UNIVERSITATEA DIN PETROŞANI

FACULTATEA DE ŞTIINŢE
SPECIALIZAREA – ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ

Lector univ. dr. Melinda CENUŞE

DREPT ADMINISTRATIV

– note de curs –

2023
 CAPITOLUL 1
INTRODUCERE ÎN STUDIUL DREPTULUI ADMINISTRATIV

1.1. Definiţia dreptului administrativ

Dreptul administrativ poate fi definit ca ramura de drept care cuprinde totalitatea
normelor juridice care reglementează raporturile sociale care iau naştere în activitatea de
organizare a executării legii şi de executare în concret a acesteia, desfăşurată, în principal de
autorităţile administraţiei publice, precum şi de regiile autonome, instituţiile publice şi alte
servicii care realizează activităţi de interes public şi, în subsidiar, de celelalte autorităţi
publice.
Dreptul administrativ poate fi definit ca ştiinţa juridică de ramură aparţinând
dreptului public din sfera sistemului de drept românesc care cuprinde totalitatea normelor
juridice care reglementează activitatea autorităţilor administraţiei publice; cu toate acestea
trebuie subliniat că dreptul administrativ nu poate cuprinde absolut toate normele care
reglementează administraţia publică, astfel că unele raporturi din cadrul activităţii desfăşurate
de autorităţile administraţiei publice, cum ar fi cele patrimoniale – sunt reglementate de
normele dreptului civil, sau relaţiile din domeniul raporturilor de muncă şi al salarizării sunt
reglementate de normele dreptului muncii.

1.2. Delimitarea dreptului administrativ de ştiinţa administraţiei

Începuturile studiilor privind ştiinţa administraţiei publice, ca ştiinţă de sine stătătoare,
se regăsesc în prima parte a secolului al XIX-lea, când s-au evidenţiat pentru prima oară
diferenţele dintre dreptul administrativ şi ştiinţa administrativă.
Astfel, în timp ce dreptul administrativ cuprinde toate drepturile şi obligaţiile
reciproce ale administraţiei şi ale celor administraţi, întrucât organizarea, funcţionarea şi
atribuţiile organelor administraţiei publice sunt reglementate în mod prioritar de normele
dreptului administrativ, ştiinţa administrativă cuprinde partea tehnică de reglementare a
administraţiei, dreptul administrativ însuşi şi cunoştinţele auxiliare care concură la formarea
unui administrator.
Altfel spus dreptul administrativ prezintă modul de organizare, funcţionare şi
atribuţiile administrative, inclusiv noţiunea de răspundere juridică în sfera raporturilor de
drept administrativ, iar ştiinţa administraţiei cercetează şi explică de ce este astfel organizat
sistemul administrativ, de ce funcţionează într-un anumit mod, precum şi cum ar trebui
organizat sistemul administrativ pentru a funcţiona mai eficient.
Ştiinţa administrativă asigură atât stabilitatea şi coeziunea socială, cât şi o
transformare armonioasă şi ordonată a condiţiilor de viaţă comunitare. Ea constituie
intermediarul indispensabil, ordonator şi stabilizator între puterea politică şi individ.
Natura complexă a fenomenului administrativ a determinat abordarea sa atât de
ştiinţele juridice, cât şi de ştiinţele economice, de sociologie sau politologie, însă dezvoltarea
ştiinţei administrative este în raport direct cu acceptarea ideii că nici o altă ramură a ştiinţelor
sociale nu este capabilă să sesizeze, să analizeze în totalitate şi să interpreteze în mod
aprofundat activitatea administrativă.

1.3. Izvoarele dreptului administrativ

Noţiunea de izvor de drept este utilizată în două sensuri1:
- izvoare materiale – sunt realităţile exterioare dreptului care determină acţiuni ale
legiuitorului sau dau naştere unor reguli izvorâte din necesităţile practice 2 (ex: factorul
demografic, cadrul social-politic, condiţiile materiale, de pildă evenimentele din decembrie
1989 au impus apariţia a numeroase norme juridice cu un conţinut radical nou).
- izvoare formale – sunt reprezentate de modalităţile exterioare prin care se exprimă
normele juridice (ex: actele normative, obiceiul juridic ).
Prin izvoare ale dreptului administrativ se înţeleg formele juridice pe care le îmbracă
normele de drept administrativ3.
Doctrina mai face distincţie şi între izvoarele scrise (Constituţie, legi, ordonanţe) şi
nescrise (cutumă).
Izvoarele scrise ale dreptului administrativ sunt:
• Constituţia – legea fundamentală a statului cu forţă juridică supremă care conţine
prerogative cu privire la formarea, organizarea şi atribuţiile organelor administraţiei publice
centrale de specialitate şi administraţiei publice locale, structura Guvernului, Preşedintele
României. Constituţia este cel mai important izvor al dreptului administrativ, ea fiind sursa
directă sau indirectă a tuturor prerogativelor de administraţie publică4.

1
Moise Bojincă - Instituţii şi fundamente juridice, Editura Helios, Craiova - 2000, pag.67
2
Nicolae Popa – Teoria generală a dreptului, Editura Actami, Bucure;ti, 1998, pag. 5
3
Rodica Narcisa Petrescu – Drept administrativ, Ed. Cordial Lex, 1997, pag. 20
4
Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, Ed. All Beck , 2001, pag. 129
 Evident, sunt izvoare ale dreptului administrativ şi legile constituţionale adică legile
de revizuire a Constituţiei în măsura în care au ca obiect de reglementare probleme din sfera
acestei ramuri de drept.
• Legile organice care conţin norme de drept administrativ, (ex: legile care au ca obiect de
reglementare organizarea Guvernului, Legea contenciosului administrativ etc, aşa cum
prevede în mod expres Constituţia).
• Legile ordinare care conţin norme de drept administrativ.
Diferenţa dintre legile organice şi cele ordinare este că legile organice se adoptă cu
votul majorităţii membrilor fiecărei Camere, în vreme ce legile ordinare se adoptă cu votul
membrilor prezenţi ai fiecărei Camere.
• Actele normative emise de Guvern ca ordonanţe şi hotărâri în măsura în care
reglementează relaţii sociale ce fac obiectul administraţiei publice (O.U.G. 57/2019 privind
Codul administrativ)
• Ordine şi instrucţiuni emise de miniştri şi conducători ale celorlalte organe de specialitate
ale administraţiei publice centrale
• Actele juridice emise de serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi celorlalte
organe de specialitate ale administraţiei publice centrale organizate în unităţile
administrativ-teritoriale care nasc, modifică sau sting raporturi juridice de drept administrativ.
• Actele juridice emise de organele administraţiei publice locale (ex: hotărârile consiliilor
locale, dispoziţiile primarilor şi preşedinţilor consiliilor judeţene).
• Actele internaţionale (tratate și convenții) în măsura în care cuprind norme de drept
administrativ (tratate, convenţii, acorduri). Potrivit doctrinei occidentale numai regulamentele
sunt direct aplicabile de către administraţia publică şi justiţia statelor membre ale Uniunii, în
timp ce directivele, fără a fi direct aplicabile, impun autorităţilor naţionale obligaţia de a
adopta dispoziţii necesare pentru a le pune în practică5.
În ceea ce priveşte statutul decretelor prezidenţiale care sunt actele juridice cu
caracter administrativ6 emise de Preşedintele ţării şi care reglementează raporturi din sfera
executivului ( “în exercitarea atribuţiilor sale Preşedintele României emite decrete” - art. 100
din Constituţie), deși profesorul Iorgovan considera că decretele preşedintelui emise în
exercitarea atribuţiilor sale constituţionale nu pot fi decât acte administrative individuale, fără
a putea deci fi izvoare ale dreptului administrativ – apariția Decretului nr. 195 din 16 martie
2020 privind instituirea stării de urgență pe teritoriul României și Decretul nr. 240 din 14
5
Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, Ed. All Beck , 2005, pag. 136
6
Deleanu I. – Drept constituţional şi instituţii politice, Ed. Europa Nova, 1996, pag. 359
aprilie 2020 privind prelungirea stării de urgență pe teritoriul României sunt o dovadă de
decrete cu caracter normativ.

1.4. Conceptul de administraţie publică şi autoritate publică – noţiuni

fundamentale în sfera dreptului administrativ
Noţiunea de administraţie publică reprezintă noţiunea fundamentală a dreptului
administrativ. Ea are un dublu sens, unul de organizare şi celălalt de activitate. În primul
sens, în accepţiunea formal-organică noţiunea de administraţie publică evocă ansamblul
mecanismelor şi structurilor autorităţilor publice (organe, instituţii, autorităţi publice –
preşedinte, guvern, ministere, autorităţi ale administraţiei publice locale etc) care, pe baza şi
în executarea legii, aduc la îndeplinire legile şi prestează servicii publice.
În cel de-al doilea sens, material-funcţional, prin noţiunea de administraţie publică
se înţelege activitatea de organizare a executării şi de executare în concret a legilor,
urmărindu-se satisfacerea interesului general prin asigurarea bunei funcţionări a serviciilor
publice.
Înţelegând aşadar prin administraţie publică acea activitate de organizare şi executare
în concret a prevederilor Constituţiei şi a tuturor actelor normative emise de autorităţile
competente şi realizată de către autorităţile administraţiei publice, putem observa poziţia
administraţiei publice în cadrul diferitelor activităţi ale autorităţilor statale 7.
Administraţia publică ar putea fi definită ca ansamblul activităţilor preşedintelui ţării,
guvernului, autorităţilor administrative autonome centrale şi locale şi, după caz, a structurilor
subordonate acestora, prin care, în regim de putere publică, se aduc la îndeplinire legile sau se
prestează, în limitele legii, servicii publice8.
Cât priveşte noţiunea de administraţie publică, trebuie precizat că în perioada
interbelică şi în cea de după 1990 s-a utilizat termenul de administraţie publică, însă în
perioada postbelică a fost utilizată noţiunea de administraţie de stat, în literatura de
specialitate existând unele controverse cu privire la sfera şi înţelesul celor două noţiuni.
Astfel, în perioada interbelică şi de după 1990 s-a considerat că noţiunea de
administraţie publică nu trebuie confundată cu cea de administraţie de stat, întrucât sensul
noţiunii de administraţie publică este mai larg decât cel al administraţiei de stat, acesta fiind o
componentă a sa alături de administraţia locală; între cele două noţiuni existând acea relaţie
de la întreg (administraţia publică) la parte (administraţia de stat).

7
Ioan Alexandru – Administraţia publică, Ed. Lumina Lex, Buc. 2002, pag. 69
8
Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, Ed. Nemira, 1996, pag. 79
 În timp ce în perioada postbelică şi în timpul regimului socialist fără a fi utilizată ca
atare, noţiunea de administraţie se identifica cu cea de administraţie de stat care reprezenta
activitatea organelor centrale şi locale ale administraţiei de stat, între care exista o strictă
subordonare9.
Dacă ne referim la organismele care înfăptuiesc administraţia publică în legislaţie şi
doctrină regăsim utilizate noţiunile de autoritate a administraţiei publice sau organ al
administraţiei publice, sau uneori chiar pe cea de instituţie.
În legislaţia actuală regăsim utilizat mai mult termenul de autoritate a administraţiei
publice şi într-o mai mică măsură noţiunea de organ al administraţiei publice, fără a se face
vreo distincţie între cele două noţiuni întrucât este vorba despre una şi aceeaşi categorie
juridică. În Constituţiile socialiste însă se întâlneşte exclusiv noţiunea de organ al
administraţiei de stat.
Cât priveşte noţiunea de instituţie publică aceasta nu trebuie confundată cu noţiunea
de autoritate publică sau a administraţiei publice, deoarece în legislaţie întâlnim adeseori
formularea „autorităţile şi instituţiile publice” de unde rezultă că cele două noţiuni nu sunt
identice.
Instituţia publică vizează structurile subordonate unor autorităţi ale administraţiei
publice, ce funcţionează din venituri bugetare, dar şi din surse extrabugetare – cum este de
exemplu Academia Română care poate fi calificată ca instituţie publică, însă nu şi ca
autoritate publică.

1.5. Normele dreptului administrativ

Normele de drept administrativ sunt acele norme ce reglementează raporturile sociale
care apar între autorităţile administraţiei publice în realizarea sarcinilor executive, între
acestea şi particulari.
Normele de drept administrativ prezintă următoarele trăsături:
- reglementează raporturi sociale care apar între autorităţile administraţiei publice sau între
acestea şi particulari, în realizarea sarcinilor administraţiei publice;
- se caracterizează printr-o mare diversitate ( aşa cum se observă şi în enumerarea prezentată
în rândurile de mai jos);
- au un grad diferit de generalitate;
- se emit în baza şi în vederea executării legii.

9
Dana Apostol Tofan – Drept administrativ, Ed. All Beck, Bucureşti, 2003, vol. I, pag. 4-5
 Normele de drept administrative sunt deosebit de variate, ele se pot grupa în mai multe
categorii :
- norme care reglementează organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice
şi raporturile dintre ele,
- norme care reglementează raporturile dintre autorităţile administraţiei publice, pe de o
parte, şi persoane fizice şi juridice, pe de altă parte,
- norme care reglementează statutul funcţionarului public,
- norme care reglementează răspunderea autorităţilor administraţiei publice şi răspunderea
administrativă (contravenţională) a persoanelor fizice şi juridice,
- norme care reglementează controlul administrativ,
- norme care reglementează instituţia contenciosului administrativ.

Indiferent de domeniul la care se referă, în raport de caracterul prescripţiilor care le

conţin, normele de drept administrativ se pot clasifica în norme:
- onerative
- prohibitive
- permisive.
Normele onerative – se caracterizează prin aceea că obligă subiecţii de drept cărora li
se adresează la o anumită prestaţie.
Normele prohibitive – cuprind reguli de interzicere a unor acţiuni.
Normele permisive – fără a obliga sau interzice o acţiune lasă la latitudinea subiecţilor
de drept să facă sau să nu facă anumite acţiuni.
Din punct de vedere al structurii lor interne, normele de drept administrativ, cuprind
cele trei elemente ale normei juridice: ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea.
Ipoteza – stabileşte împrejurările în care anumite fapte capătă relevanţă juridică. In
mod obişnuit în normele de drept administrativ , ipoteza este mai dezvoltată decât celelalte
două elemente pentru că prin ea se precizează mai bine condiţiile de aplicare a acestor norme
la cazuri concrete.
Dispoziţia – normei de drept administrativ stabileşte conduita de urmat. Cele mai
multe dintre normele de drept administrative sunt după dispoziţia lor imperative sau
categorice conţinând obligaţii de a face, de a acţiona într-un anumit mod.
Sancţiunea – normei de drept administrativ prevede măsurile care se aplică
persoanelor care nu respectă şi încalcă această normă, există situaţii când sancţiunea nu apare
prevăzută în mod expres.
 1.6. Raportul juridic de drept administrativ şi elementele sale

Raportul juridic de drept administrativ este acea relaţie socială, reglementată de

normele de drept administrativ, la care participă autorităţile administraţiei publice în cadrul şi
pentru realizarea funcţiei executive a statului, exceptându-se acele raporturi care se nasc în
procesul realizării activităţii financiare a statului.
Elementele constitutive ale raportului juridic de drept administrativ, la fel ca şi în
cazul altor categorii de raporturi juridice, sunt subiectele, conţinutul şi obiectul.

Subiectele raportului juridic de drept administrativ

a. Subiectele participante la raporturile de drept administrativ sunt următoarele:
1. Un prim subiect al raporturilor juridice de drept administrativ este întotdeauna statul
reprezentat de o autoritate a administraţiei publice.
2. Cel de-al doilea subiect al acestor raporturi poate fi:
- o persoană fizică (cetăţeni români, persoane fizice străine rezidente: diplomaţi, apatrizi,
studenţi, sau persoane fizice străine nerezidente: turişti străini, sportivi etc) sau juridică
(societăţi comerciale române sau străine, regii autonome, instituţii publice),
- o autoritate a administraţiei publice ( situaţie în care subiectele de drept pot fi pe locuri
diferite în ierarhia autorităţilor administrative şi atunci între ele există un raport de
subordonare, sau pot fi plasate pe acelaşi loc în sistemul organelor administraţiei publice, şi
atunci între ele există un raport de colaborare sau şi de subordonare, în funcţie de activitatea
urmărită a fi îndeplinită).
Regula este că subiectele de drept din prima categorie, respectiv autorităţile
administraţiei publice, au în cadrul raporturilor de drept administrativ o situaţie juridică
specifică, în sensul că fiind purtătoare ale puterii publice pot să pretindă celui de al doilea
subiect să efectueze o anumită prestaţie, să se abţină de la face ceva ori să îl controleze. De
aceea între subiectele raportului juridic de drept administrativ există un raport de subordonare
al celui de-al doilea subiect faţă de primul.
În anumite raporturi dintre autorităţile administraţiei publice şi persoanele fizice sau
juridice raporturile sunt şi de colaborare pentru că subiectul purtător al puterii publice
colaborează de pe poziţie de egalitate cu celălalt subiect la realizarea unor anumite sarcini sau
la adoptarea unor decizii administrative (ex: raporturile de colaborare dintre Ministerul
Culturii şi diferite fundaţii în vederea realizării unor activităţi culturale comune).
 În raporturile în care ambele subiecte sunt autorităţi ale administraţiei publice, putem
avea următoarele situaţii:
- subiectele sunt pe locuri diferite în ierarhia autorităţilor administrative şi atunci între ele
există un raport de subordonare, una dintre autorităţi având o poziţie supraordonată faţă de
cel de-al doilea subiect, sau pot fi raporturi de participare când subiecţii participă la
exercitarea unor atribuţii pe care legea le dă în competenţa unui organism colegial, faţă de
care subiecţii se pot afla în raporturi de subordonare.
- pot fi plasate pe acelaşi loc în sistemul organelor administraţiei publice, şi atunci
raporturile pot fi, atât de colaborare pentru că cele două subiecte conlucrează la îndeplinirea
unei activităţi administrative, cât şi de subordonare, când una dintre autorităţi este
îndreptăţită să pretindă celeilalte să săvârşească o anumită acţiune sau să execute o anumită
activitate;
Trebuie subliniat că raporturile juridice de drept administrativ se nasc, se modifică şi
se sting pe baza manifestării unilaterale de voinţă a statului, prin modalităţile specifice
prevăzute de dreptul administrativ.

Conţinutul raportului juridic de drept administrativ

Conţinutul raporturilor de drept administrativ îl formează drepturile şi obligaţiile
subiectelor participante, care diferă de cele ale altor raporturi juridice, întrucât se stabilesc în
legătură cu realizarea funcţiei executive a statului; astfel că în sfera dreptului administrativ
exercitarea drepturilor şi obligaţiilor nu este lăsată la latitudinea părţilor ci constituie o
obligaţie legală pentru acestea .
Astfel autorităţilor administraţiei publice le revine obligaţia de a îndeplini atribuţiile
stabilite prin lege. Atribuţiile autorităţilor reprezintă drepturile cu care acestea sunt învestite
prin lege şi a căror exercitare este obligatorie, fiind asigurată la nevoie prin forţa de
constrângere a statului. Aşadar exercitarea atribuţiilor de către autorităţile administrative
reprezintă atât un drept, cât şi o obligaţie legală a acestora. Drepturile şi obligaţiile
autorităţilor publice nu vor putea fi transmise sau cedate unui alt organ, numai prin lege
putându-se stabili situaţiile de înlocuire temporară sau delegare de atribuţii.
Cât priveşte drepturile şi obligaţiile persoanelor particulare ele sunt foarte variate.
Drepturile şi obligaţiile administrative pot avea natură patrimonială (ca de ex. cele care
decurg din plata unor amenzi, a impozitului), sau de natură nepatrimonială (dreptul de
petiţionare).
 Obiectul raportului juridic de drept administrativ
Obiectul celor mai multe raporturi de drept administrativ îl constituie acţiunile (de a
da sau de a face), de exemplu acţiunea de executare a actelor juridice, de execuţie a unor
lucrări, de control şi coordonare etc. sau abstenţiunea (acţiunea de a nu face).