-l recunoaste sip e care autoritatea
administrativa l-a incalcat.
Nu este obligatoriu ca prin aceeasi actiune reclamantul sa ceara atat
anularea actului,cat si repararea pagubei,deoarece este posibil ca la data
introducerii actiunii in aularea actului administrativ reclamantul san u
cunoasca paguba si intinderea acesteia.
Iata de ce el poate formula si separat actiune in repararea pagubei.In
acest caz termenul de prescriptie incepe sa curga de la data la care
reclamantul a cunoscut sau trebuie sa cunoasca intinderea pagubei.
In sprijinul actiunii sale reclamantul are obligatia de a depune actul pe
care il ataca sau,dupa caz,raspunsul autoritatii publice prin care i se
comunica refuzul pretentiei sale juridice.
În cazul in care nu a primit nici un raspuns la cerere va depune la dosar
copia cererii sale adresate autoritatii publice cu mentiunea ca este conforma
cu originalul.
În cazul in care reclamantul nu are actul administrativ sau acest act a
fost dat in forma orala se pune problema daca impotriva acestor acte se poate
formula actiune in contencios administrativ.
În partea consacrata actelor administrative am aratat ca acestea din
punct de vedere al formei pot fi: scrise,orale si implicite.
Mentiunea din Legea nr.29/1990 referitoare la obligatia de a depune
instantei o copie a actului administrativ contestat se refera la actul
administrative scris,ceea ce nu inseamna ca impotriva actelor administrative
orale nu s-ar putea introduce actiune in contencios administrativ.
Obiectul acţiunii judiciare în contencios administrativ
Cu ocazia formulării acţiunii judiciare în contencios administrativ,

reclamantul poate cere următoarele: anularea actului administrativ unilateral,
vătămător, în tot sau în parte, repararea pagubei suferite, ca urmare a actului
105
administrativ vătămător, daune morale, obligarea autorităţii pârâte să emită
un anumit act în condiţiile şi cu respectarea legii; se poate cere, în condiţiile
legii, amendarea conducătorului, persoanei vinovate (a funcţionarului
public) de emitere a actului ilegal sau vinovate de refuzul eliberării actului în
condiţiile legii.
În toate situaţiile, instanţa se pronunţă asupra tuturor capetelor de cereri
formulate prin acţiunea introdusă în contencios administrativ.
Reclamantul mai poate cere, în termenul legal, anularea, aplicarea,
executarea contractului administrativ încheiat de părţi sau poate formula
orice alte cereri legate de contracte sau de executarea lor.
În toate cazurile, la soluţionarea acţiunilor în contencios administrativ se
vor respecta cu stricteţe principiile următoare: principiul priorităţii
interesului public; principiul celerităţii soluţionării cererilor şi principiul
oficialităţii executării hotărârilor pronunţate în contencios administrativ; de
asemenea, se va ţine cont şi de principiul disponibilităţii părţii, precum şi de
principiul libertăţii contractuale părţilor (în acţiunile ce privesc contractele
administrative).
Instanţa competentă să soluţioneze acţiunea în contencios
În primă instanţă, acţiunea poate fi judecată în complet format dintr-un

singur judecător, la tribunal, sau la Curtea de Apel, după caz, la secţia
contencios administrativ şi fiscal potrivit noii legi judiciare de organizare a
instanţelor (Legea nr.304/2004).
Când un act este considerat vătămător şi este emis de o autoritate publică
locală, cererea poate fi soluţionată de tribunale, iar când actul este emis de o
autoritate publică centrală, cererea se soluţionează de Curţile de Apel, secţia
sus-menţionată.
De asemenea, când este vorba de atacarea unor acte cu valoare de sub
5.000.000.000 lei, cererile se vor ataca şi se vor soluţiona de tribunale secţia
contencios administrativ şi fiscal, iar când valoarea depăşeşte 5.000.000.000
lei, cererile vor fi soluţionate de către Curţile de Apel în primă instanţă.
Sub aspectul competenţei materiale, aceasta revine deci tribunalelor sau
Curţilor de Apel, pe fond, secţiilor specializate, dar sub aspectul competenţei
teritoriale, acţiunea în contencios este una alternativă, adică poate fi
competentă instanţa de la domiciliul reclamantului sau pârâtului.
Nu se poate invoca, în condiţiile contenciosului administrativ, excepţia
de incompetenţă teritorială, instanţa sesizată trebuind să soluţioneze cererea
formulată de parte.
106
Acţiunile formulate împotriva Ordonanţelor Guvernului
Spre deosebire de Legea 29/1990, abrogată, prin Legea 554/2004, se

poate ataca, aşa cum am arătat, pe calea acţiunii în contencios, atât o
Ordonanţă de Guvern sau o dispoziţie din Ordonanţa de Guvern, când
aceasta este vătămătoare pentru cel ce reclamă, cât şi Hotărârile de Guvern
sau dispoziţii cuprinse în acestea.
Aceste acţiuni pot fi formulate oricând, dar trebuie subliniat faptul că
pentru atacarea Ordonanţelor de Guvern este obligatoriu ca acţiunea să fie
însoţită de excepţia de neconstituţionalitate. Acest lucru corespunde
prevederilor din art.126 alin.6, deoarece este vorba despre o excepţie de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor cuprinse în actul atacat. Instanţa de
contencios verifică dacă se îndeplinesc condiţiile prevăzute de Legea
47/1992 art.29 alin 2, 3, republicată şi modificată, în sensul că instanţa va
face o analiză a textelor, prin care se vor arăta dispoziţiile ce nu corespund
legilor, Constituţiei şi va sesiza Curtea Constituţională printr-o Încheiere,
care, la rândul ei, se va pronunţa printr-o Decizie asupra excepţiei invocate.
Termenul de formulare a acţiunii în contencios
Art.11 din Legea 554/2004 prevede ca acest termen este de 6 luni de la

emiterea actului respectiv, iar în situaţiile de respingere a plângerii
prealabile, de 6 luni de la data respingerii plângerii, spre deosebire de Legea
29/1990, când termenul era de 30 zile de la comunicarea actului atacat. După
ce a expirat termenul de soluţionare de 30 de zile, respectiv de 6 luni, se
poate formula acţiunea în instanţa de contencios. De asemenea, în termen de
6 luni de la încheierea unui contract administrativ. Există situaţii în care
cererile împotriva actelor administrative vătămătoare se pot introduce şi
peste termenul de 6 luni, dar nu mai târziu de 1 an.
Termenul de 6 luni este un termen de prescripţie, iar termenul de 1 an de
la emiterea actului este un termen de decădere.
În situaţia în care acţiunea este formulată de prefect, de Agenţia
Funcţionarilor Publici, de Ministerul Public, sau de o autoritate publică,
termenul de 6 luni sau de 1 an curge de la data la care s-a luat cunoştinţă de
actul nelegal. Argumentul ce stă la baza acestei prevederi este că termenul
curge de la data comunicării sau luării la cunoştinţă, deoarece nu în toate
cazurile actul administrativ se comunică părţii, ci doar organului interesat,
iar partea ia cunoştinţă de el în urma unei plângeri către acest organ.
107
În concluzie, în ce priveşte termenul de introducere a unei astfel de
acţiuni se impune respectarea cu stricteţe a prevederilor cuprinse în art.11
pct.1-5 din lege, deoarece termenul reprezintă o condiţie obligatorie şi
esenţială pentru admisibilitatea acţiunii în contencios administrativ.
a atare, termenul de a formula plangere prealabila si actiune in
Contencios curge pentru reclamanta de la data luarii efective la cunostinta de
catre aceasta si nu de la data comunicarii lui (care reprezinta regula).
Actele impuse de lege ce se anexează la cererea în contencios

administrativ
Acţiunea în contencios trebuie scrisă de partea ce o face, semnată şi

datată de aceasta, adresată instanţei de judecată; în mod obligatoriu, la
acţiune trebuie să se ataşeze actul de autoritate considerat vătămător; de
asemenea, se anexează copie de pe plângerea prealabilă, cererea de probe,
care pot fi: acte, martori, avize, expertize, interogatorii şi orice alte acte ce
pot fi depuse în apărare şi în susţinerea acţiunii formulate (art.12 din Legea
554/2004).
Cu privire la probele ce se efectuează în contencios adminis-trativ,
este evident că se aplică prevederile Codului de procedură civilă, dar la fel
de evidentă este şi obligativitatea persoanei care se consideră vătămată de a
depune toate înscrisurile necesare, în dovedirea cererii formulate (conform
art.1169 Cod civ.).
Citarea părţilor în instanţa de contencios şi relaţiile solicitate

de instanţă
Preşedintele instanţei, când primeşte cererea-acţiunea în contencios, o

înregistrează şi verifică timbrajul, stabileşte un termen de judecată de
urgenţă, cu menţiunea ca reclamantul să timbreze cu suma (precizată pe
citaţie), iar pârâtul, cu menţiunea să depună întâmpinare. Se mai pot cere
relaţii de la organele emitente ale actului atacat sau de la alte organe de
autoritate, implicate în emiterea acelui act. În cazul în care se atacă un act
emis de o autoritate administrativă, iar reclamantul are calitatea de terţ a
actului, se citează părţile şi trebuie să se citeze cu menţiunea depunerii
tuturor actelor necesare soluţionării cauzei.
Tot în acţiunea în contencios, instanţa competentă poate solicita, de la
un alt organ de autoritate care nu este parte în contencios, o serie de relaţii
pentru a veni în sprijinul soluţionării legale a cauzei.
108
Judecarea acţiunii în contencios administrativ
Potrivit art.17 din lege acţiunea în contencios administrativ se

soluţionează cu precădere şi celeritate, de către completul stabilit de lege,
aspect prevăzut de Codul de procedură civilă şi legea specială.
Completul competent să soluţioneze cauza în Contencios este acela
prevăzut de legea 303/2004 de organizare judiciară şi de Codul de procedură
civilă care arată că la judecata pe fond este un judecător, iar la judecata în
recurs completul este format din 3 judecători şi evident grefierul de sedinţa.
La fiecare cerere trebuie să se verifice timbrajul acesteia. Timbrajul
acţiunii în Contencios Administrativ se face în baza legii 146/1997 – privind
taxele de timbru, modificată prin Hotărârea Guvernului 783/2004 de ajustare
a taxelor şi actualizarea lor pe baza ratei inflaţiei publicată în Monitorul
Oficial nr. 482/28.05.2004.
Acţiunea în Contencios să timbrează la Trezorerie cu suma de 40.000
lei când se cere anularea unui act, iar când este vorba de o cerere
neevaluabilă în bani cu suma de 90000 lei, iar cererea de suspendare se
timbrează cu suma de 100000 lei, şi timbrul judiciar de 3.000 lei, iar când
acţiunea are ca obiect plata despăgubirilor, taxa de timbru este de 400.000
lei, iar in cazul contractelor timbrajul se face la valoare, dar nu mai mult de
10% din valoarea lor.
Judecarea actiunii in contencios administrativ se face de urgenta,in
sedinta publica,iar completul de judecata se constituie dintr-un judecator.
Termenele de judecata sunt scurte,asa incat actiunile sa fie rezolvate
intr-un timp rezonabil,fiindca altfel,in multe imprejurari,solutionarea cu
intarziere a litigiului nu ar mai prezenta utilitate pentru apararea drepturilor
celor vatamati.
Asa se explica si mentiunea din art.6 alin.3 din Lege in sensul ca
sentintele vor fi redactate in cel mult 5 zile de la pronuntare.
In solutionarea actiunilor in contencios administrativ instantele au in
vedere nu numai dispozitiile Legii nr.29/1990,ci si pe cele ale Codului de
procedura civila cu care se completeaza (art.18 din Legea nr.29/1990).
Actiunile in justitie pot fi formulate si personal impotriva
functionarului autoritatii parate care a elaborat (corect,cel care a emis-s.n.)
actul administrativ atacat sau care se face vinovat de refuzul rezolvarii
109
cererii,doar in cazul in care solicita plata unor despagubirii pentru
prejudiciul cauzat sau pentru intarziere (art.13 alin.1).
In cazul in care actiunea se admite,functionarul respectivva putea fi
obligat in solidar cu autoritatea publica la plata daunelor.
In baza dispozitiilor Codului de procedura civila,in cauzele de
contencios administrativ mai pot participa in calitate de intervenienti si alte
persoane care dovedesc un interes in judecarea cauzelor respective,interesul
putand fi propriu,sau persoana respectiva intervine in interesul altor
persoane care sunt parti in proces.
Procedura de soluţionare a cererilor în contenciosul administrativ

potrivit Legii 554/2004
După realizarea procedurii administrative prealabile, în termenul

corespunzător, soldată cu nerezolvarea favorabilă a reclamaţiei, cel în cauză
(reclamantul) se poate adresa insatanţei de judecată cu o cerere de chemere
în judecată privind anularea ( totală sau parţială) a actului administrativ;
Cererea de chemare în judecată va fi însoţită de înscris constatator al
actului administrativ atacat, şi de acte doveditoare privind introducerea
reclamaţiei administrative prealabile ( copie după ea, dovada depunerii sau
expedierii ei în termen) eventual răspunsul negativ al executivului, dacă
acesta există;
Acţiunile introduse sunt supuse taxelor de timbru prevăzute de lege
pentru cererile cu caracter nepatrimonial, cu excepţia acţiunilor vizând
contractele administrative; în cazul admiterii acţiunii taxa se restituie
plătitorului în temeiul hotărârii judecătoreşti rămase definitive;
Cererea de chemere în judecată are ca obiect anularea (totală sau
parţială) sau modificarea actulzi administrativ ori (şi) acordarea de
despăgubiri pentru vătămarea produsă în ipoteza în care se cere numai
anularea actului fără acordarea de despăgubiri, termenul de prerscripţie
pentru cererea de despăgubiri curge de la data în care reclamantul a cunoscut
sau trebuia să cunoască intinderea pagubei;
Termenul de sesizare a instanţei cu acţiunea de anulare este de 6 luni
de al data comunicării soluţiei (nefavorabile) dată reclamaţiei sau de al data
până la care ar fi trebuit comunicat răspunsul de către autoritatea emitentă;
dacă petentul s-a adresat şi autoreităţii superioare, termenul judiciar
procesual curge de la comunicarea soluţiei acelui organ, în toate cazurile
introducerea cererii la instanţaă nu se poate face mai târziu de un an de la
data comunicării actului a cărui anulare se cere;
110
Competenţa teritorială a instanţei de judecată este determinată de
domiciliul reclamantului şi nu al părâtului – ca în drept comun;
Tribunalele îşi au competenţea în primă instanţă în privinţa acţiunilor
(proceselor şi ererilor) în materie de contencios administrativ în afara celor
date în competenţe curţilor de apel;
Curţile de apel au atribuţie în prima instanţă, în privinţa proceselor şi
cererilor în materie de contencios administrati, dar nimai privitor la actele
autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice centrale, mai puţin ale
autorităţilor deconcentrate şi a celor publice judeţene şi a municipiului
Bucureşti;
Conform legii competenţa în primă instanţă revine secţiei de
contencios administrativ şi fiscal, de la tribunale şi de la Curţile de Apel, iar
recursurile se judecă după caz de Curţile de Apel, respectiv ICCJ.
1. În litigiile care privesc actele emise de autorităţile publice locale
sau datorii, creanţe la bugetul statului până la valoarea de 5 miliarde lei,
competenăa de soluţionare a acţiunii revine în prima instanţă tribunalului
secţia de contencios administrativ.
Recursurile declarate împotriva hotărârilor pronunţate de tribunal se
soluţioneaze de către Curtea de Apel teritorială.
2. În litigiile care privesc actele administrative emise sau încheiate de
autorităţi publice centrale; taxele şi impozitele, contribuţii, datorii vamale şi
accesorii ale acestora mai mari de 5 miliarde de lei, dacă prin legea specială
nu se prevede altfel;
3. Atunci când o acţiune se judecă pe fond pe primă instanţă la Curtea
de Apel la contencios administrativ, recursul împotriva hotărârii acestuia se
judecă la ICCJ.
În toate cazurile deduse spre soluţionare înstanţei de contencios
administrativ părâtul este o ,,autoritate publică”;
Curtea de Apel judecă recursurile, împotriva hotărârilor date în prima
instanţă şi , respectiv , în al doilea caz ICCJ judecă recursurile împotriva
hotărârilor date de Curţile de Apel în primăinstanţă;
Acţiunea de justiţie se introduce împotriva autorităţii administrative
emitente a aactului atacat indiferent de faptul că reclamaţia administrativă a
fost inrodusă şi la organul superior acestuia;
Acţiunea în justiţie poate fi formulată şi personal împotriva
funcţionarului autorităţii părâte care a elaborat, emis sau a încheiat actul ,
dacă se solicită şi plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat, îmn
scopul de a-I face opozabilă hotărârea de admitere a acţiuni9I în temeiul
căreia va putea fi obligat solidar la plata daunelor împreună cu autoritatea
executivă din care face parte;
111
Primind cererea de chemare instanţa fixează de urgenţă termenul
pentru soluţionarea ei în sedinţă publică;
Instanţa va dispune citarea părţilor şi va putea cere autorităţii a cărui
act a fost atacat să-l comunice de urganţă (dacă reclamantul nu l-a depus)
împreună cu întreaga documentaţie care a stat la baza emiterii lui precum şi
orice alte lucrări necesare pentru soluţionare cauzei (pe care instanţa la
socoteşte utile);
Înscrisul constatator ala actului administrativ în discuţie precum şi
lucrările prevăzute se cvor depune în termenul stabilit de instanţă sub
sancţiunea plăţii de către conducătorul autorităţii excutive a unei amenzi
reprezentând 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de
întârziere nejustificată încasată în beneficiul statului;
În cazuri bine justificate şi pentru a prevene producerea unei pagube
iminente reclamantul poate cere instanţei să suspende executarea actului
administrativ până la soluţionare acţiunii; instanţa va soluţiona de urganţă
cererea de ssupendare, cu citarea părţilor, iar hotărârea pronunţată în acest
caz este executorie de drept, putându-se ataca cu recurs în termen de 5 zile
de la pronunţare, ceea ce nu suspendă executarea hotărârii în cauză;
În temeiul legii contenciosului administrativ suspendarea actului
administrativ atacat nu operează de drept, în temeiul legii, pe parcursul
întregii durate a judecăţii, prin simplul fapt al declanşării procesului, ci ea se
poate dispune numai de instanţă print-un act al ei şi numai la cererea
reclamantului când în cauză există un interes public major;
Cu privire la modalitatea verbala de existenta a actului administrativ,in
practica judecatoreasca interbelica s-a consemnat actul administrativ sub
forma unui ordin telefonic,prin care o autoritate administrativa interzicea
organizarea unui bal.
Este preferabil insa ca persoana care a primit un refuz pe cale telefonica
sa staruie la autoritatea respectiva pentru a transmite ulterior si nota
telefonica scrisa.
In cazul acestor acte verbale,ca si atunci cand reclamantul nu mai are
actul administrativ pe care il contesta, instanta va cere administratiei parate
sa-i comunice de urgenta actul atacat si orice alte lucrari si nelamuriri
necesare pentru solutionarea cauzei peintre care si referirea la modalitatea
orala a existentei actului administrativ contestat.
Acelasi lucru se va cere de catre instanta si in cazul refuzului
nejustificat de rezolvare a cererii privitoare la un drept pe care reclamantul il
are potrivit legii.
112
In cazul in care autoritatea publica nu raspunde de indata cererii
instantei,va fi obligata sa plateasca statului o amenda,intr-un anumit
cuantum,pentru ficare zi de intarziere.
Aceasta suma se va imputa persoanei vinovate de netrimiterea relatiilor
solicitate.
Actiunea in contencios administrativ se timbreaza potrivit legii,cu taxa
prevazuta pentru actiunile cu caracter nepatrimonial sau patrimonial de drept
comun,fara a se putea depasi o anumita suma.
Introducerea actiunii nu suspenda executarea actului administrativ
contestat.
In temeiul art.9 din Legea nr.29/1990 instanta de judecata,sesizata la
cererea reclamantului,poate dispune suspendarea executarii actului
administrativ pana la solutionarea actiunii,in cazuri bine justificate si pentru
a se preveni producerea unei pagube iminente.
Cererea de suspendare se solutioneaza de urgenta chiar si fara citarea
partilor,iar hotararea pronuntata este executorie de drept.
Cererea de suspendare a executarii poate fi formulata prin actiunea in
care se solicita anularea actului administrativ,recunoasterea dreptului pretins
si despagubiri,insa poate fi introdusa si separat,cu conditia ca actiunea de
baza,in anularea actului sa se afle pe rolul instantei.
In masura in care se renunta de catre reclamant la capatul de cerere
privind anularea actului administrativ nu se mai justifica admiterea capatului
de cerere privind suspendarea executarii actului administrativ,o hotarare
contrara ar fi nelegala si netemeinica.
Actiunea in contencios administrativ trebuie motivata in fapt si in
drept.
Motivarea in fapt cuprinde imprejurarile pe care isi intemeiaza
reclamantul actiunea,iar motivarea in drept a actiunii reprezinta invocarea
temeiului legal al actiunii,facandu-se,in primul rand,referire la Legea
nr.29/1990.
In actiune se mentioneaza si dovezile (probele) de care intelege sa se
foloseasca reclamantul in sustinerea actiunii sale.
Soluţionarea acţiunii în contencios administrativ
Problema centrala a solutionarii cauzelor de contencios administrativ

graviteaza in jurul legalitatii actelor administrative.
Sarcina reclamantului este de a demonstra in fata instantei ilegalitatea
actului administrativ si incalcarea prin acesta a drepturilor recunoscute de
lege.
113
Drept urmare,instanta isi va intemeia hotararea pe constatarea
ilegalitatii actului contestat si va lua masurile care se impun pentru
reabilitarea legalitatii incalcate.
Dintre cauzele de ilegalitate ale actelor administrative constatate cu
prilejul solutionarii unor actiuni in contencios administrativ amintim:
a) încălcarea regulilor si a principiilor de drept de catre autoritatea
publica ce a emis actul contestat.
Examinand legalitatea actelor administrative,instanta verifica daca
actul administrativ contestat este conform cu legea,in sensul strict al
cuvantului,ca act care emana de la puterea legiuitoare.
Ilegalitatea actului contestat poate fi dedusa si din constatarea
ilegalitatii actului normativ pe care se intemeiaza.
Ilegalitatea poate avea ca sursa si incalcarea principiilor de drept care
sunt inscrise in Constitutie,in legea ordinara si care sunt consacrate deja de
doctrina si jurisprudenta.
Reamintim,in acest context,principiul revocabilitatii actului
administrativ sau cel al intrarii in vigoare a actelor administrative;
b) încălcarea regulilor de competenta in emiterea actelor
administrative.
Emiterea actelor administrative trebuie sa aiba loc cu respectarea unor
reguli de competenta a autoritatii emitente,reguli care asigura legalitatea
actelor administrative.Incalcarea acestor reguli poate constitui temeiul unei
actiuni in contencios administrativ.
Întemaindu-se pe rehulile de drept si pe principiilede drept,autoritatile
publice trebuie sa le respecte intocmai atunci cand este vorba de o
competenta legata,cand sunt prescrise in amanunt felul si conditiile in care
trebuie sa actioneze autoritatile.
Se va avea in vedere ca in materie de competenta autoritatile trebuie sa
respecte anumite reguli de subordonare,ceea ce se realizeaza prin avizele
conforme,precum si anumite reguli de procedura cu ocazia emiterii actelor.
Încălcarea normelor de competenta in emiterea actelor administrative
poate conduce la constatarea nulitatii absolute a actului administrativ
(incalcarea regulilor de fond si forma prevazute de lege),sau la o nulitate
relativa cand s-au incalcat unele norme prin care se lezeaza interesele unor
anumite persoane (exemplu,anuntarea temei de concurs doar cu 24 ore
inainte de tinerea concursului).
114
Hotărârea judecătorească în acţiunea din contencios
administrativ
Odata investita cu actiunea in contencios administrativ,instanta are a

cerceta existenta dreptului subiectiv al reclamantului si ilegalitatea ctului
administrativ prin care i se incalca acest drept.
De aceea si solutiile pe care le adopta instantele de judecata rezolva,in
principiu,cele doua aspecte: anularea totala sau partiala a actului
administrativ si recunoasterea dreptului pretins.
De fapt,din ilegalitatea actului a carui anulare se cere si din incalacarea
dreptului subiectiv al reclamantului rezulta si paguba materiala sau morala
de care este tinuta sa raspunda autoritatea parata.
In afara de anularea totala sau partiala a actului administrativ,instanta
poate obliga autoritatea publica parata sa emita un act administrativ,sa
inlocuiasca sau sa modifice un act administrativ,ori sa elibereze un
certificat,o adeverinta sau un act inscris pentru realizarea dreptului pretinsde
reclamant.
Cat timp in Legea nr.9/1990 nu s-a facut vreo diferentiere intre actele
administrative individuale si cele normative s-a considerat ca se poate
introduce actiune impotriva actului administrativ normativ pe care se
intemeiaza actul administrativ individual.
In cazul actiunii in contencios administrativ impotriva unui act
administrativ normativ,niciodata nu se va preceda la anularea intregului act
normativ,ci doar a dispozitiei din el care a stat la baza actului administrativ
individual contestat.
Si in temeiul Legii nr.1/1967 se permitea cenzurarea actului
administrativ normativ,insa doar pe calea exceptiei de ilegalitate,lucru care
de altfel se intampla,cel mai frecvent,si in practica actuala,sub imperiul Legii
nr.29/1990.
Aceasta situatie se prezinta astfel: se introduce actiunea in contencios
administrativ impotriva unui act administrativ individual,pentru ca acesta
lezeaza direct dreptul unei persoane,si,constatandu-se ca acest act individual
se bazeaza pe un act administrativ normativ ilegal,se anuleaza actul
administrativ individual ilegal si se retine in considerentele hotararii (nu in
dispozitiv) nelegalitatea dispozitiei din actul administrativ normativ.
De precizat ca in temeiul Legii nr. 1/1967 instanta era obligata sa
trimita la organul administratiei de stat care emisese actul normativ ce
prevedea dispozitiile nelegale,copie dupa hotararea judecatoreasca prin
care,pe calea exceptiei de ilegalitate,constata nelegalitatea acelor
115
dispozitii,pentru ca organul respectiv sa hotarasca daca mai mentine sau nu
acele dispozitii.
In prezent,in art. 11 din Legea nr. 29/1990 se mentioneaza ca instanta
este competenta sa se pronunte si asupra legalitatii actelor sau operatiunilor
administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii.
Din moment ce se face referire la competenta instantei de a se
pronunta asupra legalitatii actelor care au stata la baza emiterii actului supus
judecatii,se intelege ca un astfel de act poate fi actul administrativ normativ.
Constatarea ilegalitatii actelor administrative normative sau individuale
supuse judecatii echivaleaza in fapt cu anularea lor.
In acelasi mod se analizeaza si legalitatea unor operatiuni
administrative care,asa cum am mai aratat,nu sunt acte administrative pentru
ca nu produc efecte juridice prin ele insele (este vorba de procese-
verbale,referate etc.).
Aceste operatiuni administrative care pot fi nelegale,in cazul in care au
influentat nelegalitatea actelor administrative supuse judecatii ,vor fi si ele
desfiintate.
Alte modalitati de restabilire a legalitatii in domeniul administratiei
publice prin hotararea pronuntata de instanta pot fi,asa cum prevad
dispozitiile art.11 din Legea nr.29/1990,obligarea autoritatii administrative
la emiterea unui certificat,unei adeverinte,inscrierea la concurs si (sau)
obligarea la plata daunelor materiale si morale cerute.
Toate aceste masuri se iau pentru ca Legea nr.29/1990 a prevazut
calitatea de control de plina jurisdictie a contenciosului administrativ
(restabilirea intregii situatii a persoanei vatamate).
De aceea,in conformitate cu dispozitiile art.11 alin. 2 din Legea nr.
29/1990,in cazul admiterii cererii instanta va hotari si asupra daunelor
materiale si morale.
Sub acest aspect dispozitiile Legii nr. 29/1990 sunt deosebite de cele
ale Legii nr.1/1967 intrucat reclamantul are dreptul sa fie despagubit nu
numai pentru daune materiale, cum prevedea si Legea nr.1/1967, ci si pentru
daune morale cauzate ca urmare a incalcarii dreptului prin actul
administrativ,ori in caz de refuz manifest sau implicit de a satisface
reclamantului pretentia juridica privitoare la un drept recunoscut de lege.
Sub un alt aspect,in temeiul dispozitiilor Legii nr.1/1967 actiunea in
daune nu putea fi formulata decat impotriva autoritatii administrative parate.
In conformitate cu dispozitiile art. 13 din Legea nr. 29/1990 actiunile
in justitie prevazute in aceasta lege pot fi formulate si personal impotriva
functionarului autoritatii parate care a elaborat actul sau care se face vinovat
116
de refuzul rezolvarii cererii,daca se solicita plata unor despagubiri pentru
prejudiciul cauzat sau pentru intarziere.
In cazul in care actiunea se admite, persoana respectiva va putea fi
obligata la plata daunelor solidar cu autoritatea publica.
La randul sau, persoana actionata astfel in justitie poate chema in
garantie pe superiorul sau ierarhic,de la care a primit ordin scris sa semneze
actul,a carui legalitate totala sau partiala este supusa judecatii.
Expresia “ persoana care a elaborat actul “ nu este clar formulata si
apreciem ca sensul ei este de persoana care a emis actul.
De altfel, din interpretarea dispozitiilor art. 13 alin.2 din Legea nr.
29/1990, care se refera la eventualitatea chemarii in garantie a superiorului
ierarhic de la care a primit ordinul scris sa semneze actul, rezulta ca intentia
legiuitorului a fost de a se referi la raspunderea functionarului care a emis
actul administrativ ilegal si nu cel care l-a elaborat, care l-a intocmit.
Semnatura functionarului pe actul administrativ este o operatiune care
conditioneaza valoarea juridica a actului administrativ si prin ea se manifesta
de fapt, vointa juridica exprimata de functionarul care a emis actul.
Cat priveste expresia “ elaborare a actului juridic” , in literatura
juridica de specialitate s-a aratat ca aceasta implica diferite forme de
participare a functionarului administratiei publice la pregatirea, emiterea si
executarea actelor administrative prin operatiuni administrative care nu
produc efecte juridice si nu pot justifica actiunea in daune a reclamantului
contra functionarilor administratiei parate.
Cât priveşte acţiunea în daune care se poate formula şi împotriva
funcţionarului administraţiei pârâte, atunci când se face vinovat de refuzul
rezolvării cererii, o condiţie a răspunderii este ca refuzul să provină de la un
funcţionar care are în competenţa sa atribuţii privitoare la realizarea
dreptului solicitat de reclamant.
Acţiunea în daune se poate folosi şi separat de acţiunea în anularea
actului administrativ atunci când întinderea prejudiciului nu este cunoscută
reclamantului la data judecării acţiunii în anulare (art. 12).
Termenul de prescripţie în acest caz curge, conform disp. art. 12 din
Legea nr. 29/1990, de la data la care cel vătămat a cunoscut sau ar fi trebuit
să cunoască întinderea pagubei.
Temeiul hotărârii judecătoreşti pentru desdăunarea reclamantului
constă în culpa administraţiei pârâte, exprimată în ilegalitatea actului
administrativ emis, sau a refuzului de a satisface pretenţia juridică a
reclamantului, în legătură cu dreptul acestuia, iar în legătură cu funcţionarul
public vinovat, temeiul îl constituie vinovăţia acestuia cu privire la emiterea
117
actului sau la refuzul nejustificat de satisfacere a pretenţiei juridice a
reclamantului.
Prin obligarea, în solidar, a autorităţii administrative cu funcţionarul
vinovat se dă posibilitatea reclamantului de a cere executarea hotărârii faţă
de oricare dintre cei doi pârâţi.
In practică s-a constatat că reclamantul preferă să-şi recupereze
paguba de la autoritatea publică, pentru că este solvabilă şi el intră mai
repede în posesia sumelor pretinse.
Autoritatea pârâtă care a fost obligată să plătească daune
reclamantului prin acţiunea în contencios administrativ are acţiune în regres
contra funcţionarului care se face vinovat de emiterea actului ilegal sau de
refuzul nejustificat de a satisface pretenţiile juridice ale reclamantului.
Conform disp. art. 14 din Legea nr. 29/1990, hotărârile instanţelor de
contencios administrativ pot fi atacate cu recurs în termen de 15 zile de la
comunicare .
Împotriva hotărârii pronunţate de tribunal ca primă instanţă de
contencios administrativ recursul se introduce la Curtea de Apel, iar
împotriva hotărârii pronunţate în primă instanţă de Curtea de Apel recursul
se introduce la Secţia de contencios administrativ a Curţii Supreme de
Justiţie.
Recursul este suspensiv de executare şi se judecă de urgenţă. In cadrul
admiterii recursului, instanţa de recurs casează sentinţa primei instanţe şi
rejudecă litigiul în fond pronunţând o hotărâre definitivă cu privire la
soluţionarea cauzei.
Ca o derogare de la dreptul procesual comun, chiar şi Curtea Supremă de
Justiţie când casează sentinţa va rejudecă litigiul în fond (nu este vorba de
cazurile în care se impune casarea cu trimitere).
SUSPENDAREA ACTULUI ADMINISTRATIV ATACAT
Potrivit art.14 din noua lege, orice parte interesată poate să ceara la
instanţa în contencios administrativ competentă – pe calea unei simple cereri
separate de acţiune, în condiţiile legii – suspendarea actelor de autoritate
individuale considerate de parte ca vătămătoare. Partea mai poate cere
suspendarea actului de autoritate atacat şi în cadrul acţiunii în contencios.
Prin urmare, există două situaţii, două posibilităţi de a cere
suspendarea actului vătămător, şi anume: în prima situaţie, când se cere
suspendarea actului, judecarea acestei cereri se face de urgenţă cu citarea
părţilor; iar instanţa dă o încheiere care este executorie de drept şi care are
118
cale de atac, recursul în termen de 5 zile de la pronunţare. Dacă s-a atacat cu
recurs, recursul nu conduce la suspendarea acestei încheieri, adică a
executării în cazul în care s-a admis suspendarea executării actului atacat. În
acest prim caz, instanţa dispune suspendarea actului atacat până la
soluţionarea pe fond a cauzei.
În cea de a doua situaţie, instanţa pronunţă suspendarea actului atacat
până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, adică până la
rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii. Pentru a solicita executarea
suspendării actului administrativ individual vătămător, se impune ca partea
care o cere să facă dovada că cererea ei se justifică şi că în aceste condiţii se
previne o pagubă iminentă ce s-ar produce prin punerea în executare a
actului administrativ. Suspendarea actului administrativ unilateral pe cale
separată se face prin încheiere executorie de drept, iar introducerea
recursului nu suspendă executarea (art.15 alin.3 din lege).
Suspendarea executarii actului atacat
1. Aspecte generale
Potrivit art. 14 din legea contenciosului administrativ, rezultă că, orice parte
interesată poate să ceară:
- la instanţa de Contencios Administrativ competentă – pe calea unei
simple cereri separate de acţiune, în condiţiile legii, suspendarea actelor de
autoritate individuale considerate de parte ca vătămătoare.
- partea mai poate cere suspendarea actului de autoritate atacat şi în
cadrul acţiunii în contencios.
Prin urmare există două situaţii, două posibilităţi de a cere suspendarea
actului vătămător, şi anume:
- în prima situaţie când se cere suspendarea actului, judecarea acestei
cereri se face de urgentă cu citarea părţilor. În acest caz, instanţa dă o
incheiere care este executorie de drept, şi care are cale de atac recursul în
termen de 5 zile de la pronunţare. Dacă s-a atacat cu recurs, recursul nu
conduce la suspendarea acestei încheieri, adică a executării în cazul în care
s-a admis suspendarea executării actului atacat.
În acest prim caz, instanţa dispune suspendarea actului atacat până la
soluţionarea pe fond a cauzei..
În condiţia celei de a doua situaţii, instanţa pronunţă suspendarea actului
atacat până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, adică până la
rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii.
Pentru a solicita executarea suspendării actului administrativ
individual vătămător, se impune ca partea care o cere, sa facă dovada că
119
cererea ei se justifică şi că în aceste condiţii se previne o pagubă iminentă, ce
s-ar produce prin punerea în executarea actului administrativ.
Suspendarea actului administrativ unilateral pe cale separată se face
prin incheiere executorie de drept, iar introducerea recursului nu suspendă
executarea (art. 15 alin. 3 din lege).
2.Justificarea suspendării actului administrativ. Soluţii posibile.

1.Actele administrative sunt executorii din oficiu şi prin ele
însele,adică nu necesită intervenţia unui alt organ pentru a le investi cu
formulă executorie. Datorită acestui specific, devine necesară suspendarea
lor, atunci când sunt contestate din punct de vedere al legalităţii şi când prin
executarea lor ar putea provoca o pagubă persoanelor fizice sau juridice
protejate prin instituţia contenciosului administrativ.
2.În dreptul comparat sunt consacrate mai multe sisteme cu privire la

suspendarea actelor administrative contestate:
- suspendarea de drept, o dată cu introducerea recursului administrativ sau a
acţiunii în justiţie;
- suspendarea la cerere, însă tot de drept, în unul din aceste două cazuri;
- suspendarea judecătorească, la cerere, înainte de introducerea cererii în
anulare, o dată cu aceasta sau după pornirea procesului.
3.Suspendarea întemeiată pe exercitarea recursului administrativ

Este o suspendare judecătorească, facultativă, admisibilă după introducerea
recursului administrativ prealabil şi care durează până la soluţionarea cauzei
fond.
Deoarece recursul administrativ prealabil reglementat de art.7 din
lege are acelaşi scop ca şi procedurile administrativ jurisdicţionale,
reglementate prin legi speciale, apreciez că dispoziţiile art.14şi art.15 se
aplică şi în cazul contestării actelor administrativ jurisdicţionale, aducând ca
argument, în acest sens, şi practica instanţei noastre supreme întemeiate pe
vechea lege.
Soluţia aleasă de legiuitor este criticabilă sub aspectul duratei
suspendării, ea încurajând recursuri administrative nefinalizate cu intentarea
unei acţiuni în contencios administrativ. Astfel, persoana interesată să obţină
o „păsuire” de la executarea actului administrativ, solicită, după
introducerea recursului administrativ, suspendarea acestuia, şi nu mai
intentează acţiunea în faţa instanţei de contencios administrativ.
Obţine,astfel, un răgaz de 30 de zile, cât durează soluţionarea recursului, la
care se adaugă 6 luni termenul de intentare a acţiunii.
120
Corelativul ar fi fost încetarea de drept a suspendării la un anumit
termen, mai scurt ( de exemplu, 30 de zile), socotit de la soluţionarea
(explicită sau tacită) a recursului administrativ, perioadă suficientă pentru a
„desluşi” intenţiile persoanei vătămate; în acest caz, reclamantul cunoscând
faptul că suspendarea actului expiră în 30 de zile, ar fi mai diligent în
intentarea acţiunii în faţa instanţei de contencios administrativ. În situaţia
dată, prin urmare, un rol decisiv au instanţele de contencios administrativ,
care trebuie să aprecieze cu obiectivitate aparenţa de ilegalitate a actului
administrativ şi să hotărască suspendarea actului cu mare atenţie şi numai în
acele cazuri în care ea se impune cu evidenţă.
Trebuie subliniat că suspendarea durează până la soluţionarea cauzei
pe fond, adică în primă instanţă, nu şi pe parcursul soluţionării recursului.
Hotărârea instanţei va fi o sentinţă ( art.14 alin.41 1), deoarece este vorba de
o acţiune de sine stătătoare, nu accesorie uneia în anulare.
4. Suspendarea, ca acesoriu al acţiunii în faţa instanţei de contencios

administrariv.
O dată cu acţiunea în anulare, sau separat, pe parcursul judecării
fondului cauzei, reclamantul solicită şi suspendarea actului administrativ.
Legătura indisolubilă dintre acţiunea principală în anulare şi cea accesorie
de suspendare a actului rezultă din formularea art.15 şi confirmă practica
anterioară anului 2004, consacrată prin decizii ale instanţei noastre supreme,
care a statuat că, în cazul renunţării reclamantului la acţiunea principală,
cererea de suspendare rămâne fără obiect şi va fi respinsă pe acest temei.
Caracterul accesoriu este confirmat şi de faptul că hotărârea instanţei asupra
cererii de suspendare va fi o încheiere, nu o sentinţă.
Practica judecătorească anterioară este aplicabilă şi în prezent:
motivele suspendării trebuie să apară, de la prima vedere, ca fiind temeinice,
să creeze de la început o îndoială asupra legalităţii actului contestat şi să fie
cuprinse în considerentele hotărârii.
Trebuie subliniat că cererea de suspendare poate fi formulată separat,
pe tot parcursul judecării fondului, însă suspendarea poate fi dispusă de
instanţă „până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei”. Adică
până la expirarea termenului de recurs sau soluţionarea recursului.
Această soluţie vine să acopere, într-o anumită măsură, golul lăsat de
inadmisibilitatea cererii de suspendare în recurs, inexplicabilă dacă avem în
vedere faptul că motivele de suspendare ar putea apărea şi după soluţionarea
fondului; astfel, titularul autorizaţiei de construcţie aşteaptă să taie copacii
de pe terenul construibil până când cauza este judecată pe fond, însă soluţia
de respingere a acţiunii în anulare justifică o anumită încredere în
121
soluţionarea similară a recursului, ce-l poate determina să „treacă la fapte”,
în condiţiile în care păstrarea spaţiului verde este un motiv temeinic de
suspendare a actului administrativ din perspectiva comunităţii locale. În
această situaţie, dacă acţiunea în anulare a fost respinsă, introducerea cererii
de suspendare este inadmisibilă în recurs, soluţie legală pe care o
considerăm deosebit de criticabilă.
Iniţiatorul legii afirmă că un alt corelativ este recursul în situaţii
deosebite, reglementat de art.21 al legii, prilej cu care se poate solicita şi
suspendarea actului; considerăm că această concluzie nu se desprinde din
lege, recursul în situaţii deosebite fiind supus tuturor regulilor recursului, cu
excepţia termenului de intentare şi a motivaţiei intentării şi,în plus, el nu
descrie o situaţie ce poate interveni în practică, ci una ipotetică, teoretică,
după cum recunoaşte şi iniţiatorul, prin urmare aplicabilitatea sa este nulă,
impunându-se chiar abrogarea.
5. Celeritatea judecării cererii de susupendare.

Legea prevede anumite măsuri, menite a facilita judecarea cu celeritate a
cererii de suspendare: soluţionarea de urgenţă, în camera de consiliu, însă
întotdeauna cu citarea părţilor, iar hotărârea este executorie de drept.
6. Calea de atac contra hotărârii de suspendare

În temeiul vechii legi, practica judecătorească a fost inconsecventă în
problema naturii juridice a hotărârii de suspendare: încheierea sau sentinţă.
Curtea Supremă de Justiţie s-a pronunţat la început în sensul că încheierea
prin care se admite sau respinge cererea de suspendare a actului
administrativ atacat nu este supusă, separat, nici unei căi de atac, ci, făcând
aplicarea regulilor din codul de procedură civilă ( art.282 şiart.316), doar
odată cu hotărârea asupra fondului. Ulterior, practica instanţei noastre
supreme a luat o altă turnură, statuând printr-o decizie în interesul legii că
„este susceptibilă a fi atacată cu recurs atât hotărârea prin care se
soluţionează cererea de suspendare a executării actului administrativ
formulată în cadrul acţiunii principale, cât şi hotărârea prin care o atare
cerere este soluţionată separat, aceasta fiind practica ulterioară.
Noua lege nu rezolvă foarte clar problema, statuând că suntem în
prezenţa fie a unei încheieri, fie a unei sentinţe, după caz. Explicaţia
iniţiatorului este, însă, aceea că este vorba de sentinţă atunci când cererea de
suspendare este introdusă separat, în temeiul art.14, şi de încheiere atunci
când cererea este accesoriu acţiunii în anulare ( art.15).
Atât sentinţa,cât şi încheierea, cu privire la cererea de suspendare, vor
putea fi atacate cu recurs, în termen de 5 zile de la pronunţare, recursul fiind
122
nesuspensiv de executare, prin urmare admiterea cererii de suspendare
produce efecte juridice şi pe parcursul soluţionării recursului.
7. Durata suspendării.
Sintetizând, după efectuarea recursului administrativ se poate solicita şi
acordarea suspendarii până la soluţionarea fondului, pe când în cazul
acţiunii accesorii, se poate solicita şi acorda suspendarea până la
soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.
Judecătorul poate acorda doar suspendarea până la soluţionarea
definitivă a cauzei,deoarece:
a)formularea textului legal este foarte clară – „până la soluţionarea definitivă
şi irevocabilă a cauzei”;
b)suspendarea actului administrativ trebuie judecată în raport cu motivele
invocate în susţinerea ei, fără a fi nevoie de aprecieri asupra fondului acţiunii
în anulare.
8. Competenţa de judecare a cererii de suspendare.

Competenţa de judecare a cererii de suspendare aparţine instanţei
competente să judece fondul litigiului, fiind inadmisibilă alegerea unei alte
instanţe competente teritorial atunci când acţiunile sunt introduse separat
În practică se întâlnesc situaţii când, două persoane diferite atacă
acelaşi act administrativ, una alegând instanţa de la domiciliul său, alta
instanţa de la sediul autorităţii publice. În acest caz, dacă este vorba de un
act individual, suspendarea se judecă în funcţie de motivele invocate de
fiecare persoană, actul putând fi suspendat de la executare numai în ceea ce
priveşte persoana a cărei cerere este admisă, adică parţial.
Trebuie precizat că, în cazul în care prin legea specială se prevede o
altă instanţă competentă să judece cererea de anulare a actului administrativ,
dispoziţiile ei prevalează, fiind aplicabile şi cererii de suspendare.
9. Suspendarea de drept.
Se întâlnesc situaţii în care nu trebuie să intervină judecătorul pentru a
dispune suspendarea efectelor actului administrativ atacat.
Astfel de situaţii reprezintă opera legiuitorului, tinând cont de necesitatea
apărării legalităţii obiective şi de buna desfăşurare a administraţiei publice.
În unele legi speciale, sunt cuprinse dispoziţii exprese privind
suspendarea de drept a actului administrativ atacat, în situaţia în care s-a
123
introdus o acţiune în contenciosul administrativ prin care s-a solicitat
anularea acelui act. Spre exemplu:
- în cazul contenciosului obiectiv declanşat la iniţiativa prefectului, sau a
Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici ( art.123 din Constituţie,
respectiv art.3 alin.3 din Legea nr.554/2004).
- de asemenea, în temeiul Legii nr.215/2001, hotărârea de dizolvare a
consiliului local sau ordinului de constatare a dizolvării consiliului sunt
suspendate de drept în momentul intentării acţiunii de către consilierii
interesaţi( art.57 alin.3 şi art.58 alin.3).
în cazul prevăzut de O.U.G.nr 194/2002 modifictă prin Legea nr 482/2004,
privind Regimul străinilor în România, suspendarea de drept a executării
dispoziţiei de părăsirea teritoriului României, atunci când persoana a
formulat acţiune în contencios administrativ, solicitând anularea acesteia
(art 82 alin1).
NECORECTAT
LEGEA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
Cadrul legal al suspendării.
Potrivit legii contenciosului administrativ, suspendarea executării

actului administrativ are loc numai în anumite cazuri bine justificate şi în
condiţiile legii respectiv art. 14 şi 15 din legea nr. 554/2004, după cum
urmează:
ART. 14 - Suspendarea executării actului
(1) În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube

iminente, o dată cu sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care
a emis actul, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să
dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea
instanţei de fond.
(2) Instanţa va rezolva cererea de suspendare, de urgenţă, cu citarea
părţilor.
(3) Când în cauză este un interes public major, de natură a perturba
grav funcţionarea unui serviciu public administrativ de importanţă
naţională, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate
fi introdusă şi de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare,
prevederile alin. (2) aplicându-se în mod corespunzător.
124
(4) Încheierea sau, după caz, sentinţa prin care se pronunţă
suspendarea este executorie de drept. Ea poate fi atacată cu recurs în
termen de 5 zile de la pronunţare.
ART. 15 - Solicitarea suspendării prin acţiunea principală
(1) Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi

solicitată de reclamant şi prin cererea adresată instanţei competente
pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanţa
va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la
soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei. Cererea de suspendare se
poate formula o dată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separată,
până la soluţionarea acţiunii în fond.
(2) Dispoziţiile alin. (2) şi (4) ale art. 14 se aplică în mod corespunzător.
(3) Hotărârea dată cererii de suspendare este executorie de drept, iar
introducerea recursului, potrivit art. 14 alin. (4), nu suspendă executarea.
Pentru a înţelege dispoziţiile legale sus citate se impune a face câteva

precizări privind justificarea suspendării actului administrativ.
1.Justificarea suspendării actului administrativ. Soluţii posibile.
a.Actele administrative sunt executorii din oficiu şi prin ele însele,

adică nu necesită intervenţia unui alt organ pentru a le investi cu formulă
executorie. Datorită acestui specific, devine necesară suspendarea lor, atunci
când sunt contestate din punct de vedere al legalităţii şi când prin executarea
lor ar putea provoca o pagubă persoanelor fizice sau juridice protejate prin
instituţia contenciosului administrativ.
b. În dreptul comparat sunt consacrate mai multe sisteme cu
privire la suspendarea actelor administrative contestate: suspendarea
de drept, o dată cu introducerea recursului administrativ sau a acţiunii în
justiţie, suspendarea la cerere, însă tot de drept, în unul din aceste două
cazuri, suspendarea judecătorească, la cerere, înainte de introducerea cererii
în anulare, o dată cu aceasta sau după pornirea procesului.
c.Astfel, în principiu, în Franţa introducerea recursului
administrativ nu are ca efect suspendarea execuţiei actului atacat .
Excepţiile de la principiu trebuie să fie prevăzute în mod expres.
Dimpotrivă, în Germania, recursul administrativ este un obstacol în calea
executării actelor care impun obligaţii, precum şi a celor care restrâng
drepturi. Excepţiile de la acest principiu pot fi stabilite de legiuitor, sau de
125
administraţie, care poarte ordona, dacă un interes public sau privat o cere,
executarea imediată a actului administrativ atacat.
De asemenea, ea are puterea de a restabili, tot pentru raţiuni de interes
public, un efect suspensiv exclus prin lege. În Suedia şi Norvegia recursul nu
paralizează execuţia actului decât dacă organul de recurs decide în acest
sens, la fel se întâmplă şi în Elveţia, cu excepţia actelor ce obligă la prestaţii
pecuniare, întotdeauna suspendate.
Fiecare sistem are avantaje şi dezavantaje. Sistemul suspendării de
drept încurajează pe aceia care urmăresc ca actul să fie aplicat cu întârziere,
fără a se intenţiona cu adevărat declanşarea unui proces cu acest obiect;
suspendarea facultativă, adică lăsată la aprecierea instanţei, are dezavantaje
născute tocmai din această putere discreţionară a instanţei, care poate refuza
suspendarea, deşi se impune acordarea ei ( pe de altă parte, o hotărâre de
respingere a cererii de suspendare poate fi atacată, la instanţa superioară,
deci există modalităţi de reformare a ei).
Unii autori consideră că acest din urmă sistem, de suspendare
judecătorească, este cel mai puţin defavorabil dacă avem în vedere ambele
părţi – administraţia şi particularii, cu condiţia ca suspendarea să poată fi
cerută oricând după emiterea actului vătămător, adică înainte de introducerea
acţiunii, odată cu ea sau în cursul procesului.
2.Comentariul textelor legale
Legea nr.554/2004 consacră, ca regulă generală, suspendarea

judecătorească, la cerere, o dată cu introducerea recursului administrativ sau
a acţiunii în faţa instanţei de contencios administrativ.
A.Suspendarea întemeiată pe exercitarea recursului
administrativ.
Este o suspendare judecătorească, facultativă, admisibilă după introducerea
recursului administrativ prealabil şi care durează până la soluţionarea cauzei
fond.
Deoarece recursul administrativ prealabil reglementat de art.7 din
lege are acelaşi scop ca şi procedurile administrativ jurisdicţionale,
reglementare prin legi speciale, considerăm că dispoziţiile art.14şi art.15 se
aplică şi în cazul contestării actelor administrativ jurisdicţionale, aducând ca
argument, în acest sens, şi practica instanţei noastre supreme întemeiate pe
vechea lege.
Soluţia aleasă de legiuitor este criticabilă sub aspectul duratei
suspendării, ea încurajând recursuri administrative nefinalizate cu intentarea
unei acţiuni în contencios administrativ. Astfel, persoana interesată să obţină
126
o „păsuire” de la executarea actului administrativ, solicită, după introducerea
recursului administrativ, suspendarea acestuia, şi nu mai intentează acţiunea
în faţa instanţei de contencios administrativ. Obţine,astfel, un răgaz de 30 de
zile, cât durează soluţionarea recursului, la care se adaugă 6 luni termenul de
intentare a acţiunii.
Corelativul ar fi fost încetarea de drept a suspendării la un anumit
termen, mai scurt ( de exemplu, 30 de zile), socotit de la soluţionarea
(explicită sau tacită) a recursului administrativ, perioadă suficientă pentru a
„desluşi” intenţiile persoanei vătămate; în acest caz, reclamantul cunoscând
faptul că suspendarea actului expiră în 30 de zile, ar fi mai diligent în
intentarea acţiunii în faţa instanţei de contencios administrativ. În situaţia
dată, prin urmare, un rol decisiv au instanţele de contencios administrativ,
care trebuie să aprecieze cu obiectivitate aparenţa de ilegalitate a actului
administrativ şi să hotărască suspendarea actului cu mare atenţie şi numai în
acele cazuri în care ea se impune cu evidenţă.
Trebuie subliniat că suspendarea durează până la soluţionarea cauzei
pe fond, adică în primă instanţă, nu şi pe parcursul soluţionării recursului.
Hotărârea instanţei va fi o sentinţă ( art.14 alin.41 1), deoarece este vorba de
o acţiune de sine stătătoare, nu accesorie uneia în anulare.
B.Suspendarea, ca acesoriu al acţiunii în faţa instanţei de

contencios administrariv.
O dată cu acţiunea în anulare, sau separat, pe parcursul judecării

fondului cauzei, reclamantul solicită şi suspendarea actului administrativ.
Legătura indisolubilă dintre acţiunea principală în anulare şi cea
accesorie de suspendare a actului rezultă din formularea art.15 şi confirmă
practica anterioară anului 2004, consacrată prin decizii ale instanţei noastre
supreme, care a statuat că, în cazul renunţării reclamantului la acţiunea
principală, cererea de suspendare rămâne fără obiect şi va fi respinsă pe
acest temei. Caracterul accesoriu este confirmat şi de faptul că hotărârea
instanţei asupra cererii de suspendare a fu o încheiere, nu o sentinţă.
Practica judecătorească anterioară este aplicabilă şi în prezent:
motivele suspendării trebuie să apară, de la prima vedere, ca fiind temeinice,
să creeze de la început o îndoială asupra legalităţii actului contestat şi să fie
cuprinse în considerentele hotărârii.
Trebuie subliniat că cererea de suspendare poate fi formulată separat,
pe tot parcursul judecării fondului, însă suspendarea poate fi dispusă de
instanţă „până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei”. Adică până
la expirarea termenului de recurs sau soluţionarea recursului.
127
Această soluţie vine să acopere, într-o anumită măsură, golul lăsat de
inadmisibilitatea cererii de suspendare în recurs, inexplicabilă dacă avem în
vedere faptul că motivele de suspendare ar putea apărea şi după soluţionarea
fondului; astfel, titularul autorizaţiei de construcţie aşteaptă să taie copacii
de pe terenul construibil până când cauza este judecată pe fond, însă soluţia
de respingere a acţiunii în anulare justifică o anumită încredere în
soluţionarea similară a recursului, ce-l poate determina să „treacă la fapte”,
în condiţiile în care păstrarea spaţiului verde este un motiv temeinic de
suspendare a actului administrativ din perspectiva comunităţii locale. În
această situaţie, dacă acţiunea în anulare a fost respinsă, introducerea cererii
de suspendare este inadmisibilă în recurs, soluţie legală pe care o
considerăm deosebit de criticabilă.
Iniţiatorul legii afirmă că un alt corelativ este recursul în situaţii
deosebite, reglementat de art.21 al legii, prilej cu care se poate solicita şi
suspendarea actului; considerăm că această concluzie nu se desprinde din
lege, recursul în situaţii deosebite fiind supus tuturor regulilor recursului, cu
excepţia termenului de intentare şi a motivaţiei intentării şi,în plus, el nu
descrie o situaţie ce poate interveni în practică, ci una ipotetică, teoretică,
după cum recunoaşte şi iniţiatorul, prin urmare aplicabilitatea sa este nulă,
impunându-se chiar abrogarea.
C.Celeritatea judecării cererii
Legea prevede anumite măsuri, menite a facilita judecarea cu

celeritate a cererii de suspendare: soluţionarea de urgenţă, în camera de
consiliu, însă întotdeauna cu citarea părţilor, iar hotărârea este executorie de
drept.
D.Calea de atac contra hotărârii de suspendare
În temeiul vechii legi, practica judecătorească a fost inconsecventă în

problema naturii juridice a hotărârii de suspendare: încheierea sau sentinţă.
Curtea Supremă de Justiţie s-a pronunţat la început în sensul că încheierea
prin care se admite sau respinge cererea de suspendare a actului
administrativ atacat nu este supusă, separat, nici unei căi de atac, ci, făcând
aplicarea regulilor din codul de procedură civilă ( art.282 şiart.316), doar
odată cu hotărârea asupra fondului.
Ulterior, practica instanţei noastre supreme a luat o altă turnură,
statuând printr-o decizie în interesul legii că „este susceptibilă a fi atacată cu
recurs atât hotărârea prin care se soluţionează cererea de suspendare a
128
executării actului administrativ formulată în cadrul acţiunii principale, cât şi
hotărârea prin care o atare cerere este soluţionată separat, aceasta fiind
practica ulterioară.
Noua lege nu rezolvă foarte clar problema, statuând că suntem în
prezenţa fie a unei încheieri, fie a unei sentinţe, după caz. Explicaţia
iniţiatorului este, însă, aceea că este vorba de sentinţă atunci când cererea de
suspendare este introdusă separat, în temeiul art.14, şi de încheiere atunci
când cererea este accesoriu acţiunii în anulare ( art.15).
Atât sentinţa,cât şi încheierea, vor putea fi atacate cu recurs, în termen
de 5 zile de la pronunţare, recursul fiind nesuspensiv de executare, prin
urmare admiterea cererii de suspendare produce efecte juridice şi pe
parcursul soluţionării recursului.
E.Durata suspendării
Sintetizând, după efectuarea recursului administrativ se poate solicita

şi acordarea suspendarea până la soluţionarea fondului, pe când în cazul
acţiunii accesorii, se poate solicita şi acorda suspendarea până la
soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.
În acest context, nu putem fi de acord cu susţinerea conform căreia
judecătorul poate acorda doar suspendarea până la soluţionarea definitivă a
cauzei, pentru a evita o „situaţie delicată sub aspect profesional”, în cazul
respingerii acţiunii în anulare, argumentele pentru opinia noastră fiind
următoarele:
a)formularea textului legal este foarte clară – „până la soluţionarea
definitivă şi irevocabilă a cauzei”
b)suspendarea actului administrativ trebuie judecată în raport cu
motivele invocate în susţinerea ei, fără a fi nevoie de aprecieri asupra
fondului acţiunii în anulare.
F.Competenţa de judecare a cererii de suspendare
Competenţa de judecare a cererii de suspendare aparţine instanţei

competente să judece fondul litigiului, fiind inadmisibilă alegerea unei alte
instanţe competente teritorial atunci când acţiunile sunt introduse separat
(prima,cererea de suspendare şi, ulterior, acţiunea în anulare). Prin urmare,
opţiunea realizată de reclamant la intentarea acţiunii în suspendare este
obligatorie şi pentru acţiunea în anulare.
O altă situaţie este aceea când două persoane diferite atacată acelaşi
act administrativ, una alegând instanţa de la domiciliul său, alta instanţa de
129
la sediul autorităţii publice. În acest caz, dacă este vorba de un act
individual, suspendarea se judecă în funcţie de motivele invocate de fiecare
persoană, actul putând fi suspendat de la executare numai în ceea ce priveşte
persoana a cărei cerere este admisă, adică parţial.
În fine, o precizare foarte importantă este aceea că, dacă prin lege
specială se prevede o altă instanţă competentă să judece cererea de anulare a
actului administrativ, dispoziţiile ei prevalează, fiind aplicabile şi cererii de
suspendare.
G.Suspendarea la solicitarea Ministerului Public
Suspendarea la solicitarea Ministerului Public este supusă unor

anumite condiţii:
a)poate viza doar acte normative;
b) este întemeiată doar atunci când prin actul normativ se perturbă
grav activitatea unui serviciu public „administrativ” de importanţă naţională
( inexplicabil, nu şi locală);
c) este întemeiată pe un interes public major, nu pe un drept subiectiv
vătămat, fiind, prin urmare, „obiectivă”;
d) este independentă de acţiunea în anularea actului administrativ
normativ.
În primul rând, nu vedem pe deplin utilitatea textului legal, atâta
vreme cât persoana juridică de drept public sau privat care administrează
acel serviciu public de importanţă naţională are posibilitatea şi interesul de a
acţiona ea însăşi pentru anularea actului administrativ normativ şi, o dată cu
recursul administrativ sau cu intentarea acţiunii în anulare , poate solicita
suspendarea actului administrativ; în acest caz, există atât un interes public
pentru menţinerea serviciului public, cât şi un drept subiectiv al acelui
serviciu public de a contesta actul normativ ilegal, prin urmare cele două se
suprapun, fiecare parte justificând acţiunea în anulare şi cea pentru
suspendare.
În al doilea rând, ne întrebăm ce sens are suspendarea actului
administrativ dacă nu se solicită totodată anularea actului administrativ, ştiut
fiind faptul că Ministerul Public poate intenta acţiunea în anulare fără a
parcurge recursul administrativ prealabil? Din textul legal nu rezultă
nicidecum „legătura” cererii de suspendare cu acţiunea în anulare, aşa cum
susţine iniţiatorul legii.
De asemenea, atunci când Ministerul Public acţionează în numele unei
persoane fizice sau juridice vătămate, acţiunea în anulare este una întemeiată
pe ilegalitatea subiectivă a actului, pe când cererea de suspendare
130
reglementată de art.14 alin.3 este una pe temei obiectiv, al „interesului
public major”; în consecinţă nu este admisibilă introducerea de către
Ministerul Public a cererii de suspendare a actului administrativ normativ ce
vatămă drepturi subiective ale unor persoane fizice sau juridice, aşa cum
susţine iniţiatorul legii.
H.Suspendarea de drept
În temeiul unor dispoziţii ale legii contenciosului administrativ, dar şi

a unor legi speciale, introducerea acţiunii în contencios administrativ poate
avea ca efect suspendarea de drept a actului administrativ atacat. Este cazul
contenciosului obiectiv declanşat la iniţiativa prefectului sau a Agenţiei
Naţionale a Funcţionarilor Publici ( art.123 din Constituţie, respectiv art.3
alin.3 din Legea nr.554/2004).
De asemenea, în temeiul Legii nr.215/2001, hotărârea de dizolvare a
consiliului local sau ordinului de constatare a dizolvării consiliului sunt
suspendate de drept în momentul intentării acţiunii de către consilierii
interesaţi( art.57 alin.3 şi art.58 alin.3).
Justificarea acestei operaţiuni a legiuitorului, ce are în vedere faptul că
prin astfel de acţiuni se apără legalitatea obiectivă şi buna desfăşurare a
administraţiei publice, nu scapă criticilor, deoarece se creează o situaţie
favorizată, în care reclamantul nu trebuie să motiveze în nici un fel
necesitatea suspendării, iar aplicarea în practică a acestor dispoziţii poate
duce la abuzuri – cum ar fi cazul prefectului, organ politic, care, în mod
şicanator, introduce acţiuni în contencios administrativ, blocând astfel
activitatea autorităţilor administraţiei publice locale în care activează
demnitari de altă orientare politică.
Din păcate, în cazul prefectului nici nu poate fi vorba de adoptarea
unei soluţii diferite prin lege, întrucât suspendarea de drept este impusă prin
Constituţie – situaţie în aceeaşi măsură criticabilă, deoarece rolul unei legi
fundamentale este acela de a stabili doar principii de funcţionare, nu de a
intra în detaliu şi a reglementa exhaustiv anumite instituţii de drept.
În cazul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, însă, considerăm
necesară şi posibilă modificarea legii în sensul în care şi această autoritate să
fie obligată să-şi justifice cererea de suspendare adresată instanţei de
131
1. În ce constă obiectul cererii de chemare în judecată în contenciosul

administrativ?
2. Care este termenul de sesizare a instanţei de contencios
administrativ?
3.Care instanţă are competenţa materială de a soluţiona o acţiune în
contencios? Dar competenţă teritorială?
4.Cine poate dispune suspendarea executării actului administrativ
unilateral vătămător? Care este modalitatea de formulare a cererii de
suspendare a executării actului administrativ vătămător?
5. Care este instanţa competentă să soluţioneze cererea de suspendare?
Care este termenul de formulare a cererii de suspendare
6. Care sunt condiţiile de admisibilitate a suspendării actului
administrativ atacat?
7. Cum se soluţionează o cerere de suspendare? În ce termen? Prin ce
act se dispune suspendarea judecătorească a executării actului administrativ?
8. Care este durata suspendării executării actului administrativ atacat?
9. În ce constă celeritatea judecării cererii de suspendare?
10. Care este calea de atac împotriva hotărârii sau încheierii de
suspendare?
APLICAŢII
1. Cine are competenţa să soluţioneze un conflict bazat pe Legea 554/2004.

Care dintre variante este cea corectă:
a) Instanţa de contencios administrativ de la tribunal;

b) Instanţa civilă de la Curtea de Apel;
c) Instanţa de contencios administrativ şi anume Secţia de contencios
administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţiile de
contencios administrativ ţi fiscal ale Curţilor de Apel şi Tribunalele
administrativ-fiscale;
d) Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Tribunalul;
e) Secţia penală de la Curtea de Apel şi de la Tribunal.
132
2. Când poate o persoană să formuleze o acţiune în Contencios
administrativ?
a) Când a solicitat un drept de la o autoritate şi a fost refuzată;

b) Când nu i s-a soluţionat în termenul legal cererea sa sau dacă nu i s-
a răspuns solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii,
dacă prin lege nu se prevede alt termen;
c) În 30 de zile de vătămarea dreptului;
d) Când nu i s-a răspuns la o cerere formulată către o autoritate;
e) Când nu i s-a soluţionat în termenul legal cererea sau dacă nu i s-a
răspuns solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă
prin lege nu se prevede alt termen, sau dacă s-a emis un act administrativ
vătămător şi nelegal.
3. Care este instanţa competentă să soluţioneze o cauză de contencios

administrativ?
a) Instanţa de la sediul reclamantei, secţia civilă;

b) Parchetul de la sediul reclamantei, secţia contencios administrativ
şi fiscal;
c) Curtea de Apel de la domiciliul pârâtului;
d) Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi
fiscal;
e) Reclamantul se poate adresa instanţei de la domiciliul sau celei de
la domiciliul pârâtului, secţia contencios administrativ şi fiscal;
4. Când un act administrativ fiscal cuprinde o valoare de peste 5 miliarde lei,

care este instanţa competentă să soluţioneze cauza pe fond, dar în recurs?
a) Pe fond soluţionează Judecătoria, iar în recurs Curtea de Apel,

secţia contencios administrativ şi fiscal;
b) Pe fond soluţionează cauza Curtea de Apel sesizată, iar în recurs
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia Contencios administrativ şi fiscal;
c) Pe fond soluţionează cauza Parchetul, în recurs Parchetul de pe
lângă Curtea de Apel, secţia contencios administrativ şi fiscal;
d) Pe fond soluţionează cauza organul jurisdicţional, iar în recurs
Tribunalul, secţia contencios administrativ şi fiscal;
e) Pe fond soluţionează cauza Tribunalul, iar în recurs Curtea de Apel,
secţia contencios administrativ şi fiscal.
133
5. În ce condiţii şi cum poate solicita persoana vătămată suspendarea
executării actului administrativ atacat? Cui adresează cererea?
a) Prin acţiune la Parchet, pentru prevenirea unei pagube iminente;

b) Prin cerere la Judecătorie, pentru a dispune în condiţiile legii;
c) Prin cerere în instanţa de contencios, pentru prevenirea unei pagube
iminente;
d) În cazuri justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente se
adresează instanţei competente cu cerere scrisă pentru a dispune suspendarea
executării actului administrativ atacat;
e) În cazuri justificate se adresează Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie,
pentru suspendarea executării actului administrativ atacat.
6. Până când poate dispune instanţa suspendarea actului administrativ

vătămător conform Legii 554/2004?
a) Până la pronunţarea instanţei de fond dacă se dovedeşte;

b) Până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei dacă pârâta
nu se opune;
c) Până la terminarea procesului dacă părţile sunt de acord;
d) Până la pronunţarea instanţei de fond sau până la soluţionarea
definitivă şi irevocabilă a cauzei, în funcţie de temeiul de drept şi modul în
care a fost solicitată;
e) Până la apariţia recursului dacă astfel a fost solicitat.
7. Ce act dă instanţa dacă admite cererea de suspendare a executării actului

administrativ atacat?
a) O decizie administrativă ce se atacă la Curtea de Apel;

b) O încheiere nemotivată fără recurs;
c) O sentinţă fără drept de apel dată de Tribunal;
d) Sentinţă civilă sau încheiere, în funcţie de temeiul de drept al
cererii, care au căi de atac diferite;
e) Hotărâri judecătoreşti atacate la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
Cursul nr. 8 tratează Excepţia de nelegalitate – mijloc de apărare

utilizat într-un proces
134
CURSUL NR. 8
EXCEPŢIA DE NELEGALITATE – MIJLOC DE

APĂRARE UTILIZAT ÎNTR-UN PROCES
- De a cunoaşte ce reprezintă excepţia de nelegalitate.

- De a şti în ce constă procedura soluţionării excepţiei de nelegalitate.
- De a cunoaşte care este reglementarea specială privind excepţie de
nelegalitate (cadrul legal) în dreptul românesc.
- De a sti care sunt trăsăturile excepţiei de nelegalitate.
- De a şti care este instanţa competentă să soluţioneze excepţia de
nelegalitate şi în ce termen se soluţionează această excepţie şi dacă este de
urgenţă.
- De a cunoaşte în ce constă procedura de judecată a excepţiei de
nelegalitate şi care sunt soluţiile ce se pot pronunţa cu privire la o excepţie
de nelegalitate.
- De a şti în ce constă utilitatea practică a soluţionării excepţiei de
nelegalitate.
- De a deosebi dacă excepţia de nelegalitate este ca mijloc de apărare
doar în procesul civil, sau în comercial sau în procesul de dreptul muncii şi
dacă se poate invoca şi într-un litigiu de contencios administrativ.
- excepţia de nelegalitate reprezintă un mijloc de apărare într-un

proces , indiferent de natura juridică a litigiului.
- procedura soluţionării excepţiei de nelegalitate este o procedură
legală specială şi de urgenţă.
- reglementarea specială privind excepţie de nelegalitate (cadrul
legal) în dreptul românesc este cuprins în legea nr. 554/2004 art. 4.
- trăsăturile excepţiei de nelegalitate.
- instanţa competentă să soluţioneze excepţia de nelegalitate.
- procedura de judecată a excepţiei de nelegalitate.
- soluţiile ce se pot pronunţa cu privire la o excepţie de nelegalitate.
- utilitatea practică a instituţiei excepţiei de negalitate.
135
EXCEPŢIA DE NELEGALITATE – MIJLOC DE
APĂRARE UTILIZAT ÎNTR-UN PROCES
Excepţia de negalitate
Chestiuni prealabile:
Pentru a înţelege această instituţie evident trebuie să cunoaştem ce
înseamnă contencios administrativ în sensul legii sus menţionate.
Contenciosul administrativ în accepţiunea leguitorului reprezintă:
,,totalitatea litigiilor dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi cei
vătâmaţi în drepturile, libertăţile şi interesele lor legitime, pe de altă
parte, deduse din acte administrative tipice sau asimilate considerate ca
ilegale, de competenţa secţiilor de contencios administrativ ale
instanţelor judecătoreşti, guvernate de un regim juridic predominant de
drept public”.
,,Contenciosul administrativ – activitatea de soluţionare, de către
instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii, a
litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar
conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act
administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în
termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere
referitoare la un drept sau la un interes legitim”. (art 2 lit e din Legea nr
554/ 2004)
De semenea trebuie cunoscut modul în care se soluţionează cererile în
contencios administrativ precum şi faptul că excepţia de nelegalitate trebuie
să urmărească sau nu, dispoziţiile legii privind procedura de soluţionare a
cererilor în contencios administrativ adică dacă se mai impune realizarea
procedurii prealabile, şi care este instanţa competentă să soluţioneze
excepţia de nelegalitate.
Foarte important este de a şti cine anume poate invoca excepţia de
nelegalitate, în ce fel de cauze se poate invoca la ce instanţe şi când se poate
invoca.
Prin Legea contenciosului administrativ nr 554/2004 leguitorul a
reglementat expres instituţia: excepţiei de nelegalitate a actelor
administrative unilaterale.
Acest lucru rezultă din cuprinsul art 4 alin 1 din lege care prevede:
,, Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată
oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la
136
cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând ca de actul
administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, va sesiza prin
încheiere motivată instanţa de contencios administrativ competentă,
suspendând cauza.”
Pentru a înţelege mai bine ce înseamnă excepţia de nelegalitate şi ce
rol are aceasta am considerat să fac câteva referiri la doctrina românească şi
la ceea franceză, cu privire la excepţia de nelegalitate.21
Doctrina- excepţia de ilegalitate
Instituţia ,,excepţiei de ilegalitate” este cunoscută în legislaţia şi

doctrina contemporană comparată ca fiind o modalitate de apărare a unei
părţi dintr-un proces faţă de efectele unui act administrativ ilegal.
Excepţia de nelegalitate constitutie un aspect de noutate legislativă
expresă prevăzut în art.4 din Legea nr 554/2004 a contenciosului
administrativ şi reprezintă un aspect de noutate legislativă în cadrul
1.Docrina românească privind excepţia de nelegalitate:

În doctrina română ea a fost definită ca ,, un mijloc de apărare prin
care, în cadrul unui proces pus în curgere pentru alte temeiuri decât
nevalabilitatea actului administrativ, una dintre părţi, ameninţată să i se
aplice un asemenea act ilegal, se apără invocând acest viciu şi cere ca actul
să nu fie luat în considerare la soluţionarea speţei”.
2.Excepţia de nelegalitate în dreptul francez:

În dreptul francez, se consideră că o decizie administrativă ilegală
neatacată în termen şi devenită, astfel, definitivă, nu devine prin această
definitivare şi legală. În considerarea acestui fapt, doctrina şi jurisprudenţa
franceză, preocupată de asigurarea stabilităţii normelor juridice, dar şi de
evitarea perpetuării ilegalităţii unui act administrativ, recunosc existenţa
posibilităţii reclamentului sau părâtului dintr-un proces pornit împotriva unei
alte decizii administrative de a se prevala de ilegalitatea unei decizii
definitive, care a stat la baza emiterii deciziei atacate şi, în cazul în care
ilegalitatea acesteia a ,,contaminat” decizia atacată, să obţină atacarea ei (
chiar dacă nu se poate dovedi un viciu de ilegalitate propriu al deciziei
atacate).
21 21
Gh.Uglean Instanţele competente a se pronunţa pe cale de excepţie asupra legalităţii actelor
administrative, în S.C.J. nr 3/1968, pg 258
A. Trăilescu, Excepţia de ilegalitate în contextul legislaţiei actuale, în Dreptul nr 4/1998, pg 20
137
În doctrina românească excepţia de ilegalitate poate fi ridicată atât în
faţa instanţelor penale, cât şi civile şi comerciale.
Jurisprudenţa franceză limitează,în principiu, excepţia de ilegalitate la actele
reglementare (normative); ea va putea fi totuşi invocată împotriva unui act
individual. Însă numai înainte de expirarea termenului de recurs direct contra
acestuia.
3.Excepţia de nelegalitate în dreptul european:

În dreptul comunitar europen, excepţia de ilegalitate este utilă datorită
limitării în timp a introducerii acţiunii în anulare, precum şi datorită faptului
că actele normative nu pot fi contestate decât de statele membre sau de
înstituţiile comunitare.22
Se pune problema ce se întâmplă cu un act care nu mai poate fi
contestat pe cale directă sau cu un act normativ ilegal în momentul
executării lui printr-un act individual.
Persoanele fizice sau juridice vor putea, în acest caz, să conteste
decizia de executare a regulamentului sau al oricărui alt act normativ,
ridicând în cursul procesului excepţia de ilegalitate a actului normativ
( art.184 Tratatul CEE).
Actul normativ devine inaplicabil în speţă, rămânând însă să-şi
producă efectele juridice în continuare, fără a fi anulat. Va fi anulată doar
decizia emisă în temeiul actului normativ.
Trăsăturile excepţiei de ilegalitate:
Trăsăturile caracteristice ale excepţiei de ilegalitate, în temeiul noi

legi al contenciosului administrativ, sunt următoarele:
a) este o ,,apărare”, prin urmare nu are ca efect anularea actului
administrativ, ci doar constatarea ilegalităţii şi înlăturarea lui din cauză;
b) poate fi ridicată oricând (este imprescriptibilă) şi pe tot parcursul
procesului judiciar (fond, apel sau recurs);
vizează numai actele adminitrative tipice, nu şi actele administrative
asimilate;
c) poate fi ridicată de oricare parte a procesului sau de instanţă din
oficiu;
d) instanţa de drept comun poate refuza sesizarea instanţei de
contencios administrativ numai în cazul în care de actul administrativ
138
cercetat nu depinde soluţionarea în fond a pricinii, fapt care va fi reflectat
ulterior de considerentele hotărârii;
e) competenţe soluţionării pe fond a excepţiei de ilegalitate aparţine
instanţei de contencios administrativ;
f) instanţa de contancios administartiv poate considera sesizarea ca
inadmisibilă dacă încheierea de sesizare nu este motivată;
instanţa va judeca excepţia în procedură de urgenţă, în şedinţă publică şi cu
citarea părţilor;
g) hotărârea poate fi atacată cu recurs, în termen de 48 de ore de la
pronunţare ori de la comunicare şi se judecă în 3 zile de la înregistrare, cu
citarea părţilor prin publicitate.
Excepţia de ilegalitate prezintă anumite aspecte specifice care
conturează acest mijloc de apărare şi care o deosebeşte de alte excepţii
invocate în cadrul unui proces indiferent de ce natură este 8 (civil,
comercial, penal etc).
Aceste aspecte specifice sunt considerate de unii autori în materie, drept
trăsături ale excepţiei de nelegaliate.
Este cunoscut faptul că de regulă, acţiunile formulate în instanţa de
contencios administrativ, trebuie făcute de partea vătămată într-un drept al
său, într-o libertate sau intr-un interes legitim, într-un anumit termen
prevăzut de lege, fie ca termen de prescripţie, fie ca termen de decădere.
Însă, după cum se observă din cuprinsul art.4 alin1 din Legea 554/2 dec
2004 publicat în MOf nr 1154/7 decembrie 2004 a contenciosului
administrativ rezultă expres că legalitatea actelor administrative poate fi
analizate de instanţă la cererea părţii interesate oricând în cadrul unui proces.
Leguitorul nu precizează în ce fel de proces se poate invoca această excepţie,
însă, precizează că ,,legalitatea unui act administrativ poate fi ridicată şi de
instanţă din oficiu.”
Prin aceasta înţelegem că, de fapt legiuitorul a prevăzut în mod expres
ca atunci când într-o cauză soluţionarea litigiului pe fond depinde de faptul
că un anumit act administrativ este legal sau nu, a prevăzut posibilitatea ca
mai întâi să se verifice legalitatea acelui act, şi apoi în funcţie de soluţia dată
asupra legalităţii actului, să se treacă la soluţionarea acţiunii de fond.
Prin urmare, când se pune problema invocării de către o parte a
excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ, sau este invocată din
oficiu, atunci instanţa prin incheiere motivată va sesiza instanţa de
contencios administrativ competentă în vederea soluţionării excepţiei şi va
suspenda soluţionarea cauzei în cadrul căruia s-a ridicat excepţia.
Desigur se va creea un nou dosar cu număr distinct, la instanţa
investită prin îcheierea respectivă. Acest nou dosar va avea ca obiect doar
139
soluţionarea de către instanţa de contencios sesizată cu privire la excepţia de
nelegalitate a actului administrativ, considerat nelegal şi vătămător pentru
partea care a ridicat excepţia.
Soluţionarea excepţiei de nelegalitate – instanţa competentă şi

procedura de soluţionare:
a.Instanţa competentă:
În practică, se pune problema care anume instanţă este competentă să
soluţioneze excepţia de neleg al unui act adm unilateral, şi care anume este
procedura de soluţionare a acestei excepţii.
Este evident că pornind de la regula generală de competenţă prevăzută
în Codul de procedură civilă art.2, 3, cererile în contencios administrativ se
soluţionează fie de către tribunal, fie de Curtea de Apel pe fond, iar în recurs
de către Curtea de Apel sau Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, după caz.
Ca atare, atunci când este vorba de verificarea legalităţii unui act
administrativ unilateral, care este emis de o autoritate publică locală,
competenţa îi revine tribunalului, secţia contencios administrativ şi fiscal.23
Atunci când se verifică legalitatea unui act administrativ unilateral
emis de o autoritate publică centrală, competenţa de soluţionare îi revine pe
fond Curţii de Apel.
În concluzie, singura instanţă competentă să soluţioneze legalitatea
unui act administrativ unilateral este secţia de contencios administrativ,
tribunalul sau Curtea de Apel pe fond, iar în recurs instanţa ierarhic
superioară, Curtea de Apel sau Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
b.Procedura de judecare a excepţiei de nelegalitate:

Se pune problema în mod practic care este procedura de judecare a
acestor cauze şi fiind vorba de o procedură de urgenţă prevăzut de art.4 din
Legea contencios administrativ, se citează sau nu părţile.
Leguitorul a prevăzut expres că soluţionarea excepţiei de nelegalitate
se face cu citarea părţilor.
23
Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces,
pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând ca de
actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, va sesiza prin încheiere motivată
înstanţa de contencios administrativ competentă, suspendând cauza.”
140
Prin aceasta se realizează respectarea principiului contradictorialităţii
dezbaterilor în cauză, se dă posibilitatea ca părţile, (toate) în proces să se
poate apăra, iar hotărârea pronunţată să le fie opozabilă.
O altă chestiune, ce se pune cu privire la soluţionarea cauzei este
aceea privind celeritatea judecării acestor cauze, adică urgenţa. Dar în afară
de faptul că se judecă de urgenţă, în sedinţă publică cu citarea părţilor, se
pune problema în ce constă soluţia instanţei. Mai exact ce pronunţă instanţa,
o hotărâre sau o incheiere?
După părerea unor specialişti în materie şi practicieni, instanţa se
poate pronunţa fie prin hotărâre distinctă, fie prin încheiere atunci când
excepţia se invocă într-un dosar în care era deja pornită o acţiune de
contencios administrativ la instanţa competentă. În acest din urmă caz
instanţa se poate pronunţa prin încheiere asupra excepţiei de nelegalitate,
suspendând soluţionarea cauzei respective, fără însă a încălca dispoziţiile art
4 alin 1 din lege.
Indiferent dacă se pronunţă o hotărâre sau o încheiere acesta se va da
cu drept de recurs, ( singurag cale de atac în contencios administrativ),
recurs care se declară în termen de 48 de ore de la pronunţare ori de la
comunicare.
Din lege rezultă clar, că soluţia pronunţată de instanţă cu privire la
excepţia de nelegalitate se atacă cu recurs care se soluţioneză de instanţa
ierarhic superioară.
Termenul de soluţionare a recursului prevăzut de leguitor este de 3 zile de la
înregistrarea recursului, (art 4 alin 3 l. C.a.) iar în recurs nu se mai citează
părţile ca la judecarea pe fond, cu citarea părţilor prin publicitate (la uşa
instanţei sau printr-un ziar de largă circulaţie).
În esenţă soluţionarea excepţiei de nelegalitate trebuie făcută de
urgenţă şi potrivit legislaţiei în vigoare cu privire la atribuţiile instanţei de
judecată, nu se poate face judecata de urgenţă, fără a ţine cont de
continuitatea completului care a fost sesizat cu soluţionarea excepţiei.
Rezultă că, termenele de judecată pot fi foarte scurte dar care să poată
permite realizarea procedurii de citare a părţilor în proces ( să se întoarcă
procedura, şi să permite părţii citate să se poată apăra).
Mergând în instanţă şi asistând la soluţionarea acestor cauze am
constatat că de fapt urgenţa soluţionării excepţiei ca şi termen diferă de la
caz la caz, instanţa acordând termene fie de o săptămână, fie de două sau trei
săptămăni, termene acordate în aşa fel ca partea pârâtă să se poată apăra pe
excepţia invocată sau să aibă timp pentru a se realiza procedura de citare cu
partea emitentă a actului administrativ unilateral, atacat.
141
Tot sub aspect practic am constatat că, instanţa dispune introducerea
în cauză şi citarea în calitate de părât, a emitentului actului adm unilateral
considerat nelegal, instituţie permisă de Codul de procedură civilă art.49 şi
următoarele, care de altfel este o necesitate procedurală tocmai în vederea
soluţionării acelei excepţii.
Evident, pentru a soluţiona excepţia instanţa trebuie să administreze
probe, dezbaterile au loc în contradictoriu şi cu citarea părţilor, principii care
se impun ca şi reguli de procedură şi care sunt prevăzute şi de art.6
paragraful 1 din Convenţia CEDO.
Soluţii pronunţate pe excepţia de nelegalitate:
După cum am arătat mai sus în urma verificării legalităţii actului

administrativ criticat, instanţa va pronunţa o incheiere sau o hotărâre, ambele
cu drept de recurs.
Hotărârea ( încheierea – după caz) care se pronunţă asupra excepţiei de
nelegalitate trebuie motivată atât în drept cât şi în fapt, considerentele
acesteia fiind în concordanţă cu probele de la dosar şi raportate la textul
legal al cărui nelegalitate se invocă, în sensul că emitentul actului
administrativ, încălcat (sau nu) dispoziţiile legale, întocmind un act nu
numai nelegal dar şi vătămător pentru partea care a invocat excepţia.
În practică se întălnesc numeroase cazuri în care, cu ocazia
soluţionării unui proces ( care are ca obiect revendicarea unui imobil,
evacuarea unui imobil), să fie depus ca şi probă la dosar un înscris emis de o
altă persoană juridică decât părţile în proces, respectiv de o autoritate
publică, înscris ce are caracteristica esenţială de a fi act administrativ
unilateral şi care dacă instanţa îl ia în considerare la soluţionarea cauzei,
poate da o anumită soluţie, iar dacă nu îl ia în considerare, poate da o altă
soluţie.24
De aceea, legiuitorul a apreciat că în acele cazuri în care actul
adminisrativ unilateral nu mai poate fi atacat în contencios pe cale separată,
întrucât a depăşit termenul de prescripţie prevăzut de lege, singura
posibilitate de a înlătura nelegalitatea acelui act este pe calea excepţiei de
nelegalitate, invocată în diverse cauze (civile, penale, comerciale, de dreptul
muncii).
Prin urmare, întrucât partea interesată şi vătămată a pierdut termenul
legal, de a solicita anularea actului, s-a creat această posibilitate de a verifica
legalitatea actului administrativ pe cale de excepţie, în cadrul oricărui alt
24
Sinteze anul III, Opinia Lect. Univ. Maria Ioniche – judecător la Curtea de Apel Braşov
142
proces, în care soluţia depinde de soluţia care se va da de instanţa de
În acest sens leguitorul a prevăzut în art 4 ca în cazul în care instanţa a
constatat nelegalitatea actului evident prin hotărâre judecătorească, cauza
iniţială în care s-a ridicat excepţia se va judeca de către instanţa întâi
sesizată, fără a ţine seama de actul administrativ unilateral constatat nelegal.
Concluzia care se desprinde este aceea că, actul constatat nelegal pe cale de
excepţie se consideră a fi inexistent şi în consecinţă numai poate fi luat în
considerare de instanţă.
Până la apariţia Legii nr 554/2004 a contenciosului administrativ,
instanţa de contencios putea verifica legalitatea unui act administrativ în
cadrul procesului respectiv în condiţiile art.11 a Legii nr 29/1990 a
contenciosului administrativ, iar instanţa dacă constata că acel act este ilegal,
nu-l lua în considerare la soluţionarea cauzei.
Însă, nelegalitatea sau ilegalitatea actului nu era considerată ca o
excepţie distinctă, dar se putea invoca ca şi apărare într-un proces de
Prin apariţia Legii nr 554/2004 a contenciosului administrativ,
legiuitorul a reglementat expres faptul că această excepţie se poate invoca
oricând şi procedura potrivit căruia se soluţionează dând posibilitatea
verificării de către instanţă a legalităţii fără a limita termenul tocmai în
scopul de a fi reparate acele greşeli realizate prin emiterea unor acte
administrative unilaterale cu încălcarea legii.
Aspecte practice privind soluţionarea excepţiei:
În practica instanţelor se constată că în ultimul timp se înregistrează

pe rolul instanţei de contencios un număr tot mai mare de cauze, în care se
invocă excepţia de nelegalitate a actelor administrative unilaterale.
Prin urmare, în loc de un proces înregistrat pe rolul instanţei, în realitate se
vor înregistra cel puţin două procese, unul desprins din celălalt ca urmare a
excepţiei invocate.
Ca şi soluţii pronunţate de instanţa de contencios pe excepţie am
reţinut că ele nu pot fi decât două, şi anume:
a. - fie de admitere a excepţiei de nelegalitate a actului şi în consecinţă
nu se va ţine cont de el la soluţionarea cauzei pe fond în cadrul căruia s-a
invocat excepţia;
143
b. - fie de respingerea excepţiei de nelegalitate, iar în consecinţă actul
administrativ unilateral va reprezenta în continuare o probă şi care va fi25
analizată în coroborare cu celelalte probe din dosarul iniţial în care s-a
ridicat excepţia.
Dintre soluţiile pronunţate de instanţa de contencios privind excepţia
de nelegalitate am cules căteva speţe, şi anume:
1. Într-o cauză, o societate X a chemat în judecată pe părâtele Direcţia
Vamală Braşov şi MFP – ANAF, reclamanta invocând nelegalitatea
prevederilor art15 din HG nr 244/2001 pentru aprobarea normelor
metodologice de aplicare a Legii nr 133/1999 privind stimularea
intreprinzătorilor privaţi pentruînfiinţarea şi dezvoltarea intreprinderilor mici
şi mijlocii, raportat la prevederile art 21¹ din această lege.
Instanţa pronunţându-se asupra excepţiei la data de 5 aprlie 2006 în
dosarul nr 100/2005 a Curţii de Apel Braşov a respins excepţia de
nelegalitate şi a constatat că dispozişiile invocate sunt legale. Hotărârea s-a
dat cu recurs în termen de 48 de ore de la comunicare, recursul nefiind
soluţionat până în prezent de Înalta Ccurte de Casaţie şi Justiţie.
2. Într-o altă cauză o persoană fizică X a invocat într-un dosar de
recurs aflat pe rolul Curţii de Apel BV, secţia de contencios, excepţia de
nelegalitate a dispoziţiilor art.48 alin 1 lit b din HG nr 1209/2003 privind
organizarea şi dezvoltarea carierii funcţionarilor publici.
Pe fondul cauzei iniţiale aceeaşi reclamantă a solicitat anularea
Deciziei nr 11/ 03 01 2005 emisă de părâta Direcţia Sanitară Veterinară
Braşov ca fiind nelegală această Decizie.
Ca şi măsură de prevenţie şi ca mijloc de apărare în scopul câştigării
litigiului pe fond, reclamanta a invocat în faza de recurs excepţia de
nelegalitate a dispoziţiilor legale ceau fost avute în vedere de părâtă la
luarea măsurii de retrogradare în funcţia publică prin Decizia nr 11/2005.
Iată deci, că şi direct în calea recursului se poate invoca excepţia de
nelegalitate, chiar dacă aceasta nu a fost invocată la instanţa de fond, legea
nu prevede vreo interdicţie în acest sens.
Desigur, că instanţa a procedat la suspendarea judecării recursului
(dosar în care s-a invocat excepţia de nelegalitate) şi a înaintat dosarul spre
soluţionare a excepţiei la instanţa de contencios administrativ a Curţii de
Apel Braşov, formându-se un dosar distinct.
25
T. Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor, pg 62
A se vedea C.G. Raricescu, pg 179
Al. Iorgovan, Tratat, 2002, pg 600
144
În acest din urmă dosar, instanţa fiind sesizată numai cu soluţionarea
excepţiei de nelegalitate a administrat probe, după citarea părţilor implicate
în cauză, respectiv reclamanta, părâta şi desigur a fost introdus în cauză în
calitate de părât-Guvernul României deoarece el este emitentul Hotărârii de
Guvern al cărui nelegalitate s-a invocat.
La rândul său, Guvernul României şi-a formulat apărarea prin
întâmpinare la care anexat înscrisurile doveditoare arătând că dispoziţiile
criticate de reclamantă sunt legale şi temeinice.
Instanţa de contencios în urma verificării probelor din dosar
comparativ cu textul de lege invocat ca nelegal a constatat că, excepţia este
neîntemeiată şi nelegală şi în consecinţă a menţinut dispoziţiile art.49 alin 1
art b din HG nr 1209/ 2003 ca fiind legale.
De asemenea hotărârea pronunţată de instanţă s-a dat cu drept de
recurs în termen de 48 de ore de la comunicare,hotărârea fiind definitivă dar
nu şi irevocabilă deoarecre recursul nu a fost soluţionat încă. ( sentinţa nr
61/f/16 martie 2006 pronunţata în dosarul nr 471/f/ca/2005).
Faţă de cele prezentate mai sus consider că, trebuie subliniat în ce
situaţii şi când se poate folosi excepţia de nelegalitate. De aceea, voi
prezenta căteva cazuri în care partea interesată persoană fizică sau juridică
poate invoca excepţia de nelegalitate a unui act administrativ unilateral.
Aspecte practice de utilitate a excepţiei de nelegalitate:
Exemple practice în care se poate folosi excepţia de nelegalitate:

atunci când se doreşte obţinerea anulării unui act administrativ individual,
însă nu şi a actului administrativ normativ pe baza căruia a fost emis acel act
(acesta declanşând o altă competenţă); în acest caz, actul individual este
atacat direct, prin acţiune, iar actul normativ, indirect, prin ridicarea
excepţiei de nelegalitate.
Poate fi chiar o succesiune de acte, doar primul justificându-se a fi
atacat cu acţiune directă în anulare;
în cazul în care acţiunea directă în contencios administrativ s-a prescris prin
expirarea termenului de contestare, iar în baza actului admistrativ, atacabil
cu cu acţiune directă; ilegalitatea actului atacat direct derivă din cea a actului
anterior, prin urmare ea poate fi dovedită prin ridicarea excepţiei de
ilegalitate a actului anterior, cel definitivat.
Această modalitate este aplicabilă şi refuzurilor explicite sau tacite;
astfel, refuzul de a emite autorizaţie de construcţie pe motivul că planul
urbanistic zonal nu permite, în condiţiile în care acest plan este ilegal;
145
în cazul în care actul ce impune anumite obligaţii nu este respectat de către
destinatar şi ca urmare a acestei nerespectări, se trece la executarea silită,
persoană fizică sau juridică poate ridica excepţia de nelegalitate a actului cu
prilejul contestării actului de executare silită;
Se pot solicita despăgubiri, pe calea dreptului comun, o dată cu
ridicarea excepţiei de ilegalitate a unui act administrativ epuizat material;
se pot solicita despăgubiri pe calea dreptului comun, o dată cu ridicarea
excepţiei de ilegalitate a actului administrativ, atunci când acesta s-a
definitivat şi nu mai poate fi atacat pe cale directă.
Concluzii:
Din analiza textului legal ce reglementează excepţia de nelegalitate

art 4 alin 1-4, din Legea nr 554/2004 legea contenciosului administrativ, şi
faţă de opiniile exprimate în literatura juridică de specialitate, raportat la
practica judiciară în materie, a secţiilor de contencios administrativ se
desprinde ideea că, această excepţie este tot mai des utilizată, de persoanele
interesate şi care se consideră vătămate prin acte administrative nelegale.
Această excepţie reprezintă de fapt un mijloc de apărare ce poate
fi utilizat de o parte, într-un proces, oricând, excepţia fiind soluţionată
numai de instanţa de contencios, sesizată de urgenţă, iar în cazul
admiterii ei actul administrativ constatat nelegal nu va fi luat în
considerare la soluţionarea cauzei în cadrul căreia s-a ridicat excepţia.
Trebuie menţionat că, soluţionând excepţia, instanţa nu va dispune
anularea actului, ci doar constată că este nelegal (admiţând excepţia).
Anularea unui act administrativ nelegal se poate face printr-o acţiune de
fond în contencios formulată de partea vătămată în condiţiile şi cu
respectarea procedurii prealabile prevăzută de art.7 Legea cont adm şi
evident cu respectarea termenului expres prevăzut de lege privind plângerea
prealabilă obligatorie şi acţiunea în contencios.
1. Excepţia de nelegalitate.Un mijloc de apărare într-un proces sau un

incident procedural?
2. Procedura soluţionării excepţiei de nelegalitate.
3. Reglementarea specială privind excepţie de nelegalitate (cadrul
legal) în dreptul românesc.
4. Trăsăturile excepţiei de nelegalitate.
5. Instanţa competentă să soluţioneze excepţia de nelegalitate.
146
7. Procedura de judecată a excepţiei de nelegalitate.
8. Soluţiile ce se pot pronunţa cu privire la o excepţie de nelegalitate.
9. Excepţia de nelegalitate ca mijloc de apărare doar în procesul
civil.Dar în comercial? Dar în procesul de dreptul muncii? Se poate invoca şi
într-un litigiu de contencios administrativ?
APLICAŢII
1. Se poate verifica legalitatea unui act administrativ? Când şi de cine?
a) (1) Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată

oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea
părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ
depinde soluţionarea litigiului pe fond, va sesiza prin încheiere motivată
instanţa de contencios administrativ competentă, suspendând cauza. (2)
Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă,
în şedinţă publică, cu citarea părţilor.
b) Se poate verifica oricând legalitatea unui act administrativ şi de
orice instanţă;
c) Legalitatea unui act administrativ se poate verifica de organul
jurisdicţional oricând;
d) Legalitatea unui act administrativ se poate verifica atât de organul
jurisdicţional, cât şi de instanţă oricând;
e) organul jurisdicţional nu se poate verifica de instanţă.
Cursul nr. 9 tratează: Excepţiile de la controlul de legalitate

exercitat de instanţele de contencios administrativ
147
CURSUL NR.9
EXCEPŢIILE DE LA CONTROLUL DE LEGALITATE

EXERCITAT DE INSTANŢELE DE
CONTENCIOS ADMINISTRATIV
- De a şti ce se înţelege prin excepţii de la controlul de legalitate

exercitat de instanţă cu privire la actele administrative unilaterale.
- De a cunoaşte care este cadrul legal actual privind excepţiile de la
controlul de legalitate şi care sunt aceste excepţii.
- Enumerarea excepţiilor de la controlul de legalitate realizat de
instanţa de contencios administrativ şi anume:
a) actele administrative ale autorităţilor publice ce privesc raporturile cu
Parlamentul, ale preşedintelui României şi Guvernului
b) actelor de gestiune şi administrare
c) actele de comandament militar
d) actele administrative privind starea de război, starea de urgenţă şi starea
de asediu?
e) actele emise privind apărarea şi securitatea naţională pot fi controlate de
instanţa de contencios sub aspect legal
f) actele emise pentru restabilirea ordinii publice
g) ataca actele emise pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale,
epidemiilor şi epizotiilor (se pot ataca doar pentru exces de putere) la
instanţa de contencios.
- De a cunoaşte dacă poate fi direct atacat în instanţă un act
administrativ jurisdicţional.
- excepţiile de la controlul de legalitate exercitat de instanţă cu

privire la actele administrative unilaterale sunt prevăzute expres
în lege
- actele administrative ale autorităţilor publice ce privesc
raporturile cu Parlamentul, ale preşedintelui României şi
Guvernului.
- actele de comandament militar.
148
- actele administrative privind starea de război, starea de urgenţă
şi starea de asediu.
- actele emise privind apărarea şi securitatea naţională pot fi
controlate de instanţa de contencios sub aspect legal.
- actele emise pentru restabilirea ordinii publice.
- actele emise pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor
naturale, epidemiilor şi epizotiilor (se pot ataca doar pentru
exces de putere) la instanţa de contencios.
- act administrativ jurisdicţional poate fi direct atacat în instanţa
de contencios administrativ dacă nu a utilizat altă cale partea
interesată.
EXCEPŢIILE DE LA CONTROLUL DE
LEGALITATE EXERCITAT DE INSTANŢELE
DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV
Reglementarea cuprinsă în Legea 554/2004, la articolul 5, arată în mod

expres că nu pot fi supuse controlului de legalitate, realizat pe calea
contenciosului administrativ, următoarele categorii de acte:
- actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile
acestora cu Parlamentul;
- actele de comandament cu caracter militar;
- actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede,
prin lege organică, o altă procedură judiciară;
- actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al
stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi
securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice,
precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamită-ţilor naturale,
epidemiilor şi epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere.
Actuala reglementare a contenciosului administrativ cu privire la actele
exceptate de la controlul instanţelor de judecată este conformă cu dispoziţiile
constituţionale din art. 126, alin 6.
Conform legii speciale rezultă că actele nesupuse controlului şi
limitele controlului de legalitate potrivit Legii nr 554/2004 sunt
următoarele:
Reglementarea cuprinsă în legea 554/2004, la articolul 5 arată în mod
expres că nu pot fi supuse controlului de legalitate realizat pe calea
contenciosului administrativ , următoarele categorii de acte:
149
a) actele administrative ale autoritatilor publice care privesc
raporturile acestora cu Parlamentul;
b) actele de comandament cu caracter militar,
c) actele administrative pentru modificarea sau desfiintarea
carora se prevede, prin lege organica, o alta procedura judiciara.
d) actele administrative emise pentru aplicarea regimului starii
de razboi, al starii de asediu sau al celei de urgenta, cele care privesc
apararea si securitatea nationala ori cele emise pentru restabilirea
ordinii publice, precum si pentru inlaturarea consecintelor calamitatilor
naturale, epidemiilor si epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de
putere.
Actuala reglementare a contenciosului administrativ cu privire la
actele exceptate de la controlul instanţelor de judecată este conformă cu
dispoziţiilor constituţionale din art 126, alin 6.
Nu toate actele administrative sunt supuse controlului de legalitate
exercitat de instanţă pe calea contenciosului administrativ deoarece în lege
sunt prevăzute expres şi excepţii de la controlul de legalitate:
A. Prima categorie de excepţii legale derivă din specificul

raporturilor sociale în legătură cu care a intervenit actul dublat de calitatea
subiectului emitent al manifestărilor de voinţă:
1.Actele administrative ale autorităţilor publice care privesc
raporturile scu Parlamentul, precum cele ale Preşedintelui României şi
Guvernului;
2.Actele de gestiune şi administrare şi, în general, contractele civile
săvârşite de stat în calitate de persoană juridică, şi de autorităţile sale, de
unităţi administrativ-teritoriale vizând patrimoniul privat sunt exceptate de la
incidenţa legii contenciosului administrativ datorită naturii lor
neadministrative, deşi noua reglementare nu le mai prevede;
B. O a doua categorie de excepţii se referă în exclusivitate la

raporturile sociale în legătură cu care au intervenit actele administrative:
a.actele de comandant cu caracter militar sunt exceptate dela
controlul judiciar dat fiind obiectul deosebit de specific al relaţiilor în care
intervin.
Conform art2 lit j din Legea 554/2004 actul de comandament militar
este definit ca fiind ,,actul administrativ referitor la problemele strict militare
ale activităţii din cadrul forţelor armate, specifice organizării militare care
presupune dreptul comandanţilor de a da ordine subordonaţilor, în aspecte
150
privitoare al conducerea trupei în timp de pace sau război, sau după caz, la
îndeplinirea serviciului militar”.
În categoria actelor de comandament militar intră toate ordinele şi
instrucţiunile de serviciu privind măsurile de pregătirea trupelor,
mobilizările şi concentrările de trupe, atribuirea şi efectuarea de comenzi,
manevre, exerciţii şi operaţiuni militare.
Excepţia vizează toate actele de acest gen, indiferent de autoritatea de
la care provin, deci chiar dacă aparţin Ministerului Apărării Naţionale,
Ministerului Administraţiei şi Internelor, CSAT, Guvernului sau oricărui alt
organ de stat care emite asemenea acte în această materie.
Există şi alte acte administrative care provin de la organele indicate,
dar emise în afara acestor raporturi, ele sunt supuse controlului de
contencios judiciar dacă vatămă drepturi subiective sau interese legitime.
Se justifică exceptarea controlului exercitat de instanţă cu privire la aceste
acte ţinând cont de necesitatea asigurării spiritului de disciplină
subordonaţilor. De asemenea, actele de comandament militar sunt exceptate
de la controlul de legalitate ale instanţei datorită trăsăturilor caracteristice pe
care le au acestea:
- emană de la o autoritate publică cu caracter de comandament militar,
trupe puse sub comanda unui şef;
- cuprinsul actului are o natură militară;
- actul cuprinde ideea de ordin, de comandă – disciplina militară.
b.actele administrtative emise pentru aplicarea regimului stării de
război, al stării de asediu sau a celei de urgenţă.
Acestea fiind guvernate de O.G nr 1/1999, iar în ce priveşte starea de
război, deşi nu avem reglementări exprese se aplică convenţiile
interneţionale la care România este parte.
Starea de asediu şi starea de urgenţă reprezintă situaţii de criză care
impun măsuri excepţionale şi au drept scop apărarea ţării şi securităţii
naţionale, prevenirea, limitarea sau înlăturarea unor dezastre.
În ce priveşte starea de asediu aceasta reprezintă un ansamblu de măsuri
excepţionale de natură politică, militară, economică, socială, aplicabile pe
întreg teritoriul ţării sau în unele unităţi administrativ-teritoriale, măsuri
conform cu dispoziţiile legii nr 453/2004.
Starea de urgenţă reprezintă un ansamblu de măsuri excepţionale de
natură politică, economică şi de ordine publică, aplicabile pe întreg teritoriul
ţării sau în unele unităţi administrativ-teritoriale, care se aplică în
următoarele situaţii:
- când există pericole grave, actuale sau iminente privind securitatea
naţională;
151
- iminenţa producerii unor calamnităţi fac necesară prevenirea
limitarea sau înlăturarea după caz a urmărilor unor dezastre.
c. Acte emise care privesc apărarea şi securitatea naţională.

Actele referitoare la siguranţa internă şi externă a statului, sunt
exceptate de la controlul de contencios administrativ deoarece au un
pronunţat caracter politic, ele fiind reglementate de Legea nr 51/1991
privind siguranţa naţională a României. Aceste acte pot fi emise de Consiliul
Suprem de Apărare a Ţării, de structurile specializate din MAN, Ministerul
de Interne şi Ministerul Justiţiei, de SRI, Serviciul de Informaţii Externe,
Serviciul de Protecţie şi Pază, potrivit art6 din legea menţionată.
Actele emise pentru restabilirea ordinii publice,
Această categorie de acte este exceptată de la controlul contenciosului
administrativ deoarece se referă la sancţionarea faptelor de încălcare a
normelor de convieţuire socială, a ordinii şi linişti publice, acte ce se emit pe
baza Legii nr 60/1991, republicată în 2004 privind organizarea şi
desfăşurarea adunărilor publice.
Contestaţiile formulate împotriva acestor acte (a proceselor verbale de
constatare a contravenţiilor) se poate face plângere în termen de 15 zile de la
comunicarea acestora, litigiul fiind de natură civilă şi este de competenţa
judecătoriei, nu se pot ataca în contencios aceste acte.
Excepţia este aplicabilă şi în cazul Legii nr 371/2004, privind
înfiinţarea, organizarea Poliţiei Comunitare, care sunt exceptate de la
controlui contenciosului administrativ, în sensul că activitatea Poliţiei
Comunitare se realizează în principiu pe baza ordinelor ierarhice scrise sau
verbale dar şi prin operaţiuni administrative, fără a se emite un act
administrativ.
O altă situaţie în care nu se aplică controlul contenciosului
administrativ este reglementată de Legea nr 550/2004 privind organizarea şi
funcţionarea Jandarmeriei Române, instituţie care are atribuţii cu privire la
apărarea ordinii şi linişti publice, a drepturilor şi libertăţilor fundamentale
ale cetăţenilor, a proprietăţii publice şi private.
Acte emise pentru înlăturarea consecinţelor calamnităţilor naturale,

epidemiilor şi epizootiilor care pot fi atacate numai pentru exces de putere.
Prin aceste acte autorităţile administrative pot să ia măsuri urgente, care nu
pot fi apreciate ca ilegale, ele fiind exceptate de la cenzura pe calea
contenciosului administratev. Sunt acte emise în situaţii excepţionale şi
privesc măsuri pentru combaterea calamnităţilor naturale, a incendiilor de
păduri, a epidemiilor, a epizootiilor.
152
C.O treia categorie de excepţii neprevăzută în Constituţia revizuită,
dar subînţeleasă prin principiul neretroactivităţii legilor se referă la timpul în
care a fost emis actul administrativ în sensul că legea nu se aplică cauzelor
anterioare intrării sale în vigoare, cererii respective reîncepând să curgă de la
intrarea legii în vigoare.
D.O ultimă categorie de excepţii de la Legea contenciosului

Administrativ, dar neenunţată în Constituţia revizuită, vizează actele
administrative pentru desfiinţarea sau modificarea acestora se prevede, prin
legea organică, o altă procedură judiciară.
a.Actele de Administraţie Activă sunt supuse unui control judiciar
prevăzut prin legea specială, şi chiar dacă respectivele acte întrunesc toate
condiţiile de a fi supuse controlului judecătoresc de contencios
administrativ.
b.Actele Administrative Jurisdicţionale care pot fi atacate direct la
instanţa de contencios dacă reclamantul nu înţelege să utilizeze toate căile
jurisdicţionale în beneficiul său şi când termenul judiciar la instanţa de fond
este de 15 zile de la comunicare a soluţiei.
În concluzie, actele exceptate de la controlul de contencios
administrativ raportat la prevederile Legii 554/2004 vizează două tipuri de
excepţii şi anume:
- excepţii absolute, care privesc actele care nu pot fi atacate în
contenciosul administrativ;
- excepţii relative,care se referă la actele administrative ce pot fi
atacate numai pentru exces de putere.
- arătaţi care sunt excepţiile de la controlul de legalitate exercitat de

instanţă cu privire la actele administrative unilaterale.
- care este cadrul legal actual privind excepţiile de la controlul de
legalitate.
- pot fi controlate de instanţa de contencios administrativ actele
administrative ale autorităţilor publice ce privesc raporturile cu
Parlamentul, ale preşedintelui României şi Guvernului?
- instanţa de contencios administrativ poate controla legalitatea actelor
de gestiune şi administrare?
- sunt supuse controlului de legalitate de către instanţă actele de
comandament militar?
153
- sunt supuse controlului de legalitate actele administrative privind
starea de război, starea de urgenţă şi starea de asediu?
- actele emise privind apărarea şi securitatea naţională, pentru
restabilirea ordinii publice pot fi atacate pe calea contenciosului
administrativ?
- actele emise pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale,
epidemiilor şi epizotiilor se pot ataca doar pentru exces de putere la
instanţa de contencios?
- poate fi direct atacat în instanţă un act administrativ jurisdicţional?
APLICAŢII
1. Care sunt actele de autoritate exceptate în prezent, de la controlul de

legalitate, exercitat de către instanţa de contencios administrativ:
a. actele ce privesc raporturile dintre Parlament şi Guvern

b. actele de comandament militar şi actele ce privesc raporturile
dintre Parlament sau Preşedinte şi Guvern
c. actele Preşedintelui
d. actele Guvernului
e. actele primului ministru
2. Ce reprezintă actul de comandament militar:
a. un act care emană de şa un organ al administraţiei publice,

organ militar şi care cuprinde dispoziţii de natură militată, şi
reprezintă ideea de ordin, de comandă, de disciplină militară
b. un act administrativ
c. un act de natură militată
d. un ordin militar
e. act de disciplină militară
3. Ce acte nu se pot ataca prin acţiune în Contencios administrativ?
a. Nu se pot ataca actele de tutelă administrativă;

b. Nu se pot ataca actele administrative unilaterale;
c. Nu se pot ataca în contenciosul administrativ actele
administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu
Parlamentul şi actele de comandament cu caracter militar; actele
154
administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin
lege organică, o altă procedură judiciară; actele administrative emise pentru
aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă,
cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru
restabilirea ordinii publice;
d. Nu se pot ataca în contenciosul administrativ actele
administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu
Parlamentul;
e. Nu se pot ataca în contenciosul administrativ actele de
comandament militar şi actele privind starea de război.
Cursul nr. 10 tratează Procedura prealabilă a acţiunii în contencios

administrativ şi trăsăturile caracteristice ale recursului administrativ
(ale plângerii prealabile)
155
CURSUL NR. 10
PROCEDURA PREALABILĂ A ACŢIUNII ÎN

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV. TĂSĂTURILE
CARACTERISTICE ALE RECURSULUI ADMINISTRATIV
(ALE PLÂNGERII PREALABILE)
- De a şti ce se înţelege prin plângere prealabilă, prin recurs

administrativ.
- De a cunoaşte trăsăturile caracteristice ale plângerii prealabile.
- De a şti dacă este obligatorie sau nu plângerea prealabilă şi în ce
termen poate fi introdusă aceasta şi la ce organ al administraţiei publice.
- De a cunoaşte termenul în care trebuie soluţionată plângerea
prealabilă (recursul administrativ prealabil) privind actele individuale.
- De a şti dacă terţii pot exercita recursul administrativ – efectul
devolutiv al recursului administrativ.
- De a cunoaşte care este sancţiunea neexercitării recursului
administrativ (a plângerii prealabile).
- De a înţelege caracterul imperativ dispoziţiile art. 7 din Legea
554/2004 a contenciosului administrativ.
- De a şti dacă este obligatorie sau nu, concilierea la contractele
administrative înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ.
- plângere prealabilă, definiţia acesteia.

- trăsăturile caracteristice plângerii prealabile.
- obligativitatea plângerii prealabile.
- termenul în care poate fi introdusă plângerea prealabilă.
Organul la care se introduce plângerea prealabilă.
- termenul în care trebuie soluţionată plângerea prealabilă .
- efectul devolutiv al recursului administrativ.
- sancţiunea neexercitării recursului administrativ (a plângerii
prealabile).
- caracterul imperativ al dispoziţiilor art. 7 din legea numărul
554/2004 a contenciosului administrativ.
156
- obiectul recursului administrativ (a plângerii prealabile).
- caracterul obligatoriu de conciliere la contractile administrative
înainte ca o parte să se adreseze instanţei de contencios.
PROCEDURA PREALABILĂ A ACŢIUNII ÎN

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV. TĂSĂTURILE
CARACTERISTICE ALE RECURSULUI ADMINISTRATIV
(ALE PLÂNGERII PREALABILE)
Regimul juridic al procedurii administrative prealabile
Procedura prealabilă poate îmbrăca două forme: recurs graţios şi

recurs administrativ ierarhic.
Art.21 din Constituţie vorbeşte despre faptul că jurisdicţiile speciale
administrative sunt gratuite şi facultative.
Vătămatul nu este obligat să parcurgă ambele faze ale procedurii;
mai mult, există autorităţi publice faţă de care nu se poate recurge decât la
calea recursului graţios – este vorba despre autorităţile centrale care nu sunt
subordonate – Preşedinţie, Guvern, autorităţi centrale autonome, autorităţi
locale autonome.
Legea nu obligă, dar nici nu interzice, dacă cel vătămat doreşte şi este
posibil, adică există organ subordonat ierarhic, să se exercite ambele forme
de recurs.
Persoana vătămată va putea exercita calea procedurii administrative
prealabile în termen de 30 de zile de la data la care i s-a comunicat actul sau
trebuia să i se comunice cel asimilat, dar nu mai târziu de 6 luni de la data
emiterii actului (conform prevederilor art.7 din Legea 554/2004).
Din punct de vedere al naturii juridice, în literatura de specialitate au
fost formulate mai multe opinii. Ne raliem concepţiei promovate potrivit
căreia termenul este pus la îndemâna administraţiei pentru a recurge la o
nouă examinare a actului. Depăşirea acestui termen nu afectează dreptul de
recurs administrativ ulterior şi nici dreptul la acţiune în contencios
administrativ, dacă nu s-a depăşit termenul maxim de 1 an de la data emiterii
actului (termen de decădere).
În esenţă, potrivit Legii 554/2004, procedura prealabilă este
obligatorie, dispoziţie în concordanţă cu prevederile Constituţiei (art.21
alin.4), care se referă la procedura jurisdicţională specială, ce are
caracter facultativ şi se realizează gratuit.
157
În ce priveşte jurisdicţiile speciale, partea vătămată poate sau nu să
utilizeze calea procedurii prealabile şi apoi calea acţiunii în contencios sau
poate formula direct acţiunea în contencios, dar cu condiţia respectării
termenului legal prevăzut de Legea 554/2004 aplicabilă în prezent.
Trăsături specifice ale procedurii prealabile.
Din cuprinsul noii legi se desprind o serie de trăsături specifice ale

procedurii prealabile acţiunii în contencios administrativ, acestea sunt:
Potrivit art.7 din Legea contenciosului administrativ nr.554 din 2004,
este înfiinţată instituţia procedurii prealabile. Potrivit prevederilor acestei
legi şi prevederilor din Constituţie (art.21 alin.4), unele plângeri prealabile
sunt obligatorii, iar altele facultative.
Legiuitorul se referă expres la procedurile jurisdicţionale speciale, şi
nu la toate procedurile prealabile.
1. Ca atare, au caracterul de procedură prealabilă obligatorie toate
plângerile prealabile, inclusiv cele realizate pe calea procedurii
jurisdicţionale speciale (de exemplu, contestaţia formulată împotriva unui
act de control fiscal, a unui act de control vamal, soluţionată de un organ
specializat, pe calea unei proceduri asemănătoare celei utilizate în instanţă,
care se concretizează printr-o decizie ca urmare a verificării legalităţii unui
act administrativ de legalitate; de exemplu, decizia pronunţată de Agenţia
Naţională de Administrare Fiscală – Comisia Generală de Soluţionare a
Contestaţiilor din cadrul MFP).
2. Plângerea prealabilă este formulată în toate cazurile de către o
persoană vătămată împotriva actului administrativ vătămător, emis de
o autoritate publică administrativă.
3. Ea se formulează în toate cazurile înainte de a formula acţiunea
în contencios administrativ, ceea ce reprezintă o condiţie prealabilă
obligatorie a acesteia.
4. Plângerea prealabilă se introduce la organul emitent sau la cel
ierarhic superior, sau la alt organ la care legea se referă expres
(prevăzut printr-o lege specială).
5. Este necesar ca plângerea prealabilă să se formuleze într-un
anumit termen. În prezent, acest termen este de 6 luni, cel târziu de la
emiterea actului contestat, spre deosebire de Legea 29/1990 care prevedea
un termen de 30 de zile de la comunicarea actului contestat. Termenul de 6
luni este un termen de prescripţie, ce rezultă din art.7 (alin.7) din Legea
554/2004.
158
6. Plângerea prealabilă trebuie soluţionată de organul căruia i-a fost
adresată într-un termen de 30 zile, sub sancţiunea prevăzută de lege.
7. După formularea plângerii prealabile şi, respectiv, după
primirea răspunsului la aceasta, persoana care se consideră vătămată
poate formula acţiunea în contencios administrativ, adică la instanţa de
judecată.
8. Există însă şi situaţii în care plângerea prealabilă sau
procedura prealabilă nu este obligatorie, potrivit noii legi a
contenciosului administrativ; spre exemplu, acţiunea formulată de prefect,
acţiunea formulată de Avocatul Poporului, acţiunile prin care se solicită
anularea dispoziţiilor cuprinse în Ordonanţele de Guvern sau acţiunile în
care se invocă excepţiile de nelegalitate cuprinse în Ordonanţele de Guvern,
precum şi în acţiunile formulate de Agenţia Naţională a Funcţionarilor
Publici.
9. Întrucât există posibilitatea de a fi atacate în contencios
administrativ şi contractele administrative, plângerea prealabilă în aceste
cazuri are semnificaţia concilierii, în condiţiile litigiilor comerciale, care
se efectuează în conformitate cu prevederile art.720¹, Cod procedură civilă.
10. Plângerea prealabilă cu privire la actele şi contractele
administrative se poate înainta în termenul maxim de 6 luni de la
constatarea nerealizării acestora, a refuzului de a executa clauzele
contractuale sau de a încheia astfel de contracte.
1. Ce se înţelege prin plângere prealabilă? Dar prin recurs

administrativ?
2. Care sunt trăsăturile caracteristice plângerii prealabile?
3. Este obligatorie plângerea prealabilă?
4. În ce termen poate fi introdusă plângerea prealabilă şi unde?
5. În ce termen trebuie soluţionată plângerea prealabilă (recursul
administrativ prealabil) privind actele individuale?
6. Terţii pot exercita recursul administrativ – efectul devolutiv al
recursului administrativ?
7. Care este sancţiunea neexercitării recursului administrativ (a
plângerii prealabile)?
8. Au caracter imperativ dispoziţiile art. 7 din Legea 554/2004 a
contenciosului administrativ?
9. În ce constă obiectul recursului administrativ (a plângerii
prealabile)?
159
10. Este obligatorie concilierea la contractele administrative înainte de
a se adresa instanţei de contencios?
APLICAŢII
1.Ce înseamnă procedură prealabilă a acţiunii în contencios administrative
a. este o simplă cerere

b. un memoriu
c. o sesizare
d. un fel de acţiune asemănătoare celei care se formulează în
instanţa judecătorească, prin care se cere anularea unui act de autoritate,
considerat nelegal, vătămător, cerere justificată cu argumente de fapt şi de
drept şi depusă în termenul şi la organul prevăzut de lege
e.o reclamaţie la organul ierarhic făcută oricând
2.Ce reprezintă recursul administrativ
f. o sesizare adresată superiorului

g. o simplă cerere depusă la organul emitent
h. o reclamaţie argumentată adresată organului emitent al actului
vătămător, sau organului superior celui emitent
i. o acţiune judecătorească
j. o cerere înaintată organului administrativ emitent
3. De câte feluri este recursul administrativ ţinând cont de procedura

utilizată
a. recurs în contencios
b. recurs graţios
c. recurs facultativ
d. recurs graţios şi ierarhic
e. recurs obligatoriu
4. Care sunt formele pe care le îmbracă procedura administrativă

prealabilă:
a. forma recursului ierarhic

b. forma recursului graţios
c. recurs ierarhic şi graţios
160
d. forma facultativă şi gratuită
e. recursul ierarhic şi graţios şi forma facultativă şi gratuită
5. Ce înseamnă plângerea prealabilă? Care răspuns este corect:
a) Plângerea prealabilă reprezintă o cerere formulată împotriva unei

autorităţi publice;
b) Plângerea prealabilă reprezintă un memoriu adresat organelor
centrale publice;
c) Plângerea prealabilă reprezintă plângerea prin care se solicită
autorităţii publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz,
reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în
sensul revocării acestuia;
d) Plângerea prealabilă reprezintă reexaminarea unui act
administrativ;
e) Plângerea prealabilă reprezintă manifestarea unilaterală de voinţă a
autorităţii publice.
6. Cui se adresează plângerea prealabilă?
a) Organului ierarhic;
b) Serviciului public;
c) Instanţei de judecată;
d) Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie;
e) Autorităţii publice emitente sau celei ierarhic superioare
Cursul nr. 11 tratează: Introducerea în cauză a funcţionarului

public vinovat de emiterea actului administrativ atacat
161
CURSUL NR. 11
INTRODUCEREA ÎN CAUZĂ A FUNCŢIONARULUI

PUBLIC VINOVAT DE EMITEREA ACTULUI
ADMINISTRATIV NELEGAL ATACAT
- Cunoaşterea condiţiilor în care poate fi chemat în judecată

funcţionarul public.
- Cunoaşterea instituţiei răspunderii în solidar a funcţionarului public
vinovat cu autoritatea publică care a emis actul atacat.
- De a şti când are loc intervenţia forţată a funcţionarului public în
cauzele de contencios administrativ.
- Dacă poate fi chemat în garanţie superiorul ierarhic funcţionarului
care a emis un act administrativ vătămător şi nelegal.
- De a înţelege ce reprezintă acţiunea în regres şi când poate fi
formulată.
- De a şti cine poate cere introducerea în cauză a funcţionarului
vinovat de neemiterea actului în contencios administrativ.
- De a cunoaşte care este instanţa competentă să judece o astfel de
cerere şi dacă se timbrează cererea de introducere în cauză a funcţionarului
public vinovat.
- Dacă poate fi chemat în judecată funcţionarul public vinovat de
emiterea unui act administrativ nelegal direct în calea de atac (în recurs).
- De a şti care sunt soluţiilepe care le poate da instanţa cu privire la
chemarea în judecată a funcţionarului public vinovat.
- chemarea în judecată funcţionarul public, este posibilă în contenciosul

administrativ, în condiţiile legii.
- răspunderea în solidar a funcţionarului public vinovat cu autoritatea
publică care a emis actul atacat.
- chemarea în garanţie a superiorul ierarhic a funcţionarului care a
emis un act administrativ vătămător şi nelegal, este posibilă în condiţiile
legii.
- acţiunea în regres poate fi formulată în vederea recuperării prejudiciului
de către autoritatea publică atunci când se constată culpa funcţionarului
162
public care a emis actul administrativ nelegal şi vătămător, anulat de
instanţă.
- introducerea în cauză a funcţionarului vinovat de neemiterea actului
- competenţa de judecată a unei astfel de cereri revine tot instanţei de
contencios administrativ care soluţionează şi acţiunea principală.
- se constată că poate fi chemat în judecată funcţionarul public vinovat
de emiterea unui act administrativ nelegal direct în calea de atac (în
recurs)
- soluţiile date de instanţă cu privire la chemarea în judecată a
funcţionarului public vinovat sunt în general:
a) fie de admitere a acţiunii şi împotriva funcţionarului public
vinovat adică obligarea în solidar a acestuia cu autoritatea publica emitentă
a actului atacat la plata despăgubirilor în vederea recuperării prejudiciului
material şi moral;
b) fie de respingere a acţiunii împotriva funcţionarului public, atunci
când în cauză nu se face dovada culpei acestuia.
- cadrul legal reprezintă art. 16 şi 17 din legea nr. 554/2004
- de regulă, chemarea în judecată a funcţionarului se face o dată cu
acţiunea în despăgubiri, iar instanţa se pronunţă prin hotărâre asupra
tuturor cererilor formulate.
- introducerea în cauză a funcţionarului public vinovat de neemiterea
unui act şi judecarea cererii se realizează în condiţiile legii nr. 554/2004.
INTRODUCEREA ÎN CAUZĂ A FUNCŢIONARULUI

PUBLIC VINOVAT DE EMITEREA ACTULUI
ADMINISTRATIV NELEGAL ATACAT
Cadrul legal.
Introducerea în cauză a funcţionarului puiblic este reglementată

expres prin legea contenciosului administrativ respectiv în art. 16 di
legea nr. 554/2004, după cum urmează:
(1) Cererile în justiţie prevăzute de prezenta lege vor putea fi

formulate şi personal împotriva persoanei fizice care a elaborat, a emis
163
sau a încheiat actul ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a
rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim,
dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru
întârziere. În cazul în care acţiunea se admite, persoana respectivă va putea
fi obligată la plata despăgubirilor, solidar cu autoritatea publică respectivă.
(2) Persoana acţionată astfel în justiţie îl poate chema în garanţie pe
superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau
să nu elaboreze actul.
Comentariu text art. 16 din lege:
Legitimarea procesuală specială reglementară de acest text legal

priveşte persoane fizice care au contribuit, într-o măsură mai mare sau mai
mică, la emiterea actului administrativ ilegal sau la refuzul nejustificat de
rezolvare a unei cereri.
Câteva aspecte trebuie subliniate aici:
a) textul vizează persoane fizice care au elaborat , emis sau încheiat
actul, prin urmare legea acoperă atât sfera funcţionarilor publici, cât şi pe
cea a demnitarilor, dar şi personalul angajat cu contract de muncă în
autorităţile publice sau în serviciile publice;
b) prin elaborarea actului sunt vizate persoanele care au participat
efectiv la redactarea actului administrativ, dar nu au semnat în final acest
act – cei care au emis avize, acorduri, cei care au făcut propunerea în
vederea emiterii actului, cei care au participat în comisia de licitaţie, cei care
au contrasemnat actul, etc. Răspunderea lor se angajează de cele mai multe
ori pentru aspectele faptice, de fond ale actului administrativ – de exemplu,
emiterea unei autorizaţii de construcţie pe un teren mai mare decât are în
proprietate beneficiarul, încălcând dreptul de proprietate al altei persoane;
c) prin emiterea actului administrativ sunt vizaţi cei care semnează
actul administrativ, în baza competenţei legale, determinând calitatea de
emitent pentru autoritatea publică pe care o reprezintă. Aici intervine o
răspundere derivată din atribuţiile de conducere pe care le are, de obicei,
semnatarul unui act administrativ, urmând ca, în cazul în care actul a fost
elaborat ilegal, el să solicite instanţei introducerea în cauză şi a persoanei
care a elaborat actul, pentru a răspunde solidar cu acesta;
d) încheierea se referă la manifestarea de voinţă prin care autoritatea
publică devine parte a unui contract administrativ, şi ea poate fi un act
administrativ distinct (hotărârea consiliului local, spre exemplu), prin care
se aprobă un contract administrativ. Răspunderea membrilor organului
164
colegial, care, de cele mai multe ori, încheie contractele administrative, va fi
angajată pe principiul solidarităţii, cu exceptarea celor care nu au participat
la şedinţă sau au votat împotrivă;
e) în fine, poate fi acţionată în instanţă şi persoana fizică care a semnat
(în solidar cu cea care a elaborat) refuzul explicit de rezolvare a cererii; de
asemenea persoana responsabilă pentru tăcerea administraţiei, care este cea
însărcinată cu răspunsul în termen la petiţii ( conducătorul autorităţii publice,
în temeiul art.4 di Ordonanţa Guvernului nr.27/2002, în solidar cu şeful
compartimentului care avea competenţa de a rezolva petiţia – art.13 –sau cu
şeful compartimentului de relaţii cu publicul, dacă petiţia nu a fost
repartizată corespunzător – art.6);
f) răspunderea persoanei fizice poate fi angajată dacă se solicită plata
unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ( daune materiale sau morale)
sau pentru întârziere, prin urmare ea este inadmisibilă în acţiunea care are
ca obiect exclusiv anularea actului.
Constatăm că „activarea” calităţii procesuale a persoanei fizice
vinovate de emiterea ( elaborarea, încheierea ) actului aparţine, în principiu,
reclamantului, care, de cele mai multe ori, nu poate identifica de unul singur
persoana vinovată, ci doar semnatarul actului; prin urmare, aşa cum s-a
întâmplat şipe baza vechii legi, în unele procese reclamantul poate formula o
astfel de cerere, iar în altele el este interesat doar de obţinerea
despăgubirilor, nu şi de cine le plăteşte; de asemenea, în unele cauze instanţa
poate hotărî obligarea funcţionarului la despăgubiri, pe când în altele,
utilizând-şi puterea discreţionară conferită de lege, poate respinge acest
capăt de cerere, obligând doar autoritatea publică, situaţii inechitabile şi
inexplicabile din punct de vedere al principiului egalităţii tuturor în faţa
legii.
Se favorizează, în acest fel, din păcate, plata din bugetele publice a
unor greşeli personale, fără ca efectul „educativ” al condamnării să se
producă, fiind astfel încurajată lipsa de responsabilitate atât în rândul
demnitarilor publici, cât şi a funcţionarilor publici.
Considerăm că se impune, de lege ferenda, instituirea obligaţiei
pentru instanţă de a introduce forţat în proces persoana fizică vinovată,
identificarea ei fiind realizată pe baza informaţiilor solicitate autorităţii
publice, iar în cazul în care aceste informaţii nu sunt comunicate, va
răspunde persoana semnatară a actului.
În cazul funcţionarilor publici, un corelativ este oferit de Statutul
funcţionarilor publici: autoritatea publică poate, în baza dreptului comun
procesual, să ceară intervenţia forţată a funcţionarului în cauză, pentru ca
hotărârea să-i fie opozabilă; din coroborarea dispoziţiilor art.16din Legea
165
nr.554/2004 cu cele ale art.78 din Legea nr.188/1999 rezultă că intervenţia
forţată a funcţionarului este necesară, întrucât recuperarea sumelor plătite cu
titlu de daune se face direct în baza hotărârii de contencios administrativ
rămasă irevocabilă, fără a fi nevoie de introducerea, de către autoritatea
publică, a unei acţiuni în regres.
Consilierii locali sau judeţeni răspund în nume propriu pentru
activitatea desfăşurată în exercitarea mandatului, precum şi în solidar pentru
activitatea consiliului din care fac parte şi pentru hotărârile pe carele-au
votat. În procesul-verbal al şedinţei consiliului va fi consemnat rezultatul
votului, iar, la cererea consilierului, se va menţiona în mod expres votul
acestuia ( art.56 di Legea nr.393/2004 privind Statutul aleşilor locali).
În fine, pentru persoanele angajate cu contract de muncă, există
răspunderea patrimonială reglementată de art.270 Codul muncii.
g) sintetizând, pe baza unui exemplu concret, putem spune că
hotărârea ilegală a unui consiliu local atrage răspunderea în solidar a
membrilor consiliului care au votat pentru adoptarea ei, a primarului care a
propus-o, precum şi a funcţionarilor vinovaţi de elaborarea proiectului de
hotărâre. În condiţiile refuzului reclamantului sau a instanţei de a introduce
în cauză funcţionarul vinovat, vor fi aplicabile regulile răspunderii civile a
funcţionarului public sau a salariatului, iar în cazul aleşilor locali, Legea
Statului aleşilor locali nr.393/2004 care, din păcate, nu prevede forme
specifice de răspundere civilă.
h)chemarea în garanţie a superiorului ierarhic, justificată în mod
corect în lege ca fiind întemeiată pe faptul că s-a primit un ordin scris, este
în concordanţă cu soluţia promovată de Statutul funcţionarilor publici, care,
în art.43 alin.2 prevede posibilitatea funcţionarului inferior de a refuza,
motivat, îndeplinirea dispoziţiilor date de funcţionarul superior,atunci când
le consideră ilegale; el va fi, însă, obligat să execute dispoziţia , dacă, în
urma refuzului, primeşte un ordin scris din partea superiorului, Executarea
nu îl face răspunzător pe el, ci pe superiorul ierarhic.
O Omisiune a legii face ca acest alineat să vorbească doar de
„elaborarea” actului, nu şi deemiterea saude încheierea lui, însă dispoziţiile
sale trebuie interpretate în spiritul întregului articol,ca incluzând şi aceste
situaţii;
i) chemarea în judecată a funcţionarului se face o dată cu acţiunea în
despăgubiri, prin urmare ea va lua forma cererii accesorii acţiunii în anulare
sau în obligare la rezolvarea cererii; de asemenea, ea va putea fi cerută pe
cale principală, ulterior judecării cererii de anulare, atunci când
despăgubirile nu au putut fi cunoscute la data judecării cererii în anulare, sau
în faţa instanţei de contencios administrativ, atunci când nu se doreşte
166
anularea actului sau obligarea la rezolvarea cererii. Credem că nu este
admisibilă chemarea în judecată a funcţionarului public pe calea unei acţiuni
principale cu acest singur obiect.
j) răspunderea persoanei fizice vinovate mai poate fi angajată prin
acţiune în regres, potrivit dreptului comun ( art.26 din lege), şi atunci când
nu aduce la îndeplinire dispoziţiile hotărârii judecătoreşti de contencios
administrativ, iar conducătorul autorităţii publice este obligat de instanţă la
plata unei amenzi de întârziere sau atunci când, pe acelaşi motiv,
reclamantul solicită acordarea daunelor pentru întârziere în condiţiile
art.24alin.2 din lege.
Introducerea în cauză a funcţionarului

Legitimarea procesuală specială reglementată de art.16 din Legea
contenciosului administrativ priveşte persoanele fizice care au contribuit,
într-o măsură mai mare sau mai mică, la emiterea actului administrativ ilegal
sau la refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri.
Câteva aspecte trebuie subliniate aici:
- textul vizează persoane fizice care au elaborat , emis sau încheiat
actul, prin urmare legea acoperă atât sfera funcţionarilor publici, cât şi pe
cea a demnitarilor, dar şi personalul angajat cu contract de muncă în
autorităţile publice sau în serviciile publice;
- prin elaborarea actului sunt vizate persoanele care au participat
efectiv la redactarea actului administrativ, dar nu au semnat în final acest
act – cei care au emis avize, acorduri, cei care au făcut propunerea în
vederea emiterii actului, cei care au participat în comisia de licitaţie, cei care
au contrasemnat actul, etc. Răspunderea lor se angajează de cele mai multe
ori pentru aspectele faptice, de fond ale actului administrativ – de exemplu,
emiterea unei autorizaţii de construcţie pe un teren mai mare decât are în
proprietate beneficiarul, încălcând dreptul de proprietate al altei persoane;
- prin emiterea actului administrativ sunt vizaţi cei care semnează
actul administrativ, în baza competenţei legale, determinând calitatea de
emitent pentru autoritatea publică pe care o reprezintă. În acest caz intervine
o răspundere derivată din atribuţiile de conducere pe care le are, de obicei,
semnatarul unui act administrativ, urmând ca, în cazul în care actul a fost
elaborat ilegal, el să solicite instanţei introducerea în cauză şi a persoanei
care a elaborat actul, pentru a răspunde solidar cu acesta;
- încheierea se referă la manifestarea de voinţă prin care autoritatea
publică devine parte a unui contract administrativ, şi ea poate fi un act
administrativ distinct (hotărârea consiliului local, spre exemplu), prin care
se aprobă un contract administrativ. Răspunderea membrilor organului
167
colegial, care, de cele mai multe ori, încheie contractele administrative, va fi
angajată pe principiul solidarităţii, cu exceptarea celor care nu au participat
la şedinţă sau au votat împotrivă;
- în fine, poate fi acţionată în instanţă şi persoana fizică care a semnat
(în solidar cu cea care a elaborat) refuzul explicit de rezolvare a cererii; de
asemenea persoana responsabilă pentru tăcerea administraţiei, care este cea
însărcinată cu răspunsul în termen la petiţii ( conducătorul autorităţii publice,
în temeiul art.4 din Ordonanţa Guvernului nr.27/2002, în solidar cu şeful
compartimentului care avea competenţa de a rezolva petiţia – art.13 –sau cu
şeful compartimentului de relaţii cu publicul, dacă petiţia nu a fost
repartizată corespunzător – art.6);
- răspunderea persoanei fizice poate fi angajată dacă se solicită plata
unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ( daune materiale sau morale)
sau pentru întârziere, prin urmare ea este inadmisibilă în acţiunea care are
ca obiect exclusiv anularea actului.
Se constată că „activarea” calităţii procesuale a persoanei fizice
vinovate de emiterea ( elaborarea, încheierea ) actului aparţine, în principiu,
reclamantului, care, de cele mai multe ori, nu poate identifica de unul singur
persoana vinovată, ci doar semnatarul actului.
Prin urmare, aşa cum s-a întâmplat şi pe baza vechii legi, în unele
procese reclamantul poate formula o astfel de cerere, iar în altele el este
interesat doar de obţinerea despăgubirilor, nu şi de cine le plăteşte; de
asemenea, în unele cauze instanţa poate hotărî obligarea funcţionarului la
despăgubiri, pe când în altele, utilizând-şi puterea discreţionară conferită de
lege, poate respinge acest capăt de cerere, obligând doar autoritatea publică,
situaţii inechitabile şi inexplicabile din punct de vedere al principiului
egalităţii tuturor în faţa legii.
Se favorizează, în acest fel, din păcate, plata din bugetele publice a
unor greşeli personale, fără ca efectul „educativ” al condamnării să se
producă, fiind astfel încurajată lipsa de responsabilitate atât în rândul
demnitarilor publici, cât şi a funcţionarilor publici.
Există în doctrină opinii în sensul că se impune, de lege ferenda,
instituirea obligaţiei pentru instanţă de a introduce forţat în proces persoana
fizică vinovată, identificarea ei fiind realizată pe baza informaţiilor solicitate
autorităţii publice, iar în cazul în care aceste informaţii nu sunt comunicate,
va răspunde persoana semnatară a actului.
În cazul funcţionarilor publici, un corelativ este oferit de Statutul
funcţionarilor publici: autoritatea publică poate, în baza dreptului comun
procesual, să ceară intervenţia forţată a funcţionarului în cauză, pentru ca
hotărârea să-i fie opozabilă.
168
in coroborarea dispoziţiilor art.16din Legea nr.554/2004 cu cele ale
art.78 din Legea nr.188/1999 rezultă că intervenţia forţată a funcţionarului
este necesară, întrucât recuperarea sumelor plătite cu titlu de daune se face
direct în baza hotărârii de contencios administrativ rămasă irevocabilă, fără a
fi nevoie de introducerea, de către autoritatea publică, a unei acţiuni în
regres.
Consilierii locali sau judeţeni răspund în nume propriu pentru
activitatea desfăşurată în exercitarea mandatului, precum şi în solidar pentru
activitatea consiliului din care fac parte şi pentru hotărârile pe carele-au
votat.
În procesul-verbal al şedinţei consiliului va fi consemnat rezultatul
votului, iar, la cererea consilierului, se va menţiona în mod expres votul
acestuia ( art.56 di Legea nr.393/2004 privind Statutul aleşilor locali).
În ce priveşte persoanele angajate cu contract de muncă, există
răspunderea patrimonială reglementată de art.270 Codul muncii.
Sintetizând, pe baza unui exemplu concret, se poate spune că hotărârea
ilegală a unui consiliu local atrage răspunderea în solidar a membrilor
consiliului care au votat pentru adoptarea ei, a primarului care a propus-o,
precum şi a funcţionarilor vinovaţi de elaborarea proiectului de hotărâre.
În condiţiile refuzului reclamantului sau a instanţei de a introduce în
cauză funcţionarul vinovat, vor fi aplicabile regulile răspunderii civile a
funcţionarului public sau a salariatului, iar în cazul aleşilor locali, Legea
Statului aleşilor locali nr.393/2004 care, din păcate, nu prevede forme
specifice de răspundere civilă.
Chemarea în garanţie a superiorului ierarhic, justificată în mod corect
în lege ca fiind întemeiată pe faptul că s-a primit un ordin scris, este în
concordanţă cu soluţia promovată de Statutul funcţionarilor publici, care, în
art.43 alin.2 prevede posibilitatea funcţionarului inferior de a refuza,
motivat, îndeplinirea dispoziţiilor date de funcţionarul superior,atunci când
le consideră ilegale; el va fi, însă, obligat să execute dispoziţia , dacă, în
urma refuzului, primeşte un ordin scris din partea superiorului.Executarea nu
îl face răspunzător pe el, ci pe superiorul ierarhic.
Deşi legea vorbeşte doar de elaborarea actului, considerăm că, trebuie
interpretat textul legal în sensul că, include nu numia elaborarea proprui-
zisă, ci şi emiterea sau încheierea unui act administrativ de către funcţionarul
care are atribuţii de acest fel.
169
Chemarea în judecată a funcţionarului se face o dată cu acţiunea
în despăgubiri
Chemarea în judecată a funcţionarului se face o dată cu acţiunea în

despăgubiri, prin urmare ea va lua forma cererii accesorii acţiunii în anulare
sau în obligare la rezolvarea cererii.
De asemenea, ea va putea fi cerută pe cale principală, ulterior judecării
cererii de anulare, atunci când despăgubirile nu au putut fi cunoscute la data
judecării cererii în anulare, sau în faţa instanţei de contencios administrativ
Răspunderea persoanei fizice vinovate mai poate fi angajată prin
acţiune în regres, potrivit dreptului comun ( art.26 din lege), şi atunci când
nu aduce la îndeplinire dispoziţiile hotărârii judecătoreşti de contencios
administrativ, iar conducătorul autorităţii publice este obligat de instanţă la
plata unei amenzi de întârziere sau atunci când, pe acelaşi motiv,
reclamantul solicită acordarea daunelor pentru întârziere în condiţiile
art.24alin.2 din lege.
Introducerea în cauză a funcţionarului public vinovat

de neemiterea unui act
Reclamantul poate formula cerere în contencios şi împotriva

autorităţii publice şi împotriva funcţionarului public din cadrul autorităţii
publice (vinovat), atunci când consideră că a fost vătămat, şi, ca atare, poate
cere anularea actului vătămător, dar şi obligarea funcţionarului vinovat la
plata unor daune – în condiţiile legii.
Chemarea funcţionarului public vinovat este condiţionată de faptul că
reclamantul trebuie să pretindă anularea actului administrativ, dar şi
recuperarea prejudiciului suferit de acesta.
Pentru egalitate de tratament juridic, funcţionarul public, având
calitatea de pârât într-o astfel de acţiune, are posibilitatea să cheme în
judecată, printr-o cerere în garanţie, pe şeful său ierarhic, urmând ca
instanţa, pe baza probelor de la dosar, să se pronunţe asupra legalităţii sau
nelegalităţii actului atacat şi asupra vinovăţiei pârâţilor, dacă este cazul şi
asupra vinovăţiei funcţionarului public sau a superiorului acestuia.
Judecarea cererii în contencios
Potrivit art.17 din lege, acţiunea în contencios se exercită, cu

precădere, în completul stabilit de lege, aspect prevăzut de Codul de
procedură civilă. Completul competent să soluţioneze cauza în contencios
170
este acela prevăzut de Legea 303/2004 de organizare judiciară şi de Codul
de procedură civilă, ce arată că la judecata pe fond este un judecător, iar la
judecata în recurs, completul este format din 3 judecători şi, evident,
grefierul de şedinţă.
La fiecare cerere trebuie să se verifice timbrajul acesteia. Timbrajul
acţiunii în contencios administrativ se face în baza Legii 146/1997 privind
taxele de timbru, modificată prin Hotărârea Guvernului 783/2004 de ajustare
a taxelor şi actualizarea lor pe baza ratei inflaţiei, publicată în „Monitorul
Oficial” nr.482/28.05.2004.
Acţiunea în contencios se timbrează la Trezorerie cu suma de 37.000
lei, când se cere anularea unui act, iar când este vorba de o cerere
neevaluabilă în bani, cu suma de 73.000 lei, iar cererea de suspendare se
timbrează cu suma de 91.000 lei, şi timbrul judiciar de 3.000 lei, iar când
acţiunea are ca obiect plata despăgubirilor, taxa de timbru este de 366.000
lei, iar în cazul contractelor, timbrajul se face la valoare, dar nu mai mult de
10% din valoarea lor.
1. În ce condiţii poate fi chemat în judecată funcţionarul public?

2. În ce constă răspunderea în solidar a funcţionarului public vinovat
cu autoritatea publică care a emis actul atacat?
3. Când are loc intervenţia forţată a funcţionarului public în cauzele de
contencios administrativ?
4. Poate fi chemat în garanţie superiorul ierarhic funcţionarului care a
emis un act administrativ vătămător şi nelegal?
5. Ce reprezintă acţiunea în regres? Când poate fi formulată?
6. Cine poate cere introducerea în cauză a funcţionarului vinovat de
neemiterea actului în contencios administrativ?
7. Care instanţă este competentă să judece o astfel de cerere?
8. Se timbrează cererea de introducere în cauză a funcţionarului public
vinovat? Cu cât?
9. Poate fi chemat în judecată funcţionarul public vinovat de emiterea
unui act administrativ nelegal direct în calea de atac (în recurs)?
10. Ce soluţii poate da instanţa cu privire la chemarea în judecată a
funcţionarului public vinovat?
171
APLICAŢII
1. Funcţionarul public vinovat de emiterea nelegală a unui act şi

autoritatea publică: Acţiunea în contencios administrativ poate fi
formulată:
a. împotriva autorităţii publice emitente actului vătămător

b. împotriva autorităţii publice neemitente actului
c. împotriva autorităţii publice superioare celei care a emis actul
vătămător
d. împotriva autorităţii publice emitente şi personal împotriva
funcţionarului autorităţii pârâte, vinovat
e. numai împotriva funcţionarului vinovat de emiterea actului
nelegal
2. Acţiunile în contencios administrativ se împart în:
a. acţiuni care obligă pe reclamant să realizeze procedura

administrativă prealabilă
b. acţiuni care nu obligă ca reclamantul să parcurgă procedura
prealabilă
c. acţiuni care obligă la concilierea părţilor înainte de proces
d. acţiuni care nu obligă la concilierea părţilor înainte de proces
e. acţiuni care obligă la efectuarea procedurii administrative
prealabile şi care nu obligă la efectuarea procedurii
jurisdicţionale speciale
3. Ce principiu se instituie, prin legea 29 / 1990 prin art. 13 alin. 2 între:
a. principiul legalităţii răspunderii

b. principiul solidarităţii răspunderii funcţionarului cu autoritatea
administrativă emitentă a actului nelegal
c. principiul responsabilităţii
d. principiul neresponsabilităţii funcţionarului cu autoritatea
emitentă
e. principiul oportunităţii
172
4. Ce include noţiunea de „autoritate publică” din Constituţia revizuită:
a. autorităţile de stat centrale şi locale

b. autorităţile autonome
c. instituţiile publice
d. structurile neguvernamentale
e. toate autorităţile menţionate la lit. a, b, c, d
5. Ce măsură ia instanţa de contencios împotriva conducătorului unităţii

pârâte în cazul în care nu trimite relaţiile solicitate de instanţă în vederea
soluţionării cauzei?
a) Păşeşte la dezbaterea cauzei fără relaţiile solicitate şi pronunţă

hotărârea;
b) Cheamă conducătorul pârâtei în instanţă pentru a-i lua
interogatoriul;
c) Suspendă judecarea cauzei pentru lipsa relaţiilor;
d) Conducătorul unităţii pârâte este obligat prin încheiere
interlocutorie să plătească statului, cu titlu de amendă judiciară, 10% din
salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere nejustificată;
e) Conducătorul unităţii este amendat cu 1 milion de lei pe zi pentru
întârziere în comunicarea relaţiilor.
6. Se pot formula acţiuni în contencios împotriva unui funcţionar încadrat la

o autoritate publică? Când şi în ce condiţii?
a) Se pot formula acţiuni şi personal împotriva persoanei fizice care a

elaborat, a emis sau a încheiat actul ori, după caz, care se face vinovată de
refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes
legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori
pentru întârziere;
b) Nu se pot formula acţiuni şi personal împotriva persoanei fizice
care a elaborat, a emis sau a încheiat actul ori, după caz, care se face
vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau
la un interes legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru
prejudiciul cauzat ori pentru întârziere;
c) Se pot formula acţiuni împotriva funcţionarului public, dar fără
rezultat în instanţă;
d) Se interzice formularea unor astfel de acţiuni prin lege;
173
e) În cazul în care partea vătămată formulează acţiuni împotriva
persoanei fizice care a elaborat actul contestat, instanţa amendează pe
reclamant.
Cursul nr. 12 tratează: Condiţiile acţiunii în contencios

administrativ în baza Legii nr. 554/2004 şi a constituţiei revizuite
174
CURSUL NR. 12
CONDIŢIILE ACŢIUNII ÎN CONTENCIOSULUI

ADMINISTRATIV ÎN BAZA LEGII NR. 554/2004 ŞI A
CONSTITUŢIEI REVIZUITE
Cunoaşterea condiţiilor de admisibilitate a acţiunii în contencios

administrativ şi anume:
- „Actul să emane de la o autoritate publică”.
- Îndeplinirea procedurii prealabile
- Introducerea în termen a acţiunii în contencios administrativ,
- „Actul atacat să fie un act administrativ,
- „Actul să vatăme un drept sau un interes legitim”.
- Calitatea de parte vătămată
De a şti în ce constă nelegalitatea actului administrativ unulateral emis
de o autoritate publică şi în ce constă verificarea acesteia;
-„Actul atacat în contencios administrativ trebuie să emane de la o

autoritate publică”.
- îndeplinirea procedurii prealabile reprezintă una din condiţiile
de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ.
- introducerea în termen, reprezintă o altă condiţie de
admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ.
- „Actul atacat trebuie să fie un act administrativ”.
- „Actul atacat trebuie să vatăme un drept sau un interes legitim”,
pentru a se putea vorbi de o condiţie de admisibilitate a acţiunii în
- calitatea de parte vătămată – condiţie de admisibilitate a acţiunii
- actului administrativ – condiţie de admisibilitate a acţiunii în
contencios.
- prefectul dacă formulează o acţiune în contencios administrative, nu
este obligat să efectueze procedura prealabilă înainte de a se adresa
instanţei.
- regimul juridic al plângerii prealabile.
175
- Avocatul Poporului nu este obligat să formuleze plângere
prealabilă împotriva unui act administrativ nelegal şi nici Agenţia
Naţională a Funcţionarilor Publici.
- termenul de decădere reprezintă decăderea persoanei din
dreptul de a mai formula o acţiune în contencios administrativ.
- termenele de prescripţie cu privire la acţiunea în contencios
administrativ reprezintă caracteristicile prevăzute de decretul nr.
167/1958 cu aplicarea dispoziţiilor speciale a legii contenciosului
administrativ.
CONDIŢIILE ACŢIUNII ÎN CONTENCIOSULUI

ADMINISTRATIV ÎN BAZA LEGII NR. 554/2004
ŞI A CONSTITUŢIEI REVIZUITE
Prezentare generală:
Prin Legea 554/2004 se consacră următoarele condiţii de

admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ:
1. actul atacat să fie un act administrativ în formă tipică sau
asimilată;
2. actul atacat să emane de la o autoritate publică;
3. actul atacat să fi vătămat un drept recunoscut de lege, un
interes legitim sau o liberalitate;
4. să fie îndeplinită procedura administrativă prealabilă sub
forma recursului graţios şi / sau a recursului administrativ ierarhic;
5. condiţia termenului prevăzut expres de lege (termen de
prescripţie şi termen de decădere).
Cu privire la prima condiţie a unui act tipic sau a unui act asimilat
trebuie menţionat că este vorba despre faptul că pot fi atacate în contencios
administrativ atât actele administrative normative, cât şi cele cu caracter
individual ale Guvernului.
Excepţia de neconstituţionalitate a unui act administrativ reprezintă o
excepţie de nelegalitatea acestui tip de acte, iar competenţa Curţii
Constituţionale, dată prin Legea 47 / 1992 republicată, se limitează la o
singură categorie de acte administrative, şi anume la ordonanţele de guvern
care, alături de legi, pot fi controlate sub aspectul legalităţii pe calea
excepţiei de neconstituţionalitate, excepţii neridicate în faţa instanţei de
contencios administrativ; restul actelor administrative – hotărârile de guvern,
ordinele, instrucţiunile, precizările, actele care emană de la diferite autorităţi
176
administrative centrale, locale – sunt controlate sub aspectul legalităţii lor
de către instanţele de contencios administrativ.
Condiţiile acţiunii directe în contenciosul administrativ

1. Actul să fie un act administrativ
- O primă condiţie pentru declanşarea controlului judiciar este aceea

ca actul atacat să fie un act (de drept) administrativ, adică acea manifestare
de voinţă a administraţiei producătoare de efecte juridice şi emisă în mod
unilateral, prin care acesta apare ca o autoritate de stat investită cu atribuţii
de exercitarea puterii. În caz contrar, dacă actul juridic are o altă natură
(civilă, de muncă, judiciară etc), el nu va putea fi supus controlului
judecătoresc în condiţiile prezentei legi, ci, eventual, în condiţiile dreptului
comun sau a unor legi speciale.
- De altfel, Legea Contenciosului defineşte actul administrativ ca
fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o
autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, care
dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice. Noţiunea de act
administrativ se află în strânsă legătură cu noţiunea de control judiciar, care
are drept scop verificarea legalităţii actelor respective pe calea
contenciosului administrativ, cu ocazia formulării în justiţie..
- Sunt considerate acte administrative numai actele juridice (de
putere) ale unei autorităţi. Sunt asimilate autorităţilor publice şi persoanele
juridice de drept privat, dar numai atunci când, potrivit legii, au obţinut
statutul de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public.
- Sunt asimilate actelor administrative şi certificatele, adeverinţele,
precum şi orice alte înscrisuri la a căror eliberare administraţia pote fi
obligată, de instanţa judecătorească, care are căderea de a se pronunţa şi
asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor care au stat la baza emiterii sau
încheierii, a actului supus judecăţii ( verificarea acestora din urmă
realizându-se desigur pe cale incidentală, doar odată cu actul administrativ).
- Noua lege a contenciosului spre deosebire de reglementarea
anterioară nu mai condiţionează exercitarea acţiunii judiciare de existenţa
caracterului ilegal al actului administrativ atacat. Neinserarea acestei condiţii
este cât se poate de binevenită pentru că, de regulă, stabilirea legalităţii sau
ilegalităţii nu este o problemă procesuală prealabilă, ea putându-se constata
numai pe parcursul şi, mai ales, în urma soluţionării litigiului.
- În privinţa operaţiunilor tehnico-materiale care însoţesc actele
administrative ,,instanţa este competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii
177
operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus
judecăţii”.
Constituţia revizuită (art 126 alin 6 teza ultimă) permite, cu titlu de
excepţie cenzurarea în contencios administrativ a vătămărilor produse prin
ordonanţe ale Guvernului sau prin dispoziţii ale unor ordonanţe declarate
neconstituţionale.
În dezvoltarea prevederilor legii fundamentale, noua reglementare în
materie a prevăzut că persoana vătămată prin asemenea acte poate
introduce acţiunea la instanţa de contencios administrativ însoţită de
excepţia de neconstituţionalitate. Instanţa, astfel sesizată, dacă apreciază
că excepţia întruneşte condiţiile legale,sesizează, prin încheiere motivată,
Curtea Constituţională, suspendând soluţionarea cauzei de fond, în
aşteptarea verdictului acestei curţi.
2. Actul să emane de la o autoritate publică
Actele administrative ale altor subiecte de drept public sau privat

aparţinând chiar statului sau unităţilor sale administrativ-teritoriale nu sunt
supuse contenciosului administrativ, chiar dacă sunt emise în realizarea unei
activităţi de natură administrativă.
Conform Constituţiei orice autoritate publică poate fi chemată în judecată
pentru actele sale administrative.
Dacă o autoritate, care reprezintă statul sau unităţile administrativ-
teritoriale, în calitate de prersoană juridică emite sau încheie acte de gestiune
ori pentru administrarea patrimoniului său privat prin care ar putea vătăma
drepturile recunoscute legal sau interesele legitime ale unor subiecte, ea nu
va putea fi chemată în justiţie, în temeiul Legii Contenciosului
Administrativ.
Din analiza manifestării de voinţă – făcută cu intenţia de a produce efecte
juridice – trebuie să rezulte caracterul ei unilateral tocmai prin lipsa
consimţământului (acordului de voinţă) a celeilalte părţi din raportul juridic.
De asemenea, trebuie să mai rezulte că subiectul de drept emitent al actului
nu s-a manifestat ca persoană juridică, iar actele sale nu sunt acte specifice
unei astfel de organizaţii, cu conţinutul lor patrimonial, şi să constituie
expresia unei hotărâri de autoritate în domeniul respectiv, în afara
raporturilor civile, comerciale sau de muncă bazate pe contractele în cauză.
Doar acele acte care întrunesc toate trăsăturile actelor administrative şi
provin de la o autoritate sau o instituţie executivă a statului ori de la o regie
autonomă pot fi atacate în justiţie – în temeiul Legii contenciosului
178
administrativ. Adică atunci când acestea au vătămat drepturi legal
recunoscute sau interese legitime.
Se cere însă condiţia să nu existe instituite alte proceduri (comune sau
speciale) de control judiciar. Dacă o asemenea manifestare de voinţă
unilaterală provine de la o autoritate ierarhic superioară celei aflate într-un
raport civil, de muncă, comercial etc, şi care nu se găseşte într-o relaţie
juridică concretă cu cel vătămat, însă asupra căruia dispoziţia superioară
impietează lezând drepturi şi interese, actul este cenzurabil conform
Noua lege (art2 alin 1 lit b) a contenciosului administrativ a dat o
extindere considerabilă, din motive procesual specifice noţiunii de autoritate
publică definind-o ca reprezentând orice organ de stat sau al unităţilor
administrativ – teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru
satisfacerea unui interes public, asimilând acesteia persoanele juridice de
drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt
autorizate să presteze un serviciu public.
3. Actul să vatăme un drept sau un interes legitim
Drepturile lezate printr-un act administrativ, fac parte fie din categoria
drepturilor care decurg din lege, sau din acte normative emise în baza ei, fie
din categoria drepturilor subiective stabilite, tot în cadrul sau în temeiul
legii, dar în baza unor raporturi juridice ce izvorâsc dintr-un act
administrativ individual.
Existenţa dreptului nu este compatibilă cu un simplu interes, fie
el şi legitim, ci trebuie să rezulte din consacrarea sa legală, iar vătămarea lui
să fie rezultatul neindeplinirii unei obligaţii legale corelative interesului
ocrotit în persoana reclamantului.
Vătămarea poate fi consecinţa unei conduite active de împiedicare,
limitare sau chiar de suprimare a exerciţiului său de către o autoritate
administrativă. În această categorie a acţiunilor vătămătoare, ce derivă din
manifestările cu intenţie juridică ale administraţiei, intră actele juridice care
conferă dreptul unora, dar vatămă drepturile altora, cele care instituie
obligaţii considerate vătămătoare pentru drepturile recunoscute titularului
lor, acte ce suprimă (anulează, revocă ori suspendă) drepturi preexistente,
indiferent că acţiunile preexistente, indiferent că acţiunile executive sunt
contestate de beneficiarii (destinatarii) actelor în cauză sau de terţ vătămaţi
prin ele în drepturile lor.
Totuşi prin revizuirea Constituţiei (art 52 alin 1) şi interesul poate fi
invocat în contencios cu condiţia legitimităţii sale, ceea ce este la
179
aprecierea instanţei de judecată, acest interes poate fi atât public, cât şi
privat.
În privinţa naturii juridice a dreptului sau a interesului legitim
vătămat trebuie făcută precizarea că aceasta nu trebuie să fie neapărat
administrativă, dreptul sau interesul poate să aparţină diferitelor ramuri de
drept.
Dar, vătămarea lui sau împiedicarea exerciţiului său, sunt în
exclusivitate rezultatul conduitei culpabile a administraţiei, chiar dacă
aceasta nu este într-un raport juridic direct cu titularul său, neputând cenzura
legalitatea dreptului invocat sau a interesului lezat.
Reclamantul trebuie ,,să se considere vătămat” în drepturile sale
recunoscute de lege sau în interesele sale legitime.
Actul administrativ contestat, şi rezultatul acestuia, respectiv
vătămarea produsă, înseamnă că şi în situaţia pusă în discuţie lezarea
dreptului trebuie să fie actuală şi certă, iar nu viitoare şi eventuală (aceste
două ultime aspecte, ca şi întinderea despăgubirilor pretinse, fiind
discutabile doar în cazul producerii şi a unei pagube ca urmare a emiterii
actului de autoritate contestat, necunoscută încă de cel vătămat).
4. Să fie îndeplinită procedura prealabilă
O altă condiţie de admisibilitate în contenciosul administrativ este

aceea de îndeplinire a procedurii prealabile în termenul prevăzut de lege de
către partea care se consideră vătămată într-un drept al sau recunoscut de
lege, printr-un act administrativ unilateral emis de o autoritate publică.
Însă pentru a înţelege această condiţie de admisibilitate a acţiunii în
contencios administrativ se impune a cunoaşte regimul juridic al procedurii
administrative prealabile astfel:
Regimul juridic al procedurii administrative prealabile

180
locale autonome.
de recurs.
Îndeplinirea procedurii prealabile:
O altă condiţie a acţiunii în contencios administrativ constă în

obligativitatea îndplinirii procedurii prealabile.
Persoana lezată în drepturile sale sau într-un interes legitim se va
adresa organului emitent în termen de cel mult 30 de zile de la data când i s-
a comunicat actul pretins vătămător. Acesta din urmă la rândul său, are
îndatorirea de a soluţiona reclamaţia într-un alt termen, tot de 30 de zile, de
primirea petiţiei. În cazul în care reclamantul nu este mulţumit de rezolvarea
administrativă dată în cauză va putea sesiza instanţa de judecată într-un
termen de 6 luni de la comunicarea dată reclamaţiei.
Dacă s-a adresat şi autorităţii administrative ierarhic superioară celei
emitente termenul de 30 de zile curge de la dat comunicării soluţiei de către
autoritatea supraordonată. În toate cazurile, introducerea cererii la instanţa
181
de judecată nu se va putea face mai târziu de un an de la data emiterii actului
administrativ a cărui anulare se cere;
Plângerea prealabilă este petiţia prin care se solicită autorităţii publice
emitente sau celei ierarhic superioară , după caz, reexminarea unui act
administrativ cu caracter individual sau normativ în vederea revocării
acestuia.
Comunicarea trebuie făcută de către organul emitent al actului iar nu
de un organ subordonat ori ierarhic superior acestuia, inclusiv organul de
punere în executare, întrucât orice altă comunicare este lipsită de relevanţă.
Comunicarea se va putea face personal celui în cauză şi trebuie să constea în
aducerea la cunoştinţă a actului (juridic) propriu-zis, iar nu numai a măsurii
luate (executate) prin acel act.
În cazul persoanelor juridice,comunicarea nu se va face prin afişarea
la sediu, ci prin predarea înscrisului la registratură confirmată prin aplicarea
ştampilei sau prin semnătura persoanei de serviciu având asemenea atribuţii
de primire a corespondenţei.
Împlinirea termenului de 30 de zile până la care se poate sesiza
administraţia are în vedere data la care petentul s-a adresat administraţiei şi
care poate reprezenta momentul expedierii reclamaţiei, a înregistrării
acesteia, în urma depunerii la autoritatea competentă, ori data luării la
cunoştinţă efectivă de către organul de stat în cazul în care reclamaţia a fost
formulată oral ( şi consemnată în scris ca atare), ori depusă în scris în cadrul
audienţei la autoritatea respectivă.
În cazul procedurii prealabile judecăţii şi care vizează introducerea
plângerii prealabile (reclamaţiei) s-au mai prevăzut şi alte situaţii de
implicare a unor subiecte de sezină precum:
- terţul vătămat într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act
administrativ individual adresat altui subiect de drept care va putea sesiza
administraţia în termen de 6 luni de la dat emiterii actului.
Părţile contractante din contractele administrative, care vor adresa
plângeri prealabile în cazul acţiunilor având ca obiect aceste convenţii
respectivele petiţii vor avea semnificţia concilierii în cazul litigiilor
comerciale, fiind aplicabile în mod corespunzător din Codul de procedură
civilă (art 7 alin 6).
Acelaşi termen de 30 de zile pentru introducerea plângerii prealabile
rămâne valabil şi pentru reclamantul care nu optează pentru procedura
administrativ jurisdicţională pusă la dispoziţia sa de legea specială
În cazul prefectului, Avocatul Poporului, Ministerului Public şi ANFP
sau a celor care sunt vătămaţi prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe,
182
inclusiv a celor care invocă excepţia de nelegalitate (art 4 alin 2) nu este
obligatorie procedura prealabilă (art7 alin 5).
Autoritatea administrativă este obligată să rezolve reclamaţia,
respectiv în intervalul de 30 de zile de la primirea ei.
Reclamantul este obligat să se adreseze mai întâi organului emitent,
dar are şi facultatea de a se îndrepta şi la organul ierarhic superior autorităţii
emitente, caz în care termenul de sesizare a justiţiei va curge începând cu
comunicarea dată de această ultimă autoritate în urma soluţionării
reclamaţiei.
Termenul de 30 de zile în care trebuie să rezolve reclamaţia se socoteşte
împlinit în intervalul de timp corespunzător scurs din momentul deja indicat,
care reprezintă luarea la cunoştinţă de către autoritatea de stat până la
momentul expedierii, comunicării sau, mai rar, a luării la cunoştinţă de către
reclamant a soluţiei date, ori pur şi simplu la împlinirea termenului de 30 de
zile – necesar soluţionării – neurmată de comunicarea soluţiei întrucât
reclamaţia nu a fost rezolvată ori s-a neglijat expedierea comunicării.
În ce priveşte procedura prealabilă în materia contenciosului
administrativ există mai multe opinii din punct de vedere teoretic, raportat la
cadrul legislativ astfel:
- Potrivit art 21 alin 1 din Constituţia României rezultă că se consacră
liberul acces la justiţie a tuturor cetăţenilor pentru apărarea drepturilor ,
libertăţilor şi intereselor legitime. Însă prin art7 din Legea Contenciosului
Administrativ nr 554 rezultă că procedura prealabilă reprezintă o fază
prealabilă litigiului în contencios administrativ, ea fiind obligatorie, întrucât
la art 7 alin 1 se prevede expres faptul că ,, înainte de a se adresa instanţei de
contencios administrativ competente persoana care se consideră vătămată
într-un drept al său sau un interes legitim, printr-un act administrativ
unilateral, trebuie să solicite autorităţii publice emitente în termen de 30 de
zile, de la data comunicării actului, revocarea în tot sau în parte a acestuia”.
Iată deci că la o primă vedere ar însemna că deşi accesul este liber la
justiţie potrivit prevederilor Constituţiei, totuşi partea interesată este ţinută
să efectueze procedura prealabilă înainte de a se adresa justiţiei.
Se pune întrebarea dacă nu cumva prin procedura prealabilă se
realizează îngrădirea exercitării acestui drept?
Afirm aceasta raportându-mă la prevederile art21 alin2 din Constituţie
care arată că ,, nici o lege nu poate îngrădi exercitarea acestui drept”.
Analizând mai departe textul de la art21 alin4 din Constituţie rezultă că
jurisdicţiile specifice administrative sunt facultative şi gratuite, ca atare este
vorba de caracterul obligatoriu al plângerii prealabile sau nu?
183
Rezultă fără dubii că potrivit Legii Contenciosului, procedura prealabilă
este obligatorie, dar prin aceasta nu înseamnă că dispoziţiile legii speciale
contravin prevederilor Constituţiei.
Deşi există păreri în sensul că procedura prealabilă nu mai constituie o
obligativitate, un fine de primire a acţiunii neîndeplinirea procedurii
prealabile şi că nu se mai poate invoca excepţia admisibilităţii acţiunii, totuşi
opiniez că nerealizarea procedurii prealabile în termenul prevăzut de lege
conduce la inadmisibilitatea acţiunii în contencios administrativ.
Acest lucru rezultă din dispoziţiile art7 alin5 din Legea Contenciosului
care arată expres situaţiile în care nu este obligatorie plângerea prealabilă.
Sunt şase situaţii, şi anume:
- acţiunea formulată de prefect ;
- acţiunea introdusă de Avocatul Poporului;
- de Ministerul Public;
- Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici;
- acţiunea introdusă de cei vătămaţi prin ordonanţe sau dispoziţii din
ordonanţe precum şi în situaţia prevăzută la art4 alin2 din lege
(adică în cazul în care se invocă excepţia de nelegalitate).
În restul situaţiilor procedura prealabilă trebuie realizată, ea fiind
obligatorie.
De asemenea, aceasta este obligatorie şi în situaţia în care legea
specială prevede o procedură administrativ-jurisdicţională, iar partea nu a
optat pentru aceasta.
Evident plângerea prealabilă este obligatorie şi în cazul acţiunilor care
au ca obiect contractele administrative, ea având semnificaţia concilierii
asemenea litigiilor comerciale, fiind aplicabile pentru acestă procedură
prealabilă din Codul de procedură civilă art 720¹ pct 8.
Desigur, în toate cazurile procedura prealabilă trebuie realizată în
termenul de 30 de zile conform art 7 alin 1 din lege, care este un termen
decădere, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului, care este un
termen de prescripţie, conform art 7 alin 7.
5. Condiţia termenului de introducere a acţiunii în contencios

administativ:
Termenul în care se exercită acest recurs administrativ graţios

este de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ sau a
refuzului expres, ori în cazul tăcerii administraţiei, de la expirarea
termenului în care autoritatea avea obligaţia să rezolve cererea.
184
În lipsa unui termen special pentru rezolvarea cererii, Legea
contenciosului administrativ a fixat un termen de 30 de zile de la
înregistrarea cererii.
Legea nr.29/1990 prevede şi posibilitatea folosirii recursului ierarhic
administrativ la autoritatea ierarhic superioară celei emitente a actului
administrativ.
În cazul în care reclamantul a optat şi pentru acest recurs administrativ
(cel ierarhic), el are obligaţia să aştepte răspunsul autorităţii publice sesizate
timp de 30 de zile după care va putea introduce acţiunea în contencios
administrativ la instanţa competentă.
Recursul ierarhic nu este obligatoriu a fi folosit, spre deosebire de
recursul graţios care este obligatoriu şi care constituie o condiţie prealabilă
introducerii acţiunii în contencios administrativ la instanţă.
Procedura administrativă prealabilă era prevăzută şi în Legea
nr.1/1967 şi se regăseşte şi în legislaţia altor ţări.
Această procedură dă posibilitatea rezolvării rapide şi necostisitoare a
litigiului şi are avantajul de a invoca autorităţii emitente atât motive de
ilegalitate, cât şi lipsa de oportunitate.
În acest caz se da posibilitatea administraţiei să-şi reconsidere
activitatea stingând eventual litigiul prin rezolvarea favorabilă a cererii ce
constituie obiectul recursului graţios.
1. „Actul să emane de la o autoritate publică”. Descrieţi această

condiţie.
2. În ce constă îndeplinirea procedurii prealabile – condiţie de
admisibilitate a acţiunii în contencios?
3. În ce constă introducerea în termen a acţiunii în contencios
administrativ?
4. Descrieţi condiţia acţiunii în contencios administrativ cu privire la
„Actul atacat să fie un act administrativ”.
5. Descrieţi condiţia acţiunii în contencios „Actul să vatăme un drept
sau un interes legitim”.
6. În ce constă calitatea de parte vătămată – condiţie de admisibilitate
a acţiunii în contencios administrativ?
7. Nelegalitatea actului administrativ – condiţie de admisibilitate a
acţiunii în contencios?
8. Poate formula prefectul o acţiune în contencios administrativ? Este
obligat să efectueze procedura prealabilă înainte de a se adresa instanţei?
185
9. Avocatul poporului este obligat să formuleze plângere prealabilă
împotriva unui act administrativ nelegal? dar Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici?
10. Care sunt termenele de decădere şi care sunt termenele de
prescripţie cu privire la acţiunea în contencios.
APLICAŢII
1. Ce înseamnă procedură prealabilă a acţiunii în contencios administrativ:
a) este o simplă cerere;

b) un memoriu;
c) o sesizare;
d) un fel de acţiune asemănătoare celei care se formulează în instanţa
judecătorească, prin care se cere anularea unui act de autoritate, considerat
nelegal, vătămător, cerere justificată cu argumente de fapt şi de drept şi
depusă în termenul şi la organul prevăzut de lege;
e) o reclamaţie la organul ierarhic făcută oricând;
2. Acţiunea în contencios administrativ poate fi formulată:
a) în termen de 5 zile de la emiterea actului nelegal de către o

autoritate;
b) în termen de 10 zile de la emiterea actului nelegal de către o
autoritate;
c) în termen de 1 an de la comunicarea actului nelegal emis de o
autoritate;
d) în termen de 30 zile de la comunicarea actului considerat nelegal
sau vătămător sau în caz de refuz în termen de 30 de zile de la data la care
trebuia emis actul dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului
administrativ a cărui anulare se cere;
e) în termen de 3 ani de la emiterea actului atacat;
3. Potrivit definiţiei contenciosului administrativ cine poate fi considerată

persoană vătămată:
a) cel vătămat într-un drept al său de o autoritate publică;

b) cel vătămat în interesul său de o autoritate publică;
c) cel vătămat într-o libertate fundamentală de o autoritate publică;
186
d) cel vătămat într-un drept recunoscut de lege, într-o libertate, în
interesul său legitim, printr-un act administrativ tipic sau atipic, emis de o
autoritate publică;
e) cel vătămat de o autoritate publică în interesul său politic;
4. Se poate ataca în prezent la instanţa de contencios administrativ, un act de

control emis de inspectorii finanţelor publice, fără a utiliza procedura
prealabilă:
a) în prezent da;
b) în prezent nu;
c) se poate doar după realizarea procedurii prealabile;
d) potrivit art. 21 alin. 4 din Constituţie se poate, ca cel vătămat în
drept său, într-o libertate sau într-un interes legitim, să se adreseze direct
instanţei de contencios, dar în termenul legal prevăzut de art. 5 din legea 29 /
1990;
e) se poate şi la organul ierarhic şi la instanţa de contencios în acelaşi
timp;
5. Ce regim de putere au actele emise de organele de autoritate publică:
a) sunt acte cu putere de lege;

b) sunt acte în regim de putere politică;
c) sunt acte în regim de putere economico – financiară;
d) sunt acte emise în regim predominant de putere publică;
e) sunt acte emise în regim de urgenţă;
6. Care sunt condiţiile de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ

ce trebuie să le îndeplinească un act de autoritate publică:
a) să fie un act politic;

b) să fie un act de dreptul muncii;
c) să fie un act emis de guvern şi prin acel act să fie vătămat un drept
recunoscut de lege;
d) prin acel act să fie vătămat un drept recunoscut de lege;
e) să fie act administrativ, emis în formă tipică sau atipică, să fie
emis de o autoritate publică, să fi vătămat un drept, o libertate sau un interes
legitim, şi să fie atacat în termenul legal;
187
7. La cel fel de procedură se referă dispoziţiile cuprinse în Constituţia
revizuită la art. 21 alin. 4, în prezent:
a) la procedura de conciliere;
b) la procedura administrativă prealabilă;
c) la procedura judiciară;
d) la procedura jurisdicţională specială administrativă;
e) procedura execuţională;
8. În ce termen poate fi formulată acţiunea în contencios administrativ:
a) în termen de 5 zile de la emiterea actului nelegal de către o

autoritate
b) în termen de 10 zile de la emiterea actului nelegal de către o
autoritate
c) în termen de 1 an de la comunicarea actului nelegal emis de o
autoritate
d) în termen de 30 zile de la comunicarea actului considerat
nelegal sau vătămător sau în caz de refuz în termen de 30 de
zile de la data la care trebuia emis actul dar nu mai târziu de un
an de la data comunicării actului administrativ a cărui anulare
se cere
e) în termen de 3 ani de la emiterea actului atacat
9. Care este termenul de formulare a unei acţiuni în Contencios

administrativ?
a) În termen de 6 luni de la primirea răspunsului la plângerea

prealabilă sau, după caz, de la data refuzului, considerat nejustificat, de
soluţionare a cererii;
b) În termen de 1 an de la primirea actului atacat;
c) În termen de 6 luni de la comunicarea actului atacat – maxim până
la 3 ani;
d) În termen de 6 luni de la comunicarea actului atacat, dar nu mai
târziu de 1 an de la data emiterii actului contestat;
e) Se poate introduce oricând acţiune în contencios.
10. Ce fel de termen este termenul de 6 luni, dar cel de 1 an?
a) Sunt termene de prescripţie ambele;
188
b) Sunt termene pentru plângerea prealabilă - facultative;
c) Primul este de prescripţie, iar al doilea de decădere;
d) Primul este de decădere, iar al doilea de prescripţie;
e) Sunt termene nedefinite de legea contenciosului.
Cursul nr. 13 tratează: Soluţiile pe care le poate da instanţa de

contencios administrativ
189
CURSUL NR. 13
SOLUŢIILE PE CARE LE POATE DA INSTANŢA DE

Obiectivele cursului nr.13
- Cunoaşterea de către student a modului de formulare a unei acţiuni

la instanţa de contencios administrativ şi ce se poate cere prin aceasta.
- De a şti ce se poate dispune de instanţă prin hotărârea dată în
contenciosul administrativ.
- De a cunoaşte ce soluţii poate pronunţa instanţa de contencios
administrativ, spre exemplu: anularea actului de autoritate în totalitate sau
parţial şi obligarea pârâtei, adică a autorităţii publice la emiterea unui nou
act administrativ; obligarea pârâtei a autorităţii publice la plata de daune
materiale sau morale, fixa un termen de executare a hotărârii obligarea prin
hotărâre a autorităţii publice să încheie un contract administrativ, aplicarea
sancţiunii penalităţilor pentru fiecare zi de întârziere, şi amendarea
funcţionarului public vinovat.
- Cunoaşterea de către studenţi care dintr hotărârile pronunţate în
contencios administrativ se publică şi anume: cele cu privire la achiziţiile
publice, cele cu privire la anularea hotărârilor de guvern sau toate hotărârile
pronunţate de instanţă.
- Cunoaşterea caracterului executor şi definitiv a hotărârilor
pronunţate în contencios administrativ.
- De a înţelege când se respinge o acţiune în contencios ca
inadmisibilă, în ce termen se soluţionează o acţiune în contencios şi prin ce
act se finalizează judecata unui astfel de proces.
- Cererea formulată la instanţa de contencios administrativ (ce se poate

cere?).
- Anularea actului de autoritate în totalitate sau parţial şi obligarea
pârâtei.
- Plata de daune materiale sau morale, la care este obligată pârâta pin
hotărâre judecătorească dacă este cazul.
- Fixarea unui termen de executare a hotărârii de instanţă, dacă se cere
de partea reclamantă.
190
- Penalităţile pentru fiecare zi de întârziere, reprezintă o sancţiune legală
aplicată de instanţă dacă se admite acţiunea reclamantului şi dacă acesta o
solicită.
- Care hotărâri pronunţate în contencios administrativ se publică: cele
cu privire la achiziţiile publice, cele cu privire la anularea hotărârilor de
guvern sau toate hotărârile pronunţate de instanţă.
- Hotărârea pronunţată în contencios administrativ, este executorie şi
definitivă.
- Acţiunea în contencios administrativ aste inadmisibilă atunci când
reclamantul nu face dovada că a formulat plângere prealabilă în termenul
legal cu privire la actul vătămător atacat.
- Acţiunea în contencios administrativ se soluţionează cu celeritate, iar
judecata se finalizează printr-o hotărâre dată de instanţă denumită
sentinţă sau decizie şi după caz, încheiere.
SOLUŢIILE PE CARE LE POATE DA INSTANŢA DE

Potrivit art.18 alin.1 din lege, dacă reclamantul a solicitat prin

cererea sa anularea actului vătămător, instanţa va dispune, după caz,
anularea actului de autoritate în totalitate sau parţial, sau poate dispune
respingerea acţiunii reclamantului atunci când aceasta este neînte-meiată şi
nelegală sau nu este probată.
Instanţa poate obliga la repararea pagubelor materiale sau morale,
cereri care trebuie timbrate distinct conform prevederilor legale în vigoare.
Ea poate admite cererea de suspendare a actului atacat. Instanţa poate să
oblige pârâtul la emiterea unui nou act, poate obliga la cheltuieli de judecată
şi la daune de întârziere pentru neexecuatare, după caz.
În urma judecării unei cereri în contencios instanţa poate adopta mai
multe soluţii, şi anume: potrivit art. 18 alin. 1, rezultă că dacă reclamantul a
solicitat prin cererea sa anularea actului vătămător, instanţa va dispune după
caz:
- anularea actului de autoritate în totalitate sau parţial,
- respingerea acţiunii reclamantului atunci când aceasta este neîntemeiată
şi nelegală sau nu este probată;
- obligarea părâtei, adică a autorităţii publice la rezolvarea cererii,
adică, să emită un act, un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris.
191
Trebuie menţionat că prin hotărâre judecătorească instanţa, completul
nu poate să înlocuiască actul respectiv constatat ca nelegal, adică hotărârea
pronunţată nu poate să ţină loc de act administrativ.
Instanţa pote să oblige autoritatea publică exclusiv să răspundă la
cerere (în temeiul art51 din Constituţie, privind dreptul de petiţionare).
- poate fi obligată autoritatea publică părâtă la plata de daune materiale
sau morale, alături de anularea actului administrativ. Este evident că,
obligarea la plata de daune nu poate avea loc decât atunci când se admite
acţiunea în contencios, iar admiterea acţiunii nu poate avea loc decât în
condiţiile în care s-a realizat procedura prealabilă în termenul legal, acţiunea
să fi fost formulată în termenul legal şi evident să fi fost dovedită
nelegalitatea şi netemeinicia actului administrativ atacat pe calea
contenciosului.
- se pot acorda exclusiv daune prin acţiune separată atunci când, la data
judecării acţiunii de anulare a actului administrativ, reclamantul nu cunoştea
întinderea pagubei – poate fi obligat cel căzut în pretenţii la plata
cheltuielilor de judecată conform art 274 Cod procedură civilă;
- instanţa poate stabili prin hotărârea pronunţată în contencios un
termen pentru executare.
În cazul în care un asemenea termen nu este stabilit prin hotărâre se
aplică termenul de 30 de zile prevăzut de lege (art24alin 1).
-se poate prin hotărâre ca instanţa să dispună ca în cazul nerespectării
termenului de executare a hotărârii date în contencios administrativ,
conducătorul autorităţii publice sau persoana vinovată de emiterea actului, la
plata amenzii de întârziere conform art 24 alin 1 din lege.
- acordarea despăgubirilor pentru intârziere se poate face numai în urma
unei cereri noi, deoarece le trebuie dovedite.
- în cazul contractelor administrative instanţa poate obliga autoritatea
să efectueze unele operaţiuni premergătoare atribuirii contractului
administrativ sau anularea acestor acte sau operaţiuni după caz şi în
funcţie de probele din dosar aceste două soluţii nu sunt prevăzute în lege ci
numai obligarea autorităţii părâte la încheierea contractului
administrativ ( în temeiul art 8 alin 2 din lege).
De asemenea instanţa mai poate obliga autoritatea la:
- anularea contractului;
- obligarea părţilor la îndeplinirea unei obligaţii sau
- suplinirea voinţei acesteia când interesul public o cere,
- obligarea la unele despăgubiri
192
Trebuie avut în vedere principiul de soluţionare a litigiilor
referitoare la contractele administrative cu respectarea priorităţii
interesului public în faţa celui privat (art 8 alin 3)
- prin hotărăre instanţa poate dispune şi cu privire la penalităţile de
întârziere obligarea autorităţii administrative la rezolvarea cererii sau
încheierea unui act administrativ sau îndeplinirea unei obligaţii ,,sub
sancţiunea unei penalităţi pentru fiecare zi de întârziere” în condiţiile
art 24 din lege, fără a fi nevoie pentru a mai intenta o altă acţiune separată,
decât în cazul în care reclamantul solicită despăgubiri pentru prejudiciu
cauzat pentru întârziere.
- în cazul în care reclamentul cere despăgubiri, acestea pot fi solicitate fie
pe cale separată printr-o acţiune principală care este de regulă admisibilă,
dar poate cere despăgubiri şi în cadrul acţiunii iniţiale în contencios, însă în
toate situaţiile trebuie respectate prevederile art 19 cu privire la termenul de
prescripţie pentru despăgubiri.
-instanţa poate obliga la repararea pagubelor materiale sau morale, cereri
care trebuie timbrate distinct conform prevederilor legale în vigoare.
-să oblige părâtul la emiterea unui nou act, poate obliga la cheltuieli de
judecată şi la daune de intârziere pentru neexecuatare, dupa caz.
- desigur, se poate admite cererea de suspendare a actului atacat în
condiţiile prezentate mai sus şi numai în cazuri justificate şi pentru a preveni
o pagubă iminentă prin încheiere motivată sau prin sentinţă în condiţiile art
14 şi 15 din lege, după caz.
În concluzie, soluţiile care se pot da de instanţă, trebuie să fie
argumentate în fapt şi în drept conforme cu probele de la dosar,
hotărârea instanţei trebuie motivată în termenul de 10 zile de la
pronunţare.
Publicitatea hotărârilor în contencios administrativ
Legea prevede, de asemenea, obligativitatea publicităţii titlului

executoriu şi modalitatea executării unei hotărâri în contencios ca obligaţie
legală în sarcina pârâtului, arătând care este instanţa de executare în
contencios.
În art 23 din lege se prevede obligaţia publicării hotărârilor
judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-au anulat acte
administrative cu caracter normativ.
Aceste hotărâri sunt obligatorii şi au putere numai pentru viitor. Ele se
publică M. Of, partea I sau după caz la Monitoarele judeţene, la cererea
193
instanţei de executare ori a reclamantului, fiind scutite de plata taxelor de
publicitate.
Aşadar în lege sunt reglementate dispoziţii privind publicitatea titlului
executoriu şi modalitatea executării unei hotărâri în Contencios ca obligatie
legala in sarcina părâtei, aratând care este instanta de executare a unei
hotărâri pronunţate de instanţa de contencios.
Există însă şi situaţii în care, prin lege specială, alta decât legea
contenciosului în care se prevede publicarea în M.Of partea VI-a – Achiziţii
publice, a hotărârilor de contencios administrativ definitive şi irevocabile,
pronunţate în baza O.G.nr 60/2001, privind achiziţiile publice, (art 97) însă,
cu cheltuieli de publicitate, care cad în sarcina părţii ce a pierdut procesul.
1. Ce poate cuprinde o cerere formulată la instanţa de contencios

administrativ (ce se poate cere)?
2. Se poate dispune anularea actului de autoritate în totalitate sau
parţial şi obligarea pârâtei, adică a autorităţii publice la emiterea unui nou
act administrativ? Dacă da explicaţi de ce? Dacă nu explicaţi de ce?
3. Poate fi obligată pârâta autoritatea publică la plata de daune
materiale sau morale? Când şi de ce?
4. Prin hotărârea dată, instanţa de contencios poate fixa un termen de
executare a hotărârii? Daţi exemple?
5. Poate fi obligată prin hotărâre autoritatea publică să încheie un
contract administrativ? Când şi de ce?
6. Se poate aplica sancţiunea penalităţilor pentru fiecare zi de
întârziere? Cui şi de ce? Autorităţii publice emitente sau şi funcţionarului
public vinovat?
7. Care hotărâri pronunţate în contencios administrativ se publică: cele
cu privire la achiziţiile publice, cele cu privire la anularea hotărârilor de
guvern sau toate hotărârile pronunţate de instanţă? De ce?
8. Ce caracter are o hotărâre pronunţată în contencios administrativ?
Este executorie şi în ce termen?
9. Când se respinge o acţiune în contencios ca inadmisibilă?
10. În ce termen se soluţionează o acţiune în contencios? Prin ce act se
finalizează judecata unui astfel de proces?
194
APLICAŢII
1. Ce soluţii poate da instanţa de contencios atunci când finalizează

procesul?
a) Soluţia inadmisibilităţii acţiunii reclamantului;

b) Soluţia trimiterii acţiunii la Parchet pentru efectuarea
rechizitoriului;
c) Instanţa, când soluţionează cererea, poate, după caz, să anuleze, în
tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un
act administrativ ori să elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt
înscris.
d) Poate să oblige la refacerea înscrisului de către pârâtă;
e) Poate să amendeze pârâta pentru încălcarea legii.
2.Ce soluţii poate da instanţa de contencios administrativ pe fondul cauzei
a)să anuleze actul nelegal şi vătămător, să recunoască dreptul

pretins, să oblige la emiterea actului, la repararea pagubei cauzate prin plata
daunelor materiale dacă este cazul şi la plata daunelor morale, şi să
amendeze persoana vinovată (funcţionarul public vinovat)
b) să anuleze actul nelegal şi vătămător
c) să oblige la emiterea actului
d) să acorde daune materiale celui vătămat
e) să amendeze funcţionarul public vinovat
3. Instanţa de contencios poate acorda despăgubiri? Dar daune morale atunci

când obiectul acţiunii este un contract administrativ? Care sunt soluţiile
legale în acest sens?
a) Dispune anularea contractului administrativ, în tot sau în parte,

obligă autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este
îndrituit, impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii, de a
suplini consimţământul unei părţi, când interesul public o cere, obligă la
plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale;
b) Impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii,
dispune anularea contractului administrativ, în tot sau în parte;
195
c) Obligă autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul
este îndrituit, de a suplini consimţământul unei părţi, când interesul public o
cere, obligă la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale;
d) Dispune anularea contractului administrativ, în tot sau în parte,
impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii, de a suplini
consimţământul unei părţi, când interesul public o cere, obligă la plata unor
despăgubiri pentru daunele materiale şi morale;
e) Obligă autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul
este îndrituit, impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii,
suplinirea consimţământului unei părţi, când interesul public o cere, obligă
la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale.
4. Se pot acorda penalităţi de întârziere persoanei vătămate? În ce condiţii?
a) Nu se pot acorda penalităţi de întârziere persoanei vătămate;

b) Se pot acorda penalităţi de întârziere persoanei vătămate dacă le
cere;
c) Este inadmisibilă cererea privind penalităţile de întârziere;
d) Instanţa poate acorda ca sancţiune penalităţi pentru fiecare zi de
întârziere, în cazul în care pârâta refuză să elibereze un act sau să pună în
executare o hotărâre judecătorească, cu condiţia să fi fost solicitate expres
prin acţiune;
e) Se acordă penalităţi globale doar pentru 30 de zile întârziere.
5. În ce termen poate fi făcută solicitarea despăgubirilor în instanţa de

contencios?
a) Partea poate solicita despăgubiri în termen de 3 ani de la

producerea prejudiciului;
b) Nu poate solicita despăgubiri pe calea acţiunii în contencios
administrativ;
c) Partea poate solicita despăgubiri în termen de 30 de zile de la
producerea pagubei;
d) Poate solicita despăgubiri în termen de 6 luni de la terminarea
procesului;
e) Partea poate solicita despăgubiri în termen de 1 an de la data de la
care a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.
196
Cursul nr. 14 tratează: Calea de atac împotriva hotărârii

pronunţate de instanţa de contencios administrativ
197
CURSUL NR. 14
CALEA DE ATAC ÎMPOTRIVA HOTĂRÂRII

PRONUNŢATE DE INSTANŢA DE
- Cunoaşterea căii de atac unei hotărâri dată de instanţa de contencios

administrativ şi, cine poate declara recursul, care dintre părţi.
- Cunoaşterea termenului de declarare a recursului împotriva hotărârii
pronunţate în contencios administrativ.
- De a cunoaşte studentul soluţii se pot pronunţa în recurs în
- Cunoaşterea tipului de hotărâri se pronunţă în recurs.
- Înţelegerea efectelelor produse de o hotărâre definitivă şi a efectelor
unei hotărâri definitive şi irevocabile pronunţate în contencios administrativ.
- Calea de atac împotriva unei hotărâri dată de instanţa de contencios

administrativ este recursul.
- Oricare dintre părţi poate declara recurs împotriva unei hotărâri
dată de instanţa de contencios administrativ în termen legal.
- Termenul de declarare a recursului împotriva hotărârii pronunţate
în contencios administrativ este de regulă 15 zile de la data comunicării
hotărârii atacate.
- În anumite cazuri recursul se poate declara în termen de 5 zile de la
data pronunţării, de exemplu hotărârile pronunţate în camera de consiliu
sau hotărârile pronunţate cu excepţia necompetenţei materiale a instanţei
sau în 15 zile de la pronunţare cu privire la excepţiile: lipsa procedurii
prealabile, tardivitatea acţiunii, inadmisibilitate, etc.
- Chiar dacă se declară recurs împotriva unei hotărâri în contencios
administrativ, aceasta se poate executa dacă sa început executarea,
recursul nefiind suspensiv de executare, existând posibilitatea formulării
acţiunii în regres dacă este cazul.
- Soluţiile care se pot pronunţa în recurs în contencios administrativ
sunt următoarele: admiterea recursului, şi modificarea sentinţei atacate
în tot sau în parte, respingerea recursului şi menţinerea hotărârii
198
atacate, anularea recursului ca netimbrat, nulitatea recursului pentru
nemotivare în termenul legal, respingerea termenului ca tardiv
formulat, etc.
- Între recursul administrativ şi recursul împotriva unei sentinţe
pronunţate de instanţă există deosebirea că în recursul administrativ se
dă un răspuns la contestaţia, plângerea prealabilă, iar în recurs se
pronunţă o hotărâre definitivă şi irevocabilă.
- Efectele unei hotărâri definitive şi irevocabile pronunţate în
contencios administrativ, constau în aceea că hotărârea trebuie executată
de îndată sau în termenul prevăzut de acesta sub sancţiunea aplicării
penalităţilor de întârziere de către autoritatea publică aflată în culpă
pentru neexecutare precum şi amendarea funcţionarului vinovat de
neexecutarea hotărârii în termenul legal.
CALEA DE ATAC ÎMPOTRIVA HOTĂRÂRII

PRONUNŢATE DE INSTANŢA DE
După cum se cunoaşte, împotriva unei hotărâri pronunţate pe fond în

contencios administrativ se poate utiliza calea de atac a recursului.
În esenţă, hotărârile pronunţate în contencios nu se supun apelului,
existând o singură cale de atac: recursul. Termenul de recurs împotriva unei
hotărâri în contencios este de 15 zile fie de la pronunţare, fie de la
comunicare.
În ce priveşte termenul de recurs, opinia specialiştilor în dreptul
administrativ este neunitară cu privire la data de la care trebuie să curgă
termenul de recurs – de la pronunţare sau de la comunicare. Astfel, după
unii autori, se consideră că, pentru părţile în proces, termenul de declarare a
recursului este de 15 zile de la comunicarea hotărârii atacate.
După alţi autori, termenul de recurs este de 15 zile şi curge de la data
pronunţării pe fond, atunci când părţile sunt prezente la dezbaterile în fond,
şi 15 zile de la comunicare pentru părţile lipsă la dezbateri.
După alţi autori, termenul de 15 zile curge de la comunicarea hotărârii
pentru toate părţile, iar pentru Parchet curge de la pronunţare, întrucât
prezenţa procurorului este obligatorie la şedinţele de judecată şi se
prezumă că acesta a luat cunoştinţă de soluţia dată, la data pronunţării
hotărârii de către instanţă.
199
În prezent în litigiile de contencios administrativ prezenţa
Procurorului nu mai este obligatorie potrivit legislaţiei în vigoare.
Recursul poate fi declarat de orice parte, pârât sau reclamant;
declararea recursului suspendă executarea hotărârii de fond. De menţionat
este faptul că recursul se judecă de urgenţă, cu citarea părţilor, aceasta în
virtutea principiului celerităţii soluţionării cauzelor în contencios
administrativ.
Dacă se admite recursul, instanţa de recurs poate să dispună casarea
sentinţei de fond, având două posibilităţi: casarea cu trimitere pentru
rejudecarea fondului cauzei; casarea hotărârii de fond; se reţine cauza spre
judecare pe fond atunci când competenţa de soluţionare revine, de exemplu,
direct Curţii de Apel, iar hotărârea de fond a fost dată de tribunal (secţia
contencios).
În situaţia în care soluţia dată în primă instanţă este nelegală, în sensul
că s-a dat cu încălcarea competenţei de către acea instanţă, atunci se va casa
sentinţa acesteia şi se va înainta dosarul instanţei competente material să
soluţioneze cauza (potrivit art.312 alin 6, Cod procedură civilă).
Dacă hotărârea a fost pronunţată fără să se judece fondul cauzei, adică
pe o excepţie, ca urmare a admiterii recursului, cauza se poate trimite o
singură dată pentru rejudecare la prima instanţă, legiuitorul urmărind,
prin această dispoziţie expresă, înlăturarea posibilităţii tergiversării
soluţionării cauzei, şi ca reclamantul să obţină o soluţie definitivă şi
irevocabilă într-un termen rezonabil, aspect prevăzut în art.6 din
Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
În ce priveşte termenul de recurs, opinia specialiştilor în dreptul
administrativ, este neunitară cu privire la data de la care trebuie să curgă
termenul de recurs: de la pronunţare sau de la comunicare.
- astfel, după unii autori se consideră că pentru părţile în proces
termenul de declarare a recursului este de 15 zile de la comunicarea hotărârii
atacate.
- după alţi autori, termenul de recurs este de 15 zile şi curge de la
data pronunţării pe fond, atunci când părţile sunt prezente la dezbaterile în
fond, şi 15 zile de la comunicare pentru părţile lipsă la dezbateri.
- alţi autori susţin că, termenul de 15 zile curge de la comunicarea
hotărării pentru toate părţile, iar pentru Parchet curge de la pronunţare
intrucât prezenţa acestuia este obligatorie la şedintele de judecată şi se
prezumă că acesta a luat la cunostinţă de soluţia data, la data pronunţării
hotărârii de către instanţă. Acest lucru însă numai funcţionează deoarece
200
procurorii numai sunt obligaţi să participe în cauzele de contencios potrivit
Ordonanţei de Guvern nr 194/2004.
Recursul poate fi declarat de orice parte, părât sau reclamant, declarea
recursului suspendă executarea hotărârii de fond.
De menţionat este faptul ca recursul se judeca de urgenţă cu citarea părţilor,
aceasta in virtutea principiului celerităţii soluţionării cauzelor in Contencios
administrativ.
Dacă se admite recursul instanţa de recurs poate să dispună casarea
sentinţei de fond şi are doua posibilităţi:
- casarea cu trimitere pentru rejudecarea fondului cauzei
- casarea hotărârii de fond şi reţinerea cauzei spre judecare pe fond,
atunci când competenţa de soluţionare revine direct Curţii de Apel, iar
hotărîrea de fond a fost datăde tribunal (secţia Contencios).
În situaţia în care soluţia dată in prima instanţa este nelegală in sensul
că s-a dat cu incălcarea său de punere în executare;
În cazul în care acţiunea s-a introdus şi împotriva funcţionarului
administrativ, iar acesta cere chemarea în garanţie a superiorului său
ierarhic de la care a primit ordin scris să semneze actul acărui ilegalitate
totală sau parţială este supusă judecăţii, instanţa va putea dispune
introducerea în cauză a acestuia;
Dacă în urma admiterii acţiunii administraţia este obligată să
modifice sau să înlocuiască un act sau un înscris executarea hotărârii
definitive se va face în termenul prevăzut de ea iar în lipsa lui în cel mult 30
zile de la data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii;
Acţiunile introduse de Avocatul Poporului, de Ministerul Public, de
prefect şi de ANFP precum şi cele introduse împotriva actelor normative
numai pot fi retrase.
Judecarea recursului în situaţii deosebite
Potrivit art.21 din lege, există situaţii în care recurentul, partea care
este nemulţumită de soluţia pronunţată de instanţa de fond, poate să solicite,
în condiţiile legii, preşedintelui instanţei competente să soluţioneze recursul
şi să stabilească termen de judecată de urgenţă.
În acest caz, cererea de fixare a termenului de urgenţă se soluţionează
în 24 de ore, iar motivarea se face în 2 zile de la comunicarea dosarului de
fond sub sancţiunea nulităţii hotărârii. Procedura de citare se face prin agent
procedural, prin fax, prin afişare la uşa instanţei de urgenţă.
201
Titlul executor – procedura de executare
Potrivit Legii contenciosului administrativ, titlul executor reprezintă

acea hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă, prin care s-au admis
cererile, acţiunile formulate în temeiul Legii nr.554/2004. În cazul în care
aceste hotărâri definitive şi irevocabile s-au pronunţat cu privire la anularea
unor acte administrative, normative, ele sunt general-obligatorii (pentru toată
lumea) şi doar pentru viitor, nu şi pentru acţiunile ce au fost declanşate în
temeiul Legii 29/1990.
Datorită caracterului actului normativ care a fost anulat, s-a impus
publicarea, în „Monitorul Oficial” partea I, fie la „Monitoarele Oficiale” la
judeţe sau la municipiul Bucureşti. Publicarea acestor hotărâri este scutită de
plata taxelor de timbru.
Obligarea executării hotărârii în contencios
Executarea unei hotărâri definitive şi irevocabile în contencios

administrativ se realizează: fie în termenul cuprins în dispozitivul hotărârii
pronunţate de instanţa de contencios; fie în termenul de 30 zile de la data
rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii respective.
De exemplu, o situaţie întâlnită în practică este aceea în care nu se
respectă termenul de executare a hotărârii de către partea pârâtă; partea
interesată – câştigătoarea hotărârii – poate să ceară instanţei aplicarea unei
amenzi, condamnând autoritatea publică vinovată, lucru ce se realizează,
pe calea unui nou proces, tot la instanţa de contencios administrativ.
Aşadar, se face o nouă acţiune prin care se cere judecarea de urgenţă a
acesteia în condiţiile prevăzute de lege, iar amendarea părţii vinovate se face
într-un cuantum de 20% din salariul mediu pe economie, pe zi de întârziere,
conform art.24, alin 2 din lege.
Neexecutarea sau nerespectarea hotărârii definitive şi irevocabile
pronunţate de instanţă chiar şi după aplicarea amenzii, realizată cu încălcarea
abuzivă a unui act, întrucât fapta reprezintă infracţiune, se pedepseşte cu
închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă penală de la 25.000.000 la
100.000.000 lei, sancţiune ce se aplică tot de instanţa de executare, printr-o
hotărâre separată (art.24, alin 3).
Se pune întrebarea: Cine poate aplica sancţiunea cu amendă
conducătorului unităţii vinovate, în cuantum de 20% pe zi, pentru
neexecutarea hotărârii? Această amendă se aplică de către instanţa de
202
contencios de fond, deoarece aceasta este instanţa de executare în sensul
legii, ea fiind o sancţiune administrativă ce se aplică de instanţa de
contencios administrativ printr-o hotărâre.
Această hotărâre se dă de urgenţă în şedinţa Camerei de Consiliu,
respectându-se procedura cu citarea părţilor de urgenţă, prin agent
procedural, cu termene de urgenţă şi cu scutirea de plata taxei de
timbru.
Hotărârea pronunţată de instanţă, la rândul ei, se atacă cu recurs în
termen de 5 zile de la pronunţare, potrivit art.25, alin 3, din lege.
Prevederile cu privire la aplicarea sancţiunii amenzii se aplică şi dacă,
printr-o acţiune în contencios administrativ, se solicită: anularea,
desfiinţarea unui contract administrativ etc.
Dacă una dintre părţi a pierdut în litigiu, iar acesteia i-a fost pusă ca
obligaţie plata unor despăgubiri, conducătorul unităţii pârâte găsit în culpă
are posibilitatea să-şi îndrepte acţiunea împotriva persoanelor vinovate de
neexecutarea hotărârilor, sau de neemiterea unui act administrativ în
termenul legal, în condiţiile dreptului comun.
În ultimul capitol al Legii554/2004, intitulat „Dispoziţii finale şi
tranzitorii”, se prevede expres că, la data intrării în vigoare a acestei legi,
respectiv 7 ianuarie 2005, toate acţiunile, cauzele, cererile aflate pe rolul
instanţelor, fie la Tribunale, fie la Curţile de Apel sau la Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie, se vor judeca în condiţiile şi procedura prevăzute de
Legea contenciosului administrativ în vigoare la acea dată (Legea
29/1990).
Dacă s-au înregistrat la instanţa de fond, după intrarea în vigoare a
legii noi, cauzele respective se vor judeca în condiţiile şi procedura
prevăzute de Legea 554/2004, adică de urgenţă.
Legea contenciosului administrativ nu are prevederi exprese pentru
toate situaţiile şi cauzele ce apar pe parcursul ei, însă prevederile acestea se
vor completa cu prevederile dreptului comun.
Dacă se introduc acţiuni de către Avocatul Poporului, Ministerul
Public, prefect, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, acţiunile
formulate împotriva actelor administrative normative sunt scutite de plata
taxei de timbru, şi nu este necesară procedura prealabilă (de regulă,
obligatorie); titularii acţiunii arătaţi mai sus nu-şi pot retrage acţiunea
formulată în contencios.
Considerăm că legiuitorul a interzis părţii reclamante să-şi retragă
acţiunea formulată în contencios, pe considerentul că actul atacat, în cazul în
care ar fi nelegal, ar provoca o vătămare colectivităţii umane, interesului
public, iar în contencios administrativ, primează principiul ocrotirii
203
interesului public mai înainte de celelalte principii (al celerităţii cauzei şi
al disponibilităţii părţii în proces).
Executarea hotărârii judecătoreşti pronunţate în acţiunea în

După ce au rămas definitive, hotărârile pronunţate de instanţele de

contencios administrativ urmează să-şi producă efectele juridice, în sensul că
autoritatea publică pârâtă are obligaţia de a lua măsurile ce se impun pentru
realizarea drepturilor ce se cuvin reclamantului, aşa cum rezultă ele din
hotărârea judecătorească.
În conformitate cu disp. art. 16 din Legea nr.29/1990, dacă în urma
admiterii acţiunii autoritatea publică este obligată să înlocuiască sau să
modifice actul administrativ, să elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice
alt înscris, executarea hotărârii definitive se va face în termenul prevăzut în
cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la
data rămânerii definitive a hotărârii.
În cazul în care termenul nu este respectat, s-a prevăzut în art. 16 alin.
2 din Legea nr. 29/1990 că se va aplica conducătorului autorităţii publice
sancţiunea amenzii.
Totodată, reclamantului i s-a creat dreptul de a solicita daune
pentru întârzierea executării hotărârii de către autoritatea pârâtă sau de
către funcţionarii acestei autorităţi, vinovaţi de neexecutarea în termen a
hotărârii judecătoreşti.
Hotărârea de instituire a amenzii sau de obligare la plata
despăgubirilor pentru întârziere se ia în camera de consiliu, de urgenţă,
la cererea reclamantului, cu citarea părţilor, fără ca reclamantul să fie
obligat la plata vreunei taxe de timbru. în aceste cazuri hotărârea este
definitivă şi executorie (art. 16 alin. 2 din lege).
Pentru recuperarea sumelor la plata cărora a fost obligat cu titlu de
amenzi şi daune, conducătorul autorităţii publice pârâte poate
introduce acţiune în regres împotriva funcţionarilor vinovaţi de
neexecutarea hotărârii, potrivit dreptului comun (art. 16 alin.3).
Toate aceste măsuri prevăzute în Legea nr. 29/1990 şi cele cuprinse în
dreptul comun asigură reclamantului realizarea dreptului său încălcat, atunci
când recurge la acţiunea în contencios administrativ. Acest lucru evidenţiază
utilitatea deosebită a instituţiei contenciosului administrativ, într-un stat de
drept.
204
Efectele acţiunii în contencios administrativ
Un aspect important îl reprezintă efectele, consecinţele acţiunii în

contencios administrativ sau, mai exact, pronunţarea unei sentinţe
judecătoreşti prin care se anulează un act administrativ cu caracter normativ,
iar problema care se pune este dacă sentinţa produce efect doar între părţile
din proces, inter partes litigantes, sau produce efecte erga omnes.
Se consideră că în astfel de situaţii efectele produse de către sentinţele
judecătoreşti prin care s-a anulat un act administrativ de instanţa de
contencios sunt efecte juridice faţă de toţi subiecţii de drept (de exemplu,
printr-o hotărâre judecătorească rămasă irevocabilă se anulează o Hotărâre
de Guvern; aceasta este opozabilă tuturor subiecţilor de drept la care se
referă acea acţiune).
Se impune ca asemenea sentinţe să se publice în „Monitorul Oficial”,
iar acest lucru l-a realizat în mod efectiv legiuitorul prin dispoziţiile noii legi
a contenciosului administrativ.
Actul care poate fi atacat în contencios administrativ trebuie să fie un
act tipic sau un act asimilat (atipic).
Prin acte administrative în formă tipică se înţeleg acele acte
administrative emise de autorităţile administrative prin care se realizează
administraţia scop.
Prin acte administrative în formă atipică se înţeleg acele acte
administrative emise de alte autorităţi publice decât cele administrative prin
care se realizează administraţia mijloc de realizare a competenţei.
Prin Legea 554/2004 sunt consacrate cele două tipuri de acte
administrative, adică actele tipice, care sunt supuse controlului de legalitate
al instanţelor de contencios administrativ, şi actele atipice, care sunt sustrase
controlului, fiind exceptate de la controlul de legalitate exercitat de
instanţele de contencios administrativ, şi anume tradiţionalele fine de
neprimire.
Efectele hotărârii judecătoreşti pronunţate în contencios

administrativ
Particularităţile contenciosului administrativ reglementat în| Legea nr.

29/1990 se regăsesc şi în specificul efectelor juridice pe care le au hotărârile
judecătoreşti pronunţate în acţiunile supuse prevederilor acestei legi.
Acţiunea în contencios administrativ fiind condiţionată de existenţa
vătămării unui drept subiectiv recunoscut de lege în favoarea reclamantului
205
şi în sarcina administraţiei pârâte de a realiza acest drept, hotărârea va
produce efecte juridice faţă de părţile în litigiu (reclamant şi autoritatea
publică pârâtă, eventual funcţionarul vinovat şi superiorul ierarhic chemat în
garanţie).
Executarea hotărârii judecătoreşti pronunţate în acţiunea în

După ce au rămas definitive, hotărârile pronunţate de instanţele de

contencios administrativ urmează să-şi producă efectele juridice, în sensul că
autoritatea publică pârâtă are obligaţia de a lua măsurile ce se impun pentru
realizarea drepturilor ce se cuvin reclamantului, aşa cum rezultă ele din
hotărârea judecătorească.
În conformitate cu disp. art. 16 din Legea nr.29/1990, dacă în urma
admiterii acţiunii autoritatea publică este obligată să înlocuiască sau să
modifice actul administrativ, să elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice
alt înscris, executarea hotărârii definitive se va face în termenul prevăzut în
cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la
data rămânerii definitive a hotărârii.
În cazul în care termenul nu este respectat, s-a prevăzut în art. 16 alin.
2 din Legea nr. 29/1990 că se va aplica conducătorului autorităţii publice
sancţiunea amenzii.
Totodată, reclamantului i s-a creat dreptul de a solicita daune pentru
întârzierea executării hotărârii de către administraţia pârâtă sau de către
funcţionarii acestei autorităţi, vinovaţi de neexecutarea în termen a hotărârii
judecătoreşti.
Hotărârea de instituire a amenzii sau de obligare la plata
despăgubirilor pentru întârziere se ia în camera de consiliu, de urgenţă, la
cererea reclamantului, cu citarea părţilor, fără ca reclamantul să fie obligat la
plata vreunei taxe de timbru. în aceste cazuri hotărârea este definitivă şi
executorie (art. 16 alin. 2 din lege).
Pentru recuperarea sumelor la plata cărora a fost obligat cu titlu de
amenzi şi daune, conducătorul autorităţii publice pârâte poate introduce
acţiune în regres împotriva funcţionarilor vinovaţi de neexecutarea hotărârii,
potrivit dreptului comun (art. 16 alin.3).
Toate aceste măsuri prevăzute în Legea nr. 29/1990 şi cele cuprinse în
dreptul comun asigură reclamantului realizarea dreptului său încălcat, atunci
când recurge la acţiunea în contencios administrativ. Acest lucru evidenţiază
utilitatea deosebită a instituţiei contenciosului administrativ, într-un stat de
drept.
206
1. Ce se înţelege prin calea de atac împotriva unei hotărâri dată de

instanţă?
2. Care sunt căile de atac ce se pot utiliza împotriva unei hotărâri
pronunţate în contencios administrativ?
3. Cine poate declara recursul? Care dintre părţi?
4. Care este termenul de declarare a recursului împotriva hotărârii
5. În ce lege este reglementat recursul împotriva hotărârilor date în
contencios?
6. Dacă se declară recurs, hotărârea se mai poate executa?
7. Ce soluţii se pot pronunţa în recurs în contencios administrativ?
8. Care este deosebirea între recursul administrativ şi recursul
împotriva unei sentinţe pronunţate de instanţă?
9. Ce fel de hotărâri se pronunţă în recurs?
10. Care sunt efectele produse de o hotărâre definitivă pronunţată în
contencios? Care sunt efectele unei hotărâri definitive şi irevocabile
APLICAŢII:
1. În ce termen se poate declara recurs, împotriva unei hotărârii

pronunţată de instanţa de contencios administrativ
a. în termen de un an de la comunicarea hotărârii

b. în termen de 10 zile de la comunicarea hotărârii
c. în termen de 30 de zile de la comunicarea hotărârii
d. în termen de 15 zile de la comunicarea hotărârii
e. în termen de 5 zile de la pronunţarea hotărârii
2. Care instanţa este competentă să soluţioneze recursul declarat,

împotriva unei hotărârii judecătoreşti în contencios administrative
a. Tribunalul
b. Curtea de Apel
c. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
d. Judecătoria
207
e. Curtea de Apel şi Înalta Curte de Casaţie după caz
3. În ce termen se poate executa o hotărâre definitivă şi irevocabilă

pronunţată de instanţa de contencios administrative
a. în termenul prevăzut în cuprinsul hotărârii sau în cel mult 30 de

zile de la data rămânerii definitive a acesteia
b. în termen de 1 an de la comunicarea hotărârii
c. în termen de 3 ani de la comunicarea hotărârii
d. în termen de 6 luni de la comunicarea hotărârii
e. oricând
4. La ce secţie din cadrul Tribunalului se face judecata pe fond a unei

acţiunii în contencios administrativ:
a. secţia comercială
b. secţia de contencios administrativ
c. secţia civilă
d. secţia penală
e. secţia litigii de muncă
5. La Curtea de Apel judecata în fond a unei acţiuni în contencios

administrativ se face de către:
a. secţia comercială a Curţii de Apel

b. secţia penală a Curţii de Apel
c. secţia civilă a Curţii de Apel
d. secţia contencios administrativ a Curţii de Apel
e. secţia de litigii de muncă a Curţii de Apel
208
Chestiuni în plus faţă de tematică!
Întrebări posibile în Contenciosul administrativ şi

răspunsurile ce decurg din lege:
Din analiza dispoziţiilor cuprinse în noua lege a Contenciosulului

Administrativ se desprind răspunsurile la o serie de probleme, în legătură cu
domeniul de aplicare a acestei legi şi anume:
În ce priveşte noua lege a Contenciosului Administrativ nr. 554 din 2004, se
pune problema a da răspunsul la posibilele întrebări în legătura cu aplicarea
acesteia, acestea sunt:
• Ce poate face avocatul poporului în Contenciosul
Administrativ;
• Cine şi când poate fi sesizat procurorul cu privire la
nelegalitatea unui act administrativ de autoritate publică;
• Ce înseamnă persoana vatamată?
• Poate fi procurorul persoana vatamată? Ce poate face acesta
într-un proces de Contencios Administrativ?
• Ce reprezintă Contenciosul Administrativ?
• Ce înseamnă plângerea prealabilâ în sensul noii legi?
• Ce înseamnă serviciul public şi interesul public?
• Ce regim li se aplică interesului privat şi interesului public?
• Ce este paguba iminentă?
• Ce reprezintă tutela administrativă (rolul ANFP şi a
prefectului)?
• Ce reprezintă excepţie de nelegalitate în sensul noii legi, cand
se invocă aceasta, cum se soluţionează (de instanţa de
Contencios, de îndată prin încheiere, de urgenţă în şedinţa
publică)?
• Care sunt actele exceptate de la controlul de legalitate pe calea
Contenciosului (art. 5 din lege)?
• Care este incidenţa art. 126 alin.6 din Constituţia României, şi
dacă potrivit acestui art. prin legea Contenciosului
Administrativ pot fi atacate numai dispoziţiile cuprinse în
Hotărârile de Guvern sau şi dispoziţiile cuprinse în Ordonanţele
de Guvern?
• Este posibilă invocarea excepţiei de neconstituţionalitate cu
privire la Ordonanţele de Guvern, pe calea acţiunilor în
Contencios Administrativ?
209
• În ce consta diferenta dintre procedura prealabila si procedura
jurisdictionala? Ambele sunt obligatorii sau facultative?
• Este posibila retragerea actiunii formulata de procurori, de
ANFP, de prefect o data ce a fost formulata sau nu? De ce
credeti ca nu se poate retrage o astfel de actiune?
• In ce consta principiul prioritatii interesului public, in ce consta
principiul celeritatii solutionarii cauzelor in Contencios, si
principiul oficialitatii executarii hotararilor pronuntate in
Contencios Administrativ?
• Se pot ataca Ordonantele de Guvern pe calea Contenciosului
Administrativ?
• Ce se cere prin actiunea formulata in Contencios Administrativ
(anularea actului vatamator; obligarea la plata despagubirilor;
eliberarea unui nou act conform legii; amendarea functionarului
public; penalitati de intarziere pentru neexecutarea in termen a
dispozitiilor date de instanta; daune materiale; daune morale)?
• Care este obiectul actiunii in Contencios Administrativ, care
este instanta competenta?
• In ce termen se poate introduce actiunea in Contencios
Administrativ?
• Se citeaza partile sau nu?
• Ce documente sunt necesare la o actiune in Contencios
Administrativ?
• Este posibila suspendarea executarii actelor contestate?
• Cum se pronunta hatararea cu privire la cererea de suspendare,
poate fi atacata cu recurs, in ce termen (incheiere sau hotarare,
cu recurs in 5 zile de la pronuntare sau in 15 zile cand se
pronunta o data cu fondul cauzei, de la comunicare)?
• Este posibila suspendarea prin actiunea principala?
• Se poate introduce in cauza functionarul public vinovat (la
cererea cui, cum se face judecata acestor cereri)?
• Ce solutii poate da instanta de Contencios Administrativ?
• Exista calea apelului sau numai calea recursului? Cand se
declara recursul?
• Cum se face judecata in recurs? Se citeaza partile?
• Cum se face executarea hotararilor pronuntate in Contencios si
in ce termen?
• Ce reprezinta actul jurisdictional?
210
• Ce acte nu pot fi supuse controlului de legalitate pe calea
Contenciosului (rapoartele de Guvern, actele de comandament
militar)?
• Ce reprezinta principiul solidaritatii raspunderii? Se aplica in
cazul actiunilor in Contencios Administrativ?
• Ce acte se pot atasa la cererea de chemare in judecata in
Contencios?
• Care sunt fundamentele actiunii in Contencios raportat la
prevederile constitutionale?
• Care este termenul de formulare a actiunii in Contencios? Dar a
cererii de suspendare a actului vatamator contestat?
• Cine poate exercita actiunea in Contencios Administrativ?
• Definiti plangerea prealabila?
• Care sunt subiectele de sezina?
• Prezentati trasaturile definitorii ale actului administrativ
jurisdictional?
• Prin ce se deosebeste actul administrativ de actul administrativ
jurisdictional?
• Care este procedura de emitere a unui act jurisdictional? Dar
procedura de solutionare a unei actiuni in Contencios?
• Prin ce act (decizie, incheiere, sentinta, hotarare) se finalizeaza
procedura jurisdictionala sau procedura in instanta?
Pentru a raspunde la aceste posibile intrebari desigur ca se impune a studia si
a analiza dispozitiile cuprinse atat in vechea lege a Contenciosului
Administrativ26, cat si in legea noua, raportat evident la institutiile esentiale
ale Dreptului Administrativ si ale Stiintei Administratiei, cum ar fi:
autoritatea publica, organ de autoritate publica, act adiministrativ, act
jurisdictional, atributii ale organelor de autoritate publica, responsabilitatile
acestora, functionar public, functie publica, recurs administrativ, recurs
ierarhic, control de legalitate, control de oportunitate, etc.
26
legea 29/1990, abrogată prin legea 554/2004, art.31 pct.2 şi legea 554/2004 M.O 1154/7.12.2004
211
Note de curs
ASPECTE NOI ÎN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV
INTRODUSE PRIN LEGEA NR. 554/7.12.200427
-art.1 reglementează cine anume poate formula o acţiune în contecios

administrativ în prezent .-în cuprinsul art.2 sunt definiţi termenii speciali
utilizaţi în cadrul unei acţiuni în contecios administrativ şi anume persoana
vatamata,autoritatea publica,act administrativ ,act administrativ-
jurisdictional,contenciosul administrativ ,instanta de contencios
administrativ, nesolutionarea in termenul legal a unei cereri,refuzul
nejustificat de a solutiona o cerere, plangere prealabila, act de comandament
cu caracter militar ,serviciu public, interes public,exces de putere ,drept
vatamat,interes legitim privat , interes legitim public, organisme sociale
interesate, paguba iminenta,instanta de executare.
- în cuprinsul art.3 sunt reglementate organele de tutelă administrativă ca şi
organe ale autorităţii publice care sunt: Prefectul şi Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici.
- în art. 4 legiuitorul se referă la excepţia de nelegalitate invocată în cadrul
acţiunii în contecios administrativ cu privire la actele administrative de
autoritate. Se arată expres cine poate invoca această excepţie, care este
termenul şi instanţa compententă să soluţioneze excepţia de nelegalitate,
cum se finalizează şi în ce constă soluţia dată de instanţă asupra excepţiei,
precum şi calea de atac şi termenul de declarare a căii de atac.
- în cuprinsul art. 5 sunt reglementate actele exceptate de la controlul de
legalitate exercitat asupra actelor administrative de autoritate de către
instanţa de contecios administrativ.
- în art. 6 se defineşte actul administrativ jurisdicţional.
Capitolul II din Legea contenciosului administrativ este denumit Procedura
de soluţionare a cererilor în contencios administrativ şi cuprinde un număr
de 15 articole (de la art. 7 la art.21 din lege).
- în cuprinsul art. 7 este reglementată procedura prealabilă obligatorie ce
trebuie urmată de partea care formulează o acţiune în contecios administrativ
înainte de aformula cerea la instanţa de judecată.
212
- art. 8 reglementează în ce anume constă obiectul unei acţiuni în contecios
administrativ .
- în art.9 se reglementează posibilitatea părţii care este nemulţumită de
vreun text cuprins în Ordonanţa de Guvern28 de a ataca dispoziţiile
considerate nelegale din cuprinsul acesteia, adică să fie supus controlului de
legalitate exercitat de instanţe, ceea ce reprezintă materializarea efectivă a
prevederilor art.126, alin 6 din Constituţia României, care arată că :
- art.10 reglementează care este instanţa competentă să soluţioneze litigiile
în contecios administrativ.
- art.11 reglementează termenul de introducere a cererilor în contecios
administrativ.
- în cuprinsul art. 12 sunt prezentate actele necesare ce trebuie ataşate la
cererea formulată (la acţiunea în contecios administrativ).
- art. 13 se referă la citarea părţilor şi posibilitatea acestora de a solicita
relaţii de la alte organe de autoritate publică, instituţii publice necesare
soluţionării acţiunii în contecios administrativ formulate în acea cauză.
- în cuprinsul art. 14 este reglementată modalitatea legală de suspendare a
actului de autoritate publică atacat în contencios, reglementare care se
deosebeşte ca şi modalitate şi condiţii de vechiul text cuprins în art.9 din
Legea 29/1990 abrogată prin Legea 554/2004.
- în cuprinsul art. 15 sunt arătate modalităţile în care se poate solicita
suspendarea actului vătămător, fie pe cale separată fie chiar prin acţiunea
principală formulată.
- în art. 16 este regementată posibilitatea introducerii în cauză a
funcţionarului29 autorităţii publice care se face vinovat de emiterea nelegală
a unui act atacat în contecios administrativ.
- la art. 17 legiuitorul arată procedura de judecare a cererilor de către
- art. 18 se referă la ce soluţii poate da instanţa de contecios administrativ
când soluţionează o cerere.
- art. 19 prevede termenul de prescripţie pentru acordarea despăgubirilor
solicitate de parte reclamantă în contecios administrativ.
- în art. 20 este reglementat recursul declarat în contecios administrativ.
- art.21 reglementează modalitatea de judecare a recursului ce trebuie
raportat în toate situaţiile în primul rând al art. 17 din lege, sus menţionat,
cu privire la judecata în fond în contecios administrativ, cu menţiunea că
213
trebuie respectate prevederile legale al legii 554/2004, cu privire la situaţiile
deosebite respectiv soluţionarea recursului în aceste cazuri.
CAPITOLUL III din lege - reglementează expres procedura de executare a
unei hotărâri pronunţată de instanţa de contecios administrativ,astfel:
- în art.22 din lege legiuitorul a definit titlul executoriu ca fiind o hotărâre
judecătorească, definitivă şi irevocabilă, prin care s-a admis acţiunea
formulată potrivit dispoziţiilor prezentei legi (L.554/2004), de instanţa de
contecios administrativ.
Legiuitorul reglementează în lege în mod implicit cele două principii
de bază ale contecios administrativ: principiul oficialităţii care se referă la
executarea din oficiu a hotărârilor pronunţate în contecios administrativ şi
principiul celerităţii în sensul că soluţionarea acestui tip de cauza trebuie
făcută de urgenţă, cu termene scurte de judecată şi motivarea de urgenţă a
hotărârârii.
În art. 25 din lege se prevede care expres care este instanţa de
excutare30 a unei astfel de hotărâri judecătoreşti, astfel dacă s-a câştigat pe
fomd acţiune şi a rămas definitivă şi irevocabilă acea hotărâre în recurs
atunci instanţa de executare este prima instanţă este Tribunalul sau Curtea de
Apel. Dacă o hotărâre s-a judecat în primă instanţă la Tribunal şi a fost
schimbată în recurs, instanţa de executare este instanţa a cărei hotărâre a
rămas definitivă şi irevocabilă (cea de la Curtea de Apel).
- în legea conteciosului administrativ legiuitorul reglementează
acţiunea în regres31 adică posibilitatea pe care o are conducătorul unei
autorităţi publice în calitate de parte pârâtă în proces de a se îndrepta cu o
altă acţiune împotriva persoanei vinovate de neeliberare a unui act sau
neexecutare a unei hotărâri de către autoritatea pârâtă deşi aceasta a fost
obligată de instanţă prin hotărârea dată.
Dispoziţii finale şi tranzitorii :

- în art.27 din lege se prevede expres faptul că judecarea cauzelor aflate pe
rol32 se va face potrivit dispoziţiilor legii 29/1990.
- art. 28 face trimitere la dispoziţiile din dreptul comun (codul de procedură
civilă) ce se aplică în completare la dispoziţiile legii contenciosului care sunt
dispoziţii speciale în materie.
30
214
- în art.29 din lege există dispoziţii ce se referă la corelarea terminologică33,
adică a termenilor cuprinsi în această lege şi termenii cuprinşi în legile
anterioare şi anume se face trimitere la legea conteciosului administrativ, iar
termenii utilizaţi începând cu data de 07.01.2005 sunt cei cuprinşi în legea
554/2004.
- ca orice lege în art.30 sunt cuprinse dispoziţii tranzitorii şi se referă la care
anume instanţe pot soluţiona cauzele de contencios administrativ. Din lege
se desprinde că litigiile de contecios administrativ se soluţionează de către
tribunalele de contecios administrativ şi fiscal, respectiv de secţiile de
contecios administrativ şi fiscal ale Curţii de Apel şi ale Înaltei Curţi de
Casaţie şi Justiţie (ca instanţă de recurs împotriva hotărârilor pronunţate pe
fond de curţile de apel).
- art. 31 se referă la data intrării în vigoare a Legii 554/2004 a Conteciosului
Administrativ.
Aspecte de noutate cuprinse în legea 554/2004 a Contenciosului

administrativ
1. În esenţă în art.1 din lege legiuitorul a venit cu un aspect de noutate
legislativă arătând în mod clar şi nominal care sunt persoanele care pot
acţiona în justiţie pe calea conteciosului administrativ ce sunt cuprinse în
noţiunea de oricare persoană vătămată. Denumirea nouă folosită de legiuitor
este aceea de subiecte de sesiznă.
În concret, poate declanşa o acţiune în instanţă orice persoană cu condiţia ca
aceasta să se considere vătămată într-un drept al său,o liberalitate sau un
interes legitim de către o autoritate publică.
Vătămarea trebuie să fie făcută potrivit legii printr-un act administrativ emis
de o autoritate publică, în formă tipică sau prin refuzul autorităţii ce constă
în nesoluţionarea unei cereri în termenul legal.
Cererea trebuie să fie făcută instanţei competente, competenţă prevăzută
expres şi în codul de procedură civilă art.2 şi 3 şi 4 (tribunale, Curţi de Apel
şi Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie).
2. Un alt aspect de noutate introdus prin noua lege a conteciosului
administrativ constă în obligativitatea publicării34 hotărîrilor definitive şi
irevocabile pronunţate de instanţele de contecios administrativ, cu menţiunea
doar a acelora prin care s-au anulat acte cu caracter normativ, de exemplu o
34
Art. 23. - Hotararile judecatoresti definitive si irevocabile, prin care s-au anulat acte administrative cu caracter
normativ, sunt general obligatorii si au putere numai pentru viitor. Ele se publica in Monitorul Oficial al Romaniei,
Partea I, sau, dupa caz, in monitoarele oficiale ale judetelor ori al municipiului Bucuresti, la cererea instantei de
executare ori a reclamantului, fiind scutite de plata taxelor de publicitate.
215
Hotărâre de Guvern, o Ordonanţă de Guvern, un Ordin al ministrului, acest
lucru fiind obligatoriu pentru viitor, adică începând cu data intrării în
vigoare a acestei legi:7.01.2005.
De menţionat este faptul că în cuprinsul art.2 din lege, legiuitorul a
prezentat sub formă de definiţii înţelesul şi semnificaţia termenilor,
noţiunilor celor mai utilizate instituţii unor acţiuni în contecios
administrativ, fiind utilizate expresiile următoare: persoana vatamata,
autoritatea publica,act administrativ, act administrativ-
jurisdictional,contenciosul administrativ ,actul unilateral cu caracter
individual sau normativ, emis de o autoritate publica,instanta de contencios
administrative,nesolutionarea in termenul legal a unei cereri,refuzul
nejustificat de a solutiona o cerere, plangere prealabila,act de comandament
cu caracter militar,serviciu public interes public, exces de putere,drept
vatamat,interes legitim privat,interes legitim public,organisme sociale
interesate,paguba iminenta,instanta de executare .
3. Alt aspect de noutate legislativă se referă la obligaţia executării35
referitoare atât la actele administrative emise de autorităţile publice cât şi la
contractele administrative şi anume: dacă prin hotărâre se dispune obligarea
organului de autoritate publică să emită un act sau să încheie un contract de
concesiune sau să elibereze o adeverinţă , sau un certificat , atunci unitatea
este obligată în termenul stabilit de lege de la data rămânerii definitive şi
irevocabile a hotărârii să-l publice (în termen de 30 de zile).
4. Elementul de noutate se referă şi la instanţa de executare a
hotărârilor în contencios administrativ(art. 25).
5. Şi prin art.9 din lege se aduce un element de noutate în sensul că,
potrivit legii 29/1990 a conteciosului administrativ, nu exista posibilitatea de
a ataca în contecios administrativ dispoziţiile cuprinse într-o Ordonanţă de
Guvern.
6. În practică este important a se cunoaşte atât de teoreticienii
dreptului cât şi de practicienii în materie: ce anume trebuie să se ceară şi se
cere potrivit legii printr-o acţiune în contecios administrativ? Răspuns : se
poate cere anularea actului administrativ vătămător, recunoaşterea dreptului
35
Art. 24. - (1) Daca in urma admiterii actiunii autoritatea publica este obligata sa incheie, sa inlocuiasca sau sa
modifice actul administrativ, sa elibereze un certificat, o adeverinta sau orice alt inscris, executarea hotararii definitive
si irevocabile se va face in termenul prevazut in cuprinsul ei, iar in lipsa unui astfel de termen, in cel mult 30 de zile de
la data ramanerii irevocabile a hotararii.
(2) In cazul in care termenul nu este respectat, se va aplica conducatorului autoritatii publice sau, dupa caz, persoanei
obligate o amenda de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de intarziere, iar reclamantul are dreptul la
despagubiri pentru intarziere.
(3) Neexecutarea sau nerespectarea hotararilor judecatoresti definitive si irevocabile pronuntate de instanta de
contencios administrativ si dupa aplicarea amenzii prevazute la alin. (2) constituie infractiune si se sanctioneaza cu
inchisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amenda de la 25.000.000 lei la 100.000.000 lei.
216
pretins sau a interesului legitim, repararea pagubei aduse, amendarea
funcţionarului vinovat de încălcarea legii, obligarea la eliberarea unui act,
certificat, obligarea la încheierea unui contract de natură administrativă
(concesiune, administrare, închiriere).
Şi aceste aspecte reprezintă o nuanţă de noutate prin modul în care
sunt reglementate în noua lege a Contenciosului Administrativ, mai exact
legiuitorul se referă nu numai la actele administrative cunoscute ci şi al
contractele administrative.
7. Cât priveşte vătămarea interesului legitim, legiuitorul arată că
aceast poate fi un interes legitim privat şi un interes legitim public, noţiuni
specifice utilizate în materie şi definite expres în lege(art.2 lit.o şi p)36 ceea
ce reprezintă tot o noutate adusă de legiuitor prin definirea expresă a acestor
termeni de specialitate utilizaţi în contenciosul administrativ.
8. Tot ca şi element de noutate în lege se prevede că mai poate să se
adreseze instanţei de contecios administrativ şi persoana vătămată într-un
drept al său sau un interes legitim print-un act individual adresat altui subiect
de drept.
9. Sunt cuprinse în această lege şi alte subiecte de drept în afară de
cele cunoscute. Astfel potrivit noii legi a conteciosului administrativ în
afară de persoanele mai sus menţionate mai pot declanşa acţiuni în contecios
administrativ : avocatul poporului şi Agenţia Naţională a Funcţionarilor
Publici, care sunt definite de legiuitor organe de tutelă administrativă.
10. De asemenea prin lege se arată că avocatul poporului pe baza
atribuţiilor sale, în urma unei sesizări de partea interesată, în baza acestei
legi, dacă este sesizat de o persoană fizică şi dacă apreciază că un act sau o
autoritate publică a săvârşit exces de putere,a emis un act ilegal ce nu poate
fi înlăturat decât prin justiţie, poate sesiza instanţa de contecios administrativ
cu acţine normală în justiţie la instanţa de la domicilui persoanei care a
sesizat Avocatul poporului (domiciliul petiţionarului).
În consecinţă petiţionarul dobândeşte de drept calitatea de reclamant în
cazul în care Avocatul poporului a formulat acţiune în justiţie.
11. Sesizarea instanţei de contencios se poate face de către Ministerul
Public atunci când Parchetul apreciază că s-a emis un act sau că o autoritate
prin exces de putere a emis fie un act normativ fie un act individual, prin
care s-a vătămat un interes.
36
Art.2 o) interes legitim privat - posibilitatea de a pretinde o anumita conduita, in considerarea realizarii unui drept
subiectiv viitor si previzibil, prefigurat;
p) interes legitim public - posibilitatea de a pretinde o anumita conduita, in considerarea realizarii unui drept
fundamental care se exercita in colectiv ori, dupa caz, in considerarea apararii unui interes public;
217
În acest caz se sesizează tribunalul, respectiv Curtea de Apel iar
instanţa competentă este cea de la sediul autorităţii publice care a emis actul
vătămător.
În esenţă, ori de câte ori se solicită printr-o acţiune să se constate
nulitatea unui act administrativ nelegal instanţa trebuie să se pronunţe asupra
acestui aspect deoarece de regulă actele administrative dacă au intrat în
circuitul civil şi au produs efecte juridice ele nu se mai pot revoca de orgenul
emitent ci pot fi anulate doar de instanţă.
În cazul în care se admite acţiunea, instanţa se va pronunţa asupra
legalităţii sau nelegalităţii actului contestat, dar dacă partea cere se va
pronunţa şi asupra legalităţii actelor ce au stat la baza emiterii actului nelegal
şi tot la cererea părţii se va pronunţa asupra suspendării efectelor acestuia în
cazul în care acestea produc un prejudiciu iminent părţii reclamente.
Legiuitorul reglementează posibilitatea atacării pe calea
contenciosului nu numai a hotărârilor de Guvern ca şi a dispoziţiilor
cuprinse într-o ordonanţă de guvern când se apreciază că ele sunt nelegele,
neconstituţionale. Aşadar persoana vătămată se poate adresa instanţei atunci
când:
- este vătămată în drepturile sale sau în interesul său legitim , printr-o
ordonanţă sau printr-o dispoziţie dintr-o Odonanţă sau Hotărâre de Guvern
ce sunt neconstituţionale
- pentru acest motiv se adresează instanţei de contecios administrativ,
iar în cererea respectivă partea poate invoca excepţia neconstituţionalităţii
ordonanţei.
Tot ca element de noutate apare definită expres tutela administrativă şi
organele acesteia în sensul că prefectul este o altă persoană ce poate
introduce acţiune în contecios administrativ, precum şi orice persoană de
drept public vătămată într-un drept al său sau interes legitim.
Referitor la tutela administrativă aceasta se realizează potrivit legii de
către cele două organe de autoritate publică şi anume de către prefect cu
referire strictă la zona teritorială, la unitatea administrativă, judeţul şi al
doilea organ Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, ce este un organ al
administraţiei publice la nivel de ţară ce are personalitate juridică ce are
drept scop de a apăra funcţionarii publici de abuzurile organului de atoritate
la care aceştia activează.
Potrivit noii legi este obligatorie participarea în instanţă a
reprezentantului Ministerului Public (prev. art.1, pct.9din legea 554/2004).
În cazul în care Ministerului Public sesizează instanţa pentru emiterea
unui act de autoritate publică în exces de putere, instanţa din oficiu sau la
cerere poate introduce în cauză chiar şi alte organisme sociale cu
218
personalitate juridică interesate, tocmai în scopul unei soluţionări juste şi
legale a cauzei.
Ca şi aspect de noutate dar şi ca dispoziţie imperativă legea
conteciosului administrativ prevede necesitatea unei concilieri prealabile şi
acest lucru este cu atât mai important cu cât este vorba de situaţii în care se
cere obligarea sau se solicită anularea contractelor administrative când este
obligatoriu să se procedeze la conciliere între părţi, potrivit art. 720 alin.1-9,
cod procedură civilă.
Tot aspect de noutate cuprins în lege este dispoziţia cuprinsă la art. 3
alin. 3 care arată că până la soluţionarea cauzei (a contestaţiei a acţiunii în
contecios administrativ) actul atacat, în condiţiile art.1 şi 2 este suspendat de
drept.
Legea actuală prevede în mod expres când anume se poate invoca
excepţia de nelegalitate şi care instanţă o poate soluţiona (art.4 din lege).
Legiuitorul reglementează care sunt actele administrative de autoritate
care sunt exceptate de la controlul realizat pe calea conteciosului
administrativ, acestea fiind actele Parlamentului şi Guvernului.
Indiferent de obiectul cererii în contencios administrativ, în toate
cazurile instanţa înainte de a proceda la judecată în fond a cauzei trebuie să-
şi verifice mai întâi competenţa materială şi apoi să procedeze la
soluţionarea excepţiei de nelegalitate a actului (în condiţiile prevăzute de
art.4 din lege) dacă s-a invocat o astfel de excepţie şi după aceea să
procedeze la soluţionarea pe fond a cauzei.
219
Condiţiile de admisibilitate ale acţiunii în contencios administrativ
Condiţiile de admisibilitate sunt acele cerinţe pe care acţiunile intentate

trebuie să le îndeplinească, în prealabil, pentru ca instanţa sesizată să poată
proceda la judecarea fondului litigiului.7 Aşadar, verificarea îndeplinirii
condiţiilor trebuie să preceada judecata fondului, iar când una sau mai multe
condiţii cerute de lege nu sunt îndeplinite, acţiunea urmează a fi respinsă.
Prima condiţie pentru promovarea actiunii in contencios administrativ
este ca vatamarea dreptului sa fie urmarea unui act administrativ sau a
refuzului unei autoritati publice de a rezolva cererea referitoare la un drept
recunsocut de lege.
In art.1 alin.2 din Legea nr.29/1990 se arata ca se considera refuz
nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege si
faptul de a nu raspunde petitionarului in termen de 30 de zile de la
inregistrarea cererii respective, daca legea nu prevede alt termen.
Cat priveste actul administrativ, pentru a putea sa faca obiect al unei
actiuni in contencios administrativ, potrivit Legii nr.29/1990, trebuie ca prin
el sa se fi vatamat unele drepturi recunoscute de lege in favoarea persoanelor
fizice sau juridice reclamante in aceste actiuni.
Uneori, in literatura juridica si in practica judiciara s-a apreciat ca o
astfel de conditie este satisfacuta numai in cazul in care intervine un act
administrativ individual pentru ca numai un astfel de act poate vatama un
drept care apartine unei persoane fizice sau juridice.
S-a apreciat astfel ca un act administrativ cu carácter normativ nu ar
putea produce o astfel de vatamare in mod direct, pentru ca, de regula,
intervine un act individual care sa faca aplicatiunea celui normativ.
Chiar daca s-ar admite o astfel de sustinere (art.1 din Legea
nr.29/1990 nu face o deosebire intre cele doua categorii de acte
administrative – s.n.), nu inseamna ca actele administrative normative nu pot
fi cenzurate, sub aspectul legalitatii lor, in cadrul unei actiuni in contencios
administrativ, in legatura cu legalitatea actului administrativ individual prin
care s-a vatamat dreptul care apartine unei persoane fizice sau juridice
reclamante in actiunea cu care este sesizata instanta de judecata.
In acest context trebuie subliniat si faptul ca nu vor putea face obiectul
actiunii directe in contencios administrativ simplele operatiuni
administrative si materiale care nu produc prin ele insele efecte juridice. Ele
7
C. G. Rarinescu, op.cit., p.220
220
pot fi verificate sub aspectul legalitatii lor, insa numai in legatura cu actul
administrativ care face obiectul actiunii in justitie.
De aceea este important sa facem distinctia intre actele administrative
si operatiunile administrative si materiale pentru ca de multe ori aceste
operatiuni prezinta aspecte care dau posibilitatea considerarii lor ca acte
administrative. Aceste operatiuni care se realizeaza in cadrul activitatii
administrative pe baza si in executarea legii produc efecte juridice, dar asa
cum am aratat, nu prin insele, cum se intampla in cazul actelor
administrative, ci prin efectul normelor juridice care le reglementeaza.
A doua conditie este aceea a vatamarii unui drept recunoscut de lege in
favoarea reclamantului, persoana fízica sau juridica.8
Reclamantul trebuie sa fie beneficiarul unui drept subiectiv, adica un
drept pe care i l-au acordat normele juridice si pe care autoritatea publica are
obligatia sa-l respecte si sa-l realizeze in favoarea reclamantului.
Rezulta astfel ca pentru introducerea actiunii in contencios administrativ,
potrivit dispozitiilor art.1 din Legea nr.29/1990, nu este suficienta existenta
unui interes legitim si ca trebuie dovedita existenta si incalcarea unui drept
subiectiv care sa apartina reclamantului si sa fi fost stabilit prin lege sau prin
acte emise pe baza si in executarea legii (nu este vorba asadar de drepturi
care sa provina dintr-un contract).
Este, de asemenea, necesar ca autoritatilor publice sa le revina sarcina
in cadrul competentei pe care o au sa realizeze aceste drepturi si sa le
respecte. Prin aceasta se exprima corelatia dintre drepturile si obligatiile care
se formeaza in cadrul raaporturilor juridice dintre autoritatile publice si cei
administrati.
In prezent, in practica Sectiei de contencios administrativ a Curtii Supreme
de Justitie s-a precizat ca in privinta structurii dreptului vatamat pentru
introducerea actiunii in contencios administrativ este necesar sa fie vorba de
un drept si nu de o simpla vocatie.9
Cu titlu de exemple de drept vatamat, in practica instantei supreme,
amintim pe cele referitoare la dreptul de proprietate; la dreptul de a ocupa
diferite functii publice (secretar, contabil, cadru didactic etc.); dreptul de a
exercita diferite profesii si meserii (avocat, medic cu cabinet particular etc.);
dreptul de a fi reintegrat intr-o functie publica din care reclamantul a fost
indepartat abuziv; dreptul de a obtine o autorizare de functionare.
8
Sunt autori, precum A. Iorgovan, V. Vedinas, care considera ca actiunea in contenicos administrativ poate
fi introdusa si atunci cand s-au incalcat interese legitime si ca aceasta posibilitate este oferita de disp.
Art.21 din Constitutie in care se arata ca “orice persoana se poate adresa justitiei pentru apararea
drepturilor, a libertatilor si a intereselor sale legitime.”
9
Culegere de decizii pe anul 1991
221
Tot legat de dreptul incalcat s-a mentionat ca pentru a avea deschisa
calea actiunii in justitie este necesar ca dreptul sa fie recunoscut de lege.
In afara existentei dreptului recunoscut de lege este necesar ca actiunea
introdusa in justitie sa prezinte un interes, asa cum este analizat, la dreptul
procesual civil.
Un astfel de interes nu exista, spre exemplu, in cazul in care actul
administrativ impotriva caruia se plange reclamantul a fost retras de
autoritatea administratiei publice, sau nu si-a produs efectele juridice.
Cea de-a doua conditie de admisibilitate a unei actiuni in contencios
administrativ se refera la actul atacat care trebuie sa emane de la o autoritate
publica, asa cum prevad disp. art.48 din Constitutie.
De precizat ca Legea nr.1/1967 concepea actul administrativ ca fiind opera
exclusiva a organelor administratiei de stat.
Aceasta conceptie rezulta din felul in care prin Legea nr.1/1967 se
distribuia competenta instantelor judecatoresti in materia contenciosului
administrativ.
Se stabilea astfel ca judecatoriile solutionau litigiile care se refereau la actele
administrative ale organelor locale ale administratiei de stat, iar tribunalele
organizate la nivelul judetelor si al municipiului Bucuresti solutionau litigiile
referitoare la actele administrative adoptate sau emise de organele centrale
ale administratiei de stat, excluzand actele Consiliului de Ministri, care era
considerat organ suprem al administratiei de stat.
Legea nr.29/1990 a contenciosului administrativ nu mai foloseste
termenul de organ al administratiei de stat, si pe acela de autoritate
administrativa, inlocuita apoi cu notiunea de autoritate publica, prin art.48
din Constitutie.10
Actele administrative sunt, in principal, opera autoritatilor care
infaptuiesc administratia publica prin organizarea executarii si executarea
legii, in cadrul unei competente conferite de lege, sau de acte emise pe baza
si in executarea legii.
In aceasta categorie de autoritati ale administratiei publice intra, pe langa
autoritatile puterii executive, stricto sensu (Presedintele Romaniei si
guvernul) si autoritatile administratiei publice centrale si locale, precum si
institutiile publice si regulile autonome atunci cand au o competenta de
organizare a executarii si executare a legii, fapt prevazut in lege sau in alte
acte normative date in baza legii.
O astfel de activitate de organizare a executarii si de executare a legii
se realizeaza insa si in cadrul sistemului de organizare a celorlalte doua
10
A se vedea Decizia nr.37/1997 a Curtii Constitutionale
222
puteri ale statului, anume puterea legiuitoare si puterea judecatoreasca. Si in
aceste sisteme de organizare pot exista autoritati care sa emita acte
administrative pe baza unei competente conferite de lege.
Acest lucru rezulta pentru puterea legiuitoare din dispozitiile art.2
litera a din Legea nr.29/1990 care mentioneaza ca nu pot fi atacate in justitie
actele administrative de autoritate si de gestiune ale organelor de conducere
ale Parlamentului.
La fel a rezultat ca, in baza unei competente conferite de lege,
organele de conducere ale curtilor de apel emit acte administrative in
procesul organizarii si executarii legii (exemplu, competenta presedintilor
curtilor de apel in legatura cu numirea unor persoane in functii auxiliare la
instantele judecatoresti).
In practica judecatoreasca s-a considerat ca, in cazul in care unui candidat la
ocuparea prin concurs a unei functii auxiliare in cadrul unor instante
judecatoresti i se refuza inscrierea la concurs, acest refuz se considera act
administrativ si îi este deschisa calea unei actiuni in contencios
administrativ.
S-a considerat, de asemenea, ca au o calitate de autoritati publice si
unele organizatii nestatale care organizeaza o activitate de interes public,
legea conferindu-le o veritabila competenta in a actiona in organizarea
executarii si executarea legii.
Astfel. barourilor de avocati li s-a recunoscut competenta de a emite
acte administrative, intrucat sunt organizate si functioneaza pe baza legii. In
cazul in care se refuza inscrierea la concursul pentru intrarea in barou a unei
persoane care indeplineste conditiile legale, se considera ca prin acest refuz,
care este un act administrativ, i s-a incalcat un drept si de aceea i se da
posibilitatea contestarii refuzului la instanta de contencios administrativ.
De asemenea, institutiilor particulare de invatamant superior care
functioneaza in baza legii li s-a atribuit competenta de a organiza activitati
de pregatire pentru diferite profesii juridice, medicale, tehnice, economice
etc. In acest caz diplomele emise de aceste institutii sau refuzul de a emite
aceste acte sunt considerate acte administrative si supuse controlului
judecatoresc pe calea actiunii in contencios administrativ.
Se are in vedere ca institutiile respective, desi particulare, cu sau fara
personalitate juridica, este determinata de natura activitatii pe care
desfasoara organizatiile respective, si anume o activitate de interes public.
Competenta lor de a emite acte administrative constituie un mijloc de
organizare a executarii a legii, ceea ce le confera calitatea de autoritati
publice.
223
Extinzandu-se prin Legea nr.29/1990 sfera notiunii actelor administrative
care pot fi supuse controlului judecatoresc pe calea actiunii in contencios
administrativ acest lucru este remarcabil in asigurarea protectiei persoanelor
fizice si juridice, pe linia apararii drepturilor recunoscute acestora prin lege
si la care sunt obligate autoritatile publice indiferent de natura lor
organizatorica.
Singura conditie pentru a fi considerate autoritati publice si a avea
competenta de a emite acte administrative este, asa cum am mai aratat, ca
acest lucru sa rezulte din lege sau din acte administrative emise in baza si in
executarea legii.
A patra conditie este aceea a efectuarii procedurii administratatiei
prealabile si introducerii in termenul legal a actiunii in contencios
administrativ.
Inainte de a se adresa instantei judecatoresti competente, reclamantul are
obligatia de a folosi recursul administrativ gratios prin care solicita
autoritatii publice care a emis actul administrativ prin care s-a incalcat
dreptul reclamantului recunoscut de lege, sau care a refuzat expres sau tacit
pretentia reclamantului, sa revina asupra atitudinii initiale si sa-si recunoasca
pretinsul drept.
Termenul in care se exercita acest recurs administrativ gratios este de
30 de zile de la comunicarea actului administrativ sau a refuzului expres, ori
in cazul tacerii administratiei, de la expirarea termenului in care autoritatea
avea obligatia sa rezolve cererea.
In lipsa unui termen special pentru rezolvarea cererii, Legea
contenciosului administrativ a fizat un termen de 30 de zile de la
inregistrarea cererii.
Legea nr.29/1990 prevede si posibilitatea folosirii recursului ierarhic
administrativ la autoritatea ierarhic superioara celei emitente a actului
administrativ.
In cazul in care reclamantul a optat si pentru acest recurs administrativ
(cel ierarhic), el are obligatia sa astepte raspunsul autoritatii publice sesizate
timp de 30 de zile dupa care va putea introduce actiunea in contencios
administrativ la instanta competenta.
Recursul ierarhic nu este obligatoriu a fi folosit, spre deosebire de
recursul gratios care este obligatoriu si care constituie o conditie prealabila
introducerii actiunii in contencios administrativ la instanta.
Procedura administrativa prealabila era prevazuta si in Legea
nr.1/1967 si se regaseste si in legislatia altor tari.
224
Aceasta procedura da posibilitatea rezolvarii rapide si necostisitoare a
litigiului si are avantajul de a invoca autoritatii emitente atat motive de
ilegalitate, cat si lipsa de oportunitate.
In acest caz se da posibilitatea administratiei sa-si reconsidere
activitatea stingand eventual litigiul prin rezolvarea favorabila a cererii ce
constituie obiectul recursului gratios.
I. Regimul juridic al procedurii administrative prealabile

locale autonome.
de recurs.
225
MODIFICARILE ADUSE LEGII 554/2004
A CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
PRIN LEGEA NR. 262/19.07.2007
Legea Contenciosului Administrativ nr. 554/2004, publicată în M.

Of. Nr. 1154/7.12.2004, a fost modificată prin Legea nr. 262/19.07.2007,
publicată în M. Of. Nr. 510/ 30.07.2007.
Această lege de modificare a legii contenciosului este structurată pe 5
articole, astfel:
Art. I. – cuprinde 36 de puncte, prin care se modifică art. 1-28 din
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
Art. II. – cuprinde modificările aduse în drept şi în fapt procedurii de
soluţionare a cauzelor aflate pe rolul instanţelor la data intrării în vigoare a
Legii nr. 554/2004, în sensul că acestea continuă să se judece potrivit legii
aplicabile la momentul sesizării instanţei de judecată, adică fie potrivit Legii
nr. 29/1990, fie potrivit Legii nr. 504/2004.
Însă, “prin excepţie”, legea reglementează şi unele aspecte care,
anterior, nu aveau un text de lege expres aplicabil, astfel:
Art. II. al 1, teza II – reglementează punerea în executare a hotărârii
definitive şi irevocabile pronunţată în temeiul Legii nr. 29/1990 şi
neexecutate la data intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, iar aceasta se va
face în conformitate cu prevederile acestei legi.
Art. II. al 2 – se referă la excepţia de nelegalitate şi la garanţiile
procesuale prevăzute de Legea nr. 554/2004 cu modificările ulterioare – în
sensul că aceste dispoziţii “se aplică şi cauzelor aflate pe rolul instanţei la
data intrării în vigoare a Legii nr. 262/2007”.
Prin această nouă lege se prevede că excepţia de nelegalitate poate fi
invocată şi pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării
în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa iniţială.
Cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la
dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ.
Art. III – se referă la cazurile în care s-au invocat excepţii de
nelegalitate, iar aceste cazuri au fost soluţionate prin respingerea excepţiei
de nelegalitate ca inadmisibilă, fără să fi fost soluţionată pe fond excepţia
de nelegalitate, iar hotărârea pronunţată a rămas definitivă şi irevocabilă.
226
Aceste cauze pot forma obiectul unei cereri de revizuire37 care se
poate introduce în termenul de 3 luni de la intrarea în vigoare a legii
262/2007 (2.08 – 2.11.2007).
Art. IV. pct. (1) – se referă la reglementarea jurisdicţiilor
administrative speciale prin prezentarea de către Guvern spre aprobare
Parlamentului, în procedură de urgenţă, a proiectelor de legi privind aceste
jurisdicţii speciale, în termen de 6 luni de la intrarea în vigoare a Legii nr.
262/2007 (2.08.2007).
Art IV pct. (2) – prin Legea nr. 262/2007 se abrogă expres o serie de
dispoziţii din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia
prefectului publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr.
658/21.07.2004, şi anume art. 2638 şi art. 26 indice 139.
37
Cerere de revizuire formulată în temeiul art. III din Legea nr. 262/2007 cu privire la o
hotărâre definitivă şi irevocabilă fără soluţionarea pe fond a excepţiei de nelegalitate, respinsă
ca inadmisibilă. Excepţie de neconstituţionaltate.
În litigiile aflate pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios
administrativ şi fiscal şi având ca obiect cereri de revizuire formulate în temeiul art. III
din Legea nr. 262/2007, s-a decis invocarea de către instanţă, din oficiu, a excepţiei de
neconstituţionalitate a prevederilo respective în raport cu dispoziţiile art. 20 alin. 2 –
principiul priorităţii reglementărilor internaţionale – din Constituţie, republicată, cu
referire la dreptul la un proces echitabil consacrat de art. 6 din Convenţia europeană a
drepturilor omului (principiul securităţii raporturilor juridice şi dreptul la justiţie) şi la art.
322 din Codul de procedură civilă care reglementează revizuirea ca o cale extraordinară
de atac de retractare, iar nu de reformare.
38
Art. 26 – abrogat prin Legea nr. 262/2007.
(1) În fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti Guvernul numeşte câte un prefect.
(2) Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice
descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile
administrativ-teritoriale.
39
Art. 26^1 – abrogat prin Legea nr. 262/2007
(1) Acţiunea introdusă de către prefect pentru anularea unui act administrativ al
autorităţilor administraţiei publice locale socotit nelegal este scutită de taxa de timbru şi
se judecă în regim de urgenţă.
(2) Termenele de judecată nu pot fi mai mari de 10 zile.
(3) Părţile sunt legal citate, dacă citaţia le-a fost comunicată cel puţin cu o zi înaintea
judecării.
(4) Hotărârile prin care se soluţionează fondul cauzei se pronunţă în ziua în care au luat
sfârşit dezbaterile.
(5) În situaţii deosebite pronunţarea poate fi amânată cel mult două zile.
(6) Dispoziţiile prezentului articol referitoare la procedura de verificare a legalităţii
actelor administrative ale autorităţilor administraţiei publice locale ori judeţene se
completează în mod corespunzător cu prevederile Legii contenciosului administrativ nr.
554/2004.
227
Art. V. – cuprinde dispoziţii referitoare la republicarea Legii nr.
554/2004 în Monitorul Oficial al României, Partea I, cu modificările şi
completările aduse prin Legea nr. 262/2007 adică o nouă numerotare a
articolelor.
MODIFICĂRI ŞI COMENTARII
► La art. I sunt cuprinse modificări în ordinea articolelor din Legea

554/2004, după cum urmează:
Principalele aspecte la care s-au adus modificări sunt:
♣ Art. 1 – privind subiectele de sezină este denumit prin noua lege
“Subiectele de sesizare a instanţei“
Tot la art. 1 se aduc modificări de conţinut la alineatele 3 – 9 din
vechiul art. 1 al Legii 554/2004 şi anume:
- Avocatul Poporului40: Avocatul Poporului, în urma controlului realizat,
potrivit legii sale organice, dacă apreciază că ilegalitatea actului sau
refuzul autorităţii administrative de a-şi realiza atribuţiile legale nu poate fi
înlăturat decât prin justiţie, poate sesiza instanţa competentă de contencios
administrativ de la domiciliul petentului. Petiţionarul dobândeşte de drept
calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate. Dacă
petiţionarul nu îşi însuşeşte acţiunea formulată de Avocatul Poporului la
primul termen de judecată, instanţa de contencios administrativ anulează
cererea.
- Ministerul Public41 Ministerul Public, atunci când, în urma
exercitării atribuţiilor prevăzute de legea sa organică, apreciază că
încălcările drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanelor se
datorează existenţei unor acte administrative unilaterale individuale ale
autorităţilor publice emise cu exces de putere, cu acordul prealabil al
acestora, sesizează instanţa de contencios administrativ de la domiciliul
persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vătămate. Petiţionarul
dobândeşte de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această
calitate.
- Ministerul Public, dacă apreciază că s-a adus o vătămare unei
persoane printr-un act administrativ, va sesiza instanţa de contencios
administrativ de la sediul autorităţii emitente.
Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal
poate să solicite instanţei anularea acestuia, în situaţia în care actul nu mai
40
Astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 262/2007.
41
Astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 262/2007.
228
poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice.
În cazul admiterii acţiunii, instanţa se pronunţă, dacă a fost sesizată prin
cererea de chemare în judecată, şi asupra validităţii actelor juridice încheiate
în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor juridice
produse de acestea. Acţiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data
emiterii actului.
♣ Persoana vătămată poate ataca în contencios Ordonanţa Guvernului
sau dispoziţiile neconstituţionale din aceasta, în condiţiile legii, în sensul
că: o dată cu acţiunea în contencios va formula şi exepţia de
neconstituţionalitate, care va fi soluţionată de Curtea Constituţională, apoi,
în funcţie de soluţia dată (decizia Curţii Constituţionale) se va soluţiona
acţiunea în contencios administrativ împotriva Ordonanţei de Guvern42.
♣ Prefectul, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici şi orice subiect

de drept public pot introduce acţiunea în contencios administrativ în
condiţiile legii contenciosului administrativ şi ale legilor speciale.
♣ La soluţionarea cererilor în contencios administrativ, reprezentantul
Ministerului Public (procurorul) poate participa în orice fază a procesului,
ori de câte ori apreciază că este necesar pentru apărarea:
• ordinii de drept
• a drepturilor cetăţenilor
• a libertăţii cetăţenilor.
► Termenii şi expresiile definite anterior prin Legea nr. 554/2004, la

art. 2 din lege, sunt reglementate cu o nouă semnificaţie, astfel:
În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au
următoarele semnificaţii:
a) persoană vătămată - orice persoană titulară a unui drept ori a unui
interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ
sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri; în sensul prezentei
legi, sunt asimilate persoanei vătămate şi grupul de persoane fizice, fără
personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime
private, precum şi organismele sociale care invocă vătămarea prin actul
42
Potrivit dispoziţiilor vechii legi a contenciosului, Legea nr. 29/1990, nu se puteau ataca pe calea
contenciosului administrativ decât Hotărârile de Guvern, nu şi Ordonanţele de Guvern. Potrivit dispoziţiilor
art. 126 alin. 6 din Constituţie, există posibilitatea ca, pe calea contenciosului administrativ, să se efectueze
controlul de legalitate, respectiv de constituţionalitate, a dispoziţiilor cuprinse în Ordonanţele de Guvern.
Tocmai acest lucru este reglementat mult mai clar prin dispoziţiile art. 6 din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 262/2007
229
administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor şi
intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate;
b) autoritate publică - orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-
teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea
unui interes legitim public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul
prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au
obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu
public, în regim de putere publică;
c) act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ
emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea
organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere,
modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative,
în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care
au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea
lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice;
prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative
supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ;
d) act administrativ-jurisdicţional - actul emis de o autoritate
administrativă învestită, prin lege organică, cu atribuţii de jurisdicţie
administrativă specială;
e) jurisdicţie administrativă specială - activitatea înfăptuită de o
autoritate administrativă care are, conform legii organice speciale în materie,
competenţa de soluţionare a unui conflict privind un act administrativ, după
o procedură bazată pe principiile contradictorialităţii, asigurării dreptului la
apărare şi independenţei activităţii administrativ-jurisdicţionale;
f) contencios administrativ - activitatea de soluţionare de către instanţele
de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în
care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a
născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în
sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul
nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes
legitim;
g) instanţă de contencios administrativ, denumită în continuare instanţă
- Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie, secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel şi
tribunalele administrativ-fiscale;
h) nesoluţionare în termenul legal a unei cereri - faptul de a nu
răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii,
dacă prin lege nu se prevede alt termen;
230
i) refuz nejustificat de a soluţiona o cerere - exprimarea explicită, cu
exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane; este
asimilată refuzului nejustificat şi nepunerea în executare a actului
administrativ emis ca urmare a soluţionării favorabile a cererii sau, după caz,
a plângerii prealabile;
j) plângere prealabilă - cererea prin care se solicită autorităţii publice
emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act
administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării sau
modificării acestuia;
k) acte care privesc raporturile cu Parlamentul - actele emise de o
autoritate publică, în realizarea atribuţiilor sale, prevăzute de Constituţie sau
de o lege organică, în raporturile de natură politică cu Parlamentul;
l) act de comandament cu caracter militar - actul administrativ referitor
la problemele strict militare ale activităţii din cadrul forţelor armate,
specifice organizării militare, care presupun dreptul comandanţilor de a da
ordine subordonaţilor în aspecte privitoare la conducerea trupei, în timp de
pace sau război ori, după caz, la îndeplinirea serviciului militar;
m) serviciu public - activitatea organizată sau, după caz, autorizată de o
autoritate publică, în scopul satisfacerii unui interes legitim public;
n) exces de putere - exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor
publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin
încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor;
o) drept vătămat - orice drept prevăzut de Constituţie, de lege sau de alt
act normativ, căruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ;
p) interes legitim privat - posibilitatea de a pretinde o anumită conduită,
în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat;
r) interes legitim public - interesul care vizează ordinea de drept şi
democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor
fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea
competenţei autorităţilor publice;
s) organisme sociale interesate - structuri neguvernamentale, sindicate,
asociaţii, fundaţii şi altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecţia
drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni sau, după caz, buna funcţionare a
serviciilor publice administrative;
ş) pagubă iminentă - prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după
caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a
unui serviciu public;
t) cazuri bine justificate - împrejurările legate de starea de fapt şi de
drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii
actului administrativ;
231
ţ) instanţă de executare - instanţa care a soluţionat fondul litigiului de
contencios administrativ."
♣ La art. 3 din Legea nr. 554/2004 alin.1 se modifică astfel:
- se reglementează expres posibilitatea prefectului de a ataca direct în
instanţa de contencios actele emise de autorităţile publice locale, dacă le
consideră nelegale43.
- Acţiunea se formulează în termenul prevăzut de art. 11 alin. 1. Acest
termen începe să curgă de la data comunicării actului către prefect şi în
condiţiile prevăzute de lege. Acţiunea prefectului este scutită de la plată
taxei de timbru.
♣ Modificări esenţiale a suferit art. 4 din Legea contenciosului
administrativ, referitor la excepţia de nelegalitate, respectiv cu privire la
termenul de formulare a excepţiei, la data emiterii actului administrativ
atacat pe cale de excepţie de nelegalitate.
Astfel, art. 4 alin. 1 se modifică în sensul că:
- legalitatea actului unilateral cu caracter individual se poate verifica
oricând, indiferent de data emiterii acestuia;
- instanţa poate să invoce excepţia de nelegalitate şi din oficiu, iar
partea interesată pe cale de excepţie.
Dacă instanţa este sesizată cu excepţia de nelegalitate a unui act
administrativ unilateral, va înainta dosarul instanţei competente să
soluţioneze excepţia şi va suspenda cauza (litigiul de fond) până la
soluţionarea definitivă şi irevocabilă e excepţiei de nelegalitate.
♣ încheierea de suspendare a judecării cauzei pe fond pentru acest
motiv nu se supune nici unei căi de atac, dar se motivează;
♣ încheierea prin care se respinge cererea de sesizare a instanţei de
contencios administrativ cu excepţia de nelegalitate poate fi atacată o
dată cu fondul;
♣ suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanţa în faţa
căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios
administrativ competentă să o soluţioneze44.
43
Art. 3 alin. 1: Prefectul poate ataca direct în faţa instanţei de contencios administrativ
actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale;
acţiunea se formulează în termenul prevăzut la art. 11 alin. (1), care începe să curgă de
la momentul comunicării actului către prefect şi în condiţiile prevăzute de prezenta lege.
Acţiunea introdusă de prefect este scutită de taxa de timbru.
44
Art. 4 alin. 1: Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual,
indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe
cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa,
232
Art. 4 alin. 2:
Instanţa de contencios se pronunţă – judecă – excepţia de urgenţă, în
şedinţă publică, cu citarea părţilor şi a emitentului actului administrativ a
cărui nelegalitate s-a invocat.
În situaţia în care excepţia de nelegalitate vizează un act administrativ
unilateral, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 262/2004 – cauzele de
nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispoziţii legale în
vigoare la momentul emiterii actului administrativ.
I. Se pune problema în ce constă analizarea prin raportare la
dispoziţii legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ.
Răspunsul:
- se analizează actul administrativ prin prisma Legii nr. 29/1990, a Legii
nr. 554/2004, sau Legii 262/2007 după caz şi, evident, la dispoziţiile legale
pe care se întemeiază excepţia de nelegalitate în vigoare la data emiterii
actului respectiv;
Art. 4 alin. 3: soluţia instanţei de contencios se supune recursului –
cale de atac – ce se declară în termen de 5 zile de la comunicarea
hotărârii pronunţată asupra excepţiei de nelegalitate (încheiere sau
sentinţă).
Recursul se judecă de urgenţă şi cu precădere şi evident cu citarea
părţilor.
II. În practică, se mai pune problema invocării, pe lângă excepţia de
nelegalitate, şi a excepţiei de neconstituţionalitate privind dispoziţiile de
modificare referitoare la excepţia de nelegalitate din legea
contenciosului administrativ, astfel cum au fost prevăzute în Legea
262/2007, excepţii invocate din oficiu chiar de către Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie – secţia contencios adminstrativ şi fiscal.
În acest sens, prezentăm poziţia acesteia:
1. Excepţie de nelegalitate. Act administrativ unilateral cu caracter

individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.
constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează,

prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă şi suspendă
cauza. Încheierea de sesizare a instanţei de contencios administrativ nu este supusă
niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi
atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanţa în
faţa căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios administrativ
competentă să o soluţioneze.
233
Modificări aduse Legii nr. 554/2004, prin Legea nr. 262/2007. Excepţie
de neconstituţionalitate.
În litigiile aflate pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţia de
contencios administrativ şi fiscal şi având ca obiect soluţionarea excepţiei de
nelegalitate invocată cu privire la acte administrative cu caracter individual
emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, s-a decis invocarea
de către instanţă, din oficiu, a excepţiei de neconstituţionalitate a
prevederilor art. 4 alin. 1 şi 2 din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost
modificate prin Legea nr. 262/2007, şi ale art. II. Alin. 2 din Legea nr.
262/2007 în raport cu dispoziţiile art. 15 alin. 2 – principiul
neretroactivităţii legii – şi art. 20 alin. 2 – principiul priorităţii
reglementărilor internaţionale – din Constituţie, republicată, cu referire la
dreptul la un proces echitabil consacrat de art. 6 din Convenţia europeană
a drepturilor omului (principiul securităţii raporturilor juridice şi dreptul
la justiţie).
2. Cerere de revizuire formulată în temeiul art. III din Legea nr.
262/2007 cu privire la o hotărâre definitivă şi irevocabilă fără
soluţionarea pe fond a excepţiei de nelegalitate, respinsă ca
inadmisibilă. Excepţie de neconstituţionaltate.
În litigiile aflate pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţia
de contencios administrativ şi fiscal şi având ca obiect cereri de revizuire
formulate în temeiul art. III din Legea nr. 262/2007, s-a decis invocarea de
către instanţă, din oficiu, a excepţiei de neconstituţionalitate a
prevederilor respective în raport cu dispoziţiile art. 20 alin. 2 – principiul
priorităţii reglementărilor internaţionale – din Constituţie, republicată, cu
referire la dreptul la un proces echitabil consacrat de art. 6 din Convenţia
europeană a drepturilor omului (principiul securităţii raporturilor juridice şi
dreptul la justiţie) şi la art. 322 din Codul de procedură civilă care
reglementează revizuirea ca o cale extraordinară de atac de retractare, iar nu
de reformare.
Art. 5 din Legea nr. 554/2004 a rămas nemodificat45, text ce se referă la
actele care nu pot fi cenzurate de instanţă, sub aspectul legalităţii acestora,
45
Art. 5
Actele nesupuse controlului şi limitele controlului
(1) Nu pot fi atacate în contenciosul administrativ:
a) actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu
Parlamentul;
b) actele de comandament cu caracter militar.
234
întrucât ele se supun unei proceduri speciale de emitere, emitentul acestor
acte respectând legea specială, obiectivul urmărit, situaţia de urgenţă pentru
care s-a emis acel act, după caz.
De altfel, instanţa nici nu ar putea să analizeze aceste acte, deoarece
aceste acte ţin de domenii fie ale siguranţei statului, fie ale stării de război,
fie de comandament militar, fie privind starea de asediu, aspecte pentru care
instanţa nu are instruirea necesară şi nici competenţa prevăzută prin lege.
Art. 6 cuprinde dispoziţii referitoare la jurisdicţiile speciale
administrative în sensul că prin noua lege se aduc completări la alin. 2 – 4,
astfel:
♣ alin. 246 - Actele emise în baza unor legi speciale, pot fi atacate cu
respectarea prevederilor art. 7 alin. 1 în termen de 30 zile de la data
comunicării actului, solicitându-se revocarea în tot sau în parte, direct la
instanţă, dacă partea înţelege să nu exercite procedura jurisdicţională
(plângere prealabilă împotriva deciziei emisă de organul jurisdicţional)
♣ alin. 3: actul administrativ jurisdicţional47 se poate ataca direct în
instanţă, dar în termen de 15 zile de la comunicare, dacă partea înţelege să
renunţe la procedura administrativă jurisdicţională de atac.
♣ alin. 4: dacă partea a optat pentru calea administrativă
jurisdicţională – jurisdicţia administrativă specială sau la alt organ
jurisdicţional şi înţelege să renunţe la această cale în timpul soluţionării
litigiului, ea este obligată să notifice decizia sa de renunţare organului
administrativ jurisdicţional în cauză.
În termen de 15 zile de la notificare, partea poate sesiza instanţa de
contencios, dar nu mai târziu de 15 zile de la notificare, căci acţiunea va fi
tardiv formulată şi respinsă ca tardivă.
(2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru

modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură
judiciară.
(3) Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de
asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele
emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor
calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de
putere.
(4) În litigiile prevăzute la alin. (3) nu sunt aplicabile prevederile art. 14 şi 21.
46
Actele administrative susceptibile, potrivit legii organice, să facă obiectul unei
jurisdicţii speciale administrative pot fi atacate la instanţa de contencios administrativ,
cu respectarea dispoziţiilor art. 7 alin. (1), dacă partea înţelege să nu exercite procedura
administrativ-jurisdicţională
47
De exemplu, decizia emisă de DGFP, procesul-verbal de control vamal emis de ANV
235
În această situaţie, procedura prealabilă administrativă prevăzută de
art. 7 nu se mai efectuează.
Art.7 alin. 1 din legea contenciosului administrativ se modifică în
sensul că
- persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau un interes
legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite – adică
este obligată, în viziunea legiuitorului – autorităţii publice emitente sau
autorităţii publice ierarhice superioare, dacă aceasta există, în termenul de
30 de zile de la data comunicării actului, prin care se cere revocarea în tot
sau în parte a acestuia.
Deci, concluzia care se desprinde este că plângerea prealabilă prevăzută
la art. 7 alin. 1 din legea contenciosului se face de către:
- persoana care se consideră vătămată;
- printr-un act administrativ individual;
- actul respectiv să fie emis de o autoritate publică;
- plângerea trebuie făcută în termen de 30 zile;
- plângerea trebuie să se adreseze emitentului actului sau autorităţii
publice ierarhice superioare dacă acesta există;
- persoana vătămată trebuie să solicite revocarea parţială sau totală a
actului administrativ individual pe care îl consideră nelegal şi vătămător.
- termenul pentru formularea plângerii prealabile curge de la data
comunicării actului.
Prin Legea 262/2007, s-a introdus un alt alineat la articolul 7, după alin.
1, respectiv art. 7 alin. 11 ce prevede :
♣ în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate
fi formulată oricând.
Prin urmare, dacă la alin. 1. art. 7 se referă la plângerea prealabilă
formulată împotriva unui act administrativ unilateral individual, iar
termenul de formulare este de 30 zile, şi se aplică sancţiunea respingerii
acţiunii ca inadmisibilă dacă nu a fost formulată plângerea în termenul legal,
în timp ce la art. 7 alin. 11 se referă la actele administrative normative (de ex.
legi, Hotărâri de Guvern, Ordonanţe de Guvern, care privesc pe toţi cetăţenii
şi nu pe o anume persoană fizică sau juridică), legiuitorul a dat posibilitatea
ca aceste acte normative să poată fi atacate oricând, cu condiţia formulării
plângerii prealabile înainte de a se adresa instanţei de contencios
administrativ.
Noutatea reglementării constă în aceea că lărgeşte posibilitatea
persoanelor de a ataca actele normative chiar dacă a trecut termenul de 1
lunăc - 30 zile de la publicarea lor în Monitorul Oficial, sau termenul de 1
236
an de la data emiterii lor, în sensul că plângerea prealabilă poate fi
formulată ORICAND.
Sub acest aspect apreciez că legiuitorul a avut în vedere necesitatea
eliminării abuzurilor, a nelegalităţilor în emiterea actelor administrative
normative, nefundamentarea lor temeinică şi reală şi prin aceasta încercând a
se repara greşelile legislative şi totodată realizarea efectivă a dreptului la
apărare fără a fi limitată exercitarea acestui drept într-un anume termen prin
introducerea in textul de lege a sintagmei oricând – ceea ce reprezintă o
garanţie constituţională a apărării drepturilor şi intereselor legitime ale
persoanelor (cetăţenilor) persoane fizice sau juridice.
De altfel, aspectul de noutate reprezintă armonizarea legislaţiei
administrative interne la cea a comunităţii europene.
Tot la art. 7 s-au adus modificări la aliniatul 5 şi 6, din legea
contenciosului administrativ in sensul urmator .
♣ Art 7 alin 5 – În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul
Poporului, Ministerul Public, Agenţia Nationala a Funcţionarilor Publici
sau al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau
dispoziţii din ordonanţe, precum şi în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) şi
la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă.
a) prin urmare, se prevede expres că în cazul acţiunii formulate de
prefect, A.N.F.P., parchet, plângerea prealabilă nu este obligatorie, adică
acţiunea se poate formula direct in instanţă fără a se realiza mai întâi
procedura prealabilă.
b) atunci cînd este vorba de cererile persoanelor vătămate prin
ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe de guvern, de asemenea nu este
obligatorie procedura prealabilă.
c) nu este obligatorie procedura prealabilă nici în cazul refuzului
nejustificat al unei autoritaţi publice de a rezolva o cerere referitoare la un
drept sau un interes legitim, ori în cazul în care nu i s-a răspuns solicitantului
de către autoritatea publică la o cerere în termenul legal.
d) evident că şi în cazul prevăzut la articolul 4 – referitor la excepţia de
nelegalitate, nu este obligatorie plângerea prealabilă.
♣ Cât priveşte art. 7 alin. 6 din legea contenciosului administrativ nr.
554/2004, şi acesta suferit o modificare în sensul următor:
Plângerea prealabilă în cazul acţiunilor care au ca obiect contracte
administrative are semnificatia concilierii în cazul litigiilor comerciale,
dispoziţiile Codului de procedura civilă fiind aplicabile în mod
corespunzător. În acest caz, plângerea trebuie facuta în termenul de 6 luni
prevăzut la alin. (7), care va începe sa curgă:
237
a) de la data încheierii contractului, în cazul litigiilor legate de
încheierea lui;
b) de la data modificării contractului sau, după caz, de la data
refuzului cererii de modificare făcute de către una dintre părţi, în cazul
litigiilor legate de modificarea contractului;
c) de la data încălcării obligaţiilor contractuale, în cazul litigiilor
legate de executarea contractului;
d) de la data expirării duratei contractului sau, după caz, de la data
apariţiei oricărei alte cauze care atrage stingerea obligaţiilor contractuale,
în cazul litigiilor legate de încetarea contractului;
e) de la data constatării caracterului interpretabil al unei clauze
contractuale, în cazul litigiilor legate de interpretarea contractului.
Întrucât în categoria actelor administrative ce pot fi atacate în
contenciosul administrativ se includ şi contractele administrative (spre
exemplu contractul de închiriere încheiat de o autoritate publică, cu alte
persoane, alte autoritaţi publice, contractul de concesiune, contractul de
licitaţie publică), în aceste cazuri plăngerea prealabilă reprezintă de fapt
concilierea prealabilă efectuată de părţi care are semnificaţia concilierii de
la litigiile comerciale, obligatorie şi în aceste litigii şi care se realizează în
condiţiile prevazute de art 7201 din Codul de procedura civilă care prevede
că: în procesele şi cererile în materie comercială evaluabile în bani, înainte
de introducerea cererii de chemare in judecată, reclamantul va încerca
soluţionarea litigiului prin conciliere directă cu cealalta parte (cu
respectarea dispoziţiilor de la alineatul 2-5 c.pr.civ)
- Prin urmare dispoziţiile codului de procedură civilă privind
concilierea obligatorie la contractele administrative vor fi completate prin
aplicarea în mod corespunzător a dispoziţiilor art. 7201 cod procedura civilă.
Plângerea prealabilă în cazul contractelor administrative trebuie
formulată în termenul de 6 luni care începe să curgă diferit în funcţie de
obiectul cererii, adică în funcţie de ce solicită partea care se consideră
vătămată, prin acel contract administrativ, astfel: de la data încheierii
contractului, de la data modificării contractului sau, după caz, de la data
refuzului cererii de modificare, la data încălcării obligaţiilor contractuale,
de la data expirării duratei contractului sau, după caz, de la data apariţiei
oricărei alte cauze care atrage stingerea obligaţiilor contractuale, de la
data constatării caracterului interpretabil al unei clauze contractuale.
♣ Plângerea prealabilă poate fi introdusă şi mai târziu de 6 luni, aspect
prezentat mai sus, dar „numai pentru motive temeinice” şi „ nu mai târziu de
6 luni de la data emiterii actului administrativ” .
238
Termenul de 6 luni reprezintă un termen de prescripţie, adică poate
fi întrerupt, suspendat poate opera repunerea în termen – toate acestea în
condiţiile legii cu aplicarea prevederilor D-L nr. 167/1958 privind
prescripţia.
♣ Art. 8 din legea contenciosului administrativ a suferit modificări la
alin. 1, în sensul că: obiectul acţiunii judiciare în contencios s-a lărgit
conform reglementării cuprinsă în acest text de lege: Persoana vătămată
într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act
administrativ unilateral, nemultumita de răspunsul primit la plângerea
prealabilă sau care nu a primit nici un răspuns în termenul prevăzut la art.
2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanta de contencios administrativ
competenta, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului,
repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De
asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care
se considera vătămat într-un drept sau interes legitim al sau prin
nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei
cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni
administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau
interesului legitim."
11. La articolul 8, după alineatul (1) se introduc doua noi alineate,
alineatele (1^1) şi (1^2), cu următorul cuprins:
"(1^1) Persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat pot
formula capete de cerere prin care invoca apărarea unui interes legitim
public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim
public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului
legitim privat.
(1^2) Prin derogare de la dispoziţiile alin. (1), acţiunile întemeiate
pe încălcarea unui interes legitim public pot avea ca obiect numai anularea
actului sau obligarea autorităţii parate sa emită un act sau un alt înscris,
respectiv sa efectueze o anumită operaţiune administrativă, sub sancţiunea
penalitaţilor de întârziere sau a amenzii, prevăzute la art. 24 alin. (2).
Aşadar, obiectul acţiunii judiciare poate fi:
- anularea în tot sau în parte a actului administrativ unilateral;
- repararea pagubei cauzate (despăgubiri);
- „eventual” reparaţii pentru daune morale după caz
- în cazul în care o persoană se consideră vătămată intr-un drept sau un
interes legitim prin nesoluţionarea în termenul legal sau refuzul nejustificat
de soluţionare a cererii sale precum şi refuzul de efectuare a unei anumite
operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea
239
dreptului sau interesului său, aceasta poate solicita obligarea la efectuarea
acestei operaţiuni - deci obligaţia de a face pentru autoritatea publică.
După art 8 alin 1 s-au introdus două alineate noi şi anume art. 8 alin. 11
şi art. 8 alin. 12, astfel:
♣ Art 8 alin 11 cu privire la posibilitatea persoanelor fizice şi a
persoanelor juridice de drept privat în sensul că acestea pot formula „numai
în subsidiar”- capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim
public, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic
din încălcarea dreptului subiectiv sau „interesului legitim privat”
♣ Art 8 alin 12 – aduce o derogare de la art 8 alin 1 în sensul că:
acţiunea întemeiată pe încălcarea unui interes legitim public poate avea ca
obiect numai anularea obiectului sau obligarea autorităţii pârâte să emită
un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operaţiune
administrativă, sub sancţiunea penalităţii de întarziere sau amenzi,
prevăzută de art 24 alin 2 din legea contenciosului nr. 554/2004 care
prevede:
Art 24 alin 2: In cazul in care termenul nu este respectat, se aplica
conducatorului autoritatii publice sau, dupa caz, persoanei obligate o
amenda de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de intarziere, iar
reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru intârziere.
- Amenda se aplică conducătorului autorităţii publice sau persoanei
obligate, nu autorităţii şi consta în amenda de 20 % din salariul minim brut
pe economie pe zi de întârziere, iar reclamantul potrivit legii are dreptul la
despăgubiri de întârziere (dacă reclamantul le solicită prin acţiune, instanţa
poate să i le acorde după caz)
♣ Şi alineatele 2 şi 3 din articolul 8 s-au modificat în sensul că: "(2)
Instanta de contencios administrativ este competenta sa soluţioneze litigiile
care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ,
precum şi orice litigii legate de încheierea, modificarea, interpretarea,
executarea şi încetarea contractului administrativ.
Astfel că litigiile de contencios administrativ includ şi litigiile care apar
înainte (premergătoare) încheierii contractelor administrative, litigii legate
de încheierea, modificarea, interpretarea, executarea şi încetarea contractului
administrativ. Toate aceste litigii sunt de competenţa instanţei de contencios
administrativ, evident şi cu respectarea prevederilor art 10 din această lege.
Art. 8 alin. 3 are următorul cuprins: „La soluţionarea litigiilor
prevăzute la alin. (2) se are în vedere regula după care principiul libertăţii
contractuale este subordonat principiului prioritatii interesului public.”
240
La soluţionarea litigiilor prevăzute la art. 8 alin. 2 mai sus arătate, „ se
are în vedere regula după care principiul libertăţii contractuale este
subordonat principiului priorităţii interesului public”.
Subliniem faptul că printre principiile speciale ale dreptului
administrativ sunt şi cele privind principiu prioritaţii interesului public şi
principiul adaptibilităţii actelor administrative, principiul celerităţii încheierii
şi executări actelor administrative etc.48
♣ Art 9: aşa cum am arătat mai sus, obiectul unei acţiuni în contencios
administrativ poate fi şi anularea pentru nelegalitate a unor dispoziţii din
Ordonanţa de Guvern sau anularea în totalitate a acestora.
Faţă de acţiunile formulate în instanţă, de la data intrării în vigoare a
Legii nr. 554/2004,situaţiile şi soluţiile pronunţate au condus la adoptarea
modificărilor acestui articol în functie de sistemul actual administrativ şi
ţinând cont de garanţiile constituţionale, se urmăreşte verificarea
constituţionalităţii şi legalităţii şi dispoziţiilor cuprinse în Ordonanţele de
Guvern
Art 9 alin 1 şi 2 ale legii contenciosului s-au menţinut prin Legea nr.
262/2007, modificându-se alineatele 3 şi 4 din acest articol.
Astfel: la alin 1 se prevede că împotriva unei ordonanţe de guvern, se
poate introduce acţiune în contencios de către persoana vătămată într-un
drept al său sau în interes legitim, vătămare produsă prin dispoziţiile
ordonanţei de guvern.
♣ Condiţia admisibilităţii unei astfel de acţiuni în contencios este aceea
de a fi însoţită acţiunea de excepţia de necostituţionalitate a dispoziţiilor
ordonanţei de guvern atatcate.
La alin. 2 din acest articol se face referire la excepţia de
neconstituţionalitate, condiţie necesară la introducerea acţiunii în instanţa, în
sensul că: instanţa de contencios administrativ verifică mai întâi daca aceasta
îndeplineşte condiţiile prevăzute de art 29 alin 1 şi 3 din Legea nr. 47/1992
republicată49 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale. În
48
Pentru detalii cu privire la principiile speciale şi generale ale dreptului administrativ a
se vedea 1. I. Alexandru, Drept administrativ, 2005; 2. Ion Santai, Drept administrativ,
Cluj-Napoca, 2005; 3. Emil Albu, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. 1,
Editura Fundaţia România de Mâine, Bucureşti, 2006; 4. Maria Ioniche, Sinteze
dezvoltate –publicate pe site-ul Universităţii Spiru Haret, Braşov; 5. Maria Ioniche,
Contencios administrativ. Aspecte teoretice şi practice, teste grilă pentru verificarea
cunoştinţelor, curs universitar, Editura Alma Mater, Sibiu 2007
49
Art. 29 (1) Curtea Constituţională decide asupra contestaţiilor care au ca obiect
constituţionalitatea unui partid politic.
(3) Contestaţia trebuie motivată şi va fi însoţită de dovezile pe care se întemeiază.
241
acest caz, dacă excepţia se încadrează în condiţiile legii, instanţa va sesiza
prin încheiere motivată Curtea Constituţională şi va suspenda soluţionarea
cauzei pe fond, adică pe contencios administrativ.
Aspectele respective au fost cuprinse prin Legea nr. 554/2004, la acel
moment reprezentând un element de noutate legislativă faţa de vechea lege a
contenciosului – Legea nr. 29/1990, care nu prevedea posibilitatea atacării
ordonanţelor de guvern prin acţiune în contencios administrativ.
Art. 9 alin. 3 a suferit o modificare: După pronunţarea Curţii
Constituţionale, instanţa de contencios administrativ repune cauza pe rol şi
dă termen, cu citarea părţilor. Dacă ordonantă sau o dispoziţie a acesteia a
fost declarată neconstituţională, instanţa soluţionează fondul cauzei; în caz
contrar, acţiunea se respinge ca inadmisibilă.
Prin urmare modificarea legislativă aduse prin noua lege constă în
faptul că se repune cauza pe rol după soluţionarea excepţiei de către Curtea
Constituţională, stabilindu-se un termen şi citarea părţilor pentru acel
termen.
Se prevede expres ce trebuie sa facă instanţa în urma soluţionării
excepţiei de neconstituţionalitate.
- Dacă ordonanţa de guvern sau o dispoziţie din aceasta a fost
declarată neconstituţională , instanţa de contencios soluţionează fondul
cauzei.
- Dacă prin decizia Curţii Constituţională s-a declarat constituţională
ordonanţa de guvern sau dispoziţii din aceasta, instanţa de contencios va
respinge acţiunea în contencios formulată împotriva ordonanţei de guvern
ca inadmisibilă.
Există însă situaţi în care asupra unei excepţii de neconstituţionalitate
invocată intr-o cauză, Curtea Constituţională s-a pronunţat, ea fiind
ridicată într-o altă cauză.
♣ Faţă de aceste situaţii, leguitorul a reglementat expres ce trebuie să
se facă în aceste cauze, astfel cum rezultă din modificarea adusă la alin. 4
art. 9 din Legea 554 /2004 modificare adusă de Legea nr. 262/2004:
În situaţia în care decizia de declarare a neconstituţionalităţii este
urmarea unei excepţii ridicată în altă cauză, acţiunea poate fi introdusă
direct la instanţa de contencios administrativ competenta în limitele unui
termen de decădere de un an de la data publicării deciziei Curţii
Constituţionale in Monitorul Oficial al României Partea I.
242
Ca atare, nu mai trebuie invocată excepţia de neconstituţionalitate în
astfel de situaţii, dar trebuie formulă acţiunea într-un anumit termen limită
de un an care este termen de decădere şi nu de prescripţie.
♣ În lege, la art. 9, s-a introdus un alineat nou – alin. 5 şi anume
referitor la obiectivul acţiunii împotriva ordonanţei de guvern care constă în:
1. acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţa
de guvern atacată ca fiind nelegala şi vătămătoare.
2. anularea actelor administrative emise în baza O.G. (exemplu:
decizii, sancţiuni, eliberări din funcţii, etc.) precum şi
3. obligarea autorităţii publice la emiterea unui act administrativ sau
la realizarea unei operaţiuni administrative (de ex: la evaluarea anuală a
funcţionarilor publici - Raportul de evaluare se întocmeşte pe mai multe
etape: notarea calificativelor pentru activitatea desfăşurată în funcţie de
complexitatea lucrărilor şi realizărilor; luare interviurilor acordare
calificativului final, contrasemnarea raportului de evaluare de conducătorul
autorităţii publice)
Dispoziţiile art. 9 astfel cum au fost modificate şi cum se prezintă în
Legea nr. 554/2004 reactualizată corespund ca formulare constatărilor
Curţii Constituţionale făcute prin Decizia nr. 660/2007 referitoare la art 9
din Legea contenciosului nemodificată în sensul că dispoziţiile art. 9 sunt
neconstituţionale în măsura în care permit ca acţiunea formulată la instanţa
de contencios administrativ să aibă ca obiect principal constatarea
neconstituţionalităţii unei ordonanţe de guvern sau a unei dispoziţii dintr-
o ordonanţă de guvern.
♣ Art 10 reglementează expres competenţa materială de soluţionare
a acţiunii formulată de persoane fizice sau juridice care se consideră
vătămate în drepturile lor printr-un act administrativ, individual, fiscal.
Astfel că alin 1 şi 2 din legea contenciosului au un nou cuprins, fiind
modificate în sensul următor:
- Art 10 alin 1 se referă la competenţa materială de soluţionare a
cauzelor pe fond fiind mai cuprinzător textul, determinare ca urmare a unei
largi aplicabilităţi în practică şi a diversităţi litigiilor de contencios
administrativ şi fiscal.
- Actele administrative emise, încheiate de autorităţile publice locale
şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii
vamale precum şi accesorii ale acestora de până la 500.000 lei se
soluţionează în fond de către tribunalele administrativ fiscale.
- Cele care au valori mai mari de 500.000 lei şi actele administrative
emise de autorităţile publice centrale se soluţionează în fond de secţiile de
243
contencios administrativ şi fiscal ale Curţilor de Apel, dacă prin lege
organică specială nu se prevede altfel.
♣ Noutatea legislativă şi de procedură de judecată, ca şi componenţă a
completului constă în faptul că la fond completul de judecată nu mai este
format dintr-un singur judecător, ci din doi judecători.
Consider că acest lucru este binevenit în condiţiile în care valorile
litigiilor sunt deosebit de mari, cauzele sunt tot mai complexe şi mai diverse,
iar actele administrative contestate sunt acte importante emise de
administraţii publice ce privesc nu numai persoane fizice, ci şi persoane
juridice de drept privat, dar şi care privesc întreaga societate.
Ori a judeca doi judecători la fond, în loc de unul singur înseamnă a
cântări mai mult soluţia dată, a analiza cu mai multă profunzime şi mai strict
actele dosarului raportat la prevederile legale şi la actul atacat şi în
consecinţă a da o interpretare corespunzătoare normelor, actelor,
dispoziţiilor atacate, interpretându-se situaţia dedusă judecăţi în spiritul legii,
al Constituţiei şi al legislaţiei in domeniu.
Răspunderea pentru soluţionarea acestor cauze de mare complexitate
în condiţiile noilor reglementări nu apasă doar pe umerii unui singur
judecător, ci îi priveşte pe ambii judecători şi mai ales în acele situaţii în care
soluţia nu se desprinde cu claritate din probatoriul administrat existând dubii
în a da o soluţie sau alta asupra cazului judecat.
Art. 10 alin. 2 reglementează calea de atac împotriva hotărârii de
fond sub aspectul competenţei de judecată, respectiv calea de atac intră în
competenţa de soluţionare a secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale
Curţilor de Apel, atunci când e cazul recursului declarat împotriva sentinţei
pronunţată de tribunalul administrativ şi fiscal.
În cazul în care recursul este formulat împotriva sentinţei pronunţată
în fond de Curtea de Apel secţia contencios şi fiscal, competenţa de
soluţionare a recursului revine Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – secţia de
contencios administrativ şi fiscal, dacă prin lege organică specială nu se
prevede altfel.
În practică, se întâlnesc şi cazuri care nu se soluţionează şi în fond şi în
recurs, ci se face o singură judecată de către instanţa de contencios
administrativ şi se pronunţă o singură hotărâre care are caracter de
definitivă şi irevocabilă
1. cazurile în care contestaţia este formulată de un cetăţean străin
împotriva dispoziţiei de părăsire a teritoriului României conform O.U.G.
numărul 194/2002 modificată şi completată prin Legea nr. 482/2004; aceste
cauze se soluţionează direct la Curtea de Apel pe fond, Curtea de Apel
244
teritorială pârâtului care a emis dispoziţia atacată, iar hotărârea pronunţată
este definitivă şi irevocabilă .
2. cazurile în care se contestă licitaţiile publice, procedura de
licitaţie publică, actele de adjudecare, contractele de licitaţie, contractele de
achiziţie publică, cauze care se judecă după o procedură specială ce constă în
formularea contestaţiei împotriva actelor administrative respective, adresată
Consiliului Naţional pentru Soluţionarea Contestaţiilor, care emite o
decizie, iar aceasta poate fi atacată de partea interesată în termen de 30 de
zile de la comunicare; contestaţia se înregistrează la Consiliu, care o
înaintează Instanţei, respectiv Curţii de Apel Teritoriale aferentă părţilor
(contestatoarei), care o soluţionează de urgenţă şi cu precădere tot printr-
o decizie; judecarea se face pe un complet format de 3 judecători (ca şi în
recurs) cu deosebirea că se fac probe pe fondul cauzei.
În astfel de cazuri procedura aplicabilă de soluţionare a contestaţiei şi
de judecare a cauzei este reglementată printr-o normă specială: O.U.G. nr.
34/2006, cu aplicarea regulilor speciale pentru cauzele în contencios
administrativ conform legii nr. 554/2004 modificată, precum şi cu aplicarea
dispoziţiilor codului de procedură civilă50.
Decizia pronunţată de Consiliul Naţional de Soluţionare a
Contestaţiilor reprezintă o decizie cu caracter de act administrativ
jurisdicţional. Împotriva acestei decizii se poate formula plângere de către
partea nemulţumită ce se adresează C.N.S.C. şi care apoi o înaintează cu
adresă însoţită de punctul său de vedere (opinia proprie privind plângerea
formulată de partea care se consideră vătămată prin decizia Consiliului )
Curţii de Apel de la domiciliul petentului (contestatorului), autorităţii
contractante organizatoare a licitaţiei, plângere ce se soluţionează pe un
complet de 3 judecători.
Prin urmare iată 2 exemple din care rezultă că există şi reglementări
speciale ale competenţei materiale şi a compunerii completului de
judecată în anumite situaţii privind contestarea actelor administrative,
respectiv soluţionarea lor de instanţa de contencios administrativ.
- Art. 10 alin. 3 din Legea nr. 554/2004, a rămas neschimbat, în sensul
că partea reclamantă poate formula acţiune ori la domiciliul său, ori la
domiciliul pârâtului (emitentul actului atacat); indiferent la care instanţă se
adresează reclamantul, nu se poate invoca excepţia necompetenţei teritoriale
50
Pentru detalii privind modalitatea de soluţionare a plângerii formulate de persoana
interesată privind procedura de licitaţie publică, a se vedea dispoziţiile O.U.G. nr.
34/2006 privind achiziţiile publice de bunuri şi servicii publice.
245
odată ce acesta a optat pentru anume instanţă , deoarece legea îi permite
acest lucru.
♣ Art 11 se referă la termenul de introducere a acţiunii în
contencios.
- Alin 1 al acestui articol a rămas nemodificat şi se referă la regula
formulării acţiunii în sensul că termenul este de 6 luni de la data
comunicării răspunsului la plângerea prealabilă, de la data comunicării
refuzului nejustificat de soluţionarea cererii, de la data expirării termenului
de soluţionare a plângerii prealabile, de la data încheierii procesului verbal
de finalizare a procedurii de conciliere la contractele administrative etc.
♣ Alin 2 prevede posibilitatea ca acţiunea să se introducă şi peste
termenul de 6 luni, dar nu mai târziu de 1 an de la data comunicării
actului respectiv de la data procesului verbal de conciliere după caz.
Prin legea nr. 262/2007 s-au introdus după alineatul 2 un nou alineat care
prevede:
♣ În cazul suspendării, potrivit legii speciale, a procedurii de
soluţionare a plângerii prealabile, termenul prevăzut la alin. 1 curge după
reluarea procedurii de la momentul finalizării acesteia sau de la data
expirării termenului legal de soluţionare, după caz dacă a expirat termenul
prevăzut la alin 2
Spre exemplu: La cauzele administrative fiscale, atunci când se
formulează plângere penală, iar actul fiscal este atacat pe cale administrativă
cu o contestaţie, instanţa trebuie să analizeze cu multă atenţie cauza dedusă
judecăţii, prin respectarea şi aplicarea şi a dispoziţiilor art. 10 alin. 3, astfel
cum a fost introdus prin Legea 262/2007.
Organul care are competenţa să soluţioneze contestaţia suspendă
soluţionarea plângerii prealabile (a contestaţiei) formulată pe calea
procedurii administrative până la soluţionarea laturii penale sau a plângerii
penale, abia după aceea se reia procedura de soluţionare a contestaţiei (a
plângerii prealabile).
Dacă partea nu solicită în termen de 6 luni conform art. 11 alin. 1
sau cel mult în termen de 1 an conform art. 11 alin. 2 de la data finalizării
procedurii acţiunea nu este formulată în termen şi poate fi respinsă de
instanţă ca tardiv formulată.
Celelalte dispoziţii de la art. 11 rămân nemodificate.
Evident, cu menţiunea că la acţiunile formulate de prefect, avocatul
poporului, A.N.F.P. şi Ministerul Public termenul de formulare a acţiunii în
contencios este de 6 luni de la data la care a cunoscut de existenţa actului
nelegal.
246
În ce priveşte ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe de guvern,
acestea se pot ataca oricând. Deci la acest tip de acţiuni nu există un
termen limită la fel ca şi în cazurile în care se atacă pentru nelegalitate acte
administrative cu caracter normativ care de asemenea pot fi atacate oricând
fără a exista pericolul respingerii acţiunii ca tardiv formulată.
De precizat este faptul că termenul de 6 luni prevăzut la alin. 1 art. 11
este un termen de prescripţie, iar termenul prevăzut la art. 11 alin. 2 este
un termen de decădere, dispoziţiile cuprinse în Legea nr. 554/2004 nefiind
modificate prin Legea nr. 262/2007.
♣ Art 12: conţinutul acestui text este modificat în sensul că
documentele necesare dovedirii şi susţinerii acţiunii trebuie să fie
depuse la dosar în copie certificată, respectiv actul administrativ contestat;
răspunsul la plângerea prealabilă; copia cererii sale adresate la o autoritate
publică cu menţiunea numărului, datei şi a ştampilei de înregistrare, conform
cu originalul.
Prin urmare actele ce trebuie ataşate la o acţiune în contencios sunt
absolut necesare să fie depuse de partea reclamantă şi în special copia
actului administrativ atacat care reprezintă piesa centrală a acţiunii în
contencios; răspunsul autorităţii publice prin care i se comunică refuzul
autorităţii de a rezolva cerea sa.
Dacă nu a primit răspuns, reclamantul va depune copia cererii
certificată prin număr şi dată, înregistrată la autoritatea publică precum şi
orice înscrisuri ce fac dovada îndeplinirii procedurii prealabile, dacă acest
demers este obligatoriu. (în caz contrar se va respinge acţiunea ca
inadmisibilă).
♣ Art. 12 Teza 3 se referă la situaţia în care reclamatul introduce
acţiune împotriva autorităţii care refuză să pună în executare actul
administrativ emis în urma soluţionări favorabile a cererii, ori a
plângeri prealabile, va depune la dosar şi copia certificată după acest act.
Art 13 se referă la procedura de judecată, respectiv la citarea

părţilor, la relaţiile pe care le poate solicita instanţa de la alte autorităţi
publice decât cea pârâtă (emitentă a actului administrativ atacat) în vederea
soluţionării corecte şi legale a cauzei (a acţiunii reclamatului).
Şi la acest articol se modifică alin 1 şi 3 astfel:
♣ încă de la primirea cererii – acţiunea reclamatului, instanţa „dispune”
citarea părţilor, dispoziţie cu caracter imperativ şi „poate cere” dispoziţie cu
caracter dispozitiv şi nu obligatoriu, ci doar dacă instanţa apreciază ca
necesare şi utile anumite acte, adrese, relaţii pentru a fi depuse la dosar.
247
- Textul legal spune „poate cere” autorităţii al cărei act este atacat „să-i
comunice de urgenţă acel act”, împreună cu întreaga documentaţie care a
stat la baza emiterii lui precum şi orice alte lucrări necesare pentru
soluţionarea cauzei.
Spre exemplu: atunci când judecătorul primeşte cererea de chemare în
judecată şi constată că la aceasta nu este ataşat actul administrativ emis de o
autoritate publică considerat vătămător şi nelegal, consider că încă din acel
moment se impune citarea pârâtului cu menţiunea să depună actul respectiv
(atacat) evident şi cu întreaga documentaţie ce a stat la baza emiterii lui,
pentru a face un pas înainte şi pentru a judeca cauza cu celeritate.
Acest lucru este cu atât mai evident, mai necesar şi mai urgent în
cauzele care prin lege organică specială se prevede expres că trebuie
soluţionate în termen de 30 de zile: spre exemplu la acţiunea – contestaţia
formulată în temeiul O.U.G. 194/2002 privind regimul juridic al străinilor
din România, în care termenul de judecată se dă de urgenţă, acţiunea
(contestaţia) se formulează în termen de 10 zile de la comunicarea, luarea la
cunoştinţă a dispoziţiei atacate, acţiunea se soluţionează de o singură
instanţă Curtea de Apel secţia contenciosului administrativ în complet de 2
judecători, iar hotărârea pronunţată este definitivă şi irevocabilă.
Evident, o dată cu formularea acţiuni se impune depunerea actului
administrativ atacat emis de autoritatea pentru străini, ce reprezintă nu numai
o măsură de diligenţă din partea reclamantului, dar şi o necesitate şi conduce
la soluţionarea cauzei în termenul prevăzut de legea specială.
Dar, acest lucru nu înseamnă că în celelalte cauze nu este necesar să
se solicite pe calea rezoluţiei administrative depunerea actului administrativ
atacat, ci dimpotrivă trebuie solicitat acest act reclamantului tocmai pentru
motivul că în contencios administrativ toate cauzele trebuie soluţionate cu
celeritate şi primează principiul interesului public, a executării din oficiul a
artelor administrative, a hotărârilor pronunţate în contencios, pentru a nu
perturba stabilitatea raporturilor administrative, dintre autorităţile publice şi
persoanele fizice sau juridice sau şi alte autorităţi publice.
- Art. 13 alin. 2 conţinutul acestuia se menţine în forma existentă din
Lega nr. 554/2004 referitoare la formularea acţiunii de către un terţ conform
art 1 alin 2 din lege.
Se va cere autorităţii publice să comunice actul atacat şi toate
documentele ce au stat la baza emiterii actului sau alte lucrări necesare
soluţionării cauzei.
♣ Art. 13 alin. 3 este modificat prin Legea 262/2007 în sensul că:
aceste acte, relaţii se pot cere şi în cazul în care acţiunile au ca obiect
248
refuzul autorităţi de a rezolva o cerere privind un drept recunoscut de lege
sau în interes legitim.
- Art. 13 alin. 4 cuprinde dispoziţii cu caracter sancţionator
asemenea codului de procedură civilă pentru situaţia în care autoritatea
publică refuză să comunice actul, documentele, relaţiile solicitate, aşa încât
legea permite obligarea conducătorului autorităţii publice prin
încheiere interlocutorie să plătească statului cu titlul de amendă
judiciară, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de
întârziere nejustificată.
Acest alineat s-a păstrat în forma avută prin Legea nr. 554/2004.
Aspectele de noutate legislativă respectiv procedurale sunt cuprinse în
articolul 14 din legea contenciosului administrativ astfel cum a fost
modificată prin Legea 262/2007, care reglementează instituţia suspendării
executării actului administrativ considerat nelegal şi vătămător de către
partea care solicită suspendarea executării lui de către instanţă.
♣ Acest articol 14 a fost modificat prin Legea 262/2007 în sensul că
solicitarea suspendării este condiţionată ca durată de formularea de către
persoana vătămată a acţiunii în anulare a acelui act administrativ
unilateral, nelegal în termen de 60 de zile.
♣ Mai exact legiuitorul îl sancţionează pe reclamant, solicitantul cererii
de suspendare, prin încetarea de drept şi fără nici o formalitate a
suspendării.
Însă, din forma în care este redactat textul, nu rezultă foarte clar de când
începe să curgă termenul de 60 de zile.
Consider că acest termen începe să curgă de la data comunicării actului
administrativ unilateral emis de autoritatea publică, căci altfel nu ar fi putut
persoana vătămată să formuleze cerere în condiţiile prevăzute de art. 14 alin
1 teza 1, de suspendare a executării actului respectiv. Nu consider că
termenul de 60 de zile ar putea curge de la data obţinerii hotărârii de
suspendare a executării actului administrativ, deoarece, din formularea
textului, concluzia logică este că termenul începe să curgă de la data
comunicării sau luării la cunoştinţă de către persoana vătămată de existenţa
acestui act.
Cât priveşte cererea de suspendare aceasta trebuie soluţionată de
instanţă, cu citare părţilor judecata făcându-se cu celeritate, instanţa
pronunţând o încheiere sau o hotărâre motivată în drept şi în fapt care poate
fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la comunicare.
Legiuitorul nu prevede prin ce act se realizează încetarea de drept a
suspendării, în cazul neformulării de către reclamat a acţiunii în contencios
în termenul de 60 de zile prin care să solicite anularea actului administrativ.
249
Însă, raportat la faptul că instanţa a dispus suspendarea, consider că tot
instanţa ar trebui să constate inacţiunea reclamantului tot printr-o hotărâre
sau o încheiere în sensul că a încetat de drept şi fără nici o formalitate
suspendarea.
Interesată în încetarea de drept a suspendării este chiar autoritatea
publică emitentă a actului administrativ, unilateral atacat, dar pentru a avea o
evidenţă clară asupra tuturor actelor administrative pentru care s-a admis
suspendarea executării lor consider că: legea se referă prin sintagma „fără
nici o formalitate” la faptul că, nu trebuie motivată încetarea, iar
reclamanta nu trebuie notificată cu privire la data şi la încetarea de drept a
suspendării executării actului administrativ.
Referitor la modalitatea de soluţionare a cererii de suspendare
legiuitorul a prevăzut expres că aceste cereri se soluţionează de urgenţă şi cu
precădere cu citarea părţilor, iar calea de atac este doar de 5 zile, pentru a se
soluţiona definitiv şi irevocabil cererea fără a se tergiversa.
Regulile de procedură sunt foarte stricte astfel încât art 14 alin 3
trebuie respectat, altfel instituţia suspendării executări actului administrativ
atacat nu şi-ar mai avea raţiunea practică şi necesitatea, urgenţa avută în
vedere de legiuitor, mai ales ţinând cont de condiţiile legale cumulative în
care se poate admite şi se dispune suspendarea.
♣ Art 14 alin 3 s-a modificat în sensul că „dacă într-o cauză este un
interes public major, de natură a perturba grav funcţionarea unui serviciu
public administrativ, cererea de suspendare a actului administrativ
normativ poate fi introdusă şi de Ministerul Public din oficiu sau la
sesizare.
Iată că, nu numai persona fizică sau juridică vătămată poate solicita
suspendarea executării actului administrativ, ci şi Parchetul, care aşa cum se
observă la art 1 din Legea contenciosului administrativ parchetul are
calitatea de subiect, de sesizare a instanţei de contencios.
Parchetul poate sesiza instanţa cu o cerere de suspendare dacă a fost la
rândul său sesizat în acest sens de o altă persoană, dar şi instanţa poate din
oficiu să dispună suspendarea.
Cererea formulată de Ministerul Public privind suspendarea executării
actului se va soluţiona de asemenea de urgenţă, cu precădere şi cu citarea
părţilor, adică cu respectarea prevederilor art. 14 alin. 2 din lege.
♣ Art. 14 alin. 4 reglementează expres caracterul hotărârii pronunţate
asupra cererii de suspendare în sensul că această „suspendare este
executorie de drept”.
250
Hotărârea dată asupra cererii de suspendare poate fi atacată cu recurs
în termen de 5 zile de la comunicare şi se judecă de instanţa superioară de
urgenţă.
♣ Aspectul de noutate legislativă cu privire la suspendare constă şi în
faptul că termenul de declarare a recursului nu curge de la pronunţare, ci de
la comunicarea hotărârii (prin legea 554/2004 termenul de 5 zile curgea de la
pronunţare, iar partea trebuia să fie diligentă să declare recursul în termen)
♣ Se menţine dispoziţia din Legea 554/2004 în sensul că recursul
declarat nu este suspensiv de executare. De exemplu: 1. reclamantul
solicită suspendarea executării actului administrativ. Pe baza probelor se
admite cererea acestuia. Hotărârea este în sensul că se dispune suspendarea
şi este executorie de drept.
Deci actul nu se mai execută până la pronunţarea instanţei de fond
asupra acţiunii în anulare a actului administrativ care trebuie formulată în
termenul de 60 de zile.
În această situaţie pârâtul – autoritatea publică emitentă a actului va
face recurs în termen de 5 zile de la comunicarea hotărârii.
I. Se pune problema dacă recursul declarat de autoritatea publică pârâtă
conduce la suspendarea executării hotărârii de admitere a suspendării?
Răspunsul este nu – hotărârea dată este executorie de drept, adică
operează suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea
instanţei pe fondul acţiunii, sau până la soluţionarea recursului formulat
împotriva recursului de suspendare, dacă soluţia din recurs este de
respingere a cererii de suspendare ca urmare a admiterii recursului şi a
casării hotărârii şi încheierii dată de instanţa de fond.
II. Se pune însă şi problema invers şi anume reclamatul solicită
suspendarea executării actului administrativ. Instanţa respinge cererea de
suspendare prin hotărâre. Hotărârea are caracter executoriu de drept, dar
dacă nu s-a admis suspendarea înseamnă că actul administrativ se poate pune
în executare de autoritatea publică emitentă.
Dar reclamatul declară recurs în termenul de 5 zile de la comunicare
hotărârii astfel încât se pune problema: recursul este suspensiv de executare?
Răspunsul este tot nu, deoarece: hotărârea iniţială a fost de
respingerea cererii, iar până la soluţionarea recursului prin decizie, caracterul
executoriu de drept al hotărârii instanţei de fond se menţine şi nu se poate
schimba (deşi prin dispozitiv nu se obligă pârâta să nu execute). Adică,
suspendarea executării nu poate avea loc decât dacă se admite recursul, se
casează hotărârea de la fond şi se dispune admiterea cererii de suspendare
executării actului administrativ unilateral individual, care de această dată va
opera efectiv suspendarea şi de asemenea ea va fi executorie. În acest caz
251
este vorba de o hotărâre irevocabilă pronunţată de control judiciar ierarhică
superioară – de contencios administrativ şi fiscal, prin care soluţia a fost
răsturnată în sensul admiteri cererii.
♣ Concluzia ce se desprinde este că: recursul nu este suspensiv de
executare.
♣ La art. 14 alin. 5 se reglementează expres situaţia în care autoritatea
publică emite un nou act administrativ cu acelaşi conţinut ca şi cel suspendat
de instanţă, în sensul că şi acest act este suspendat de drept. Nu se mai
impune ca obligatorie efectuarea plângerii prealabile.
Plângerea prealabilă este obligatorie înainte de a se cere suspendarea în
instanţă a executări actului administrativ fiind vorba de doua acte
administrativ cu acelaşi conţinut, iar primul fiind suspendat de instanţă este
logic ca şi cel de-al doilea care are aceeaşi soartă juridică ca şi primul, dat
fiind faptul că suspendarea este executorie de drept.
♣ Legiuitorul a prevăzut şi măsura stopării acţiunilor formulate de
aceeaşi persoană pentru suspendarea aceluiaşi act administrativ, respectiv
cereri de suspendări succesive şi pentru aceleaşi motive, în sensul că nu pot
fi formulate mai multe cereri de suspendare succesive pentru aceleaşi
motive – art. 14 alin. 6 .
La art. 14 alin 7 se reglementează expres în ce constă suspendarea
executării actului administrativ, ce efecte produce şi anume:
Suspendarea executării actului administrativ are ca efect încetarea
oricărei forme de executare până la expirarea duratei suspendării.
Cât priveşte durata suspendării, aceasta rezultă atât din cererea
formulată de reclamant în condiţiile art 14 în care se prevede expres „până
la soluţionarea – pronunţarea pe fond asupra acţiunii”, adică durata
suspendării nu se poate prelungi şi după data pronunţării hotărârii asupra
fondului acţiunii care are ca obiect anularea actului administrativ nelegal.
Pentru intervalul cuprins între data pronunţării hotărârii de fond şi
data soluţionării recursului se impune ca partea să solicite din nou
suspendarea executării actului sau suspendarea hotărârii în cazul în care
pierde procesul la fond, suspendare ce trebuie solicitată în condiţiile şi cu
respectarea prevederilor legii contenciosului, ale codului de procedură
fiscală şi după caz ale codului de procedură civilă, când se cere suspendarea
executării hotărârii până la soluţionarea recursului.
În practică, partea reclamantă pentru a evita riscul respingerii acţiuni şi
pentru a nu se pierde facilitatea suspendării cerută în condiţiile art 14,
solicită şi în cazul acţiunii pe fond, în afară de anularea actului administrativ
vătămător, şi suspendarea executării lui până la soluţionarea definitivă şi
252
irevocabilă a cauzei, cerere formulată in temeiul prevăzut de art 15 din
legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Art 15 reglementează suspendarea executării actului administrativ
unilateral prin acţiunea principală.
Din cele 4 alineate ale articolului, alin. 1 şi 2 sunt modificate prin legea
nr.262/2007 astfel:
Alin 1 – teza 1 prevede”suspendarea executării actului administrativ
unilateral poate fi solicitată de reclamant pentru motivele prevăzute la art
14 sus arătate51 şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea
în tot sau în parte a actului atacat.
Alin 1 teza 2 în acest caz instanţa poate dispune suspendarea actului
administrativ atacat până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a
cauzei.
Alin 1 teza 3 cererea de suspendare se poate formula o dată cu
acţiunea principală sau printr-o acţiune separată până la soluţionarea
acţiunii de fond.
Prin urmare pentru a avea câştig de cauză asupra cererii de suspendare
trebuie mai întâi ca partea care o solicită să facă dovada că:
1. există un caz bine justificat în care se solicită suspendarea
executării actului administrativ.
2. prin măsura de suspendare se previne, se urmăreşte prevenirea
unei pagube iminente, ce s-ar produce prin executarea actului respectiv.
3. Cererea de suspendare se formulează după ce s-a formulat
plângerea prealabilă în condiţiile art 7 din lege , adresată autorităţii
publice emitente a actului respectiv sau autorităţi publice ierarhic
superioare.
4. apoi se cere instanţei de judecată competentă să dispună asupra
suspendării până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.
În cadrul acţiunii principale se poate cere suspendarea, sau prin acţiune
separată, dar până la soluţionarea pe fond a cauzei, deci până la pronunţarea
pe fond a hotărârii.
Şi in cazul acţiunii principale, dacă există un capăt de cerere privind
suspendarea, se vor aplica prevederile art 14 alin 2 – 7 din lege astfel cum
51
Art. 14 alin. 1: În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente,
după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii
ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună
suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de
fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acţiunea în anularea actului în
termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept şi fără nicio formalitate.
253
au fost modificate prin Legea nr. 262/2007, întrucât în aceasta se precizează
că dispoziţile se vor aplica corespunzător.
Prin această lege de modificare a Legii nr. 554 /2007 la art 15 după alin
3 s-a introdus un nou alineat care prevede / reglementează o situaţie ce poate
apărea şi care anterior nu a fost reglementată.
♣ Art. 15 alin. 4: în ipoteza admiterii de fond, măsura suspendării
dispusă în condiţiile art 14 se prelungeşte de drept până la soluţionarea
definitivă şi irevocabilă a cauzei, chiar dacă reclamantul nu a solicitat
suspendarea executării actului administrativ în temeiul alin 1 din art 15
(comentat mai sus).
Prin urmare, noutatea legislativă constă în prelungirea efectelor
suspendării executării actului administrativ, cu condiţia ca această
suspendare să fi fost admisă de instanţă printr-o hotărâre pronunţată în
condiţiile art 14.
Suspendarea de drept înseamnă că, sub aspectul duratei suspendării,
aceasta se prelungeşte de drept până la soluţionarea pe fond a cauzei,
fiind şi irevocabilă, adică până la pronunţarea deciziei în recurs, cu condiţia
ca acţiunea pe fond ce are ca obiect anularea actului administrativ să fi fost
admisă.
Este evident că o dată probată nelegalitatea actului administrativ pe
fond conduce la ideea că executarea lui nu trebuie să se facă chiar dacă
reclamantul nu a mai solicitat-o (suspendarea) încă o dată prin acţiunea
principală ci numai o singură dată anterior formulării acţiunii principale de
anulare a actului administrativ.
Nelegalitatea actului administrativ constatată de instanţă prin probe
produce efecte în mod implicit în ce priveşte executarea lui, fiind logic
raţionamentul legiuitorului de prelungire de drept a suspendării admise
în condiţiile art. 14 alin. 1 din lege.
După cum se cunoaşte, actele administrative emană de la autorităţile
publice fie centrale, fie locale, dar în fapt nu autoritatea publică le emite, ci
unul sau mai mulţi funcţionari publici cu atribuţii si competenţe în acest
sens, dar pe care se aplică semnătura şi ştampila autorităţii publice emitente.
Ca atare, în situaţia în care un act administrativ este atacat în instanţă
persoana vătămată poate potrivit legii să cheme deopotrivă in judecată şi pe
autoritatea publică emitentă, dar şi pe funcţionarul public vinovat de
emiterea unui act administrativ nelegal sau vinovat de refuzul întocmiri unui
act solicitat printr-o cerere adresată autorităţi publice, atunci când
reclamantul solicită despăgubiri.
254
♣ Aceste situaţii sunt reglementate în art 16 din lege, ce cuprinde
dispoziţii exprese privind introducerea în cauză a funcţionarului public
vinovat.
Art 16 cuprinde 2 alineate, dintre care primul alineat s-a modificat prin
legea 262/2007 astfel:
Art. 16 alin. 1: Cererile în justiţie prevăzute de prezenta lege pot fi
formulate şi personal împotriva persoanei care a contribuit la elaborarea,
emiterea sau încheierea actului ori, după caz, care se face vinovata de
refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un
interes legitim, dacă se solicita plata unor despăgubiri pentru prejudiciul
cauzat ori pentru întârziere. În cazul în care acţiunea se admite, persoana
respectiva poate fi obligată la plata despăgubirilor, solidar cu autoritatea
publica parata.
Din text rezultă că reclamantul poate să formuleze acţiune în contencios
şi personal :
a) împotriva persoanei care a elaborat actul, l-a emis, l-a încheiat,
etc.;
b) sau împotriva persoanei vinovată de refuzul rezolvării cererii
privitoare la un drept subiectiv sau interes legitim.
În oricare din cele două situaţii (a sau b) se poate chema funcţionarul
public, doar în cazul în care reclamantul solicită plata unor despăgubiri
create prin actul administrativ nelegal sau refuzul autorităţii publice de a-i
rezolva cererea.
Legiuitorul prevede condiţia, dacă se solicită plata despăgubirilor
pentru prejudiciul cauzat, ori pentru întârziere, deci o sumă totală sau o sumă
pe zi de întârziere.
♣ La teza a 2-a alin 1 art 16 se reglementează situaţia în care acţiunea a
fost admisă şi atunci persoana chemată in judecată – funcţionarul public -
poate fi obligat prin hotărâre de instanţă la plata despăgubirilor.
Această sintagma - poate fi - reprezintă tocmai rezultatul judecăţii prin
aprecierea probelor raportat la actul atacat şi la prevederile legale, iar dacă se
constată din probe că persoana este în culpă, desigur că nimic nu împiedică
instanţa să-l oblige pe acel funcţionar public la plata despăgubirilor
solicitate în tot sau în parte după caz.
♣ Obligarea de către instanţă la plata despăgubirilor nu poate fi făcută
numai în sarcina funcţionarului, ci în solidar cu autoritatea publică pârâtă.
Alin 2 art 16 prevede şi posibilitatea legală a acestei persoane care la
rândul ei poate chema în garanţie în procesul de contencios pe superiorul
său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze
actul.
255
♣ Aşadar, persoana dacă ştie că nu este vinovată va chema pe
superiorul sau în judecată, în garanţie,
♣ În acelaşi proces, dar trebuie să probeze – ordinul primit de la
acesta, care trebuie să fie scris fie în sensul de a emite un anumit act, fie de
a nu elabora actul solicitat,.
Indiferent dacă chem sau nu în garanţie pe şeful său, persoana chemată
în garanţie alături de autoritatea publică pârâtă are dreptul şi posibilitatea să-
si facă toate apărările în condiţiile legii în faţa instanţei de contencios.
După art 16 legiuitorul a introdus prin legea 262/2007 un articol nou,
art 161 referitor la introducerea în cauză a altor subiecte de drept.
♣ Consider că această reglementare nouă a soluţionat problema textului
legal pentru cazurile în care era nevoie să fie citate în cauză şi alte persoane
decât cele cuprinse în acţiune respectiv alte subiecte de drept, alte autorităţi
publice fără să fii fost chemate in judecată de reclamant prin acţiunea sa.
Dar, acest lucru era necesar şi pentru o bună şi corectă soluţionare a cauzei şi
pentru ca acea hotărâre să fie opozabilă şi acelor (altor) subiecte de drept.
Noutatea legislativă este binevenită şi trebuie de îndată pusă în aplicare în
procedura de soluţionare a cauzei în contencios administrativ şi fiscal.
Art 161 prevede că instanţa de contencios administrativ poate
introduce în cauză , adică este la latitudinea instanţei după propria
apreciere şi conştiinţă:
I. dar la cererea reclamantului sau a pârâtului, a organismelor
sociale interesate;
II. mai prevede textul şi o a doua posibilitate: ca instanţa din oficiu
să pună în discuţia părţilor în contradictoriu introducere în cauză a
organismelor sociale interesate precum şi a altor subiecte de drept.
Consider că legiuitorul atunci când a prevăzut introducerea în cauză şi
„a altor subiecte de drept s-a referit la situaţiile prevăzute la art 4 – cauze în
care se soluţionează excepţia de nelegalitate a unor acte administrative cu
caracter individual sau cu caracter normativ, excepţii invocate în alte cauze
aflate pe rolul altor instanţe şi în care emitenţii actelor administrative nu
aveau calitate de pârâţi in acele cauze.
Deci chemarea, introducerea lor în cauză este atât utilă cât şi necesară,
dar şi legală, fiind în prezent reglementată, prin art. 161, din Legea 554/2004
modificată.
Cele mai dese exemple de chemare în judecată altor persoane sunt
cauzele cu excepţii de nelegalitate, dar şi cauzele pe fond în care se atacă
anumite acte administrative precum şi actele ce au stat la baza emiterii
actelor administrative, operaţiunilor administrative, fără ca prin acţiune
reclamantul să fi chemat în judecată pe toţi cei implicaţi în emiterea actelor
256
administrative atacate. (după caz în neemiterea lor în termen, neefectuarea
operaţiunilor administrative solicitate sau impuse).
Prin legea contenciosului administrativ este reglementată modalitatea
de judecare a cauzelor adresate instanţei de contencios administrativ în art
17, iar în art 18 sunt reglementate soluţiile posibile pe care le poate pronunţa
Art 17 cuprinde 3 alineate din care alin 1 şi 2 se menţin în forma avută
prin Legea nr. 554/2004, în sensul că se judecă de urgenţă, cu precădere, dar
trebuie reţinută la alineatul 1 modificarea adusă prin Legea 262/2007, în
sensul că toate cauzele se judecă pe fond în complet de doi judecătorii, adică
în completul prevăzut de lege începând cu data de 2 august 2007, când a
intrat în vigoare această lege52.
♣ Alin 2 se referă la obligaţia legală a reclamantului de a timbra
acţiunea cu taxa de timbru prevăzută de Legea nr. 146/1997 modificată şi
completată, pentru cauzele neevaluabile în bani, cu excepţia celor care au ca
obiect contracte administrative care se vor timbra la valoare.
Evident că, la primirea cererii, instanţa dispune citarea părţilor cu
menţiunea timbrării şi a cuantumului, dacă acţiunea nu a fost timbrată.
La contractele administrative taxa de timbru se socoteşte la valoare în
funcţie de ce se solicită (sume, despăgubiri, etc.)
Sancţiunea netimbrării acţiunii în contencios este anularea cererii
conform art. 24 din Legea nr. 146/1997 republicată şi modificată privind
taxele de timbru.
O modificare adusă la art 17 este cu privire la termenul de motivare şi
redactare a hotărârii pronunţate în contencios administrativ şi fiscal, care
deşi pare o facilitate pentru judecător, această prelungire este binevenită date
fiind complexitatea cauzelor, argumentarea pronunţată soluţiei pe fond, dar
şi în recurs, şi mai ales influenţa actelor normative, avalanşa de astfel de acte
într-un termen relativ scurt, existenţa unor cauze care implică studierea mai
multor acte normative succesiv apărute într-o perioadă relativ scurtă, acte
normative necesare soluţionării corecte a cauzei.
Dispoziţiile legii stabilesc ca termen de 30 de zile pentru motivarea şi
redactarea hotărârii de la data pronunţării, textual – 30 de zile pentru
redactare şi motivare.
Spre deosebire de termenul de 10 zile prevăzut de Legea 554/2004,
care era practic un termen insuficient pentru redactarea calitativă a soluţiei
pronunţate în condiţiile în care un judecător intră în mai multe şedinţă pe
52
Conform art 10 alin 1din legea 262/2007 completul este format din doi
judecători.
257
săptămână, fie la fond fie în recurs, fie în şedinţă de cameră de consiliu, fie
desfăşoară activităţi administrative conform fişei postului sau pune rezoluţii
pe dosarele care au fost repartizate aleatoriu, sau se pregăteşte individual, se
documentează în privinţa noilor acte legislative apărute în vederea aplicării
acesteia.
În art 18 sunt reglementate soluţii posibile53 ce pot fi pronunţate de
Acest articol cuprinde 6 aliniate în formă modificată şi completată
respectiv alineatele 1, 2 şi 56 au fost modificate prin Legea nr. 262/2007, iar
aliniatul 6 a fost introdus prin această lege.
♣ Art 18 alin 1 în forma modificată are următorul conţinut.:
Instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate,
după caz, sa anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, sa oblige
autoritatea publica sa emită un act administrativ, sa elibereze un alt înscris
sau sa efectueze o anumită operaţiune administrativă.
Prin urmare instanţa poate:
- anula în tot sau în parte actul administrativ atacat,
- poate obliga autoritatea publică să emită un act administrativ,
♣ să elibereze un alt înscris să efectueze cu anumită operaţiune
administrativă (aspect ce constituie completare la textul iniţial)
- Alin 2 prevede instanţa de la contencios, are competenţa să se
pronunţe şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative, ce au stat la baza
emiterii actului supus judecăţii aspect care nu era reglementat în Legea
nr.554/2004, chiar dacă părţile de cele mai multe ori solicitau şi acest lucru
prin acţiune.
În condiţiile actualei reglementări, instanţa va trebui să verifice şi
legalitatea operaţiunii administrative, aspect de noutate determinat evident
de necesitatea anulării în unele cazuri a întregii proceduri de emitere a unui
act adică inclusiv operaţiunea administrativă ce a stat la baza emiterii unui
act administrativ nelegal.
53
Soluţie de unificare a practicii – Poliţist. Pensionare anticipată. Modificarea
condiţiilor prevăzute de lege. Principiul neretroactivităţii.
Pentru respectarea principiului neretroactivităţii legii, consacrat de art., 15 alin. 2
din Constituţie, republicată, cererea de pensionare anticipată formulată de poliţist în
temeiul prevederilor Legii nr. 179/21004 privind pensiile şi alte drepturi de asigurări
sociale ale poliţiştilor se soluţionează în raport cu prevederile în vigoare la data depunerii
cererii, iar nu în raport cu condiţiile impuse prin modificările şi completările ulterioare
aduse Legii nr. 179/2004.
258
- Alin 3 nemodificat prevede posibilitatea ca instanţa să se pronunţe
şi să acorde despăgubiri pentru daune materiale şi morale, cauzate dacă
reclamatul a solicitat acest lucru.
- Alin 4 art 18 este de asemenea nemodificat şi se referă la soluţii ce
se pot da cu privire la contractele administrative:
- anularea contractelor administrative;
- obligarea unei părţi să-şi îndeplinească obligaţiile prevăzute în
contract;
- obligarea la daune materiale şi morale, etc.;
♣ art 18 alin 5 a fost modificat şi are următorul cuprins:” toate
soluţiile pe care le pronunţă instanţa prevăzute la alin 1 – 4 pot fi stabilite
sub sancţiunea unei penalităţi aplicabile părţii obligate pentru fiecare zi de
întârziere”.
Aspectul de noutate constă în faptul că în chiar cuprinsul hotărârii
instanţa poate aplica sancţiunea penalităţilor de întârziere.
♣ Alin 6 art 18 cuprinde dispoziţii noi (este nou introdus) ce
reglementează că „în toate situaţiile instanţa poate stabilii prin dispozitiv la
cerea părţii interesate, un termen de executare precum şi amenda
prevăzută la art 24 alin 2 din legea contenciosului.
Prin aceste dispoziţii noi, de fapt legiuitorul a comprimat posibilitate<
de a formula în loc de două acţiunii – una singură – Adică prin care
reclamantul să ceară şi anularea actului şi despăgubiri şi aplicarea
sancţiunilor de întârziere şi să stabilească şi termenul de executare
dispoziţiilor instanţei, dar şi amenda în cazul refuzului autorităţii publice de
a pune în executare hotărârea pronunţată in contencios administrativ.
Ca atare se scurtează şi ciclul procesual ca durată şi numărul de
procese, (în loc de două, unul), dar şi timpul necesar soluţionării, iar efectul
juridic este cel urmărit, adică de a se executa hotărârea în timp util, de a nu
perturba raporturile administrative dintre administraţie şi cetăţeni, sau şi alte
autorităţi publice.
Noua reglementare (alin. 6) este deosebit de utilă şi favorabilă
reclamantului – persoanelor vătămate într-un drept recunoscut de lege sau
într-un interes legitim, iar prin aceasta se realizează cadrul legal al apărării
drepturilor persoanelor care a câştigat procesul printr-o hotărâre
judecătorească.
♣ Art 19 cuprinde dispoziţii referitoare la termenul în care se pot cere
despăgubiri pe calea acţiunii în contenciosul administrativ.
Textul cuprinde 3 aliniate care se menţin în forma prevăzută în Legea
nr. 554/2004, dar după alin 2 se introduce alin 2 cu 1 care cuprinde expres
textul: „dispoziţiile alin 1 şi 2 se aplică în mod corespunzător şi contractelor
259
administrative”. Prin urmare legiuitorul a extins în mod clar aplicarea
acestor dispoziţii atât actele administrative, cât şi la contractele
administrative.
- Alin 1 prevede că termenul pentru a solicita despăgubiri, ulterior
acţiunii principale de anularea actului administrativ nelegal şi vătămător este
un termen de prescripţie şi curge de la data la care reclamantul – partea a
cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, care evident trebuie
probată.
♣ Termenul de solicitare a despăgubirilor este de un an de la data
când a cunoscut întinderea prejudiciului conform art 11 alin 2 din Legea
contenciosului modificată prin legea 262/2007.
♣ Alin 3 se referă la faptul că cererile în contencios privind
despăgubirile se timbrează conform Legii nr. 146/1997 şi se judecă după
procedura prevăzută de Legea 554/2004 modificată şi completată prin Legea
şi nr. 262/2007.
Art 20 reglementează calea de atac utilizată împotriva hotărârii
pronunţate în contencios administrativ şi fiscal, care este recursul.
Art 20 cuprinde 3 aliniate din care alin 1 şi 3 se modifică astfel:
♣ Art 20 alin 1 modificat prevede clar faptul că:
Hotărârile pronunţate în primă instanţă pot fi atacate cu recurs în
termen de 15 zile de la comunicare, ceea ce înseamnă că toate hotărârile pe
recurs sunt supuse acestui termen de recurs (ca regulă generală)
Hotărârile pe excepţii de nelegalitate şi asupra cererii de suspendare a
executării actului administrativ contestat sunt supuse căii de atac a
recursului, dar termenul este de 5 zile de la comunicarea hotărârii.
Evident, şi hotărârile pronunţate pe excepţia declinării pe excepţie sunt
supuse tot recursului în termen de 5 zile, dar de la pronunţare, deoarece ele
nu se pronunţă pe fondul cauzei, iar codul de procedură civilă se aplică în
completare dispoziţiilor Legii nr. 554/2004.
♣ Trebuie subliniat faptul că recursul suspendă executarea şi se
judecă de urgenţă, adică suspendă executarea hotărârii (nu a actului
administrativ atacat). De exemplu: la fond se respinge acţiunea
reclamantului, acesta declară recurs; până se judecă recursul, nu se poate
executa actul administrativ atacat decât dacă s-a respins cerea de suspendare
a executării lui.
Dacă la fond s-a admis acţiunea, pârâtul declară recurs, iar la fond s-a
admis suspendarea executării actului până la soluţionarea definitivă şi
irevocabilă a hotărârii prin recursul declarat se suspendă executarea
hotărârii, adică nu se anulează actul, dar el nu se poate executa fiind
suspendată executarea lui printr-o altă hotărâre judecătorească.
260
Din aceste motive logice, legiuitorul a impus judecarea de urgenţă a
recursului, pentru a nu îngreuna, a nu se tergiversa executarea actelor
administrative şi pentru a nu se suprapune suspendarea cu executarea pe
perioade mari de timp.
♣ Alin. 3 prevede că în cazul admiterii recursului, instanţa de recurs,
modificând sau casând sentinţa, va rejudeca litigiul în fond, dacă nu sunt
motive de casare cu trimitere. Când hotărârea primei instanţe a fost
pronunţată fără a se judeca ca fondul, cauza se va trimite o singură dată la
aceiaşi instanţă.
Prin urmare, dispoziţiile codului de procedură civilă sunt aplicabile cu
condiţia ca, în caz de casare pentru nesoluţionarea pe fond de către instanţă a
cererii, cauza să se trimită o singură dată la aceeaşi instanţă pentru a nu
se prelungi ani de zile litigiul, care potrivit legii se judecă şi la fond şi în
recurs cu celeritate şi de urgenţă.
♣ Prin legea nr.262/2007 s-a introdus o cale extraordinară de atac
împotriva hotărârii în contencios care deşi era utilizată în practică –
revizuirea hotărârii definitive şi irevocabile, în condiţiile prevăzute de
codul de procedură civilă acum revizuirea este efectiv reglementată în
normele aplicabile contenciosului stabilite prin legea cadru.
Art. 21 reglementează căile extraordinare de atac.
La alin. 1 se precizează că împotriva soluţiei definitive şi irevocabile
pronunţate de instanţă de contencios administrativ se pot exercita căile de
atac prevăzute de codul de procedură civilă, respectiv contestaţia în anularea
(art 317 şi 318 c. pr.civ.54) şi revizuirea (art 322 c. pr. civ.55)
54
Art. 317
Hotărârile irevocabile pot fi atacate cu contestaţie în anulare, pentru motivele arătate
mai jos, numai dacă aceste motive nu au putut fi invocate pe calea apelului sau
recursului:
1. când procedura de chemare a părţii, pentru ziua când s-a judecat pricina, nu a fost
îndeplinită potrivit cu cerinţele legii;
2. când hotărârea a fost dată de judecători cu călcarea dispoziţiilor de ordine publică
privitoare la competenţă.
Cu toate acestea, contestaţia poate fi primită pentru motivele mai sus-arătate, în cazul
când aceste motive au fost invocate prin cererea de recurs, dar instanţa le-a respins pentru
că aveau nevoie de verificări de fapt sau dacă recursul a fost respins fără ca el să fi fost
judecat în fond.
Art. 318
Hotărârile instanţelor de recurs mai pot fi atacate cu contestaţie când dezlegarea dată
este rezultatul unei greşeli materiale sau când instanţa, respingând recursul sau
admiţându-l numai în parte, a omis din greşeală să cerceteze vreunul dintre motivele de
modificare sau de casare.
261
Alineatul 2 se modifică în sensul că este reglementată expres utilizarea
revizuirii ca şi cale extraordinară de atac, împotriva hotărârilor pronunţate
în contencios administrativ, mai ales pentru situaţiile şi cauzele în care au
fost soluţionate excepţiile de nelegalitate prin hotărârii definitive şi
irevocabile, de respingere a acestei excepţii ca inadmisibilă, nefiind
soluţionate excepţiile de nelegalitate pe fondul lor.
Textul prevede expres: constituie motiv de revizuire, motiv care se
adaugă la cele 8 motive de revizuire prevăzute în art 322 c.pr.civ. ( art 322,
pct 1-8), privind hotărârile rămase definitive şi irevocabile încălcarea
principiului priorităţii dreptului comunitar, reglementat de art. 148 alin 2
coroborat cu art 20 alin 2 din constituţia României Republicată. (teza 1).
55
Art. 322
Revizuirea unei hotărâri rămase definitivă în instanţa de apel sau prin neapelare,
precum şi a unei hotărâri dată de o instanţă de recurs atunci când evocă fondul, se poate
cere în următoarele cazuri:
1. dacă dispozitivul hotărârii cuprinde dispoziţii potrivnice ce nu se pot aduce la
îndeplinire;
2. dacă s-a pronunţat asupra unor lucruri care nu s-au cerut sau nu s-a pronunţat asupra
unui lucru cerut, ori s-a dat mai mult decât s-a cerut;
3. dacă obiectul pricinii nu se află în fiinţă;
4. dacă un judecător, martor sau expert, care a luat parte la judecată, a fost
condamnat definitiv pentru o infracţiune privitoare la pricină sau dacă hotărârea s-a dat
în temeiul unui înscris declarat fals în cursul sau în urma judecăţii ori dacă un magistrat
a fost sancţionat disciplinar pentru exercitarea funcţiei cu rea-credinţă sau gravă
neglijenţă în acea cauză;
5. dacă, după darea hotărârii, s-au descoperit înscrisuri doveditoare, reţinute de
partea potrivnică sau care nu au putut fi înfăţişate dintr-o împrejurare mai presus de
voinţa părţilor, ori dacă s-a desfiinţat sau s-a modificat hotărârea unei instanţe pe care
s-a întemeiat hotărârea a cărei revizuire se cere;
6. dacă statul ori alte persoane juridice de drept public sau de utilitate publică,
dispăruţii, incapabilii sau cei puşi sub curatelă nu au fost apăraţi deloc sau au fost apăraţi
cu viclenie de cei însărcinaţi să-i apere;
7. dacă există hotărâri definitive potrivnice date de instanţe de acelaşi grad sau de
grade deosebite, în una şi aceeaşi pricină, între aceleaşi persoane, având aceeaşi calitate.
Aceste dispoziţii se aplică şi în cazul când hotărârile potrivnice sunt date de instanţe de
recurs. În cazul când una dintre instanţe este Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, cererea de
revizuire se va judeca de această instanţă;
8. dacă partea a fost împiedicată să se înfăţişeze la judecată şi să înştiinţeze instanţa
despre aceasta, dintr-o împrejurare mai presus de voinţa sa.
9. dacă Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat o încălcare a drepturilor
sau libertăţilor fundamentale datorată unei hotărâri judecătoreşti, iar consecinţele grave
ale acestei încălcări continuă să se producă şi nu pot fi remediate decât prin revizuirea
hotărârii pronunţate.
262
♣ Teza 2 se referă la faptul că cerea de revizuire se introduce în
termen de 15 zile de la comunicare, care se face prin derogare de la regula
consacrată de art. 17 alin. 3 (adică trebuie făcută motivarea de urgenţă şi nu
în 30 de zile ca regulă generală), la cererea temeinic motivată a părţii
interesată, în termen de 15 zile de la pronunţare.
♣ Cererea de revizuire se soluţionează de urgenţă şi cu precădere
într-un termen de maxim 60 de zile de la înregistrare.
Mai exact trebuie spus că, în cazul în care la fond s-a respins excepţia
de nelegalitate pe inadmisibilitatea invocării ei, în termen de 15 zile de la
comunicarea hotărârii se va formula cerere de revizuire.
♣ Dar în termen de 15 zile de la pronunţare partea interesată va solicita
printr-o cerere temeinic motivată „comunicarea hotărârii şi redactarea ei de
urgenţă pentru ca în timp de 15 zile de la comunicarea hotărârii să poată
introduce cererea de revizuire, care se va judeca cu precădere şi de
urgenţă:
a) fie de instanţa de fond, dacă nu s-a făcut recurs şi a
rămas hotărârea irevocabilă
b) fie de instanţa de recurs, dacă prin decizia dată de recurs
s-a respins ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate.
c) Aşadar competenţa soluţionării cererii de revizuire,
împotriva hotărârii definitive şi irevocabile revine atât Curţii de
Apel ca instanţă de fond contencios, cât şi Înalta Curte de Casaţie
şi Justiţie, doar atunci când cerea de revizuire vizează hotărârile
pronunţate, asupra excepţiei de nelegalitate, prin care s-a respins
excepţia ca inadmisibilă, nefiind soluţionată pe fond.
d) Nu este vorba de celelalte hotărâri definitive şi
irevocabile pentru care calea extraordinară de atac - revizuirea se
pateu introduce în condiţiile prevăzute de codul de procedură civilă
şi de art 21 alin 2 din legea nr.554/2004 modificată.
Aspecte de noutate legislativă privind procedura de executare în

contencios - Cap. III din Legea nr. 554/2004
Titlul executoriu – art 22

Acest articol a fost modificat prin Legea nr.262 astfel încât în
cuprinsul actual al textului se prevede expres ce este un titlu executoriu în
contencios şi cum se execută silit.
♣ Conform art 22 din Legea 554/2004 modificat prin legea 262/2007
titlul execuoriu reprezintă hotărârea judecătorească definitivă şi irevcabilă
prin care s-a respins acţiunea formulată potrivit prezentei legi şi s-au
263
acordat cheltuiei de judecată, se investeşte cu formulă executorie şi se
execută silit potrivit dreptului comun.
Aşadar, textul art 22 nu se referă la toate hotărârile judecătoreşti
pronunţate în contencios, ci doar la acelea prin care s-au respins acţiunile
formulate în temeiul Legii nr. 554/2004, DAR s-au acordat cheltuieli de
judecată.
Hotărârile judecătoreşti sunt titluri executorii, dacă sunt definitive şi
irevocabile, iar pentru a le executa efectiv – cu privire la cheltuielile de
judecată admise – trebuie investite cu formulă executorie şi se execută silit
conform dispoziţiilor din dreptul comun, adică prin cerere de executare
silită adesată executoriului judecătoresc în condiţiile Legii 181/2001 privind
executorii judecătoreşti.
Faţă de dispoziţiile legii sus menţionate şi faţă de situaţiile întâlnite în
practica instanţei de contencios în materie de neexecutare integrală a
hotărârilor, se pune următoarea problemă :
Ce se întâmplă cu hotărârile definitive şi irevocabile prin care:
1)s-au admis acţiunile în contencios şi
2) au fost obligate pârâtele la cheltuieli de judecată?
a) se execută integral hotărârea de contencios (titlul executoriu) fără
intervenţia executorului (pe calea dreptului comun) adică se execută şi
punctul 1 şi 2 prin hotărâre referitor la admiterea acţiunii şi admiterea
cheltuielilor de judecată.
b) se execută doar partea privitoare la actul administrativ anulat pe cale
judecătorească prin hotărârea respectivă, executare ce se face pe cale
administrativă (fără executor) direct de autoritatea publică pârâtă, iar
cheltuielile de judecată se execută prin intermendiul executoriului
judecătoresc pe calea dreptului comun.
- trebuie investită cu formulă executorie hotărârea judecătorească
în toate cazurile, adică şi în cele de admiterea acţiunii în contencios şi în
cel de respingere a acţiunii, dar prin care se acordă cheltuieli de
judecată?
Apreciez că:
1. atunci când printr-o hotărâre judecătorească s-a admis acţiunea şi cu
privire la actul administrativ atacat şi cu privire la cheltuielile de judecată,
ambele dispoziţii formând un tot unitar respectiv dispozitivul hotărârii (titlul
executoriu) trebuie executată pe cale administrativă, şi nu pe calea dreptului
comun, inclusiv în ce priveşte petitul referitor la cheltuielilor de judecată56.
56
De comentat pe scurt speţa Gutt Karina.
264
2. atunci când întâlnim situaţii în care s-a respins acţiunea
reclamantului, dar s-au acordat cheltuieli de judecată prin hotărârea
pronunţată, desigur că acea hotărâre nu are temei legal să fie executată în
contencios, chiar dacă ea emană de la o instanţă de contencios administrativ.
Aşa fiind, nu este posibilă executarea hotărârii respective fără alte
formalităţi, ci ea trebuie investită cu formulă executorie, iar pentru
executarea ei silită partea interesată va trebui să se adreseze executorului
judecătoresc, adică executarea se va face pe calea dreptului comun.
A interpreta altfel textul de lege de la art 22 astfel cum a fost
modificat ar conduce la situaţia părţii vătămate prin actul administrativ
atacat, anulat de instanţă, care deja a ocazionat cheltuieli cu procesul să
suporte şi alte cheltuieli suplimentare pentru a-şi vedea hotărârea
executată.
Ori, nu este logic, ca partea câştigătoare să mai suporte şi cheltuieli de
executare impuse de executarea pe calea dreptului comun – taxe către
executorul judecătoresc, câtă vreme partea respectivă nu se află în culpă, ci
dimpotrivă a dovedit nelegalitatea actului adminsitrativ atacat, vătămarea
produsă prin acesta, admiţându-i-se acţiunea asa cum a fost formulată.
Art 23 – Obligaţia publicării
După cum se cunoaşte din drepul comun de regulă hotărârea
judecătorească definitivă şi irevocabilă este în principiu opozabilă
părţilor din proces, potrivit relativităţii efectelor juridice – principiu
cunoscut şi aplicabil şi în ce priveşte hotărârile pronunţate şi în contencios
administrativ.
Dar, aşa cum o lege, o hotărâre de Guvern sau o Ordonanţă de Guvern,
un Ordin de ministru, pentru a fi cunoscută de toţi cetăţenii ţării, ea trebuie
publicată adică adusă la cunoştinţă in mod public. Publicarea acestor acte
normative se face deregulă în Monitorul Oficial al României, partea I57.
Referitor la dreptul de proprietate, pentru ca acesta să poată fi opus altei
persoane, unui terţ, se impune cu privire la bunurile imobile întabularea
dreptului de proprietate în cartea funciară asupra acestora în condiţiile şi
cu respectarea Legii Cadastrului nr. 7 /1996 republicată58.
57
58
Hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte
un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii şi au putere numai
pentru viitor. Acestea se publică obligatoriu după motivare, la solicitarea instanţelor, în
Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în monitoarele oficiale ale
judeţelor ori al municipiului Bucureşti, fiind scutite de plata taxelor de publicare.
265
Tot astfel se impune şi în unele situaţii – cazuri soluţionate prin hotărâri
definitive şi irevocabile de către instanţa de contencios administrativ şi fiscal
să fie publicate în M. Of. P. I a României, hotărâri prin care s-a anulat în tot
sau în parte un act administrativ, dar cu caracter normativ (nu şi cel cu
caracter individual)59.
♣ Aceste hotărâri sunt general obligatorii şi au putere de lege numai
pentru viitor60. Adică, de la data publicării în M. Of. devin obligatorii pentru
terţ, pentru restul persoanelor fizice şi juridice, pentru restul cetăţeniilor, iar
pentru părţiile în proces hotărârea respectivă este obligatorie de la data
rămânerii definitiivă şi irevocabilă, respectiv de la data pronunţării decizilor
în recurs, după caz.
♣ Hotărârea publicată în M. Of. nu poate fi opusă altor persoane,
decât pentru viitor, adică începând cu data publicării ei devine
opozabilă erga omnes.
Legea contenciosului administrativ spun expres că aceste hotărâri
definitive şi irevocabile se publică obligatoriu, după motivare la solicitarea
instanţei.
♣ Adică după ce s-a motivat şi redactat acea hotărâre, ea va fi înaintată
într-un exemplar către M. Of. Partea I pentru publicare, pentru aducerea la
cunoştinţă a publicului.
Menţiunea publicării a acelai hotărâri se va face expres în cuprinsul
dispozitivului deciziei prin care rămâne irevocabil acea hotărâre.
♣ Există însă situaţii în care publicarea hotărârilor se face nu numai în
M. Of. al României, ci şi în M. Of. al judeţelor ori al municipiului Bucureşti,
atunci când este vorba de o serie de acte normative, ce privesc imobilele din
acel judeţ sau municipiul Bucureşti şi care deregulă se publică în M. Of. cu
bis de obicei, de exemplu hotărârii de guvern privind inventarierea bunurilor
imobile, ale judeţului, municipuilui, etc.
În art. 23 se prevede expres în afară de obligaţia publicării hotărârii
înM.Off. şi faptul că această operaţiune este scutită de plata taxelor de
publicare.
Evident, textul de lege trebuie interpretat strict în litera şi spiritul legii,
adică sunt scutite de taxa de publicare, doar hotărârile definitive şi
irevocabile prin care s-a dispus anularea în tot sau în parte a unuii act
administrativ cu caracter normativ.
59
Astfel de hotărâri se întâlnesc la achiziţiile publice.
60
De exemplu hotărâriile prnunţate de plenul I.C.C.J. privind recursul în interesul legii
prin care se interpretează norme referitoare la contenciosul administrativ.
266
Dar, în practica judiciară se întâlnesc cazuri diverse complexe care
privesc nu numai anularea actelor administrative unilaterale cu caracter
administrativ, sau cu caracter individual, ci şi anularea unor contracte
administrative, încheierea acestora în urma desfăşurării licitaţiilor publice,
de servicii publice, de prestări de servicii şi lucrări de bunuri de interes
public.
Şi în aceste situaţii trebuie adus la cunoştinţa cetăţeanului şi a altor
persoane juridice despre conţinutul hotărârii definitive şi irevocabile prin
care s-a dispus cu privire la contractul respectiv, la licitaţia publică dedusă
judecăţii.
În acest sens, menţionez că sunt acte normative ce reglementează
expres procedura de licitaţie publică a bunurilor, a serviciilor, respectiv
procedura de desfăşurare a licitaţiei şi de contestare de către persoanele
interesate, de către ofertanţi spre exemplu prin O.G. nr. 60 / 2001 privind
achziţiile publice în art. 97 alin. 2 se prevedea expres că hotărârea se
publică în M. Of. Partea a VI-a Achiziţii Publice.
Această dispoziţie referitoare la publicarea hotărârilor instanţei de
contencios se menţine şi prin reglementarea adusă, prin O.G. 34/19.04.2006
de modificare a O.G. 60/2001 privind atribuirea contractelor de achiziţie
publică a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de
concesiune de servicii, care în art. 97 alin. 2 stipulează obligaţia publicării
hotărârii.
În aceste situaţii însă, leguitorul prevede obligaţia publicării hotărârii
definitive şi irevocabile, însă nu menţionează expres scutirea de la taxa de
publicare.
Dimpotrivă, în reglementările speciale privind achiziţiile publice,
obligatia publicării, a taxelor de publicitate cade în sarcina părţii aflate în
culpă, stabilită de instanţă prin hotărâre în care trebuie prevăzută expres
menţiunea cu privire la care este obligată să achite taxele de publicare.
De altfel, în practică s-a constatat că datorită refuzului părţii în culpă
de a achita taxele de publicitate stabilite prin hotărârea judecătorească
definitivă şi irevocabilă, conducerea Monitorului Oficial al României partea
a VI – ea a înaintat prin adresă instanţei cuantumul taxelor de publicitate
cu menţiunea să i se comunice părţii obligate prin hotărâre să achite acele
taxe şi în cuantumul stabilit într-un anume cont în vederea realizării
operaţiunii de publicare a hotărârii în M. Of. P. VI.
Ca urmare a acestei adrese instanţa va trebui pe cale administrativă să
comunice părţii obligate prin hotărâre să se conformeze celor de mai sus.
267
Desigur pentru acest motiv prin hotărârea pronunţată în recurs
instanţa va trebui să dispună atât cu privire la publicare, dar şi cu privire la
cheltuielile de publicare în sarcina cărei părţi cad.
Desigur că prin raportare la prevederile art 274 c.pr.civ., partea care va
cădea în culpă procesuală va suporta atât cheltuielile de judecată, dacă au
fost solicitate şi sunt dovedite căt şi cheltuielile de publicitate a hotărârii în
M. Of. P. VI atunci când este vorba de contractele administrative de achiziţii
publice.
În acest sens după motivarea şi redactarea hotărârii definitive şi
irevocabile un exemplar de pe aceasta se va inainta cu adresă la M. Of. P. VI
Achiziţii Publice în vederea publicării hotărârii repective.
Hotărârea devine obligatorie pentru terţi, pentru viitor, adică de la
data publicării a M. Of., iar pentru părţiile în proces de la data pronunţării în
recurs sau de la data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii61.
Art. 24 obligaţia executării
În ce priveşte executarea hotărârii judecătoreşti pronunţată în
contencios administrativ legea contenciosului administrativ reglementează în
cele 3 alineate ale art 24, care au fost modificate prin Legea nr. 262/2007
următoarele:
În art. 24 alin. 1 se prevede expres – la conţinutul hotărârii titlului
executoriu prin care instanţa a dispus:
1. admiterea actiuni şi ca urmare autoritatea publică este obligată
să incheie,
2. să inlocuiască sau să modifice actul administrativ constatat
nelegal,
3. să-i elibereze un alt înscris,
4. sau să efectueze anumite operaţiuni administrative,
etc.
Deci acestea sunt aspectele principale la care hotărârea în primul rănd
trebuie să facă referire, adică să fie prevăzute expres în dispozitivul hotărârii,
ceea ce înseamnă efectiv asupra ceea ce s-a pronunţat instanţa în urma
judecării cauzei.
Legea supune că executarea hotărârii definitive şi irevocabile se face în
termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în
cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii.
Prin urmare se reglementează două posibile ipoteze:
61
Notă de subsol 12 de dat 2 exemple Maricica Ioniche - achiziţii publice, hotărâri
pronunţate în recurs.
268
1. când hotărârea cuprinde şi temenul de executarea a
acesteia, de exemplu: în termen de o lună, de 60 de zile, de un an sau
„imediat” sau „de îndată” după caz. Instanţa se ponunţă prin hotărâre şi cu
privire la termenul de executare, dacă reclamantul solicită acest lucru prin
acţiune.
Până la apariţia Legii nr. 262/2007 existau în practică situaţii mai
rare în care se dispunea si cu privire la temenul de executare a hotărârii de
exemplu:
a) cazul Marinescu Vasile contra A.V.A.S. acţiune formulată în
temeiul art 24 alin 2 din Legea nr. 554/2004 – caz în care executarea
hotărârii definitive şi irevocabile trebuia făcută de pârâtă în termenul
legal de 30 de zile de la data rămânerii definitive şi irevocabile a
hotărârii, nefiind cuprins un termen expres de executare a acesteia.
b) Cazul Leonte contra M.A.I. – acţiune formulată de petent
pentru obligarea pârâtului să execute de îndată o sentinţă a tribunalului
Braşov secţia contencios administrativ şi fiscal, hotărâre şi definitivă şi
rămasă irevocabilă prin nerecurare de către pârâtă, şi în al căreui
dispozitiv se prevede expres obligarea pârâtei M.A.I. să execute de
îndată comunicarea informaţiilor de interes public solicitate în temeiul
Legii nr. 544/2001, respectiv temeiul acţiunii fiind aplicarea
dispoziţiilor art 24 alin 2 din Legea nr. 554/2004.
În ambele situaţii prezentate la punctele a şi b acţiunile întemeiate
pe dispoziţiile art 24 alin 2 din legea contenciosului au fost admise în
condiţiile legii, faţă de probele de la dosar.
De regulă hotărârile definitive şi irevocabile pronunţate anterior Legii
262/2007 se puneau în executare după ce partea se adresa în scris autorităţii
publice pârâte solicitând expres executarea acelei hotărâri pe care o depunea
în copie conformă cu originalul.
Dar, acest lucru se realiza nu în toate cazurile în termenul de 30 de
zile de la rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii, motiv pentru care,
dat fiind refuzul autorităţii publice pârâte de a executa hotărârea, partea
reclamantă era nevoită să se adreseze din nou instanţei de judecată pentru a
solicita să i se aplice conducătorului autoritâţii pârâte obligate prin hotărârea
definitivă şi irevocabilă, sancţiunile prevăzute de art 24 alin 2 din Legea nr.
554/2004.
Prin Legea nr. 262/2007, Legea 554 /2004 a fost modificată astfel că
la art. 18 din lege s-a introdus un alineat nou prin care se prevede expres
posibilitatea ca partea interesată să solicite (dacă cere) prin acţiune, iar
instanţa poate stabilii prin hotărâre – dispozitiv un termen de executare
precum şi amenda prevăzută la art 24.
269
În acest fel se scurtează durata litigiului de la data formulării acţiuni
şi până la punerea în executare a hotărârii definitive şi irevocabile şi
totodată nu mai este necesar să se adreseze de 2 ori instanţei de contencios,
ci o dată deoarece:
- prin această hotărâre instanţa poate dispune atât cu privire la anularea
actului administrativ nelegal, la obligarea autorităţii publice să emită un nou
act, la despăgubiri, dar şi cu privire la temenul de executare şi sancţiunea
amenzii prevăzută la art 24 alin 2, aplicată conducătorului autorităţii
publice, care refuză executarea hotărârii definitive şi irevocabile pronunţată
de instanţa de contencios.
Referitor la termenul de executare, apreciez că instanţa trebuie să
analizeze de la caz la caz, în funcţie de obiectul acţiunii reclamantului şi să
dispună cu privire la termenul de executare a hotărârii în funcţie de cererea
reclamantului şi în funcţie de propria-i conştiinţă şi evident ţinând cont de
urgenţa situaţiei respective şi de complexitatea obligaţiei de executat.
Evident, termenul de executare stabilit de instanţă nu poate fi, consider
eu, mai mare de un an altfel nu se mai realizează cele două principii
aplicabile raporturilor administrative respectiv celeriatea şi prioritatea
interesului public şi totodată implicit nu se mai realizează principiul
respectării şi aplicării legii, inclusiv a hotărârii judecătoreşti definitivă şi
irevocabliă care capătă putere de lege.
Menţionez că ar trebui ca termenul de executare să fie în general cel
de 30 de zile de la data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii aşa cum
deja era prevăzut în art 24 alin 1 prin sintagma folosită de leguitor în cel
mult 30 de zile de la data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărării.
♣ Legiuitorul a prevăzut expres ce măsuri sancţionatorii se pot
aplica în cazul în care nu e respectă termenul de executare a hotărârii
(indiferent dacă e vorba de un termen prevăzut expres în hotărâre sau nu –
în dispozitiv), deoarece regula este termenul de 30 de zile.
Astfel la art. 24 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 modificată prin
Legea 262/2007 se prevede posibilitatea că instanţa „are abilitatea,
competenţa legală de a aplica”, deci nu facultatea, legea spune „se aplică”,
cu condiţia ca termenul de executare să nu fie respectat. 1) conducătorul
autorităţii publice şi după caz, 2) persoanei obligate, adică în situaţia în care
prin hotărâre reclamantul a chemat în judecată şi persoana (funcţionarul
public) care a emis actul administrativ nelegal, sau a refuzat eliberarea lui.
Deci amenda nu se aplică numai conducătorului autorităţii publice,
ci poate fi aplicată unei alte persoane, dacă aceasta figurează expres ca
pârât „obligat prin hotărâre să facă anume ceva”.
270
Amenda este stabilită în procent de 20 % din salariul minim brut pe
economie pe zi de întârziere, iar referitor la data care se aplică această
amendă, evident, instanţa o va cuprinde în hotărâre pe baza cererii
reclamantului şi a doveziilor de la dosar.
Legea prevede pe lângă amendă şi posibilitatea, dreptul reclamntului de
a solicita: despăgubiri pentru întârziere, despăgubiri care sunt altele de cât
cele ce se acordă pentru repararea prejudiciului pentru hotărârea iniţială,
deoarece reclamantul nu putea şti de la început cât timp pârâtul – autoritatea
publică – nu va executa hotărârea.
În practică sunt situaţii în care executarea hotărârii se face de bună voie,
la cererea scrisă a reclamantului sau nu se face nici chiar la insistenţele
reclamntului şi nici chiar urmare a acţionării în judecată a autorităţii publice
pârâte, în temeiul art 24 alin 2 din legea contenciosului administrativ.
Însă, situaţiile sunt diferite chiar şi atunci când nu se pune îm executare
hotărârea în temen de 30 de zile, şi anume:
- unele nu se pun în executare datorită imposibilităţii efective de
executare, datorită unor alte împrejurări, alte litigii existente pe rolul
instanţei strâns legate de punerea în executarea hotărârii, motive care sunt
apreciate ca neimputabile autorităţii publice.
- altele nu se pun în executare din motive imputabile autorităţii pârâte,
conducătorului acestuia.
♣ Pentru aceste din urmă motive şi situaţii care pot fi tot mai dese în
practică leguitorul a prevăzut expres la art 24 alin. 3, ce măsuri legale se
aplică in astfel de cazuri.
Prin urmare, legea astfel cum a fost modificată prevede că în cazul în
care neexecutarea hotărârii din motive imputabile sau nerespectarea ei, în
termen de 30 de zile de la data aplicării amenzii prevăzută la art 24 alin 2
sus arătat, constituie infracţiune şi se pedepseşte cu inchisoare de 6 luni la
3 ani sau cu amendă de la 2.500 lei la 10.000 lei.
Aşadar, condiţia aplicării unei măsuri severe – amenda penală sau
închisoare de la 6 luni la 3 ani, nu se poate aplica decât dacă:
- reclamantul face dovada că nu s-a pus în executare hotărârea, în
termen de 30 de zile de la data rămânerii definitivă şi irevocabilă;
- dovada că nu s-a pus în executare nici după un teremn de 30 de zile de
la data aplicării amenzii conducătorului autrorităţii publice obigate prin
hotărâre sau a persoanei – funcţionarul public obligat prin acea hotărâre.
Deci trebuie să aibă efectiv fie 2 hotărâri:
1) definitivă şi irevocabilă de admitere a acţiunii
2) o hotărăre de amendare a conducătorul autoritâţii în condiţiile art 24
alin 2 din Legea nr. 554/2004 ;
271
3) să fii trecut cele 30 de zile de la data aplicării amenzi;
♣ 4) să fie motive imputabile, de neexecutare, sau nerespectare a
hotărârii, care efectiv trebuie dovedite şi nu solicitate pur şi simplu, pentru
ca instanţa competenă, adică instanţa penală să faca aplicarea dacă e cazul
a prevederilor art 24 alin 3 din Legea 554/2004 .
În acest sens subliniez faptul că practica judiciară a secţiei de
contencios administrativ a Curţii de Apel Braşov au existat şi:
a) cazuri de aplicare a sancţiunilor prevăzute de art 24 alin 2 din
Legea nr. 554/2004, mai dese la număr, dar şi cazuri
b) în care partea reclamantă s-a adresat tot instanţei de contencios
pentru aplicarea prevederilor a art 24 alin 3 din lege.
Or, după cum rezultă din textul legii dispoziţiile de la art 24 alin 3 nu
pot face obiectul judecăţii în contencios administrativ, deoarece, aşa cum am
spus, fiind vorba de o infracţiune, adică o faptă care îndeplineşte cumulativ
atât vinovăţia, cât şi pericolul social, dar fapta să fie de natură penală, se
aflăm pe tărâmul competenţei altei instanţe respectiv instanţa penală sau
organul de cercetare penală, deci competenţa aplicării constată incidenţei
art 24 alin 3 revine organelor penale.
♣ Ca atare, în cazurile prezentate la punctul b instanţa s-a pronunţat în
sensul respingerii ca inadmisibilă a acţiunii pe calea contenciosului
administrativ, constatând că nu este competentă să soluţioneze acţiunea
reclamantului întemeiată pe dispoziţiile art. 24 alin. 3 din Legea
Desigur, partea are posibilitatea legală să se adreseze dacă consideră
(potrivit principiului disponibilităţii părţii) direct organului penal, care va
stabili dacă este cazul să fie aplicată închisoarea sau amenda în cuantumul
prevăzut de lege, pentru nerespectarea hotărârii din motive mputabile şi în
baza probelor şi raportat lka prevederile art 24 alin 3 din legea 554/2004
modificată.
Art 25 – instanţa de executare
Textul cuprins în articolul 25 reglementează care este instanţa de
executare a unei hotărâri judcătoreşti pronunţată în contencios administrativ.
Acest lucru rezultă din cele 4 alineate ale art. 25 după cum urmează:
- alin 1 se referă la instanţa care poate aplica sancţiunea prevăzută la
art. 24 alin 2, deci nu şi la art 24 alin 3, aşa cum ama arătat mai sus, instanţa
de contencios nu are competenţă privind aplicarea acestui text, adică a
stabilirii dacă este infracţiune sau dacă este cazul apllicării amenzi penale.
Sancţiunea prevăzută la 24 alin 2, se realizează prin hotărâre de către
instanţa de executare, care este tot o instanţă de contencios administrativ.
272
Se pune problema care este instanţa de executare, adică instanţa care
a soluţionat cauza pe fond care nu poate fi de cât Tribunalul sau Curtea de
Apel după caz sau instanţa care a judecat pe recurs.
Desigur, executarea hotărârii se face la cererea expresă a
reclamantului, ca dealtfel şi aplicarea sancţiunii prevăzută la art 24 alin
2 din lege.
Cât priveşte procedura de soluţionare a acestei cereri, legea precizează
că se face în camera de consiliu, de urgenţă şi cu citarea părţilor, iar
cererea privind executarea hotărârii este scutită de plata taxei de
timbru, conform art 25 alin 2 din lege.
După cum se observă, din cuprinsul comentariului legii contenciosului
rezultă fără dubii că toate cererile, acţiunile, indiferent cât de urgemte sunt,
fie pe fond fie în recurs, fie pe excepţia de nelegalitate, judecarea acestora se
face cu citarea obligatorie a părţiilor, pentru a se putea da eficienţă
pricncipiului dreptului la apărare şi de a lua la cunoştinţă toate părţile
implicate în proces despre cele ce se judecă şi pentru ca hotărârea pronunţată
să le fie opozabilă.
În ce priveşte termenul în care se poate ataca hotărârea pronunţată şi
judecată în camera de consiliu, privind executarea hotărârii de contencios
administrativ, aesta este prevăzut expres, astfel: calea de atac este recursul,
dar acesta se poate declara evident şi obligaţia de a-l motiva în termenul de 5
zile de la comunicarea hotărârii.
Termenul este în mod logic scurt, dat fiind faza de executare a hotărârii
ca fază finală a procesului respectiv.
Desigur, că recursul se va judeca de urgenţă şi tot cu citarea părţilor în
mod obligatoriu.
În vechiul text de Lege nr. 554/2004 termenul de recurs era de 5 zile
de la data pronunţării, termen care în fapt constituia un impediment pentru
părţi, respectiv partea interesată, de a putea şti exact, care au fost
argumentele pe care s-a bazat soluţia pronunţată de instanţa de executare,
câtă vreme termenul de recurs curgea de la data pronunţării şi nu de la data
comunicării hotărârii, dată care în timp se situa la distanţă, de cel puţin 10
zile sau chiar o lună până la motivarea şi redactarea hotărârii şi depunerii ei
la mapă.
Aceste deficienţe au fost efectiv înlăturate, prin modificarea adusă
art. 25 prin legea 262/2007.
În alin 4 dispoziţiile cuprinse în text se referă la aplicarea în mod
corespunzător a dispoziţiile de la alineatul 1 – 3 şi la caz, în cazul în care se
solicită aplicarea sancţiunii pentru neexecutarea hotărârii,ce privesc, au ca
273
obiect contracte administrative, care desigur sunt tot mai numeroase cazurile
aflate pe rolul instanţei de contencios administrativ.
♣ Legea contenciosului administrativ prevede şi posibilitatea ca partea
– autoritatea publică pârâtă, care a executat hotărărea judecătorească
pronunţată de contencios şi nu are culpă, să se îndrepte cu acţiune separată,
respectiv conducătorul autoriţăţii pârâte poate formula acţiune în regres
împotriva celor vinovaţi (a persoanei vinovate, sau funcţionarului public
vinovat) , dar numai de neexecutarea hotărârii.
Textul se referă expres la cazul neexecutării hotărârii şi nu la eliberarea,
emitarea sau refuzul de a răspunde la o cerere a unui petent, adică, ne aflăm
pe tărâmul edja al existenţei unui titlu executoreiu hotărâre pe contencios
administrativ prin care conducătorul autorităţii publice a fost sdancţionat cu
amendă în condiţiile art 24 alin 2 respectiv a fost obligat la despăgubiri de
întârziere, în executarea hotărârii.
Conducătorul autorităţii poate la rândul său să formuleze acţiune în
regres împotriva celor vinovaţi de ne executarea hotărâri.
Această acţiune în regres nu mai este de competenţa instanţei de
contencios, ci este o acţiune de drept comun, care va fi judecată pe fond la
judecătorie.
♣ Textul a suferit o modificare în sensul că, în cazul în care „cei
vinovaţi de neexecutarea hotărârii sunt demnitari sau funcţionari publici, se
aplică reglementările speciale”, adică fie legea specială a demnitarilor
publici, de exemplu: O.U.G. 56/ 2004; fie Legea 188/1999, privind statutul
funcţionaruilor publici, fie alte legi speciale privind funcţionari publici.
Legea contenciosului administraiv nu putea cuprinde absolut toate
situatiile ce apar în practică, şi nici toate reglementările, ce se aplică în
procesul de judecată, de aceea în lege se prevede expres la art 28 că
dispoziţiile acestei legi se completează cu dispoziţiile din dreptul comun
privind procedura de judecată respectiv codul de procedură civilă, în
măsura în care ele nu sunt incompatibile cu specificul raportului de putere
dintre autoritatea publică pe de o parte şi perspoana vătămată în drepturile
sau interesele lor legitime, pe de altă parte.
♣ Şi acest articol a suferit modificări în sensul că s-a completat alin 1
cu „compatibilitatea aplicării normelor de procedură civilă, se stabileşe de
instanţă cu prilejul soluţionării cauzei, fapt care desigur terbuie menţionat
în încheierea de şedinţă şi în motivarea hotărârii pronunţate.”
O dispoziţie extrem de utilă soluţionării cu celeritate a cauzei de
contencios este cuprinsă la art 28 alin 2, care prevede că:
♣ „instanţa de contencios administrativ nu poate suspenda judecarea
cauzei cănd s-a început urmărirea penală pentru o infracţiune săvârşită în
274
legătură cu actul administrativ atacat, dacă reclamantul - persoana
vătămată stăriue în continuarea judecării pricinei.”
Prin urmare aspectul de noutate legislativă reprezintă nu numai o
măsură de celeritate a judecării cauzei, ci reprezintă o chestiunea asupra
căreia trebuie să reflecte foarte bine ataât partea care solicită suspendarea
judecării cauzei pănă la soluţionarea laturii penale, dar şi pentru instanţă
atunci când pronunţă prin încheiere admiterea sau respingerea cererii de
supendare a judecării cauzei pe motivul existenţei unei cauze penale legate
de cauza de contencios.
Dacă până la apariţia Legii nr. 262/2007 instanţa putea dacă gasea
necersar, să suspende judecarea cauzei în baza art 244 punct 2 c. pr.civ.,
atunci când existau dovezi că s-a inceput urmărirea penală impotriva
conduicătorul autorităţii publice pârâte, sau reclamante, fapt ce ducea la
situaţia rămânerii în arhivă în nelucrare a dosarului respectiv timp de 1, 2-3
sau chiar mai mulţi ani până se soluţionează definitiv cauza penală,
- în prezent, instanţa nu poate să dispună suspendarea judecării
pricinii pentru motiivul începerii urmăririi penale a conducătorului
autorităţii publice pentru o faptă în legătură cu emiterea actului
administrativ contestat, doarece leguitorul condiţionează a nu suspenda
judecarea cauzei de săruinţa persoanei vtămate a reclamantului în
judecarea pricinii.
♣ Cât priveşte stăruinţa persoanei vătămate, aceasta trebuie analizată
de instanţă cu seriozitate, stăruinţă ce trebuie să se manifeste efectiv şi nu
pur şi simplu să fie exprimarea poziţiei în sensul că „se opune la
suspendarea judecării pricinii”, această poziţie a persoanei vătămate trebuie
explicată, detaliată, şi chiar justificată în faţa instanţei, numai astfel stăruinţa
este realizată ca şi condiţie necesară, imperativă de a nu suspenda
judecarea pricinii.
Orice acţiune introdusă în instanţă se soluţionează conform procedurii
de judecată după caz, fie după procedură civilă, fie după procedura penală
(art. 24 alin 3 din lege).
Desigur şi cu privire la acţiunea în contencios, cererile se soluţionează,
dacă au fost formulate cu respectarea procedurii legale, a plângerii
prealabile, a termenului de formulare a acţiunii, dovada vătămării dreptului
său, dovada prejudiciului suferit prin actul administrativ atact.
♣ Însă, introducerea unei acţiuni în contencios de către persoanele de
drept public şi de orice autoritate publică, mă refer la cazurile în care chiar
autoritatea publică cere anularea unui act administrativ emis de aceasta
pentru nelegalitatea lui, acţiuni care au ca obiect apărarea unui interes
public precum şi cele introduse împotriva actelor administrative normative,
275
de exemplu O.G, H.G., ordine, etc., „nu mai pot fi retrase de cel care le-a
formulat”
Legiuitorul a prevăzut expres acest lucru în cuprinsul art 28 alin 3
pentru a nu lăsa la voia autorităţii publice de a formula o acţiune şi apoi de a
o retrage, ci dimpotrivă anumite acţiuni care se referă la un interes public,
act normativ cce privesc societăţi, nu mai pot fi retrase altfel s-ar crea o stare
de alternanţă, de nesiguranţă, de nestabilitate în raporturile administrative şi
în hotărârile luate de autoriţătiile publice implicate în astfel de cazuri.
Există totuşi o excepţie şi anume pot fi retrase acţiunile formulate de
drept public, autoritate publică în situaţia în care acţiunile sunt
formulate şi pentru apărarea drepturilor sau interselor legitime de care
pot dispune persoanele fizice sau juridice de drept privat.
Prin urmare dacă o parte, autoritate publică a formulat o acţiune trebuie
ca instanţa de contencios să verifice cu atenţie obiectul acţiunii, ce se
urmăreşte a apăra un interes public, este vorba de un act administrativ
normativ, sau este vorba de situaţia în care s-a formulat acţiune şi pentru
apărarea drepturilor, intereselor, ce pot fi făcute de persoane juridice, fizice
de drept privat.
Acestea din urmă îşi pot retrage acţiunea, ele fiind încadrabile în
excepţia reglementată prin art 28 lin 3 din legea 554/2004 modificată.
În rest, toate cauzele se vor soluţiona, evident acţiunea formulată de
persoanele fizice în cazul în care ele renunţă expres la judecarea cererii, sau
la dreptul la acţiune se va lua act de aceasta (conform art 246 c. pr.civ.), dar
textul de lege sus menţionat nu se referă la astfel de situaţii.
Întrucât din cele 31 de articole ale Legii 554/2004, 28 dintre acestea
au suferit modificări, completări, eventual s-au introdus alineate noi în
articol, sau articole noi, respectiv la articolele 1 – 28, comentariile de mai
sus reflectă detaliat aceste noutăţi legislative aduse prin Legea nr.262/2007,
care se aplică începând cu data de 2.august.2007, întrucât aceasta din urmă
cuprinde dispoziţii procedurale privind soluţionarea cauzelor de contencios,
ele fiind de imediată aplicare.
Art 27, 29, 30, 31 din Legea nr. 554/2004 au rămas nemodificate şi
în forma în care au fost preăzute prin aceată lege. Ele se referă la judecarea
cauzelor aflate pe rolul instanţei, în sensul că aceasta se face conform
principiului aplicării legii în timp, având în vedere dispoziţiile art 1 din c.
civ. potrivit cărora legea civilă nu retroactivează.
Corelarea terminologică la care se referă art 29 din lege prevede
utilizarea termenilor adecvaţi şi specifici reporturilor administrative, adică
a terminologiei preăzute expres şi chiar explicate în art 2 din legea
contenciosului nr. 554/2004 şi evident legea 262/2007.
276
Art 29 se referă la competenţa instanţelor de a soluţiona cauzele de
contencios în sensul că aceasta revine tribunalelor administrative fiscale,
deşi ele nu sunt efectiv constituite aşa încât aceste litigii se soluţionează de
secţiile de contencios ale tribunalului (în primă instanţă)
Intrarea în vigoare a Legii 554/2004 s-a făcut începând cu
06.01.2005, dar Legea nr. 262/2007 a intrat în vigoare începând cu
02.08.2007, adică imediat de la publicare întrucât în această lege din
urmă nu se prevede termenul de 30 de zile de la publicare ca fiind
teremen de intrare în vigoare şi atunci se aplică regula prevăzută de
Legea nr. 24/2001 de tehnică legislativă, aşa încăt legea intră în vigoare
de la 3 zile de la publicare în M.Of., ca în cazul de faţă.
Ca atare, legea de modificare a contenciosului administrativ este o lege
cu caracter in principal procedural, fiind de imediată aplicare.
Prin art II din Legea nr. 262/2007 sunt cuprinse dispoziţii privind
cauzele aflate pe rolul instanţei în sensul că acestea vor continua să se
judece potrivit legii aplicabile în momentul sesizării instanţei.
Există dispoziţii exprese privind excepţia de la regula sus enunţată,
excepţie în ce priveşte punerea în executare a hotărâriilor definitive şi
irevocabile, pronunţate în temeiul Legii 29/1990 şi neexecutate la data
intrării în vigoare a Legii nr.554/2004 executarea lor se va face în
conformitate cu prevederile acestei legi.
♣ De asemenea, prin Legea 262/2007 se fac referiri cu privire la
excepţia de nelegalitate în sensul soluţionării acesteia într-un mod
echitabil şi în conformitate cu dispoziţiile Constituţiei României
Revizuite.
Excepţia de nelegalitate, reglementată de art 4 din legea contenciosului
administrativ, astfel cum a fost modificat prin această lege, reprezintă
garanţia procesuală prevăzută de legea 554/2004, dar care se aplică efectiv
doar în condiţiile art 4 astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007,
dându-se eficienţa juridică dorită de leguitor.
Deci, judecarea excepţiei de nelegaliatate se va face pe fondul ei, adică
se va analiza efectiv legalitatea actului administrativ, încât nu se mai pune
problema admiterii excepţiei de tardivitate sau de inadmisibiliate a excepţiei
de nelegaliate, indiferent dacă actul administrativ a fost emis înainte de 2004
sau după 2004 şi indiferent dacă a fost emis în timp ce era în vigoare Legea
nr. 29/1990 a contenciosului administrativ.
Prin aceste dispoziţii legale defapt legiuitorul a permis ca persoanele
vătămate printr-un act administrativ unuilateral sau normativ să-l atace
pentru nelegaliate creând un cadru mai larg de aplicare efectivă şi de
realizare a controlul judiciar de legalitate a actelor administrative normative
277
control realizat pe calea instanţei de contencios administrativ aşa încât, dacă
aceasta constată că actul respectiv a fost emis cu încălcarea legii abuziv şi
vădit nelegal să nu poată să continuie aplicarea lui sau să stea la baza
emiterii altor acte administrative unilaterale, individuale, vătămătoare şi
nelegale.
Mai exact, să se continue starea de nelegalitate a acelui act vădit
nelegal, emis de o autoritate publică, prin încetarea efectelor acesteia.
În art III se reglementează expres ce cale legală poate urma o persoană

care a formulat excepţie de nelegalitate a unui act administrativ
unilateral, normativ, excepţie care a fost respinsă ca inadmisibilă printr-o
hotărâre definitivă şi irevocabilă.
În acest sens legea prevede că aceste excepţii nu rămân de fapt
neanalizate pe fond, dimpotrivă se va analiza legalitatea actelor
administrative respective pe calea revizuirii acestor hotărâri.
Aşadar art. III dă posibiliatea ca împotriva acelor hotărârii definitive şi
irevocabile, de respingere a excepţiei de nelegalitate ca inadmisibilă pentru
motivul că actul administrativ unilateral, normativ a fost emis anterior
intrării în vigoare a Legii nr.554/2004 şi că legea civilă nu retroactivează, să
poată fi atacate pe calea extraordinară aceea a revizuirii hotărârilor.
Însă cererea de revizuire trebuie formulată de autorul excepţiei de
nelegalitate (reclamantul, petentul, intervenientul) în temenul de 3 luni de
la data intrării în vigoare a Legii nr. 262/19.07.2007, adică începând cu
data de 02.VIII.2007 respectiv cu 02.XI.2007 când expiră termenul limită de
formularea revizuirii.
Chiar dacă Legea nr. 262/2007 nu prevede că hotărârile se atacă cu
revizuire la instanţa unde s-a soluţionat definitiv şi irevocabil excepţia de
nelegalitate invocată, conform procedurii civile dacă hotărârea a rămas
definitivă prin nerecuare, fiind pronunţată de Curtea de Apel pe fond,
revizuirea se adresează Curţii de Apel secţia contencios administrativ.
Dacă în recurs s-a respins excepţia de nelegalitate ca inadmisibilă,
cererea de revizuire se formulează la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie,
secţia de contencios administrativ şi fiscal, instanţă care trebuie să
soluţioneze revizuirea, adică să analizeze excepţia pe fondul ei.
Î.C.C.J. are posibilitatea să dispună fie prin trimiterea cererii de
revizuire la Instanţa de fond, dacă pe fond nu s-a analizat excepţia de
nelegalitate, iar dacă pe fond s-a analizat excepţia de nelegaliate pe prima
instanţă, instanţa superemă va reţine cerea de revizuire săo soluţioneze
echivalând ca un recurs, adică in situaţiile în care bnumai în recurs s-a
278
invocat inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate, iar aceasta a fost admisă
prin decizie irevocabilă de Î.C.C.J62.
Art IV - prin acest articol sunt cuprinse dispoziţii ce privesc termenul
în care Guvernul României potrivit competenţelor şi atribuţiile sale portivit
Legii nr. 90/2001 va prezenta Parlamentului spre aprobare, în procedură de
urgenţă, proiectele de legi pentru reglementarea diferitelor jurisdicţii
administrative speciale.
Având în vedere modificările aduse prin această lege şi faţă de
competenţa guvernului şi atribuţiile acestiua de a intocmi şi elabora,
fundamenta proiecte de legi, în art IV, din Legea nr.262/2007, coroborat cu
art. 1 din legea contenciosului, astfel cum a fost modificat, se prevede expres
ca în termen de 6 luni de la intrarea în vigoare a acestei legi, guvernul să
prezinte spre aprobare în procedura de urgenţă parlamentului proiecte de
legi care să reglementeze diferitele juristidţii administrative speciale.
La alin 2 art IV se prevede că dispoziţiile art 26 şi art 261, din Legea
nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului cu modificările şi
completările ulterioare se abrogă63.
62
Cerere de revizuire formulată în temeiul art. III din Legea nr. 262/2007 cu privire la o
hotărâre definitivă şi irevocabilă fără soluţionarea pe fond a excepţiei de nelegalitate,
respinsă ca inadmisibilă. Excepţie de neconstituţionaltate.
În litigiile aflate pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios
administrativ şi fiscal şi având ca obiect cereri de revizuire formulate în temeiul art. III
din Legea nr. 262/2007, s-a decis invocarea de către instanţă, din oficiu, a excepţiei de
neconstituţionalitate a prevederilo respective în raport cu dispoziţiile art. 20 alin. 2 –
principiul priorităţii reglementărilor internaţionale – din Constituţie, republicată, cu
referire la dreptul la un proces echitabil consacrat de art. 6 din Convenţia europeană a
drepturilor omului (principiul securităţii raporturilor juridice şi dreptul la justiţie) şi la art.
322 din Codul de procedură civilă care reglementează revizuirea ca o cale extraordinară
de atac de retractare, iar nu de reformare.
63
ART. 26
În exercitarea atribuţiei cu privire la verificarea legalităţii actelor administrative ale
consiliului judeţean, ale preşedintelui consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale
primarului, prefectul, cu cel puţin 10 zile înaintea introducerii acţiunii în contenciosul
administrativ, va solicita autorităţilor care au emis actul, cu motivarea necesară,
reanalizarea actului socotit nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării
acestuia.
ART. 26^1
(1) Acţiunea introdusă de către prefect pentru anularea unui act administrativ al
autorităţilor administraţiei publice locale socotit nelegal este scutită de taxa de timbru şi
se judecă în regim de urgenţă.
(2) Termenele de judecată nu pot fi mai mari de 10 zile.
279
La art V se dispune publicarea in M.Of. a legii contenciosului
administrativ cu modificările şi completările aduse prin această lege, în
sensul renumerotării textelor de lege (dându-se o numerotare nouă
textelor) , dealtfel legea pe internet, in programul Lex sau Legis apare în
prezent reactualizată cuprinzând toate modificările şi completăriile la zi
aduse la Legea nr.554/2004.
Notă : la realizarea materialului s-au avut în vedere dispoziţiile

prevăzute în:
1. Legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ (abrogată);
2. Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ în forma iniţială;
3. Legea nr. 262/2007 de modificare şi completare a Legi nr.554 / 2004
a contenciosului administrativ;
4. Legea nr. 340 / 2004 privind prefectul şi instituţia prefectului;
5. Codul de procedură civilă;
Lect univ. dr. MARIA IONICHE
15.09.2007.
(3) Părţile sunt legal citate, dacă citaţia le-a fost comunicată cel puţin cu o zi înaintea
judecării.
(4) Hotărârile prin care se soluţionează fondul cauzei se pronunţă în ziua în care au
luat sfârşit dezbaterile.
(5) În situaţii deosebite pronunţarea poate fi amânată cel mult două zile.
(6) Dispoziţiile prezentului articol referitoare la procedura de verificare a legalităţii
actelor administrative ale autorităţilor administraţiei publice locale ori judeţene se
completează în mod corespunzător cu prevederile Legii contenciosului administrativ nr.
554/2004.
280

Contencios Administrativ - Cura Maria Ioanichie

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Contencios Administrativ - Cura Maria Ioanichie

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Cod curs

Denumire curs Contencios administrativ

Bibliografie obligatorie 1. Drept administrativ şi ştiinţa

DREPT ADMINISTRATIV. CONTENCIOSUL

CONTROLUL ACTIVITĂŢII AUTORITĂŢILOR

Obiectivele cursului nr. 1

Cunoaşterea noţiunii de control exercitat asupra activităţii autorităţilor

Concepte – cheie tratate:

CONTROLUL ACTIVITĂŢII AUTORITĂŢILOR

Noţiunea şi formele controlului care se exercită asupra

A. Prin controlul exercitat asupra administraţiei publice ca şi noţiune se

Noţiunea şi necesitatea controlului

Administraţia publică are drept scop să realizeze anumite valori

Controlul administrativ reprezintă verificarea exercitată de

Semnificaţia activităţii de control în administraţia publică

În ceea ce priveşte exercitarea controlului, se ridică următoarele probleme:

CONTROLUL ADMINISTRATIV. NOŢIUNE.

- reprezintă acea formă a verificării de stat înfăptuită de

Trăsăturile controlului administrativ:

- controlul este o activitate derivată din activitatea principală pe care

Funcţiile controlului administrativ:

Controlul administrativ îndeplineşte următoarele funcţii:

Fundamentele constituţionale ale controlului exercitat

România este proclamată în art. 1 alin. 3 din Constituţie, stat de drept,

Noţiunea, necesitatea şi rolul controlului

Administaţia publică, în sensul de activitate care constă în

Eficienţa activităţii de control

Pentru a realiza o eficienţă sporită a activităţii de control sunt necesare

Elementele componente ale controlului

Sunt trei elemente principale ale controlului:

a) Baza de referinţă a controlului: o reprezintă de fapt elementele pe

b) Obiectul controlului: se referă la următoarele aspecte:

c) Operaţiunile de control: urmăresc să stabilească conformitatea

FORMELE DE CONTROL EXERCITAT ASUPRA

Formele de control sunt următoarele:

Cadrul constituţional al controlului

Art. 92, alin.2, 3 din Constituţie care reglementează măsurile pe care

B) forme de control contencios exercitat asupra activităţii

Cadrul constituţional al controlului

Art. 52, intitulat drepturile persoanelor vătămate de o autoritate

Cadrul constituţional al controlului

Art. 111 alin. 1 reprezintă dreptul comun de exercitare al controlului

1. Controalele politice si administrative:

Controlul asupra administraţiei este o necesitate veche de când lumea;

Controlul puterii legislative asupra puterii executive implică pentru

3. Controlul autorităţilor administraţiei autonome faţă de Guvern

Printre numeroasele organisme create după Revoluţia din 1989 şi mai

Elementele componente ale controlului

Oricare ar fi forma de control şi oricare ar fi autorul controlului,

Formele de control exercitat asupra administraţiei publice

Potrivit art.58 din Constituţia României, Parlamentul este organul

Controlul realizat de către administraţia publică asupra ei însăşi este

Alte forme de control administrativ:

Control prin delegare de autoritate într-un anumit termen pentru

Control exercitat prin jurisdicţie administrativă – autorităţi cu

Subiecte pentru pregătirea în vederea evaluării finale:

• Noţiunea de control a activităţii autorităţii publice administrative.

1. Controlul asupra activităţii autorităţii administraţiei publice are scopul:

2. Care sunt elemente componente ale controlului exercitat asupra activităţii

3. Ce reprezintă baza de referinţă a controlului

4. În ce constă obiectul controlului activităţii autorităţii publice

5. Pentru că operaţiunile de control administrativ să se desfăşoare în bune

6. Care sunt formele de control asupra activităţi administraţiei publice

7. Pe ce cale se poate realiza controlul judecătoresc de legalitate al actelor