Sunteți pe pagina 1din 140

PARTEA a III-a

ACTIVITATEA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Capitolul XIII

Introducere în activitatea executivă

1. Activitatea executivă – formă fundamentală de activitate a statului


Prin noţiunea de "formă fundamentală de activitate a statului" se înţelege o anumită
grupă de activităţi, din ansamblul activităţilor desfăşurate de stat, în cadrul căreia aceste
activităţi sunt reunite ţinând seama de acele trăsături specifice obiectului şi metodelor de
exercitare a lor, care determină apariţia diferitelor ramuri de autorităţi în cadrul aparatului de
stat1.
Activitatea executivă reprezintă acea formă fundamentală de activitate ce realizează
puterea de stat şi care constă din executarea legilor şi a altor acte subordonate acestora,
înfăptuită de autorităţile publice. Această activitate de "executare" constă din activităţi de
conducere, activităţi de organizare a executării şi activităţii de executare în concret a legilor şi
a altor acte juridice subordonate lor. Astfel, suntem în prezenţa unei activităţi de conducere
atunci când Guvernul adoptă acte prin care coordonează activitatea ministerelor. Suntem în
prezenţa unei activităţi organizatorice (de organizare a executării) atunci când un minister
elaborează instrucţiuni pe care le reclamă un act cu forţă juridică superioară (lege, decret,
hotărâre guvernamentală) pentru a-i asigura o aplicare unitară 2. În sfârşit, suntem în prezenţa
unei activităţi de punere în executare atunci când un primar emite o autorizaţie3.
Raportul dintre activitatea de conducere şi cea de execuţie diferă în cadrul organelor
administraţiei publice. În general, cu cât o autoritate se găseşte pe o treaptă ierarhică mai
înaltă în sistemul administrativ, cu atât în activitatea sa vor precumpăni actele de conducere şi
invers, cu cât un organ de stat se găseşte la un nivel ierarhic mai scăzut în acel sistem, cu atât
în activitatea sa vor fi preponderente actele şi faptele de execuţie.
Aceasta nu exclude însă posibilitatea ca la nivelul aceluiaşi organ să se poată adopta
acte de conducere concomitent cu adoptarea şi realizarea actelor de execuţie. Astfel, de
exemplu, reprezintă o activitate de conducere hotărârea normativă consiliului local şi
constituie o activitate de executare emiterea hotărârii de numire în funcţia prevăzută de lege.
Aprecierea unei acţini ca fiind măsură de conducere sau de execuţie, depinde de
sistemul de referinţe la care ne raportăm în cadrul ierarhiei administrative. În acest sens un act
de conducere care apare ca atare faţă de un organ inferior, poate să se constituie ca act de
executare faţă de actele organului ierarhic superior celui care a adoptat măsura în cauză.
Activitatea executivă, atât cea de conducere cât şi cea de execuţie în concret,
presupune, cu necesitate, ca de altfel orice altă activitate fundamentală a statului4 şi

1
T.Drăganu, "Drept constituţional", Editura Didactică şi Pedagogică Bucureşti, 1972, p.251.
2
Art.32 din Decretul nr.16/1976 pentru aprobarea metodologiei generale de tehnică legislativă.
3
Art.43 lit."ţ" din Legea administraţiei publice locale nr.69/1991.
4
M.Anghene, "Elemente de drept administrativ", Editura ştiinţifică, Bucureşti, 1958, p.9.
3
desfăşurarea unor activităţi organizatorice. Noţiunea de conducere include activitatea
organizatorică necesară dirijării, coordonării, îndrumării şi controlului sistemului respectiv.
De asemenea, punerea în executare şi executarea însăşi presupun măsuri organizatorice
adecvate unei realizări eficiente, motiv pentru care administraţia mai este considerată ca
reprezentând tocmai activitatea organizatorică a statului.
Activitatea executivă a administraţiei publice are unele trăsături5 care o deosebesc, în
general, de alte activităţi fundamentale ale statului şi, în special, de activitatea de exercitare a
puterii legislative. Astfel, activitatea executivă se caracterizează prin aceea că:
- este derivată, intervenind "secundum legem", în baza unei împuterniciri stabilite
expres sau tacit de lege, chiar dacă administraţia recurge la reglementarea normativă a unor
raporturi sociale6, inclusiv pe cale primară, prin ordonanţe guvernamentale;
- este limitată la realizarea strictă a prevederilor stabilite prin lege, spre deosebire de
activitatea legislativului, care are, în general, un caracter "nelimitat"7;
- este organizatorică8 întrucât în orice situaţie administraţia desfăşoară, în ultimă
instanţă, acţiuni de natură organizatorică, absolut necesare realizării actelor cu forţă juridică
superioară;
- este supusă controlului legislativ exercitat în diferite forme;
- are un caracter complex întrucât utilizează toate cele patru forme concrete de
activitate (acte juridice, acte politice, fapte material-juridice şi operaţiuni tehnico-materiale)
într-un mare număr şi într-o mare diversitate;
- realizează atât propriile acte juridice, cât şi acte aparţinând altor subiecte de drept,
atunci când este cazul, cum sunt acte ale persoanelor fizice şi juridice, ale autorităţilor şi ale
organizaţiilor neguvernamentale;
- actele executate de administraţie se realizează, la nevoie, întocmai ca şi alte acte
juridice, prin forţa de constrângere de care dispune în mod propriu numai sistemul organelor
administraţiei de stat9.

2. Formele concrete ale activităţii executive


În cadrul societăţii umane se produc fapte şi fenomene sociale ori naturale care
determină sau influenţează dezvoltarea socială având relevanţă pe plan politic, economic,
moral, juridic etc. Împrejurările care determină apariţia, modificarea sau desfiinţarea
raporturilor juridice (a drepturilor şi obligaţiilor care alcătuiesc conţinutul acestor raporturi)
formează faptele juridice10. Spre deosebire de clasificarea tradiţională utilizată în dreptul
civil11, în ştiinţa dreptului administrativ s-a propus clasificarea faptelor juridice (în sens larg)

5
I.Ceterchi şi colab., "Organizarea şi activitatea de stat…", Editura Academiei, Bucureşti, 1974,
p.296.
6
Art.3 alin. ultim, din Decretul nr.16/1976.
7
Art.24 din decretul precitat.
8
T.Drăganu, "Formele de activitate ale organelor statului…", Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1965,
p.214.
9
M.Lepădătescu, "Sistemul organelor statului în R.S.R.", Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1966,
p.316.
10
I.Ceterchi şi colab., "Teoria generală a statului şi dreptului", Editura didactică şi pedagogică,
Bucureşti, 1967, p.381.
11
Tr.Ionaşcu şi colab., "Tratat de drept civil", Editura Academiei R.S.R., Bucureşti, 1967, p.236-
237.
4
în acte juridice şi fapte material-juridice (sau fapte juridice materiale)12. Faptele juridice
materiale (numite şi fapte juridice în sens restrâns) includ, la rândul lor evenimentele şi
acţiunile omeneşti, ultimele putând fi atât acţiuni licite cât şi acţiuni ilicite. Avantajele acestei
clasificări ar consta în principal în următoarele:
- evidenţiază unitatea dialectică dintre evenimentele naturale şi acţiunile umane ca
transformări aduse lumii materiale înconjurătoare, fără intenţia de a produce efecte juridice;
- în dreptul administrativ actele juridice ocupă o pondere mult mai mare, în cadrul
faptelor juridice decât în alte ramuri de drept, motiv pentru care ele trebuie să apară ca o
categorie principală şi distinctă atât de evenimente cât şi de fapte material-juridice;
- în sfârşit, utilitatea grupării unitare a evenimentelor cu acţiunile umane rezidă şi din
faptul că uneori ambele categorii pot determina unele efecte juridice identice (de ex., în cadrul
dreptului civil, decesul natural al unei persoane fizice şi infracţiunea de omor, pot produce
aceleaşi efecte juridice în materia succesiunii). În cadrul dreptului administrativ, în mod
similar, se poate declanşa răspunderea organului administrativ13 atât pentru actele sale ilegale
cât şi pentru faptele ilicite fără ca să trebuiască dovedită culpa autorităţii de stat întocmai ca şi
în cazul răspunderii obiective (fără vină) pentru producerea unor evenimente naturale (de ex.,
răspunderea asigurătorului pentru bunurile calamitate supuse asigurării prin efectul legii).
Actele juridice sunt manifestări de voinţă făcute în scopul producerii anumitor efecte
juridice în acord cu legea şi a căror realizare este garantată, la nevoie, prin forţa de
constrângere a statului. În dreptul administrativ asemenea acte pot fi normative
(regulamentele, de ex.) şi individuale (autorizaţiile).
Faptele juridice materiale sunt acele împrejurări care determină producerea unor efecte
juridice în baza normelor de drept, fără ca să existe o manifestare de voinţă făcută în scopul
producerii acestor consecinţe. Ele includ evenimentele naturale şi acţiunile umane.
Evenimentele sunt împrejurări care se produc independent de voinţa umană, dar care
au ca rezultat efecte juridice în baza consacrării lor prin lege. Astfel, de ex., aplicarea
sancţiunii contravenţionale se prescrie în termen de 3 luni de la data săvârşirii faptei14, timpul
fiind un eveniment care înlătură răspunderea juridică.
Faptele (activităţii) licite se caracterizează prin aceea că, fiind în concordanţă cu
interesele statului, apar ca acţiuni permise. Astfel, plata impozitelor sau a taxelor datorate de o
persoană fizică o poate efectua şi un alt subiect decât cel legalmente obligat la îndeplinirea ei,
iar prin efectuarea plăţii se stinge în mod legal obligaţia administrativ-financiară. Faptele
(activităţile) ilicite fiind acţiuni umane periculoase, în contradicţie cu interesele statului, nu
sunt permise a fi săvârşite, iar dacă s-au produs atrag, în baza normelor de drept, sancţionarea
celui vinovat. În dreptul administrativ fapta ilicită tipică este contravenţia.
Atât actele juridice cât şi faptele material-juridice licite reprezintă două forme concrete
şi tipice de realizare a activităţii executive, generatoare de drepturi şi obligaţii, constituind
izvoare ale raportului juridic administrativ. În activitatea executivă se mai întâlnesc şi alte
două forme concrete de activitate şi anume actele politice şi operaţiunile tehnico-materiale,
12
T.Drăganu, "Actele de drept administrativ", Editura ştiinţifică, Bucureşti, 1959, p.16-17; idem,
"Consideraţii privind noţiunea de fapt juridic şi clasificarea faptelor juridice", în "S.C.J."
nr.1/1980, p.25 şi urm.
13
În temeiul Legii contenciosului administrativ nr.29/1990 în privinţa judecării de către instanţele
judecătoreşti a cererilor celor vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative.
14
Art.13 alin.1 din Legea nr.32/1968.
5
care la un loc formează categoria faptelor nejuridice, cu o mare pondere şi un mare rol, mai
ales operaţiunile, în activitatea curentă a administraţiei de stat.
Actele politice reprezintă manifestările unilaterale de voinţă ale administraţiei publice
făcute în scopul producerii unor efecte politice, nesusceptibile de îndeplinire prin forţa de
constrângere a statului, dar care îşi au rezonanţa socială proprie ca urmare a poziţiei şi
prestigiului organului de stat de la care emană (de ex., declaraţiile Guvernului).
Operaţiunile tehnico-materiale (de ex., avizele) sunt o formă concretă de manifestare a
activităţii executive care produc simple efecte materiale necesare, de cele mai multe ori,
pregătirii, adoptării, executării şi controlului actelor de drept administrativ.
Actele juridice, actele politice, faptele material-juridice şi operaţiunile tehnico-
materiale sunt cele patru forme concrete de realizare ale activităţii executive, cunoscute sub
termenul generic de "fapt administrativ"15, termen corespunzător cu condiţia ca el să includă
atât activităţile de conducere, de organizare a executării şi de executare în concret înfăptuite
de organele administraţiei de stat.
Faptul administrativ este un fapt social care se manifestă numai în cadrul societăţii
umane organizate reprezentând acţiunea unei colectivităţi determinate în vederea realizării
unor anumite scopuri. Din această cauză faptele administrative sunt specifice tuturor
activităţilor cu caracter organizatoric. Existenţa în societate a statului şi a altor forme
organizatorice (persoane juridice, organizaţii neguvernamentale, asociaţii etc.) face ca şi
faptele administrative să se grupeze în două mari categorii şi anume, faptele administrative
statale cu un pronunţat caracter politic şi faptele administrative nestatale destinate unor
scopuri specifice aparţinătoare diferitelor colectivităţi sociale şi organisme neguvernamentale.
Faptul administrativ este un fapt subordonat destinat să realizeze valori superioare
stabilite în afara administraţiei, respectiv formulate de către factorii politici şi consacrate
juridic de către puterea legislativă. Administraţia publică are de îndeplinit scopuri stabilite în
afara ei şi chiar dacă există şi scopuri proprii ale actelor de drept administrativ, acestea trebuie
să fie, în ultimă instanţă, în conformitate cu scopul general al legii.
Valorile politice realizate juridic prin administraţie, exprimă năzuinţele unei majorităţi
a societăţii. De aceea, actele administrative chiar individuale nu pot fi considerate numai ca
simple acte juridice interesând doar raporturile dintre autoritatea emitentă şi subiectele ce cad
sub incidenţa acestor acte, ci, dimpotrivă, actele în cauză interesează şi întreaga societate,
motiv pentru care, în asigurarea valabilităţii lor, trebuie să opereze concordanţa cu interesul
general.
Faptul administrativ presupune în mod necesar organizarea – indiferent dacă este
cazul unei activităţi de conducere, de punere în executare sau de executare propriu-zisă –
motiv pentru care nu putem situa faptul administrativ numai pe o poziţie intermediară între
valoarea de executat şi executarea materială a acestei valori.
În concluzie, faptul administrativ statal se defineşte ca un fapt social subordonat unor
valori politice superioare şi exterioare administraţiei şi care constă în organizarea mijloacelor
de realizare şi realizarea efectivă a acestor valori în baza autorităţii de stat.

15
Asupra trăsăturilor faptului administrativ a se vedea Alex. Negoiţă, "Ştiinţa administraţiei",
Editura didactică şi pedagogică", Bucureşti, 1977, p.18-19.
6
3. Decizia administrativă
Noţiunea de "decizie" desemnează hotărârea luată în urma examinării unei probleme,
a unei situaţii16. În ştiinţa conducerii decizia este definită ca un act deliberat prin care se
determină natura unei acţiuni, agenţii, mijloacele, durata şi modul ei de execuţie17. Pentru a
preciza apartenenţa deciziei la un domeniu sau altul, decizia este denumită, după caz, politică,
economică, juridică etc.
Decizia administrativă reprezintă o categorie a deciziilor de stat sau publice. În sensul
cel mai larg al noţiunii ea este echivalentă cu faptul administrativ sau ce cele patru forme
concrete ale activităţii executive (actul juridic, actul politic, operaţiunea tehnico-materială şi
faptul material-juridic) întrucât toate reprezintă manifestări voliţionale. În sens juridic larg
decizia administrativă este orice act voliţional producător de efecte juridice care îmbracă atât
forma unui act juridic cât şi forma unui fapt material-juridic. În sens juridic restrâns decizia
administrativă reprezintă actul juridic, indiferent de ramura de drept aparţinătoare ori de
caracterul unui sau bilateral al voinţei pe care îl cuprinde, cu condiţia ca actul să emane de la
administraţie.
În mod curent însă prin decizie administrativă se desemnează numai actele
administrative sau de drept administrativ emise de administraţia de stat, ca cea mai importantă
categorie a deciziei administrative. În acest din urmă sens decizia administrativă nu se
confundă cu acele acte administrative numite decizii (cum sunt cele emise de către delegaţia
permanentă a consiliilor judeţene) ea putând avea diverse denumiri (hotărâre, ordin,
dispoziţie, etc.).
După obiectul său decizia administrativă se poate referi la domeniul economic,
financiar, sanitar, militar etc., deşi nu toate deciziile economice, financiare ş.a.m.d. emană
exclusiv de la administraţie. După sfera subiectelor cărora le sunt adresate deciziile
administrative, acestea pot fi interne, destinate organului emitent sau sistemului administrativ
şi decizii externe, care produc efecte în exteriorul organului emitent sau a sistemului
administrativ.
În literatura de specialitate, inclusiv cea administrativă, decizia a fost definită în
modurile cele mai diferite. Încercând să grupăm aceste definiţii după scopul pe care îl
urmăreşte decizia şi după mijloacelor avute în vedere la adoptarea ei, obţinem mai multe
grupe de definiţii.
O primă grupă este constituită din acele definiţii în care predomină elementul psihologic
în determinarea deciziei: decizia reprezintă terminarea normală a deliberării într-un act
voluntar18; decizia este orice modificare de comportament, care decurgând dintr-o
trebuinţă, este declanşată după un proces de evaluare în vederea realizării unui scop
prefigurat, cu alte cuvinte decizia ar fi acţiunea prin care se încearcă concretizarea într-
16
Dicţionar explicativ al limbii române", Editura Academiei R.S.R., Bucureşti, 1975, p.24.
17
C. Popa, "Norme, decizie, libertate", în vol. "Ştiinţa conducerii societăţii", Editura politică,
Bucureşti, 1971, p.214; V.Ceauşu, "De la incertitudine la decizie", Editura Militară, Bucureşti,
1972, p.34; Alex. Negoiţă, "Ştiinţa administraţiei", Editura didactică şi pedagogică, Bucureşti,
1977, p.123-134; I.Ceterchi, "Actul juridic normativ ca act de conducere în societate", în
"R.R.D." nr.8/1973; I.Iovănaş, "Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei", Editura didactică şi
pedagogică, Bucureşti, 1977, p.230.
18
H.Buch, "Le décision", în "Traité de science administrative", Mouton, Paris, 1966, p.433; Alex.
Negoiţă, op. cit., p.121.
7
un anumit sens a viitorului19; decizia este rezultatul unui proces de gândire desfăşurat în
vederea executării sau neexecutarea unei acţiuni20.
O altă grupă de definiţii are în vedere în special elementul de opţiune sau de alegere în
emiterea deciziei: decizia este un proces raţional de alegere a unei linii de acţiune, dintr-
un număr oarecare de posibilităţi, în scopul de a se ajunge la un anumit rezultat 21;
decizia este un act uman prin care se operează o alegere dintre mai multe posibilităţi de
a acţiona, cine nu are de ales nu decide22.
O altă grupă de definiţii insistă asupra caracterului de act de conducere al deciziei:
decizia este actul normativ al unui organ conducător23; decizia este în toate cazurile un
act de conducere24; decizia este un instrument de conducere25.
Numeroase definiţii accentuează elementul execuţional în definirea deciziei: decizia nu
se reduce numai la alegerea între mai multe soluţii, ci presupune un întreg proces de
informare, evaluare-opţiune, incluzând executarea şi controlul ei26; decizia este actul
deliberat al unui individ sau grup de indivizi, investiţi cu această capacitate, prin care se
determină natura unei acţiuni, agenţii, mijloacele, durata şi modul ei de execuţie27.
Din analiza diverselor definiţii date deciziei rezultă unele constatări. O primă
constatare care se impune este aceea că în definirea deciziei nu trebuie inclus elementul de
alegere între două sau mai multe variante de soluţionare, deoarece unele decizii, cum sunt cele
de execuţie (de ex. în materia stabilirii impozitelor şi a taxelor) pot să nu conţină o asemenea
posibilitate. Mai mult, în unele cazuri organul este chiar obligat să dispună măsura prevăzută
de lege, fără vreo posibilitate de a proceda altfel (de ex., în cazul actelor atributive de statut
personal impuse de lege, cum sunt diplomele şi care trebuie eliberate la solicitare).
În al doilea rând, din definiţia deciziei trebuie exclusă caracterizarea ei ca act de
conducere, întrucât, pe de o parte, noţiunea de conducere are un conţinut mai larg (incluzând,
alături de dreptul de decizie şi dreptul de îndrumare, coordonare şi control), chiar dacă decizia
este un element esenţial al activităţii de conducere. Pe de altă parte dreptul de decizie poate să
aparţină şi organelor de execuţie.
În al treilea rând, decizia nu trebuie confundată cu procesul decizional care include
etapele de pregătire, adoptare, executare şi control ale deciziei. A considera că decizia se
defineşte prin executare sau control ar însemna că deciziile neurmate de operaţiunea
executării sau a verificării nu reprezintă acte decizionale în adevăratul sens al noţiunii.
Din analiza diverselor definiţii date deciziei şi în baza constatărilor care s-au desprins
rezultă unele elemente comune esenţiale în configurarea actului decizional. Astfel, decizia

19
H.Piéron, "Vocabulaire de la psychologie" P.U.F., Paris, 1957, p.91; V.Ceauşu, op. cit., p.35.
20
"Analiza conducerii", note de curs, editate de C.S.E.A.L., multiplicat, Bucureşti, 1972, p.201.
21
Op. cit., p.178; L.M.Maitour, "La psychologie et les sciences humaines dans l'entreprise", în
"Les éditions d'organisation", Paris, 1962, p.169.
22
M.Oroveanu, op. cit., p.190.
23
"Dicţionar politic", Editura Politică, Bucureşti, 1975, p.185.
24
C.Oprişan, op. cit., p.3.
25
Fl. Gîlcă, "Organizarea şi conducerea întreprinderilor agricole", Editura Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 1973, p.50.
26
I.Iovănaş, op. cit., p.243.
27
C. Popa, op. cit., p.214.
8
este un act de voinţă. Voinţa conţinută are un caracter deliberat. Prin decizie se urmăreşte
realizarea unui scop prefigurat.
Deşi definiţiile date deciziei diferă în funcţie de domeniul de cercetare şi de
importanţa conferită unor elemente componente ale deciziei, totuşi actul decizional se poate
defini, în general, ca fiind o manifestare de voinţă deliberată a unui subiect făcută în anumite
scopuri. În cazul deciziei administrative aceasta o putem defini ca fiind manifestarea
deliberată de voinţă a unei autorităţi publice, realizată în cadrul activităţii executive pentru
atingerea scopurilor specifice acestei forme fundamentale de activitate a statului.
În cazul deciziilor administrative adoptate sub forma actelor de drept administrativ, ele
se definesc ca reprezentând o categorie de decizii emise sub forma actelor juridice de putere
specifice activităţii executive a statului.

4. Activitatea decizională a administraţiei publice


Societatea contemporană se caracterizează, printre altele, şi prin amploarea dezvoltării
activităţii executive. Volumul acestei activităţi cât şi numărul mare de organe şi de persoane
care o înfăptuiesc conferă o anumită poziţie specifică administraţiei de stat în cadrul general
al autorităţilor statului. Factorul principal care contribuie la amplificarea şi specializarea
organelor administrative este diviziunea socială a muncii care se accentuează şi în cadrul
activităţii executive. Istoria organizării şi dezvoltării administraţiei de stat este strâns legată de
dezvoltarea forţelor şi relaţiilor de producţie şi, în special, de dezvoltarea statului şi a
dreptului ca principalele instituţii de suprastructură28. Cauzele dezvoltării administraţiei
publice rezidă în esenţa orânduirii sociale respective. Revin, astfel, organelor administraţiei
sarcini deosebite pe linia evidenţei, gestiunii, planificării şi controlului, în conducerea
organizatorică şi realizarea practică a funcţiilor statului.
Activitatea de conducere realizată de administraţia publică are un caracter complex iar
conţinutul ei este determinat de sarcinile ce revin respectivelor organe. Această activitate
poate fi caracterizată de "conducere" chiar dacă se face parte din forma fundamentală de
activitate denumită "executivă" deoarece noţiunea de "executiv" subliniază doar poziţia
organelor administraţiei publice faţă de celelalte puteri în stat, actele ultimelor categorii de
organe trebuind să fie duse la îndeplinire prin măsuri fie de conducere subordonată şi de
organizare a executării, fie prin măsuri de executare în concret a legilor şi a altor acte
normative inferioare legii.
Activitatea de conducere realizată de administraţie se compune din acţiuni decizionale
(deliberative), de coordonare, de îndrumare şi de control. Frecvent în legislaţie se subliniază
poziţia conducătoare a unui organ într-un anumit domeniu, arătându-se că el conduce,
îndrumă, coordonează şi controlează un anumit sector de activitate. Astfel, guvernul conduce,
îndrumă şi controlează activitatea ministerelor şi celorlalte organe centrele şi locale de
specialitate ale administraţiei de stat29.
Prin indicarea în formularea legală a tuturor elementelor care compun sfera
atribuţională a conducerii sau, uneori, neindicarea lor completă în cazul unor organe care au
totuşi un rol conducător, nu înseamnă că în prima ipoteză legiuitorul a extins sfera noţiunii de

28
S.Bereny, "La rôle de la science administrative dans dévelopement du système hongrois de
l'administration d'Etat" în "Acta Juridica Academiae Scientiarum Hungaricae", nr.1-2/1971.
29
Art.14 lit."b" din Legea nr.37/1990 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României.
9
conducere, iar în cea de a doua a restrâns-o. Într-adevăr, unele elemente ale conducerii, ca de
ex., controlul, pot exista independent de orice activitate decizională, motiv pentru care sunt
încredinţate chiar unor alte organe, cum sunt cele de inspecţie, care nu se află în nici un raport
ierarhic cu organele verificate. Dar, din moment ce legea caracterizează un organ ca fiind de
conducere, implicit el dispune şi de atributele îndrumării, controlului etc.
Realizarea practică a funcţiilor statului impune administraţiei publice săvârşirea unor
multiple activităţi ceea ce nu împiedică, totuşi, gruparea acestora într-un sistem unitar. În
cadrul acestui sistem fiecare organ are o serie de atribuţii care, alături de poziţia organului
respectiv în cadrul ierarhiei administrative, exprimă rolul conducător sau de execuţie al
acestui organ. Chiar la nivelul aceluiaşi organ administrativ se constată existenţa unor
activităţi de conducerea şi a activităţilor de execuţie. Primele sunt specifice conducerii
organului iar ultimele aparatului propriu, astfel încât apar două sisteme de activităţi, unul
decizional sau de conducere şi altul operaţional sau de execuţie30, între aceste două situându-
se un al treilea care se interpune, respectiv sistemul informaţional31. Acceptând teza că, în
general, activitatea unui organ se poate grupa în sisteme esenţiale corespunzătoare, respectiv
de decizie, de execuţie şi de informare să analizăm componentele acestor sisteme.
Sistemul decizional are rolul de a asigura conducerea activităţii organului şi funcţionarea
acestuia prin întreg ansamblul centrelor de decizie determinate, la rândul lor, de modul de
alcătuire a organului (departamente, direcţii, servicii, birouri – adică de structurile funcţionale
şi structurile de specialitate) ca şi de modul de constituire şi funcţionare a organului de
conducere. Centrele de decizie reprezintă totalitatea nivelurilor ierarhice de la care se emit
decizii, inclusiv cele cu atribuţii decizionale delegate.

X S Y


X

Sistemul decizional se compune din "intrări" şi din "ieşiri".


"Intrările" sunt stările exterioare care pătrund în sistem sub forma datelor sau
informaţiilor furnizate direct de mediul social sau prin intermediul sistemului
operaţional sau informaţional şi la care acesta reacţionează. Prin pătrunderea datelor în
organ, care este un sistem reglat (S), acesta le supune unui proces de transformare
înainte de ieşire. Procesul de transformare este dirijat de un sistem reglator (R), de
regulă conducerea organului, care asigură funcţionarea sistemului reglat în limitele unor
parametri, în cazul nostru cadrul legal de competenţă al organului. Faţă de aceste
informaţii, organul reacţionează emiţând decizii ce reglează conduita subiectelor.
"Ieşirile" sistemului decizional sunt constituite din informaţiile rezultate din prelucrarea
datelor intrate şi care, în cazul nostru, sunt tocmai deciziile juridice adoptate. Ele

30
P.Vagu, G. Dumitru, "Ştiinţa conducerii", Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1972,
p.24.
31
"Analiza conducerii", op. cit., p.24.
10
provoacă anumite schimbări în mediul social prin conduita pe care o prescriu
subiectelor de drept.
Sistemul operaţional (de execuţie) are rolul de a asigura îndeplinirea deciziilor
adoptate de factorii de conducere şi de factorii de decizie. El asigură transformarea deciziilor
în acţiune şi se compune din persoanele şi din mijloacelor (materiale, financiare, etc.)
necesare executării deciziilor.
Sistemul informaţional, interpus între cel decizional şi cel operaţional, este alcătuit
din fluxul informaţional (cantitatea de informaţii) şi circuitul informaţional (drumul parcurs
de informaţii).
O asemenea abordare a organelor administraţiei de stat, a organizării şi funcţionării lor
reliefează caracterul tehnic al acestora. Cu toate acestea, aspectele tehnice sunt strâns legate
de natura socială a statului şi a activităţii executive pe care el o realizează. A rupe elementul
social-politic din această unitate înseamnă a face abstracţie de esenţa activităţii executive,
aceea de promovare, într-un cadru organizat, a intereselor politice. Relaţia "politic-
organizatoric" se materializează, în cadrul conducerii executive, în relaţia "conţinut-formă".

5. Cercetarea activităţii executive şi a deciziei administrative


Preocupările şi cercetările privind studierea deciziei, inclusiv a celei administrative, au
dus la constituirea unei ramuri a ştiinţei, relativ nouă, componentă de bază a ştiinţei
conducerii sau a managementului, numită "teoria deciziei". Această ştiinţă contribuie la
formarea unei teorii unitare şi generale asupra deciziei care să permită introducerea şi
utilizarea unor metode şi tehnici eficiente de pregătire, adoptare şi aplicare a deciziilor32.
Cercetarea actului decizional, inclusiv a deciziei administrative – ca formă de
manifestare a activităţii executive – nu se face numai la nivelul ştiinţei conducerii şi a teoriei
generale a deciziei, ci ea se realizează şi la nivelul unor ramuri deosebit de specializate ale
ştiinţei, cum sunt ştiinţa administraţiei de stat şi ştiinţa dreptului administrativ, care contribuie
la fundamentarea teoretică şi practică a activităţii executive şi a deciziei administrative.
Un rol important revine contribuţiei ştiinţei dreptului administrativ datorită faptului
că o bună parte a activităţii executive îmbracă o formă juridică. Ea demonstrează
însemnătatea regulilor juridice în activitatea administrativă şi deplina compatibilitate dintre
aceste reguli şi activitatea executivă. Studiul juridic al administraţiei se impune deoarece
aceasta este ea însăşi un mediu juridic33, inseparabil de stat34 şi căruia dreptul îi fixează reguli
organizatorice şi funcţionale. Dreptul stabileşte cadrul legal în care se adoptă şi se realizează
deciziile (condiţiile de valabilitate, modul de executare şi efectele juridice); de asemenea,
normele de drept reglementează şi activitatea de control a executării deciziilor, inclusiv
răspunderea juridică cu privire la ele.
Un aport deosebit în studiul activităţii executive revine ştiinţei administraţiei de stat.
Dezvoltarea activităţii executive a statului cât şi diversitatea formelor (juridice şi nejuridice)
concrete în care se realizează impune cercetarea complexă a fenomenului administrativ, în
scopul descoperii legităţilor ce stau la baza organizării şi funcţionării administraţiei publice.
32
Gh.Boldur, "Fundamentarea complexă a procesului decizional economic", Editura Ştiinţifică,
Bucureşti, 1973, p.92.
33
Alex. Negoiţă, "Ştiinţa administraţiei", multiplicat, Bucureşti, 1972, p.35.
34
J.M.Aubry, "Le milieu juridique", în "Traité de science administrative", Mouton, Paris, 1966,
p.177.
11
Un loc central îl ocupă studiul deciziei administrative, componentă esenţială a activităţii
executive, ştiinţa administraţiei de stat contribuind la constituirea unei teorii generale şi
unitare a deciziei administrative35 ca sarcină fundamentală a acestei ştiinţe. În stadiul actual
sunt abordate aspecte legate de tehnica pregătirii şi adoptării deciziilor (necesarul de
informaţii, analiza posibilităţilor de soluţionare, alegerea variantei optime, motivaţia deciziei).
Formulările generale ale ştiinţei administraţiei constituie premise ale formulării normelor de
drept ce reglementează activitatea executivă şi totodată premise ale aplicării eficiente a
reglementărilor. La rândul lor, normele de drept permit verificarea practică a valabilităţii
tezelor formulate de ştiinţa administraţiei de stat36. De altfel, raportul dintre ştiinţa
administraţiei şi cercetarea juridică a deciziei administrative se înscrie în perspectiva mai
largă a corelaţiilor dintre cele două ştiinţe administrative37.
O deosebită importanţă la cercetarea interdisciplinară a activităţii executive şi a
deciziei administrative o au ramurile mai noi ale ştiinţei cum sunt sociologia, informatica,
cercetările operaţionale şi cibernetica.
Sociologia studiază, printre altele, administraţia de stat ca pe un subsistem social
ilustrând modul în care se produc efectele sociale ale activităţii executive. Un rol deosebit îl
au tehnicile de investigare sociologică în faza pregătitoare emiterii deciziei prin aportul lor
substanţial în operaţiunile de documentare prealabilă.
Informatica este utilizată cu prioritate în faza de elaborare a deciziei stabilind modul
de prelucrare a datelor necesare, punând la dispoziţia specialiştilor mijloace tehnice care fac
parte, într-o proporţie crescândă, din baza tehnico-materială a procesului administrativ38.
Informatica juridică, ramură a informaticii, contribuie la perfecţionarea metodelor de
elaborare şi de aplicare a dreptului. În acest sens reglementările legale39 stabilesc că însăşi
folosirea terminologiei în actele normative să se facă în mod unitar pentru a satisface şi
cerinţele unui sistem de informatică legislativă.
Cercetările operaţionale contribuie la punerea în ecuaţie a problemelor ce fac obiectul
deciziei, indicând diverse posibilităţi de soluţionare, determinând modelul matematic al
soluţiei optime preconizate. În acest fel, alături de criteriile politico-juridice, un loc tot mai
important revine şi criteriilor matematice40 în fundamentarea ştiinţifică a procesului
decizional.
Cibernetica contribuie la elaborarea unei teorii noi asupra activităţii executive, văzută
ca un complex de sisteme (decizional, operaţional, informaţional), permiţând introducerea
unor tehnici de natură a îmbunătăţii conducerea administrativă.
Conducerea societăţii implică în permanenţă adoptarea unui mare număr de decizii.
Caracterul ştiinţific al conducerii sociale implică fundamentarea temeinică a procesului

35
M.Oroveanu, "Introducere în ştiinţa administraţiei de stat", Editura Enciclopedică Română,
Bucureşti, 1975, p.191.
36
J.Starosciak, "Elemente ale ştiinţei administraţiei", Editura Politică, Bucureşti, 1967, p.15.
37
L.Samel, "Les differentes tendances de la science administrative", în "Acta Juridica Academiae
Scientiarum Hungaricae", vol.V, Budapesta, 1963, Ed.I, p.98.
38
A se vedea utilizarea calculatoarelor în materia stării civile în D.Farcaş, "Ce limbaj cunosc
calculatoarele electronice?", Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1971, p.180.
39
Art.50 alin.2 din Decretul nr.16/1976.
40
M.Oroveanu, op. cit., p.197.
12
decizional. Activitatea decizională îşi reflectă eficienţa în modul în care administraţia îşi
îndeplineşte sarcinile care îi revin.

13
TITLUL V

FORMELE CONCRETE ALE ACTIVITĂŢII EXECUTIVE

Capitolul XIV

Actele de drept administrativ

Secţiunea 1

Generalităţi privind actele de drept administrativ

1.1. Denumirea actelor de drept administrativ


Legislaţia, practica judiciară şi literatura de specialitate nu întrebuinţează o
terminologie unitară pentru denumirea principalului act juridic (de putere) emis de
administraţia de stat. Legislaţia foloseşte, de regulă denumirile concrete ale actelor juridice
administrative, ca, de exemplu, hotărâre, regulament, autorizaţie etc., ceea ce permite, în
cazurile precitate, stabilirea provenienţei actului juridic, determinarea caracterului său
normativ sau individual etc. Întrucât actele juridice emise de administraţia publică cunosc o
mare varietate şi o abundenţă de denumiri s-a impus, cu necesitate, găsirea unei denumiri
generice (întocmai ca şi în cazul actelor civile sau a celor judiciare) care să desemneze, în
mod unitar, întreaga categorie a acestor acte. În acest sens două denumiri reţin, în principal,
atenţia: cea de act administrativ41 şi cea de act drept administrativ.
Considerăm că denumirea de act de drept administrativ se impune a fi reţinută şi
aceasta din mai multe motive. În primul rând, ea indică apartenenţa actului la administraţia de
stat şi la activitatea executivă a acesteia. În al doilea rând, ea precizează regimul juridic al
actului respectiv, cel de drept administrativ, înlăturând orice posibilitate de confuzie între
actele de putere ale administraţie şi actele juridice lipsite de această trăsătură (de exemplu,
contractele) emanând de la aceleaşi organe şi care, sub aspectul provenienţei lor sunt tot acte
ale administraţiei sau administrative (de exemplu, contractul administrativ). În al treilea rând,
noţiunea de act de drept administrativ înlătură confuzia posibilă între actele juridice
administrative şi înscrisurile sau actele constatatoare ale actelor juridice administrative. În
sfârşit, această noţiune, folosită în practica judiciară42, administrativă în literatura de

41
Art.48 alin.1 din Constituţie; Legea contenciosului administrativ nr.29/1990; Dec.civ.nr.1142/11
mai 1974 a Trib.Supr.sec.civ. în "C.D." pe 1974, p.283; R.Ionescu, "Drept administrativ", Editura
Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1970, p.218; Alex. Negoiţă, "Drept administrativ",
multiplicat, Bucureşti, 1973, p.45.
42
Dec.civ. nr.1820/18.08.1974 a Trib.Sup., sec.civ., în "C.D." pe 1974, p.285.
14
specialitate43, deşi nu este consacrată legal, dă posibilitatea departajării după criterii ştiinţifice,
respectiv natura juridică sau ramură de drept aparţinătoare, a actelor juridice de putere ale
administraţiei de stat de alte acte juridice, respectiv actele de drept civil, de dreptul muncii, de
dreptul familiei etc., provenind de la aceeaşi autoritate.

1.2. Definiţia actelor de drept administrativ


Definind44 actele de drept administrativ trebuie să le evidenţiem atât asemănările cu
actele juridice în general (genul proxim), cât şi deosebirile faţă de toate celelalte acte juridice
(diferenţa specifică). În primul rând, actele de drept administrativ, sunt acte juridice, adică
manifestări de voinţă făcute cu intenţia de a produce efecte juridice, în acord cu legea,
garantate în realizarea lor prin forţa de constrângere a statului. În al doilea rând, aceste acte
juridice sunt unilaterale fiind emise fără consimţământul celeilalte părţi a raportului juridic
căreia îi este destinat actul. În al treilea rând, ele emană de la organele de stat (de obicei ale
administraţiei), în calitatea lor de subiecte special investite cu atribuţii de realizare a puterii
publice. În sfârşit, ele sunt acte de putere, expresie juridică a formei pe care o îmbracă
activitatea executivă a statului.
Sintetizând aceste elemente putem defini actele de drept administrativ ca fiind actele
juridice unilaterale emise în cadrul activităţii executive de autorităţi publice în calitatea lor de
subiecte special investite cu atribuţii de realizare a puterii de stat45.

1.3. Trăsăturile actelor de drept administrativ


Trăsăturile actelor de drept administrativ reprezintă acel ansamblu de însuşiri care
determină includerea respectivelor acte în categoria actelor juridice şi în mod concomitent le
diferenţiază de alte specii de acte juridice aparţinătoare diverselor ramuri de drept. Trăsăturile
actelor de drept administrativ includ elementele esenţiale, condiţiile de valabilitate şi
caracteristicile specifice.
Elementele sunt acele trăsături esenţiale fără de care manifestarea de voinţă nu se
poate constitui ca act juridic. Condiţiile de valabilitate reprezintă acel ansamblu de cerinţe
care asigură actelor de drept administrativ producerea integrală şi în mod valabil a efectelor
juridice46. Caracteristicile actelor de drept administrativ reprezintă acele însuşiri care,
rezultând din reunirea cumulativă a elementelor esenţiale şi a condiţiilor de valabilitate,
diferenţiază aceste acte de alte categorii de acte juridice.
Un act juridic este de drept administrativ fie atunci când din analiza aspectelor de fond
(adică a însuşirilor sale interne) rezultă aceste trăsături, deci având în vedere criteriul material
- al activităţii fundamentale căreia îi dă expresie – fie atunci când actul este calificat ca atare
prin normele juridice47 (criteriul formal – al denumirii sale).

1.4. Regimul juridic al actelor de drept administrativ

43
T. Drăganu, "Actele de drept administrativ", op. cit., p.34-35; I. Iovănaş, op. cit., p.210
44
T. Drăganu, op. cit., p.42; R. Ionescu, op. cit., p.218-2221; Alex. Negoiţă, op. cit., p.50-51; I.
Iovănaş, op. cit., p.218.
45
T. Drăganu, "Formele concrete de activitate ale organelor…", op. cit., p.234, 238, 240.
46
T. Drăganu, "Actele de drept administrativ", op. cit., p.107 şi urm.
47
R. Ionescu, op. cit., p.230.
15
Regimul juridic al actelor administrative reprezintă un ansamblu de reguli ce
guvernează formarea, modificarea şi desfiinţarea respectivelor acte.
În primul rând, actele de drept administrativ sunt supuse regimului juridic
administrativ, având în acest sens un regim juridic propriu, distinct de al altor acte juridice.
Acest regim se manifestă cu privire la legalitatea actelor de drept administrativ, forţa lor
juridică şi forţa lor probantă, mod de intrare în vigoare, de executare şi de încetare a efectelor
juridice. Astfel, actele respective, dispun de prezumţia de legalitate, sunt obligatorii şi se pun
direct în executare. Se evidenţiază caracterul lor de acte de putere sau de autoritate prin
opoziţie, de exemplu, cu actele juridice civile, ale căror efecte vizează, de regulă, numai
părţile participante la raportul juridic respectiv.
În al doilea rând, analizând regimul juridic al acestor acte trebuie să-l distingem de
natura juridică a efectelor sau raporturilor pe care le generează. Astfel, un act normativ (o
hotărâre a Guvernului) rămâne un act de drept administrativ chiar dacă reglementează
raporturi civile, natura sa juridică fiind distinctă de faptul că el constituie un izvor al dreptului
civil. Pe de altă parte, un act individual de drept administrativ poate genera şi raporturi
juridice de altă natură (de exemplu ordinul de repartizare a unei suprafeţe locative poate sta la
baza contractului de închiriere) fără ca aceste raporturi, de cu totul altă factură, să-i modifice
natura juridică proprie. În sfârşit, faptul că un act de drept administrativ (o autorizaţie) este
reglementat prin norme aparţinând mai multor ramuri de drept (dreptul administrativ, drept
civil, drept financiar etc.) nu duce la schimbarea naturii juridice unitare a actului în cauză,
atunci când regimul juridic al acestuia este de drept administrativ, cu toată pluralitatea de
norme care îl reglementează.
În al treilea rând, actul de drept administrativ, ca act juridic nu se confundă cu
înscrisurile materiale sau "actele" constatatoare ale manifestărilor de voinţă producătoare de
efecte juridice. Numeroase acte de drept administrativ trebuie să îndeplinească în mod
imperativ cerinţa formei scrise, astfel încât existenţa actului juridic este condiţionată de însăşi
existenţa înscrisului a cărui lipsă antrenează inexistenţa respectivei manifestări de voinţă.
În dreptul administrativ apare însă o situaţie specială în sensul că administraţia emite
numeroase înscrisuri sau "acte", altele decât cele care constată actele juridice de putere ori
actele civile sau de dreptul muncii, cu privire la care se pune problema naturii lor48. Dintre
aceste "acte" enumerăm pe cele de stare civilă, încheierile de autentificare, adeverinţele şi alte
acte doveditoare. Aceste înscrisuri nu pot fi considerate acte juridice deoarece ele nu cuprind
o manifestare de voinţă propriu-zisă, producătoare de efecte juridice, ci se mărginesc doar să
constate existenţa unui eveniment (naşterea, decesul), a unui fapt material-juridic (procesul-
verbal de constatare a săvârşirii unei contravenţii) ori atestă o anumită situaţie (de exemplu,
calitatea de salariat, nivelul retribuţiei). Alteori, aceste înscrisuri constată existenţa unor acte
juridice civile (contract de vânzare-cumpărare) sau de dreptul muncii (contractul de muncă).
În sfârşit, în unele cazuri înscrisul se mărgineşte să constate manifestarea de voinţă a unei sau
a unor terţe persoane iar rolul funcţionarului de stat se rezumă doar la stabilirea identităţii
părţilor, constatarea consimţământului acestora şi precizarea datei când a avut loc operaţiunea
de constatare. Întreaga activitate a funcţionarului sau a organului de stat rezumându-se la o
48
T. Drăganu, "Actele administrative şi faptele asimilate lor supuse controlului judecătoresc în
baza Legii nr.1/1967", Editura Dacia, Cluj, 1970, p.89-93; D. Holt şi colaboratorii,
"Administraţia de stat în R.S.R.", Ed.Acad.Buc., 1968, p.277-282.
16
simplă operaţiune tehnico-materială, de constatare, fără ca ea să genereze efecte juridice în
plus faţă de cele conferite de lege evenimentelor sau faptelor juridice respective ori voinţei
părţilor din raportul juridic concret.
Înscrisurile doveditoare emanând de la administraţie nu reprezintă acte de drept
administrativ. Cu toate acestea ele au o anumită semnificaţie juridică, acordată de lege, în
sensul că pot condiţiona valabilitatea actelor juridice civile, administrative, la care se referă, a
unor operaţiuni tehnico-materiale (de exemplu, avizele), fie servesc ca mijloace de probă
pentru stabilirea existenţei acelor acte, fapte juridice sau operaţiuni până la dovada contrară
sau până la înscrierea în fals.

17
Secţiunea 2

Elementele actelor de drept administrativ

Elementele actelor de drept administrativ sunt acele trăsături esenţiale care constituie
manifestările de voinţă ale administraţiei ca acte juridice specifice acesteia. Elementele
esenţiale conferă acţiunilor voliţionale ale administraţiei un caracter juridic, dar concomitent
le diferenţiază de alte categorii de acte juridice. Aceste elemente sunt următoarele: voinţa
manifestată în temeiul şi pentru realizarea puterii de stat, obiectul actului juridic, organul sau
subiectul emitent al actului şi motivele care stau la baza actului. Actele de drept administrativ
nu pot exista în afara unuia, a unora sau a tuturor acestor elemente, în mod contrar fiind lovite
de inexistenţă. Alături de aceste elemente esenţiale ale actelor de drept administrativ mai pot
exista şi unele elemente neesenţiale, termenul şi condiţia, care pot să apară în cazul unor acte
de drept administrativ.
În ceea ce priveşte decizia administrativă ea are ca elemente interne înţelegerea
(compusă din fenomene raţionale şi de ordin emoţional) şi voinţa (impulsul care determină
acţiunea subiectului într-un anumit sens)49, iar ca elemente externe factorul decident şi
obiectul deciziei.

2.1. Voinţa manifestată în temeiul şi pentru realizarea puterii de stat


Actul de drept administrativ este un act voliţional care intervine în cadrul activităţii
executive contribuind într-o formă specifică la realizarea puterii de stat.
1. Actul administrativ este un act de voinţă cu caracter deliberativ, constituit în scopul
producerii unor efecte juridice. Acest act presupune acţiunea conştientă şi voită a autorului
său neputând avea un caracter întâmplător. Şi alte activităţi administrative au un caracter
voliţional, cum este cazul actelor politice, a unor operaţiuni tehnico-materiale (avizele) sau
unele fapte material juridice (de exemplu, refuzul administraţiei de a satisface o cerere
referitoare la un drept subiectiv), însă diferenţa dintre aceste acţiuni şi actele de drept
administrativ rezidă în scopul urmărit prin actele juridice şi anume producerea efectelor
juridice. Prin această trăsătură actele de drept administrativ apar ca o categorie a actelor
juridice. La rândul ei, voinţa din aceste acte trebuie să întrunească mai multe caracteristici: să
fie intenţionată, manifestată, să aibă un dublu caracter, să fie autonomă şi neviciată.
a. Caracterul intenţionat al voinţei din actele administrative presupune prefigurarea
sau reprezentarea scopului acţiunii şi acceptarea rezultatelor produse prin realizarea actului.
Din această cauză actele juridice licite au întotdeauna la bază intenţia directă. Ea cuprinde
intenţia de a produce efecte juridice50, în care sens subiectul de drept urmăreşte producerea
anumitor efecte juridice determinate, iar legea atribuie voinţei acestuia relevanţa juridică
numai în considerarea existenţei voinţei şi a direcţiei acesteia.
Actul de voinţă cuprinde un element intern, subiectiv, intenţia şi unul extern, obiectiv,
respectiv efectele produse în baza intenţiei şi anume raporturile juridice generate, modificate
sau desfiinţate. Atât intenţia cât şi efectele urmărite şi produse trebuie să fie în concordanţă cu

49
Alex. Negoiţă, "Ştiinţa administraţiei", op. cit., p.122-123.
50
D.Cosma, "Teoria generală a actului juridic civil", Editura Ştiinţifică Bucureşti, 1969, p.10-11.
18
legea întrucât legalitatea sau liceitatea constituie o caracteristică esenţială pentru existenţa
actului juridic, în special a celui administrativ care este înzestrat cu prezumţia de legalitate. În
cazul actelor de drept administrativ intenţia autorului lor trebuie să fie în concordanţă numai
cu acele efecte pe care legea le recunoaşte respectivei categorii de acte juridice.
Astfel, în cazul actelor normative, organul de stat trebuie să prevadă efectele de ordin
politic, economic, social sau cultural urmărite51 prin reglementare, iar în cazul actelor
individuale trebuie să se prevadă efectele ce decurg din lege sau din alte acte normative
subordonate acesteia şi care stau la baza actelor individuale. În acest sens, intenţia şi efectele
actelor de drept administrativ sunt extrem de limitate, comparativ cu alte acte juridice, datorită
tocmai circumscrierii şi cunoaşterii exacte a efectelor din aceste acte, neexistând posibilitatea
conferirii unor alte efecte decât cele specifice respectivei categorii de acte sau a interpretării
într-un anumit sens a intenţiei pentru determinarea mai exactă a efectelor.
Dreptul obiectiv determină conţinutul voinţei interne stabilind condiţiile în care actul
juridic produce efectele scontate. Cu cât organul administrativ este mai strict obligat la
emiterea unui act cu atât dreptul obiectiv acţionează mai mult asupra intenţiei emitentului (de
exemplu, în cazul autorizaţiilor impuse de lege), iar în măsura în care emiterea unui act
administrativ este lăsată la aprecierea organului (de exemplu, autorizaţiile libere), alături de
dreptul obiectiv, un rol crescând în conturarea intenţiei şi a efectelor sale îl au şi elementele de
oportunitate, împrejurările faptice.
b. Voinţa trebuie să fie manifestată adică trebuie să fie cunoscută de către cei cărora li
se adresează actul, pentru ca aceştia să-şi conformeze conduita conform intenţiei autorului.
Voinţa rămasă la stadiul de simplu proces intern nu are nici o relevanţă atâta timp cât ea nu
trece în realitatea obiectivă, în faza sa externă. În cazul actelor de drept administrativ nu este
suficientă numai o simplă manifestare a voinţei, pentru a se produce efectele juridice,
deoarece actele în cauză trebuie să îndeplinească anumite cerinţe de formă, fie în ceea ce
priveşte procedura lor (de exemplu, cerinţa aprobării), fie în ceea ce priveşte materializarea
manifestării de voinţă respectiv forma exterioară scrisă, necesară de cele mai multe ori)52.
Aceste cerinţe de formă, deşi nu conferă efecte juridice manifestării de voinţă,
constituie, uneori, condiţii de valabilitate sau de probaţiune a actului juridic 53. Tocmai datorită
acestor cerinţe de formă necesare manifestărilor de voinţă în cazul actelor de drept
administrativ, a deciziilor de autoritate în general, s-a pus problema raportului de anterioritate,
simultaneitate sau de ulterioritate dintre voinţă şi actul juridic54, dintre decizia internă şi actul
juridic extern. Pornind de la teza că voinţa apare în două ipostaze, una internă şi alta externă,
respectiv exteriorizarea ei, şi că în dreptul administrativ este validă exteriorizarea făcută cu
respectarea condiţiilor de formă cerute de lege, rezultă că manifestarea voinţei coincide cu
emiterea sau cu adoptarea actului, fără a se putea considera manifestarea de voinţă anterioară
actului juridic, chiar dacă putem distinge, uneori, între momentul apariţiei actului juridic şi
momentul întocmirii înscrisului constatator care se redactează ulterior.

51
Art.102, lit."c" din Decretul nr.16/1976.
52
R. Ionescu, op. cit., p.232.
53
T. Drăganu, "Actele de drept administrativ", op. cit., p.11.
54
M. Constantinescu, "Conţinutul şi forma de adoptare a deciziilor economice ca obiect al
reglementării juridice", în "R.R.D." nr.1/1973, p.65.
19
Modul de manifestare a voinţei organelor administrative şi cunoaşterea efectivă a
acestei manifestări are loc prin aducerea la cunoştinţă a actelor administrative, de regulă
întocmite în formă scrisă, fie pe calea publicării actelor normative, fie pe calea comunicării
actelor individuale. De momentul şi din momentul manifestării voinţei şi mai ales al
cunoaşterii efective al acesteia se leagă anumite efecte ale actelor juridice cum ar fi intrarea
lor în vigoare, punerea în executare etc.
c. Actele de drept administrativ au un dublu caracter voliţional prin aceea că exprimă
atât voinţa statului consacrată prin lege şi prin alte acte subordonate acesteia şi care se impune
în actele administraţiei cât şi voinţa autorităţii executive emitente. În cazul acestor acte voinţa
statului are un rol important dată fiind poziţia subordonată a organelor administraţiei faţă de
lege şi de organele executive ierarhic superioare. De aceea, de exemplu, atunci când emit acte,
organele administraţiei publice trebuie să indice întotdeauna actul normativ superior care
constituie temeiul lor legal55, spre deosebire de actele juridice civile ale persoanelor fizice sau
juridice. Uneori actele administrative pot să cuprindă manifestările de voinţă ale mai multor
organe care îşi dau acordul ori aprobarea la emiterea deciziilor.
d. Voinţa din actul de drept administrativ exprimă un anumit grad de autonomie a
organului emitent care dispune fie de autonomia decizională, fie de simpla independenţă
operativă în activitatea sa. Deşi voinţa organului emitent este subordonată voinţei statului,
reprezentat de organele puterii legislative şi ale celei executive ierarhic superioare - întrucât în
foarte multe cazuri administraţia este obligată să-şi declanşeze din oficiu activitatea
decizională – totuşi nu putem reduce activitatea executivă numai la acţiunea de simplă
declanşare a incidenţei legii. Autonomia de voinţă creşte odată cu facultatea recunoscută
administraţiei de a aprecia o anumită situaţie şi de a-şi alege mijloacele cele mai
corespunzătoare în rezolvarea ei acţionând şi pe considerente de oportunitate.
e. Voinţa trebuie să fi neviciată întrucât vicierea ei afectează existenţa şi valabilitatea
actului juridic. Viciile actelor de drept administrativ sunt eroarea, dolul şi mai puţin violenţa.
Eroarea este de fapt atunci când faptele reţinute ca motive ale actului sunt eronate sau greşit
stabilite şi eroarea este de drept când în emiterea actului organul nu se bazează pe un text
legal sau se bazează în mod greşit pe un text. Dolul, ca eroare provocată în mod fraudulos, are
în dreptul administrativ particularităţile sale, spre deosebire, de exemplu, de dreptul civil.
Astfel, el poate proveni de la unul din subiecţii raportului juridic (beneficiarul sau emitentul
actului) ori de la ambele părţi în scopul eludării legii, a realizării fraudei la lege. Din această
cauză manoperele dolosive sau frauda la lege determină desfiinţarea actelor de drept
administrativ (chiar şi a celor stabilite, definitive sau irevocabile) aşa cum a prevăzut
legislaţia şi a statuat practica administrativă şi cea judiciară).
2. Actul de drept administrativ este un act voliţional emis în cadrul activităţii
executive, de realizare a puterii de stat. De aici concluzia că el nu poate proveni decât de la o
autoritate publică şi că acest act nu poate fi emis în cadrul unei alte forme fundamentale de
activitate a statului. Totuşi, această trăsătură luată în mod izolat nu deosebeşte actul de drept
administrativ de alte acte juridice ale administraţiei de stat cum sunt contractele civile sau cele
de muncă, încheiate de organele în cauză în scopul realizării unor atribuţii inerente chiar
activităţii executive.

55
Art.32 alin. ultim şi art.38 din Decretul nr.16/1976.
20
3. Actul de drept administrativ este expresia juridică a modului specific de realizare a
puterii publice de către administraţia de stat, trăsătură care îl particularizează în cadrul altor
acte de putere ale statului, deosebindu-l, în acelaşi timp, de actele civile sau de dreptul muncii
ale puterii executive. Prin intermediul acestui act statul se manifestă în calitate de titular al
puterii publice ceea ce îi conferă actelor sale administrative un caracter executoriu din oficiu.
Puterea de stat pe care se sprijină actul de drept administrativ nu se identifică cu forţa de
constrângere a statului, întrucât această putere reprezintă energia organizată a societăţii în
exprimarea şi realizarea voinţei sale ca voinţă obligatorie pentru toţi membrii ce o compun56.
Forţa de constrângere este mijlocul eficient de garantare şi de realizare a drepturilor şi
obligaţiilor generate de actele juridice în cazul neîndeplinirii lor din convingere57. Deşi sunt
emise în baza puterii de stat şi pot fi duse la îndeplinire prin forţa de constrângere a statului,
garantarea efectelor juridice ale actelor administrative prin această forţă nu constituie o
caracteristică proprie acestor acte, întrucât toate actele juridice sunt garantate, la nevoie, în
realizarea lor, prin forţa de constrângere a statului. Ceea ce reprezintă trăsături în adevăr
specifice ale actelor de drept administrativ este faptul că ele se pun direct în executare, de cele
mai multe ori din oficiu, fără vreo altă formalitate deosebită, iar forţa de constrângere care le
garantează aparţine chiar sistemului de organe administrative.

2.2. Obiectul actelor de drept administrativ


Alături de elementul voinţă, actele de drept administrativ au şi un obiect propriu.
Obiectul actului juridic este, după cum se ştie, chiar obiectul raportului juridic pe care acel act
îl generează58.
Obiectul raportului juridic este constituit din conduita părţilor59, adică din acea acţiune
asupra căreia sunt îndreptate drepturile şi respectiv obligaţiile participanţilor la raportul
juridic60. Analizând obiectul actelor de drept administrativ vom constata următoarele:
1. Obiectul acestor acte este unic având la bază o singură cauză sau motiv întrucât
actul administrativ nu este un acord de voinţă de forma contractului sinalgamatic (în care
obiectul prestaţiei unei părţi are drept cauză contraprestaţia celeilalte părţi), astfel încât actul
administrativ să aibă un dublu obiect.
2. Obiectul actului este strict determinat de lege şi de alte acte normative, subiecţii,
participanţii la raportul juridic respectiv, neputând fixa un alt obiect în cadrul aceleaşi
categorii de acte juridice, decât cel prevăzut prin normele de drept ce reglementează
respectiva categorie.
3. Obiectul actului juridic este impus în mod unilateral de către organul emitent, care
apare ca supraordonat în cadrul raportului administrativ chiar dacă actul a fost emis la cererea
unui solicitant.
4. Obiectul are caracter obligatoriu întrucât subiectele de drept trebuie să aibă o
conduită conformă cu manifestarea de voinţă a organului de stat. Această trăsătură rămâne
valabilă şi în actele permisive (cum sunt, de exemplu, autorizaţiile), care, deşi nu obligă
subiectele de drept la realizarea conduitei prevăzute de ele, totuşi atunci când acestea doresc
56
M.Lepădătescu, op. cit., p.80.
57
R. Ionescu, op. cit., p.227.
58
Gh. Fekete, I.Zinveliu, "Drept civil" – partea generală – multiplicat, Cluj, 1973, p156.
59
Op. cit., p.91.
60
I.Ceterchi …, "Teoria generală a statului şi dreptului", 1967, p.378.
21
să-şi exercite drepturile conţinute de aceste acte trebuie să adopte conduita prevăzută de ele.
Caracterul obligatoriu al obiectului este cât se poate de evident în cazul actelor onerative şi a
celor prohibitive.
Uneori obiectul actelor de drept administrativ poate fi dublat de elemente de natură
materială, susceptibile de evaluare pecuniară, cum este cazul deciziilor de imputare aplicabile
persoanelor încadrate în muncă61, a actelor prin care se stabilesc amenzi contravenţionale62 sau
se dispune confiscarea administrativă a unor bunuri63.
Alteori obiectul actului de drept administrativ este în strânsă legătură cu obiectul altor
acte juridice care au la bază o decizie a administraţiei de stat (de exemplu, obiectul unei
autorizaţii de înstrăinare şi obiectul contractului de vânzare-cumpărare, astfel încât, ori de câte
ori între obiectul actului de drept administrativ şi obiectul asupra căruia a căzut acordul
părţilor apare o neconcordanţă, înseamnă că nu există o autorizaţie de înstrăinare referitoare la
obiectul convenţiei64).
Obiectul actelor normative este alcătuit din reglementarea propriu-zisă a relaţiilor
sociale, reglementare ce formează dispoziţiile de conţinut ale acestor acte65. Obiectul
reglementării juridice îl reprezintă suma relaţiilor sociale reglementate prin normele juridice66.
Obiectul de reglementare, privit la nivelul mai general al ramurii de drept, împreună cu
metoda de reglementare contribuie la constituirea normelor juridice în ramuri unitare şi
autonome ale dreptului67.

2.3. Motivele actelor de drept administrativ


Satisfacerea unor nevoi sociale, generale sau personale, naţionale sau locale, impun
organelor de stat promovarea, prin intermediul actelor juridice, a unor interese specifice.
Aceste interese reprezintă tocmai motivele sau cauzele actelor de drept administrativ, în cazul
nostru. Totalitatea motivelor care stau la baza unui act juridic constituie motivaţia acelui act,
în timp ce motivarea acestuia reprezintă acţiunea de arătare a motivelor actului respectiv.
Motivul constituie un element esenţial, intern şi subiectiv care nu poate lipsi din structura
actului juridic, indiferent de motivarea acestuia. El se desprinde din însăşi textul înscrisului
constatator al actului juridic68 fiind de neconceput emiterea unui act fără vreun motiv sau în
afara motivelor legale.
Motivele pot fi motive de fapt şi motive de drept. Motivele de fapt sunt faptele sau
împrejurările care justifică şi determină adoptarea unui act juridic, iar motivele de drept sunt
textele legale care permit şi determină această adoptare. Actele administrative normative sunt
emise întotdeauna pe baza şi în executarea legilor sau, după caz, a decretelor 69, care le
constituie motivul sau temeiul lor legal. Uneori legea prevede şi anumite situaţii de fapt care
determină apariţia unor reglementări administrative. Astfel, unele categorii de consilii locale
61
Art.107(1) din Codul Muncii.
62
Art.20 alin.1, art.23 alin.1 din Legea nr.32/1968.
63
Art.22 alin.1 din Legea nr.32/1968.
64
C.Bîrsan, A.Vasiliu, Notă la dec.civ. nr.507/10 mai 1973 a Trib.Jud. Braşov, în ".R.R.D."
nr.12/1974, p.59.
65
Art.76 alin.1 din Decretul nr.16/1976.
66
Gh. Boboş, "Teoria generală a statului şi dreptului", multiplicat, Cluj-Napoca, 1975, p.172.
67
Op. cit., p.172.
68
Alex. Negoiţă, "Ştiinţa administraţiei", 1977, p.153.
69
Art.3 alin.2 din Decretul nr.16/1976.
22
au dreptul de a reglementa contravenţii în caz de epidemii, calamităţi naturale etc., precum şi
în orice alte situaţii care reclamă măsuri urgente70. În acest caz situaţia de fapt creată şi
urgenţa rezolvării ei reprezintă stările de fapt care permit şi determină organele administrative
să recurgă la asemenea reglementări.
În cazul actelor de drept administrativ cu caracter individual motivele de drept
izvorăsc din actul normativ de bază, iar cele de fapt din situaţia concretă existentă şi care se
încadrează în ipoteza normei juridice. Astfel, motivele juridice care determină primarul să
emită o autorizaţie constau tocmai în existenţa unei reglementări legale71, iar motivele de fapt
izvorăsc din necesitatea solicitantului de a desfăşura o anumită activitate permisă de lege.
Lipsa motivelor duce la inexistenţa actului juridic, ca de exemplu, în cazul în care s-ar
aplica o amendă contravenţională pentru o faptă care nu a fost săvârşită. Caracterul ilegal al
motivelor duce la nulitatea actului respectiv, ca de exemplu, în situaţia în care actul de
sancţionare ar avea un alt temei decât cel legal (în ipoteza dată dacă s-ar întemeia acel act pe o
normă abrogată). Sancţiunea nulităţii operează şi atunci când organul este în eroare asupra
motivelor care au determinat emiterea actului de drept administrativ sau când organul a fost
indus în eroare cu privire la motivele care stau la baza acelui act juridic.
Când organul administrativ este obligat prin lege să emită un act juridic (de exemplu,
autorizaţiile impuse de lege), fie din oficiu fie la cerere, nu interesează motivele care-l
determină pe solicitant să ceară emiterea unui act impus de lege. Când însă organul are
facultatea de a aprecia asupra satisfacerii unei cereri prin emiterea unui act, el va fi liber să
cerceteze motivele solicitării (de exemplu, în cazul emiterii autorizaţiei pentru exercitarea
unei meserii).

2.4. Organul emitent al actului juridic


Actul de drept administrativ emană de la organele statului care au potrivit legii,
calitatea de organe ale administraţiei de stat, fiind organe de decizie. Organele decizionale
administrative pot fi organe cu conducere colegială şi organe colegiale de conducere sau, în
unele cazuri organe cu conducere unipersonală. Dreptul de decizie poate să aparţină şi unor
persoane din cadrul organului colegial (miniştri, preşedinţi, directori) sau unor funcţionari din
structurile interne ale organului. Factorii de decizie au posibilitatea atât de a emite decizii cât
şi de a participa la întregul proces decizional (în etapele pregătirii, adoptării, executării şi
controlului). În ştiinţa administraţiei autorul unei decizii este numit factor sau subiect decident
(reprezentând persoana sau grupul de persoane ca organe investite cu dreptul de decizie în
baza calităţii recunoscute prin lege). Toţi factorii care nu participă în nume şi în interes
propriu la adoptarea deciziei sunt participanţi la decizia administrativă.
Organele cu conducere unipersonală funcţionează fie în această formă exclusivă, fie în
îmbinare cu formele colegiale de conducere. În procesul decizional avantajele conducerii
unipersonale constau, printre altele, în operativitatea luării deciziilor (datorită unei proceduri
mult simplificate) şi în unitatea deciziilor (datorită unităţii de poziţie a subiectului decident).
Dezavantajele acestei forme de conducere constau în posibilitatea nefundamentării temeinice
a deciziilor, în pericolul încălcării legalităţii şi în micşorarea posibilităţilor de control asupra
procesului de pregătire şi adoptare a deciziilor.
70
Art.2 lit."b" din Legea nr.32/1968.
71
Art.43 lit."t" din Legea administraţiei publice locale nr.60/1991.
23
Pe planul activităţilor decizionale se constată în ultima vreme o creştere a numărului
participanţilor la decizii şi o protejare mai eficientă a intereselor colectivităţii căreia îi sunt
adresate deciziile. Avantajele conducerii colective72 în procesul decizional constau în
posibilitatea unei mai temeinice fundamentări a deciziilor, posibilitatea alegerii variantei
optime dintre soluţiile puse în dezbatere, creşterea gradului de control asupra întregului proces
decizional. Dezavantajele acestei forme de conducere rezidă în volumul mare de timp şi de
muncă necesar adoptării deciziilor, procedura mai complexă de adoptare şi tendinţa de
diminuare a răspunderii personale. Aceste lipsuri se pot însă elimina printr-o activitate
organizatorică corespunzătoare, prin instituirea unei proceduri simple şi eficiente de adoptare
a deciziilor şi prin individualizarea riguroasă a sarcinilor de execuţie şi a răspunderii pentru
decizia luată.
În epoca contemporană se remarcă tendinţa crescândă de participare în procesul
decizional, alături de organele de decizie, a organelor sau a formelor consultative
(nedecizionale sau nedeliberative73).
Activitatea consultativă poate fi desfăşurată de către organisme consultative anume
create în acest scop şi care pot funcţiona în structura organului decizional sau a aparatului său
(de exemplu oficiul juridic) ori pe lângă organul de conducere, ori această activitate poate fi
desfăşurată chiar de către organe de decizie consultate într-o anumită problemă care formează
obiectul unei decizii aparţinând unui alt organ de stat. Forma principală prin care aceste
organe îşi concretizează activitatea o reprezintă avizul de specialitate. De pildă, prefectul
avizează numirea sau eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor publice ale
autorităţilor centrale organizate în judeţe74.
Apariţia şi dezvoltarea activităţii consultative se explică prin caracterul tot mai
specializat al conducerii administrative ceea ce impune o cunoaştere temeinică, ştiinţifică, a
sectorului condus, asigurată de specialişti în problemele ce formează obiectul activităţii
decizionale. Activitatea consultativă poate fi prezentă în diferitele etape ale procesului
decizional. Astfel, în etapa premergătoare ea constă din strângerea şi prelucrarea informaţiilor
necesare deciziei şi realizarea documentării prealabile; în etapa de adoptare activitatea
consultativă se realizează prin intermediul rapoartelor şi referatelor, a expunerilor de motive şi
a proiectelor de decizii; în etapa executării deciziilor ea asigură asistenţa necesară de
specialitate; în etapa controlului executării se informează organele de conducere asupra
realizării şi se propun măsurile de corecţie în cazul abaterilor ivite.
Uneori activitatea organele consultative este deficitară prin tendinţa de accentuare
unilaterală a aspectelor de strictă specialitate neglijându-se cadrul social-juridic mai general.
De asemenea, aceste organe pot dobândi, "ipso facto", drept de decizie atunci când se
substituie în atribuţiile organului deliberativ, care se mărgineşte doar la acţiuni de adoptare
pur formală a proiectelor de decizie întocmite de specialişti, Cu toate acestea, o sporire reală
şi eficientă a rolului organelor consultative se poate realiza prin asigurarea, în beneficiul
acestora, a dreptului de iniţiere a proiectelor de decizie, cu libertatea corespunzătoare de
concepţie, concomitent cu creşterea importanţei lor în activitatea de avizare şi în

72
"Analiza conducerii", op. cit., p.183.
73
J.Starosciak, op. cit., p.98.
74
Art.100 lit."c" din Legea nr.69/1991.
24
răspunderea75 pentru proiectele iniţiate şi avizate. Creşterea rolului organelor de avizare nu
trebuie să ducă cu nimic la diminuarea atribuţiilor organelor de decizie care să se mărginească
doar la un simplu rol coordonator76.
Atunci când decizia îmbracă forma unui act juridic administrativ, organul decident
este un organ de stat care are calitatea de subiect de drept administrativ. Subiectul va putea fi
autoritatea publică, prin intermediul conducerii sale, sau un funcţionar de decizie, calitatea de
subiect de drept administrativ fiind un element esenţial pentru constituirea şi existenţa unui
act de drept administrativ, întrucât în baza ei organele respective sunt investite cu un drept
propriu de decizie (administrativă). Vor fi acte de drept administrativ numai acele acte
juridice emise în cadrul activităţii executive prin care organul de stat se manifestă ca subiect
special investit cu atribuţii de realizare a puterii de stat, indiferent de existenţa sau de lipsa
altor capacităţi juridice, cum ar fi, de exemplu, cele de drept civil sau de dreptul muncii.
În acest sens numeroase servicii publice din teritoriu ale organelor centrale de stat,
chiar lipsite de personalitate juridică, sunt subiecte de drept administrativ întrucât emit în baza
legii sau a împuternicirilor date – cu temei legal conducerii lor de către organele ierarhic
superioare – acte juridice administrative, cum sunt regulamentele de ordine interioară, decizii
de imputare etc. Dreptul de a emite acte de drept administrativ poate să aparţină şi altor
organe de stat, decât cele ale administraţiei, cum sunt cele legislative, ale justiţiei şi
parchetului, în vederea organizării activităţii lor principale.
Alături de organul de decizie, la diferitele etape ale procesului decizional se întâlnesc
şi alţi factori care, deşi nu reprezintă subiecte propriu-zise de decizie administrativă, sunt
totuşi participanţi la procesul decizional77.
O formă politico-juridică deosebită o reprezintă participarea puterii legislative într-o
formă indirectă la decizia administrativă. Legislativul dă expresie juridică unor valori politice
prin reglementări de natură primară a căror realizare se face, în mod efectiv, prin decizii
administrative. Participarea puterii legislative se mai realizează indirect şi prin calitatea de
parlamentari ai unor funcţionari ai administraţiei de stat, membrii ai guvernului cât şi prin
controlul puterii legislative asupra modului de executare a deciziilor administrative.
Tot o formă politico-juridică de participare la procesul decizional administrativ o reprezintă
participarea celorlalţi conducători ai organelor centrale de specialitate ale administraţiei de
stat, membrii ai guvernului, în persoana cărora se reunesc funcţiile politice şi administrative.
Aceste persoane (care au şi calitatea de a emite acte proprii – fiind factori de decizie) sunt
participanţi la procesul decizional în cadrul formelor colegiale de conducere din care fac
parte.
Funcţionarii administrativi sunt participanţi la procesul decizional, fie în cadrul
organelor colegiale de decizie din care fac parte, fie în calitate de subiecte consultate cu
privire la emiterea unor decizii, fie ca subiecte ce asigură realizarea şi controlul executării
deciziei.

2.5. Termenul şi condiţia în actele de drept administrativ

75
R.N.Petrescu, "Răspunderea patrimonială a membrilor organelor consultative din administraţia
de stat" în "R.R.D." nr.1/1977, p.27.
76
A.Vasilescu, "Dreptul în faţa tranzienţelor social-economice" în "R.R.D." nr.1/1976, p.3.
77
Alex. Negoiţă, "Ştiinţa administraţiei"; 1977, p.144-148.
25
De regulă, actele de drept administrativ sunt acte juridice pure şi simple, producându-
şi efectele din momentul adoptării lor legale. Cu toate acestea unele acte administrative pot fi
afectate în ceea ce priveşte, mai ales executarea lor şi mai puţin formarea sau existenţa lor, de
termen şi de condiţie ca modalităţi neesenţiale al acestor acte, ceea ce le conferă un conţinut
complex.
În cazul actelor administrative normative efectele acestora se produc din momentul
adoptării lor legale, de la data aducerii lor la cunoştinţă sau de la data încunoştinţării
subiectelor. Şi în această materie operează principiul neretroactivităţii normelor juridice cu
posibilele excepţii ale retroactivităţii şi ultraactivităţii. În cazul actelor individuale, care
reflectă trăsăturile şi efectele în timp ale normelor juridice care le stau la bază, acţiunea şi
executarea lor se declanşează de la data adoptării, a comunicării sau de la data fixată prin
actul juridic. Uneori actele individuale, cum este cazul unor autorizaţii, fixează termene de
valabilitate a lor la împlinirea cărora actul juridic îşi încetează existenţa indiferent de faptul că
titularul a îndeplinit sau nu conţinutul prevederilor sale. În unele situaţii legea prevede expres
că actele normative devin obligatorii de la data publicării, iar cele individuale de la data
comunicării78.
În alte situaţii emiterea sau efectele unor acte de drept administrativ este condiţionată
şi de realizarea sau îndeplinirea unor anumite condiţii prevăzute de lege79. În acest sens cei
care solicită administraţiei emiterea unor acte juridice trebuie să-şi însoţească cererile adresate
organelor de stat de înscrisurile necesare sau de actele doveditoare prevăzute delege şi în lipsa
cărora actul juridic solicitat nu poate fi emis sau adoptat. Alteori condiţiile de emitere sunt
prevăzute în normele juridice fiind hotărâtoare pentru a declanşa formarea raporturilor de
drept administrativ.

78
Este cazul hotărârilor locale(art.30 alin.2 din Legea nr.69/1991).
79
De pildă, în cazul acordării burselor pentru elevi şi studenţi.
26
Secţiunea 3

Condiţiile de valabilitate ale actelor de drept administrativ

Actele de drept administrativ, ca şi categorie a deciziilor administrative, trebuie să


îndeplinească o serie de condiţii generale întocmai ca şi orice decizie. Condiţiile generale ale
actului decizional reprezintă acel ansamblu de trăsături care trebuie să asigure producerea
integrală a efectelor urmărite de autorul deciziei. Distingem între condiţiile generale sau
comune tuturor deciziilor, inclusiv celor administrative, şi condiţii speciale, caracteristice
anumitor categorii de decizii, cum sunt, de exemplu, condiţiile de valabilitate, specifice
actelor de drept administrativ sau condiţiile de eficienţă specifice deciziilor economico-
financiare.
Dintre condiţiile generale ale actelor de drept administrativ, considerate decizii
administrative, enumerăm următoarele, aşa cum au fost ele determinate, în general, pentru
deciziile de orice fel80 şi anume: fundamentarea ştiinţifică, unitatea, oportunitatea, simplitatea
formei şi legalitatea.
1) Fundamentarea ştiinţifică a deciziei presupune existenţa unor criterii ştiinţifice
care stau la baza pregătirii şi a adoptării ei, în care scop proiectele de acte normative se vor
baza pe studii de fundamentare social-economică, politică şi juridică, pe metode moderne de
analiză şi luarea deciziei, precum şi pe procedee de tehnică legislativă adecvate81;
2) Unitatea deciziei impune atât concordanţa exterioară dintre decizie cu deciziile
anterioare – în măsura în care acestea nu sunt modificate sau abrogate – astfel încât fiecare act
normativ să fie corelat cu actele normative cu care se află în legătură, integrându-se organic în
sistemul general al legislaţiei82 (concordanţa externă), cât şi lipsa contradicţiilor dintre
dispoziţiile sale (concordanţa internă);
3) Oportunitatea deciziei sau actualitatea ei presupune adoptarea şi executarea actului
în timp util şi la condiţiile date, precum şi abrogarea lui atunci când, ca o consecinţă a
evoluţiei relaţiilor sociale, actul juridic a încetat practic să mai fie aplicat83;
4) Simplitatea formei presupune, sub aspect extern, adoptarea deciziei fără formalităţi
procedurale deosebite care ar îngreuna în mod inutil procesul decizional, iar sub aspectul
intern, redactarea deciziei într-o formă prescriptivă, logică şi într-un stil concis, clar şi precis,
care să excludă orice echivoc84;
5) Legalitatea este acea condiţie conform căreia actul decizional, atunci când este
cazul, trebuie întotdeauna adoptat numai în baza unui drept legal de decizie şi numai de către
persoanele sau organele investite cu putere legală de decizie, în temeiul şi pentru executarea
legilor, sau, după caz, a decretelor85.

80
P.Vagu, G. Dumitru, "Ştiinţa conducerii", Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1972,
p.132.
81
Art.5 din Decretul nr.16/1976.
82
Art.4 alin.4 din Decretul nr.16/1976.
83
Art.90 din Decretul nr.16/1976.
84
Art.99 din Decretul nr.16/1976.
85
Art.3 alin.2 din Decretul nr.16/1976.
27
Decizia administrativă, emisă sub forma actelor de drept administrativ, trebuie să
îndeplinească şi anumite condiţii speciale sau de valabilitate care să asigure integralitatea
producerii valabile a efectelor juridice. Aceste condiţii de valabilitate sunt condiţii de
legalitate specifice respectivei categorii de acte juridice, la care se adaugă, în mod firesc,
condiţiile generale ale oricărei decizii, inclusiv condiţiile de eficienţă, în măsura în care
decizia administrativă urmăreşte şi efecte economice iar nu numai juridice. Condiţiile de
valabilitate86 ale actelor de drept administrativ sunt următoarele:
- actele să fie emise de către organele competente de decizie în limitele competenţei
lor legale;
- actele să fie emise cu respectarea formelor procedurale legale;
- conţinutul actelor să fie conform normelor legale;
- actele să corespundă scopului urmărit de lege.
Din enumerarea acestor condiţii se poate lesne observa că primele două, şi anume
competenţa organului emitent şi forma actului, sunt condiţii externe sau formale ale actelor de
drept administrativ, în timp ce ultimele două reprezintă condiţii de fond, de conţinut sau
interne ale respectivei categorii de acte juridice.
Actele de drept administrativ se constituie ca acte juridice prin reunirea cumulativă a
elementelor şi a condiţiilor de valabilitate condiţii de o importanţă deosebită care urmăresc
atât protejarea intereselor de ordin general, cât şi apărarea drepturilor cetăţeneşti, ale celor
aparţinând persoanelor juridice, organizaţiilor neguvernamentale etc.

3.1. Emiterea actelor de către organele cu competenţă decizională


a) Noţiunea şi conţinutul competenţei decizionale.
Competenţa reprezintă ansamblul activităţilor cu şi fără semnificaţie juridică săvârşite
de un subiect de drept în vederea realizării atribuţiilor sale. În sens juridic larg ea reprezintă
activităţile (actele şi faptele) cu semnificaţie juridică, iar în sens juridic restrâns reprezintă
numai ansamblul actelor juridice prevăzute a fi emise, conform legii, de un organ în realizarea
atribuţiilor.
Reglementarea legală a unei competenţe se poate face în mod sumar (când legea
indică doar organul competent şi actele pe care acesta le poate emite, făcând, eventuale,
precizări sumare asupra denumirii, a procedurii şi a întocmirii actelor), stabilindu-se
principalele atribuţii ale respectivului organ. Dar stabilirea competenţei unui organ
administrativ se face şi prin coroborarea reglementării organice cu reglementările speciale, cu
caracter completator sau derogator. De aceea actele juridice emise în baza reglementărilor
speciale nu pot fi considerate ca fiind adoptate cu depăşirea competenţei legale şi având un
caracter ilicit87.
Competenţa presupune dreptul şi obligaţia de a săvârşi acţiuni de informare, de
consultare, de verificare şi de decizie, motiv pentru care ea nu este o noţiune sinonimă cu cea
de capacitate juridică, ultima presupunând întotdeauna posibilitatea de a adopta acte juridice.
Competenţa decizională este acea competenţă care permite şi conferă unui organ dreptul de a
hotărî sau de a dispune prin acte de decizie în ceea ce priveşte rezolvarea unei anumite

86
T. Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.107-147-
87
V. Pătulea, "Notă" la decizia civilă nr.1469/29 dec.1972 a Trib.Jud. Braşov, în "R.D.D."
nr.3/1974, p.112.
28
situaţii. Actele decizionale administrative emise de un organ de stat ilustrează calitatea de
subiect de drept administrativ a acelui organ. Un organ căruia legea îi atribuie caracter
deliberativ dispune întotdeauna de capacitatea juridică şi de dreptul de decizie.
Dreptul de decizie este conferit conducerii organului sau unor funcţionari de decizie,
deşi iniţierea sau formularea, executarea şi controlul deciziei pot să aparţină şi unor factori
nedecizionali cum sunt organele consultative sau ajutătoare (auxiliare). La nivelul conducerii
organului administrativ se adoptă un mare volum de decizii, dintre care unele vizează
activitatea de ansamblu a organului, altele raporturile acestuia cu terţii, iar altele se referă la
activitatea curentă a organului de stat (decizii operative)88.
În unele situaţii dreptul de decizie aparţine în exclusivitate numai funcţionarului sau
organului desemnat de lege, caz în care competenţa decizională are un caracter exclusiv.
Alteori dreptul de decizie este încredinţat în mod direct spre exercitare unor subiecte care nu
dispun în mod obişnuit de o competenţă proprie89 într-un anumit domeniu. Aceste încredinţări
deosebite ale legii îmbracă forma repartizării de atribuţii, a înlocuirii sau suplinirii, a delegării
de atribuţii şi a încredinţărilor cu caracter special.
Organele cu competenţă exclusivă90 exercită un drept propriu de decizie, iar organele
lor ierarhic superioare nu li se pot substitui în atribuţii având doar posibilitatea de îndrumare
obligatorie a activităţii organelor subordonate şi dreptul de anulare a actelor
necorespunzătoare ale acestora din urmă.
Alături de organele cu competenţă exclusivă pot funcţiona şi organe cu competenţă
ajutătoare sau auxiliară constituite în cadrul sau pe lângă unele organe de stat şi având
caracterul sau statutul de aparat propriu (departament, inspectorat etc.). Analizând poziţia
organelor cu competenţă ajutătoare vom constata că aceste organe:
- sunt dependente de organele în cadrul cărora sau pe lângă care ele funcţionează;
- exercită în mod excepţional atribuţii în numele şi interesul competenţei proprii
deoarece le revin, în mod obişnuit, atribuţii în numele şi în interesul autorităţii pe lângă care
funcţionează;
- pot fi substituite în atribuţiile lor de către organele în cadrul cărora sau pe lângă care
funcţionează91.
Comparativ cu organele ajutătoare, autorităţile cu competenţă exclusivă dispun de
autonomia decizională sau de independenţa operativă, exercitând atribuţii în nume şi interes
propriu neputând fi substituite de către alte organe, inclusiv ierarhic superioare.
Autoritatea ierarhică a organului superior asupra celui inferior, în materie decizională,
se poate manifesta astfel92:
- să se prescrie în mod aprioric organelor ierarhic inferioare conduita pe care sunt
obligate să o urmeze în baza dispoziţiilor organelor superioare, care pot suprima total sau
parţial dreptul de opţiune al organelor subordonate obligate să emită decizii de executare;

88
"Analiza conducerii", op. cit., p.2113-214.
89
T. Drăganu, op. cit., p.110-111.
90
T. Drăganu, "Actele de drept administrativ", op. cit., p.108 şi urm.
91
M.Mepădătescu, op. cit., p.283.
92
Alex. Negoiţă, op. cit., p.66.
29
- să aprecieze ulterior activitatea organelor subordonate prin utilizarea formalităţilor
procedurale de genul aprobărilor, confirmărilor etc., putându-se anula, suspenda, chiar înlocui
deciziile organului ierarhic inferior.
În stabilirea exactă a competenţelor decizionale în cadrul organului, un loc important îl
ocupă regulamentele interne de organizare şi funcţionare care precizează sfera de probleme în
legătură cu care funcţionarii pot primi şi emite dispoziţii obligatorii93. Funcţionarul
dobândeşte dreptul de decizie prin investirea sa legală în funcţie (moment desăvârşit de
solemnitatea depunerii jurământului de credinţă şi devotament). În cazul funcţionarilor
administrativi a căror învestitură legală a fost incompletă, viciată etc., numiţi funcţionari "de
fapt", actele lor sunt, în principiu, acte nevalabile. În cazul actelor decizionale, cum sunt cele
de autorizare, de sancţionare etc., nu se pot produce efecte juridice valabile deoarece autorul
lor nu dispune de competenţa legală de emitere, iar voinţa sa este lipsită de semnificaţia
juridică pe care legea o acordă voinţei celor aflaţi în deplină legalitate. În schimb, în cazul
unor operaţiuni tehnico-materiale, cum sunt cele de constatare, în materia actelor de stare
civilă, a autentificării şi, în general în materia actelor constatatoare – unde iregularitatea
investiturii este irelevantă pentru terţii participanţi în raport juridic, aceştia neputând cunoaşte
lipsa condiţiilor legale în exercitarea competenţei de către funcţionar –respectivele "acte" vor
trebui considerate ca operaţiuni valabile94. Valabilitatea actelor constatatoare este determinată
de rolul funcţionarului a cărei activitate se reduce la o simplă operaţiune de constatare şi de
înregistrare a voinţei părţilor din actul juridic ori a faptului produs. Astfel, în baza principiului
aparenţei de drept aceste "acte" sunt valabile cu condiţia ca întocmirea lor să se fi făcut cu
respectarea formelor cerute de lege, iar beneficiarul lor să fi fost în drept a le obţine.
Actele decizionale sau de drept administrativ ale unui funcţionar "de fapt" sunt lovite
de nulitate în timp ce actele constatatoare sunt valabile întrucât ele nu cuprind şi nu exprimă
manifestarea de voinţă a funcţionarului care înregistrează şi constată faptul (naşterii sau a
decesului, de exemplu), sau, în cazul actelor juridice săvârşite de terţi, stabilesc identitatea şi
voinţa acestora precum şi data încheierii actului (de căsătorie, autentificarea donaţiei).
b) Nivelul la care se adoptă deciziile95
Unul din elementele esenţiale ale procesului decizional este stabilirea nivelului
ierarhic la care se adoptă decizii, adică determinarea organului sau a persoanei care exercită
dreptul de decizie. Unul din argumentele de bază ale adepţilor sistemului decizional excesiv
de centralizat este acela că lucrătorii organelor administrative ierarhic inferioare având, în
general, un nivel de pregătire mai scăzut decât cei din organele ierarhic superioare, impune
deplasarea dreptului de decizie spre nivelele centrale sau superioare. Însă, superioritatea
pregătirii profesionale, de la un anumit nivel, nu implică şi superioritatea rezolvării problemei
deoarece trecerea formală a dreptului de decizie în competenţa organului superior nu impune,
de la sine şi transmiterea rezolvării cazului către persoana cea mai competentă sub aspect
profesional.
Dimpotrivă, deplasarea dreptului de decizie către organele ierarhic superioare prezintă
o serie de dezavantaje. În primul rând, este necesară o mai mare cantitate de informaţii cu un
circuit mai complex pentru adoptarea hotărârilor, ceea ce dăunează operativităţii. Din acest
93
J.Starosciak, op. cit., p.314-315.
94
Alex. Negoiţă, "Drept administrativ", p.70.
95
J. Starosciak, op. cit., p.68 şi urm.
30
motiv deciziile nu se iau în timp util şi ele parvin tardiv organelor de execuţie, uneori
executarea fiind imposibilă de realizat, mai ales la termenul prevăzut în înscris. În al doilea
rând, se creează la nivelul central sau superior numeroase organe cu o structură tot mai
complexă sau apar structuri interne deosebite la nivelul organelor existente, ceea ce nu
facilitează procesul decizional, creându-se paralelisme mai ales în ceea ce privesc circuitele
informaţionale. În al treilea rând, eliberarea organelor ierarhic inferioare de dreptul de decizie
duce la diminuarea iniţiativei acestora şi la eliminarea sau slăbirea răspunderii proprii.
Toate aceste considerente pledează pentru încredinţarea dreptului de decizie unor
nivele ierarhice cât mai scăzute, deşi nu toate problemele pot fi încredinţate spre rezolvare
acestora. Astfel, problemele care cer o abordare cât se poate de unitară pe ansamblul ţării,
presupunând o strictă centralizare şi subordonare a organelor care le rezolvă, impun
încredinţarea şi exercitarea dreptului de decizie la un nivel superior sau central (de exemplu,
în apărare, transporturi şi telecomunicaţii). Totuşi, nu toate problemele cu caracter decizional
sunt considerate de către funcţionarii organelor ierarhic inferioare ca fiind necesare a fi
încredinţate spre rezolvarea lor. La nivelul inferior presiunea mediului social este cu mult mai
puternică asupra factorilor de decizie, comparativ cu organele ierarhic superioare, iar pe de
altă parte, deciziile organelor locale nu au caracterul "anonim" al deciziilor organelor centrale
sau superioare.
Din această cauză problemele care formează "sfera de conducere a dezvoltării social-
economice" sunt privite în mod favorabil în mediul social, care urmăreşte extinderea
activităţilor de acest fel şi încredinţarea lor spre rezolvare la cel mai scăzut nivel ierarhic
posibil. De aceea şi funcţionarii răspund favorabil încredinţărilor de competenţă decizională
de acest gen. În cazul problemelor ce ţin de aşa numita "sferă a conducerii represive" cum este
cazul competenţelor privind asigurarea ordinii publice sau a celor de sancţionare
contravenţională, în general, reacţia mediului social nu este deosebit de favorabilă şi de aceea
funcţionarii organelor locale ori din teritoriu nu înclină să dobândească o competenţă de acest
gen, preferând încredinţarea ei unor organe ierarhic superioare. În legislaţia noastră această
tendinţă şi-a găsit consacrarea şi în faptul că la nivelul comunelor, organele locale ale
administraţiei de stat nu au dreptul să reglementeze contravenţii 96. De asemenea, dreptul de
sancţionare contravenţională este întotdeauna strict determinat şi încredinţat la nivelul
funcţionarilor din cadrul organelor administraţiei de stat, inclusiv a celor locale.
Stabilirea nivelului decizional optim este uşurată şi de utilizarea calculului economic
care permite determinarea exactă a eficienţei unui anumit volum de activitate, indicând dacă
luarea deciziilor este eficientă, sub aspect economic, la un nivel superior, mediu sau inferior al
organizării administrative, la un nivel local sau central, având în vedere necesarul de personal,
dotarea materială existentă, mijloacele de comunicaţie etc. (de pildă, în materia organelor
financiare).
În procesul dezvoltării autonomiei locale administrative asistăm la trecerea treptată a
dreptului de decizie, pe categorii de probleme, spre nivelele ierarhic inferioare ale organizării
administrative, ceea ce implică o creştere a gradului de coordonare a activităţii acestor din
urmă autorităţi, în scopul asigurării unei concordanţe depline între activitatea locală sau de
nivel ierarhic inferior cu principiile politicii centrale a statului. Dacă în sistemul conducerii
centralizate sfera principală de activitate a organelor centrale este stricta îndrumare a
96
Art.2 lit."b" din Legea nr.32/1968.
31
organelor din subordine, în sistemul descentralizării şi a autonomiei locale rolul organelor
centrale constă în coordonarea activităţii organelor locale şi acordarea asistenţei de
specialitate.
Utilizarea mijloacelor tehnice de calcul la luarea deciziei nu duce la o modificare
esenţială a nivelului ierarhic la care se adoptă decizii97 întrucât personalul tehnic nu decide ci
oferă date gata prelucrate factorilor de decizie. Nivelul optim la care se încredinţează dreptul
de decizie va fi acela la care se poate obţine cu maximum de uşurinţă şi minimum de
cheltuială informaţiile necesare şi la care se poate adopta hotărârea corespunzătoare.
c) Delegarea dreptului de decizie
Una din caracteristicile de bază ale competenţei (alături de caracterul legal, obligatoriu
şi temporal) este şi caracterul propriu sau personal al acesteia în sensul că ea aparţine numai
subiectului de drept prevăzut de lege. În mod excepţional unele atribuţii, inclusiv dreptul de
decizie, se pot încredinţa – pe calea repartizării, a înlocuirii sau suplinirii şi a delegării – unor
organe sau persoane care în mod obişnuit nu dispun de altfel de competenţe.
Prima ipoteză este aceea a repartizării de atribuţii, situaţie în care se stabileşte că
anumite atribuţii proprii unui organ colegial de conducere vor fi exercitate în intervalul dintre
şedinţe, în mod temporar sau permanent, de către unii din membrii care îl compun sau de
către forme operative de conducere. Această repartizare operează în limitele legii şi este o
distribuire de atribuţii conferită membrilor organului colegial într-un mod diferenţiat. Scopul
repartizării este asigurarea creşterii operativităţii în activitatea organului colegial, care, de
regulă, nu poate desfăşura în permanenţă o activitate în plen.
În acest caz nu se transmite de la organul colegial către membrii săi totalitatea
atribuţiilor, ci se încredinţează, prin individualizare, unele din atribuţiile care aparţin însuşi
organului colegial. Repartizarea de atribuţii poate fi de drept sau se poate face prin act juridic.
O repartizare de drept s-a instituit în cazul preşedintelui consiliului judeţean care are ca
atribuţie sprijinirea instituţiilor şi regiilor autonome de interes judeţean98. Repartizarea prin act
juridic o avem, de exemplu, în ipoteza în care consiliile locale stabilesc, prin hotărâri, atribuţii
ale preşedintelui de şedinţă99.
O a doua ipoteză este înlocuirea sau suplinirea unui funcţionar de către altul, atunci
când cel în cauză este împiedicat în exercitarea atribuţiilor sale. Înlocuirea se face de drept
(prefectul este înlocuit, în caz de lipsă, de subprefect100) sau prin act juridic, când pentru
funcţionarul înlocuit se desemnează locţiitorul (de pildă, în cazul interimatului funcţiei
ministeriale, când primul ministru propune preşedintelui României persoana care urmează a
exercita funcţia al cărui titular este împiedicat să o facă, până la revenirea acestuia101).
O a treia formă de încredinţare a competenţei este competenţa delegată. Ea reprezintă
încredinţarea unor atribuţii care revin în mod obişnuit unui funcţionar şi căruia legea îi
permite să şi le încredinţeze unui subordonat ierarhic. Spre deosebire de situaţia repartizării de
atribuţii, când operează transmiterea acestora către mai multe persoane, în cazul delegării

97
J.P.Gilli, "Informatică şi administraţie", în "Ştiinţa administraţiei", revistă de referate şi recenzii,
1972, p.66.
98
Art.66 lit."c" din Legea nr.69/1991.
99
Art.30 lit."e" din Hotărârea Guvernului nr.103/1992.
100
Art.96 alin.2 din Legea nr.69/1991.
101
Art.106 alin.3 din Constituţie.
32
operează transmiterea către o singură persoană102 a unei părţi din atribuţii103 şi nu a tuturor ca
în ipoteza înlocuirii sau a suplinirii104.
I. Instituirea delegării trebuie să ţină seama de următoarele elemente: scop, obiect,
formă, mod şi condiţii de delegare.
- Scopul delegării este creşterea eficienţei activităţii organului de stat, reprezentând o
modalitate tipică de conducere pe bază de participare a funcţionarilor ierarhic inferiori
degrevând organele de conducere de atribuţii de rutină mărind interesul şi răspunderea
subordonaţilor, permiţând o mai corectă evaluare a capacităţii lor;
- Obiectul delegării poate viza atribuţii nedecizionale (de exemplu, delegarea
atribuţiilor notariale ale secretarului consiliului local de către acesta unor funcţionari din
subordine105) sau poate viza atribuţii cu caracter decizional (de exemplu în materia procedurii
contravenţionale, împuternicirea dată de primari unor persoane din subordine pentru
constatarea săvârşirii abaterilor administrative de acest gen106);
- Modul de delegare vizează transmiterea directă a atribuţiilor de la titularul lor la
subordonat, fără intermediere şi fără posibilitatea retransmiterii succesive a atribuţiilor
delegate de către persoana delegată la o altă persoană. Delegarea dreptului de decizie se poate
face de drept sau prin act juridic (normativ şi individual). Astfel, de drept legea delegă unor
persoane (şefii de servicii şi asimilaţii acestora) competenţa constatării săvârşirii
contravenţiilor la locul de muncă nu numai în cazul abaterilor comise de persoanele încadrate
în acele unităţi, ci şi în cazul în care faptele au fost comise de către persoane neîncadrate la
respectivele organizaţii107.
Delegarea prin act juridic normativ poate fi reală, avându-se în vedere materia
atribuţiilor delegate (de exemplu, delegaţia permanentă a consiliului judeţean care exercită
competenţe ale consiliului108) sau delegarea poate fi personală, având în vedere calităţile
persoanei delegate ori a subiectului vizat, precum şi specificul faptelor care determină
obiectul delegării (de exemplu, comandatul unităţii militare din care face parte
contravenientul, militar în termen, poate aplica sancţiuni disciplinare în locul celor
contravenţionale109, prin derogare de la dreptul comun în materie). Delegarea se poate face şi
prin act juridic individual, ca de exemplu, în cazul în care recepţionarea produselor se face de
către delegatul furnizorului sau a beneficiarului, anume desemnaţi în acest scop de către
conducerea respectivelor societăţi, în cazul raporturilor comerciale care se stabilesc între ele.
- Forma de delegare este cea scrisă, uneori condiţionată de îndeplinirea unor
formalităţi procedurale, cum sunt, acordurile, aprobările.
- Subiectul care delegă este chiar titularul atribuţiilor ce sunt încredinţate, iar subiectul
delegat este persoana subordonată din structura internă a organului, care poate îndeplini
delegarea, având pregătirea şi calitatea necesară.

102
I.Iovănaş, op. cit., p.122-123.
103
Alex. Negoiţă, "Drept administrativ", p.68-69.
104
M. Anghene, "Înlocuirea temporară, precum şi delegarea de atribuţii în dreptul administrativ
român", în "R.D.D." nr.10/1977, p.24.
105
Art.9 din Decretul nr.28/1970.
106
Art.16 alin.1 din Legea nr.32/1968.
107
Art.16 alin.5 din legea precitată.
108
Art.64 alin.1 din Legea nr.69/1991.
109
Art.44 alin.1 din Legea nr.32/1968.
33
II. Exercitarea delegării încredinţate presupune respectarea unor condiţii
recomandate de ştiinţa administraţiei de stat110. O primă condiţie este aceea a respectării sferei
de atribuţii delegate în sensul neintervenţiei funcţionarului ierarhic superior în atribuţiile
subordonatului, atunci când acesta le îndeplineşte în mod corespunzător, întrucât rolul
personalului de conducere trebuie să se menţină la emiterea indicaţiilor asupra modului de
rezolvare fără a impune soluţia chiar dacă există mai multe posibilităţi de rezolvare (deoarece
decizia trebuie să aparţină funcţionarului delegat ce poartă şi răspunderea personală).
O a doua condiţie este aceea conform căreia personalul care şi-a delegat atribuţiile are
obligaţia să menţină delegarea în limitele noilor competenţe şi, deşi există dreptul de retragere
a delegării, acesta trebuie să opereze doar în cazul încălcării condiţiilor de delegare,
personalul de conducere intervenind doar pentru rezolvarea situaţiilor de excepţie care
depăşesc limitele normale ale respectivei delegări.
O a treia condiţie se referă la controlul activităţii delegate, în sensul că verificarea
trebuie să vizeze elemente esenţiale stimulând exercitarea în mod propriu a atribuţiilor
încredinţate.
III. Încetarea delegării se efectuează după aceeaşi procedură prin care ea a fost
instituită. Astfel, retragerea va fi de drept sau prin act juridic, după cum a fost instituită prin
această modalitate, iar în cazul în care instituirea delegării a fost însoţită de anumite
formalităţi procedurale, cum sunt acordul sau aprobarea, retragerea ei se face cu respectarea
aceloraşi formalităţi. Retragerea trebuie să fie întotdeauna expresă şi în formă scrisă datorită
caracterului expres al normelor de competenţă. O retragere tacită a delegării, prin intervenţia
funcţionarului superior în atribuţiile delegate, nu trebuie admisă. Dacă această intervenţie are
la bază iniţiativa funcţionarului subordonat ea reprezintă, în realitate, o formă tacită de
renunţare la delegare prin trecerea responsabilităţii asupra organului superior, ceea ce nu
trebuie, de asemenea, admis.
Caracterul propriu al competenţei determină şi răspunderea personală a funcţionarului
care emite acte juridice. În cazul delegării considerăm că răspunderea juridică, în speţă cea
administrativă, pentru actele emise prin delegaţie aparţine, în primul rând, persoanei delegate.
De aceea nu se poate disjunge răspunderea administrativă de drepturile rezultând din delegare
astfel ca răspunderea să revină exclusiv în sarcina celui care şi-a delegat atribuţiile (în timp ce
în cazul suplinirii răspunderea s-a considerat că aparţine persoanei care suplineşte 111). Desigur
şi cel care şi-a delegat atribuţiile poate răspunde atunci când actele sau faptele ilegale ale
subordonatului se datorează unei sau şi unei supravegheri administrative
necorespunzătoare112.

3.2. Conformitatea actelor de drept administrativ cu forma prevăzută de


lege113
În general, manifestarea de voinţă din actele juridice nu este necesară să fie exprimată
în anumite forme pentru a putea produce efecte juridice. Dacă în dreptul civil regula este lipsa
formalităţilor la încheierea actelor juridice, în baza principiului consensualismului, în dreptul
110
N.Radu,, Gh.Ciulbea. "Experienţa mondială în domeniul administraţiei locale", sinteză
documentară, multiplicat, Bucureşti, 1973. Vol.I, p.60-65.
111
Sentinţa civilă nr.1514/07.11.1973 a Judecătoriei Drăgăşani, în "R.D.D." nr.5/1974, p.46.
112
Dec.nr.2001/1967 a Trib.Supr. col.civ. în "R.D.D." nr.4/1968, p.183.
113
T. Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.119-120..
34
administrativ, dimpotrivă regula este că, pentru ca o manifestare de voinţă să producă efecte
juridice, este necesar ca să fie emisă cu respectarea anumitor forme.
Procedura de elaborare a actelor de drept administrativ reprezintă ansamblul formelor
necesare pentru ca actul să producă efecte juridice. Ea poate consta din forme simple sau
forme mai complexe. Uneori emiterea actului se poate face fără obligaţia respectării unei
proceduri prestabilite, alteori această procedură se reduce la un minim de condiţii (de
exemplu, condiţia formei scrise), iar în unele cazuri ea poate consta dintr-un complex întreg
de formalităţi.
Această diversitate de forme procedurale şi chiar libertatea de alegere a formelor este
instituită de lege în beneficiul administraţiei tocmai datorită multitudinii sarcinilor care-i
revin. Pentru a putea face faţă acestora este necesar, uneori, ca să se lase organelor executive
libertatea de a alege mijloacele prin care să acţioneze. Spre deosebire de activitatea
judecătorească, cea executivă se poate desfăşura în lipsa unei proceduri sau în baza unei
proceduri variate, de la caz la caz.
Prin instituirea formelor procedurale necesare elaborării actelor de drept administrativ se
urmăreşte: garantarea efectuării actelor cu toate precauţiile necesare pentru ca ele să
corespundă prin conţinut şi scop intereselor generale cât şi celor personale; simplificarea
formelor procedurale şi creşterea operativităţii în activitatea executivă; împiedicarea luării
unor decizii nefondate şi obligarea la pregătirea temeinică a soluţiilor; întărirea legalităţii,
întrucât anumite forme procedurale asigură un control eficient.
După importanţa lor, formele se clasifică în forme esenţiale şi forme neesenţiale114.
Formele esenţiale sunt stabilite pentru asigurarea legalităţii şi oportunităţii actelor, iar
nerespectarea lor duce la nulitatea deciziilor Formele neesenţiale stimulează operativitatea în
munca administrativă, facilitând sistemul de evidenţă al actelor juridice, iar nerespectarea lor
nu influenţează valabilitatea actelor (de exemplu, nesemnarea) înscrisului constatator al
actului unui organ colegial, adoptat cu majoritate de voturi).
Distincţia între cele două forme este importantă sub aspectul sancţiunii actelor emise
fără respectarea lor. Astfel, dacă o formă prevăzută de lega să apere un interes general este
consacrată prin norme imperative, ea nu poate forma obiectul unei derogări din partea
organului emitent, iar neregularitatea actului poate fi invocată şi din oficiu. Dimpotrivă, atunci
când o anumită formă este instituită numai în scopul apărării intereselor sau a drepturilor
participanţilor la raportul juridic, încălcarea acestora nu duce la nulitatea actului decât dacă
partea în interesul căreia forma a fost instituită cere anularea actului făcut, fără respectarea ei.
Formele procedurale au fost considerate ca o "garanţie automată" sau de drept a
respectării legii, în sensul că orice act făcut cu încălcarea formelor procedurale care apără un
interes general e nul, indiferent de conţinutul său. Teoria nu este însă aplicabilă formelor
procedurale sancţionate prin anulabilitatea actelor întrucât în acest caz, anularea operează
numai la solicitarea celui interesat. Pe de altă parte, sancţiunea nulităţii absolute ar apărea
prea aspră pentru încălcarea unor forme neesenţiale. Teoria este aplicabilă în sens negativ,
deoarece dacă încălcarea formelor procedurale esenţiale duce la nulitatea actului, în schimb
respectarea lor nu este de natură să creeze prezumţia legalităţii actului sub aspectul
conţinutului.

114
T. Drăganu, op. cit., p.138-142.
35
Sancţionarea actului juridic făcut cu încălcarea formelor procedurale nu este efectul
acestor forme ci efectul legii care urmăreşte să garanteze regularitatea îndeplinirii formelor în
asigurarea valabilităţii actelor.
Procedura administrativă este foarte diferită şi ea constă din forme simple sau forme
complexe. Cea mai simplă formă exterioară a actelor de drept administrativ este forma scrisă.
Această formă este obligatorie în cazul actelor normative, a actelor individuale de tipul celor
jurisdicţionale, de sancţionare, sau pentru care legea cere forma scrisă. Ea poate să mai apară
şi în cazul unor operaţiuni sau formalităţi procedurale (de exemplu, avizele). Avantajele
acestei forme constau în: asigurarea cunoaşterii corespunzătoare a conţinutului actelor;
garanţia respectării legalităţii; posibilitatea unui control eficient de legalitate. Forma orală sau
nescrisă este utilizată în cazul în care nu este obligatorie forma scrisă. Actele emise în acest
fel pot fi confirmate ulterior în scris.

3.3. Conformitatea actelor de drept administrativ cu conţinutul legii115


Problema conformităţii deciziilor administrative cu conţinutul legii vizează
conformitatea acestora cu elementele normei juridice conţinute în lege şi anume ipoteza,
dispoziţia şi sancţiunea.
a) Aplicând legea organul trebuie să examineze dacă condiţiile de fapt cerute de lege,
pentru ca o acţiune sau o inacţiune să fie obligatorie (ipoteza legală) sunt sau nu întrunite în
fapt. În raport cu ipoteza legii organul are o dublă obligaţie: să emită actul administrativ pe
care legea îl cere, dacă condiţiile de fapt prevăzute de ea există în mod obiectiv; să nu emită
actul dacă aceste condiţii lipsesc. Neîndeplinirea acestor cerinţe îmbracă următoarele forme
posibile116:
- organul nu emite actul deşi există condiţiile de fapt cerute de lege (de exemplu, nu
emite actul de sancţionare contravenţională deşi abaterea s-a săvârşit);
- organul emite actul deşi nu sunt întrunite condiţiile de fapt prevăzute în ipoteză (de
exemplu, întocmeşte procesul-verbal şi aplică sancţiunea administrativă, deşi contravenţia nu
a fost săvârşită, fapta fiind în faza de tentativă, deci nesancţionabilă);
- organul emite actul stabilind greşit o anumită stare de fapt, deşi în realitate situaţia
este alta (de exemplu, emite o autorizaţie de construcţie a unui imobil în locul celei de
înstrăinare).
În dreptul procesual civil neconformitatea hotărârilor judecătoreşti cu ipoteza legii este
considerată un viciu distinct de cel al ilegalităţii, viciu încadrat în noţiunea de netemeinicie. În
dreptul administrativ, unde nu există o reglementare strictă a adunării materialului probator
sau a unei proceduri precise de adunare şi apreciere a probelor, cu excepţia unor acte
administrative jurisdicţionale, problema conformităţii sau neconformităţii actelor

115
T. Drăganu, op. cit., p.1442-145.
116
I.Iovănaş, op. cit., p.236-237.Cu toate acestea art.61 din Legea consiliilor populare nr.57/1968
(abrogată) instituia o excepţie în acest sens atunci când prevedea posibilitatea comitetelor
executive ale consiliilor populare de a anula deciziile biroului permanent când constatau că ele
sunt neconforme cu legea sau netemeinice. În baza acestei distincţii legale neconformitatea cu
legea (nelegalitatea) viza încălcarea formală a legii, iar netemeinicia ţinea de domeniul stării de
fapt reţinute în act. (I.Santai, "Locul şi rolul birourilor permanente ale comitetelor executive ale
consiliilor populare judeţene în conducerea superioară a activităţii executive pe plan local", în
"S.C.J.", nr.1/1981, p.27).
36
administrative cu legea este inclusă în problematica acestor acte cu dispoziţia şi sancţiunea
legii117.
b) este posibil însă ca organul să stabilească în mod corect starea de fapt, dar să
interpreteze greşit dispoziţia normei juridice sau să aplice o altă dispoziţie decât cea
corespunzătoare situaţiei de fapt. De exemplu, potrivit Legii nr.50/1991 (art.26 lit."c"), în
cazul în care s-au efectuat lucrări de construire, transformare sau reparare a construcţiilor fără
autorizare administrativă consiliile locale sunt obligate să-l sancţioneze contravenţional pe
beneficiarul lucrărilor, obligându-l să demoleze construcţia sau să o aducă la starea iniţială.
Dacă acesta nu se conformează, organul va cere obligarea lui prin justiţie la realizarea
măsurii. Să presupunem că odată cu sancţiunea contravenţională autoritatea executivă
sesizează justiţia în vederea obligării contravenientului prin hotărâre judecătorească la
aducerea lucrurilor în starea lor iniţială fără a mai dispune această măsură, în prealabil, pe cale
administrativă. În acest caz, la o situaţie de fapt bine stabilită, respectiv, realizarea ilegală a
unei construcţii, s-a interpretat greşit legea recurgându-se direct la calea judiciară (art.30).
c) Un act administrativ poate fi nevalabil şi pentru că s-a aplicat o altă sancţiune sau o
sancţiune greşită (de exemplu, s-a dispus măsura confiscării unui bun nesusceptibil de
confiscare administrativă).
Aplicarea legii poate duce la posibile erori; organul nu aplică dispoziţia legală
necesară cazului respectiv; se aplică o altă dispoziţie legală decât cea corespunzătoare; se
interpretează greşit legea şi se aplică contrar adevăratului ei înţeles; se aplică acte inferioare
legii emise de organe necompetente sau se aplică dispoziţii contrare legii.

3.4. Conformitatea actelor administrative cu scopul legii


Scopul legii este rezultatul pe care vrea să îl atingă reglementarea legală. Scopul
actului individual sau normativ, contrar scopului legii, atrage nulitatea actului administrativ
iar dacă existenţa acestui scop ilegal apare şi ca o încălcare abuzivă a atribuţiilor de serviciu,
putem fi în prezenţa unei abateri disciplinare contravenţionale sau infracţionale care atrage
sancţionarea funcţionarului vinovat. Scopul poate fi definit expres sau tacit de lege.

117
T. Drăganu, op. cit., p.145-147; I.Iovănaş, op. cit., p.248.
37
Secţiunea 4

Caracteristicile actelor de drept administrativ

Prin caracteristici ale actelor de drept administrativ înţelegem acele trăsături care
individualizează aceste acte faţă de alte acte juridice. Întrunind anumite elemente esenţiale şi
îndeplinind condiţiile de valabilitate stabilite de lege, actele administrative au următoarele
caracteristici: caracter unilateral, legal, obligatoriu, executoriu şi oportun (actual).

4.1. Caracterul unilateral


Principala caracteristică definitorie a manifestării de voinţă din actele administrative
este unilateralitatea acesteia. Caracterul unilateral reprezintă acea calitate a actului juridic
conform căreia el este emis fără participarea sau consimţământul subiectelor de drept cărora le
este destinat sau cu privire la care generează drepturi sau obligaţii. Faţă de alte acte juridice
unilaterale (de exemplu, cele civile), unilateralitatea actelor administrative este determinată de
emiterea actelor în temeiul şi pentru realizarea puterii de stat. Acest caracter unilateral este
specific tuturor actelor de putere, în categoria cărora intră şi actele administrative, alături de
actele puterii legislative, a instanţelor judecătoreşti şi ale parchetului. Caracterul unilateral al
actelor administrative se particularizează prin aceea că manifestarea unilaterală de voinţă are
loc în cadrul activităţii executive, de organizare a executării legii şi de executare în concret a
acesteia, provenind, de regulă, de la un organ al administraţiei publice.
Desigur, când un act administrativ este emis din oficiu de către un organ de stat,
creând obligaţii în sarcina altor subiecte, autorităţi publice, organizaţii, asociaţii, persoane
fizice etc. caracterul unilateral al acestor acte este cât se poate de evident, ceea ce explică şi
posibilitatea revocării nelimitate a actelor de drept administrativ, chiar de către autoritatea
care le-a emis. Există unele situaţii în care modul de emitere şi cel de executare al unor acte
de drept administrativ ar părea că efectuează caracterul unilateral al acestor acte. Avem în
vedere situaţii cum sunt: efectuarea unei prestaţii sau plăţi de către celălalt subiect al
raportului juridic, altul decât organul emitent, îndeplinirea unor obligaţii de către organul de
stat, respectarea unor formalităţi procedurale la emiterea actelor administrative.
a) Uneori emiterea unui act administrativ este precedată, însoţită sau succedată de
efectuarea unei prestaţii sau plăţi de către celălalt subiect al raportului juridic, altul decât
organul emitent. Astfel, livretul militar se eliberează, printre altele, persoanelor care şi-au
satisfăcut stagiul militar118 fără ca să se poată afirma că satisfacerea serviciului militar
reprezintă îndeplinirea unei obligaţii de natură contractuală, căreia emiterea livretului să-i
confere caracterul bilateral. De asemenea, permisul pentru menţinerea armelor se eliberează
titularului, numai după ce a achitat taxele legale şi costul imprimatului 119. La fel, terenurile
proprietate de stat pot fi atribuite în vederea construirii de locuinţe cu plata taxei stabilite prin
dispoziţiile legale120. În aceste cazuri nu suntem în prezenţa unei contraprestaţii oneroase a
beneficiarului unui act administrativ, în schimbul emiterii deciziei, astfel încât aceasta să

118
Art.88, alin.2 din Legea nr.14/1972.
119
Art.4, alin.2 din H.C.M. nr.1369/1971.
120
Art.4, alin.2, din Legea nr.4/1973, Legea nr.50/1991.
38
dobândească un caracter bilateral. Suma plătită nu reprezintă contravaloarea prestaţiei
organului de stat, în schimbul emiterii actului, ci ea reprezintă taxa sau impozitul impus de
lege pentru eliberarea unei autorizaţii sau a unui permis etc.
La o analiză sumară se poate constata că ar exista, după principiile dreptului civil,
neaplicabile în această materie, o vădită disproporţie între suma plătită şi serviciul
administrativ realizat, în sensul că această sumă poate apărea ca fiind fie prea puţin oneroasă
sau prea onoroasă, după caz, faţă de serviciul administrativ efectuat. Pe de altă parte, în cele
mai multe cazuri, respectivele sume nici nu sunt vărsate în beneficiul organului de stat, parte
în raportul juridic, aşa cum este cazul vânzătorului în contractul civil, ci aceste sume sunt
destinate beneficiului direct al statului.
b) Caracterul unilateral se menţine şi în ipoteza în care prin actul administrativ se
stabilesc unele obligaţii în sarcina organului emitent. Astfel, unităţile militare sunt obligate să
execute dispoziţiile de repartizare în producţie a absolvenţilor învăţământului militar superior.
Aceste obligaţii nu apar ca urmare a unui acord de voinţă dintre administraţie şi beneficiari în
virtutea căruia administraţia s-ar obliga în mod corelativ dreptului subiectiv al celeilalte părţi.
Dimpotrivă, obligaţiile administrative sunt generate de prevederi legale pe care administraţia
trebuie să le respecte şi care conferă dreptul celor administraţi. Aceste drepturi nu se nasc nici
în urma liberei aprecieri a organului şi cu atât mai puţin prin acord de voinţă, ele derivând
direct din lege.
c) Caracterul unilateral al deciziei administrative subzistă şi în ipoteza în care actul
administrativ este emis cu respectarea unor formalităţi procedurale, ca de exemplu cererea
solicitantului, avizul sau acordul, cerute de lege. Astfel, persoanele fizice care îndeplinesc
condiţiile legale pentru a fi autorizate şi vor să deţină arme de foc, depun cererea în vederea
autorizării121. În cazul actelor administrative emise la cerere 122 solicitanţii au deplina libertate
de a se folosi de beneficiul acestor acte. Cererea, prin care se manifestă voinţa solicitantului
urmată de emiterea actului juridic nu constituie, împreună, un consimţământ care să dea
naştere unui raport contractual. Unele dintre aceste acte (de exemplu permisele) atribuie
solicitantului o situaţie juridică generală cu drepturi şi obligaţii care nu izvorăsc din
respectivul act administrativ, ci din lege. Aceasta demonstrează că nu suntem în prezenţa unui
contract civil, unde drepturile şi obligaţiile sunt generate de acordul de voinţă al părţilor. În
alte cazuri actele administrative, ca de exemplu autorizaţiile date pentru exercitarea unei
meserii, atribuie o situaţie juridică generală solicitantului, pe lângă care creează şi drepturi sau
obligaţii cu caracter determinant (stabilesc locul, obiectul şi condiţiile de exercitare a
meseriei, atribuie folosinţa unui teren delimitându-l în mod exact, indicând data terminării
construcţiei etc.).
Cu toate aceste nu suntem în prezenţa unui contract civil. În primul rând, contractul
sinalagmatic presupune existenţa unui raport juridic având un dublu obiect (la vânzare-
cumpărare el constă din predarea bunului şi plata preţului, pe când în cazul unei autorizaţii,
obiectul acesteia îl constituie în mod exclusiv asigurarea posibilităţii ca beneficiarul să
desfăşoare o activitate sau să-şi asigure condiţiile necesare pentru satisfacerea unor drepturi
sau interese. În al doilea rând, cauza actelor administrative este unică şi nu dublă (ca în
contractul precitat, unde prestaţia fiecărei părţi în raportul juridic constituie cauza
121
Art.10, alin.1 din Decretul nr.367/1971.
122
T.Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.56-62.
39
contraprestaţiei celeilalte părţi), ea constând în asigurarea desfăşurării unei activităţi sau a
realizării unor drepturi. În al treilea rând, modul de manifestare a voinţei beneficiarului are un
rol secundar, ea contribuind la emiterea actului juridic la cerere, act ale cărui efecte se produc
numai în baza manifestării de voinţă a organului emitent, chiar dacă ea este declanşată de
formularea cererii.
În ce privesc efectele juridice ale actelor administrative constatăm că, pe de o parte,
ele se produc din momentul emiterii lor, iar pe de altă parte, refuzul beneficiarului actului de
a-şi exercita drepturile atribuite este irelevant pentru existenţa actului, întrucât desfiinţarea lui
trebuie să fie expresia voinţei organului de stat. Astfel, autoritzaţia se anulează şi permisul se
retrage chiar dacă titularul lor renunţă să mai deţină armele înscrise în permis şi prezintă actul
de înstrăinare al acestora123. În mod similar, nici renunţarea la beneficiul uni act administrativ
nu poate influenţa existenţa actului, organul trebuind să intervină prin desfiinţarea actului în
cauză, chiar dacă această operaţiune este determinată de refuz sau renunţare din partea
beneficiarului şi este prevăzută ca o condiţie a anulării sau revocării. Pe de altă parte, chiar
dacă în cazul actelor administrative emise la cerere am considera că acordul de voinţă este
elementul esenţial al acestora (cererea şi actul administrativ) efectele ar trebui să se producă
din momentul realizării acestui pretins acord, iar desfiinţarea actului ar presupune realizarea
aceluiaşi acord caracteristic şi constituirii actului juridic.
Actul administrativ este unilateral chiar dacă a fost emis în comun de mai multe
organe administrative, fără a se putea considera că suntem în prezenţa unui contract intervenit
între organele emitente. Într-adevăr, contractul presupune nu numai existenţa unui acord de
voinţă, ci şi subiecte de drept diferite, capacităţi juridice distincte, drepturi şi obligaţii
opozabile între părţile contractante. Ori în cazul actelor emise în comun, drepturile şi
obligaţiile apar opozabile nu între organele în cauză, ci faţă de subiecţii destinatari pentru care
actul apare tot ca o manifestare unilaterală de voinţă, chiar dacă provine de la mai multe
subiecte de drept.
În unele cazuri, emiterea unui act administrativ este supusă unor cerinţe procedurale
cum ar fi avizul sau acordul dar nici una din ele – chiar dacă concordă cu actul juridic de bază
la care se referă – nu obligă organul la emiterea actului, ci reprezintă condiţii de valabilitate
ale actului juridic. Odată ce actul a fost emis cu respectarea acestor condiţii, retragerea
avizului sau acordului este irelevant pentru existenţa actului.
În sfârşit, caracterul unilateral se menţine chiar dacă actul administrativ constituie el
însuşi o condiţie prealabilă încheierii unui act civil (de exemplu autorizaţia de înstrăinare în
cazul unui contract de vânzare-cumpărare a unui imobil), sau dacă, dimpotrivă, rezultă în
urma încheierii unui asemenea act contractual (de exemplu, dispoziţia de repartizare la locul
de muncă a absolventului, însă după încheierea şi executarea contractului de şcolarizare). În
aceste cazuri organul administrativ fie că nu este parte în raportul juridic respectiv, fie că între
el şi partea contractantă se stabilesc ulterior raporturi de drept administrativ.
Ca o concluzie a situaţiilor prezentate se impune faptul că efectele juridice ale actelor
administrative sunt rezultatul manifestării unilaterale de voinţă a organului de stat, singurul
element hotărâtor, şi că prezenţa unor condiţii prealabile, concomitente sau ulterioare
adoptării actului, asigură doar valabilitatea actului respectiv124. Caracterul unilateral al actului
123
Art.17, lit."a" din Decretul nr.367/1971.
124
Alex.Negoiţă, "Drept administrativ", 1973, p.48-49.
40
determină, cu unele excepţii, şi caracterul revocabil al deciziilor administrative. Dacă în
dreptul civil majoritatea actelor unilaterale sunt irevocabile, odată ce au beneficiat de
acceptarea părţilor, în dreptul administrativ actele sunt, în principiu, revocabile. Caracterul
unilateral al deciziilor administrative, spre deosebire de caracterul unilateral al unor acte
civile, nu face necesară, în scopul perfectării actului, existenţa consimţământului celeilalte
părţi.
Caracterul unilateral al actelor administrative dublat de caracterul revocabil al
acestora, aseamănă şi distinge această categorie de acte de hotărârile instanţei judecătoreşti.
Aceste hotărâri sunt unilaterale, fiind emise în temeiul autorităţii de stat, dar prin adoptarea
lor, instanţa se dezinvesteşte de orice drept de revenire sau de retractare a soluţiei pronunţate.

4.2. Caracterul legal al actelor de drept administrativ


Caracterul legal al actelor administrative rezultă din obligativitatea emiterii lor pe baza
şi în conformitate cu legile în vigoare. Fiind emise în mod unilateral, de regulă de către un
organ al administraţiei de stat, deci provenind de la o autoritate şi fiind emise cu respectarea
legii aceste acte se bucură de prezumţia de legalitate. Această prezumţie care, deşi în cele mai
multe cazuri nu este absolută (ca şi în cazul actelor administrative jurisdicţionale), este totuşi
o prezumţie relativă puternică, care conferă caracter obligatoriu şi executoriu acestor acte,
deşi poate fi înlăturată125.
Această prezumţie are anumite trăsături conferind caracter autentic şi caracter veridic
actelor administrative. Veridicitatea este acea trăsătură conform căreia se prezumă că actul
administrativ exprimă adevărul, având un conţinut corespunzător realităţii faptice şi
prevederilor legii. Caracterul autentic este acea trăsătură conform căreia se prezumă că actul
provine de la însuşi organul pe care înscrisul îl indică drept autor al său. Prezumţia de
legalitate a actelor administrative face să nu mai fie necesară, anterior punerii sale în
executare, cercetarea legalităţii actului aşa cum se procedează în alte ramuri de drept.
Obligativitatea emiterii deciziei pe bază şi în conformitate cu legea în vigoare şi cu
alte acte normative subordonate legii este un rezultat al subordonării actelor administrative,
care au o forţă juridică inferioară comparativ cu actele juridice ce dispun de o forţă
superioară, de exemplu legea. Analizând această caracteristică a actelor administrative se pot
formula unele reguli126: actele administrative nu pot modifica, suspenda sau lipsi de eficacitate
legea ori un alt act cu o forţă juridică superioară; legea sau un alt act juridic superior poate
modifica, anula sau suspenda un act administrativ.
Actele administrative normative nu pot reglementa raporturi sociale ce ţin în
exclusivitate, fie în mod expres, fie în mod tacit, de competenţa puterii legislative, fiind
reglementate prin lege sau prin decrete prezidenţiale. De asemenea, actele administrative se
emit şi cu respectarea celorlalte acte juridice subordonate legii, fie că aparţin organelor puterii
legislative (de pildă, hotărârile) sau altor organe de stat, ale administraţiei ierarhic superioare,
justiţiei şi parchetului. Necesitatea subordonării actelor administrative faţă de alte acte
juridice superioare nu este reglementată ca un principiu expres al dreptului constituţional şi al
celui administrativ, dar se desprinde din unele reglementări, care cuprind reguli de principiu şi

125
Notă de Alex.Negoiţă la Decizia nr.2549/28.12.1972 a Secţiei civile a Tribunalului Suprem,
publicată în R.R.D. nr.10/1973, p.146.
126
T.Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.63-66.
41
pentru dreptul administrativ. Astfel, guvernul şi organele centrale ale administraţiei de stat
emit acte normative numai în baza unor prevederi cuprinse în Constituţie, legi sau decrete, în
vederea luării măsurilor necesare privind organizarea şi asigurarea executării legilor127.
Uneori legea prevede această subordonare în mod expres şi cu caracter general,
referindu-se la anumite categorii de acte administrative, fie la anumite acte concrete. Astfel,
guvernul emite hotărâri pentru organizarea executării legilor128. Organele administraţiei de stat
care îndeplinesc atribuţii speciale cu privire la Fondul Arhivistic Naţional elaborează norme
tehnice pentru desfăşurarea activităţii arhivistice, în conformitate cu prevederile Decretului
nr.472/1971, îndrumând şi controlând aplicarea acestora129.
În ipoteza în care un raport social nu a fost reglementat în prealabil prin lege, se face
distincţie între actul normativ şi cel individual. În cazul actelor normative ale administraţiei de
stat ele vor putea reglementa raportul social în scopul realizării atribuţiilor, dar numai cu
respectarea strictă a cadrului legal. De aceea, administraţia nu va putea reglementa raporturi
de competenţa puterii legislative în domeniul legilor organice (în materie penală, electorală,
de organizare administrativ-teritorială), ci numai în raporturi de competenţă administrativă. În
măsura în care aceste raporturi nu fac obiectul de reglementare al actelor organelor puterii
legislative, se consideră130 că ele vor putea fi reglementate şi prin intermediul actelor
administrative. Unele reglementări cu valoare generală au adus precizări privind competenţa
normativă administrativă.
Proiectele de hotărâri guvernamentale cu caracter normativ se elaborează pentru
realizarea atribuţiilor ce-i revin Guvernului, potrivit Constituţiei, legilor şi decretelor, pentru
aducerea la îndeplinire a politicii interne şi externe a statului 131. În hotărârile normative se va
indica actul normativ superior pe baza şi în vederea executării căruia au fost adoptate132.
Aceste prevederi demonstrează faptul că nu se poate considera ca aparţinând reglementării
administrative, tot ceea ce organele puterii nu şi-au rezervat pentru propria reglementare, sau
ceea ce nu ţine în mod obişnuit de competenţa normativă a puterii legislative.
Instrucţiunile, ordinele şi alte acte cu caracter normativ ale organelor centrale ale
administraţiei de stat se emit numai în temeiul unor prevederi exprese cuprinse în legi,
decrete, sau hotărâri133. Prin această prevedere se elimină practica privind emiterea automată a
unor acte de aplicare în concret a legilor, trebuind să existe o împuternicire specială şi expresă
în acest sens. Asemenea acte se pot însă emite în mod excepţional, în lipsa unei împuternicirii
exprese, dar numai în cazul în care actul de nivel superior reclamă existenţa unui act de
executare, care să-i asigure o aplicare unitară134. În instrucţiuni, ordine şi alte asemenea acte
normative, trebuie să se indice actul normativ superior pe baza şi în vederea executării căruia
au fost emise135. Rezultă că emiterea unor acte de acest gen în afara unor prevederi legale
exprese reprezintă cazuri de excepţie.

127
Art.30, alin.1 din Decretul nr.16/1976.
128
Art.107, alin.2 din Constituţie.
129
Art.6, lit."a", din Decretul nr.472/1971.
130
T.Drăganu, op. cit., p.63-66.
131
Art.31, alin.1, din Decretul nr.16/1976.
132
Art.31, alin.2, din Decretul nr.16/1976.
133
Art.32, alin.1, din Decretul nr.16/1976.
134
Art.32, alin.2, din Decretul nr.16/1976.
135
Art.32, alin.3, din Decretul nr.16/1976.
42
În cazul actelor administrative individuale ele nu pot fi emise dacă nu au la bază un act
normativ al puterii legislative, sau al administraţiei de stat. În ipoteza în care un raport social a
fost reglementat în prealabil prin acte ale puterii legislative, normele administrative
subordonate aduc, prin reglementarea secundară, precizări în plus faţă de norma legislativă.
Nu putem însă afirma că normele inferioare vin să umple o lacună legislativă, deoarece
dispoziţiile legale şi exprese interzic ca prin hotărâri guvernamentale sau alte acte
subordonate să se completeze legea. Reglementarea legală a metodologiei generale de tehnică
legislativă prevede că actele normative ale administraţiei nu pot adăuga sau contraveni
principiilor şi dispoziţiilor din legile şi decretele pe baza şi în vederea executării cărora sunt
adoptate136.
Caracterul licit al actelor administrative nu este contrazis de existenţa actelor ilegale.
Liceitatea sau legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor
lor până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Prin înlăturarea prezumţiei
efectele juridice ale actului, pretins legal, se şterg, actul având doar valoarea unui simplu fapt
material. Dacă actul ilicit a produs şi efecte juridice, consecinţe păgubitoare, vătămarea
drepturilor subiective, el va reprezenta un fapt material juridic ilicit.

4.3. Caracterul obligatoriu al actelor de drept administrativ137


Obligativitatea actelor administrative trebuie privită sub aspectul organului emitent al
subiectelor de drept, care cad sub incidenţa actului şi a organelor administrative ierarhic
superioare.
a) Actele administrative sunt obligatorii pentru organul emitent. Cele normative sunt
obligatorii atâta timp cât rămân în vigoare. Actele individuale trebuie să fie emise în
conformitate şi cu respectarea dispoziţiilor din propriile acte normative. Organul emitent nu
este obligat să-şi aplice propriul act ilegal întrucât contravine principiului legalităţii. Prin actul
individual organul nu poate deroga de la prevederile propriului act normativ. Când actul se
adresează însăşi organului emitent, respectarea prevederilor sale se face atât în această
calitate, cât şi ca subiect obligat să îl execute.
b) Actele administrative sunt obligatorii şi pentru subiectele care cad sub incidenţa lor,
subiecte care pot fi sau nu subordonate în mod obişnuit organului emitent. Pentru organele
ierarhic inferioare sunt obligatorii actele normative şi cele individuale ale organelor
superioare. Actele unui organ sunt obligatorii şi pentru subiectele nesubordonate în mod
obişnuit organului emitent atunci când acesta are un rol coordonator într-o ramură sau
domeniu de activitate. Astfel, respectarea normelor privind declararea, cercetarea şi evidenţa
accidentelor de muncă elaborate de Ministerul Muncii şi Ministerul Sănătăţii138, se impune,
deopotrivă, atât organelor subordonate cât şi celor nesubordonate.
c) Actele administrative se impun şi organelor administrative ierarhic superioare
organului emitent. Distingem următoarele ipoteze: actele normative ale organelor ierarhic
inferioare pot fi abrogate sau modificate de către organele ierarhic superioare; actele
individuale ale organelor subordonate au un regim special. Astfel, organul superior poate
anula actul ilegal al organului inferior, dar fără să poată emite actul individual în locul

136
Art.30, alin.1, din Decretul nr.16/1976.
137
T.Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.67-69; I.Iovănaş, op. cit., p.216-219.
138
Instrucţiunile nr.50/1967 de aplicare a H.C.M. nr.2896/1966.
43
organului subordonat (organul de poliţie care constată nulitatea actului de identitate, poate
dispune anularea lui139, dar nu poate emite un alt act dacă actul anulat a fost emis de un alt
organ, organ ce va trebui încunoştinţat despre această anulare140).
Alteori organul superior are dreptul de anulare a actului individual putând emite actul
sau putând obliga organul ierarhic inferior la emiterea lui. Astfel, cel nemulţumit de
nerezolvarea cererii pentru autorizarea deţinerii armelor de către Inspectoratul Judeţean de
Poliţie, se poate adresa Inspectoratului General al Poliţiei în vederea soluţionării cererii
sale141.
În alte cazuri când emiterea actului este de competenţa exclusivă a organului inferior,
organul superior nu va putea anula actul şi nu va putea emite un nou act individual (astfel,
contravenţiile la normele privind protecţia muncii se sancţionează numai de către inspectorii
pentru protecţia muncii, în afara cazurilor când legea dispune altfel142).
În sfârşit, organul superior nu va putea anula actul organului inferior şi nici să-l
modifice, în ipoteza în care acel act este definitiv sau irevocabil (astfel, dacă un consiliu local
municipal a atribuit un teren pe care s-a realizat o construcţie, consiliul judeţean nu mai poate
anula hotărârea).
Actele administrative au anumită forţă juridică, care reprezintă puterea cu care ele
produc efecte juridice comparativ cu alte acte, deşi toate actele sunt obligatorii în executare 143.
Această forţă juridică superioară există în măsura în care un act juridic nu poate fi desfiinţat
de un altul care are o forţă juridică inferioară. Forţa diferită a actelor juridice este determinată
de mai mulţi factori:
- Poziţia organului emitent în cadrul sistemului ierarhic administrativ face ca actele
organelor ierarhic superioare să aibă o forţă juridic superioară comparativ cu actele organelor
ierarhic inferioare;
- Competenţa generală a unui organ conferă forţă juridică superioară actelor sale faţă
de actele organului cu competenţă specială (actele consiliilor locale sunt superioare actelor
serviciilor publice locale ale administraţiei);
- Procedura de elaborare, alăturată unor elemente, ca, de exemplu, competenţa,
influenţează forţa juridică a unui act, astfel că dacă el emană de la un organ colegial de
conducere are o forţă juridică superioară comparativ cu actele formelor operative de
conducere sau cu actele conducătorului organului;
- Caracterul normativ conferă superioritate actului de reglementare comparativ cu cel
individual, ultimul conformându-se primului;
- Caracterul novator (nou) al actului duce la desfiinţarea actului anterior, chiar dacă
acela are o forţă juridică egală cu nou act.
Forţa juridică a actelor poate fi determinată şi de alte elemente, ca, de exemplu,
caracterul jurisdicţional al acestora, ceea ce face ca actul de jurisdicţie să aibă o forţă
superioară actului contestat în faţa jurisdicţiei. Caracterul definitiv sau irevocabil conferă

139
Art.13, alin.1, din Legea nr.5/1971.
140
Art.21, alin.1, din Legea nr.5/1971.
141
Art.10 din Decretul nr.367/1971.
142
Art.12, alin.1 din H.C.M. nr.2494/1969.
143
R. Ionescu, op. cit., p.254.
44
superioritate actelor administrative respective, comparativ cu actele care nu cunosc această
trăsătură.

4.4. Caracterul executoriu al actelor administrative


Sub aspectul regimului juridic ce le guvernează realizarea, actelor juridice se împart144
în acte pentru a căror executare, atunci când ea nu se realizează de bună voie, cel în drept se
adresează unui organ de stat (instanţă de judecată) pentru a obţine un titlu executor susceptibil
de realizare prin forţa de constrângere a statului şi acte juridice a căror executare, atunci când
cel obligat să o facă refuză, se realizează direct prin forţa de constrângere a statului, fără o
formalitate deosebită, ele constituind un titlu executor. În prima categorie intră, de regulă,
contractele, iar în a doua sunt cuprinse, în general, actele de putere, ca de exemplu actele
administrative, actele financiare sau unele contracte cum sunt cele de împrumut de credit145
încheiate între persoanele fizice şi bănci.
Caracterul executoriu al actelor administrative există indiferent de faptul că ele
creează drepturi sau obligaţii în beneficiul unui subiect de drept. Cauzele care determină acest
caracter sunt mai multe. O primă cauză o constituie emiterea actului în realizarea puterii de
stat, ceea ce îi conferă de drept caracterul executoriu, caracter ce poate lipsi numai dacă legea
sau alte acte superioare prevăd aceasta. O a doua cauză este prezumţia de legalitate de care
beneficiază actele administrative şi care are ca efect producerea imediată a consecinţelor
juridice ale actului, fără a mai fi necesară cercetarea legalităţii acestuia, fiind posibilă
executarea directă. În cazul actelor juridice care nu realizează puterea de stat, caracterul
executoriu se dobândeşte numai dacă legea îl prevede, deşi actul individual are o aparenţă de
legalitate. Astfel, caracterul legal nu contribuie singur la asigurarea caracterului executoriu al
actelor administrative. În dreptul administrativ regula este caracterul executoriu al actelor şi
excepţia lipsa acestui caracter dacă normele prevăd o atare situaţie.
Ambele cauze, atât emiterea actului în baza puterii, cât şi caracterul legal, contribuie
cumulativ la conferirea caracterului executoriu al actelor administrative. Nu putem afirma că
numai prin emiterea actului în baza puterii de stat aceasta dobândeşte caracter executoriu, din
moment ce există şi alte titluri executorii (angajamentele personale de plată, unele contracte
etc.) care dispun de acest caracter. De asemenea, nu putem afirma că prezumţia de legalitate a
actelor administrative conferă acestora, în mod izolat, caracterul executoriu din moment ce
această prezumţie se întâlneşte şi la acte juridice prezumate a fi legale (de exemplu,
contractele autentificate) şi care pot să fie lipsite de executorialitate (când nu dispun de
formula executorie).
Caracterul obligatoriu al actelor administrative nu se identifică cu cel executoriu.
Astfel, toate actele juridice sunt obligatorii iar în caz de nevoie executarea se realizează prin
forţa de constrângere a statului. Caracterul executoriu al unor acte juridice subliniază doar că
executarea prin această forţă a unor acte se realizează în mod direct146.
Caracterul executoriu al actelor administrative există chiar din momentul adoptării lor
legale. El nu se confundă cu executarea sau cu momentul executării actului. De regulă actul,
144
R. Ionescu, op. cit., p.264.
145
Art.54 din Legea nr.4/1973.
146
Considerăm în acest sens eronată prevederea art.30 alin.2 din Legea administraţiei publice locale
nr.69/1991 în conformitate cu care hotărârile normative ale consiliilor locale devin obligatorii de
la data aducerii lor la cunoştinţă publică, iar cele individuale, de la data comunicării lor.
45
deşi executoriu, se va pune în realizare numai odată sau după aducerea lui la cunoştinţă şi cu
totul excepţional înaintea încunoştinţării subiectului interesat (astfel, confiscarea
administrativă a unor obiecte a căror deţinere este interzisă prin lege, poate opera chiar dacă
în momentul confiscării nu este cunoscut titularul acestor bunuri, sau acesta nu a luat la
cunoştinţă cu privire la actul de confiscare).
Există acte administrative ce nu dobândesc în mod direct caracter executoriu şi care nu
pot fi puse direct în aplicare. Astfel, împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei
se poate face plângere în termen de 15 zile de la data comunicării acestuia, plângerea
suspendând executarea147. De asemenea, în ipoteza în care somaţia făcută de către consiliul
local beneficiarului lucrărilor de construcţii efectuate fără autorizaţie legală nu este executată
de bună voie, organul administrativ este obligat să ceară prin justiţie dărâmarea, desfiinţarea
sau aducerea lucrărilor în starea iniţială148. În sfârşit, actele administrative de repartizare a
spaţiului locativ vor fi puse în executare în caz de opoziţie, prin hotărâre judecătorească149.
Excepţiile de la principiul executării din oficiu sunt posibile atunci când actele
administrative generează şi raporturi civile sau de dreptul muncii a căror existenţă juridică
este hotărâtă de părţile contractante sau de către organele de jurisdicţie. S-a considerat, de
asemenea150, că suspendarea unui act administrativ reprezintă tot o excepţie de la principiul
executării actelor administrative întrucât operează o încetare temporară a obligaţiei de
executare a acestor acte151.
Caracterul executoriu al actelor administrative există şi în situaţia în care prin aceste
acte se conferă altor subiecte drepturi la a căror exercitare nu pot fi obligate. În acest caz
caracterul executoriu apare faţă de organul emitent care poate fi obligat să-şi execute, din
oficiu sau la cerere, dispoziţiile cuprinse în propriul act.

4.5. Caracterul oportun (actual) al actelor administrative


a) Noţiunea oportunităţii
Dreptul îşi atinge scopul şi devine eficient numai în măsura în care dispoziţiile sale
sunt respectate în baza principiului legalităţii. Actele administrative au un caracter legal, dar,
pentru a fi pe deplin eficiente ele trebuie adaptate condiţiilor concrete, astfel încât ele să
devină şi oportune sau actuale. Problema oportunităţii se pune cu privire la actele
administrative nejurisdicţionale, ca de altfel în cazul tuturor actelor de putere de acest gen, cu
excepţia legii, despre care se consideră că este întotdeauna oportună atâta timp cât se află în
vigoare.
Dacă în ceea ce priveşte legalitatea actelor administrative, aprecierea acestei calităţi se
face prin raportarea actului în cauză la actul juridic având o forţă superioară, inclusiv legea, în
ceea ce priveşte aprecierea caracterului oportun, un asemenea criteriu precis de referinţă
lipseşte. Astfel, un act juridic superior poate fi legal şi oportun, iar un act inferior, deşi emis în
147
Art.31, alin.1 şi alin.3 din Legea nr.32/1968.
148
Art.26 din Legea nr.50/1991.
149
Art.39 şi art.69 din Legea nr.5/1973.
150
R. Ionescu, op. cit., p.266.
151
Astfel, potrivit prevederilor art.9, alin.1 din Legea contenciosului administrativ nr.291/1990 în
litigiile având ca obiect acte administrative care au vătămat drepturi subiective în cazuri bine
justificate şi pentru a se preveni producerea unei pagube iminente, reclamantul poate cere
tribunalului să dispună suspendarea executării actului până la soluţionarea acţiunii.
46
baza şi cu respectarea unui act superior, poate fi neoportun sau inactual. Noţiunea de
oportunitate este considerată ca fiind acea caracteristică a actului juridic care defineşte o
trăsătură specifică a acestuia numită şi actualitate152. Actualitatea unui act juridic exprimă
deplina concordanţă, în cadrul şi în limitele legii, a actului cu sarcinile care revin organelor
administrative153, exprimă concordanţa dintre drept cu necesităţile în continuă transformare
ale societăţii. În mod contrar, este inoportun acel act care – deşi legal prin conţinutul
prevederilor sale – contravine unor situaţii concrete şi nu corespunde realităţii în care şi
pentru care se aplică. Un asemenea act este întotdeauna inactual deşi este legal. Problema
oportunităţii actelor administrative este strâns legată de dreptul de apreciere al organelor
administraţiei de stat care reprezintă o facultate recunoscută de lege acestor subiecte de drept
în alegerea soluţiilor celor mai adecvate pentru aplicarea eficientă a legii.
b) Cauzele care generează oportunitatea
Realitatea înconjurătoare în care dreptul edictat trebuie să fie aplicat se află într-o
continuă schimbare de care trebuie să ţină seama atât legiuitorul, prin reglementările sale, cât
mai ales organele administrative chemate să aplice legea la condiţiile concrete mereu
evoluate. Pornind de la ideea că actele administrative sunt acte de realizare a legii, înseamnă
că ele trebuie să fie, în primul rând, în deplină concordanţă cu actul normativ suprem, cât şi cu
realitatea în care se aplică. În general, cu cât un act normativ se găseşte pe o treaptă mai înaltă
în ierarhia sistemului izvoarelor de drept, cu atât dispoziţiile sale sunt mai generale, ceea ce
face necesară şi elaborarea ulterioară a unor acte de reglementare în vederea asigurării
aplicării unitare. În cadrul reglementării de detaliu şi cu ocazia emiterii actelor de executare
există posibilitatea ca acestea să devină inactuale prin neconcordanţa dintre prevederile legale
cu modul concret de aplicare.
Legea poate acorda un drept de apreciere pe considerente de oportunitate pentru
cazurile cele mai diferite:
- considerent de loc ca de exemplu emiterea unor acte în materie locativă, ţinând cont
de faptul că norma locativă pentru locuinţele din fondul locativ de stat este de 10 mp.
suprafaţă locuibilă pentru fiecare persoană, iar în cazul când din construcţie rezultă camere
mai mici, pot fi atribuiţi şi 8 mp. de persoană154;
- considerente de timp, de exemplu pentru ipoteza în care organele C.F.R. de comun
acord cu organele de stat care administrează drumurile şi cu organele poliţiei stabilesc, în
raport cu intensitatea circulaţiei şi cu condiţiile de vizibilitate trecerile la nivel peste linia
ferată care necesită să fie prevăzute cu bariere sau cu semnalizare optică ori acustică155;
- considerente de situaţie, pentru cazul în care organizaţiile şi societăţile sunt obligate
să ia orice alte măsuri, decât cele enumerate de lege, în vederea asigurării celor mai bune
condiţii de muncă, pentru prevenirea accidentelor de muncă şi a îmbolnăvirilor
profesionale156;
- considerente de persoane, de exemplu eliberarea paşaportului poate fi refuzată, sau
paşaportul eliberat poate fi retras ori anulat cetăţeanului român, care este cunoscut pe bază de

152
T.Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.72.
153
R. Ionescu, op. cit., p.251.
154
Art.6 din Legea nr.5/1973.
155
Art.5, alin.1 din Regulament, pentru aplicarea Decretului nr.328/1966 (republicat).
156
Art.9, lit."c", din Legea nr.5/1965, privind protecţia muncii.
47
fapte confirmate că desfăşoară activităţi care afectează ordinea şi stabilitatea publică, precum
şi bunele moravuri, organele Ministerului de Interne fiind obligate să ia măsurile necesare
pentru a stabili dacă persoanele care au solicitat sau au primit paşaport se găsesc în situaţia
prevăzută de lege157;
- considerente de scop, de exemplu instrucţiunile, ordinele şi alte acte cu caracter
normativ ale organelor centrale ale administraţiei se pot emite, în mod excepţional fără o
prevedere legală expresă, dar numai în cazul în care actul de nivel superior reclamă existenţa
unui act de executare, care să-i asigure o aplicare unitară158 (scopul legii constituind
principalul criteriu care limitează posibilităţile de opţiune şi de acţiune, în acest caz, ale
administraţiei159).
c) Sfera de acţiune a oportunităţii
Raportând problema oportunităţii la etapele procesului decizional, constatăm
următoarele:
- în etapa pregătitoare emiterii actului, dacă legea prevede considerente de
oportunitate în aplicarea ei, se va analiza dacă acestea mai subzistă, ştiut fiind că actele
normative sunt frecvent supuse şi expuse neoportunităţii160;
- în faza de adoptare se va examina din nou dacă pentru acel moment s-au mai păstrat
considerente de oportunitate avute în vedere în etapa de pregătire şi care justifică măsura,
altfel actul este inoportun "ab initio";
- în etapa executării se vor avea în vedere atât considerentele de oportunitate ale
actului normativ de referinţă, cât şi existenţa condiţiilor în care are loc executarea actului;
- în etapa controlului oportunitatea măsurii adoptate şi executate se va aprecia de către
organul de control prin raportarea actualităţii măsuri verificate faţă de data ori condiţiile
realizării ei şi nu faţă de data sau condiţiile efectuării verificării.
d) Modul de rezolvare a situaţiilor de oportunitate
Posibilitatea de acţiune a organelor administrative pe considerente de oportunitate este
limitată strict de lege.
1) Dreptul de a acţiona pe considerente de oportunitate este consacrat prin acte
normative nefiind acordat în mod aprioric şi nelimitat organelor administrative:
- în unele cazuri ipoteza normei juridice poate fi relativ determinată, permiţând o
libertate de apreciere a organului de stat în aplicarea normelor (astfel, autorizaţiile eliberate se
retrag de către organele competente, atunci când titularul lor încalcă în mod repetat
dispoziţiile legale privind regimul materialelor explozive sau nu iau măsuri imediate pentru
înlăturarea încălcărilor161);
- în alte cazuri, dispoziţia normei fiind relativ determinată sau nedeterminată permite
organului posibilitatea de alegere între mai multe soluţii (astfel, în funcţie de natura
condiţiilor deosebite de muncă, se vor putea acorda concedii suplimentare de odihnă, mai

157
Art.16, lit."c" din Decretul-lege nr.10/1990.
158
Art.32, alin.2 din Decretul nr.16/1976.
159
I.Iovănaş, op. cit., p.248.
160
R. Ionescu, op. cit., p.251.
161
Art.50, lit."b", din Decretul nr.367/1971.
48
mari de 12 zile lucrătoare162, organul având un drept de opţiune între limitele legale care
stabilesc durata pentru care ele pot fi acordate);
- în sfârşit, sancţiunea normei juridice poate permite alegerea între mai multe,
sancţiuni alternative (avertisment sau amendă contravenţională163) sau privitor la cuantumul
sancţiunii amenzii (între limita legală minimă şi maximă).
2) Normele ce reglementează dreptul de apreciere au un caracter permisiv, întrucât
organul poate opta în luarea măsurii celei mai corespunzătoare şi doar obligaţia alegerii
măsurii celei mai adecvate este imperativă (iar încălcarea acestei cerinţe permite organelor
superioare desfiinţarea actelor organelor inferioare tocmai pe considerente de neoportunitate).
3) Dreptul de apreciere operează în limitele competenţei organului, care nu poate fi
depăşită pe considerente de oportunitate.
4) Dreptul de apreciere nu poate duce la încălcarea drepturilor subiective ale
persoanelor cărora le este destinat actul.
5) Exercitarea dreptului de apreciere se face cu respectarea principiului legalităţii
nefiind valabil un act oportun dar ilegal.
6) Toate actele administrative sunt supuse controlului de legalitate şi controlului de
oportunitate din partea organelor administraţiei de stat ierarhic superioare.
În concluzie oportunitatea se poate defini164 ca un element strâns legat de dreptul de
apreciere al organelor administrative, în cursul organizării şi executării legii, prin care se
asigură realizarea sarcinilor şi a atribuţiilor lor legale în termen optim, cu cheltuieli minime şi
în conformitate cu mijloacele care corespund cel mai bine scopului legii.

162
Art.2 din H.C.M. nr.1149/1968.
163
Art.5, alin.1, din Legea nr.32/1968.
164
A.Balogh, "Oportunitatea actelor de drept administrativ", în R.R.D. nr.2/1970, p.58.
49
Secţiunea 5

Procedura actelor de drept administrativ165

5.1. Generalităţi privind procedura administrativă


a) Noţiunea de proces şi de procedură administrativă
Activitatea executivă desfăşurată de organele administraţiei de stat este în ansamblul ei o
activitate complexă. Din această cauză ea reprezintă un adevărat proces. Caracterul de proces
al acestei activităţi se evidenţiază mai ale cu privire la actele sau deciziile administrative a
căror formare, aplicare şi verificare se prezintă ca un ansamblu de operaţiuni aflate într-o
succesiune logică şi necesară. Procesul administrativ se poate defini ca ansamblul activităţilor
(actelor şi faptelor) realizate de administraţia de stat în îndeplinirea atribuţiilor sale. Procedura
administrativă este forma sau ansamblul de formalităţi îndeplinite de organele administraţiei
de stat pentru organizarea executării şi executarea în concret a legilor şi a actelor subordonate
acestora, acte care pot emana de la administraţia de stat sau de la alte subiecte de drept. Pe de
altă parte, procedura administrativă reprezintă şi totalitatea normelor juridice care
reglementează forma în care se îndeplineşte activitatea executivă.
În literatura de specialitate166 noţiunii de procedură (judecătorească) i se dau mai multe
sensuri. În sens larg ea include: norme care arată ce organe sunt chemate să îndeplinească o
anumită activitate (norme de organizare): ce atribuţii are fiecare organ (norme de
competenţă), ce acte sau operaţiuni se îndeplinesc de către organele sau persoanele
participante în cadrul unei activităţi (norme de procedură propriu-zisă). Acest ultim sens,
restrâns, este şi accepţiunea pe care înţelegem să o utilizăm pentru noţiunea de procedură
administrativă.
Procedura administrativă caracterizează totalitatea formelor concrete ale activităţii
executive, întrucât toate activităţile voliţionale ale administraţiei trebuie să îndeplinească un
minimum de formalităţi. Ea se realizează în moduri specifice şi diferite în cazul actelor
juridice, a operaţiunilor tehnico-materiale, a faptelor, iar în cadrul ei procedura actelor
administrative sau procedura decizională este cea mai importantă categorie a procedurii
administrative. Procedura decizională poate fi o procedură nejurisdicţională (de exemplu,
procedura de brevetare a invenţiilor) şi o procedură jurisdicţională (de exemplu, procedura
soluţionării cererilor de revizuire a pensiilor).
Analizând procesul şi procedura administrativă se impun mai multe precizări.
O primă precizare este aceea că trebuie să dăm noţiunii de procedură administrativă
sensul ei restrâns, înţelegând prin ea totalitatea formalităţilor care concură la realizarea
activităţii executive. Într-adevăr, întreaga activitate executivă nu o putem considera ca fiind
însăşi procedura administrativă, întrucât am şterge orice diferenţă între conţinutul acestei
activităţi şi formalităţile ce trebuie îndeplinite pentru realizarea ei.

165
R. Ionescu, op. cit., p.239 şi următ.
166
V. Negru, D. Radu, "Drept procesual civil", Edit. Did. Şi Ped., Bucureşti, 1973, p.17.
50
O a doua precizare se referă la demarcaţia dintre procedura administrativă şi dreptul
procedural administrativ167.Procedura este forma de desfăşurare a activităţii iar dreptul
procedural administrativ reprezintă ansamblul normelor ce reglementează forma în care se
desfăşoară activitatea executivă.
O a treia precizare se referă la distincţia dintre dreptul administrativ material şi dreptul
procedural administrativ, în sensul că primul reglementează conţinutul activităţii executive,
iar cel de al doilea forma de realizarea a acestei activităţi.
În sfârşit se impune şi precizarea că fiecărei forme concrete de activitate executivă îi
corespund anumite forme procedurale.
b) Caracteristicile procedurii administrative
Procedura administrativă are unele caracteristici care o deosebesc, în special, de
procedura civilă, prin aceea că:
- procedura judiciară este reglementată prin lege (cod), pe când cea administrativă şi
prin acte normative subordonate legii, unele emise inclusiv de către administraţia de stat168;
- procedura judiciară nu are un caracter atât de complex ca cea administrativă, ultima
fiind formată dintr-un ansamblu de proceduri dintre cele mai diferite (de exemplu, în materia
sancţionării contravenţiilor, a brevetării invenţiilor, a avizării proiectelor de acte normative);
- procedura administrativă se declanşează de cele mai multe ori din oficiu pe când cea
judiciară se declanşează numai la sesizarea instanţei de judecată de către părţile în litigiu,
procuror, alte organe prevăzute de lege;
- hotărârile judecătoreşti nu sunt revocabile, iar prin pronunţarea lor instanţa se
dezinvesteşte de soluţionarea litigiului, în timp ce mareea majoritate a actelor administrative
sunt revocabile.
c) Unele principii şi etapele procedurii administrative

......Comparând unele principii ale procedurii administrative cu procedura judiciară constatăm:


- principiul necontradictorialităţii este un principiu de bază al procedurii
administrative nejurisdicţionale, comparativ cu principiul contradictorialităţii care guvernează
activitatea instanţelor de judecată şi care presupune cel puţin două părţi cu interese
contradictorii, dar egale procesual, în timp ce activitatea executivă presupune subordonarea;
- principiul nepublicităţii constă în aceea că organele administrative nu sunt obligate,
ca şi instanţele judecătoreşti, să acţioneze în faţa celor care vor să asiste la desfăşurarea
activităţii lor sau sunt interesate în emiterea actelor administrative;
- principiul indisponibilităţii constă în aceea că subiectele pasive ale raportului
administrativ nu pot dispune de crearea, modificarea, desfiinţarea şi realizarea acestor
raporturi, datorită subordonării lor, comparativ cu procesul civil în care părţile au posibilitatea
să dispună de obiectul litigiului, de întinderea lui şi de mijloacele de apărare în proces.
Alături de aceste principii, în procedura administrativă mai există şi unele principii comune cu
procedura judecătorească, cum ar fi principiul legalităţii, principiul egalităţii în faţa
administraţiei, principiul dreptului la apărare, principiul rolului activ al administraţiei. Etapele

167
A.Balogh, "Reglementarea procedurii administrative în dreptul socialist comparat", în "Studia
napocensia", vol.I, Ed.Acad. R.S.R., Bucureşti, 1974, p.84.
168
De pildă, procedura acordării brevetului pentru agenţii economici din comerţul interior, conform
Hotărârii Guvernului nr.1109/1990.
51
sau fazele procedurii administrative sunt în general etapele pe care le parcurg, în existenţa lor,
actele administrative şi anume: pregătirea, emiterea, executarea şi controlul actelor
administrative.

5.2. Noţiunea de proces şi de procedură administrativă decizională


Procesul administrativ decizional se poate defini ca totalitatea acţiunilor necesare
elaborării, adoptării, executării şi controlului deciziilor sau al actelor administrative. Aceste
acţiuni pot consta din documentarea prealabilă, dezbaterea şi deliberarea asupra proiectului de
decizie, activităţile de control al executării etc. Procedura administrativă decizională cuprinde
ansamblul formalităţilor ce guvernează procesul decizional. Actele administrative, pentru ca
să producă efecte juridice valabile, este necesar ca să fie emise cu respectarea anumitor
forme169. Totalitatea formelor necesare pentru ca un act de drept administrativ să producă
efecte juridice reprezintă procedura de elaborare a acelui act170. Această procedură este
alcătuită din operaţii tehnico-materiale numite şi acte de procedură.
Procedura administrativă decizională poate fi simplă sau complexă. Ea este simplă
atunci când, pentru ca manifestarea de voinţă cuprinsă în actele juridice să producă efecte,
legea nu cere îndeplinirea unei proceduri deosebite. Procedura este complexă atunci când
formalităţile sunt deosebite pentru ca actul administrativ să producă în mod valabil efecte
juridice.
Noţiunea de procedură simplă şi cea de procedură complexă nu se identifică cu
noţiunea de act administrativ simplu, sau act administrativ complex. În cazul actelor
administrative simple prin însăşi simpla manifestare de voinţă se produc efecte juridice
valabile, indiferent de complexitatea formelor procedurale. În cazul actelor administrative
complexe, procedura lor de elaborare nu presupune neapărat, concurenţa unor operaţiuni
tehnico-materiale deosebite, ci concursul mai multor manifestări de voinţă care împreună
produc efecte juridice valabile (de exemplu, actul administrativ emis în comun de mai multe
organe administrative este un act complex). Astfel, un act administrativ simplu se poate
elabora după o procedură complexă, sau un act complex se poate emite după o procedură
simplă. Prin urmare, naţiunea de "act administrativ complex" nu se identifică cu noţiunea de
"procedură administrativă complexă" de elaborare, a actului administrativ, ultima noţiune
fiind mai extinsă decât prima171.
Formele procedurale se pot clasifica după mai multe criterii172. După importanţa lor
pentru valabilitatea actului distingem forme esenţiale şi neesenţiale. După forma exterioară a
formelor procedurale distingem între forme scrise şi forme nescrise. Încălcarea dispoziţiilor
referitoare la formele procedurale esenţiale atrage sancţiunea actului juridic dar nu ca efect al
acestor forme, ci ca efect al legii, care urmăreşte să garanteze regularitatea formelor
procedurale în asigurarea valabilităţii actelor juridice.
După etapa în care intervin, faţă de momentul constituirii actului juridic,
distingem forme procedurale din etapa pregătirii (de exemplu, avizele), din etapa elaborării

169
I.Iovănaş, op. cit., p.237-238.
170
D.Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.119.
171
T.Drăganu, "Actele administrative şi faptele…", p.96-97.
172
T.Drăganu, "Actele administrative şi faptele…", p.119-142.
52
(motivarea), din etapa executării (somarea) şi din etapa controlului (procesul-verbal de
control).

5.3. Etapele procedurii administrative decizionale


În procesul său decizia parcurge mai multe momente importante care se stabilesc în
raport de momentul esenţial al adoptării actului juridic. Aceste momente sunt denumite în
mod generic etape, deşi în literatura de specialitate ele au mai fost denumite şi faze173, iar în
unele cazuri, reglementarea legală174 foloseşte denumirea de etapă, pentru unele subdiviziuni
ale unor momente importante cum este cel al elaborării proiectului de act normativ.
Nu există o părere unitară asupra numărului acestor etape, deşi majoritatea autorilor
recunosc că, în procesul decizional se disting patru etape important: pregătirea, adoptarea,
executarea şi controlul. Se consideră că procesul decizional se încheie odată cu adoptarea
deciziilor, executarea nefiind un element inerent deciziei, întrucât există decizii administrative
elaborate, dar care nu sunt executate175, deşi se recunoaşte că în cariera sa completă decizia
trebuie să parcurgă şi etapa executării176. După o altă opinie, în procesul decizional se includ
trei mari grupe de activităţi; cele ce preced decizia, cele de luare a deciziei şi cele care succed
luării deciziei, inclusiv executarea177. În sfârşit, se consideră că în procesul decizional trebuie
să se includă şi controlul executării cât şi controlul eficienţei deciziei178.
De asemenea, etapele procesului decizional au fost denumite în mod diferit. Astfel,
pregătirea este frecvent denumită "elaborare" sau "etapă prealabilă", etapa adoptării se mai
numeşte şi etapa "emiterii"179, iar cea de executare e numită şi etapa realizării. În sfârşit, etapa
controlului se mai numeşte etapa verificării.
În ce priveşte întinderea procesului decizional, adică momentul situat între
declanşarea lui şi momentul în care el se încheie, sintetizând opiniile literaturii de specialitate
se desprind două mari tendinţe180:
- prima, după care procesul decizional începe odată cu apariţia necesităţii deciziei
(diagnoza181) până la realizarea ei, inclusiv controlul;
- a doua tendinţă, după care procesul decizional se încheie prin adoptarea deciziilor182.
Considerăm că procesul decizional începe din momentul naşterii necesităţii elaborării
deciziei – întrucât din acest moment al cunoaşterii respectivei necesităţi se declanşează
activitatea care se poate finaliza cu adoptarea actului decizional -, încheindu-se cu momentul
terminării controlului asupra efectelor acelui act.
În ce priveşte conţinutul procesului decizional, el este determinat de operaţiunile care
se săvârşesc în diferite etape ale acestuia. Se consideră că, în etapa de elaborare intervine
documentarea ca fază care se compune din culegerea datelor, selectarea şi ordonarea lor,
173
R. Ionescu, op. cit., p.402.
174
Art.39 din Decretul nr.16/1976.
175
Alex.Negoiţă, "Ştiinţa administraţiei", p.163.
176
Idem, op. cit., p.154.
177
M.Anghene, "Necesitatea codificării normelor privind administraţia de stat", în R.R.D.
nr.3/1976, p.25.
178
I.Iovănaş, op. cit., p.249.
179
R. Ionescu, op. cit., p.405.
180
N. Radu, Gh.Cilbea, op. cit., p.109.
181
"Politică, ştiinţă, conducere", Editura "Dacia", Cluj, 1972. P.72-73.
182
Op. cit., p.72-73.
53
prelucrarea şi analiza acestora183. După o altă opinie, se consideră că operaţiunile acestei etape
ar consta în stabilirea problemei de rezolvat, culegerea şi prelucrarea informaţiilor, elaborarea
variantelor, analiza şi compararea lor184. În sfârşit, alţii includ în această etapă următoarele:
precizarea problemei ce necesită o decizie, colectarea şi sistematizarea informaţiilor,
elaborarea variantelor, analiza lor comparată şi adoptarea variantei celei mai
corespunzătoare185.
Desigur caracterul normativ sau individual al actului decizional, modul de
reglementare al adoptării acestuia, cât şi autonomia de competenţă a organului decident,
influenţează etapele şi conţinutul procesului decizional. Considerând că procesul decizional
este alcătuit din cele patru etape esenţiale, şi anume: pregătirea, adoptarea, executarea şi
controlul, trebuie să recunoaştem că şi procedura decizională, strâns legată de procesul
decizional, se constituie din totalitatea formalităţilor care intervin în raport cu etapele
esenţiale ale procesului decizional.

5.4. Reglementarea legală a procedurii administrative


Analizând pe etape, sub aspectul consacrării juridice, procedura actelor sau deciziilor
administrative se impun unele precizări referitoare la modul de reglementare legală. De la
început trebuie să precizăm că esenţa reglementării procedurii administrative este actul
administrativ întrucât el reprezintă cea mai importantă formă concretă de activitate executivă.
Etapa de pregătire a deciziei nu a beneficiat de o reglementare unitară la nivelul
tuturor actelor administrative. În general, fiecare organ emitent sau organul ierarhic superior
acestuia elabora o metodologie proprie privind pregătirea proiectelor de acte juridice în
special normative. Totuşi s-a impus unificarea şi coordonarea reglementării juridice a etapei
pregătitoare a proiectelor de acte juridice normative, elaborându-se în acest sens
"Metodologia generală de tehnică legislativă privind pregătirea şi sistematizarea proiectelor
de acte normative" aprobată prin Decretul nr.16/1976. Această metodologie aplicabilă
principalelor proiecte de acte normative ale statului nostru şi care a suferit modificări
implicite, vizează şi actele administraţiei de stat. Metodologia în cauză se aplică şi unor acte
individuale aşa cum rezultă din prevederile art.111 al menţionatului decret, care arată că
metodele şi procedeele tehnice stabilite pentru actele normative sunt aplicabile în mod
corespunzător şi pentru elaborarea actelor, care, fără a avea un caracter normativ, îmbracă
forma de decret sau hotărâre guvernamentală "per a contrario", actele care nu au caracter
normativ nu pot fi decât actele individuale, care în cazul dat se prezintă sub forma decretului
sau hotărârii. Acelaşi decret reglementează, concomitent operaţiunile ce alcătuiesc procesul
decizional, cum este de exemplu documentarea186, sau formalităţile procedurale, ca de
exemplu avizul unic187.
Etapa adoptării deciziilor administrative a fost şi este reglementată în mod diferit, de
regulă prin normele de organizare şi funcţionare a respectivelor organe (astfel, de exemplu,

183
C.Purcărete, "Sistemul informaţional", Edit.did. şi ped., Bucureşti, 1972, p.39.
184
P.Vagu, op. cit., p.140-143.
185
"Analiza conducerii", p.277.
186
Art.40 din Decret nr.16/1976.
187
Art.67 din Decret nr.16/1976.
54
hotărârile consiliilor locale se emit pe baza şi în vederea executării legii, cu votul majorităţii
membrilor lor, fiind semnate de preşedinte188.
Reglementarea este diferită, întrucât specificul şi varietatea organelor administrative
determină diferite moduri de adoptare a deciziilor, deşi unele reguli cu caracter general se pot
desprinde, ca de exemplu, în cadrul organelor colegiale unde principiul conducerii colegiale
determină ca o hotărâre să fie adoptată întotdeauna cu majoritatea voturilor exprimate.
Uneori, la cerinţele generale ale legilor organice se pot adăuga şi cerinţele speciale din
aceste legi sau din legi speciale. Astfel, pentru categoria consiliilor judeţene se constituie
delegaţia permanentă care decide în problema activităţii curente a plenului 189, iar alte
reglementări stabilesc, de exemplu, perioada de timp, în care un organ este obligat să rezolve
o cerere care îi este adresată190.
Etapa executării este reglementată prin norme specifice fiecărui organ datorită
particularităţii activităţii de realizare. Există şi dispoziţii cu caracter general aplicabile
executării într-un domeniu sau ramură, cum ar fi executarea sancţiunilor contravenţionale 191,
sau procedura executării silite, comună în materia despăgubirilor patrimoniale sau
materiale192.
Etapa controlului este reglementată diferenţiat pe categorie de organe şi prin
reglementări specifice pe domenii sau ramuri de activitate. Astfel, consiliile locale urmăresc şi
controlează activitatea consiliilor împuterniciţilor mandataţi ai statului193. De asemenea,
primarul îndrumă şi controlează aparatul propriu194. În unele cazuri se consacră recursul
administrativ ierarhic în materia controlului legalităţii actelor administrative195. Cu privire la
aspectele specifice ale controlului intervin reglementări deosebite, ca de exemplu, în cazul
controlului primarului asupra modului de încasare şi cheltuire a sumelor din bugetul local al
unităţilor administrativ-teritoriale196.
În cazul actelor administrative jurisdicţionale reglementarea cadrului lor de pregătire
şi emitere se face în mod amănunţit, întrucât ele vizează soluţionarea unui litigiu. Astfel,
procedura administrativ-jurisdicţională este completată cu reglementările codului de
procedură civilă, aşa cum este cazul activităţii Comisiei Judeţene de Pensii, în măsura în care
acestea corespund cu obiectivele activităţii acestui organ197.
Uneori, există posibilitatea alternării procedurii administrative cu o altă procedură, de
exemplu cea judecătorească198, organul având un drept de opţiune, ca de exemplu în cadrul
evacuării persoanelor care ocupă fără contract de închiriere o suprafaţă din fondul locativ de

188
Art.29, 30 din Legea nr.69/1991.
189
Art.64 din Legea nr.69/1991.
190
Art.11 din Legea nr.1/1978.
191
Art.40 din Legea nr.32/1968.
192
Art.26-28 din Decretul nr.221/1960.
193
Art.21, lit."j" din Legea nr.69/1991.
194
Art.43, lit."x" din Legea nr.69/1991.
195
Art.5 din Legea contenciosului administrativ nr.29/1990.
196
Art.42, lit."h" din Legea nr.69/1991.
197
Art.56 din Legea nr.3/1977.
198
Decizia nr.5/27.09.1975 a Plenului Trib.Supr. în R.R.D. nr.12/1975, p.12.
55
stat (aflate în administrarea unei întreprinderi), evacuarea ce se poate dispune fie prin
hotărârea consiliului local competent199, fie în baza hotărârii instanţei de judecată200.
Procedura administrativă odată instituită este obligatorie, organul de stat nemaiputând
alege o altă procedură în realizarea atribuţiilor sale. Astfel, practica judiciară a decis 201 că este
inadmisibilă acţiunea prin care, după ce a emis o decizie prin care se dispune demolarea
construcţiei ridicate, fără prealabila autorizaţie administrativă, consiliul local să mai ceară şi
instanţei obligarea pârâtului la demolarea construcţiei. Aceasta deoarece Decretul nr.545/1958
(abrogat) autoriza202 acest organ ca, pe baza propriilor acte, să treacă la demolarea
construcţiilor ridicate fără autorizare prealabilă, iar opunerea celui vizat de această măsură nu
era de natură să afecteze caracterul executoriu al actului de demolare.
În alte situaţii, organul este obligat prin lege ca, în urma îndeplinirii procedurii
prealabile, să sesizeze alte organe de stat, care pot declanşa procedura lor proprie. Astfel, în
cazul în care personalul cu atribuţii de control financiar constată că unele abateri de la
disciplina financiară îmbracă forma unor infracţiuni, el este obligat să înainteze procurorului
actele încheiate203. Uneori procedura administrativă se poate continua cu procedura judiciară,
ca de exemplu cazul în care contravenientul se adresează instanţei cu o plângere împotriva
procesului-verbal de constatare a contravenţiei204.

5.5. Unele principii ale procedurii decizionale


Procesul şi procedura administrativă decizională au o serie de principii, între care un
loc important îl ocupă principiul legalităţii în pregătirea şi adoptarea deciziilor. Sub aspectul
procesului decizional acest principiu se bazează pe prevederile conform cărora normele
juridice nu se pot elabora, decât de organele prevăzute de lege205 şi în condiţiile prevăzute de
lege.
Sub aspect procedural toate organele trebuie să respecte acele formalităţi care asigură
valabilitatea actelor juridice.
În metodologia generală de tehnică legislativă se arată că elaborarea actelor normative
de către toate organele administraţiei de stat se face cu respectarea principiului supremaţiei
legii, actele normative elaborându-se numai pe baza şi în executarea legilor sau, după caz, a
decretelor206. Actele normative ale administraţiei de stat nu pot adăuga sau contraveni
principiilor şi dispoziţiilor din legile şi decretele pe baza cărora sunt adoptate207.
Desigur, în procesul decizional se reflectă şi unele principii ale dreptului
administrativ208 caracteristice activităţii executive.
Astfel, principiul conducerii colective este ilustrat în activitatea decizională prin aceea
că aprobarea proiectelor de acte normative se face de către organele colegiale de conducere 209
199
Art.23 din Legea nr.5/1973.
200
Art.67 din Legea nr.5/1973.
201
Deciz.civ.nr.18/14.01.1974 a Trib.Jud. Covasna, în R.R.D. nr.10/1974, p.56.
202
Art.4 din Decr.545/1958.
203
Art.32, lit."b" din Legea nr.5/1970 (abrogată).
204
Art.34 din Legea nr.32/1968.
205
Art.1, alin.1 din Decretul nr.16/1976.
206
Art.3 din Decretul nr.16/1976.
207
Art.30 din Decretul nr.16/1976.
208
Asupra principiilor a se vedea I.Iovănaş, "Drept administrativ", p.38 şi următoarele.
209
Art.52, 63 din Decretul nr.16/1976.
56
şi prin dispoziţiile care consacră rezolvarea eventualelor divergenţe privind proiectele de acte
normative tot de către colectivele de conducere ale organelor de stat210.
Alături de principiile generale există şi unele principii metodologice sau de tehnică
legislativă. Dintre acestea enumerăm principiul obligativităţii documentării în cazul întocmirii
proiectelor de acte normative211, principiul obligativităţii respectării etapelor şi a succesiunii
acestora în elaborarea proiectelor de acte normative, principiul organizării şi coordonării
activităţii normative de către Consiliul Legislativ212.
Procedura administrativă decizională are şi o serie de principii comune în marea lor
majoritate cu principiile procedurii administrative213. Principiul oficialităţii, conform căruia un
organ administrativ se autosesizează şi se investeşte în mod propriu în emiterea actelor
juridice este ilustrat prin aceea că organele centrale ale administraţiei de stat pot emite, chiar
în lipsa unei împuterniciri exprese, ordine, instrucţiuni etc. atunci când un act de nivel
superior (lege, decret) reclamă acte inferioare care să le asigure o aplicare unitară214.
Principiul nepublicităţii, în conformitate cu care activitatea administrativă nu este destinată să
fie cunoscută în mod public, în ceea ce priveşte unele aspecte ale ei, se ilustrează prin aceea
că activitatea de pregătire a deciziilor, a proiectelor de acte normative, este secretă. Ea devine
publică abia prin supunerea spre dezbatere publică a unor proiecte de acte normative mai
importante sau prin adoptarea actelor, urmată de publicarea acestora. Fazele etapei
pregătitoare sunt în general lipsite de principiul publicităţii.

5.6. Necesitatea codificării procedurii administrative


În activitatea executivă, alături de normele materiale, un rol important îl ocupă şi
normele de procedură. Normele procedurale reglementează diversele forme de realizare ale
activităţii executive, cum ar fi de exemplu actele juridice (iar în cadrul lor cele administrative,
civile sau de dreptul muncii) cât şi celelalte forme concrete de activitate.
Normele de procedură pe care trebuie să le respecte administraţia sunt cuprinse în
diferitele reglementări, fie cu caracter general (cum este cazul Metodologiei generale de
tehnică legislativă), fie în reglementări organice (de exemplu, Legea nr.69/1991), fie în
reglementări speciale (de exemplu, Legea nr.32/1968, Legea nr.29/1990, Legea nr.1/1978),
fără a fi reunite într-un mod unitar. De aceea, în activitatea executivă se resimte lipsa unei
sistematizări a legislaţiei, în sensul unei codificări materiale şi procedurale a celor mai
importante norme care reglementează conţinutul şi forma acestei activităţi.
În literatura de specialitate s-a considerat că imposibilitatea codificării administrative,
de natură materială şi procedurală, se datorează numeroaselor norme ce guvernează această
activitate, diversităţii regulilor juridice, cât şi caracterului relativ stabil al acestora. Cu toate
acestea s-au manifestat preocupări din partea legiuitorului ca printr-o serie de reglementări să
se realizeze o codificare parţială, a unor aspecte ale activităţii executive, mai ales prin unele
legi speciale, ceea ce nu a eliminat necesitatea codificării tuturor normelor privind
administraţia de stat215.

210
Art.64 din Decretul nr.16/1976.
211
Art.40 din Decretul nr.16/1976.
212
Art.39 din Decretul nr.16/1976.
213
Asupra principiilor a se vedea R. Ionescu, "Drept administrativ", p.396-398.
214
Art.32, alin.2 din Decretul nr.16/1976.
57
Cu aceeaşi acuitate se impune şi elaborarea unui cod de procedură administrativă
similar celor existente în mai multe state. Considerăm în acest sens că "Metodologia generală
de tehnică legislativă" a reprezentat un prim pas în reglementarea etapei pregătitoare a
deciziei, deşi ea a suferit multiple modificări implicite, impunându-se totuşi şi o reglementare
unitară a celorlalte etape ale procesului decizional. Normele procedurale, alături de
reglementarea competenţei, ar trebui să cuprindă reguli de organizare şi funcţionare cu
caracter general pentru întreaga administraţie de stat şi reguli privind formalităţile actelor
administrative, totul reunit într-o codificare unitară.
Legislaţia noastră are o serie de lacune în privinţa procedurii pregătitoare astfel, ea nu
instituie ca reguli generale obligativitatea ascultării părţilor înaintea emiterii actelor,
obligativitatea motivării actelor administrative şi nu reglementează în mod strict recursul
administrativ ierarhic, care poate fi exercitat la ora actuală în mod nelimitat.
O codificare ar oferi multiple avantaje între care enumerăm existenţa unei concepţii
unitare care să stea la baza tuturor reglementărilor, evitarea repetărilor şi contradicţiilor din
reglementările administrative, simplificarea şi reducerea numărului procedurilor existente şi o
mai puternică apărare a legalităţii şi a drepturilor cetăţeneşti.
Codificarea decizională ar trebui să cuprindă regulile de drept cele mai generale
aplicabile tuturor actelor administrative cât şi reguli specifice de procedură aplicabile unor
acte administrative cum sunt cele jurisdicţionale. Ea ar trebui să indice condiţiile de
valabilitate ale actelor juridice cât şi principalele etape ale procesului decizional. În cadrul
acestei codificări s-ar putea reuni şi reguli speciale de procedură, cum sunt cele referitoare la
stabilirea şi urmărirea impozitelor şi taxelor, reguli privind constatarea şi sancţionarea
contravenţiilor, primirea şi rezolvarea cererilor, reclamaţiilor, sesizărilor şi propunerilor,
cuprinse actualmente în acte normative separate216. Caracterul programat al unei părţi din
activitatea legislativă impune, printre altele, şi dezvoltarea dreptului şi tehnicii sale de
reglementare în direcţia codificării procedurii administrative217.

215
M.Anghene, "Necesitatea codificării normelor privind administraţia de stat", în R.R.D.
nr.3/1976, p.24.
216
M.Anghene, op. cit., p.60.
217
"Dezvoltarea şi perfecţionarea activităţii juridice" în R.R.D. nr.12/1974, p.3; I. Alexandru, "Un
punct de vedere în conturarea unei concepţii privind elaborarea codului administrativ", în R.R.D.,
nr.9/1976, p.13.
58
Secţiunea 6

Pregătirea elaborării actelor de drept administrativ

Pregătirea sau elaborarea deciziei reprezintă prima etapă în procesul decizional, etapă
în care nu există o decizie sau un act juridic, ci un proiect de decizie sau o decizie potenţială.
Fazele etapei pregătitoare sunt: apariţia necesităţii elaborării deciziei, documentarea
decizională şi fundamentarea deciziilor potenţiale, întreaga etapă fiind dublată de formalităţile
procedurale prealabile adoptării actelor juridice.
d) Avizele
Avizele reprezintă opinii pe care un organ administrativ le solicită altui organ într-o
anumită problemă pentru a putea decide în deplină cunoştinţă de cauză218. Avizele sunt forme
necesare în procedura de elaborare a actelor administrative şi sunt solicitate în cazul unor
probleme pentru a căror rezolvare justă este utilă şi cunoaşterea opiniilor de specialitate,
denumire în literatură şi "recomandări"219. Avizul nu se confundă cu "preavizul" care
reprezintă anunţarea prealabilă a măsurii desfacerii unilaterale a contractului de muncă la un
anumit termen anterior intrării ei în vigoare, perioadă în care raportul juridic de muncă se
menţine220.
După subiectele de la care sunt solicitate, avizele pot fi avize interne, provenind chiar
de la organul emitent al actului juridic sau de la o structură internă a acestuia221 şi avize
externe când emană de la un alt organ decât cel care urmează să emită actul juridic.
După treapta ierarhică pe care se situează organul ce le emite avizele pot proveni 222 de
la organe inferioare, egale sau superioare223 ca poziţie ierarhică faţă de organul care le-a
solicitat.
După modul de conformare al organului solicitat faţă de opinia exprimată, avizele se
împart în224:
- avize facultative225, caracterizate prin faptul că organul care emite actul administrativ este
liber să le ceară sau nu, iar dacă le-a cerut este liber să se conformeze sau nu opiniei
exprimate de ele;
- avize consultative, caracterizate prin faptul că organul solicitant este obligat să le ceară, dar
nu este obligat să li se conformeze, putând adopta actul juridic contrar avizului (de exemplu,
în situaţii urgente226);

218
T.Drăganu, op. cit., p.126.
219
D.Holt, op. cit., p.295.
220
S.Belingrădeanu, "Aspecte procedurale ale încetării contractului de muncă în reglementarea
noului Cod al muncii", în R.R.D. nr.11/1973, p.21.
221
D.Holt, op. cit., p.273.
222
T.Drăganu, op. cit., p.127.
223
În sens contrar faţă de organul superior, M.Anghene, "Rolul şi însemnătatea activităţii
consultative desfăşurată în administraţiei. de stat" în "Studii şi cercetări juridice", nr.4/1973,
p.543.
224
T.Drăganu, op. cit., p.126.
225
I.Iovănaş, op. cit., p.239.
226
Art.14 din Legea nr.5/1970 (abrogată).
59
- avize conforme, caracterizate prin faptul că organul solicitant este obligat să le ceară, iar
dacă emite actul juridic este obligat să li se conformeze, ca de exemplu, în cazul eliberării
autorizaţiilor, prin care se autorizează efectuarea de operaţii cu materii explozive şi când
este necesar avizul Inspectoratului Teritorial pentru Protecţia Muncii (în care sunt indicate
unele condiţii227).
Trăsăturile comune ale acestor forme procedurale sunt următoarele:
- reprezintă forme prealabile actelor juridice;
- se emit numai la solicitarea unor organe;
- se pot emite de către organe decizionale228 ori consultative, de către funcţionari de
decizie sau funcţionari lipsiţi de acest drept;
- ca urmare a emiterii avizului organul nu este obligat să emită actul juridic pentru care
a solicitat avizul;
- retragerea ulterioară a avizului nu influenţează valabilitatea actului administrativ
legal emis. (În afară de cazul în care organul emitent al actului juridic nu mai respectă
condiţiile iniţial prevăzute în avizul conform, ca de exemplu, în cazul în care Inspectoratul
Teritorial pentru Protecţia Muncii retrage avizul necesar eliberării autorizaţiei pentru
efectuarea operaţiilor cu materii explozive, atunci când se încalcă condiţiile legale229);
- efectele juridice se produc ca urmare a emiterii actului juridic şi nu ca urmare a
emiterii avizului.
Avizele se emit de regulă, în formă scrisă230. În unele opinii avizele consultative şi cele
conforme se reunesc în categoria avizelor obligatorii231 datorită trăsăturilor comune, respectiv
obligativitatea solicitării lor.
În reglementările juridice232 este prezent avizul unic, care are ca scop asigurarea
operativităţii şi a simplificării activităţii de pregătire a actelor normative, în cadrul căruia toate
autorităţile de stat interesate, precum şi Consiliul Legislativ, îşi vor exprima, într-un singur
document, punctul de vedere comun, iar în caz de divergenţă se va arăta opinia separată.
Avizul unic233 se defineşte ca reprezentând punctul de vedere comun al organelor care
avizează proiectul de act normativ, format ca urmare a conlucrării, pe baza programului
legislativ şi a planurilor de măsuri, încă din faza de documentare prealabilă şi de concepţie,
continuată în toate celelalte etape astfel încât proiectul să fie, în momentul avizării, rezultatul
unei activităţi coordonate a organelor care-l avizează şi a celor care au sarcina de a-l elabora.
Organele de avizare vor examina proiectele de acte normative, în principal, prin prisma
specialităţii pe care o desfăşoară, exprimându-şi acordul prin aviz unic234.

e) Acordul prealabil

227
Art.8 din HCM nr.2509/1969.
228
În sens contrar, M.Anghene, op. cit., p.543.
229
Art.8 din HCM nr.2509/1969.
230
D.Holt, op. cit., p.295.
231
R. Ionescu, op. cit., p.404.
232
Art.9 din Decretul nr.16/1976.
233
Art.56 din Decretul nr.16/1976.
234
Pentru analiza amănunţită a se vedea I.Santai, "Avizul unic în cadrul metodologiei generale de
elaborare a proiectelor de acte normative", în "Studii şi cercetări juridice" nr.1/1984, p.26-32.
60
Acordul reprezintă o manifestare de voinţă a unui organ determinat, prin care acesta
îşi dă consimţământul pentru ca manifestarea de voinţă a unui alt organ al administraţiei de
stat să producă efecte juridice. După momentul în care intervine, faţă de manifestarea de
voinţă a organului beneficiar al acordului, el poate fi prealabil, concomitent şi ulterior235.
Acordul prealabil este manifestarea de voinţă prin care organul determinat îşi dă
consimţământul la emiterea unui act administrativ de către un alt organ, ultimul neputând
acţiona fără adeziunea primului236. Astfel, Ministerul de Interne, prin Comandamentul
Pompierilor îşi dă acordul asupra normelor de prevenire şi stingere a incendiilor stabilite de
ministere şi de alte organe centrale ale administraţiei publice 237. Acordul poate emana de la
organe inferioare, egale, sau superioare în grad ierarhic, comparativ cu organul beneficiar al
acordului238. Acordul prealabil are următoarele trăsături:
- se obţine prin sesizarea făcută de organul care beneficiază de acord;
- provine de la un alt organ239 decât organul emitent al actului administrativ, acordul
fiind un act extern240;
- acordul este o condiţie de valabilitate a actului juridic;
- emiterea acordului nu obligă la adoptarea actului administrativ;
- lipsa acordului ca şi retragerea ulterioară a acestuia determină nevalabilitatea actului
juridic;
- efectele juridice ale actului administrativ se produc numai ca urmare a existenţei
celor două manifestări de voinţă, din partea celor două organe, din care cauză prin acord se
creează un act administrativ complex;
- acordul nu acoperă viciile actului juridic la care se referă, din care cauză în ipoteza
ilegalităţii actului administrativ se va ataca în justiţie, în temeiul Legii contenciosului
administrativ, nu acordul, ci actul juridic.
Prin trăsăturile sale acordul se diferenţiază de aviz241, deşi în unele opinii cele două
categorii se identifică242. În condiţiile creşterii libertăţii de decizie şi a autonomiei organelor
de stat, acordul prealabil este tot mai rar utilizat.

f) Alte forme procedurale prealabile


În etapa pregătitoare a deciziei administrative se întâlnesc şi alte forme procedurale,
unele specifice actelor normative, altele celor individuale, sau comune celor două categorii.
1) Supunerea spre aprobare a proiectului este o operaţiune care caracterizează
proiectele de hotărâri guvernamentale care după avizare de către organele interesate şi
definitivate, însuşite de conducerea ministerelor şi a celorlalte organe centrale sau locale, se
înaintează Secretariatului General al Guvernului, care le verifică şi le pregătesc în vederea
prezentării lor guvernului243. În reglementarea actuală proiectele de acte normative sunt

235
T.Drăganu, "Actele administrative şi faptele…", p.102.
236
T.Drăganu, "Actele de drept administrative", p.127.
237
Art.23, lit.f" din Decretul nr.232/1974 privind prevenirea şi stingerea incendiilor.
238
T.Drăganu, "Actele administrative şi faptele…", p.104.
239
T.Drăganu, "Actele de drept administrative", p.129.
240
D.Holt, op. cit., p.274.
241
T.Drăganu, op. cit., p.128.
242
D.Holt, op. cit., p.275.
243
Art.63-66 din Decretul nr.16/1976.
61
supuse la două operaţiuni procedurale distincte: prima operaţiune constă în însuşirea
proiectului de către conducerea organului care l-a iniţiat, ceea ce nu echivalează cu adoptarea
actului, după care proiectul se trimite spre avizare organelor interesate 244. A doua operaţiune
constă în adoptarea proiectului de către organul competent.
2) Anchetele sau cercetările constau din investigaţii făcute pe diverse căi (audiere de
martori, consultare de înscrisuri, cercetare la faţa locului) necesare în vederea unei cât mai
bune cunoaşteri a problemei ce urmează să fie soluţionată printr-un act administrativ (de
exemplu, autoritatea tutelară recurge la asemenea mijloace necesare pentru numirea
tutorelui245).
3) Rapoartele de referatele246 sunt acte pregătitoare prin care un organ al
administraţiei de stat prezintă concluziile asupra unei probleme supuse examinării sale,
precizând diferitele aspecte de fapt sau de drept, de lămurirea cărora depinde emiterea unui
act administrativ de către un alt organ.
În mod obişnuit ele sunt acte procedurale scrise şi motivate. Există şi rapoarte
nemotivate care aduc la cunoştinţa unui organ anumite fapte ca, de exemplu, referatele sau
rapoartele întocmite de organele de specialitate cu ocazia cercetării accidentelor de muncă247.
4) Dările de seamă248 sunt acte prin care se prezintă întreaga activitate a unui organ
într-o perioadă de timp. Se aseamănă cu avizele facultative deoarece organul are libertatea de
a le cere sau nu, dar spre deosebire de ele, cuprind opinii referitoare la activitatea deja
înfăptuită. Asemenea acte utilizate frecvent sunt dările de seamă contabile, operaţiuni care au
un caracter obligatoriu în ceea ce priveşte efectuarea lor. Dările de seamă pot fi incluse şi în
categoria formalităţilor procedurale anterioare deoarece premerg actele juridice ce se adoptă
în baza lor.
5) Procesele verbale sunt înscrisuri constatatoare ale unei situaţii şi se întocmesc cu
ocazia unor operaţiuni, ca, de exemplu, inventarierea unor bunuri sau în cazul săvârşirii unor
contravenţii a căror constatare se face prin acest înscris încheiat de persoanele anume
prevăzute în actul normativ249. Când prin ele se dispun şi unele măsuri, de exemplu sancţiuni,
partea respectivă din procesul-verbal reprezintă un înscris constatator al actului administrativ.
6) Dezbaterea publică250 reprezintă modalitatea procedurală de aducere la cunoştinţă
publică a proiectelor de acte juridice, subliniind democratismul procesului decizional.
Dezbaterea are ca trăsături faptul că:
- vizează proiecte de acte juridice normative;
- se referă la proiecte de importanţă publică deosebită;
- se realizează anterior adoptării actelor juridice;
- organele care au elaborat proiectul împreună cu organele de avizare au obligaţia de a
analiza observaţiile şi propunerile făcute în cursul dezbaterii publice, iar concluziile desprinse
vor fi prezentate împreună cu propunerile de îmbunătăţire ale proiectului organelor
componente pentru a fi avute în vedere la adoptarea acestuia.
244
Art.52, alin.1 din Decretul nr.16/1976.
245
Art.116 din Codul Familiei.
246
T.Drăganu, op. cit., p.130.
247
Instrucţiunile nr.50/1967 ale Ministerului Muncii şi Ministerului Sănătăţii.
248
T.Drăganu, op. cit., p.131.
249
Art.17, alin.1 din Legea nr.32/1968.
250
Art.67-68 din Decretul nr.16/1976.
62
7) Îndeplinirea unei proceduri jurisdicţionale este caracteristică actelor administrative
jurisdicţionale a căror elaborare se face după o procedură specifică în cadrul căreia întâlnim
ca forme procedurale citarea, expertizarea, audierea de martori etc. Astfel, în cazul înaintării
unei plângeri împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei, organul în drept să o
soluţioneze citează pe cel care a făcut plângerea251.

251
Art.37 din Legea nr.32/1968.
63
Secţiunea 7

Adoptarea actelor de drept administrativ

Etapa adoptării sau emiterii actelor administrative reprezintă momentul în care voinţa
se manifestă în scopul producerii efectelor juridice. Ea se realizează în diverse modalităţi,
astfel, în cazul organelor unipersonale momentul emiterii este marcat de semnarea înscrisului
constatator al actului juridic, iar în cazul organelor colegiale, adoptarea are loc în cadrul
şedinţei prin mecanismul votului. Etapa adoptării se poate diviza, în cazul organelor, în cel
puţin 3 faze: dezbaterea, deliberarea şi votarea. Etapa adoptării este guvernată de importante
formalităţi procedurale concomitente adoptării deciziei şi ulterioare adoptării acesteia,
necesare asigurării valabilităţii ei sau punerii în executare.

7.1. Apariţia necesităţii elaborării deciziei


Dezbaterea este o activitate de evaluare a propunerilor cuprinse într-un proiect de act
în baza unei confruntări de idei în cadrul căreia se evidenţiază avantajele şi dezavantajele
soluţiilor preconizate252. Forma organizatorică a dezbaterii în cadrul organelor colegiale este
şedinţa (adunare generală, sesiune) care reprezintă o reuniune de două sau mai multe persoane
ce alcătuiesc împreună un organ şi a căror reunire are un anumit scop. Şedinţele se clasifică în
mai multe categorii253, în rândul cărora un loc important îl ocupă şedinţele decizionale,
reuniuni în cadrul cărora se adoptă hotărâri. Pentru desfăşurarea lor corespunzătoare trebuie
îndeplinite o serie de măsuri cu caracter organizatoric 254, care intervin în etapa de pregătire a
şedinţei (stabilirea ordinii de zi, a participării, a datei, locului şi duratei de desfăşurare
preconizate), în etapa de desfăşurare (reguli privind deschiderea şedinţei, organele de lucru,
modul de dezbatere şi de votare) şi în etapa de finalizare (care cuprinde măsuri de redactare a
hotărârilor, înregistrarea şi comunicarea acestora, controlul realizării lor etc.).
Dezbaterea propriu-zisă este precedată de prezentarea în cadrul şedinţei a unor
materiale documentare, cum ar fi referatele serviciilor de specialitate, expunere de motive,
proiectul de act juridic, avizele etc. Referatele, cele mai obişnuite materiale, cuprind255 o
prezentarea rezumativă a documentaţiei, a datelor esenţiale şi a măsurilor ce se impun a fi
luate. De regulă, referatul şi proiectul de act se expun către membrii organului colegial sau de
serviciile de specialitate ale aparatului propriu. Pe marginea materialelor au loc discuţii în
cadrul cărora se pot face propuneri (amendamente) la proiectul dezbătut. În timpul dezbaterii,
prin confruntarea de idei se cristalizează poziţia fiecărui participant, ceea ce îi va influenţa
modul de deliberare şi hotărârea finală.
În perioada actuală se manifestă pe plan mondial multiple preocupări pentru găsirea
unor noi metode de conducere şi de luare a deciziilor256, metode care să se situeze la

252
I.Iovănaş, op. cit., p.252.
253
J.Starosciak, op. cit., p.305; C.Murgescu, "Echipa de conducere în unităţile economice…",
Edit.pol.Buc., 1972, p.232-247.
254
J.Starosciak, op. cit., p.307-310.
255
R. Ionescu, op. cit., p.405.
256
D.Gigusievici, M.Dumitrescu, "Metode utilizate în conducerea întreprinderilor şi procesul luării
deciziilor" (Edit.pol.Buc., 1970), în vol. "Conducerea ştiinţifică a întreprinderilor"; P.Cosmovici,
64
interferenţa cu metodologia instruirii active a cadrelor de conducere257. Dintre aceste metode
enumerăm: conferinţa-discuţie, metoda studiului cazurilor, metoda Brainstorming, metoda
Delphi etc. Subliniem faptul că aceste metode nu sunt folosite în administraţia publică ca
tehnici de adoptarea deciziilor, întrucât cadrul decizional al acestor organe este precis
determinat de normele organice cu caracter imperativ. Aceste metode pot fi însă folosite cu
succes în activitatea colegială de pregătire a proiectelor de decizii şi în activitatea organelor
consultative cu caracter colegial.
Conferinţa-discuţie258 este o metodă care constă în analizarea unei probleme de către
un grup de participanţi în cadrul unei discuţii conduse de către o persoană pregătită în
prealabil pentru acest scop. Fiecare participant are deplina libertate de a-şi exprima opinia, în
acest fel există posibilitatea aprecierii cunoştinţelor profesionale şi a experienţei proprii. Prin
discutarea în colectiv, pot apărea noi sugestii, se descoperă erorile şi omisiunile indicându-se
cea mai bună soluţie de rezolvare a cazului.
Metoda studiului cazurilor259 presupune antrenarea şi mai intensă a participanţilor la
dezbatere datorită modului în care le sunt solicitate cunoştinţele şi experienţa personală în
rezolvarea unui caz. Studiul cazurilor constă în prezentarea unei situaţii reale cu datele
necesare înţelegerii problemei, prezentare întreruptă în momentul în care acţiunea ajunge într-
un impas şi când, pentru depăşirea acestuia este necesară elaborarea şi adoptarea unei decizii.
După ce fiecare participant şi-a formulat o părere, participanţii trebuie să-şi confrunte în grup
opiniile şi să ajungă la o decizie acceptată de majoritatea membrilor grupului.
Metoda Brainstorming260 reuneşte o grupă de participanţi, reprezentând diverse
domenii de specialitate, care discută asupra unei probleme ce trebuie rezolvată, într-un mod
cu totul neconvenţional. Principiul suprem al acestui stil este acela ca toţi participanţii să-şi
exprime în mod liber ideile lor referitoare la problema respectivă, în mod spontan şi fără nici
o reţinere. Conducătorul grupului nu are voie să folosească aprecieri descurajatoare sau
etichetări la adresa participanţilor prin care ar frâna fluxul de idei al acestora. Dimpotrivă, este
necesar ca toţi participanţii la dezbateri să sesizeze, ideile prezentate în mod reciproc, să le
combine unele cu altele. În acest fel se stimulează formarea unor lanţuri de asociere reciproce,
prin care se ajunge la idei şi concluzii care nu ar fi apărut niciodată în cazul unei dezbateri
izolate şi coordonate realizate pe categorii de specialişti asupra aceloraşi probleme.
Metoda Delphi261 este o metodă de explorare a viitorului prin care se încearcă să se
stabilească natura şi data când se pot produce în viitor anumite evenimente (de exemplu,
necesitatea unei reorganizări sau reforme administrative) şi ce măsuri trebuie luate în acest
sens. Metoda constă din alcătuirea unui program de interogări individuale şi succesive care

"Consideraţii asupra actului de decizie în activitatea organelor colective de conducere a unităţilor


socialiste", în "Studii şi cercetări juridice" nr.4/1973, p.617-628.
257
N. Radu, Gh.Ciulbea, op. cit., p.174P.Anton, "Metodologia specifică de instruire în cadrul
programelor de perfecţionare", în revista "Forum" nr.6/1971, p.30-38; N. Radu, Gh.Ciulbea, op.
cit., p.176.
258
P. Anton, "Metodologia specifică de instruire în cadrul programelor de perfecţionare" în revista
"Forum" nr.6/1971, p.30-38; N. Radu, Gh.Ciulbea, op. cit., p.176.
259
Gh.Ciulbea, "Metodologia instruirii active", în "Probleme ale consiliilor populare, ale economiei
şi administraţiei locale" nr.12/1971.
260
Gh.Ciulbea, M.Vlădulescu, "Dezvoltarea spiritului novator în întreprinderi", sinteză
documentară, multiplic., I.C.D.T., Buc., 1971, p.64-84.
261
J.Bonnet, "La prevision technologique", în "L'usine nouvelle", Franţa, nr.supl.oct. 1969, p.95-96.
65
alternează cu informaţii şi sondaje ale opiniei, ceea ce permite să se corecteze, cu ajutorul
calculatorului, concluziile trase din prima etapă a operaţiei. Participanţii interogaţi, persoane
cu înaltă pregătire în domeniul de specialitate, sunt invitaţi să răspundă prin corespondenţă la
chestionarul trimis. În baza răspunsurilor primite se calculează tendinţa medie (în producerea
evenimentului şi a datei lui) care este din nou comunicată participanţilor cu invitarea acestora
de a-şi motiva opţiunea lor. Această "dezbatere" în contradictoriu îi determină pe unii să-şi
schimbe părerea şi să adere la alte opinii, ceea ce permite micşorarea deosebirilor între
răspunsuri. Rezultatele sunt din nou prelucrate şi se stabileşte o nouă valoare medie mai
precisă decât cea precedentă. Urmează o nouă informare şi o nouă prelucrare a răspunsurilor
în vederea determinării valorii medii, procesul desfăşurându-se în trei etape. În final se obţine,
prin aceste dezbateri şi calculări succesive a valorilor medii, un pronostic la care aderă
majoritatea celor chestionaţi.

7.2. Deliberarea
Deliberarea, ca proces finalizat prin adoptarea unei hotărâri, aparţine mai mult
domeniului proceselor psihice interne, atât în cazul hotărârii organelor unipersonale, cât şi în
cazul organelor colegiale. În mod practic nu există un cadru organizatoric distinct, chiar şi în
cadrul organelor colegiale, care să delimiteze deliberarea de dezbatere, întrucât procesul de
formare a convingerilor proprii are loc pe parcursul întregii dezbateri. Desigur, în cazul unor
acte administrative jurisdicţionale între momentul dezbaterii propriu-zise şi cel al deliberării
există o diferenţă de cadru organizatoric, întocmai ca şi în cazul hotărârilor judecătoreşti.
În cazul organelor colegiale fiecare participant la dezbatere optează, din considerente
specifice, asupra unui proiect sau variante şi asupra unor amendamente. Procedura de
deliberare a fiecărui participant diferă în ceea ce priveşte structura demonstraţiei sale, alegerea
şi ordonarea argumentelor, modul şi momentul de prezentare. Alegerea unei variante din mai
multe, are loc în baza unei aprecieri comparative a variantelor propuse sub aspectul diferiţilor
factori, indicatori de eficienţă, prin aprecierea unor efecte posibile ca apariţie262 etc., dar cu
respectarea cadrului legal263 care delimitează posibilităţile de opţiune.
În marea majoritate a cazurilor există mai multe alternative care se oferă alegerii,
pentru aceeaşi problemă, dar ele sunt limitate ca număr. Astfel, nu se iau în considerare
alternative imposibil de realizat, sau cele cu caracter antisocial sau ilegal. Dintre alternative se
aleg numai cele posibile ca realizare, prin mijloacele de care dispune organul, iar dintre
acestea se aleg numai cele admisibile (realizabile în conformitate cu legile în vigoare), care
include la rândul lor o serie de alternative preferabile la nivelul fiecărui individ264.
Fiecare participant va alege o anumită alternativă în concordanţă cu hotărârea pe care
şi-a format-o în baza analizei comparative a mai multor variante 265, atunci când acestea există.
Întregul grup de rezultate individuale, format în baza opţiunii proprii a fiecărui membru al
organului colegial, se transformă într-un rezultat final, colectiv, în baza a doi factori şi anume:
suma rezultatelor individuale şi influenţa determinantă a normelor legale, inclusiv a celor de
procedură în baza cărora se adoptă opţiunea generală sau actul final.
262
Fl.Gîlcă, op. cit., p.86.
263
Alex.Negoiţă, "Ştiinţa administraţiei", p.128.
264
"Modelarea proceselor sociale", Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1973, p.148.
265
Fl.Studnicki, "Despre deciziile colective", în Revista de referate şi recenzii", "Ştiinţa
administraţiei", 1972.
66
Actul de alegere a unei alternative nu interesează atât sub aspectul proceselor
psihologice interne, cât sub aspectul conduitei externe a subiecţilor care în urma deliberării îşi
manifestă voinţa în conformitate cu procesul intern. În cazul organelor colegiale are loc
transformarea unui grup determinat de soluţii individuale, într-o rezolvare finală care, potrivit
procedurii de votare, va fi considerată ca aparţinând organului colectiv.
Fiecare participant are o anumită ordine de preferinţă pentru anumite alternative. Dacă
problema în cauză este notată cu "a" iar numărul de alternative, este cuprins între 1-4, în
ordinea formulării lor starea preferenţială individuală se poate prezenta astfel:

 a 4
 
 a 2
a 1
 
 a 3
 
La nivelul organelor colegiale se formează o stare preferenţială colectivă privind o
anumită alternativă. Ea este ordonarea a "n" stări preferenţiale individuale ce intervine la toţi
participanţii la un proces decizional dat. Această stare se poate prezenta cu ajutorul unui
model (care are "n" coloane şi "m" componente) în care fiecare coloană indică numărul de
participanţi la proces, iar în cadrul fiecărei coloane prin indici se reliefează starea
preferenţială pentru anumite alternative ce aparţin grupului "a" de probleme. Dacă
participanţii sunt în număr de trei iar alternativele sunt 4, putem obţine un model (matrice) cu
următoarea structură:
În acest model, fiecare coloană reprezintă starea preferenţială

 a4 a1 a4 individuală a fiecărui subiect participant la procesul decizional,

  în ordinea descrescândă pe verticală, a importanţei acordate


fiecărei variante, iar întregul model reflectă starea preferenţială
 a2 a2 a3  colectivă.

 a1 a3 a2
Metodele de deliberare266 sunt dintre cele mai diferite
întrucât deliberarea se poate realiza, de exemplu, prin imitarea modului de deliberare al altor
 
persoane, fie prin folosirea experienţei proprii în adoptarea deciziilor267. Opiniile care pot
 a3 a1 
rezulta în urma deliberării reflectă268 fie unitatea de păreri, de la începutul şi până la
a4

terminarea dezbaterii, fondată pe elemente de conţinut sau elemente formale, fie lipsa de
unitate, caz în care minoritatea se subordonează majorităţii.

7.3. Votarea
Votarea reprezintă operaţiunea prin care se manifestă cu efecte juridice voinţa
organului colegial prin adoptarea actului juridic. Voinţa pe care o cuprinde decizia se
266
M.Oroveanu, op. cit., p.191.
267
Alex.Negoiţă, op. cit., p.173-174.
268
J.Starosciak, op. cit., p.96-97.
67
manifestă în realizarea puterii de stat şi se află numai la nivelul persoanelor care au un drept
de vot deliberativ şi nu un drept de vor consultativ sau care sunt lipsite de acest drept. Astfel,
secretarul consiliului local participă de drept la şedinţele consiliului, fără drept de vot269.
Manifestarea voinţei implică răspunderea autorilor pentru decizia luată. Voinţa trebuie
să se bazeze pe înţelegere, pe cunoaşterea faptelor reale şi să corespundă rezultatelor
deliberării. Elementele care pot anihila270 fuziunea firească dintre înţelegerea şi voinţa sunt:
- ignorarea rezultatelor deliberării, ca urmare a existenţei unor interese străine, prin
încălcarea normelor de drept, astfel încât voinţa nu reflectă convingerea subiectului;
- insuficienta deliberare şi cunoaştere a problemei, astfel încât opinia formată poate să
fie superficială sau contradictorie ceea ce împiedică formarea unei opţiuni temeinic
fundamentate şi a unei opinii unitare.
Ştiinţa administraţiei recomandă în ce priveşte procedura supunerii la vot respectarea
unor reguli. Astfel, supunerea la vot a proiectelor trebuie să se facă în ordinea efectuării
propunerilor, în afară de cazul în care prin însăşi regulamente se prevede o altă ordine sau
aceasta este fixată la începutul dezbaterii, de către organul de conducere a dezbaterilor. În
privinţa votării, de regulă se supun la vot propunerile care se exclud în mod reciproc şi care se
referă la aceeaşi materie, deoarece prin adoptarea uneia în mod ferm se exclude cealaltă
propunere, cât şi posibilitatea repetării votului. La rândul său, operaţiunea votării poate fi
guvernată de anumite reguli procedurale (vot secret sau vot nesecret) etc.

7.4. Forme procedurale concomitente adoptării actelor de drept administrativ


În etapa adoptării sau emiterii actului juridic se grupează acele forme procedurale
reunite după momentul în care intervin faţă de constituirea manifestării de voinţă ca act
juridic obligatoriu. Aceste forme procedurale se pot situa în timp faţă de acest moment, chiar
în imediata apropiere a adoptării actului juridic, dar premerg această adoptare fiind strâns
legată de ea (cum este cazul condiţiilor privitoare la quorum) în chiar momentul adoptării
(cum este cazul regulilor privitoare la vot) şi imediat după acest moment (cum este cazul
redactării înscrisului). Fiind însă atât de strâns legate de momentul adoptării actului juridic,
formele procedurale se departajează în forme concomitente adoptării şi forme ulterioare
adoptării. Şi în etapa adoptării actelor juridice se pot reîntâlni unele forme procedurale
observate în etapa pregătitoare cum sunt de exemplu acordul (concomitent) necesar
emiterii271, propunerile sau amendamentele care se fac în cursul dezbaterii proiectului de act
juridic sau procesul-verbal întocmit cu ocazia dezbaterii.
a) Quorum şi majoritatea necesară272
Quorumul reprezintă numărul de membrii necesari, raportat la numărul total de
membrii ai organului colegial, care trebuie să fie prezenţi pentru ca deliberările organului să
fie valabile. Normele privitoare la quorum sunt prestabilite şi reprezintă un element de formă
esenţial întrucât prin respectarea lor manifestarea de voinţă dobândeşte puterea de a produce
efecte juridice.

269
Art.32 din Hotărârea Guvernului nr.103/1992.
270
Alex.Negoiţă, op. cit., p.134-135.
271
De pildă, acordul primului ministru la adoptarea hotărârilor guvernului (art.6 din Legea
nr.37/1990).
272
T.Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.132.
68
Legea poate prevedea sau nu ce quorum este necesar pentru ca un organ colegial să
lucreze în mod valabil. Astfel, în cazul guvernului şi a consiliilor locale îşi găseşte aplicare
regula conducerii colective potrivit căreia, pentru ca un organ colegial să lucreze valabil este
necesară prezenţa majorităţii membrilor săi (1/2 + 1). În cazul consiliilor de conducere ale
ministerelor, quorumul legal nu este întotdeauna reglementat sub aspectul prezenţei din totalul
membrilor ce compun consiliul273. În cadrul dispoziţiilor privitoare la quorum organul nu are
libertatea de apreciere asupra lor, întrucât se găsesc cuprinse în norme organice formulate prin
lege sau prin alte acte normative superioare, faţă de care organul în cauză trebuie să se
conformeze. Pe de altă parte, aceste dispoziţii reprezintă o condiţie de valabilitate a întrunirii
legale a organului şi implicit influenţează şi valabilitatea actului administrativ,
Majoritatea necesară luării unei hotărâri reprezintă numărul de membrii din totalul
membrilor ce compun organul, număr necesar pentru ca un act juridic să fie adoptat în mod
valabil. Majoritatea necesară poate fi o majoritate simplă sau o majoritate absolută
(calificată). Astfel hotărârile Consiliului local se adoptă cu majoritate simplă iar cele ale
guvernului cu votul a cel puţin o treime din membri. Quorumul nu se confundă cu majoritatea
necesară adoptării unui act juridic întrucât primul aspect se referă la numărul de membrii
necesari ca un organ să lucreze valabil, iar al doilea se referă la numărul de membrii necesari
pentru ca un act să fie adoptat în mod valabil. Între quorum şi majoritatea necesară există o
strânsă legătură în sensul că quorumul permite să se deducă şi majoritatea necesară adoptării
unui act juridic şi invers, dacă legea nu le-ar reglementa 274. Pe de altă parte, majoritatea
necesară poate fi mai mică decât quorumul.
Dispoziţiile privitoare la quorum şi la majoritatea necesară dobândesc aplicabilitatea
efectivă numai în momentul adoptării actului juridic. Fiind forme procedurale impuse de lege
încălcarea lor atrage nulitatea absolută a actului juridic.
b) Actele administrative emise în comun
Actele administrative emise în comun de mai multe organe ale administraţiei de stat
sau de acestea împreună cu alte organisme, sunt manifestări de voinţă simultane275 făcute cu
intenţia de a produce efecte juridice. Actul juridic nu se poate forma în lipsa unei manifestări
de voinţă a unui organ, astfel încât suntem în prezenţa unui act administrativ complex.
Constituie caracteristici ale acestor acte:
- existenţa mai multor manifestări de voinţă provenind de la mai multe organe
administrative (de regulă egale276) în grad ierarhic, sau acestea împreună cu organe ori
organizaţii neguvernamentale;
- constituirea actului are loc numai prin epuizarea numărului de manifestări de voinţă
necesare adoptării lui;
- inexistenţa raporturilor de subordonare între organele participante la emitere, altfel,
în caz contrar am fi în prezenţa aprobării sau confirmării;

273
De pildă, se arată numai că adoptă hotărâri cu votul a jumătate plus unu din numărul total al
celor prezenţă (art.14, alin.3 din Legea nr.40/1990 privind organizarea şi funcţionarea
Ministerului de Interne).
274
Idem, T.Drăganu, op. cit.
275
T.Drăganu, "Studii de drept constituţional", Edit. Dacia, Cluj-Napoca, 1975, p.190.
276
Instrucţiunile nr.50/1967 ale Ministerului Muncii şi Ministerului Sănătăţii pentru aplicarea HCM
nr.2896/1966.
69
- raporturile sociale cu privire la care se manifestă voinţa organelor în cauză, intră în
competenţa tuturor acestor organe ceea ce explică de ce numeroase acte emise în comun sunt
date în aplicarea unui act normativ al unui organ superior cu competenţă generală sau,
dimpotrivă, sunt aprobate printr-un act al organului cu competenţă generală;
- actul juridic apare faţă de terţi ca act al mai multor organe, dar totuşi ca un act juridic
unilateral;
- efectele juridice se produc numai prin manifestările de voinţă ale organelor
participante la emiterea actului;
- în cazul actelor administrative individuale cu caracter ilegal, acţiunea în justiţie
împotriva unor asemenea acte, ar putea fi introdusă împotriva oricărui organ participant la
emitere, dar în practica administrativă, chiar dacă se întâlnesc acte administrative emise în
comun, în cazul actelor individuale o asemenea posibilitate, este, de regulă, exclusă întrucât
executarea unui act individual şi răspunderea pentru el presupun un organ strict determinant;
- spre deosebire de alte acte administrative complexe (ca, de exemplu, aprobările sau
acordurile), în cazul actelor emise în comun nu mai există o manifestare de voinţă
preponderentă în unitatea actului juridic complex, toate manifestările având aceeaşi
importanţă, actul neluând fiinţă în lipsa unuia din ele, iar viciile unei singure voinţe afectează
întreaga unitate a actului administrativ complex.
c) Redactarea şi semnarea înscrisului
Una din condiţiile formei externe ale actelor administrative este cerinţa formei scrise
care ocupă un loc important în cadrul condiţiilor de formă ale actelor juridice. În mod obişnuit
se face distincţie între forma exterioară, scrisă sau nescrisă a actelor juridice, şi formele
procedurale ale acestor acte.
Redactarea actului juridic reprezintă operaţiunea de întocmire a unui înscris
(document) care să reflecte deplin şi concordant manifestarea de voinţă exprimată. Momentul
redactării poate coincide cu însăşi adoptarea actului juridic sau imediat după adoptarea
acestuia, dar în strânsă legătură cu ea.
În "Metodologia generală de tehnică legislativă" se stabilesc reguli privitoare la
metode şi procedee valabile, deopotrivă, atât pentru proiectele de acte normative cât şi pentru
actele juridice propriu-zise. Aceste reguli vizează în principal actele normative de o
importanţă deosebită, putându-se grupa în următoarele categorii:
- reguli referitoare la părţile constitutive ale proiectului de act normativ277 (alcătuit din
titlul şi formula introductivă, dispoziţii generale sau de principiu, dispoziţii de conţinut,
dispoziţii finale şi dispoziţii tranzitorii);
- reguli privind structura şi procedeele de sistematizare ale proiectelor de acte
normative278, elementul structural de bază fiind articolul;
- reguli tehnice privind abrogarea, modificarea şi completarea actelor normative 279
instituindu-se principiul abrogării exprese şi directe;
- reguli privitoare la redactarea şi stilul actelor normative280 care trebuie să se
caracterizeze printr-un limbaj concis dar şi larg accesibil.

277
Art.70-78 din Decretul nr.16/1976.
278
Art.79-87 din Decretul nr.16/1976.
279
Art.88-98 din Decretul nr.16/1976.
280
Art.99-102 din Decretul nr.16/1976.
70
Deşi legea nu prevede întotdeauna şi în mod expres pentru toate actele normative
necesitatea formei scrisă, această cerinţă rezultă implicit atunci când normele legale în vigoare
stabilesc reguli referitoare la textul proiectelor de acte normative, la semnarea, prezentarea
expunerii de motive etc.
Forma scrisă reprezintă un minimum de condiţii ce permite281:
- dovada existenţei manifestării de voinţă;
- cunoaşterea exactă a conţinutului actului juridic;
- o mai strictă asigurare a respectării drepturilor şi obligaţiilor;
- un control eficient al legalităţii actelor juridice.
În cazul actelor normative cerinţa formei scrise este necesară pornind de la
considerentul că o cunoaştere reală a actelor normative se realizează, în principiu, prin
publicarea lor şi că numai astfel devine eficient principiul după care nimeni nu va putea
invoca necunoaşterea legii. În al doilea rând, actele individuale se emit numai în baza actelor
normative, ultimele constituindu-le punctul de referinţă, acte normative ce trebuie întocmite şi
păstrate în formă scrisă. În sfârşit, dreptul administrativ care exclude cutuma în materia
izvoarelor de drept, necesită o dezvoltare programată a activităţii de reglementare, actul
normativ constituind principalul izvor de drept, iar acesta se redactează în forma scrisă.
Neîndeplinirea formei scrise în cazul actelor normative, reprezintă încălcarea unei
condiţii esenţiale de valabilitate ale acestor acte. Întocmirea sau redactarea în formă scrisă a
actelor normative este strâns legată şi de modul aducerii lor la cunoştinţă prin publicare sau
comunicare.
În ceea ce privesc actele individuale problema formei scrise se pune în mod diferit.
Forma scrisă este o condiţie de valabilitate a acestora numai în ipoteza în care normele
prevăd, în mod expres sau tacit (de exemplu, obligativitatea semnării înscrisului) necesitatea
acestei forme282. Când normele nu prevăd această obligaţie actul poate fi emis în formă
nescrisă (orală).
Se vor întocmi în formă scrisă actele individuale:
- ale organelor colegiale, pentru cunoaşterea poziţiilor manifestate prin vot la
adoptarea actelor;
- actele emise în baza unei proceduri jurisdicţionale;
- actele cu caracter sancţionator şi care instituie obligaţii;
- cele pentru care legea cere în mod expres necesitatea formei scrise.
Sancţiunea nerespectării formei scrise se raportează la gravitatea încălcării acestei
condiţii de valabilitate a actului, Dacă actul individual nu a fost întocmit în formă scrisă, deşi
o asemenea formă se cere, organul administrativ nu va putea pretinde subiectului pasiv să-şi
execute obligaţiile indiferent de modul în care acesta din urmă, a luat cunoştinţă, de exemplu,
pe o altă cale (orală), de existenţa şi conţinutul actului juridic. Subiectul pasiv este în drept să
solicite organului administrativ consacrarea actului juridic în formă scrisă atunci când legea
cere această formă. Desigur, nimic nu împiedică însă ca subiectul pasiv să-şi execute de bună

281
T.Drăganu, "Actele de drept administrativ"", p.121.
282
Astfel, practica judiciară a decis că nu se poate dispune prin încheiere intabularea dreptului de
proprietate, cu privire la un imobil, pe baza unei simple adrese semnate de un şef de serviciu al
consiliului local, iar nu a unui act semnat de preşedintele acestuia şi secretar, singurii în drept a
angaja organul (Trib.jud. Bistriţa-Năsăud, dec.civ.nr.451/1969 în R.R.D. nr.7/1970, p.181).
71
voie obligaţiile ce decurg din actul administrativ, chiar dacă nu a fost respectată cerinţa formei
scrise în redactarea actului. Executarea prestaţiei sale poate fi considerată ca o obligaţie
îndeplinită cu temei legal în virtutea unei îndatoriri consacrate prin norme de drept, indiferent
de nerespectarea formei exterioare a actului juridic individual.
Elementele unui document se împart în elemente logice şi elemente formale283.
Elementele logice sunt: introducerea, motivarea (cuprinsul) şi concluzia (încheierea). Ordinea
este în funcţie de metoda de redactare. Metoda directă (analitică) presupune următoarea
ordine: introducerea, motivarea şi concluzia. Metoda indirectă (sintetică) presupune
următoarea ordine: concluzia şi motivarea. Elementele formale ale înscrisului cuprind: forma
exterioară (antetul organului ce emite actul şi al subiectului căruia este destinat), forme de
control (semnătură, ştampilă, număr de înregistrare, dată), forme de secretariat (iniţiale celui
care l-a redactat, ale celui care l-a conceput, număr de exemplare).
Semnarea înscrisului constatator al actelor juridice reprezintă o cerinţă de formă
absolut necesară. Necesitatea semnăturii se desprinde implicit din obligativitatea redactării în
formă scrisă a actului juridic, dar alteori este prevăzută expres de lege. Astfel, hotărârile
Consiliilor locale se semnează de preşedintele şedinţei284.
Semnarea înscrisului o pot realiza în cazul actelor colegiale, chiar şi persoane care au
votat împotriva actului juridic în cauză, dar cărora prin funcţiile deţinute le revine această
îndatorire.
În cazul actelor emanând de la organele unipersonale, pentru care legea cere formă
scrisă, nesemnarea reprezintă o încălcare a unei condiţii esenţiale de valabilitate, deoarece
posibilitatea cunoaşterii efective a manifestării de voinţă are loc în urma semnării înscrisului.
Semnătura consacră transformarea unui proiect într-un adevărat act juridic285.
În cazul actelor administrative care se pot emite în formă orală (nescrisă) efectele
juridice se produc fără a mai trebui îndeplinite cerinţele formei scrise. Prin exteriorizarea
voinţei, ea încetează să mai fie un simplu proces intern, devenind un fapt social-juridic, iar
terţii pot lua cunoştinţă de existenţa şi de cuprinsul ei, acţionând în funcţie de aceasta286. Un
act emis în formă orală poate fi confirmat ulterior în forma scrisă.
d) Motivarea deciziei administrative287
Totalitatea motivelor care stau la baza unuia act juridic constituie motivaţia acelui act,
iar motivarea este acţiunea de arătare a motivelor pe care se fundamentează actul. Motivarea
este un element obiectiv şi extern, fiind o condiţie formală, de procedură, acolo unde legea o
impune, spre deosebire de motivaţie care este un element intern, subiectiv şi obligatoriu.
Actele normative, categorie importantă a actelor juridice, sunt în principiu acte
motivate. Motivarea acestora se face prin expunerea de motive. Chiar dacă unele acte
normative nu sunt motivate, totuşi considerentele care au impus adoptarea lor rezultă din
rapoartele şi referatele care preced emiterea actului288. Metodologia generală de tehnică
legislativă prevede necesitatea ca proiectele de acte normative să fie trimise la avizare însoţite
283
P. Dumitru, "Organizarea muncii administrative", multiplic. Iaşi, 1971, p.103.
284
Art.20, alin.1 din Legea nr.69/1991.
285
R. Ionescu, op. cit., p.406.
286
D.Cosma, op. cit., p.410.
287
C.Wiener, "La motivation des décison administratives en droit comparé", nr.4 oct.-dec., p.779-
795 (Franţa).
288
R. Ionescu, op. cit., p.405.
72
de expunerea de motive. La cererea organelor care acordă avizul se vor trimite şi studiile sau
alte lucrări documentare care au stat la baza propunerilor de reglementare289.
Actele administrative individuale cu caracter jurisdicţional sunt acte motivate 290 în
virtutea procedurii specifice după care se elaborează şi a principiilor care stau la baza acestei
proceduri291. De asemenea, sunt motivate şi actele administrative de sancţionare sau cele care
stabilesc obligaţii. Faţă de toate celelalte acte administrative individuale sau operaţiuni
tehnico-materiale, operează, în cadrul dreptului administrativ, principiul general al
nemotivării cu excepţiile prevăzute de lege. Se consideră că motivarea ar încălca în mod
deosebit activitatea executivă, dăunând operativităţii ei sau că ar dezvălui date ce constituie
secrete292.
Motivarea actelor individuale poate fi prevăzută într-un mod expres şi direct. Astfel,
decizia de imputare dată în cadrul răspunderii materiale pentru pagube cauzate unităţii trebuie
să fie motivată293, iar dacă actul a fost atacat în justiţie, este inadmisibilă schimbarea
temeiurilor de fapt şi de drept ale acestuia294.
Motivarea poate fi prevăzută prin reglementări într-un mod expres şi indirect, în
sensul că legiuitorul nu arată că actul va fi motivat, dar cerinţa rezultă din modul de
constituire a actului juridic. Astfel, procesul-verbal295 de constatare şi sancţionare a
contravenţiilor va cuprinde, printre altele, descrierea faptei ce constituie contravenţie şi a altor
împrejurări cu indicarea actelor normative ce stabilesc şi sancţionează contravenţia.
În sfârşit, necesitatea motivării poate să apară chiar dacă nu există o dispoziţie legală
expresă în acest sens sau legea nu lasă să se întrevadă această posibilitate. Astfel, dacă decizia
de imputare este motivată, anularea ei considerăm că trebuie şi ea motivată. Această motivare,
bazată pe simetria formal-juridică ("contrarius actus"), se impune pentru că se anulează o
decizie motivată. Uneori legea prevede că refuzul autorităţilor administrative trebuie să fie
motivat, ca în cazul respingerii cererii de licenţe de export sau import296.
Conţinutul motivării se referă la împrejurările care au fost reţinute ca determinante în
emiterea actului. Sub acest aspect, în cazul actelor normative, expunerea de motive va arăta
succint297:
- cerinţele care justifică intervenţia normativă cu o referire specială la insuficienţa
reglementărilor în vigoare;
- efectele de ordin politic, economic, social şi cultural urmărite în funcţie de obiectul
reglementării;
- efectele pe care noua reglementare le are asupra reglementărilor deja existente.
În cazul actelor individuale conţinutul motivării se referă la starea de fapt, adică la
acele împrejurări care au determinat hotărârea organului, confirmându-se că acestea s-au
produs ori că au existat, cât şi la starea de drept, care exprimă modul în care organul emitent a
289
Art.52,alin.2 din Decretul nr.16/1976.
290
I.Iovănaş, op. cit., p.242.
291
V.Prisăcaru, "Jurisdicţiile speciale în R.S.R.", Ed. Acad. R.S.R., Buc., 1974, p.194.
292
N. Radu, Gh.Ciulbea, op. cit., p.110-112.
293
Art.108, paragraf.3 din Codul Muncii.
294
A se vedea decizia nr.355/1980 a Trib.jud. Botoşani cu notă de Ş.Beligrădeanu în R.R.D.
nr.12/1981, p.78 şi urm.
295
Art.17, 24 din Legea nr.32/1968.
296
Art.9 din hotărârea guvernului nr.472/1991.
297
Art.103 din Decretul nr.16/1976.
73
înţeles să aplice dispoziţiile legale în vigoare298, la cazul dat. La aceste elemente se mai
adaugă, după natura actului, indicarea probelor pe baza cărora s-au stabilit faptele, cât şi
expunerea modului în care s-a ţinut seama de probe la stabilirea faptelor, precum şi de fapte,
la stabilirea stării de drept299.
Fundamentarea sau justificare motivării reprezintă o cerinţă de conţinut300, întrucât
motivarea actelor este un element de formă. Dacă lipsa motivării face ca actul să fie
nemotivat, prezenţa ei nu implică şi justificarea măsurii dispusă prin actul juridic. Prin
nejustificarea actului administrativ se încalcă o cerinţă de fond, iar prin nemotivare se încalcă
o cerinţă de formă. Legea contenciosului administrativ permite atacarea în justiţie a refuzului
nejustificat al organelor administrative de a satisface o cerere privitoare la un drept subiectiv,
indiferent de prezenţa sau absenţa motivării301.
Sancţiunea nemotivării actelor este în funcţie de gravitatea încălcării normelor. Astfel,
actul emis în mod nemotivat este lovit de nulitate dacă a încălcat această condiţie de
valabilitate. Dacă actul este motivat, dar motivele sunt în contrazicere cu legea, actul va fi
valabil formal, dar ilegal, sub aspectul conţinutului sau temeiniciei sale302.

7.5. Forme procedurale ulterioare adoptării actelor de drept administrativ


În această categorie se grupează formalităţile procedurale care apar după momentul
constituirii actului juridic, deci după ce a avut loc manifestarea de voinţă, prezenţa lor fiind
necesară pentru desăvârşirea valabilităţii actului juridic şi a efectelor sale. Formele
procedurale posterioare se situează în timp între momentul următor adoptării actului şi
momentul declanşării procesului şi procedurii de executare a acestuia. Din această cauză nu
putem considera că formalităţile ulterioare sunt acte de executare, întrucât însăşi executarea
presupune realizarea unor operaţiuni şi formalităţi proprii. Valoarea acestor forme rezidă, în
special, în posibilităţile de control pe care le oferă organului care le realizează cu privire la
actul juridic adoptat.
Datorită intervenţiei lor într-o fază ulterioară aceste forme au primit şi denumirea de
acte complimentare303, desigur nu în sensul de acte juridice, ci datorită faptului că ele
complinesc anumite cerinţe pentru actele juridice la care se referă. Actele ulterioare se
aseamănă cu actele pregătitoare304 prin aceea că nu produc prin ele însele efecte juridice, fiind
totodată în strânsă legătură cu actul administrativ de bază. Se deosebesc între ele prin aceea că
actele ulterioare sunt posterioare elaborării actului juridic condiţionând, într-o mai mică
măsură, valabilitatea acestora şi asigurându-le într-o măsură mai mare punerea în executare.
Actele ulterioare pot lua forma unor activităţi intelectuale (de exemplu aprobarea) sau
a unor operaţiuni tehnico-materiale (de exemplu, aducerea la cunoştinţă a actului juridic). În

298
M.Anghene, "Necesitatea codificării normelor de procedură administrativă" în R.R.D..
nr.11/1973, p.60.
299
N. Radu, Gh.Ciulbea, op. cit., p.110-112.
300
V. Negru, D. Radu, "Drept procesual civil", Edit.did.şi ped., Bucureşti, 1973, p.283-284.
301
Trib. Suprem, col.civ.dec. nr.882/1968 în R.R.D. nr.12/1968, p.171.
302
T.Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.133-135.
303
D.Holt, op. cit., p.274.
304
T.Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.46.
74
cadrul lor se reîntâlnesc unele forme procedurale deja cunoscute, ca de exemplu acordul
(ulterior)305, utilizarea formei scrise etc.
a) Aprobarea
Aprobarea este manifestarea de voinţă a unui organ superior al administraţiei de stat
determinat de lege prin care aceasta încuvinţează faţă de un act deja emis de un organ ierarhic
inferior, act care fără manifestarea de voinţă ulterioară nu ar putea produce efecte juridice
conform legii306. În legislaţia noastră noţiunea de aprobare se utilizează în trei ipoteze 307:
aprobările propriu-zise, aprobările substitutive şi aprobările "improprii".
Aprobările propriu-zise sunt date de organele superioare pentru actele organelor
ierarhic inferioare emise în exercitarea unor atribuţii date de lege în competenţa acestora din
urmă. Astfel, Comisia centrală pentru ocrotirea minorilor va putea aproba organizarea de
comisii pentru ocrotirea minorilor pe lângă consiliile locale municipale, ale sectoarelor
Municipiului Bucureşti şi consiliile orăşeneşti şi comunale308; consiliul local, aprobă statutul
comunei sau oraşului şi regulamentul de funcţionare al consiliului309.
Aceste aprobări se caracterizează prin faptul că:
- sunt forme ulterioare emiterii actului administrativ;
- provin de la organe superioare celui care emite actul:
- organul care dă aărobarea este individualizat prin lege:
- prin emiterea aprobării organul inferior nu este obligat să execute actul aprobat;
- se emite numai la solicitarea organului subordonat;
- nu acoperă viciile actului aprobat;
- actul aprobat devine, faţă de terţi, obligatoriu şi executoriu numai după aprobare;
- actul aprobat poate fi revocat de către organul emitent fără o nouă aprobare;
- pentru a obţine anularea, în baza legii contenciosului administrativ, a unui act
aprobat, prin acţiunea în justiţie va trebuie chemat în judecată, ca pârât, organul inferior
emitent actului;
- efectele juridice se produc în virtutea actului de bază, aprobat iar nu a aprobării
propriu-zise.
În literatura de specialitate310 s-a considerat că aprobarea, ca şi alte acte
complimentare, intervine numai atunci când se reglementează sau se rezolvă probleme ce
intră în competenţa mai multor organe ale administraţiei de stat. Afirmaţia nu poate fi
acceptată decât cu unele rezerve. În cazul aprobărilor propriu-zise nu se poate susţine că
organul al cărui act este aprobat ar acţiona în cadrul competenţei organului superior, întrucât
în acest caz am fi în prezenţa aprobărilor substitutive. Pe de altă parte, dacă raporturile sociale
ar fi de competenţa normativă a mai multor organe administrative diferite ca sisteme ierarhice
atunci s-ar recurge la acte emise în comun de subiectele interesate.
Analizând efectele juridice ale unui act aprobat vom constata că el este un act juridic
complex, o unitate juridică, alcătuită din două elemente: actul de bază, ce se aprobă şi actul de
305
De pildă, recomandările colegiului de conducere al Ministerului de Interne, neconcretizate în
ordine, se aduc la cunoştinţa celor interesaţi numai cu acordul ministrului de interne.
306
T.Drăganu, op. cit., p.137.
307
T.Drăganu, "Actele administrative şi faptele…", p.97.
308
Art.20, alin.3 din Legea nr.3/1970.
309
Art.21 lit."b" din Legea nr-69/1991.
310
D.Holt, op. cit., p.75.
75
aprobare. În această unitate rolul hotărâtor îl are actul aprobat, întrucât este un act juridic
adoptat în limitele competenţei legale a organului emitent. Aprobarea lui constituie o cerinţă
de valabilitate şi nu de existenţă, actul fiind deja constituit din momentul adoptării sale legale.
Totuşi din momentul aprobării se leagă o serie de efecte, cum ar fi comunicarea, punerea în
executare etc.
Aprobările substitutive sunt emise de un organ ierarhic superior pentru actele
organului subordonat care acţionează într-un domeniu sau ramură de activitate şi de raporturi
sociale de competenţa organului supraordonat. În această categorie intră, de exemplu,
aprobările prin hotărâri guvernamentale a diferitelor statute şi regulamente emise pe baza şi în
executarea legii. Se numesc "substitutive" întrucât admit substituirea organului superior în
competenţa sa de către organul ierarhic inferior.
Aprobările substitutive se caracterizează prin:
- obligativitatea punerii în executare a actului aprobat;
- faptul că aprobarea nu acoperă viciile esenţiale ale actului aprobat;
- faptul că organul beneficiar al aprobării nu mai poate revoca actul aprobat, decât
solicitând o nouă aprobare;
- acţiunea în justiţie în baza Legii contenciosului administrativ se introduce împotriva
actului de aprobare, iar ca pârât apare organul autor al aprobării;
- efectele juridice se produc în baza actului de aprobare.
Se impune o precizare. Faptul că aprobarea sustitutivă nu acoperă viciile actului
aprobat, deşi aprobarea are un rol hotărâtor în această unitate juridică, are în vedere existenţa
unor vicii esenţiale ale actului aprobat (ca, de exemplu, lipsa majorităţii cerută de lege pentru
adoptarea actului aprobat), lipsa actului aprobat şi a cărui existenţă condiţionează emiterea şi
nu existenţa unor vicii neesenţiale (ca, de exemplu, lipsa semnăturii de pe înscrisul constatator
al unui act juridic adoptat în mod valabil de un organ colegial), vicii care sunt acoperite prin
aprobare.
În cadrul acestor aprobări organul emitent al actului aprobat acţionează într-un
domeniu sau ramură de activitate de competenţa organului ierarhic superior, putând astfel să
se substituie în competenţa aceluia, fireşte în măsura în care normele în vigoare permit o
asemenea înlocuire, ştiut fiind că ea nu poate opera în cazul unei competenţe exclusive a
organului superior, datorită caracterului propriu sau personal al competenţei care constituie o
trăsătură esenţială a acesteia. De asemenea, respectiva aprobare se poate da numai în cazul în
care prin ea nu se depăşeşte şi limita exterioară a competenţei organului superior care emite
aprobarea.
Actul aprobat şi aprobarea formează o strânsă unitate juridică alcătuind un act
administrativ complex. Totuşi legătura dintre cele două elemente componente ale acestui act
se pune în mod diferit faţă de ipoteza aprobărilor propriu-zise. Elementul esenţial, spre
deosebire de cealaltă formă procedurală, îl constituie, de astă dată tocmai aprobarea. Actul
juridic produce efecte numai în virtutea aprobării şi de aceea aprobarea nu reprezintă doar o
simplă condiţie de valabilitate a actului juridic, ci un element de existenţă al actului
administrativ complex. În acest sens invocăm şi opinia după care actul neaprobat este
considerat doar ca un proiect de act juridic de care organul ierarhic superior nici nu ar avea
nevoie, deoarece are posibilitatea de a emite un act în limitele competenţei sale legale311.
311
I.Iovănaş, op. cit., p.243.
76
Întrucât elementul esenţial îl constituie manifestarea de voinţă a organului superior, în
lipsa ei subiectele de drept cărora le este destinat actul, nu sunt obligate să se conformeze
conţinutului dispoziţiilor lui. Actul juridic lipsit de această aprobare nu poate fi pus în
executare.
Aprobările "improprii" se referă la aprobarea cererilor sau propunerilor cu care este
sesizat un organ de stat. Astfel, cererea de autorizare a deţinerii de arme de foc este aprobată
de către şeful Inspectoratului judeţean de Poliţie sau al Municipiului Bucureşti, ori de
locţiitorul acestuia312. Această aprobare, care apare frecvent inserată pe cererile adresate
administraţiei de stat, este în realitate un act administrativ simplu, deoarece nu desăvârşeşte
un alt act juridic şi are o existenţă juridică proprie. Asemenea aprobări se întâlnesc în special
în cazul actelor administrative emise la cerere şi stau la baza eliberării diverselor permise,
certificate, înscrisuri etc.
b) Confirmarea313
Noţiunea de confirmare este utilizată în mai multe sensuri: confirmare "improprie",
confirmare propriu-zisă, confirmare aprobativă.
Întru-un prim sens, noţiunea de confirmare "improprie", desemnează un act prin care
un organ al administraţiei de stat aduce la cunoştinţă că înţelege să-şi menţină un act juridic
emis anterior. În acest sens actul de confirmare rămâne la nivelul simplei manifestări de
voinţă lipsite de orice efect juridic. Totuşi, prin confirmare se pot produce şi unele efecte
juridice. Astfel, organul poate confirma că a repus în aplicare un act juridic propriu care a fost
anterior suspendat pentru o anumită perioadă de timp. De asemenea, prin confirmare se pot
prelungi în timp efectele unui act administrativ. Astfel, autorizaţiile eliberate în materia
armelor de foc, muniţiilor şi materialelor explozive se vizează periodic de către Inspectoratul
Judeţean de Interne, sau al Municipiului Bucureşti, în a cărui rază teritorială îşi are domiciliul
sau sediul titularul în cauză314.
Într-un alt sens, confirmarea "propriu-zisă" are ca scop asigurarea valabilităţii unui act
administrativ emis anterior de acelaşi organ sau de un organ inferior, afectat de anumite vicii,
astfel încât confirmarea apare ca o manifestare de voinţă distinctă de actul confirmat care
contribuie la valabilitatea acestuia. Atunci când viciul care afectează actul organului inferior
sau nulitatea lui constă în faptul că emiterea acestui act este legată de competenţa organului
superior, nu mai suntem în domeniul confirmării, ci în realitate organul superior emite o
aprobare substitutivă sau adoptă pur şi simplu un nou act juridic.
Într-un ultim sens, noţiunea de confirmare aprobativă, desemnează în realitate
aprobările date de un organ superior în scopul punerii în executare a unui act emis anterior de
un organ inferior. Actul de confirmare nu adaugă noi efecte juridice actului confirmat. Astfel,
senatul instituţiei de învăţământ superior confirmă hotărârile consiliilor315 facultăţilor asupra
rezultatului concursurilor pentru ocuparea postului de asistent316.

312
Art.3, alin.1 şi 2 din H.C.M. nr.1369/1971.
313
T.Drăganu, "Actele administrative…", p.105 şi urm.
314
Art.48 din Decretul nr.367/1971.
315
Art.133 din Statutul personalului didactic.
316
Hotărârea comisiei de doctorat se supune spre confirmare comisiei superioare de diplome,
această operaţiune neconferind titlul de doctor în ştiinţe (a se vedea în acest sens
Trib.supr.sec.civ. nr.97/1982 în R.R.D.. nr.10/1982, p.59.
77
c) Ratificarea317
Noţiunea de ratificare318 este utilizată în sensul de ratificare propriu-zisă şi în sensul de
ratificare improprie. Ratificarea propriu-zisă este operaţiunea de control asupra unui act
administrativ anterior adoptat de un alt organ de stat, act care îşi produce în mod propriu şi
deplin efectele juridice urmărindu-se prin ratificare descărcarea de răspundere a organului
emitent al actului ratificat. Ratificarea, vizează astfel, numai raporturile dintre organele în
cauză fără să afecteze şi efectele actului juridic faţă de terţi.
Rămânând decizii administrative şi după ratificare, ele vor putea fi revocate de către
organul administrativ emitent şi vor putea fi, după caz, supuse controlului judecătoresc.
Caracteristicile acestei ratificări constau în aceea că:
- este o operaţiune ulterioară emiterii actului juridic;
- presupune existenţa unui act juridic valabil anterior;
- operează în cadrul raporturilor dintre autorităţi diferite;
- efectele juridice rezultă din actul ratificat şi nu din cel de ratificare.
Într-un alt sens ratificările improprii se referă la manifestările de voinţă ale unui organ
superior prin care acesta urmăreşte să dea valabilitate actului emis de un organ inferior cu
depăşirea competenţei legale a acestuia din urmă, dar în cadrul competenţei organului
superior.
d) Aducerea la cunoştinţă a actelor administrative
Aducerea la cunoştinţă a deciziei este operaţiunea prin care are loc înştiinţarea
subiectelor cu privire la existenţa şi conţinutul actului juridic. Ea se realizează prin
comunicare şi publicare.
Comunicarea319 reprezintă operaţiunea prin acre organul administrativ competent
predă un act al său sau al altui organ, fie direct celui interesat, fie unei persoane din familie,
de serviciu, fie afişându-l la locuinţa sau, sediul celui în cauză320. Comunicarea operează cu
privire la subiectul destinatar al actului individual sau pentru orice alte subiecte interesate.
Astfel, comunicarea datelor din cazierul judiciar321 operează faţă de organele de urmărire
penală şi instanţele judecătoreşti care le pot cere ori de câte ori este necesar cu privire la
persoana aflată în curs de urmărire penală sau judecată. De asemenea, organele militare pot
cere copie de pe cazierul judiciar al persoanei supuse obligaţiilor militare. În sfârşit,
persoanele fizice care au interes legitim pot obţine certificat de pe cazierul judiciar, iar
organizaţiile pot cere extras de pe cazierul judiciar al unei persoane, dacă cunoaşterea datelor
cu privire la aceasta le este necesară. Comunicarea trebuie făcută de organul care emite actul,
orice altă comunicare făcută de un alt organ fiind lipsită de eficienţă322.

317
T.Drăganu, op. cit., p.107.
318
În legislaţia anterioară erau supuse ratificării deciziile comitetelor şi birourilor executive ale
consiliilor populare locale emise în intervalul dintre sesiuni şi în realizarea atribuţiilor acestora
din urmă, conform prevederilor art.26 din Legea nr.57/1968. La ora actuală parlamentul ratifică
acordurile, convenţiile şi înţelegerile – din anumite domenii – semnate de guvernul român şi care
fac necesară adoptarea sau revizuirea legilor (art.4 din Legea nr.4/1991 privind încheierea şi
ratificarea hotărârilor)
319
Comunicarea trebuie să vizeze aducerea la cunoştinţă a actului şi nu a măsurii dispuse prin el; a
se vedea în acest sens, Trib.Supr.dec.nr.8/1979 în R.R.D., nr.8/1979, p.50.
320
T.Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.135.
321
Art.13 din Legea nr.7/1972 privind cazierul judiciar.
78
Comunicarea operează în cadrul actelor administrative individuale, care, de regulă,
obligă la o anumită prestaţie, în cazul actelor administrative jurisdicţionale şi a celor cu
caracter sancţionator-contravenţional. De asemenea, operează şi în cazul unor persoane care
sunt îndreptăţite la valorificarea anumitor drepturi sau exercitarea unor atribuţii. Astfel,
comunicarea procesului-verbal în copie se face către contravenient, părţii vătămate şi
persoanei fizice sau juridice prevăzute de lege, de către organul care a aplicat sancţiunea, în
termen de cel mult o lună de la data aplicării sancţiunii323. Procesul-verbal de constatare se
trimite comandantului Unităţii Militare din care face parte contravenientul, militar în termen,
spre a i se aplica, dacă procesul-verbal este întemeiat, măsuri disciplinare324.
Comunicarea se mai întâlneşte şi în cazul actelor normative, cum este cazul unor
anexe ale acestora care se comunică direct celor interesaţi.
Publicarea325 este operaţiunea prin acre actul este adus la cunoştinţa subiectelor de
drept prin imprimare, afişare, difuzare în presa scrisă sau vorbită. Ea este caracteristică în
special actelor normative. Astfel, hotărârile cu caracter normativ ale consiliilor locale se aduc
la cunoştinţa populaţiei, prin publicare, prin afişare sau prin orice alt mijloc de publicitate. În
unităţile administrativ-teritoriale în care minorităţile naţionale au o pondere însemnată,
acestea se aduc la cunoştinţa cetăţenilor şi în limba acelei naţionalităţi 326. De asemenea,
Regulamentul de ordine interioară se aduce la cunoştinţa tuturor persoanelor angajate într-o
unitate, instituţie, fiind afişat, în permanenţă, la loc vizibil.
Publicarea se întâlneşte şi în cazul unor acte individuale cum ar fi listele de alegători,
listele privind rezultatele unui concurs pentru ocuparea unor posturi etc. Publicarea unui act
individual nu exclude şi comunicarea lui către subiectul interesat, întrucât comunicarea
rămâne totuşi principala modalitate de încunoştinţare directă a acestuia, ca de exemplu, în
cazul numirii în unele funcţii administrative de conducere. Există cazuri când publicarea este
dublată în mod obişnuit de comunicare. Astfel, instituţiile de învăţământ superior unt obligate
să comunice centrelor militare numele candidaţilor reuşiţi la examenul de admitere în termen
de 10 zile de la fişarea rezultatelor acestuia327.
Publicarea actelor individuale este utilizată în ipoteza în care practic este imposibilă
efectuarea comunicării individuale către toate subiectele interesate, ca de exemplu, listele
candidaţilor reuşiţi la un concurs sau listele electorale. Ea este utilizată şi ca mijloc de
informare a opiniei publice asupra unor probleme, ca de exemplu, în cazul numirii în unele
funcţii administrative de conducere. Uneori comunicare se poate referi şi la alte subiecte decât
cele interesate, ca, de exemplu, în cazul încadrării în muncă a unei persoane, când faptul
încadrării urmează să fie adus la cunoştinţă colectivului din compartimentul în care urmează
să lucreze persoana328.

322
De la data comunicării actului administrativ pretins ilegal se determină momentul curgerii
termenului de introducere a acţiunii judiciare în temeiul Legii contenciosului administrativ
(Trib.Supr., dec.civ.955/1978, în "Culegere de decizii", p.307).
323
Art.24, alin.1 din Legea nr.32/1968.
324
Art.44, alin.1 din Legea nr.32/1968.
325
T.Drăganu, op. cit., p.135.
326
Art.30 din Legea nr.69/1991.
327
Art.92, alin. ultim. din Legea nr.14/1972.
328
Art.65 din Codul Muncii.
79
Publicarea actelor normative este o consecinţă firească a principiului după care nimeni
nu poate invoca în apărarea sa necunoaşterea legii, prin publicare oferindu-se tocmai
posibilitatea cunoaşterii existenţei şi conţinutului normelor juridice. Comunicarea şi
publicarea sunt strâns legate în special de cerinţa formei scrise a actului adus la cunoştinţă,
ceea ce nu împiedică posibilitatea ca un act scris să fie confirmat oral sau un act emis în formă
orală să fie confirmat ulterior, într-o formă scrisă şi comunicat tot în această formă.

80
Secţiunea 8

Executarea actelor de drept administrativ

8.1. Obiectul executării administrative


Pentru înfăptuirea sarcinilor sale administraţia publică desfăşoară o intensă activitate
de organizare a executării şi de executare în concret a legilor şi a altor acte subordonate legii.
Administraţia execută atât propriile decizii, cât şi actele altor organe de stat, organe şi
organizaţii neguvernamentale, persoane fizice şi juridice.
Deciziile proprii pe care administraţia şi le execută pot fi acte juridice (administrative,
civile, de dreptul muncii) sau pot fi operaţiuni tehnico-materiale, deci lipsite de caracter
juridic (avize, comunicări, evidenţe etc.).
Deciziile juridice ale administraţiei pot fi duse la îndeplinire fie prin alte acte juridice,
fie prin simple operaţiuni. Astfel, măsura sancţiunii amenzii contravenţionale se poate realiza
prin instituirea popririi asigurătoare sau a sechestrului asigurător, care au ca efect juridic
indisponibilizarea banilor sau a bunurilor. De asemenea, măsura confiscării administrative a
unor bunuri, dispusă printr-un act de drept administrativ, se poate executa prin preluarea
bunurilor prin intermediul unui proces verbal de inventariere a acestora. Există cazuri în care
executarea unor operaţiuni tehnico-materiale se poate face şi în afara unor acte juridice, ca de
exemplu, comunicarea unor date statistice unor organe care le solicită.

8.2. Subiectul execuţiei administrative


Subiectul care execută actele de drept administrativ poate fi diferit. În primul rând,
sarcina executării deciziei administrative revine subiectului pasiv, titular al obligaţiei:
contravenientului, persoană fizică, îi revine sarcina amenzii contravenţionale; autorităţilor le
revine obligaţia întocmirii şi păstrării evidenţei documentelor secret de stat329 etc. De
asemenea, sarcina punerii în executare a deciziei poate reveni şi organului administrativ, chiar
dacă el nu apare ca titular al unei obligaţii ci, dimpotrivă, al unor drepturi. Astfel, în caz de
neplată, la termen, a impozitelor şi a taxelor datorate statului, organele financiare au obligaţia
de a declanşa procedura executării silite. Este cunoscut faptul că drepturile organului
administrativ faţă de celălalt subiect (pasiv) al raportului juridic (titularul obligaţiei) apar ca
îndatoriri faţă de lege.

8.3. Formele execuţiei administrative


Executarea sarcinilor de către administraţia de stat se poate face atât în afara
răspunderii juridice, cât şi în cadrul acesteia. Sunt numeroase cazurile în care administraţia
execută măsuri în afara răspunderii juridice, deci fără ca măsura executării să intervină ca
urmare a atitudinii culpabile a unui subiect (ca de exemplu, în cazul întocmirii listelor de
alegători330, a selecţionării periodice a documentelor autorităţilor şi instituţiilor de stat331, a

329
Art.5 din H.C.M. nr.19/1972.
330
Art.8 din Legea nr.68/1992.
331
Art.14 din Decretul nr.472/1971.
81
întocmirii actelor de identitate332 etc.). În unele cazuri executarea unei măsuri are loc în cadrul
răspunderii juridice a subiectului de drept. Asemenea cazuri sunt, de exemplu, executarea
amenzii contravenţionale333, executarea măsurii confiscării administrative334, dispuse ca
urmare a comiterii unei contravenţii, sau ipoteza executării deciziei de anulare a schimbării
domiciliului prin întocmirea menţiunii corespunzătoare în actul de identitate335. Executarea de
către administraţie se poate face fie în baza convingerii celui chemat să realizeze măsura, fie
luându-se măsuri de constrângere asupra acestuia, a bunurilor şi a veniturilor sale.

8.4. Metode de executare în administraţia de stat


Metodele de executare utilizate şi de administraţia de stat sunt metoda convingerii şi
metoda constrângerii336. Convingerea reprezintă atitudinea psihică de însuşire sau aprobare a
unei idei şi de recunoaştere a ei ca adevărată. Convingerea juridică se exteriorizează printr-o
conduită conformă a subiectului de drept cu prevederile legale. Ansamblul măsurilor
educative utilizate în scopul formării convingerilor asupra justeţei politicii, moralei, dreptului
etc., constituie metoda convingerii.
În formarea convingerilor juridice la subiectele de drept un rol de seamă îl au organele
administrative, mai ales în raporturile lor cu cetăţenii. Ele trebuie să dea dovadă de
solicitudine, operativitate şi competenţă profesională faţă de cererile şi sesizările persoanelor,
să respecte ele însele şi în primul rând legea, întărind astfel încrederea şi convingerea
cetăţenilor în necesitatea respectării dreptului. De altfel, executarea din convingere a actelor
juridice în general şi a celor administrative în special, permite:
- uşurarea activităţii de executare;
- realizarea actelor printr-o programare simplificată;
- excluderea constrângerii şi a procedurii ei complexe;
- exprimă adeziunea la deciziile adoptate.
Deşi legea nu reglementează expres ce procedură trebuie să urmeze organele pentru a
recurge în mod prioritar la executarea din convingere a măsurilor, totuşi având în vedere
funcţia cultural-educativă a statului, inclusiv a administraţiei sale, se pot desprinde unele
reguli pe linia obligaţiilor ce revin administraţiei în utilizarea prioritară a metodei convingerii
în procesul execuţional337 şi anume:
- activitatea de explicare se duce la nivel individual sau colectiv, în funcţie de
subiectele cărora le este destinat actul;
- activitatea de explicare a justeţei unei măsuri se face fie în vederea pregătirii opiniei
publice sau a celor în cauză pentru o hotărâre ce urmează să fie luată, fie se desfăşoară cu
privire la o decizie deja adoptată;
- explicarea se poate face fie direct celor interesaţi, fie prin intermediul mijloacelor de
informare în masă.

332
Art.4 din Legea nr.5/1970.
333
Art.40 din Legea nr.32/1968.
334
Art.8 din Legea nr.32/1968.
335
Art.10 din Decretul nr.68/1975 (abrogat).
336
I.Iovănaş, op. cit., p.341 şi urm.
337
J.Starosciak, op. cit., p.276, 297-300, 304.
82
Metoda convingerii în executarea unor măsuri administrative se poate utiliza fie în
afara răspunderii juridice (de exemplu, rechiziţionarea unor bunuri) fie în cadrul ei (de
exemplu, plata pe loc a amenzii contravenţionale făcută direct agentului constatator338).
Deşi dreptul contemporan se caracterizează prin primatul convingerii, ca metodă
principală de asigurare a respectării legii, acesta nu exclude constrângerea atunci când
măsurile educative nu produc efectele scontate. Constrângerea reprezintă obligarea unui
subiect la însuşirea unei conduite pe care nu o împărtăşeşte. Constrângerea juridică reprezintă
obligarea la executarea unei măsuri prin utilizarea forţei de constrângere a statului. Ceea ce
deosebeşte, printre altele, administraţia publică de alte categorii de organe ale statului, este
faptul că aceasta dispune de o forţă de constrângere proprie utilizată atât pentru realizarea
propriilor acte, cât şi a actelor altor organe de stat, organe şi organizaţii neguvernamentale.
Reguli de bază, indicate de dreptul şi de ştiinţa administraţiei, în utilizarea metodei
constrângerii ar fi următoarele:
- constrângerea se utilizează numai când metodele de convingere întrebuinţate nu au
dat rezultat, unica măsură fiind obligarea subiectului de drept la o anumită conduită
determinată;
- recurgerea la constrângere se face numai după avertizarea sau somarea prealabilă a
subiectului că în lipsa executării benevole a obligaţiilor sale se va trece la utilizarea
constrângerii;
- constrângerea se utilizează numai cu respectarea normelor şi în cazurile prevăzute de
lege, cu procedura şi metodele legale.
Faţă de aceste recomandări se impun unele precizări.
Prima precizare se referă la faptul că în literatura de specialitate se consideră în
unanimitate că măsura constrângerii se utilizează numai atunci când metoda convingerii nu dă
rezultate. Această ipoteză, valabilă în majoritatea cazurilor, nu acoperă situaţiile în care de la
bun început organul trebuie să recurgă la măsura constrângerii. Astfel, în cazul săvârşirii unor
contravenţii privind regulile de convieţuire socială, ordinea şi liniştea publică, dacă există
temerea de dispariţie a făptuitorului, organul de poliţe îl va conduce de îndată înaintea
instanţei de judecată339.
O a doua precizare se referă la faptul că în literatura juridică 340 metodele juridice de
constrângere sunt clasificate în metode de natură judecătorească şi metode de natură
administrativă. O asemenea clasificare este incompletă deoarece măsura constrângerii poate fi
dispusă şi în îndeplinirea actelor de urmărire penală ale procurorului sau în realizarea actelor
aparţinând şi altor autorităţi, de pildă, ale parlamentului.
O a treia precizare are în vedere faptul că măsurile de constrângere administrative sunt
împărţite, în mod obişnuit, în măsura stabilirii răspunderii juridice şi în măsuri de executare
silită. Desigur, este evident faptul că metoda constrângerii poate apărea şi în afara răspunderii
(de exemplu, rechiziţionarea forţată a unor bunuri) sau în cadrul răspunderii administrative
(de exemplu, executarea silită a amenzii contravenţionale), dar ea nu poate fi identificată cu
măsura executării silite în cazul constrângerii exercitate în afara răspunderii administrative
deoarece această constrângere nu vizează numai măsuri de executare silită. În adevăr, prin
338
Art.25 din Legea nr.32/1968.
339
Art.10, alin.2 din Legea nr.61/1991.
340
I.Iovănaş op. cit., p.345.
83
măsura executării silite se înţelege procedura prin mijlocirea căreia titularul unui drept
subiectiv recunoscut printr-un titlu executoriu, constrânge, cu ajutorul organelor de stat
competente, pe cel care încălcase dreptul, să execute prestaţia specificată în titlu, asigurându-
se în felul acesta, respectarea dreptului şi a ordinii de drept încălcate341.
Or, din analiza acestei definiţii se poate trage concluzia că executarea silită presupune,
pentru declanşarea ei, întotdeauna vătămarea unui drept subiectiv. În acest sens ea are un
câmp mult prea limitat faţă de noţiunea, mai generală, de constrângere (administrativă), în
care se include şi constrângerea ce se utilizează şi în cazul în care nu se vatămă nu drept
subiectiv, şi când, deci, nu se recurge la executarea silită în sensul pe care îl dă acestei noţiuni
dreptul procesual civil. Într-adevăr, neîndeplinirea obligaţiei de a preda un bun supus
rechiziţionării, nedistrugerea unor bunuri contaminate sau încercarea de sustragere de la
răspunderea contravenţională declanşează măsuri de constrângere a subiectului sau a
bunurilor sale şi nu declanşează măsuri de executare silită.
O ultimă precizare se referă la distincţia dintre măsura stabilirii răspunderii juridice şi
măsurile de constrângere.
În primul rând, constrângerea anihilează voinţa subiectului (de exemplu, în cazul
rechiziţionării forţate a unor bunuri), în timp ce stabilirea răspunderii juridice limitează doar
libertatea de acţiune şi de voinţă a subiectului, ceea ce totuşi îi permite ca să-şi execute de
bună voie obligaţiile (de exemplu, plata pe loc a amenzii contravenţionale), fie, la nevoie,
recurgerea la măsuri de constrângere (de exemplu, instituirea popririi asupra salariului pentru
neplata amenzii).
În al doilea rând, declanşarea răspunderii juridice presupune întotdeauna încălcarea
unor norme, în timp ce măsurile de constrângere se pot aplica şi în afara încălcării normelor
sau a existenţei răspunderii juridice.
În al treilea rând, constrângerea în afara răspunderii juridice nu presupune cu
necesitate un act juridic individual (de exemplu, pentru legitimarea unei persoane despre care
se consideră că a săvârşit o faptă socialmente periculoasă sau care trebuie identificată agentul
constatator poate apela, la nevoie, la ofiţerii şi subofiţerii de poliţie, care sunt obligaţi să-i
acorde sprijin342), în timp ce răspunderea juridică şi constrângerea bazată pe ea, presupun
întotdeauna un act juridic (de exemplu, în cazul sancţiunii administrative).
În sfârşit, dacă în procesul civil noţiunea executării prin constrângere se leagă de
existenţa unui titlu investit cu formulă executorie343, prin care se recunoaşte un drept subiectiv
încălcat urmărindu-se restabilirea lui, în dreptul administrativ chiar dacă măsura constrângerii
are la bază un act de drept administrativ acesta poate fi pus imediat în executare, fiind el
însuşi un titlu executoriu "sui generis", fără nici o altă formalitate deosebită.

8.5. Forme procedurale ale executării administrative


Procesul de executare administrativă cunoaşte şi el existenţa unor formalităţi
procedurale care trebuie respectate. Aceste formalităţi pot fi analizate în afara răspunderii
administrative, când procesul de executare are loc din convingerea sau prin constrângerea

341
I.Stoenescu, A.Hilsenrad, "Tratat teoretic şi practic de procedură a execuţiei silite", Ed.
Academiei, Bucureşti, 1966, p.21-26.
342
Art.18, alin.2 din Legea nr.32/11968.
343
V. Negru, D. Radu, op. cit., p.421.
84
subiectului, fie această analiză se poate face în cadrul răspunderii administrative, când, la fel,
executare se poate face pe baza convingerii sau prin constrângerea celui obligat.
În cazul formelor procedurale instituite în procesul executării benevole, dar în afara
răspunderii întâlnim forme procedurale mult simplificate, uneori lipsind orice formă
procedurală în realizarea obligaţiei juridice (de pildă, în cazul impozitului privind imobilele
înştiinţarea de plată, urmată de efectuarea plăţii).
În cazul formelor procedurale instituite în procesul executării prin constrângere, dar în
afara răspunderii juridice, întâlnim forme procedurale cum sunt, de exemplu, comunicările.
Astfel, Comisia pentru ocrotirea minorilor comunică organelor poliţiei, în vederea executării,
o copie a hotărârii344 prin care dispun măsuri educative faţă de minorii a căror dezvoltare
fizică, morală sau intelectuală ori a căror sănătate este primejduită de familie345. Actele
procedurale sunt scutite de orice taxă346.
În cazul executării administrative în cadrul răspunderii administrative este necesară
săvârşirea, în prealabil, a faptei ilicite care constituie temeiul răspunderii subiectului. Legea
prevede, de regulă, formalităţi simplificate în cazul executării din convingere a sancţiunii.
Astfel, în cazul în care contravenientul achită pe loc agentului constatator jumătate din
minimul amenzii prevăzute în actele normative pentru fapta săvârşită, iar prin contravenţie nu
s-a cauzat o pagubă şi nu există bunuri supuse confiscării, procesul-verbal nu se mai încheie şi
orice urmărire încetează, plata amenzii făcându-se contra chitanţă347.
În cazul execuţiei prin constrângere şi în cadrul răspunderii formalităţile sunt mai
numeroase şi mai complexe. Astfel, executarea silită a amenzii contravenţionale (făcută
asupra veniturilor şi a celorlalte bunuri ale contravenientului348) începe cu înfiinţarea popririi
de către organul financiar urmăritor (al localităţii în care domiciliază contravenientul 349),
printr-o adresă scrisă de înfiinţare a popririi ce se trimite terţei persoane care datorează
plătitorului de venituri bugetare sumele de bani asupra cărora se exercită poprirea. Poprirea350
astfel înfiinţată fiind executorie, terţul poprit este obligat să o îndeplinească, efectuând
reţinerile din sumele de bani poprite şi vărsând sumele reţinute în contul de venit bugetar
indicat prin adresa de înfiinţare a popririi.

344
Art.16(5) din Legea nr.3/1970.
345
Art.1, lit."c" din Legea nr.3/1970.
346
Art.21 din Legea nr.3/1970.
347
Art.25, alin.1 din Legea nr.32/1968.
348
Art.40 din Legea nr.32/1968.
349
Idem, op. cit.
350
I.Glige, "Drept financiar", Edit.did şi ped., Bucureşti, 1975, p.184-185.
85
Secţiunea 9

Căile administrative de atac

9.1. Noţiunea şi clasificarea căilor administrative de atac


Administraţia de stat are, printre altele, sarcina satisfacerii drepturilor subiective şi a
intereselor legitime ale subiectelor de drept. În multe cazuri aceasta se realizează prin
emiterea din oficiu a actelor de drept administrativ, dar alteori este necesară o solicitare
expresă adresată organelor de stat. Posibilitatea de adresare unor autorităţi publice sau dreptul
de petiţionare, este garantată tuturor cetăţenilor de Constituţie351. Acest drept se exercită prin
cereri, reclamaţii, sesizări şi propuneri adresate organelor de stat 352, care au obligaţia de a
rezolva solicitările cetăţenilor care privesc drepturi şi interese personale sau colective353.
Cererea reprezintă solicitarea prin care o persoană se adresează unui organ în scopul
luării unei măsuri destinate să asigure realizarea unui drept subiectiv sau a unui interes
personal. Propunerea urmăreşte să determine organul în luarea unor măsuri menite a satisface
interese generale. Reclamaţia reprezintă solicitarea prin care se urmăreşte să se determine
organul să revină asupra unei măsuri deja luate şi despre care se pretinde că lezează un drept
subiectiv sau un interes personal. Sesizarea este mijlocul procedural care urmăreşte apărarea
unui drept sau interes general lezat, urmărind să determine organele competente în luarea unor
măsuri legale vizând restabilirea legalităţii încălcate. Legea nr.1/1978 cu privire la activitatea
de rezolvare a propunerilor, reclamaţiilor şi cererilor a creat un regim juridic unitar pentru
toate formele dreptului de petiţionare.
Împotriva măsurilor de orice natură ale administraţiei subiectele pot exercita calea de
atac, prin intermediul reclamaţiei sau a sesizării, atât la organul autor al măsurii, cât şi la
organele ierarhic superioare acestuia. Calea de atac constituie mijlocul procedural care
creează posibilitatea remedierii încălcării drepturilor subiective şi a intereselor legitime în
urma unor vătămări cauzate de către autorităţile publice, respectiv ale administraţiei de stat.
Calea administrativă de atac poartă denumirea generică de recurs. Prin acte normative ea este
denumită în mod diferit: reclamaţie şi sesizare354 (denumiri generice), plângere355 (în materia
contravenţională), apel356 (în materia pensiilor), întâmpinare357 (în materie electorală),
contestaţie358 (în materia invenţiilor) etc.
Căile administrative de atac nu sunt reglementate ca reguli speciale sau generale ale
dreptului administrativ, aşa cum sunt căile procesuale de atac în dreptul procesual civil sau în
cel penal. Căile administrative de atac se deduc din Legea nr.1/1978, aplicabilă tuturor
autorităţilor de stat. După organul la care se introduce recursul administrativ, distingem
351
Art.47 din Constituţie.
352
Art.8 din Legea nr.1/1978.
353
Art.47 din Constituţie.
354
Art.8 din Legea nr.1/1978.
355
Art.31, alin.1 din Legea nr.32/1968.
356
Art.52(4) din Legea nr.3/1977.
357
Art.12, alin.1 din Legea nr.68/1992.
358
Art.36, alin.1 din Regulamentul de aplicare a Legii nr.64/1991 privind brevetele de invenţie,
aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.152/1992.
86
recursul ierarhic şi recursul neierarhic. Când recursul se introduce la însăşi organul a cărui
măsură este contestată recursul este neierarhic sau graţios. Când recursul se introduce la un
organ ierarhic superior (direct sau indirect) celui a cărui măsură este atacată, recursul este
ierarhic. După actul juridic rezultat prin soluţionarea căii de atac distingem recursul
jurisdicţional şi recursul nejurisdicţional. Recursul jurisdicţional reprezintă calea de atac
împotriva unui act administrativ jurisdicţional sau nejurisdicţional, dar pentru soluţionarea
căruia se prevede o procedură jurisdicţională finalizată printr-un act de jurisdicţie. Recursul
nejurisdicţional (necontencios) este calea de atac exercitată împotriva unui act administrativ
sau a unei măsuri administrative soldată cu emiterea unui act de administraţie activă.

9.2. Elementele şi caracteristicile căilor administrative de atac


Subiectele care pot exercita căile administrative de atac pot fi persoane fizice şi
juridice, autorităţi de stat, alte organisme şi organizaţii. Legea nr.1/1978 reglementează numai
căile de atac exercitate de către persoanele fizice în faţa autorităţii de stat, inclusiv a celor
administrative, a organismelor şi organizaţiilor neguvernamentale. Ca o excepţie aceste căi de
atac pot fi exercitate şi de către organele de presă, faţă de care există obligaţia legală a
comunicării, în termenele legale, a rezultatelor cercetării şi a măsurilor luate359. Nu pot fi
subiecte ale căilor administrative de atac organele administraţiei de stat ierarhic superioare
organului autor al măsurii pretins ilegale, întrucât acesta din urmă are obligaţia conformării
faţă de sesizarea organelor superioare în baza raporturilor ierarhice de subordonare. Totuşi, în
conformitate cu prevederile Constituţiei şi organizaţiile legal constituite au dreptul să adreseze
petiţii în numele colectivelor lor.
Pentru exercitarea căii de atac subiectul nu trebuie să dispună de o capacitate sau de o
calitate deosebită, ci doar să facă dovada vătămării unui drept subiectiv sau a unui interes
legitim propriu, ori a altui subiect, fie vătămarea unor drepturi şi interese generale proprii
pentru a putea fi exercitată calea de atac, ca, de exemplu, în ipoteza utilizării ei (plângere) de
către cel căruia îi aparţin bunurile confiscate în urma săvârşirii unei contravenţii360, de către op
altă persoană, cel păgubit putând ataca măsura confiscării dacă bunurile îi aparţin. În alte
cazuri există posibilitatea de a utiliza calea de atac chiar dacă s-au lezat drepturi şi interese ale
terţelor subiecte şi nu ale autorului recursului. Astfel, orice alegător poate face întâmpinare la
primar împotriva omisiunilor, înscrierilor greşite şi a altor erori din listele de alegători361, chiar
dacă privesc alte persoane, având la îndemână o adevărată acţiune populară.
Obiectul recursului administrativ poate fi diferit şi el poate consta în urmărirea anulării
amenzii contravenţionale, restituirea bunurilor confiscate pe cale administrativă, înscrierea în
listele de alegători etc. Poate fi atacată orice măsură şi orice act administrativ cu caracter
individual prin reclamaţie sau cu caracter normativ prin sesizare. Cauza recursului constă în
vătămarea unui drept subiectiv sau interes legitim propriu sau al altor subiecte, după caz, ori a
unor drepturi şi interese generale.
Calea de atac poate fi exercitată la organul care a dispus măsura, la organele
superioare ierarhic acestuia, cu excepţia cazurilor când norme speciale indică expres organul
competent. Se poate exercita calea de atac simultan sau succesiv la două sau mai multe

359
Art.29 din Legea nr.1/1978.
360
Art.21, alin.2 din Legea nr.32/1968.
361
Art.12, alin.1 din Legea nr.69/1992.
87
organe, deoarece nu există limitări legale ale exerciţiului ei, iar existenţa raporturilor de
subordonare administrativă conferă eficienţă şi recursului ierarhic întrucât organul superior
poate, ca regulă generală, interveni în restabilirea legalităţii încălcate.
Caracteristicile căii de atac sunt următoarele:
- recursul poate fi introdus împotriva oricărei măsuri administrative (act juridic,
operaţiune tehnico-materială sau fapt material juridic);
- atacul poate viza legalitatea sau oportunitatea măsurii respective;
- recursul se poate referi la activitatea oricărui organ administrativ, indiferent de
poziţia sa ierarhică;
- recursul poate fi introdus simultan sau succesiv la mai multe organe administrative
sau reintrodus succesiv la acelaşi organ;
- recursul nu suspendă executarea măsurii atacate, datorită caracterului executoriu al
actelor de drept administrativ, cu excepţia cazurilor expres prevăzute (de exemplu, plângerea
suspendă executarea sancţiunii contravenţionale362);
- actul de soluţionare al recursului indiferent că îl admite sau îl respinge este, ca regulă
generală, un act administrativ revocabil, fără o stabilitate deosebită, în afara cazului când
legea îl declară în mod expres definitiv sau irevocabil (cum este cazul deciziilor Comisiei
Centrale de Pensii prin care se soluţionează apelurile împotriva deciziilor comisiilor judeţene
de pensii, deciziile Comisiei Centrale fiind acte juridice definitive363) ori această trăsătură
rezultă în mod neîndoielnic din întreaga activitate procedurală ce caracterizează soluţionarea
căii de atac respective.

9.3. Procedura de soluţionare a recursului administrativ


Autorităţile sunt obligate să primească, să examineze şi să clarifice toate problemele de
interes personal sau general care le-au fost aduse la cunoştinţă. Solicitările se pot face oral, în
audienţe şi în formă scrisă, prin scrisori. Înscrisurile urmează regimul specific al
corespondenţei adresate organului în ceea ce priveşte evidenţa, înregistrarea şi păstrarea364.
Dacă petiţia adresată nu intră direct în atribuţiile organului solicitat este totuşi obligatorie
primirea, înregistrarea şi transmiterea din oficiu în maximum 5 zile către organul competent,
fiind încunoştinţat petiţionarul. Cererile vor fi însoţite de actele necesare rezolvării lor, cei
interesaţi vor fi încunoştinţaţi de condiţiile legale necesare să fie îndeplinite de către
solicitanţi.
În ipoteza solicitărilor adresate verbal organul de stat are obligaţia de a le consemna în
formă scrisă, întrucât în această formă el trebuie să şi răspundă solicitării adresate.
Examinarea şi rezolvarea propunerilor, sesizărilor şi reclamaţiilor precum şi comunicarea
răspunsurilor către cetăţeni, trebuie să se facă în ce mai scurt timp de către organele de stat în
atribuţiile cărora intră în mod direct rezolvarea, fără a depăşi, de la primirea lor următoarele
termene365:
a) 40 de zile pentru cele adresate autorităţilor centrale;
b) 30 de zile pentru cele adresate autorităţilor judeţene şi ale municipiului Bucureşti;
362
Art.31, alin.3 din Legea nr.32/1968.
363
Art.52(4, 5) din Legea nr.3/1977.
364
Art.1 din Instrucţiunile nr.3476/1969 ale fostului Comitet de Stat pentru Economia şi
Administraţia Locală.
365
Art.11 din Legea nr.1/1978.
88
c) 20 de zile pentru toate celelalte autorităţi, precum şi instituţii.
Pentru scrisorile cu caracter deosebit, care necesită o cercetare mai îndelungată,
termenele prevăzute mai sus vor putea fi prelungite cel mult cu 30 de zile de către
conducătorii organelor care au primit scrisorile spre rezolvare. În mod cu totul excepţional
pentru cazurile ce nu se pot soluţiona în acest termen se pot aproba prelungiri mai mari (în
funcţie de durata cercetărilor).
Cererile adresate tuturor autorităţilor se vor soluţiona în termen de 20 de zile.
Cercetarea petiţiilor se face de către compartimentul şi funcţionarii competenţi a lua măsura.
Problemele de importanţă deosebită vor fi examinate şi soluţionate sub conducerea şi
îndrumarea directă a conducerii autorităţii respective. La fel se va proceda şi în cazurile în
care s-au primit mai multe propuneri, sesizări şi reclamaţii cu privire la aceeaşi problemă, din
acelaşi loc de muncă sau localitate, ori când acestea sunt semnate de colective de cetăţeni.
Se vor lua în considerare, de regulă, scrisorile semnate, precum şi solicitările din
cadrul audienţelor. Scrisorile vor fi rezolvate prin cercetare directă, la faţa locului. În toate
cazurile este obligatorie ascultarea persoanei la care se referă scrisoarea. Sesizările şi
reclamaţiile îndreptate împotriva conducerii se cercetează şi se rezolvă de către organele
ierarhic superioare acestora. Se interzice trimiterea spre cercetare a sesizărilor şi reclamaţiilor
către organele sau persoanele la a căror activitate se referă acestea, ori către cei aflaţi în
subordinea acestora, cercetarea trebuind efectuată, în acest caz, de organele superioare celor
în cauză.
Conducătorii instituţiilor publice au obligaţia să primească zilnic personalul care ridică
probleme privind activitatea autorităţii respective. Pentru probleme de ordin personal ale
lucrătorilor conducerea va fixa o zi de primire pe săptămână. Conducătorii autorităţilor locale
ale administraţiei de stat vor primi în audienţă săptămânal pe cetăţenii din unitatea
administrativ-teritorială respectivă asigurând soluţionarea operativă şi legală a problemelor.
Conducerea este obligată să îndeplinească măsurile stabilite ca urmare a rezolvării
solicitărilor, să dezbată periodic în adunări, sesiuni şi consfătuiri cu lucrătorii acestor organe a
problemelor rezultate din cercetarea petiţiilor.
Alături de recursul administrativ general consacrat prin Legea nr.1/1978 există şi
recursul administrativ cu caracter special consacrate în materia contravenţiilor (de exemplu,
plângerea care se înaintează în termen de 15 zile de la comunicarea procesului-verbal de
constatare a săvârşirii contravenţiei şi care se soluţionează fie de către organele administrative
competente, fie de către instanţa de judecată); în materia controlului judecătoresc al actelor
administrative ilegale s-a prevăzut că termenul de exercitare a recursului administrativ
prealabil introducerii acţiunii judecătoreşti este de 30 de zile de la data comunicării actului
administrativ, dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului a cărui anulare se cere
prin instanţă366.

366
Art.5 din Legea nr.29/1990.
89
Secţiunea 10

Clasificarea actelor de drept administrativ

10.1. Clasificarea actelor după întinderea efectelor juridice


După întinderea efectelor juridice pe care le produc actele de drept administrativ se
clasifică în acte normative şi acte individuale367.
a) Actele normative conţin reguli generale, abstracte şi impersonale de aplicabilitate
repetată368. Stabilind reguli abstracte de conduită, ele se aplică în mod repetat şi pentru orice
situaţie particulară care intră sub incidenţa normei, eficienţa acesteia din urmă neîncetând
printr-unul sau prin mai multe acte individuale de aplicare. Actul are caracter normativ chiar
dacă la data publicării sale ar fi cunoscute cu precizie toate subiectele de drept cărora urmează
să le fie aplicat369. Astfel, de exemplu, dacă se emite un act ce reglementează obligaţii edilitar-
gospodăreşti pentru locuitorii unui cartier, el îşi păstrează caracterul normativ deşi subiectele
cărora le este destinat sunt cunoscute şi aceasta deoarece actul urmează să se aplice tuturor
persoanelor prezente şi viitoare, care se vor afla sub incidenţa reglementărilor cuprinse în acel
act. În schimb, dacă actul este destinat să se aplice o singură dată unui număr mare de
persoane strict determinate, el va avea un caracter individual, deoarece nominalizează
subiectele (de exemplu, dispoziţia primarului prin care dispune înscrierea în listele de
alegători370 a unui număr de cetăţeni omişi din greşeală de pe aceste liste). În această situaţie
actul se aplică o singură dată pentru fiecare caz individualizat.
b) Actele individuale se caracterizează prin aceea că produc efecte juridice numai cu
privire la subiecte de drept determinate, nu sunt de aplicabilitate repetată şi îşi epuizează
conţinutul prin executare. La rândul lor, aceste acte se clasifică în acte administrative
jurisdicţionale şi acte administrative nejurisdicţionale sau de administraţie activă, primele
fiind emise ca rezultat al soluţionării unui litigiu de către un organ administrativ, iar ultimele
se emit în cadrul activităţii curente a administraţiei şi în afara oricărui litigiu. Importanţa
distincţiei dintre actele normative şi cele individuale constă în aceea că:
- actele normative sunt de aplicabilitate repetată şi nu îşi epuizează conţinutul şi
efectele prin executare, aşa cum este cazul actelor individuale;
- actele individuale se emit în conformitate cu actele normative;
- actele normative nu pot forma obiectul controlului jurisdicţional direct al
administraţiei, justiţiei ori altor organe de jurisdicţie, în ceea ce priveşte legalitatea lor, aşa
cum este cazul majorităţii actelor de drept administrativ cu caracter individual.

10.2. Clasificarea actelor după conduita prescrisă


După conduita rescrisă actele de drept administrativ se clasifică în acte onerative,
prohibite şi permisive, care la rândul lor pot fi atât acte normative cât şi acte individuale.

367
I.Iovănaş, op. cit., ed.1974, p.222-223.
368
T.Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.86.
369
T.Drăganu, "Actele administrative şi faptele asimilate lor…", p.161.
370
Art.12 din Legea nr.68/1992.
90
a) Actele onerative obligă subiectele de drept cărora li se adresează la o anumită
prestaţie. Astfel, prin hotărâre guvernamentală se stabilesc organele care au obligaţia
reevaluării periodice a bunurilor din patrimoniul cultural naţional371. Act individual onerativ
este, de exemplu, actul care stabileşte obligaţia administrativ-financiară (impozit, taxă, primă
de asigurare prin efectul legii etc.).
b) Actele prohibitive prescriu interzicerea unor acţiuni. Astfel, normele prevăd
interdicţia de acces a persoanelor străine în locurile de păstrarea sau depozitare a bunurilor
gestionate372. Un act individual cu caracter prohibitiv este actul de suspendare a executării
măsurilor cu caracter economico-financiar luate de instituţiile bugetare controlate când
acestea contravin dispoziţiilor legale, dispuse de Ministerul Finanţelor.
c) Actele permisive fără a obliga sau a interzice o anumită acţiune lasă o anumită
libertate de conduită subiectelor de drept. În cazul actelor permisive individuale dreptul la
realizarea unor acţiuni se exercită de către titulari numai pe baza unor verificări prealabile ale
organelor administraţiei de stat, cu privire la îndeplinirea unor condiţii legale. Aceste acte se
împart în autorizaţii şi în acte atributive de statut personal.
Autorizaţiile pot fi autorizaţii impuse de lege, întrucât prin îndeplinirea condiţiilor
legale de către solicitanţi organul este obligat să le emită (autorizarea vânzării-cumpărării
unui imobil) şi autorizaţii libere, care se emit în baza aprecierii organului, chiar dacă subiectul
îndeplineşte condiţiile legale (de exemplu, autorizaţia pentru exercitarea unei meserii).
Actele atributive de statut personal spre deosebire de autorizaţii conferă titularului lor
un drept sau un complex de drepturi impuse de lege (de exemplu, diploma de licenţă) sau se
emit în baza aprecierii organului, în cazul actelor atributive libere (de exemplu, decizia de
schimbare a numelui pe cale administrativă).
Distincţia între aceste două categorii de acte este următoarea373: actele atributive de
statut personal nu asigură, ca regulă, prin ele însele legalitatea unor acţiuni viitoare ale
titularului lor, ci, pentru ca desfăşurarea acestora să fie posibilă, este nevoie, de cele mai
multe ori, să intervină, după emiterea actului respectiv un nou act administrativ. Astfel, pentru
încadrarea unui absolvent licenţiat poate fi necesară, după caz, repartizarea sau numirea în
funcţie. În cazul autorizaţiilor prin simpla lor emitere nu mai este nevoie de un alt act
administrativ pentru a se beneficia de exerciţiul lor (de exemplu, în cazul autorizaţiei pentru
exercitarea unei meserii). Actele atributive şi autorizaţiile, când sunt impuse de lege se
verifică numai sub aspectul legalităţii în timp ce actele libere se apreciază şi sub aspectul
oportunităţii lor.
În practica administrativă actele normative nu conţin, de regulă, un singur gen de
norme, ci, sub aspectul conduitei prescrise conţin norme ce prevăd conduite diferite.

10.3. Clasificarea după situaţia juridică generată


După criteriul situaţiei juridice generate, actele de drept administrativ pot fi acte
constitutive de drepturi şi obligaţii şi acte declarative de drepturi şi obligaţii, având în vedere
caracterul atributiv sau neatributiv al acestora374. Actele constitutive sunt izvorul unei situaţii

371
Art.2 din H.C.M. nr.311/1975.
372
Art.16 din H.C.M. nr.2230/1969.
373
T.Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.90.
374
T.Drăganu, "Formele de activitate ale organelor…", p.242-244.
91
juridice noi, creând, modificând şi desfiinţând raporturi juridice. În categoria lor intră actele
de autorizare, actele de sancţionare etc.375. Actele declarative sau recognitive se mărginesc să
constate o situaţie preexistentă emiterii actului juridic, fiind relativ puţine în cadrul dreptului
administrativ. În această categorie intră, de exemplu, actele administrative jurisdicţionale,
actele de constatare ale organelor de control, unele acte cu caracter confirmativ etc.
Interesul practic al acestei distincţii constă în aceea că actele declarative, stabilind
drepturi şi obligaţii preexistente emiterii lor, produc efecte juridice anterioare adoptării lor şi
anume din momentul când faptul juridic constatat de ele s-a produs. Actele constitutive,
dimpotrivă, generând prin ele însele noi raporturi juridice, produc, de regulă, efecte numai din
momentul emiterii lor şi pentru viitor.

10.4. Clasificarea actelor după subiectul lor


a) După subiectul de la care emană actele de drept administrativ se pot clasifica,
având în vedere poziţia şi competenţa acestora, cât şi numărul de manifestări de voinţă care
concură la adoptarea actului.
1) După organul de la care emană, actele pot proveni de la:
- Guvern (hotărâri), de la primul ministru (decizii), de la biroul executiv al guvernului
(hotărâri);
- Ministerele şi celelalte autorităţi centrale de specialitate ale administraţiei de stat
emit prin conducătorul lor ordine, instrucţiuni şi regulamente;
- consiliile locale şi judeţene adoptă hotărâri, iar deciziile sunt emise de către delegaţia
permanentă a consiliilor judeţene, primarii emit dispoziţii, iar prefecţii ordine;
- conducătorii autorităţilor de specialitate în teritoriu emit dispoziţii.
Interesul practic al acestei distincţii constă în aceea că:
- poziţia ierarhică a organului emitent conferă, în principal, forţa juridică şi locul
actului normativ respectiv în sistemul izvoarelor dreptului;
- actele organelor colegiale au o forţă juridică superioară comparativ cu forţa actelor
emise de formele operative de conducere sau cu actele conducătorului organului respectiv;
- actele organelor centrale ale administraţiei de stat produc efecte pe întreg teritoriul
ţării, în timp de actele organelor locale generează efecte doar în respectiva unitate
administrativ-teritorială.
2) După felul competenţei organelor de la care emană actele de drept administrativ pot
fi acte de administraţie generală (emanând de la organele cu competenţă generală) şi acte de
administraţie specială (emanând de la organe cu competenţă specială) ultimele trebuind să fie
conforme cu primele.
3) După numărul manifestărilor de voinţă care concură la formarea lor, actele de drept
administrativ pot fi acte simple, când sunt rezultatul unei singure manifestări de voinţă
(provenind de la un singur organ de stat) şi acte complexe când cuprind două sau mai multe
manifestări de voinţă (provenind de la mai multe organe de stat, inclusiv acte emise de
administraţie împreună cu organisme şi organizaţii neguvernamentale). Interesul practic al
acestei distincţii constă în faptul că actele simple pot fi revocate în exclusivitate de către
organul emitent, în timp de actele complexe se pot revoca doar prin acţiunea comună a tuturor
organelor care au contribuit la constituirea respectivelor acte.
375
D.Holt, op. cit., p.240.
92
b) După subiectele cărora le sunt adresate actele de drept administrativ pot fi acte
interne şi acte externe, primele producând efecte în interiorul organului, iar ultimele în afara
acestuia376.

10.5. Clasificarea actelor administrative după procedura lor


După criteriul procedurii lor actele se clasifică având în vedere gradul de complexitate
al acestei proceduri, iniţiativa în elaborare, mod de aducere la cunoştinţă şi forma exterioară.
1) După gradul lor de complexitate actele de drept administrativ pot fi elaborate după
o procedură simplă sau după o procedură complexă, primele nu presupun îndeplinirea unor
formalităţi procedurale deosebite, în timp ce ultimele trebuie să îndeplinească cerinţele unor
formalităţi deosebite pentru a putea produce în mod valabil efecte juridice;
2) După modul lor de iniţiere actele de drept administrativ pot fi emise din oficiu sau
la cerere, primele fiind, de regulă revocabile, iar ultimele sunt, în general, irevocabile;
3) După modul lor de aducere la cunoştinţă distingem actele comunicate, cele
individuale şi acte publicate, cele normative;
4) După forma lor exterioară actele de drept administrativ se împart în acte emise în
formă scrisă şi acte emise fără îndeplinirea acestei condiţii (orale), încălcarea cerinţei formei
scrise, cerute de lege, antrenează nulitatea actului juridic.
Actele de drept administrativ se mai pot clasifica şi după alte criterii. Astfel, după
conţinutul efectelor pe care le generează actele individuale pot fi creatoare de drepturi
(diplome de absolvire a studiilor), creatoare de obligaţii (actele de sancţionare
contravenţională) şi creatoare de drepturi şi obligaţii (autorizaţiile de diferite categorii). După
conţinutul lor material actele administrative pot fi acte patrimoniale oneroase (actul de
atribuire a unui teren în folosinţă pe durata existenţei construcţiei contra unei taxe) sau acte
patrimoniale gratuite (repartizarea de mijloace materiale nerambursabile instituţiilor
administrative) ori acte administrative nepatrimoniale (actul de schimbare a numelui pe cale
administrativă). În sfârşit, după modul lor de executare, actele de drept administrativ pot fi
acte cu executare instantanee (actul de sancţionare contravenţională) sau cu executare
succesivă (autorizaţia de construcţie).

10.6. Actul administrativ jurisdicţional


a) Trăsăturile actului administrativ jurisdicţional
Pentru ca să-şi îndeplinească în mod real activitatea organizatorică administraţia
publică poate, în cazurile expres prevăzute de lege, să desfăşoare şi activităţi de soluţionare a
unor litigii, emiţând acte administrative jurisdicţionale377. Actul administrativ jurisdicţional
este actul juridic prin care un organ al administraţiei de stat soluţionează după o anumită
procedură şi cu putere de adevăr legal un conflict juridic cu care a fost sesizat378. Actele
administrative jurisdicţionale pot fi caracterizate sub aspectul obiectului, a procedurii de
elaborare, a formei lor, a puterii sau a stabilităţii lor şi sub aspectul căilor de atac.

376
Alex.Negoiţă, "Drept administrativ", p.54; "Ştiinţa administraţiei", p.137.
377
R. Ionescu, op. cit., p.235.
378
V.Prisăcariu, "Jurisdicţiile speciale în R.S.R.", Ed.Academiei, Bucureşti, 1974, p.47.
93
1) Obiectul acestor acte constă în soluţionarea unor litigii, adică a unor situaţii în care
un subiect susţine în contradictoriu cu altul că legea sau un drept subiectiv au fost încălcate 379.
Organul investit cu competenţa de a soluţiona litigii poate fi un organ de administraţie activă,
care are în subsidiar şi atribuţii de natură jurisdicţională, sau un organ administrativ
specializat în exclusivitate în soluţionarea litigiilor numit şi organ de jurisdicţie specială 380.
Organele administrative de jurisdicţie nu pot soluţiona orice litigiu dedus în faţa lor, întrucât
nu dispun de o competenţă materială generală, similară cu cea a judecătoriilor, iar pentru a
putea soluţiona un litigiu ele trebuie să fie investite în mod expres cu o asemenea competenţă.
Activitatea jurisdicţională a administraţiei de stat se caracterizează prin aceea că:
- ea contribuie la o mai bună realizare a activităţii executive, principale, prin
posibilitatea de înlăturare a unor erori şi prin soluţionarea unor stări conflictuale;
- se desfăşoară după reguli şi principii dintre care unele sunt caracteristice activităţii
judecătoreşti, iar altele activităţii executive;
- actul administrativ emis în cadrul acestei activităţi provine de la un organ al
administraţiei de stat şi este emis într-o formă specifică activităţii de judecată.
2) Procedura de elaborare a actelor administrative jurisdicţionale are la bază o serie
de principii.
Un prim principiu este cel al sesizării organului de jurisdicţie de către partea interesată
sau de către organele indicate de lege, întrucât organul administrativ de jurisdicţie, ca regulă
generală, nu se poate autoinvesti cu rezolvarea unei cauze.
O a doua caracteristică a acestei proceduri este contradictorialitatea sa, adică
posibilitatea părţilor din litigiu de a discuta în opoziţie şi în faţa organului toate elementele
cauzei necesare emiterii unei hotărâri corespunzătoare adevărului obiectiv. Caracterul
contradictoriu poate fi mai diminuat, ca de exemplu, în cazul rezolvării plângerii împotriva
procesului-verbal de constatare a contravenţiei, când agentul constatator şi cel care aplică
sancţiunea nu se citează, deşi organul de jurisdicţie ascultă pe autorul plângerii şi pe celelalte
persoane citate381. Alteori caracterul contradictoriu al dezbaterilor este asigurat de prezenţa
efectivă a celor două părţi în litigiu în faţa organului de jurisdicţie.
O altă caracteristică a procedurii constă în obligativitatea motivării hotărârii
pronunţate prin arătarea considerentelor de fapt şi de drept care stau la baza actului.
O altă caracteristică a procedurii constă în aceea că actele emise în cadrul ei provin de
la persoane sau de la organe care dispun de independenţă în activitatea de soluţionare a
litigiului, ceea ce în procesul civil şi în procesul penal corespunde principiului independenţei
judecătorului care se supune numai legii. În dreptul administrativ deşi operează principiul
subordonării, totuşi funcţionarii care soluţionează litigii dispun de independenţă în această
activitate, fie pe motivul că fac parte din chiar conducerea organului supraordonată
funcţionarului, a cărui măsură administrativă este contestată, sau fac parte din organul ierarhic
superior (cum este cazul în materia căilor de atac împotriva sancţiunilor contravenţionale), fie
aceşti funcţionari fac parte din organe speciale, cum este cazul Curţii de Conturi, astfel încât
ei nu pot primi indicaţii obligatorii în rezolvarea cauzei.

379
T.Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.204.
380
I.Iovănaş, "Drept administrativ", ediţia 1974, p.226.
381
Art.38 din Legea nnr.32/1968.
94
Reglementarea legală a procedurii administrative jurisdicţionale are o serie de
trăsături. În primul rând, această reglementare poate fi redusă sau mai amplă în funcţie de
specificul jurisdicţiei respective, în care sens, de exemplu comisia din cadrul Oficiului de Stat
pentru Investiţii şi Mărci are o procedură minuţios reglementată comparativ cu procedurile
jurisdicţionale ale organelor de administraţie activă, care îndeplinesc numai în subsidiar
funcţia de soluţionare a litigiilor. În al doilea rând, normele procedurale administrative sunt
cuprinse, în general, nu numai în legi ci şi în acte normative subordonate legilor. În al treilea
rând, acolo unde reglementarea procedurii administrative cu caracter jurisdicţional apare ca
neîndestulătoare iar legea permite, această procedură se completează cu regulile procedurii
civile sau ale procedurii penale.
3) Forma actelor administrative cu caracter jurisdicţional este scrisă, iar soluţia este
motivată382. Aceste acte se compun din două elemente: pe de o parte, o constatare în cadrul
căreia se stabileşte dacă regula de drept invocată sau dreptul subiectiv pretins au fost încălcate
în mod real, iar, pe de altă parte, o dispoziţie sau hotărâre propriu-zisă, ca act de voinţă prin
care se dispune ori se aplică măsura legală.
4) Stabilitatea actelor administrative jurisdicţionale este o altă trăsătură a acestora,
deşi ea nu îmbracă întotdeauna forma lucrului judecat sau a autorităţii judecate ca şi în cazul
hotărârii judecătoreşti. Stabilitatea le deosebeşte de actele de administraţie activă care sunt, în
principiu, revocabile, în sensul că organul emitent nu mai are posibilitatea de a reveni asupra
soluţiei pronunţate, iar partea, de regulă, nu poate exercita o cale de atac împotriva soluţiei
date. Stabilitatea acestor acte nu rezultă, aşa cum s-a susţinut383, ca urmare a condiţiilor
procedurale (sesizare, motivare) şi a independenţei organului de jurisdicţie. Ea derivă din
specificul întregii activităţi jurisdicţionale, din interpretarea legii şi din faptul că organul nu-şi
mai poate revoca, modifica sau suspenda actul emis într-o anumită cauză384.
Considerentele care determină stabilitatea acestor acte, sunt dintre cele mai diferite.
Ele pot fi considerente de natură economică şi stabilitate patrimonială, cum este cazul
hotărârilor în materie de pensii. Alteori, ca în cazul sancţiunilor contravenţionale, nevoia de
stabilitate izvorăşte din preocuparea de împiedica permanentizarea unor litigii care, prin starea
conflictuală generată stânjenesc desfăşurarea normală a activităţilor economico-sociale etc.
Legea prevede, în general, caracterul stabil al unor asemenea acte, ca de exemplu, în
cazul rezolvării plângerilor în materie contravenţională, unde încheierea de soluţionare a
plângerii este definitivă385 şi executorie sau în materia jurisdicţiei asigurărilor sociale unde
deciziile Comisiei Centrale de Pensii, emise în urma soluţionării cererilor de revizuire a
deciziilor comisiilor judeţene de pensii, sunt definitive386.
5) Căile de atac împotriva actelor administrative jurisdicţionale au un caracter cu totul
excepţional şi se exercită numai când legea le instituie în mod expres. De regulă, împotriva
acestor acte nu există căi ordinare sau obişnuite de atac, ci căii cu caracter special sau
extraordinar, ca, de exemplu, în cazul hotărârilor Comisiilor judeţene de Pensii.

382
V.Prisăcariu, op. cit., p.48.
383
P.Stainov, "Jurisdicţiile speciale din administraţie în statul socialist", Editura Ştiinţifică,
Bucureşti, 1961, p.75.
384
T.Drăganu, op. cit., p.215.
385
Art.38, alin.2 din Legea nr.32/1968.
386
Art.55(3), art.52(5) din Legea nr.3/1977.
95
În alte cazuri calea de atac se exercită în mod cu totul excepţional la anumite organe şi
în anumite termene ca, de exemplu, în cazul recursului împotriva hotărârii de respingere a
cererii de brevet pronunţată de Comisia de reexaminare pentru soluţionarea contestaţiilor
privind invenţiile, când calea de atac se exercită la Tribunalul municipiului Bucureşti în
termen de trei luni de la comunicare387.
b) Deosebiri între actele administrative jurisdicţionale şi actele administrative
nejurisdicţionale
Între cele două categorii de acte mai sus menţionate există următoarele deosebiri
esenţiale:
1) Obiectul actului administrativ de jurisdicţie constă întotdeauna în rezolvarea unui
litigiu izvorât fie din încălcarea legii, fie din lezarea unui drept subiectiv, în timp ce actul
nejurisdicţional nu rezolvă un conflict, chiar dacă prin el se poate dispune şi sancţionarea
încălcării legii (ca, de exemplu, în materia actelor administrative de sancţionare
contravenţională);
2) Organul emitent al actului de drept administrativ este un organ de administraţie
activă, în timp ce actul administrativ jurisdicţional provine fie de la un organ administrativ de
jurisdicţie, fie de la un organ de administraţie activă care desfăşoară în subsidiar şi activitate
jurisdicţională;
3) Procedura de elaborare a actelor jurisdicţionale are o serie de trăsături specifice
care izvorăsc din necesitatea garantării asigurării legalităţii în soluţionarea litigiului, fiind
reglementată detaliat, comparativ cu procedura actelor nejurisdicţionale;
4) Actul jurisdicţional este individual, motivat, stabil şi susceptibil de atac în cazurile
expres reglementare, în timp ce actul nejurisdicţional poate fi normativ sau individual, este în
principiu, nemotivat, este revocabil şi susceptibil de exercitare în mod nelimitat atât a
recursului ierarhic cât şi a celui neierarhic.
Precizarea trăsăturilor distinctive dintre actele administrative de jurisdicţie şi cele
nejurisdicţionale are următoarea consecinţă practică: actele administrative cu caracter
jurisdicţional, actele organelor administrative cu atribuţii jurisdicţionale388 ca şi actele
administrative pentru controlul legalităţii cărora este indicată de lege o cale de control
jurisdicţional, nu sunt supuse controlului judecătoresc general în baza Legii nr.29/1990, atunci
când vatămă drepturi subiective389, ci controlului efectuat, în ultimă instanţă, de către secţia de
contencios administrativ a Curţii Supreme de Justiţie, sau instanţelor anume prevăzute prin
legi speciale.
c) Clasificarea actelor administrative jurisdicţionale
În literatura de specialitate390 s-a propus clasificarea actelor administrative
jurisdicţionale după caracterul mai mult sau mai puţin pronunţat al litigiului pe care îl rezolvă
şi al procedurii lui de rezolvare, în condiţiile existenţei fostului Arbitraj de Stat. Se distingeau,
astfel, acte administrative jurisdicţionale prin care se soluţionează litigii incipiente sau slab
conturate, acte prin care se soluţionează litigii oarecum conturate şi acte ce soluţionează litigii
conturate în mod corespunzător. Acest criteriu de clasificare nu are elemente precis

387
Art.37(8) din Regulamentul de aplicare al Legii nr.64/1991 privind brevetele de invenţie.
388
Art.48, alin.1 din Constituţie.
389
Art.4 din Legea nr.29/1990.
390
R. Ionescu, op. cit., p.237-238.
96
determinate deoarece nu se cunosc componentele care să contureze exact caracterul incipient
sau format al unui litigiu faţă de altul.
O altă clasificare a actelor administrative jurisdicţionale se poate realiza după obiectul
acestora.
a) O primă categorie o reprezintă actele administrative jurisdicţionale care au un
obiect patrimonial şi care include, de pildă, reclamaţiile privitoare la modul de stabilire şi
scăderea impozitelor şi taxelor.
b) O a doua grupă reprezintă actele administrative jurisdicţionale având ca obiect
litigii izvorând din raporturile de muncă, de servicii şi asigurări sociale în categoria cărora
intră, de pildă:
1) Hotărârile comisiilor de jurisdicţie constituite în cadrul organelor Ministerului Apărării
Naţionale şi Ministerului de Interne prin care se soluţionează plângerile introduse
împotriva hotărârilor de respingere totală sau parţială a contestaţiilor împotriva ordinelor
de zi de imputare emise de comandantul (şeful) unităţii militare al cărui organ a efectuat
cercetarea391;
2) Hotărârile organelor administrative de conducere şi ale celor ierarhic superioare prin care
se rezolvă contestaţii în legătură cu redistribuirile de personal, acordarea de trepte sau
gradaţii de retribuire392 şi în general orice litigiu de muncă încredinţat spre rezolvare
organelor administrative;
3) Deciziile comisiilor judeţene de pensii prin care se rezolvă contestaţiile introduse împotriva
hotărârilor comisiilor de pensii şi asigurări sociale din unităţi şi a comisiilor de expertiză şi
de recuperare a capacităţii de muncă, ca şi deciziile Comisiei Centrale de Pensii care
rezolvă apelurile introduse împotriva deciziilor comisiilor judeţene de pensii393 (în a căror
competenţă intră, printre altele, un judecător, iar în componenţa Comisiei Centrale şi un
reprezentant al Ministerului de Justiţie);
c) O a treia grupă o reprezintă actele care rezolvă litigii ce au ca obiect unele drepturi
şi interese cu caracter special şi anume:
1) Hotărârile Comisiei de reexaminare pentru soluţionarea litigiilor generate de contestaţiile în
legătură cu hotărârea de acordare sau de respingere a cererii de acordare a brevetului de
invenţie (comisia funcţionează în cadrul Oficiului de Stat pentru Invenţii şi Mărci iar
hotărârile ei se pot ataca cu recurs la tribunalul Municipiului Bucureşti394;
2) Decizii ale Ministerului de Interne emise cu privire la contestaţiile împotriva
Inspectoratului General al Poliţiei prin care s-a respins cererea de schimbare a numelui pe
cale administrativă395;
3) Dispoziţiile primarilor prin care se rezolvă întâmpinările396 împotriva omisiunilor,
înscrisurilor greşite şi a erorilor din listele de alegători.
d) O altă grupă o formează actele de soluţionare a plângerilor împotriva proceselor-
verbale în materie contravenţională, acte emise de organele administrative397, când acestea au
391
Decretul nr.207/1976.
392
Art.175 din Codul Muncii.
393
Art.52 din Legea nr.3/1977.
394
Art.37(1) din Regulamentul pentru aplicarea Legii nr.64/1991.
395
Decretul nr.975/1968.
396
Art.12 din Legea nr.68/1992.
397
Legea nr.32/1968.
97
competenţa de soluţionare a căii de atac respective (cazul autorităţilor militare, pentru
contravenţiile personalului propriu în legătură cu serviciul).

98
Secţiunea 11

Efectele actelor administrative

11.1. Noţiunea, natura şi importanţa efectelor juridice


Analizând eficienţa deciziilor administrative cu caracter juridic avem în vedere atât
efectele lor juridice, cât şi consecinţele social-economice şi politice398. Dreptul administrativ
studiază efectele juridice ale actelor de drept administrativ. Aceste efecte constau în
raporturile juridice pe care actele în cauză le generează, le modifică sau le desfiinţează.
Aceste efecte sunt predeterminate de lege şi sunt cunoscute, în general, din momentul
adoptării deciziilor. Consecinţele social-economice sau politice ale deciziilor administrative
diferă de la decizie la decizie şi ele formează obiectul investigaţiei altor ştiinţe în funcţie de
natura actului decizional în cauză. Datorită multiplelor efecte pe care actele de drept
administrativ le produc pe diferite planuri, inclusiv în diferite ramuri de drept, cunoaşterea
acestora prezintă o deosebită importanţă socială mai ales la nivelul factorilor de decizie care
au astfel posibilitatea să aprecieze valoarea reală a deciziilor adoptate.
Actele de drept administrativ, aşa după cum arată şi denumirea lor, generează în
primul rând raporturi de drept administrativ, existând o legătură indisolubilă între natura
actului juridic şi respectiv raportul juridic generat. Raporturile administrative sunt acele
raporturi juridice formate în cadrul şi pentru realizarea activităţii executive care au la bază
subordonarea, în temeiul puterii de stat, a unuia din subiecţi faţă de celălalt. Actele de drept
administrativ generează întotdeauna raporturi administrative la care se pot adăuga şi raporturi
de altă natură juridică, mai ales atunci când însăşi actul administrativ apare ca o condiţie de
legalitate a unor acte sau raporturi de altă natură decât cea administrativă. Astfel, în temeiul
ordinelor de repartizare a suprafeţelor locative cu altă destinaţie decât cea de locuinţă 399 se pot
încheia contracte de închiriere, iar dispoziţiile de repartizare în producţie a absolvenţilor unor
forme de învăţământ pot sta la baza contractului de muncă pe care aceştia îl încheie.

11.2. Întinderea efectelor actelor administrative


Întinderea efectelor actelor de drept administrativ poate fi analizată sub aspectul
acţiunii în spaţiu, asupra persoanelor şi în timp al acestor acte juridice şi a raporturilor lor.

a) Întinderea în spaţiu a efectelor juridice


Deciziile administrative produc în spaţiu efecte juridice determinate în principal, de
competenţa teritorială a organului emitent. Astfel, actele organelor centrale ale administraţiei
de stat produc efecte în limitele teritoriului naţional, uneori şi în afara lui pentru persoanele
aflate sub jurisdicţia statului nostru, în timp ce actele organelor locale şi din teritoriu produc
efecte în limitele unităţii administrativ-teritoriale respective400. De exemplu, hotărârile
consiliilor locale sunt obligatorii în unităţile administrativ-teritoriale în care sunt alese
398
I.Iovănaş, op. cit., p.248.
399
Art.46, alin.1 din Legea nr.5/1973.
400
L. Groza, Gh.Părăuşanu, "Reglementarea sancţionării contravenţiilor", Editura Ştiinţifică,
Bucureşti, 1973, p.28.
99
respectivele consilii401. Această regulă nu exclude însă posibilitatea ca actele unui organ
central să producă efecte limitate la o unitate administrativ-teritorială sau ca actele unui organ
local să producă efecte limitate şi ele la o parte din acea unitate, ori ca actele unui organ
necentral să producă efecte în mai multe unităţi administrative, ca de exemplu, actele
regionalelor C.F.R.
Dreptul administrativ nu are un principiu general în materia competenţei teritoriale a
organelor administrative, ca de exemplu dreptul procesual civil, unde competenţa teritorială a
instanţei de judecată este determinată, în principal, de domiciliul pârâtului. S-ar putea totuşi
formula ca regulă generală principiul potrivit căruia competenţa teritorială a organelor locale
sau teritoriale este determinată de sediul acelui organ administrativ. Cu toate acestea există
însă şi în dreptul administrativ unele reguli specifice. Astfel, hotărârile consiliilor locale sunt
obligatorii numai în respectivele unităţi teritoriale. Competenţa teritorială şi efectele în spaţiu
ale actelor de drept administrativ mai pot fi determinate şi în funcţie de domiciliul sau
reşedinţa persoanei fizice (pentru emiterea sau vizarea actelor de identitate402), de locul
săvârşirii faptei (în materie contravenţională403), de locul situării bunului imobil (în materia
impozitului pe bunuri imobile404), de locul realizării venitului (în materia impozitului pe
venituri405) etc.
Efectele juridice ale actelor de drept administrativ emise de o autoritate se impun,
uneori, şi altor organe ale administraţiei publice. Astfel, în vederea executării sancţiunii
amenzii contravenţionale, organele competente vor comunica din oficiu organului financiar al
localităţii unde domiciliază sau îşi are sediul contravenientul, procesul-verbal de constatare al
contravenţiei. Executarea se va face de către organul financiar (altul decât cel de sancţionare)
asupra veniturilor sau a celorlalte bunuri ale contravenientului, în condiţiile prevăzute de
lege406.

b) Întinderea efectelor asupra persoanelor


În general, deciziile administrative produc, prin raporturile juridice generate, efecte
asupra subiectelor de drept, autorităţi de stat sau nestatale, persoane fizice şi juridice,
constând din drepturi şi obligaţii, fără a lua în considerare, în mod deosebit, calitatea
subiectului de drept. Raporturile de drept administrativ trebuie să aibă cel puţin un subiect
calificat şi acesta este organul emitent al actului juridic. În anumite situaţii efectele actelor
administrative se produc având în vedere calitatea specială a celuilalt subiect al raportului
juridic. Astfel, Ministerul Apărării Naţionale şi Ministerul de Interne vor stabili organele care
constată şi sancţionează407 contravenţiile săvârşite de ofiţeri, subofiţeri, maiştri militari sau
persoanele civile din cadrul unităţilor, formaţiunilor, eşaloanelor şi comenzilor respective, în
legătură cu serviciul, precum şi organele care soluţionează plângerile contra proceselor-
verbale de constatare a acestor contravenţii.

401
Art.30, alin.2 din Legea nr.69/1991.
402
Art.6 din Legea nr.5/1971.
403
Art.16, alin.5 şi art.5 din Legea nr.32/1968.
404
I.Gliga, "Regimul juridic la veniturilor bugetului de stat", Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1967,
p.58.
405
I.Gliga, "Drept financiar", Editura didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1975, p.146.
406
Art.40, lit."b", alin.1, din Legea nr.32/1968.
407
Art.45 din Legea nr.32/1968.
100
c) Întinderea în timp a efectelor juridice
Sub aspectul întinderii în timp a efectelor juridice ale actelor de drept administrativ ele
pot fi analizate privitor la momentul producerii, al duratei şi al încetării efectelor.
I. Momentul producerii efectelor juridice
În legislaţia noastră, este cunoscută regula că momentul producerii efectelor juridice
este cel al publicării actelor normative şi al comunicării actelor individuale, întrucât
subiectelor nu li se poate pretinde o anumită conduită dacă nu cunosc conţinutul actului care
prescrie o acţiune sau o inacţiune determinată. Desigur, actul juridic trebuie considerat ca
fiind valabil din chiar momentul adoptării lui legale, dar de momentul sau de data aducerii lui
la cunoştinţă se leagă o serie de efecte juridice mai ales în materia executării, care nu poate fi
declanşată fără încunoştinţarea prealabilă a subiectului respectiv. Astfel, în cazul în care
contravenientul nu este prezent la încheierea procesului-verbal de stabilire a contravenţiei,
termenul de 48 de ore, prevăzut de art.26 din Legea nr.32/1968, înăuntrul căreia se poate plăti
jumătate din minimul amenzii legale, începe să curgă din momentul în care s-a făcut
comunicarea procesului-verbal de stabilire a contravenţiei celui în cauză408. De asemenea,
hotărârile normative ale consiliilor locale devin obligatorii de la data aducerii lor la cunoştinţă
publică409.
De la regula că actele de drept administrativ produc efecte din momentul aducerii lor
la cunoştinţă există unele excepţii:
1) O primă excepţie o formează actele cu caracter retroactiv 410, în categoria cărora
intră actele ce indică expres că produc efecte anterioare publicării lor, precum şi actele de
anulare sau de revocare, actele de interpretare, actele de suspendare, actele prin care se
aprobă, se confirmă sau se ratifică acte administrative, actele care stabilesc reguli procedurale
şi actele care stabilesc sancţiuni contravenţionale mai uşoare sau dezincriminează unele
contravenţii411.
a) În cazul actelor care retroactivează în mod expres şi care indică o dată anterioară
publicării pentru producerea efectelor juridice, ele se vor aplica începând cu data indicată în
actul respectiv.
b) În cazul actelor de anulare şi de revocare a altor acte administrative, efectele se
produc de la data intrării în vigoare a actului desfiinţat sau de la data stabilită prin actul de
desfiinţare. Aceeaşi caracteristică rămâne valabilă şi în ipoteza suspendării când acesteia i se
conferă un caracter "ex tunc" şi nu "ex nunc".
c) Actele interpretative (normative) emană de la organul emitent al actului interpretat
sau de la organul superior acestuia, neputând viza acte cu forţă juridică superioară (întrucât
actul de interpretare trebuie să aibă cel puţin forţă juridică egală cu actul interpretat) au efect
retroactiv de la data aplicării actului interpretat.
d) Actele care cuprind reguli procedurale sunt de imediată aplicare şi pentru situaţiile
anterioare intrării lor în vigoare şi nerezolvate sub vechea normă. Astfel, dispoziţiile Legii
408
Dec.civ.nr.1073/8 aug.1975 a Trib.jud.Cluj, publicată în R.R.D.
409
Art.30, alin.1 din Legea nr.69/1991.
410
I.Iovănaş, op. cit., p.257.
411
Problematica retroactivităţii în materia administrativă trebuie raportată la principiul
constituţional (art.15, alin.2) în conformitate cu care legea dispune numai pentru viitor, cu
excepţia legii penale mai favorabile.
101
nr.32/1968 s-au aplicat şi proceselor-verbale de constatare a contravenţiilor încheiate până la
data intrării acestei legi în vigoare şi care se mai aflau la agenţii constatatori412.
e) Actele procedurale ulterioare adoptării actelor de drept administrativ, cum sunt
aprobările, confirmările, ratificările etc., au întotdeauna efect retroactiv în senul că ele produc
efecte de la data când a intrat în vigoare actul administrativ aprobat, confirmat sau ratificat,
act care este prealabil acestor forme ulterioare.
f) Au caracter retroactiv actele normative mai favorabile în materie contravenţională
atunci când prevăd o sancţiune administrativă mai uşoară sau când dezincriminează
(decontravenţionalizează) unele contravenţii. Astfel, dacă printr-un nou act normativ fapta nu
mai este socotită contravenţie ea nu se mai sancţionează, chiar dacă a fost săvârşită înainte de
intrarea în vigoare a noului act normativ, deci sub imperiul vechii legi, iar sancţiunea aplicată
şi neexecutată până la această dată nu se mai execută413. De asemenea, dacă sancţiunea
prevăzută în noul act normativ este mai uşoară se va aplica această sancţiune, iar amenda
dispusă în baza vechiului act normativ se va executa numai până la limita maximului prevăzut
în noul act normativ414.
Tot un caracter retroactiv au şi actele administrative jurisdicţionale (cu caracter
declarativ) întrucât produc efecte prin care se recunosc părţilor situaţii juridice preexistente
emiterii actului.
2) O altă excepţie, de la regula că actele de drept administrativ produc efecte din
momentul aducerii lor la cunoştinţă o formează actele ce intră în vigoare la o dată ulterioară
respectivului moment, cu indicarea acestei date sau perioade. Astfel, actele normative prin
care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii intră în vigoare în termen de 10 zile de la data
aducerii lor la cunoştinţa publică, în afara cazului când ele prevăd un termen mai lung. În
cazuri urgente ele pot prevedea intrarea în vigoare într-un termen mai scurt415.
3) O altă excepţie, de la regula amintită, o formează actele care ultraactivează şi care
supravieţuiesc producând efecte şi după data ieşirii lor din vigoare. Astfel, procesele-verbale
de constatare a contravenţiilor care la data intrării în vigoare a Legii nr.32/1968 se aflau
înaintate organelor prevăzute de art.19 din Decretul nr.184/1954 (abrogat prin această lege) au
fost rezolvate de acele organe416. De asemenea, în cazul în care un nou act de reglementare
contravenţională prevede o sancţiune mai gravă, contravenţia săvârşită anterior acestuia va fi
sancţionată în baza actului normativ în vigoare la data săvârşirii ei417.
II. Durata (întinderea în timp a) efectelor juridice
Actele de drept administrativ produc efecte în timp de la data prevăzută pentru a intra
în vigoare până la data ieşirii lor din vigoare. Actele normative, cu excepţia celor temporare,
nu cuprind dispoziţii referitoare la ieşirea lor din vigoare, întrucât, de regulă, nu se poate
cunoaşte exact când încetează starea cea justificat adoptarea măsurii418. Actele temporare
produc efecte până la data prevăzută (în cadrul lor sau a unui act superior) ori până la
realizarea unei anumite situaţii (de exemplu, încetarea evenimentului care le-a determinat
412
Art.49, alin.1, din Legea nr.32/1968.
413
Art.12 din Legea nr.32/1968.
414
Art.12, alin.2 din Legea nr.32/1968.
415
Art.4, alin.2 din Legea nr.32/1968.
416
Art.49, alin.2 din Legea nr.32/1968.
417
Art.12, alin2. din Legea nr.32/1968.
418
Gh.Boboş, "Teoria generală a statului şi dreptului", multiplicat, Cluj-Napoca, 1975, p.252.
102
apariţia). Au caracter temporar actele normative de stabilire a contravenţiilor adoptate în
cazuri de epidemii, inundaţii, alte calamităţi naturale, precum şi în orice situaţie care reclamă
măsuri urgente, emise de consiliile locale (indicate de lege419), întrucât ele se aplică numai
pentru perioada şi situaţia de urgenţă ce le-a determinat adoptarea, încetându-şi efectele odată
cu dispariţia acestei situaţii.
III. Încetarea efectelor juridice
Actele normative şi cele individuale produc efecte juridice atâta vreme cât nu intervine
o cauză de încetare a acestor efecte, cum ar fi anularea actului, intervenţia prescripţiei etc.
Renunţarea la beneficiul unui act administrativ individual (de exemplu, o autorizaţie) de către
titularul drepturilor conferite prin el este irelevantă pentru existenţa actului juridic, deoarece
încetarea efectelor trebuie să fie tot rezultatul manifestării de voinţă (contrare) din partea
organului de stat care l-a emis în mod unilateral. Chiar dacă legea prevede ca o condiţie a
încetării efectelor juridice şi existenţa unei renunţări din partea beneficiarului actului juridic,
ea trebuie să fie urmată de o revocare sau de o anulare din partea organului competent ca
singura modalitate de desfiinţare legală, în acest caz, a actului juridic.
Încetarea efectelor juridice reprezintă pierderea caracterului obligatoriu al actelor
juridice prin desfiinţarea raporturilor generate de ele, respectiv stingerea drepturilor şi a
obligaţiilor420. Încetarea efectelor juridice ale actelor de drept administrativ poate avea loc prin
două modalităţi principale şi anume producerea unui fapt material-juridic, căruia legea îi
atribuie acest efect şi, respectiv, intervenţia unui alt act juridic contrar primului şi care are ca
scop suprimarea efectelor juridice ale actului anterior.

A. Încetarea efectelor juridice prin producerea unor fapte


Faptele materiale produc în mod cu totul excepţional încetarea efectelor juridice ale
deciziilor administrative şi numai atunci când legea le atribuie acest efect (mai puţin faptul
executării actelor individuale care este o modalitate tipică de încetare a efectelor acestor acte).
În cazul actelor normative încetarea efectelor prin producerea unor fapte este foarte rară,
întrucât aceste acte fiind de aplicabilitate repetată nu-şi pierd eficienţa prin fapte de executare.
O excepţie o formează actele temporare care-şi pierd eficienţa la data indicată de ele, la
producerea sau încetarea evenimentului care le-a determinat adoptarea. Astfel, art.13 din
Decretul nr.184/1954 (abrogat) prevedea că actele normative prin care se stabilesc şi se
sancţionează contravenţii dacă sunt emise de organele locale ale puterii şi administraţiei de
stat sunt valabile timp de un an, iar dacă sunt emise de organele centrale ale administraţiei de
stat sunt valabile doi ani.
În cazul actelor individuale, care nu sunt de aplicabilitate repetată, încetarea efectelor
juridice se produce în mod obişnuit prin executarea lor sau prin anumite fapte cum sunt
încetarea existenţei subiectului de drept, împlinirea termenului, prescripţia etc.
Încetarea existenţei subiectului de drept, decesul persoanei fizice, contravenient, duce
la încetarea executării sancţiunii contravenţionale421. De asemenea, autorizaţia eliberată în
vederea exercitării unei meserii îşi pierde valabilitatea prin decesul titularului ei. În cazul
persoanelor juridice, care au şi calitatea de subiect al raportului administrativ, reorganizarea şi
419
Art.2, lit."b", alin.2 din Legea nr.32/1968.
420
T.Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.175.
421
Art.22 din Decretul nr.184/1954 (abrogat).
103
dizolvarea acestora conduc la dispariţia subiectului de drept şi după caz, la apariţia altuia,
ceea ce, de exemplu, poate duce la încetarea executării sancţiunii amenzii contravenţionale.
Toate aceste ipoteze de încetare a efectelor juridice din actele administrative se explică prin
caracterul strict personal al drepturilor şi obligaţiilor administrative, ceea ce face imposibilă
realizarea lor prin încetarea existenţei subiectului de drept, ele neavând un caracter
transmisibil (mai ales obligaţiile cu caracter sancţionator, aplicate întotdeauna "intuitu
personae").
Expirarea termenului de valabilitate constituie un alt fapt de încetare a efectelor 422
deciziilor administrative individuale. Astfel, paşaportul pentru cetăţeanul român se emite pe o
perioadă de cinci ani423. Buletinul de identitate se eliberează cu un termen de valabilitate de
zece ani424. După expirarea acestor termene actele îşi pierd valabilitatea şi subiectele nu-şi mai
pot realiza drepturile sau nu mai pot executa obligaţiile prevăzute de ele.
Prescripţia stinge, atunci când este reglementată prin acte normative, efectele unor acte
juridice individuale. Astfel aplicarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie în termen
de trei luni de la săvârşirea faptei425, iar în cazul sancţiunilor care se referă la impozite, taxe şi
primele de asigurare prin efectul legii, inclusiv disciplina financiară, aplicarea sancţiunii se
prescrie în termen de 1 an de la data sancţionării faptei426.
Executarea unui act juridic duce la încetarea efectelor acestuia în modul cel mai
frecvent. Executarea prin intermediul unor fapte, cum este plata amenzii contravenţionale
stinge efectele actului sancţionator. Astfel, în cazul în care contravenientul achită pe loc
agentului constatator jumătate din minimul amenzii prevăzute în actul normativ pentru fapta
sancţionată iar prin contravenţie nu s-a cauzat o pagubă şi nu există lucruri supuse confiscării,
procesul-verbal nu se încheie şi orice urmărire încetează. Plata amenzii se face contra
chitanţă, în care caz se va specifica contravenţia pentru care a fost încasată amenda427.
Pot exista şi alte fapte care să determine încetarea efectelor juridice, cum ar fi
deteriorarea sau pierderea înscrisului constatator al actului juridic. Astfel, permisul pentru
deţinerea armelor se eliberează din nou când s-a deteriorat 428. De asemenea, se eliberează un
nou act de identitate în cazul pierderii, distrugerii sau deteriorării, a furtului actului de
identitate429.

B. Încetarea efectelor prin intervenţia unui act


Cazurile de încetare a efectelor prin intervenţia unui act presupun apariţia unui nou act
juridic (administrativ, hotărâre judecătorească etc.) care să înlăture în totalitate sau în parte,
definitiv sau temporar efectele unui act administrativ precedent. Aceste ipoteze sunt:
suspendarea, revocarea şi anularea.

1) Suspendarea actelor de drept administrativ

422
R. Ionescu, op. cit., p.274.
423
Art.7 din Decretul-Lege nr.10/1990.
424
Art.7 din Legea nr.5/1971.
425
Art.13, alin.1 din Legea nr.32/1968.
426
Art.13, alin.4 din Legea nr.32/1968.
427
Art.25, alin.1 din Legea nr.32/1968.
428
Art.16, lit."b" din Decretul nr.367/1971.
429
Art.9, lit."d" din Legea nr.5/1971.
104
Suspendarea reprezintă operaţiunea juridică care determină încetarea temporară a
efectelor actelor administrative430. Cauzele care determină suspendarea constau în existenţa
unor dubii cu privire la legalitatea sau oportunitatea unui act normativ sau individual. Din
acest motiv respectivele cauze pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare adoptării actului
juridic. Suspendarea durează până la elucidarea cauzelor care au determinat-o. Când se
stabileşte în mod cert nelegalitatea sau neoportunitatea actului suspendarea încetează şi se
dispune desfiinţarea actului juridic prin revocare sau anulare. Când nu mai există nici un
dubiu cu privire la actul suspendat suspendarea încetează şi actul se repune în vigoare sau în
executare. Suspendarea mai poarte să apară şi ca urmare a unei sancţiuni aplicate unui subiect
de drept având ca efect tot o încetare temporară a consecinţelor juridice ale actului în cauză.
Astfel, în caz de condamnare definitivă la închisoare dreptul de a deţine arme şi muniţii se
suspendă431. De asemenea, plata pensiei şi a celorlalte drepturi aferente se suspendă pe timpul
cât persoana execută o pedeapsă privativă de libertate432.
Suntem în prezenţa suspendării atât în cazul în care un act intrat în vigoare nu mai
produce temporar efecte juridice, cât şi în cazul în care se suspendă executarea unui act433. În
literatura de specialitate434, considerându-se că actele juridice produc efecte din chiar
momentul adoptării lor legale, s-a susţinut că intrarea acestora în vigoare la o dată ulterioară
adoptării sau publicării ar reprezenta tot un caz de suspendare, ce operează de la data iniţială
(de adoptare sau de publicare) până la data prevăzută pentru intrarea în vigoare. Acest punct
de vedere nu poate fi acceptat întrucât suspendarea vizează o încetare temporară a efectelor
juridice ale unui act intrat deja în vigoare şi care a produs deja efecte. Intrarea actului în
vigoare la o dată ulterioară adoptării sau publicării nu este de esenţa suspendării întrucât nu s-
au produs efectele care urmează să fie suspendate. În acest caz suntem în prezenţa unei
derogări de la principiul că actele juridice produc efecte din momentul publicării lor.
În ipoteza în care un act ar intra în vigoare ulterior publicării lui, dar până la acea dată
ar interveni un alt act juridic care ar stabili o nouă dată, ulterioară, peste termenul lui de
intrare în vigoare, nici în acest caz nu am fi în prezenţa suspendării, întrucât actul de bază nu a
produs încă efectele juridice, ci suntem în prezenţa prelungirii termenului de intrare în
vigoare.
Suspendarea se realizează prin acte juridice normative sau individuale sau poate fi de
drept. Astfel, dispoziţiile ilegale ale autorităţilor de specialitate descentralizate ale
administraţiei publice pot fi suspendate de către conducătorii organelor centrale ale
administraţiei de stat. De asemenea, plângerea părţii vătămate împotriva procesului-verbal de
constatare a contravenţiei suspendă de drept executarea435 acestuia fără a mai fi necesară
emiterea unui act de suspendare din partea organului care soluţionează plângerea.
Suspendarea prin act juridic o dispune organul emitent al actului suspendat, chiar şi în
lipsa prevederii legale exprese în acest sens, deoarece având dreptul de a emite un act cu atât
mai mult îl ca putea şi suspenda. Suspendarea o mai poate dispune şi organul puterii
administrative ierarhic superior organului administrativ emitent întrucât organele
430
I.Iovănaş, op. cit., p.285.
431
Art.20, alin.2 din Decretul nr.367/1971.
432
Art.60(1) din Legea nr.3/1977.
433
Art.31, alin.3 din Legea nr.32/1968.
434
R. Ionescu, op. cit., p.267.
435
Art.31, alin.3 din Legea nr.32/1968.
105
supraordonate de conducere având de regulă, dreptul de anulare a actelor organelor
subordonate pot exercita şi dreptul de suspendare, fără a mai fi nevoie de consacrarea expresă
a acestuia din urmă. Organele ierarhic inferioare nu pot suspenda actele individuale şi
normative ale organelor superioare.
O suspendare de drept operează în cazul atacării de către prefect în faţa instanţei de
contencios administrativ a unui act al consiliului local sau al primarului considerat ilegal436.
Organele judecătoreşti au dreptul de a suspenda actele de drept administrativ cu
caracter individual neexceptate de la controlul judecătoresc, fie în baza Legii nr.29/1990, fie
în baza unor legi speciale, pe considerente de ilegalitate şi nu pe considerente de
neoportunitate. În cazul actelor de drept administrativ cu caracter individual şi ilegal,
necenzurabile de către instanţă nu poate opera suspendarea acestora întrucât introducerea unei
acţiuni în justiţie împotriva acestor acte este inadmisibilă.
Organele procuraturii nu pot suspenda actele organelor administraţiei de sta. Ele pot
suspenda numai actele organelor administrative ce desfăşoară urmărirea şi cercetarea penală,
actele organelor de deţinere şi de executare a pedepselor, propriile acte de drept administrativ
şi cele ale organelor de procuratură subordonate, dar nu pot suspenda actele administrative ale
organelor administraţiei de stat437. Reglementări mai vechi, abrogate438, prevedeau că în
situaţia în care administraţia de stat era sesizată prin protestul procurorului cu privire la
ilegalitatea unui act administrativ, iar aceasta nu examina în termen actul cu privire la care era
sesizată, opera de drept suspendarea actului administrativ astfel atacat.
Posibilităţile procedurale conferite de Legea nr.1/1978 de a ataca actele administrative
prin reclamaţie şi sesizare de către persoanele fizice nu conferă caracter suspendativ acestor
căi de atac, administraţia nefiind obligată să-şi suspende propriile acte sau executarea acestora
în urma exercitării recursului administrativ, decât în cazurile expres prevăzute prin normele
speciale. Desigur, în funcţie de motivele invocate de către autorul reclamaţiei sau a sesizării,
organul de stat va putea dispune suspendarea actului ori a executării sale pe durata efectuării
cercetărilor declanşate de exercitarea căii de atac. Pentru ca utilizarea unei căi administrative
sau juridice de atac să determine de drept suspendarea unui act administrativ este necesară o
prevedere expresă legată în acest sens care să oblige organul la această măsură (aşa cum este,
definită, în cazul atacării la instanţa de contencios administrativ de către prefect a unui act al
consiliului local sau în materia contravenţională).
Procedura de suspendare este similară procedurii de adoptare a actelor juridice de către
organul care a dispus suspendarea cu respectarea tuturor regulilor procedurale şi a formelor
specifice care trebuie observate în acest caz.
În literatura de specialitate439 s-a considerat că dreptul de suspendare ar aparţine
organelor de stat doar atunci când este expres consacrat de lege, altfel organele emitente ar
abuza de această facultate având posibilitatea de a refuza, pe cale ocolită, aplicarea propriului
act juridic. Această concepţie nu poate fi împărtăşită. În primul rând, dreptul de suspendare a
propriului act există pentru orice organ, indiferent de consacrarea sa legală, întrucât din

436
Art.122(4) din Constituţie.
437
Gh.Boboş, I. Deleanu, "Organele statului socialist român", Editura Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 1974, p.311.
438
Art.5, lit."a", art.6 din Legea nr.6/1952 (abrogată).
439
R. Ionescu, op. cit., p.267-268.
106
moment ce organul poate să-şi anuleze sau să-şi revoce propriu act poate dispune şi
suspendarea lui. În al doilea rând, organul nici nu ar trebui să recurgă la suspendare pentru a
nu-şi aplica propriul act, putând să recurgă direct la revocarea lui. În sfârşit, tocmai pentru a
nu recurge la o desfiinţare pripită şi nejustificată a propriilor acte ele sunt suspendate
(temporar) pe durata efectuării cercetării, urmând ca, în final, să fie desfiinţate sau aplicate, în
funcţie de rezultatele cercetării.

2. Revocarea actelor de drept administrativ


Revocarea este operaţiunea juridică prin care organul administrativ emitent sau
organul superior al administraţiei de stat scot din vigoare un act administrativ440. Când
operaţiunea o face însăşi organul emitent suntem în prezenţa retractării sau a retragerii actului.
Cauzele care determină revocarea rezidă în ilegalitatea sau neoportunitatea actului respectiv,
putând fi anterioare, concomitente şi ulterioare adoptării actelor (deoarece actele
administrative beneficiază şi de formalităţi posterioare emiterii lor şi care s-ar putea realiza
prin încălcarea condiţiilor legale).
În unele cazuri revocarea apare ca o sancţiune îndreptată împotriva beneficiarului unui
act juridic, ca de exemplu, în cazul retragerii permisului de deţinere a armelor când titularul
fără motive întemeiate, nu se prezintă la vizarea acestuia 441. Revocarea poate fi lipsită de acest
caracter, ca, de exemplu, în ipoteza aceluiaşi permis care se retrage când titularul a murit sau a
fost declarat dispărut printr-o hotărâre judecătorească442.
Deşi neoportunitatea nu figurează ca o cauză de revocare expres indicată de lege,
totuşi din moment ce se recunoaşte organului un drept de apreciere în alegerea soluţiei ce
urmează să fie adoptată, legea îi acordă implicit şi posibilitatea de a revoca acelaşi act atunci
când el nu mai corespunde nevoilor specifice care au determinat adoptarea lui, ca de exemplu,
în cazul anulării brevetului de invenţie când se constată că aplicarea invenţiei ar afecta negativ
dezvoltarea societăţii.443
Spre deosebire de suspendare444, în cazul revocării nelegalitatea sau neoportunitatea
actului este certă. Revocarea are un caracter definitiv şi nu provizoriu, ca şi suspendarea.
Efectele revocării se produc atât pentru trecut, cât şi pentru viitor. Dreptul de revocare al
actelor de drept administrativ îşi are izvorul în principiul revocabilităţii acestor acte
fundament, la rândul său, pe caracterul unilateral al actelor administrative (întrucât sunt emise
fără consimţământul celuilalt subiect al raportului juridic). Actele normative pot fi
întotdeauna desfiinţate de către organul emitent, iar cele individuale pot fi şi ele desfiinţate
pentru că legea nu declară, decât cu unele excepţii, că actele administrative sunt stabile,
definitive sau irevocabile, organul emitent nedezinvestindu-se, prin adoptarea lor, de dreptul
de a reveni asupra deciziilor precedente.
În mod obişnuit organele administraţiei de stat recurg la scoaterea din vigoare a
propriilor acte normative prin abrogare. Ea se dispune şi prin acte normative ale organelor
ierarhic superioare. Abrogarea poate fi expresă (directă sau indirectă) şi tacită, recomandându-

440
T.Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.183.
441
Art.17, lit."t" din Decretul 367/1971.
442
Art.17, lit."g" din Decretul nr.367/1971.
443
Art.12 din Legea nr.62/1974 (abrogată prin Legea nr.64/1991).
444
I.Iovănaş, op. cit., p.260.
107
se forma directă445 şi numai în mod excepţional forma indirectă446. Căderea în desuetudine nu
se poate admite în dreptul administrativ, ca modalitate de încetare a efectelor juridice ale unor
acte normative, întrucât dinamica activităţii executive impune o strictă reglementare juridică a
relaţiilor sociale, existând obligaţia legală a analizării periodice şi a abrogării normelor care
nu mai corespund evoluţiei relaţiilor sociale447. Abrogarea o poate dispune organul emitent
sau cel superior ierarhic prin acte administrative. Desfiinţarea se poate realiza fie concomitent
cu adoptarea noului act juridic, fie fără adoptarea unui nou act. De regulă, încetarea efectelor
unui act se dispune după aceeaşi procedură specifică adoptării actelor de către organul care
dispune desfiinţarea.
Dreptul de revocare implică, cu unele excepţii, şi dreptul de reformare sau de
modificare a actelor. Acest drept aparţine, în primul rând, organului emitent al actului
reformat, întrucât având dreptul de desfiinţare al actului propriu poate să modifice dispoziţiile
aceluiaşi act. În al doilea rând, dreptul de reformare îl au organele supraordonate asupra
tuturor actelor normative ale organelor ierarhic inferioare, cât şi asupra actelor individuale
care nu sunt de competenţa exclusivă a organului inferior. În caz contrar, orice modificare
dispusă de organul superior ar echivala cu o substituire în atribuţiile organului inferior,
situaţie ce trebuie întotdeauna expres prevăzută de lege, chiar dacă, în principiu, organul
superior are un drept de anulare sau de suspendare a actelor organelor subordonate.
Desigur, organele supraordonate vor putea da, în baza raporturilor ierarhice, îndrumări
obligatorii în sensul modificării actului considerat ilegal sau neoportun. Organul superior
putând da îndrumări obligatorii pentru emiterea unui act determinat, cu atât mai mult va putea
da îndrumări obligatorii organului subordonat în sensul modificării unui act deja emis 448,
astfel încât acesta să fie reformat. Dreptul de reformare a actelor individuale ale organelor
subordonate există cu atât mai mult cu cât un organ subordonat a acţionat în sfera atribuţiilor
încredinţate de organul ierarhic superior.
Reformarea actului este prezentă şi în cazul nulităţii parţiale a acestuia, când trebuie
înlăturate sau modificate acele dispoziţii ce încalcă ordinea de drept şi care impun schimbarea
conţinutului sau a formei actului. Modificarea actului se realizează prin acte juridice având cel
puţin o forţă identică cu actul modificat. Când modificarea vizează un act superior, ce
constituie baza de referinţă a unui act având forţă juridică inferioară, organul subordonat care
a emis actul de executare va lua măsuri de modificare expresă a propriului act449.
Revocarea se face, după aceeaşi procedură ca şi adoptarea sau emiterea actului în
cauză, această regulă fiind valabilă şi pentru reformare. Dacă revocarea este dispusă de un
organ supraordonat ea se va realiza după procedura de adoptare a actelor juridice ale acelui
organ, fără obligativitatea motivării acţiunii de revocare sau de reformare, dacă legea nu o
cere în mod expres. Dacă legea prevede pentru actul revocat sau reformat cerinţa motivării, ea
trebuie să se reflecte şi în actul de revocare sau reformare.

I. Actele administrative irevocabile

445
Art.88, alin.1 din Decretul nr.16/1976.
446
Art.88, alin.1 din Decretul nr.16/1976.
447
Art.90 din Decretul nr.16/1976.
448
I.Iovănaş, op. cit., p.262.
449
Art.92 din Decretul nr.16/1976.
108
Dacă în dreptul administrativ regula generală este revocabilitatea actelor
administrative, există totuşi şi excepţii în senul că unele acte au un caracter irevocabil sau
devin irevocabile şi anume: actele administrative jurisdicţionale, actele administrative pe baza
cărora s-au format raporturi juridice de altă natură (civile, de muncă, de dreptul familiei),
actele administrative care au generat drepturi subiective garantate de lege prin stabilitatea lor
şi actele administrative realizate material.
a) Actele administrative jurisdicţionale sunt irevocabile întrucât dispune stabilitatea
lucrului judecat necesară pentru a împiedica perpetuarea unor stări conflictuale. Organul care
le-a emis se dezinvesteşte de dreptul de a mai reveni asupra lor, astfel încât aceste acte, deşi
acte de putere cu caracter unilateral devin irevocabile sub aspectul organului emitent. Aceasta
nu înseamnă că prin exercitarea unor căi de atac în faţa organelor competent de jurisdicţie (de
exemplu, hotărârea de reexaminare în materia invenţiilor450) nu se poate ajunge la anularea,
reformarea sau emiterea unui alt act.
b) Actele administrative în baza cărora s-au format raporturi juridice de altă natură
(civile, de muncă) sunt irevocabile datorită generării unor raporturi neadministrative a căror
legalitate sau oportunitatea nu mai intră în competenţa de verificare a organului emitent al
respectivului act administrativ, acele raporturi încetând prin voinţa părţilor participante la
raportul juridic ori prin hotărârea unui organ de jurisdicţie. Astfel, dacă în baza unui ordin de
repartizare a unei suprafeţe locative, cu altă destinaţie decât cea de locuinţă451, se încheie un
contract de închiriere, organul administrativ emitent al dispoziţiei nu mai poate, din momentul
încheierii contractului să revoce actul administrativ, aşa cum o putea face până în acel
moment, întrucât s-a stabilit un raport contractual în a cărui încetare prevalează voinţa părţilor
sau hotărârea organului de jurisdicţie.
Sunt irevocabile şi dispoziţiile de repartizare în muncă a unor absolvenţi din
învăţământ, în urma încheierii contractului de muncă, în temeiul acelor dispoziţii, întrucât în
perioada stagiaturii, spre deosebire de dreptul comun, contractul de muncă nu poate fi
desfăcut nici măcar prin voinţa părţilor.
În cazul introducerii acţiunii în justiţie împotriva unor acte administrative ilegale cu
caracter individual, acestea nu devin irevocabile prin declanşarea acţiunii, aşa cum se susţine
în unele opinii452, ci ele sunt suspendate pe durata litigiului, fie de drept, în cazul legilor
speciale de control judecătoresc al actelor administrative, fie printr-un act al instanţei de
judecată, în cazul Legii nr.29/1990, ceea ce împiedică pe moment administraţia să mai poată
hotărî asupra propriului act453. Faptul că aceste acte administrative nu devin irevocabile, prin
introducerea acţiunii în justiţie, se poate proba şi prin aceea că prin respingerea acţiunii
introduse de reclamant, încetând şi starea de suspendare a actului, administraţia de stat va
putea să-l modifice sau să-l desfiinţeze ceea ce ar fi inadmisibil în condiţiile irevocabilităţii pe
care se pretinde că o dobândeşte actul454 în urma judecăţii respective.

450
Art.37 din Hotărârea Guvernului nr.152/1992.
451
Art.46, alin.1 din Legea nr.5/1973.
452
M.Mureşan, "Irevocabilitatea unor acte administrative pe baza cărora s-au stabilit raporturi de
drept procesual civil", în R.R.D. nr.11/1973, p.70.
453
T.Drăganu, "Consideraţii în lumina Legii nr.1/1967 cu privire la revocarea actelor administrative
pe baza cărora s-au stabilit raporturi de drept procesual civil" în R.R.D. nr.9/1976, p.25.
454
I.Santai, "Controlul judecătoresc asupra măsurii desfiinţării actelor de drept administrativ", în
"Revista română de Drept" nr.6/1986, p.31/32.
109
c) Actele individuale care au generat drepturi subiective garantate de lege prin
stabilitatea lor sunt acte irevocabile tocmai ca o expresie a acestei stabilităţi. Irevocabilitatea
vizează numai actele individuale, întrucât cele normative sunt întotdeauna revocabile, chiar
dacă ele consacră expres stabilitatea unor acte individuale. Stabilitatea actelor individuale
trebuie să fie prevăzută sau trebuie să rezulte din normele de drept, astfel încât organul
emitent să nu mai poată reveni asupra deciziei individuale emise455. Dreptul subiectiv,
consacrat prin astfel de acte, trebuie să fie de un fel deosebit pentru ca actul să dispună de
garanţia irevocabilităţii.
O primă categorie de acte administrative irevocabile o formează cele care conferă
drepturi patrimoniale importante care trebuie să dispună de garanţii deosebite prin valoarea
lor pentru societate şi individ. Astfel, au fost considerate irevocabile acte prin care se atribuia
în folosinţă pentru construcţie456 teren pe toată durata existenţei construcţiei457, întrucât ar fi
inechitabil şi păgubitor ca un asemenea act să fie desfiinţat din moment ce titularul său a
realizat construcţia, în caz contrar acestuia i s-ar cauza prejudicii însemnate. În aceeaşi
categorie intră şi actele de stabilire a pensiilor şi a ajutoarelor sociale, decizii care sunt
definitive, chiar dacă ele pot fi anulate, revocate sau suspendate, întrucât aceste cazuri de
desfiinţare sunt limitativ şi expres prevăzute de lege, în mod restrictiv458, ceea ce nu le
afectează caracterul lor stabil la nivelul întregii categorii de acte juridice.
Sunt acte irevocabile autorizaţiile şi actele atributive de statut personal, ambele în
situaţia când sunt impuse de lege, neavând caracter facultativ în ce priveşte emiterea lor.
Organul este obligat să le emită dacă solicitantul întruneşte condiţiile legale necesare pentru
beneficiul lor, iar actul nu se poate revoca după libera apreciere a organului emitent, întrucât
această categorie de acte (diplome, certificate) au presupus o activitate anterioară, recunoscută
titularului lor459.
Revocarea acestor acte, în afara cazurilor expres prevăzute de lege, ar fi ineficientă
pentru că în baza legii cel îndreptăţit dispune de dreptul subiectiv de a pretinde şi de a i se
recunoaşte oricând acest drept solicitat şi satisfăcut prin emiterea actului. Analizând
irevocabilitatea actelor care au generat drepturi subiective stabile, conform legii, vom remarca
următoarele:
- numeroase acte din această categorie sunt irevocabile chiar dacă legea le declară460
sau nu ca definitive ori irevocabile, deci chiar dacă nu le-a atribuit acest caracter în mod
expres461, trebuind, pentru a identifica acest caracter, analizată natura dreptului subiectiv
conferit de lege pentru a stabili dacă actul individual care-l materializează are un caracter
irevocabil;
- un act administrativ individual este irevocabil numai atunci când din normele care îi stau la
bază rezultă în mod neîndoielnic, expres sau tacit, această trăsătură, iar caracterul irevocabil al
actului individual nu implică şi caracterul irevocabil al actului normativ de bază, care poate fi

455
T.Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.225.
456
Art.10 din Legea nr.4/1973.
457
Art.45 din Legea nr.3/1977.
458
Art.60/61 din Legea nr.3/1977.
459
I.Iovănaş, op. cit., p.263.
460
Art.52(5) din Legea nr.3/1977.
461
Art.30 din Legea nr.62/1974.
110
abrogat, noul act normativ putând suprima pentru viitor sau retroactiv irevocabilitatea actelor
individuale într-un anumit domeniu în care au fost deja consacrate;
- caracterul irevocabil al actului administrativ individual care a generat raporturi sau
drepturi subiective stabile, nu este condiţionat de existenţa unor raporturi de altă natură
juridică, decât cea administrativă, de exemplu, contractuală care, la rândul lor să garanteze
irevocabilitatea drepturilor subiective – de aceea diploma de licenţă, de exemplu, este un act
irevocabil indiferent de existenţa raportului contractul de muncă;
- caracterul irevocabil al unor acte administrative individuale nu este afectat de faptul
că legea prevede, cu titlu de excepţie, cazuri de revocare sau de anulare a unor asemenea
acte462 sau consacră existenţa unor căi de atac cu privire la actele irevocabile. Condiţia este ca
aceste cazuri să fie expres prevăzute463 sau să existe un drept virtual de revocare a actului
numai atunci când el a fost emis prin vicierea voinţei organului sau în urma fraudei la lege. În
acest sens legislaţia, dar mai ales practica administrativă şi cea judecătorească, au consacrat
principiul revocării oricărui act administrativ obţinut prin manevre frauduloase sau dolosive,
chiar dacă actul desfiinţat intră în categoria actelor irevocabile.
d) Actele administrative realizate material devin irevocabile din momentul executării
lor şi aceasta nu pentru că prin executare ar înceta caracterul unilateral al actului (caracter ce
permite revocarea), iar din momentul executării el ar deveni bilateral (de unde posibilitate
revocării lui unilaterale ar înceta464), ci pentru că prin executarea materială se creează o
imposibilitate practică de schimbare a unu fapt consumat465, revocarea actului neputând
restabili situaţia anterioară, trăsătură caracteristică, în special, actelor realizate instantaneu466.
Pentru actele ce presupun o realizare materială succesivă revocarea are efecte numai pentru
viitor. Irevocabilitatea acestor acte le vizează deopotrivă pe cele onerative, permisive şi
prohibitive467, întrucât acestea nu se mai pot realiza ulterior revocării, în sensul că nu se mai
pot îndeplini conduitele pretinse subiectelor la data executării actelor individuale.

II. Revocarea actelor administrative dolosive şi frauduloase468


Actele de drept administrativ exceptate de la principiul revocabilităţii nu se pot
desfiinţa pe considerente de nelegalitate ori de neoportunitate, decât dacă viciul ilegalităţii
s-ar datora fraudei sau dolului la emiterea lor469.
a) În cazul actelor administrative jurisdicţionale emise după o procedură specifică,
problema revocării lor pe considerente de dol sau fraudă apare mai rar întrucât procedura lor
de adoptare conferă suficiente garanţii în sensul emiterii lor cu respectarea legii. De altfel,
existenţa căilor de atac împotriva acestor acte conferă posibilitatea anulării sau reformării lor,
prin hotărârea organului de control jurisdicţional, dacă s-ar fi emis prin dol sau fraudă.
462
Art.59(1) din Legea nr.3/1977.
463
Art.37(8) din Hotărârea Guvernului nr.152/1992 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare a
Legii nr.64/1991.
464
Dec.civ.nr.2214/17 august 1957 a Trib. Craiova, colegiul civil, publicată în "Legalitatea
populară" nr.11/1957, p.1380.
465
T.Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.235.
466
T.Drăganu, op. cit., p.235; I.Iovănaş, op. cit., p.264.
467
T.Drăganu, op. cit., p.235.
468
Idem, op. cit., p.238 şi urm.
469
I.Santai, "Căi procedurale de desfiinţare a actelor de drept administrativ stabilite", în "Revista
Română de Drept" nr.3/1985, p.14/20.
111
b) În cazul actelor de drept administrativ care au generat şi raporturi juridice având o
altă natură, de exemplu, contractuală, revocarea lor devine ineficientă din momentul încheierii
contractului, caracterul ilegal al actului administrativ fiind stabilit, de exemplu, de instanţa de
judecată şi pentru ordinul de repartizare a suprafeţei locative, în cadrul litigiului în care se va
constata nulitatea contractului de închiriere.
c) În cazul actelor administrative care au generat drepturi subiective stabile (de
exemplu, diplome de licenţă, decizii de pensii etc.) nulitatea lor va putea fi constatată, de cele
mai multe ori, de către organele administraţiei de stat anume desemnate prin lege (de
exemplu, Comisia Superioară de Diplome) sau de către instanţa de judecată.
d) În cazul actelor administrative realizate material revocarea lor este ineficientă ea
putând opera numai până la momentul trecerii la executare, ulterior administraţia sau instanţa
de judecată au posibilitatea ca în mod excepţional se repună lucrările în starea iniţială, nu atât
prin revocarea sau anularea actului ilegal, ci emiţând, după caz, acte cum ar fi cele de
demolare a construcţiilor, efectuate în baza unei autorizaţii obţinute în mod fraudulos.
Precizăm că în toate aceste ipoteze dolul sau frauda trebuie să provină de la sau şi de
la partea din raportul juridic care îşi întemeiază dreptul subiectiv pe actul ilegal. În acest caz
respectivul act nu se va mai putea considera ca având un caracter irevocabil deoarece s-ar
conferi drepturi subiective stabile tocmai în favoarea celui vinovat de fraudă sau dol, ori este
de principiu că nimeni nu poate beneficia de efectele propriei sale culpe. Recunoaşterea
caracterului stabil al unor drepturi obţinute în mod fraudulos ar duce la legalizarea unei
situaţii în vădită contradicţie cu legea, motiv pentru care nu suntem în prezenţa unor "drepturi
câştigate". Dacă actul administrativ cu caracter stabil, dar ilegal, a fost emis ca urmare a
culpei exclusive a organului de stat(de exemplu, atribuirea terenului în folosinţă pentru
construirea unui imobil s-a făcut printr-o hotărâre emisă cu încălcarea formelor procedurale
legale) în acest caz, considerăm, că nu mai poate opera revocarea actului sau chiar ar opera o
revocare ea nu poate fi imputată titularului de stat, după cum acesta (beneficiarul) nu poate fi
obligat nici la suportarea unor consecinţe prejudiciante.
Deoarece actele exceptate de la principiul revocării au o stabilitate deosebită, de
regulă, numai un organ de jurisdicţie administrativă sau justiţia pot dispune suprimarea
efectelor juridice în sensul desfiinţării actului, încetarea raporturilor de altă natură juridică
decât cea administrativă, a drepturilor şi obligaţiilor, aducerea lucrurilor la starea iniţială etc.
Organul administrativ indus în eroare sau a cărui funcţionar se face vinovat de fraudă solicită
organului de jurisdicţie, justiţiei, organului ierarhic superior, după caz, să dispună desfiinţarea
actului, atunci când această operaţiune nu este de competenţa organului emitent al actului în
cauză.

3) Anularea actelor de drept administrativ470


Anularea actelor de drept administrativ reprezintă sancţiunea aplicată acestora pentru
considerente de ilegalitate şi poate fi dispusă de către organele administraţiei de stat ierarhic
superioare, de organele judecătoreşti, iar în unele cazuri speciale de organele procuraturii.
Anularea poate privi atât acte normative cât şi acte individuale. Ea este determinată de cauze
anterioare concomitente şi ulterioare adoptării actelor administrative. Aceste cauze pot viza
atât ilegalitatea actului administrativ, în sensul unei încălcări a condiţiilor de formă sau
470
I.Iovănaş, op. cit., p.265 şi urm.
112
procedurale ale acestor acte, cât şi, uneori, netemeinicia lor, adică aplicarea greşită a legii la
situaţiile ce îşi găsesc rezolvare prin actele administraţiei de stat. Efectele anulării se produc
atât pentru trecut, cât şi pentru viitor.
Spre deosebire de suspendare, anularea reprezintă o încetare definitivă a efectelor
juridice, întocmai ca şi revocarea, deoarece ilegalitatea actului este dovedită cu certitudine. În
timp ce revocarea poate fi dispusă numai de către organul emitent al actului ori de către
organele administraţiei de stat ierarhic superioare în mod direct, sau pe lângă care
funcţionează organul administrativ al cărui act este revocat (în cadrul raporturilor de
subordonare organică), anularea poate fi dispusă şi de organe ale administraţiei de stat
superioare în mod indirect, ori de organe care nu fac parte din sistemul ierarhic al organului
emitent al actului anulat (de exemplu, organe de inspecţie şi control), cât şi organele
judecătoreşti. De aceea, terminologic noţiunea de anulare este mai corectă decât noţiunea de
revocare sugerând o desfiinţare a actului care provine de la un organ neemitent al actului a
cărui efecte încetează. În sfârşit, spre deosebire de revocare, anularea nu vizează şi
neoportunitatea.
Organele administrative ierarhic superioare au un drept de anulare a actelor ilegale ale
organelor subordonate asupra cărora exercită un drept de control general. Organele de
administraţie activă nu vor putea, cu unele excepţii, anula actele organelor administrative de
jurisdicţie.
Organele ierarhic superioare ale administraţiei de stat, care nu dispun de un drept de
control general şi care nu sunt supraordonate organic, ci numai funcţional, ca de exemplu,
prefectul în raporturile sale cu serviciile publice în teritoriu ale autorităţilor centrale, au numai
un drept de suspendare actelor administrative ilegale aparţinând organelor în cauză.
Dreptul de anulare al organelor administrative ierarhic superioare, care exercită un
drept de control general asupra organelor subordonate, există chiar dacă nu este expres
prevăzut de lege, tocmai ca o consecinţă a acestui control. În schimb, când un organ
administrativ superior sau central nu dispune de dreptul de control general el poate exercita
dreptul de anulare sau cel de suspendare a actelor organelor inferioare numai atunci când
acestea sunt expres consacrate delege.
Organele judecătoreşti au un drept de control general asupra legalităţii actelor
administrative individuale cu caracter ilegal în condiţiile stabilite de lege471 sau în cazurile
expres prevăzute prin legi speciale472, în afara excepţiilor legale putând dispune anularea
acestor acte.
Organele de procuratură pot anula actele ilegale ale organelor administrative de
cercetare şi de urmărire penală, acte de drept procesual penal, în calitatea lor de organe de
supraveghere a urmăririi penale. Procuratura poate însă anula actele administrative ale
organelor de deţinere şi de executare a pedepselor, pe considerente de ilegalitate, precum şi
propriile acte de administraţie internă.
Anularea actelor de drept administrativ pe considerente de ilegalitate sau de nulitate
are următoarele efecte;
- actul administrativ este desfiinţat retroactiv în efectele sale din momentul anulării
actului şi până la data când el a fost pus în aplicare, cât şi pentru viitor;
471
Art.1 din Legea nr.29/1990.
472
De pildă, Legea nr.32/1968, Legea nr.70/1991, Legea nr.69/1992.
113
- se înlătură prezumţia de legalitate a actului şi încetează caracterul executoriu al
acestuia;
- anularea nu suprimă efectele materiale consumate ca urmare a executării actului lovit
de nulitate, dar va afecta raporturile juridice de altă natură, decât administrativă (civilă, de
muncă etc.) care se vor desfiinţa după mijloacele specifice acelor ramuri de drept.

114
Secţiunea 12

Sancţiunile actelor de drept administrativ

12.1. Noţiunea sancţiunii juridice administrative


Principiul legalităţii impune stricta respectare a legilor şi a celorlalte acte juridice
subordonate lor în activitatea organelor de stat, inclusiv în activitatea executivă. Încălcarea
legalităţii de către administraţia publică atrage atât sancţionarea activităţii ilegale cât şi a
autorului ei, funcţionarul administrativ, care poate răspunde disciplinar 473, contravenţional474
sau penal475, în funcţie de gravitatea încălcării săvârşite, cât şi patrimonial476 sau material477
dacă fapta ilicită a cauzat prejudicii evaluabile pecuniar.
Sancţionare activităţilor ilegale comise se face cu scopul de a înlătura efectele juridice
care pot leza societatea, drepturile şi interesele subiectelor de drept. Sancţiunile specifice
aplicate unor aspecte ale activităţii executive prin care s-a încălcat legea sunt nulităţile şi
inexistenţa care lovesc, în general, actele juridice de orice natură ale administraţiei de stat şi,
în primul rând, actele de drept administrativ, afectate de viciul ilegalităţii. Aceste sancţiuni nu
se pot aplica faptelor material-juridice sau simplelor operaţiuni tehnico-materiale, chiar dacă
s-au săvârşit cu încălcarea legii, întrucât ele producând doar efecte de natură materială
anularea acestora ne mai putând readuce lucrurile la starea lor iniţială478.
Dimpotrivă, actele juridice fiind manifestări de voinţă se vor putea desfiinţa, în
efectelor, tot prin manifestări de voinţă contrare primelor şi pe care le înlătură. După
gravitatea viciilor care afectează legalitatea actelor de drept administrativ şi după efectele lor
asupra acestora distingem între sancţiunile inexistenţei şi cele ale nulităţilor. În literatura de
specialitate se utilizează fie o clasificare tripartită (în inexistenţă, nulitate absolută şi nulitate
relativă)479, fie o clasificare bipartită a acestor sancţiuni (în nulităţi absolute şi nulităţi
relative)480.

12.2. Inexistenţa actelor de drept administrativ


Actele de drept administrativ posedă prezumţia de legalitate ceea ce le face să fie
considerate ca fiind conforme în întregime cu legea, chiar dacă sunt ilegale, atâta timp cât
ilegalitatea lor nu este dovedită iar actul nu este desfiinţat. Uneori viciul ilegalităţii este atât
de evident şi afectează în aşa măsură actul încât acesta este lipsit de prezumţia de legalitate
"ab initio", astfel încât se poate considera că actul nici nu a luat fiinţă. În unele ramuri de
drept (cum sunt dreptul civil sau dreptul familiei) s-a contestat utilitatea distincţiei dintre
473
Art.13 din Legea nr.1/1970, art.100(1) din Codul Muncii.
474
Art.1 din H.C.M. nr.1822/1970.
475
Titlul IV cap.I din Codul Penal.
476
Art.998 şi urm.din Codul civil.
477
Art.102 şi urm din Codul Muncii.
478
T.Drăganu, "Actele de drept administrativ", p.148-149.
479
Idem, op. cit., p.148-149.
480
R. Ionescu, op. cit., p.176 (ediţia 1960); M.Anghene, "Controlul judecătoresc al legalităţii actelor
administrative exercitate pe cale indirectă" în "Justiţia Nouă", nr.22/1963, p.12-12.
115
sancţiunea inexistenţei şi cea a nulităţii, în special a celei absolute 481, deşi în acele ramuri s-a
ridicat, pentru prima dată, problema inexistenţei actelor juridice.
Astfel, practica judiciară a stabilit că atunci când vânzătorii nu au semnat un contract,
nici nu au intenţionat vreodată să vândă imobilul specificat în el, este cazul de a se face
"constatarea inexistenţei actului"482. De asemenea, în mod similar, s-a pus problema
inexistenţei căsătoriei încheiate între persoane de acelaşi sex, în dreptul familiei 483. Literatura
juridică civilistă a adus o serie de obiecţiuni distincţiei dintre inexistenţă şi nulitate absolută,
pledând pentru menţinerea ca sancţiune, în respectiva ramură, doar a sancţiunii nulităţii
absolute, alături de nulitatea relativă.
S-ar părea, la prima vedere, că noţiunea de "inexistenţă" sugerează lipsa oricărui efect
484
juridic . Desigur, un act inexistent nu generează, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice
conform intenţiei autorului său, dar totuşi el poate produce efecte juridice echivalând cu un
fapt material-juridic (licit sau ilicit) putând avea ca efect, de exemplu, obligaţia restituirii
prestaţiei necuvenite pe drept, cum ar fi plata nedatorată a unui impozit fixat prin act
inexistent.
S-ar părea, că deşi teoretic se poate distinge inexistenţa de nulitate absolută, practic
efectul este acelaşi, întrucât în ambele situaţii actul este desfiinţat în întregime cu efect
retroactiv. Totuşi distincţia, între cele două sancţiuni, este marcată de faptul că actul lovit de
nulitate absolută continuă să producă efecte juridice, în baza prezumţiei de legalitate, până în
momentul în care se constată, cu efect retroactiv, nulitatea actului administrativ de către
organele competente, pe când în cazul inexistenţei actul nu beneficiază de la bun început de
această prezumţie şi nu poate fi pus în executare.
În ce priveşte regimul juridic485 al celor două sancţiuni nu putem constata o identitate
în sensul că ambele se constată prin hotărâre judecătorească. În cazul inexistenţei actului
administrativ se poate refuza punerea lui în executare, fie de către organul de stat, ca subiect
activ, fie de către subiectul pasiv, fără a mai fi necesară o hotărâre judecătorească de
constatare a inexistenţei şi în aşteptarea căreia actul să fie aplicat, datorită, caracterului său
executoriu, întrucât s-ar putea antrena unele prejudicii. Mai mult, spre deosebire de dreptul
civil, în dreptul administrativ însăşi organul emitent sau cel de execuţie poate constata din
oficiu inexistenţa actului juridic.
Caracterul unitar al dreptului486 nu impune ca în toate ramurile sale, inclusiv în dreptul
civil şi administrativ, să existe o unitate în ceea ce priveşte regimul sancţionator aplicabil
actelor juridice, întrucât nici un principiu de drept nu interzice consacrarea unor sancţiuni
proprii, inclusiv a sancţiunilor inexistenţei487, în unele ramuri de drept, asigurându-se astfel o
mai puternică apărare, din considerente specifice, a legalităţii în acele ramuri.

481
T. Popescu, "Teoria generală a obligaţiilor", Editura ştiinţifică Bucureşti, 1969, p.91.
482
Dec.civ.nr.1801/12 oct.1956 a Coleg.civ.a Trib. Sup.în "C.D." pe 1956, p.370-372.
483
I.Albu, "Dreptul familiei", Ed.Did. şi Ped., Bucureşti, 1975, p.86.
484
I.B.Noviţki, "Actele juridice. Prescripţia acţiunii" E.S.P.L.E.J., Bucureşti, 1956, p.76.
485
"Tratat de drept civil", Ed.Academiei, Bucureşti, 1967, p.341.
486
V.Gh.Tarhon, "Consideraţii în legătură cu teoria nulităţilor actelor juridice în dreptul
administrativ", în "Justiţia Nouă" nr.6/1966, p.19-32.
487
T.Drăganu, "Nulităţile actelor administrative individuale", în "Studia napocensia", seria drept I,
Edit.Academiei R.S.R., Bucureşti, 1974, p.66.
116
În dreptul administrativ raţiunea introducerii sancţiunii inexistenţei prezintă, spre
deosebire de dreptul civil, un mare interes practic. Într-adevăr, în baza prezumţiei de
legalitate, ce caracterizează actele administrative, ele sunt executorii de drept producând
efecte până în momentul desfiinţării lor. În cazul inexistenţei prin simpla ei constatare, făcută
de orice subiect interesat, prezumţia este înlăturată fără o procedură deosebită, actul neavând
nici măcar aparenţa de legalitate şi fiind lipsit de caracterul executoriu.
Cauzele inexistenţei rezidă în lipsa unuia, a unora sau a tuturor elementelor esenţiale
ale actelor de drept administrativ, respectiv voinţa, subiectul, obiectul şi motivul. Spre
deosebire de dreptul civil, unde lipsa chiar a unui element esenţial, de exemplu a voinţei, în
unele situaţii, potrivit unei practici judiciare constante, nu duce la inexistenţa ori la nulitatea
absolută a actului, ci la cea relativă în beneficiul celui care nu şi-a dat consimţământul sau a
cărui voinţă lipseşte488, în dreptul administrativ nu se poate accepta o asemenea rezolvare.
Astfel, dacă un act administrativ trebuie să fie emis în comun de mai multe organe, dar se
emite numai de către unul singur, acest act trebuie considerat inexistent. De asemenea, dacă
un act administrativ este emis de către un funcţionar după eliberarea sa din funcţie actul este
inexistent prin lipsa calităţii juridice a subiectului decident. Situaţia este similară şi în cazul
lipsei obiectului actului administrativ (de exemplu, emiterea unei autorizaţii de înstrăinare
pentru o construcţie care nu mai există) ori în cazul lipsei motivului actului (de exemplu, când
se emite actul de sancţionare contravenţională pentru o faptă penală). În sfârşit, nepublicarea
unor anumite acte administrative, de pildă, hotărârile guvernamentale, atrage inexistenţa489.

12.3. Efectele inexistenţei actelor de drept administrativ


Efectele inexistenţei acestor acte sunt următoarele:
1) Nu există prezumţia de legalitate şi nu operează caracterul executoriu al actului, a
cărui existenţă şi executare poate fi contestată şi respectiv refuzată;
2) Invocarea inexistenţei o poate face orice subiect de drept interesat, participant la
raportul juridic respectiv, la cerere sau din oficiu, oricând, întrucât nu operează prescripţia;
3) Viciul inexistenţei actului administrativ îl poate constata orice instanţă
judecătorească490, indiferent de competenţa sa materială sau teritorială în soluţionarea litigiilor
referitoare la ilegalitatea actelor administrative şi indiferent de faptul că dacă acel act ar fi fost
numai ilegal instanţa nu îl putea cenzura, nici în baza Legii nr.29/1990, nici în baza altor legi
speciale, deoarece organele judecătoreşti vor putea înlătura actul administrativ, a cărei
inexistenţă este invocată pe calea excepţiei, de la soluţionarea litigiului pus în mişcare pentru
alte considerente decât inexistenţa actului administrativ;
4) În cazul actelor inexistente căile administrative de atac se pot exercita oricând,
respectiv reclamaţia şi sesizarea, pentru a se constata inexistenţa actelor juridice;
5) Dacă viciul inexistenţei vizează acte administrative din categoria celor irevocabile
sau definitive, problema stabilităţii lor nu se mai pune deoarece irevocabilitatea vizează numai
actele legal emise491 nu şi pe cele inexistente;

488
"Tratat de drept civil", p.341.
489
Art.107(4) din Constituţie.
490
T.Drăganu, "Actele administrative şi faptele asimilate lor", p.60.
491
T.Drăganu, "Nulităţile actelor administrative individuale", op. cit., p.67.
117
6) Actele civile, de dreptul muncii, de dreptul familiei etc. bazate pe acte
administrative inexistente se desfiinţează după procedura specifică acelor ramuri de drept;
7) Organul de stat nu poate fi ţinut să emită un act individual în temeiul unui act
normativ inexistent şi nici obligat la executarea unui act individual afectat de inexistenţă;
8) Actul inexistent nu produce efecte juridice valabile nici pentru trecut şi nici pentru
viitor, indiferent de data invocării viciului care-l afectează;
9) Inexistenţa formalităţilor procedurale legal necesare adoptării actului administrativ
antrenează nevalabilitatea acestuia din urmă.

12.4. Diviziunea nulităţilor în dreptul administrativ


Nulitatea reprezintă sancţiunea care loveşte actele juridice, lipsindu-le de acele efecte
juridice în vederea cărora aceste acte au fost constituite. Şi în dreptul administrativ, întocmai
ca şi în dreptul civil492, distingem următoarele categorii de nulităţi:
a) După modul lor de consacrare, nulităţile pot fi exprese, adică prevăzute de lege (de
exemplu, în cadrul modificărilor sau adăugirilor, altele decât cele legale şi care atrag nulitatea
actului de identitate493) şi nulităţi virtuale, neprevăzute de lege dar care se deduc din norme
(de exemplu, adoptarea actului juridic fără majoritatea cerută de lege494);
b) După întinderea efectului lor distructive, distingem nulităţi totale, care desfiinţează
actul în întregime (de exemplu, emiterea actului fără avizul conform) şi nulităţii parţiale, care-
l desfiinţează numai în parte (de exemplu, dacă viza de stabilire a domiciliului s-a obţinut
fraudulos, operează numai anularea ei495 fără anularea actului de identitate pe care este
menţionată);
c) Sub aspectul cauzelor care le determină şi a regimului juridic nulităţile se divid în
nulităţi absolute şi nulităţi relative, pentru prima ipoteză exemplificăm situaţia procesului-
verbal de constatare a săvârşirii contravenţiei din care dacă lipseşte un element prevăzut de
lege actul este lovit de nulitate absolută496, în timp ce lipsa semnăturii de pe înscrisul
constatator al hotărârii consiliului local497, determină nulitatea relativă a acesteia;
d) După modul lor de constatare, nulităţile pot fi nulităţi de drept şi nulităţi constatate
de organele de stat (administrative sau judiciare);
e) După obiectul lor, deci după elementul la care se referă, nulităţile pot fi nulităţi de
fond, cele care vizează conţinutul actului juridic şi nulităţi de formă care derivă din încălcarea
condiţiilor procedurale ale actelor de drept administrativ.
Nulitatea actelor de drept administrativ fiind diferită de cea a actelor civile regulile
sancţiunii civile nu se pot extinde în dreptul administrativ Actele civile ale administraţiei de
stat vor fi însă supuse regimului juridic al nulităţilor din dreptul civil. Precizăm câteva din
deosebirile de esenţă a nulităţilor din cele două ramuri de drept.
a) Nulitatea administrativă este determinată de ilegalitate, iar după unele opinii şi de
neoportunitate, în timp ce nulitatea în dreptul civil este antrenată, în general, de încălcarea
legii;
492
Gh.Fekete, I.Zinveliu, "Drept civil", op. cit., p.182 şi urm.
493
Art.12 din Legea nr.5/1971.
494
Art.29, alin.1 din Legea nr.69/1991.
495
Art.10, 11 din Decretul nr.68/1976 (abrogat).
496
Art.17, alin. ultim din Legea nr.32/1968.
497
Art.30, alin.1 din Legea nr.69/1991.
118
b) Dacă în dreptul civil regula este aceea că nu există nulitate fără ca ea să fie expres
prevăzută de lege (de exemplu, art.803, 822, 823 etc. din Codul civil) în afara cazurilor când
se încalcă regulile de interes general sau se lezează intereselor părţilor, situaţie în care
nulitatea poate fi virtuală, în dreptul administrativ nulitatea derivă din încălcarea condiţiilor de
fond sau de formă ale actelor administrative, fără să mai fie necesară existenţa unor prevederi
legale exprese în acest sens. Motivul acestei deosebiri esenţiale derivă din faptul că nulităţile
civile ocrotesc, în general, drepturile şi interesele părţilor din raportul juridic în timp ce
nulităţile administrative au ca scop prioritar garantarea intereselor generale498 chiar şi în cazul
actelor individuale şi cu atât mai mult în cazul actelor normative.
c) În cazul distincţiei dintre nulităţile totale şi nulităţile parţiale apar sensibile
diferenţieri după cum actul administrativ este individual sau este normativ.
1) În cazul actelor normative care includ, de regulă, mai multe norme, nulitatea
parţială se poate manifesta afectând numai o parte a actului juridic, adică una sau mai multe
norme care contravin normelor cu forţă juridică superioară. Existenţa unui act normativ în
parte valabil este pe deplin compatibilă cu concepţia juridică generală asupra nulităţii, dându-
se posibilitatea ca prin suprimarea normelor ilegale sau prin modificarea ori confirmarea lor
să se păstreze dispoziţiile care nu contravin legii şi să se menţină actele individuale emise în
temeiul normelor rămase valabile. Practic nici nu s-ar putea refuza aplicarea unui act de drept
administrativ, care are un caracter executoriu, atunci când se întemeiază pe dispoziţii
normative vădit legale. Condiţia de menţinere parţială a actului normativ este ca normele
ilegale să nu reprezinte tocmai regulile de bază, osatura pe care se sprijină întregul act,
întrucât, în caz contrar, actul este nul în întregul său.
Se mai poate întâmpla ca unul sau mai multe elemente ale unei norme juridice să fie
ilegale. Dacă acel element nu este esenţial pentru existenţa normei aceasta se va putea aplica.
De exemplu, dacă norma reglementează o anumită situaţie, iar ipoteza şi dispoziţiile ei sunt în
conformitate cu legea, conduita urmată de subiecţi şi conformă cu reglementarea trebuie
considerată legală. Caracterul ilegal al sancţiunii prevăzute de acea normă nu afectează
legalitatea măsurilor luate cu respectarea celorlalte două elemente, respectiv ipoteza şi
dispoziţia.
Dacă elementul ilegal este esenţial pentru existenţa normei, de exemplu, ipoteza normei
stabileşte o faptă contravenţională, dar care cuprinde trăsăturile unei infracţiuni, întreaga
normă este ilegală, deoarece generează o imposibilitate practică de aplicare şi a celorlalte
două elemente, respectiv dispoziţia şi sancţiunea.
2) În ipoteza actelor individuale de drept administrativ este mai greu să se facă o
distincţie atât de netă între nulitatea totală şi nulitatea parţială, deoarece actul este unitar prin
existenţa unei singure cauze şi a unui singur obiect, necuprinzând prevederile multiple de
genul clauzelor contractuale civile, dintre care unele se pot menţine chiar dacă altele sunt
ilegale. De aceea, în mod practic, nulitatea actelor administrative individuale este totală. De
exemplu, dacă autorizaţia de înstrăinare a fost emisă cu greşita individualizare topografică a
imobilului actul este nul în întregul său.
Pot însă exista şi cazuri de nulităţi parţiale ale unor acte individuale. De exemplu, dacă
prin actul de sancţionare contravenţională se stabileşte, alături de amenda administrativă legal
aplicată, şi măsura confiscării unor bunuri care nu pot fi preluate pe cale administrativă, actul
498
Alex.I.Petrescu, "Curţile administrative", Bucureşti, 1937, p.154.
119
trebuie considerat valabil numai în ceea ce priveşte partea referitoare la sancţiune şi nu cea
relativă la măsura confiscării.
d) Mijlocul procedural de desfiinţare totală sau parţială, relativă sau absolută a actelor
de drept administrativ, este fie revocarea de către organul emitent fie anularea dispusă de către
alte organe de stat.

12.5. Nulităţile absolute şi nulităţile relative în dreptul administrativ


Terminologic legislaţia administrativă consacră doar noţiunea de nulitate absolută, în
timp ce nulitatea relativă este subînţeleasă întotdeauna ca o nulitate virtuală. Nulitatea
absolută, consacrată legal, este, de regulă, o nulitate expresă, denumită "nulitate" (a
procesului-verbal în materie contravenţională)499, "anulare" (în ipoteza anulării menţiunii de
schimbare a domiciliului)500 sau "caz de nulitate" (de exemplu, a actului de identitate)501 ori
"nulitate de drept".
În literatura administrativă reluându-se distincţia civilistă dintre nulităţile absolute şi
cele relative s-a considerat că actele de drept administrativ sunt nule când sunt în vădită
contradicţie cu legea, încălcând cerinţele ei esenţiale şi sunt anulabile când încalcă cerinţe ori
au lipsuri neesenţiale. Consecinţele acestor deosebiri, conform unei opinii, ar fi
următoarele502:
- în cazul nulităţii absolute a actului ea poate fi invocată de către orice organ sau
persoană care pot refuza executarea, în timp ce nulitatea relativă o poate invoca doar cel cu
drepturi şi interese lezate prin acel act;
- actul nul nu poate fi validat, neavând o existenţă juridică, în timp ce actul anulabil se
poate confirma prin îndreptarea viciilor de formă sau a lipsurilor neesenţiale;
- când se constată nulitatea actului nu este necesară revocarea întrucât actul nu a putut
produce efecte valabile pentru trecut şi viitor, în timp ce actul anulabil trebuie revocat de către
organele competente.
Teoria civilistă a nulităţilor aplicată integral în dreptul administrativ poate genera
serioase obiecţii503.
În primul rând, în dreptul civil controlul legalităţii actelor juridice îl înfăptuieşte
justiţia iar nu o parte a raportului juridic, ca în dreptul administrativ, respectiv chiar organul
de stat emitent al actului ori cel ierarhic superior, de aceea pentru a hotărî asupra valabilităţii
actului civil instanţa trebuie, în prealabil sesizată. De aceea, în dreptul civil există acte cu
privire la a căror nulitate sesizarea o poate face numai cel vătămat şi există şi acte cu privire la
a căror valabilitate sesizarea o poate face nu numai partea ocrotită ci şi orice interesat,
inclusiv instanţa de judecată ce va putea ridica din oficiu, în cadrul litigiului dedus în faţa ei,
problema nulităţii absolute a unui act juridic.
În dreptul administrativ distincţia dintre cele două categorii de nulităţi, absolută şi
relativă sub aspectul subiecţilor îndreptăţiţi a le invoca, nu este atât de netă, întrucât operând
principiul oficialităţii, organul de stat poate verifica din proprie iniţiativă sau din oficiu şi
poate constata în acelaşi mod nulitatea absolută sau relativă a propriului său act ori a actelor
499
Art.17, alin. ultim din Legea nr.32/1968.
500
Art.10 din Decretul nr.68/1976 (abrogat).
501
Art.12, alin. ultim din Legea nr.5/1971.
502
M.Anghene citat de T.Drăganu în "Actele de drept administrativ", p.157.
503
T.Drăganu, op. cit., p.157 şi urm.
120
organelor subordonate. O asemenea posibilitate există atât în cazul actelor administrative
emise din oficiu cât şi a actelor emise la cerere, întrucât caracterul unilateral al actelor
administrative, cât şi calitatea organului de stat ca participant la raportul juridic şi emitent al
actului, îl îndreptăţesc din oficiu să cerceteze legalitatea propriilor acte, dispunând, în măsura
în care acest drept nu îi este suprimat ori actul nu este definitiv sau irevocabil, desfiinţarea
actului în cauză.
În al doilea rând, în dreptul civil se face distincţie între cele două categorii de nulităţi
sub aspectul posibilităţii de prescriere a acţiunii prin care se invocă nulitatea. În dreptul
administrativ, în baza principiului oficialităţii, oricând organul va putea verifica legalitatea
actelor sale ori ale organelor subordonate, fără a mai fi necesară sesizarea lui în termen de
către vreo parte interesată. Mai mult, el are obligaţia verificării legalităţii actului şi obligaţia
desfiinţării lui indiferent de termenul care s-a scurs între emiterea actului şi constatarea
nulităţii lui. Se ştie că în dreptul administrativ formele controlului (intern şi extern) presupun
o verificare permanentă şi din oficiu a activităţii executive existând obligaţia de a desfiinţa
sau de a propune desfiinţarea actelor ilegale. O asemenea posibilitate vizează, deopotrivă, atât
actele revocabile, cât şi cele declarate, potrivit legii, definitive, atunci când viciul nulităţii este
determinat de manopere dolosive sau frauduloase. Desigur, dacă actul administrativ a generat
raporturi juridice de altă natură decât cea administrativă, cum sunt cele civile, de muncă etc.,
ele se vor desfiinţa după procedura specifică acelor ramuri de drept. Sub aspectul posibilităţii
de invocare din oficiu a nulităţii, fie ea absolută, fie relativă constatăm următoarele:
- nu există un termen general de prescripţie în ce priveşte invocarea lor, putând fi
oricând invocate, organul având totuşi obligaţia ca în termenul prevăzut de lege504 să se
pronunţe asupra reclamaţiei sau a sesizării prin intermediul cărora subiectele de drept au
semnalat cazurile de ilegalitate;
- organul administrativ poate, ca regulă generală, să-şi desfiinţeze propriul act fără
existenţa unei norme legale exprese care-l împuterniceşte în acest sens;
- dacă actul administrativ ilegal a generat şi alte raporturi juridice administrative
afectate de ilegalitatea actului de putere şi asupra cărora administraţia de stat nu mai are
puterea de a hotărî, se poate pune în modul specific acelor raporturi problema dreptului
organului de stat sau a altor subiecte de a invoca nulitatea.
În al treilea rând, dacă în dreptul civil nulitatea absolută operează în cazul încălcării
unor interese generale, în dreptul administrativ ea poate opera chiar dacă se vizează interese
de ordin personal ori local putând fi instituită în interesul părţii care o invocă. În dreptul
administrativ un act individual trebuie emis şi cu respectarea intereselor generale. În mod
similar un act normativ poate leza interese personale când viciul ilegalităţii lui se reflectă în
actul individual.
În al patrulea rând, dacă în dreptul civil nulităţile absolute nu se pot confirma, în
dreptul administrativ o nulitate invocată din oficiu, poate fi, uneori, confirmată cu efect
retroactiv, chiar dacă ea are un caracter absolut. Astfel actul administrativ pus în executare în
lipsa acordului emis de un organ ierarhic superior, poate beneficia ulterior executării de acest
acord, ceea ce acoperă cu efect retroactiv ilegalitatea sau nulitatea iniţială a actului juridic.
Nulitatea actelor de drept administrativ prezintă importanţă şi în cazul în care instanţa
de judecată soluţionează un litigiu în care se ridică problema ilegalităţii unui act administrativ
504
Art.11 din Legea nr.1/1978.
121
individual. În cazul în care obiectul acţiunii în justiţie îl constituie tocmai anularea actului
administrativ, instanţa de judecată, după caz, dispune măsura anulării actului. Dacă nulitatea
actului se invocă pe cale incidentală, pe calea excepţiei de ilegalitate, într-un proces pus în
mişcare pe un alt temei decât ilegalitatea actului, instanţa de judecată deşi nu anulează actul,
constatând nulitatea lui îl înlătură de la soluţionarea respectivului litigiu.
Considerăm că în faţa instanţei de judecată nu pot opera cu privire la nulităţile actelor
administrative aceleaşi reguli ca şi cele din dreptul civil material, de exemplu, în materia
prescripţiei. De aceea instanţa va putea invoca din oficiu şi oricând pe parcursul procesului,
neregularitatea unui act administrativ, întocmai ca şi oricare parte din proces. Invocarea
nulităţii actelor administrative în faţa instanţei de judecată nu poate să le schimbe natura lor
juridică, convertindu-le în nulităţi civile, deoarece nulitatea îşi păstrează regimul juridic
propriu ramurii de drept căreia îi aparţine, indiferent de natura organului chemat să o constate
sau să se pronunţe asupra ei, Desigur, procedura invocării şi soluţionării nulităţii se va face cu
respectarea cerinţelor procedurale specifice organului de jurisdicţie care trebuie să soluţioneze
problema.
Elementul care permite stabilirea caracterului absolut sau relativ al nulităţii în dreptul
administrativ este felul normei lezate. Încălcarea normelor imperative atrage nulitatea
absolută, iar încălcarea acelor dispozitive determină nulitatea relativă. În general, normele
imperative apără interese generale, iar cele dispozitive interese personale. În categoria
normelor imperative intră prevederile care se referă la elementele esenţiale şi la condiţiile de
valabilitate ale actelor administrative, normele privind competenţa şi procedura administrativă
etc. În categoria normelor dispozitive intră acele reguli referitoare la formalităţile procedurale
neesenţiale, cum ar fi, de exemplu, semnarea înscrisului constatator al unui act juridic adoptat
în mod valabil de un organ colegial.
Nulitatea actelor de drept administrativ produce efecte juridice faţă de părţile
raportului juridic şi faţă de terţi, efecte analizate în paragraful consacrat anulării actelor
administrative505.

505
Cap.XIV, paragraf 11, pct.III, lit.B, 3.
122
CUPRINS

PARTEA a III-a..........................................................................................................................3
ACTIVITATEA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE.......................................................................3
Capitolul XIII..........................................................................................................................3
Introducere în activitatea executivă........................................................................................3
1. Activitatea executivă – formă fundamentală de activitate a statului...........................3
2. Formele concrete ale activităţii executive...................................................................4
3. Decizia administrativă.................................................................................................7
4. Activitatea decizională a administraţiei publice.........................................................9
5. Cercetarea activităţii executive şi a deciziei administrative.....................................11
TITLUL V.................................................................................................................................14
FORMELE CONCRETE ALE ACTIVITĂŢII EXECUTIVE.................................................14
Capitolul XIV........................................................................................................................14
Actele de drept administrativ................................................................................................14
Secţiunea 1........................................................................................................................14
Generalităţi privind actele de drept administrativ.............................................................14
1.1. Denumirea actelor de drept administrativ..........................................................14
1.2. Definiţia actelor de drept administrativ.............................................................15
1.3. Trăsăturile actelor de drept administrativ..........................................................15
1.4. Regimul juridic al actelor de drept administrativ..............................................15
Secţiunea 2........................................................................................................................18
Elementele actelor de drept administrativ.........................................................................18
2.1. Voinţa manifestată în temeiul şi pentru realizarea puterii de stat......................18
2.2. Obiectul actelor de drept administrativ..............................................................21
2.3. Motivele actelor de drept administrativ.............................................................22
2.4. Organul emitent al actului juridic......................................................................23
2.5. Termenul şi condiţia în actele de drept administrativ........................................25
Secţiunea 3........................................................................................................................27
Condiţiile de valabilitate ale actelor de drept administrativ.............................................27
3.1. Emiterea actelor de către organele cu competenţă decizională.........................28
3.2. Conformitatea actelor de drept administrativ cu forma prevăzută de lege........34
3.3. Conformitatea actelor de drept administrativ cu conţinutul legii......................36
3.4. Conformitatea actelor administrative cu scopul legii........................................37
Secţiunea 4........................................................................................................................38
Caracteristicile actelor de drept administrativ..................................................................38

123
4.1. Caracterul unilateral...........................................................................................38
4.2. Caracterul legal al actelor de drept administrativ..............................................41
4.3. Caracterul obligatoriu al actelor de drept administrativ....................................43
4.4. Caracterul executoriu al actelor administrative.................................................45
4.5. Caracterul oportun (actual) al actelor administrative.........................................46
Secţiunea 5........................................................................................................................50
Procedura actelor de drept administrativ..........................................................................50
5.1. Generalităţi privind procedura administrativă...................................................50
5.2. Noţiunea de proces şi de procedură administrativă decizională........................52
5.3. Etapele procedurii administrative decizionale...................................................53
5.4. Reglementarea legală a procedurii administrative.............................................54
5.5. Unele principii ale procedurii decizionale.........................................................56
5.6. Necesitatea codificării procedurii administrative..............................................57
Secţiunea 6........................................................................................................................59
Pregătirea elaborării actelor de drept administrativ..........................................................59
Secţiunea 7........................................................................................................................64
Adoptarea actelor de drept administrativ..........................................................................64
7.1. Apariţia necesităţii elaborării deciziei...............................................................64
7.2. Deliberarea.........................................................................................................66
7.3. Votarea...............................................................................................................67
7.4. Forme procedurale concomitente adoptării actelor de drept administrativ.......68
7.5. Forme procedurale ulterioare adoptării actelor de drept administrativ..............74
Secţiunea 8........................................................................................................................81
Executarea actelor de drept administrativ.........................................................................81
8.1. Obiectul executării administrative.....................................................................81
8.2. Subiectul execuţiei administrative.....................................................................81
8.3. Formele execuţiei administrative.......................................................................81
8.4. Metode de executare în administraţia de stat.....................................................82
8.5. Forme procedurale ale executării administrative...............................................84
Secţiunea 9........................................................................................................................86
Căile administrative de atac..............................................................................................86
9.1. Noţiunea şi clasificarea căilor administrative de atac........................................86
9.2. Elementele şi caracteristicile căilor administrative de atac...............................87
9.3. Procedura de soluţionare a recursului administrativ..........................................88
Secţiunea 10......................................................................................................................90
Clasificarea actelor de drept administrativ.......................................................................90
10.1. Clasificarea actelor după întinderea efectelor juridice.....................................90
10.2. Clasificarea actelor după conduita prescrisă....................................................90
10.3. Clasificarea după situaţia juridică generată.....................................................91
10.4. Clasificarea actelor după subiectul lor.............................................................92
10.5. Clasificarea actelor administrative după procedura lor...................................93
10.6. Actul administrativ jurisdicţional....................................................................93
124
Secţiunea 11......................................................................................................................99
Efectele actelor administrative..........................................................................................99
11.1. Noţiunea, natura şi importanţa efectelor juridice.............................................99
11.2. Întinderea efectelor actelor administrative.......................................................99
Secţiunea 12....................................................................................................................115
Sancţiunile actelor de drept administrativ.......................................................................115
12.1. Noţiunea sancţiunii juridice administrative...................................................115
12.2. Inexistenţa actelor de drept administrativ......................................................115
12.3. Efectele inexistenţei actelor de drept administrativ.......................................117
12.4. Diviziunea nulităţilor în dreptul administrativ...............................................118
12.5. Nulităţile absolute şi nulităţile relative în dreptul administrativ....................120
CUPRINS............................................................................................................................123

Parlamentul României
Lege nr. 554

din 2 decembrie 2004

Legea contenciosului administrativ

Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1154 din 7 decembrie 2004

Parlamentul României adoptă prezenta lege.

CAPITOLUL I
Dispoziţii generale

Subiectele de sezină

Art. 1. - (1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al


său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act
administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se
poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru
anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim
125
şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât
privat, cât şi public.
(2) Se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi persoana
vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act
administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.
(3) Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat, potrivit
legii sale organice, în baza unei sesizări a unei persoane fizice,
dacă apreciază că ilegalitatea actului sau excesul de putere al
autorităţii administrative nu poate fi înlăturat decât prin justiţie,
poate sesiza instanţa competentă de contencios administrativ de la
domiciliul petentului. Petiţionarul dobândeşte, de drept, calitatea de
reclamant, urmând a fi citat în această calitate.
(4) Ministerul Public, atunci când, în urma exercitării atribuţiilor
prevăzute de legea sa organică, apreciază că încălcările drepturilor,
libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanelor se datorează existenţei
unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităţilor publice
emise cu exces de putere, sesizează instanţa de contencios
administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei
juridice vătămate. Petiţionarul dobândeşte, de drept, calitatea de
reclamant, urmând a fi citat în această calitate.
(5) Când Ministerul Public apreciază că, prin excesul de putere,
concretizat în emiterea unui act administrativ normativ, se vatămă un
interes public, va sesiza instanţa de contencios administrativ
competentă de la sediul autorităţii publice emitente.
(6) Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal poate
să solicite instanţei constatarea nulităţii acestuia, în situaţia în care actul
nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte
juridice. În cazul admiterii acţiunii, instanţa se va pronunţa, la cerere, şi
asupra legalităţii actelor civile încheiate în baza actului administrativ
nelegal, precum şi asupra efectelor civile produse.
(7) Persoana vătămată în drepturile sale sau în interesele sale
legitime, prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe ale Guvernului
neconstituţionale, se poate adresa instanţei de contencios
administrativ, în condiţiile prezentei legi.
(8) În condiţiile prezentei legi, acţiunile în contencios administrativ pot fi
introduse de prefect şi de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici,

126
precum şi de orice persoană de drept public vătămată într-un drept sau,
după caz, când s-a vătămat un interes legitim.
(9) Participarea în instanţă a reprezentantului Ministerului Public este
obligatorie. Pentru situaţia prevăzută la alin. (5), instanţa, din oficiu sau
la cerere, poate introduce în cauză organismele sociale cu personalitate
juridică interesate.

Semnificaţia unor termeni

Art. 2. - (1) În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos


au următoarele semnificaţii:
a) persoana vătămată - orice persoană fizică sau juridică ori grup de
persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime
private vătămate prin acte administrative; în sensul prezentei legi, sunt
asimilate persoanei vătămate şi organismele sociale care invocă
vătămarea unui interes public prin actul administrativ atacat;
b) autoritatea publică - orice organ de stat sau al unităţilor
administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică,
pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităţilor
publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat
care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt
autorizate să presteze un serviciu public;
c) act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau
normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a
organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând
raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul
prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca
obiect:
- punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
- executarea lucrărilor de interes public;
- prestarea serviciilor publice;
- achiziţiile publice;
d) act administrativ-jurisdicţional - actul juridic emis de o autoritate
administrativă cu atribuţii jurisdicţionale în soluţionarea unui conflict,

127
după o procedură bazată pe contradictorialitate şi cu asigurarea dreptului
la apărare;
e) contenciosul administrativ - activitatea de soluţionare, de către
instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor
în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-
a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act
administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul
legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un
drept sau la un interes legitim;
f) instanţa de contencios administrativ, denumită în continuare instanţă
- Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie, secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel şi
tribunalele administrativ-fiscale;
g) nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri - faptul de a nu
răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii,
dacă prin lege nu se prevede alt termen;
h) refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere - exprimarea explicită, cu
exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea;
i) plângere prealabilă - plângerea prin care se solicită autorităţii publice
emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act
administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării
acestuia;
j) act de comandament cu caracter militar - actul administrativ referitor
la problemele strict militare ale activităţii din cadrul forţelor armate,
specifice organizării militare, care presupun dreptul comandanţilor de a
da ordine subordonaţilor în aspecte privitoare la conducerea trupei, în
timp de pace sau război, sau, după caz, la îndeplinirea serviciului militar;
k) serviciu public - activitatea organizată sau autorizată de o autoritate
publică, în scopul satisfacerii, după caz, a unui interes public;
l) interes public - interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia
constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor
fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare,
realizarea competenţei autorităţilor publice;
m) exces de putere - exercitarea dreptului de apreciere, aparţinând
autorităţilor administraţiei publice, prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor
fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege;

128
n) drept vătămat - orice drept fundamental prevăzut de Constituţie sau
de lege, căruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ;
o) interes legitim privat - posibilitatea de a pretinde o anumită conduită,
în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil,
prefigurat;
p) interes legitim public - posibilitatea de a pretinde o anumită
conduită, în considerarea realizării unui drept fundamental care se
exercită în colectiv ori, după caz, în considerarea apărării unui interes
public;
r) organisme sociale interesate - structuri neguvernamentale, sindicate,
asociaţii, fundaţii şi altele asemenea, care au ca obiect de activitate
protecţia drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni sau, după caz, buna
funcţionare a serviciilor publice administrative;
s) pagubă iminentă - prejudiciu material viitor, dar previzibil cu evidenţă
sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi
publice ori a unui serviciu public;
ş) instanţă de executare - instanţă care a soluţionat fondul litigiului de
contencios administrativ.
(2) Se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul
nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes
legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul
legal.

Tutela administrativă

Art. 3. - (1) Prefectul poate ataca, în termenele prevăzute la art. 11, în


faţa instanţei de contencios administrativ, actele emise de autorităţile
administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale.
(2) Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate ataca în faţa
instanţei de contencios administrativ actele autorităţilor publice centrale
şi locale prin care se încalcă legislaţia privind funcţia publică, în condiţiile
prezentei legi şi ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor
publici, republicată.
(3) Până la soluţionarea cauzei, actul atacat potrivit alin. (1) şi (2) este
suspendat de drept.
Excepţia de nelegalitate

129
Art. 4. - (1) Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi
cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu
sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de
actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, va sesiza prin
încheiere motivată instanţa de contencios administrativ
competentă, suspendând cauza.
(2) Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura
de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.
(3) Soluţia instanţei de contencios administrativ este supusă recursului,
care se declară în 48 de ore de la pronunţare ori de la comunicare şi se
judecă în 3 zile de la înregistrare, cu citarea părţilor prin publicitate.
(4) În cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat
nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va
soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost
constatată.

Actele nesupuse controlului şi limitele controlului

Art. 5. - (1) Nu pot fi atacate în contenciosul administrativ:


a) actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile
acestora cu Parlamentul;
b) actele de comandament cu caracter militar.
(2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele
administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede,
prin lege organică, o altă procedură judiciară.
(3) Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării
de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care
privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru
restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea
consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor pot fi
atacate numai pentru exces de putere.
(4) În litigiile prevăzute la alin. (3) nu sunt aplicabile prevederile art. 14
şi 21.
Actele administrativ-jurisdicţionale

Art. 6. - (1) Jurisdicţiile administrative speciale sunt facultative şi


gratuite.

130
(2) Actele administrativ-jurisdicţionale pot fi atacate direct la instanţa de
contencios administrativ competentă potrivit art. 10, în termen de 15 zile
de la comunicare, dacă partea nu exercită căile administrativ-
jurisdicţionale de atac.
(3) Dacă partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă specială
înţelege să nu utilizeze calea administrativ-jurisdicţională de atac, va
notifica aceasta organului administrativ-jurisdicţional competent.
Termenul prevăzut la alin. (2) începe să curgă de la data notificării.
(4) Dacă partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă specială
înţelege să renunţe la calea administrativ-jurisdicţională în timpul
soluţionării acestui litigiu, va notifica intenţia sa organului administrativ-
jurisdicţional sesizat, care emite o decizie ce atestă renunţarea la
jurisdicţia administrativă specială. Termenul prevăzut la alin. (2) începe
să curgă de la data comunicării acestei decizii.
CAPITOLUL II
Procedura de soluţionare a cererilor în contenciosul administrativ

Procedura prealabilă

Art. 7. - (1) Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ


competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său
sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie să
solicite autorităţii publice emitente, în termen de 30 de zile de la data
comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Plângerea
se poate adresa în egală măsură organului ierarhic superior, dacă
acesta există.
(2) Prevederile alin. (1) sunt aplicabile şi în ipoteza în care legea
specială prevede o procedură administrativ-jurisdicţională, iar
partea nu a optat pentru aceasta.
(3) Este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana
vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act
administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din
momentul în care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia,
în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin. (7).
(4) Plângerea prealabilă, formulată potrivit prevederilor alin. (1), se
soluţionează în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. g).

131
(5) În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului,
Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici sau al celor
care privesc cererile celor vătămaţi prin ordonanţe sau dispoziţii din
ordonanţe, precum şi în cazul prevăzut la art. 4 alin. (2), nu este
obligatorie procedura prealabilă.
(6) Plângerea prealabilă în cazul acţiunilor care au ca obiect
contractele administrative are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor
comerciale, dispoziţiile din Codul de procedură civilă fiind aplicabile în
mod corespunzător.
(7) Plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale
se poate introduce, pentru motive temeinice, şi peste termenul
prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii
actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripţie.

Obiectul acţiunii judiciare

Art. 8. - (1) Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau


într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită
de răspunsul primit la plângerea prealabilă adresată autorităţii publice
emitente sau dacă nu a primit nici un răspuns în termenul prevăzut la art.
7 alin. (4), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă,
pentru a solicita anularea, în tot sau în parte, a actului, repararea
pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De
asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel
care se consideră vătămat într-un drept al său, recunoscut de lege, prin
nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a
cererii.
(2) Instanţa de contencios administrativ este competentă să
soluţioneze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui
contract administrativ, precum şi orice litigii legate de aplicarea şi
executarea contractului administrativ.
(3) La soluţionarea litigiilor prevăzute la alin. (2) se va avea în vedere
regula după care principiul libertăţii contractuale este subordonat
principiului priorităţii interesului public.

132
Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului

Art. 9. - (1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes
legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe introduce acţiune la
instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de
neconstituţionalitate.
(2) Instanţa de contencios administrativ, dacă apreciază că excepţia
îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 29 alin. (1) şi (3) din Legea nr.
47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale,
republicată, sesizează, prin încheiere motivată, Curtea Constituţională şi
suspendă soluţionarea cauzei pe fond.
(3) Instanţa de contencios administrativ, după pronunţarea Curţii
Constituţionale, repune cauza pe rol şi va da termen, cu citarea părţilor,
numai dacă ordonanţa sau o dispoziţie a acesteia a fost declarată
neconstituţională. În caz contrar, respinge acţiunea ca inadmisibilă pe
fond.
(4) În situaţia în care decizia de declarare a neconstituţionalităţii este
urmarea unei excepţii ridicate în altă cauză, sesizarea instanţei de
contencios administrativ se va face în condiţiile art. 7 alin. (5) şi ale art.
11 alin. (1) şi (2), cu precizarea că termenele încep să curgă de la data
publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României,
Partea I.

Instanţa competentă

Art. 10. - (1) Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate
de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe
şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, de până
la 5 miliarde lei, se soluţionează, în fond, de tribunalele administrativ-
fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de
autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite,
contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, mai mari de 5
miliarde lei, se soluţionează, în fond, de secţiile de contencios
administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege specială nu se
prevede altfel.

133
(2) Recursul împotriva sentinţelor pronunţate de tribunalele
administrativ-fiscale se judecă de secţiile de contencios administrativ şi
fiscal ale curţilor de apel, iar recursul împotriva sentinţelor pronunţate de
secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel se judecă
de Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie, dacă prin lege specială nu se prevede altfel.
(3) Reclamantul se poate adresa instanţei de la domiciliul său sau celei
de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanţa de la
domiciliul pârâtului, nu se poate invoca excepţia necompetenţei
teritoriale.

Termenul de introducere a acţiunii

Art. 11. - (1) Cererile prin care se solicită anularea unui act
administrativ individual sau recunoaşterea dreptului pretins şi repararea
pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:
a) data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data
comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluţionare a cererii;
b) data expirării termenului legal de soluţionare a cererii, fără a depăşi
termenul prevăzut la alin. (2);
c) data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii,
în cazul contractelor administrative.
(2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ unilateral,
cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu
mai târziu de un an de la data emiterii actului.
(3) În cazul acţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului,
Ministerul Public sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, termenul
curge de la data când s-a cunoscut existenţa actului nelegal, fiind
aplicabile în mod corespunzător prevederile alin. (2).
(4) Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi
neconstituţionale, precum şi actele administrative cu caracter normativ
care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând.
(5) Termenul prevăzut la alin. (1) este termen de prescripţie, iar
termenul prevăzut la alin. (2) este termen de decădere.
Documentele necesare

134
Art. 12. - Reclamantul va anexa la acţiune copia actului administrativ
pe care îl atacă sau, după caz, răspunsul autorităţii publice prin care i se
comunică refuzul rezolvării cererii sale. În situaţia în care reclamantul nu
a primit nici un răspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii,
certificată prin numărul şi data înregistrării la autoritatea publică, precum
şi orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile.

Citarea părţilor, relaţii

Art. 13. - (1) La primirea cererii, instanţa va dispune citarea părţilor şi


va putea cere autorităţii al cărei act este atacat să îi comunice de
urgenţă acel act, împreună cu întreaga documentaţie care a stat la baza
emiterii lui, precum şi orice alte lucrări necesare pentru soluţionarea
cauzei.
(2) În situaţia în care reclamant este un terţ în sensul art. 1 alin. (2) sau
când acţiunea este introdusă de Avocatul Poporului ori de Ministerul
Public, instanţa va cere autorităţii publice emitente să îi comunice de
urgenţă actul atacat împreună cu documentaţia care a stat la baza
emiterii lui, precum şi orice alte lucrări necesare pentru soluţionarea
cauzei.
(3) În mod corespunzător situaţiilor prevăzute la alin. (1) şi (2), după
caz, se va proceda şi în cazul acţiunilor care au ca obiect refuzul de
rezolvare a cererii privind un drept recunoscut de lege sau un interes
legitim.
(4) Dacă autoritatea publică nu trimite în termenul stabilit de instanţă
lucrările cerute, conducătorul acesteia va fi obligat, prin încheiere
interlocutorie, să plătească statului, cu titlu de amendă judiciară, 10% din
salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere
nejustificată.
Suspendarea executării actului

Art. 14. - (1) În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube
iminente, o dată cu sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care
a emis actul, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să
dispună suspendarea executării actului administrativ până la
pronunţarea instanţei de fond.

135
(2) Instanţa va rezolva cererea de suspendare, de urgenţă, cu citarea
părţilor.
(3) Când în cauză este un interes public major, de natură a perturba
grav funcţionarea unui serviciu public administrativ de importanţă
naţională, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate
fi introdusă şi de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare, prevederile
alin. (2) aplicându-se în mod corespunzător.
(4) Încheierea sau, după caz, sentinţa prin care se pronunţă
suspendarea este executorie de drept. Ea poate fi atacată cu recurs în
termen de 5 zile de la pronunţare.

Solicitarea suspendării prin acţiunea principală

Art. 15. - (1) Suspendarea executării actului administrativ unilateral


poate fi solicitată de reclamant şi prin cererea adresată instanţei
competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest
caz, instanţa va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat,
până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei. Cererea de
suspendare se poate formula o dată cu acţiunea principală sau printr-o
acţiune separată, până la soluţionarea acţiunii în fond.
(2) Dispoziţiile alin. (2) şi (4) ale art. 14 se aplică în mod
corespunzător.
(3) Hotărârea dată cererii de suspendare este executorie de drept, iar
introducerea recursului, potrivit art. 14 alin. (4), nu suspendă executarea.

Introducerea în cauză a funcţionarului

Art. 16. - (1) Cererile în justiţie prevăzute de prezenta lege vor putea fi
formulate şi personal împotriva persoanei fizice care a elaborat, a emis
sau a încheiat actul ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a
rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim,
dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori
pentru întârziere. În cazul în care acţiunea se admite, persoana
respectivă va putea fi obligată la plata despăgubirilor, solidar cu
autoritatea publică respectivă.

136
(2) Persoana acţionată astfel în justiţie îl poate chema în garanţie pe
superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau
să nu elaboreze actul.

Judecarea cererilor

Art. 17. - (1) Cererile adresate instanţei se judecă de urgenţă şi cu


precădere în şedinţă publică, în completul stabilit de lege.
(2) Pentru cererile formulate în baza prezentei legi se percep taxele de
timbru prevăzute de Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de
timbru, cu modificările şi completările ulterioare, pentru cauzele
neevaluabile în bani, cu excepţia celor care au ca obiect contractele
administrative, care se vor taxa la valoare.
(3) Hotărârile vor fi redactate şi motivate de urgenţă, în cel mult 10 zile
de la pronunţare.

Soluţiile pe care le poate da instanţa

Art. 18. - (1) Instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin.
(1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ,
să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ ori să
elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris.
(2) Instanţa este competentă să se pronunţe, în afara situaţiilor
prevăzute la art. 1 alin. (8), şi asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor
administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii.
(3) În cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra
despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă
reclamantul a solicitat acest lucru.
(4) Atunci când obiectul acţiunii în contencios administrativ îl formează
un contract administrativ, în funcţie de starea de fapt, instanţa poate:
a) dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;
b) obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul
este îndrituit;
c) impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii;
d) suplini consimţământul unei părţi, când interesul public o cere;
e) obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale.

137
(5) Soluţiile prevăzute la alin. (1) şi la alin. (4) lit. b) şi c) pot fi stabilite
sub sancţiunea unei penalităţi pentru fiecare zi de întârziere.

Termenul de prescripţie pentru despăgubiri

Art. 19. - (1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului


administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de
prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care
acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.
(2) Cererile se adresează instanţelor de contencios administrativ
competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2).
(3) Cererile prevăzute la alin. (2) se supun normelor prezentei legi în
ceea ce priveşte procedura de judecată şi taxele de timbru.
Recursul

Art. 20. - (1) Hotărârea pronunţată în primă instanţă poate fi atacată cu


recurs, în termen de 15 zile de la pronunţare ori de la comunicare.
(2) Recursul suspendă executarea şi se judecă de urgenţă.
(3) În cazul admiterii recursului, instanţa de recurs, casând sentinţa, va
rejudeca litigiul în fond, dacă nu sunt motive de casare cu trimitere. Când
hotărârea primei instanţe a fost dată cu încălcarea dispoziţiilor referitoare
la competenţa materială din prezenta lege, cauza se va trimite la instanţa
competentă. Când hotărârea primei instanţe a fost pronunţată fără a se
judeca fondul, cauza se va trimite, o singură dată, la această instanţă.

Judecarea recursului în situaţii deosebite

Art. 21. - (1) Recurentul, în situaţii deosebite, cum ar fi împlinirea


termenului până la care îşi poate valorifica dreptul pretins, va putea
solicita preşedintelui instanţei competente să soluţioneze recursul şi
stabilirea termenului de judecată a recursului chiar înainte de primirea
dosarului.
(2) Cererea de fixare a unui termen de urgenţă, însoţită de dovada
înregistrării recursului la instanţa de fond, se soluţionează în termen de
24 de ore de la prezentarea acesteia preşedintelui instanţei de recurs.
(3) Soluţia de admitere a cererii se comunică de îndată instanţei de
fond, care are obligaţia redactării hotărârii atacate, a comunicării

138
acesteia părţilor, precum şi a expedierii dosarului, într-un termen de 5
zile.
(4) Motivarea recursului se poate face, sub sancţiunea nulităţii pentru
tardivitate, în termen de două zile de la comunicare.
(5) Procedura de citare a părţilor şi de comunicare a motivelor de
recurs se va efectua cu prescurtarea termenului la 48 de ore, prin agent
procedural sau prin orice mijloc rapid de comunicare a informaţiilor
scrise.
CAPITOLUL III
Procedura de executare

Titlul executoriu

Art. 22. - Hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile, prin care s-au


admis acţiunile formulate potrivit dispoziţiilor prezentei legi, constituie
titluri executorii.

Obligaţia publicării

Art. 23. - Hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile, prin care


s-au anulat acte administrative cu caracter normativ, sunt general
obligatorii şi au putere numai pentru viitor. Ele se publică în
Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în
monitoarele oficiale ale judeţelor ori al municipiului Bucureşti, la
cererea instanţei de executare ori a reclamantului, fiind scutite de
plata taxelor de publicitate.
Obligaţia executării

Art. 24. - (1) Dacă în urma admiterii acţiunii autoritatea publică este
obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să
elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris, executarea
hotărârii definitive şi irevocabile se va face în termenul prevăzut în
cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la
data rămânerii irevocabile a hotărârii.
(2) În cazul în care termenul nu este respectat, se va aplica
conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o

139
amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere,
iar reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru întârziere.
(3) Neexecutarea sau nerespectarea hotărârilor judecătoreşti definitive
şi irevocabile pronunţate de instanţa de contencios administrativ şi după
aplicarea amenzii prevăzute la alin. (2) constituie infracţiune şi se
sancţionează cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă de la
25.000.000 lei la 100.000.000 lei.

Instanţa de executare

Art. 25. - (1) Sancţiunea şi despăgubirile prevăzute la art. 24 alin. (2)


se aplică, respectiv se acordă, de instanţa de executare, la cererea
reclamantului. Hotărârea se ia în camera de consiliu, de urgenţă, cu
citarea părţilor.
(2) Cererea prevăzută la alin. (1) este scutită de taxa de timbru.
(3) Hotărârea pronunţată de instanţa de executare poate fi atacată cu
recurs în termen de 5 zile de la pronunţare.
(4) Prevederile alin. (1)-(3) se aplică, în mod corespunzător, şi pentru
punerea în executare a hotărârilor instanţelor de contencios administrativ
date pentru soluţionarea litigiilor ce au avut ca obiect contracte
administrative.
Acţiunea în regres

Art. 26. - Conducătorul autorităţii publice se poate îndrepta cu acţiune


împotriva celor vinovaţi de neexecutarea hotărârii, potrivit dreptului
comun. În cazul în care cei vinovaţi sunt funcţionari publici, se vor aplica
reglementările speciale.

CAPITOLUL IV
Dispoziţii tranzitorii şi finale

Judecarea cauzelor aflate pe rol

Art. 27. - Cauzele aflate pe rolul instanţelor la data intrării în vigoare a


prezentei legi vor continua să se judece potrivit legii aplicabile în
momentul sesizării instanţei.

140
Completarea cu dreptul comun

Art. 28. - (1) Dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile


Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu
specificul raporturilor de autoritate dintre autorităţile publice, pe de o
parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe
de altă parte, precum şi cu procedura reglementată de prezenta lege.
Compatibilitatea aplicării unor norme ale Codului de procedură civilă se
stabileşte de instanţă, cu prilejul soluţionării excepţiilor.
(2) Acţiunile introduse de Avocatul Poporului, de Ministerul
Public, de prefect şi de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici,
precum şi cele introduse împotriva actelor administrative normative
nu mai pot fi retrase.

Corelarea terminologică

Art. 29. - Ori de câte ori într-o lege specială anterioară prezentei legi
se face trimitere la Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 sau
generic la instanţa de contencios administrativ, trimiterea se va socoti
făcută la dispoziţiile corespunzătoare din prezenta lege.

Dispoziţii tranzitorii

Art. 30. - Până la constituirea tribunalelor administrativ-fiscale, litigiile


se soluţionează de secţiile de contencios administrativ ale tribunalelor.

Intrarea în vigoare

Art. 31. - (1) Prezenta lege intră în vigoare la 30 de zile de la data


publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I.
(2) Pe aceeaşi dată se abrogă Legea contenciosului administrativ nr.
29/1990, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 122 din
8 noiembrie 1990, cu modificările ulterioare, precum şi orice alte
dispoziţii contrare.
Această lege a fost adoptată de Parlamentul României, cu respectarea
prevederilor art. 75 şi ale art. 76 alin. (1) din Constituţia României,
republicată.

141
PREŞEDINTELE CAMEREI DEPUTAŢILOR p.
PREŞEDINTELE SENATULUI,
VALER DORNEANU DORU IOAN
TĂRĂCILĂ

Bucureşti, 2 decembrie 2004.


Nr. 554.

142