Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Alexandru-Sorin CIOBANU
Universitatea din Bucureti
Facultatea de Drept
Drept administrativ
- Sinteze pentru anul II I.D. -
- 2014 -
TEMATIC
CAPITOLUL 1
FORME DE ACTIVITATE SPECIFICE ADMINISTRAIEI PUBLICE
CAPITOLUL 2
PRECIZRI INTRODUCTIVE PRIVIND ACTUL ADMINISTRATIV
CAPITOLUL 3
ACTUL ADMINISTRATIV: VALIDITATE. CONDIII PROCEDURALE. EFECTE
JURIDICE.
CAPITOLUL 4
SUSPENDAREA I NCETAREA EFECTELOR ACTULUI ADMINISTRATIV
CAPITOLUL 5
DOMENIUL PUBLIC: NOIUNE I TRSTURI
CAPITOLUL 6
REGIMUL JURIDIC AL DOMENIULUI PUBLIC.
MODALITI DE UTILIZARE A BUNURILOR PROPRIETATE PUBLIC
CAPITOLUL 7
CONTRACTUL DE CONCESIUNE. SERVICIUL PUBLIC
CAPITOLUL 8
RSPUNDEREA N DREPTUL ADMINISTRATIV: PRECIZRI GENERALE.
RSPUNDEREA ADMINISTRATIV - DISCIPLINAR
CAPITOLUL 9
RSPUNDEREA ADMINISTRATIV CONTRAVENIONAL
CAPITOLUL 10
RSPUNDEREA ADMINISTRATIV- PATRIMONIAL
CAPITOLUL 11
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV:
TRSTURI. CONDIIILE ACIUNII DIRECTE. FINELE DE NEPRIMIRE
CAPITOLUL 12
ASPECTE PROCEDURALE N MATERIA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
SOLUIILE INSTANEI I EXECUTAREA HOTRRILOR
Precizri importante:
Acest material reprezint o prezentare n rezumat a principalelor aspecte
specifice disciplinei Drept administrativ II.
n vederea susinerii examenului final, informaiile de fa urmeaz a fi
completate prin studierea legislaiei i a surselor bibliografice indicate n fia
disciplinei (publicat pe site-ul Facultii de Drept), inclusiv:
- Verginia Vedina, Drept administrativ, Ediia a VIII-a, Universul Juridic,
Bucureti, 2014;
- Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Volumul 2, Ediia 2, C.H. Beck,
Bucureti, 2009;
- Antonie Iorgovan, Liliana Vian, Alexandru-Sorin Ciobanu, Diana Iuliana
Pasre, Legea contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004) cu
modificrile i completrile la zi. Comentariu i jurispruden, Universul
Juridic, Bucureti, 2008;
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Drept administrativ. Selecie de avize, decizii i
hotrri relevante ale Curii Constituionale, Ediia a II-a revzut i
completat, Universul Juridic, Bucureti, 2014;
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Inalienabilitatea i imprescriptibilitatea domeniului
public n dreptul romn i n dreptul francez, Universul Juridic, Bucureti,
2012;
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Aspecte specifice privind regimul domeniului public
n Romnia i n Frana, Universul Juridic, Bucureti, 2012;
- Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul 2, Ediia 4, All Beck,
2005.
CAPITOLUL 1
FORMELE DE ACTIVITATE SPECIFICE ADMINISTRAIEI PUBLICE
1.
2.
3.
4.
5.
teritoriale a rii, mediator ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate, n scopul de a veghea la
respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice.
Astfel, reamintim faptul c Preedintele Romniei emite att acte care in de administraia public (de
exemplu decretele prin care numete diverse persoane n funcii publice), ct i acte cu caracter eminamente
politic (este cazul mesajelor adresate Parlamentului, cu privire la principalele probleme politice ale naiunii, n
baza art. 88 din Constituie).
2. Clasificarea formelor de activitate a administraiei publice.
a. Clasificri propuse n perioada interbelic:
Paul Negulescu - acte juridice (de autoritate sau de gestiune) i acte materiale.
b. Clasificri propuse n perioada postbelic:
Romulus Ionescu: actul administrativ, actul juridic unilateral ce nu realizeaz puterea de stat, actul
juridic contractual, operaiunea administrativ, operaiunea de tehnic administrativ, operaiunea direct
productiv;
Ilie Iovna: forme productoare de efecte juridice proprii (actele de drept administrativ, actele civile
ale organelor administraiei de stat, faptele juridice materiale) i forme care nu produc efecte juridice proprii
(operaiunile tehnico-materiale, actele exclusiv politice);
Tudor Drganu: acte juridice i fapte materiale juridice.
c. Clasificri propuse n perioada contemporan:
Antonie Iorgovan: acte care se realizeaz n regim de putere public (actele unilaterale de drept
administrativ, contractele administrative ambele formnd categoria actului administrativ, n sens larg), acte
care se realizeaz, n principal, ntr-un regim de drept civil (actele unilaterale ce nu realizeaz puterea public,
contractele de drept civil);
Verginia Vedina: acte (acte specifice administraiei, respectiv acte prin care administraia se
comport ca orice subiect de drept), fapte materiale i operaiuni administrative.
Att pentru actele juridice ct i pentru faptele/operaiunile administraiei publice sunt propuse n doctrin
o serie de alte clasificri, n funcie de criterii cum ar fi: regimul juridic n care se realizeaz, consecinele sub
aspectul efectelor juridice, scopul, modul de exprimare a voinei emitentului etc.
3. Actele juridice ale administraiei publice.
Administraia public, ca ansamblu de activiti, se poate realiza nu doar prin emiterea de acte juridice, ci
i prin efectuarea unor operaiuni diverse, de natur intelectual sau material, care au ca scop final
satisfacerea interesului public ( D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 3 i urm.).
Sigur c, din punct de vedere al impactului i efectelor produse, actele juridice sunt mult mai importante
dect toate celelalte forme de activitate, ele fiind apte s dea natere, s modifice sau s sting drepturi i
obligaii, n cadrul raporturilor de drept administrativ.
Actele juridice erau privite n doctrina interbelic (C.Rarincescu, Contenciosul administrativ romn,
Ediiunea a doua, Editura Universal Alcalay Co., Bucureti, 1936, p. 15) drept acele manifestri de voin
fcute cu intenia de a produce efecte juridice, ce puteau consta n crearea, modificarea sau suprimarea de
reguli sau situaiuni juridice sau de drepturi subiective, precum i n atribuirea n favoarea unor indivizi
determinai a unor anumite situaiuni juridice generale sau legale.
Principala categorie de acte juridice cu care opereaz administraia sunt actele administrative strictosensu, ca acte de autoritate nscute prin voina unilateral a emitentului.
Actele juridice ale administraiei au fost clasificate n:
Acte de drept administrativ (cele realizate de organele administraiei n baza atribuiilor de autoritate
cu care sunt nvestite) i acte de drept civil (realizate de aceleai organe n calitate de persoane juridice)
Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Editura didactic i pedagogic, Bucureti, 1959, p. 37;
Acte administrative, acte juridice unilaterale ce nu realizeaz puterea de stat (de exemplu: sesizri,
oferte de contractare) i acte contractuale - Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i
Pedagogic, Bucureti, 1970, p. 209;
Acte administrative cu caracter unilateral, contractele administrative supuse unui regim de putere
public i contractele civile supuse dreptului comun (Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ,
Editura Hamangiu, Bucureti, 2009, p. 293-294).
Una dintre cele mai importante clasificri este cea propus de profesorul Antonie Iorgovan
(Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediia 4, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p. 10 i
urm.):
a. Dup criteriul modului de manifestare a voinei emitentului.
acte juridice unilaterale: actul administrativ (de drept administrativ) i actul juridic ce nu realizeaz
puterea public;
acte juridice bilaterale sau multilaterale (actele contractuale ale administraiei publice): contractele de
drept privat, contractele administrative.
b. Dup regimul juridic aplicabil.
acte ce se realizeaz, n principal, sub un regim de drept public: actele unilaterale administrative
(actele administrative stricto sensu), contractele administrative;
acte ce se realizeaz, n principal, sub un regim de drept civil: actele unilaterale ce nu realizeaz
puterea public, contractele de drept privat, ncheiate de organele administrative ca persoane juridice de drept
privat.
4. Operaiunile administrative i faptele materiale.
Aceste forme de activitate prezint unele trsturi comune:
Nu concretizeaz o manifestare de voin exprimat n scopul producerii unor efecte juridice, ci sunt
forme concrete, materiale, prin care se acioneaz asupra realitii existente;
Chiar dac unele produc anumite consecine juridice (de regul, permit continuarea unei proceduri),
acestea opereaz n baza legii, nu sunt generate n mod direct i intenionat prin respectiva operaiune;
Scopul realizrii acestora poate consta n mijlocirea emiterii/adoptrii de acte administrative (de
exemplu - avizul), sau n executarea legii la modul concret (de exemplu - activiti concrete de prestare a unor
servicii publice).
Exist mai multe clasificri, axate pe criterii diferite:
a. n funcie de regimul juridic aplicabil: operaiuni de putere (operaiunile tehnico-administrative i
cele prin care se realizeaz servicii publice), operaiuni care nu se realizeaz ntr-un regim de putere
(operaiunile productive);
b. n funcie de consecine: fapte/operaiuni productoare de efecte juridice, fapte/operaiuni care produc
efecte de alt natur, care pot avea i conotaii juridice;
c. n funcie de scopul lor: fapte/operaiuni prin care se realizeaz n mod direct misiunile administraiei
publice (cele de prestare a serviciilor publice, cele legate de emiterea/punerea n executare a unor acte
administrative); fapte/operaiuni prin care se mijlocete realizarea obiectivelor administraiei publice (aanumitele operaiuni de birou sau de administraie intern operaiunile tehnico-administrative i acte cu
caracter politic); fapte materiale de producie (Verginia Vedina, Drept administrativ, Ediia a VIII-a revzut
i actualizat, Universul Juridic, Bucureti, 2014, p. 92).
Ca pondere, operaiunile i faptele materiale ale administraiei publice se regsesc n proporie mai mare
dect actele juridice ale acesteia i sunt realizate, n principal, de organele de la baza sistemului
administraiei publice, care au sarcini accentuate n ceea ce privete executarea la modul concret a legii i
prestarea de servicii publice.
n Proiectul Codului de procedur administrativ sunt analizate ntr-un titlu distinct - Titlul V Operaiunile administrative i tehnico-materiale.
Conform acestor reglementri (art.136), operaiunile administrative sunt, de regul, msuri de pregtire,
elaborare, aducere la cunotin, punere n executare i control a actelor administrative, precum i aciuni
realizate n afara acestora.
5. Contractul administrativ.
Contractul administrativ face parte din categoria actelor juridice contractuale ale administraiei publice,
fiind ncheiat n principal sub un regim de putere public, de drept administrativ i, n subsidiar (n
completare), sub regimul dreptului privat.
Contractele administrative sunt tratate n mod distinct n dreptul public francez ca fiind contractele
ncheiate de administraie pentru a asigura funcionarea unui serviciu public i care sunt supuse, din punct de
vedere al regulilor particulare, altor reguli dect cele care guverneaz raporturile dintre particulari.
n legislaia romn actual, noiunea de contract administrativ a fost recent introdus prin noua
Lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004, care n art. 2 lit. c) teza final precizeaz c sunt
asimilate actelor administrative, n sensul prezentei legi, i contractele ncheiate de autoritile publice care
au ca obiect punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes public,
prestarea serviciilor publice, achiziiile publice.
Este de observat faptul c lista contractelor administrative enunat n norma anterioar nu este una
exhaustiv i nici nu ar fi fost indicat acest lucru, n condiiile n care dezvoltarea continu i evoluia actelor
de natur contractual ncheiate ntre autoritile publice i persoanele de drept privat (aa-numitele contracte
de parteneriat public-privat) reprezint o realitate de necontestat. n dezvoltarea acestei idei, legea prevede n
acelai art.2 lit.c) c prin legi speciale pot fi prevzute i alte categorii de contracte administrative supuse
competenei instanelor de contencios administrativ.
De altfel, diferitele specii de contracte administrative sunt reglementate actualmente n acte normative
speciale, spre exemplu: O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor
de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii; O.U.G. nr. 54/2006 privind
regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public etc.
Pentru comparaie, amintim faptul c n dreptul francez sunt considerate contracte administrative:
achiziiile publice, contractele de delegare a gestiunii serviciilor publice, contractele care permit ocuparea
domeniului public, contractele de recrutare a agenilor (funcionarilor) publici (Laurent Richer, Droit des
contrats administratifs, 4e dition, LGDJ, Paris, 2004).
CAPITOLUL 2
PRECIZRI INTRODUCTIVE PRIVIND ACTUL ADMINISTRATIV
1. Noiune i trsturi.
2. Clasificare.
1. Noiune i trsturi.
1.1. Noiune:
Actul administrativ reprezint cea mai important dintre formele prin care administraia public i
realizeaz sarcinile.
Terminologia utilizat n doctrin nu este uniform, fiind folosite noiunile de act administrativ, act de
drept administrativ, act de autoritate, act administrativ de autoritate, toate pentru a desemna aceeai
categorie de acte juridice ale administraiei publice. Legislaia n vigoare, pornind de la dispoziiile
constituionale (art. 52, art. 126), folosete noiunea de act administrativ, fapt care recomand utilizarea
general a acestei sintagme, pentru a asigura o exprimare juridic corect i univoc.
2.2. Definiii formulate:
a) Definiii formulate n doctrin:
- act fcut de un funcionar, din ramul administrativ, relativ la o materie administrativ, care intr n
atribuiunile acelui funcionar (Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. vol. I - Principii generale,
Bucureti, 1925, p. 344);
- form juridic principal a activitii organelor administraiei publice, care const ntr-o manifestare
unilateral i expres de voin de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii, n realizarea
puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanelor judectoret. (Antonie Iorgovan, op.cit.,
2005, p. 25);
- forma juridic principal de activitate a administraiei publice, care const ntr-o manifestare de
voin expres, unilateral i supus unui regim de putere public precum i controlului de legalitate al
instanelor judectoreti, care eman de la autoriti administrative sau de la persoane private autorizate de
acestea, prin care se nasc, modific sau sting drepturi i obligaii corelative (Verginia Vedina, op.cit.,
2014, p.94);
b) Definiii formulate n acte normative:
- actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea executrii
ori a organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice; sunt asimilate
actelor administrative, n sensul prezentei legi, i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca
obiect punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea
serviciilor publice, achiziiile publice (art. 2 litera c din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu
modificrile i completrile ulterioare); Se asimileaz actelor administrative unilaterale i refuzul nejustificat
de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde
10
11
acestea acioneaz n vederea realizrii competenei organului administrativ, privit ac subiect de drept distinct.
Emiterea actului cu participarea mai multor autoriti publice, respectiv a unui organ
administrativ i a unui organism nestatal:
o Se menine caracterul unilateral atunci cnd acordul de voin reprezint tot o modalitate
procedural de degajare a unei voine unice, n vederea naterii actului administrativ;
o De multe ori, acordul unei alte structuri statale reprezint o aprobare prealabil n vederea emiterii
actului administrativ, sau un aviz conform.
Emiterea actului la cererea prealabil:
o Dac cererea prealabil este formulat de emitent ctre superiorul su ierarhic, avem de-a face cu o
simpl autorizare;
o Dac cererea prealabil este formulat de beneficiarul actului administrativ, aceasta reprezint o
condiie procedural necesar pentru emiterea actului, nu o manifestare de voin juridic care se alipete celei
a emitentului;
o Renunarea beneficiarului la exerciiul dreptului sau chiar la dreptul subiectiv conferit de actul
administrativ nu are ca efect ncetarea producerii de efecte juridice de ctre actul n cauz;
o Revocarea (retractarea) actului administrativ opereaz prin manifestarea de voin a organului emitent
(sau, dup caz, a superiorului su ierarhic) i nu este condiionat de manifestarea de voin, n acest sens, a
beneficiarului.
b.3. Actul administrativ este supus exclusiv unui regim de putere public:
Aceast trstur deosebete actul administrativ de alte categorii de acte juridice ale administraiei
publice (contracte de drept privat, contracte administrative, acte unilaterale de drept privat);
Actele administrative concretizeaz voina organelor administrative ca subiecte n raporturile juridice
de drept public, ceea ce presupune exerciiul autoritii publice;
Actele administrative mai sunt denumite i acte de autoritate (acte de putere public) i sunt
obligatorii pentru toi destinatarii si i chiar pentru organul ierarhic superior (desigur, pn la momentul n
care actul este modificat, revocat, anulat etc, conform legii);
Regimul de putere public justific obligativitatea actelor administrative i executarea lor din oficiu
(ex officio), n sensul c nu mai este nevoie de o nvestire suplimentar cu formul executorie.
c. Exercitarea de ctre instana de judecat (ca regul, instana de contencios administrativ) a unui
control de legalitate.
Cadrul constituional l reprezint:
- art. 52 (Dreptul persoanei vtmate de o autoritate public):
(1) Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un
act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin
recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei.
(2) Condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic.
- art.126 alin.6 (Instanele judectoreti) :
Controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice, pe calea contenciosului
administrativ, este garantat, cu excepia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum i a actelor de
comandament cu caracter militar. Instanele de contencios administrativ sunt competente s soluioneze
cererile persoanelor vtmate prin ordonane sau, dup caz, prin dispoziii din ordonane declarate
neconstituionale.
12
Cadrul legal de baz l reprezint Legea organic nr. 554/2004 a contenciosului administrativ,
cu modificrile i completrile ulterioare, unde sunt detaliate condiiile i limitele exercitrii dreptului
fundamental prevzut de art.52 din Constituie, inclusiv aspectele de natur procedural.
Nu toate actele administrative pot fi cenzurate, sub aspectul legalitii, de ctre instane. Conform
art. 126 alin. 6 din Constituie, controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice, pe
calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepia celor care privesc raporturile cu Parlamentul,
precum i a actelor de comandament cu caracter militar.
De asemenea, Legea contenciosului administrativ enumer n art. 5 actele nesupuse controlului i
limitele controlului (la care vom face referire n partea dedicat contenciosului administrativ), conturnd
sfera a ceea ce doctrina numete fine de neprimire de rang legal (a se vedea i Decizia Curii Constituionale
nr. 302/2011, M.Of. nr. 316 din 09.05.2011), criticabil pentru o eventual adugare nepermis la
Constituie.
Legislaia n vigoare reglementeaz pentru anumite categorii de acte administrative o procedur
special de atacare n instan, derogatorie, cel puin parial, de la dispoziiile Legii contenciosului
administrativ nr. 554/2004. De exemplu: O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor stabilete, n
prim instan, competena instanei de drept comun (judectoria) pentru soluionarea plngerilor mpotriva
proceselor-verbale de constatare i sancionare contravenionale; Legea fondului funciar nr. 18/1991 prevede o
procedur special de contestare a actelor administrativ-jurisdicionale emise de comisiile judeene de fond funciar,
respectiv de anulare a titlurilor de proprietate, competena de judecat aparinnd tot instanei de drept comun.
d. Emitentul poate fi o autoritate public sau o persoan de drept privat autorizat de puterea
public s presteze anumite servicii publice, n regim de putere public.
Dispoziiile art. 52 din Constituie se refer la actele administrative emise de autoriti publice, nu
doar la cele emise de autoriti/organe administrative;
Connform art. 2 alin. 1 lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, sunt asimilare
autoritilor publice i persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de
utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public, n regim de putere public;
Actele administrative pot proveni i de la autoriti din afara sferei Executivului (de exemplu:
Parlament, instanele de judecat, Avocatul Poporului, Curtea Constituional, Consiliul Legislativ etc.), fiind
vorba despre acte emise n realizarea unei activiti administrative specifice, de natur intern, ca mijloc de
realizare a competenei acestor autoriti;
Inclusiv doctrina i jurisprudena instanelor de contencios administrativ admit faptul c pot fi emise
acte de autoritate i de unele entiti cu caracter privat i cu activitate non-profit (denumite, ca regul, n
perioada interbelic stabilimente de utilitate public) care satisfac un interes public (de exemplu:
universitile private, sau formele de organizare a corpurilor profesionale de genul Uniunii Naionale a
Barourilor din Romnia, Uniunii Naionale a Notarilor Publici din Romnia etc.). Calificarea acestor persoane
juridice de drept privat ca fiind de interes public, prin raportare la activitatea desfurat, se face numai de
ctre autoritile statale, fie direct prin lege, fie, dup caz, prin acte administrative (hotrri ale Guvernului,
conform O.G. nr. 26/2000 cu privire la asociaii i fundaii), n funcie de iniiativa (a statului sau a
particularilor) care a stat la baza nfiinrii lor.
e. Actul administrativ produce efecte juridice, n sensul c d natere, modific sau stinge drepturi
i obligaii, specifice raporturilor de drept administrativ.
Din moment ce actul administrativ reprezint o specie a actului juridic, rezult c acesta este
13
emis/adoptat n scopul producerii de efecte juridice: naterea, modificarea sau stingerea de drepturi i obligaii
specifice raporturilor de drept administrativ;
Actul administrativ are menirea de a reglementa raporturi de drept administrativ (de putere public);
Administraia public se angreneaz i n raporturi de drept privat, atunci cnd este vorba despre
gestionarea domeniului privat, dar n aceast ipotez nu apeleaz la acte administrative, ci la acte de drept
privat.
14
15
administrativ Genez i explicaii, Editura Kullusys, ediia a II-a, Bucureti, 2006, p. 139) c pentru a ne afla n
prezena unui act administrativ jurisdicional se impune ca:
actul s fie emis de ctre o autoritate administrativ, adic de un organ al administraiei de stat sau al
administraiei locale (deci nu de orice autoritate public, inclusiv din sfera puterii judectoreti i nu de
autoriti ale structurilor nestatale organizaii profesionale, fundaii etc.);
autoritatea administrativ emitent s aib atribuii de a soluiona un conflict, deci s fie un organ
administrativ jurisdicional;
conflictul s se soluioneze cu citarea prilor i n baza principiului contradictorialitii;
prilor s le fie recunoscute dreptul de a fi reprezentate sau asistate de un avocat.
Ca exemple de autoriti publice cu atribuii de jurisdicie administrativ n prezent, se indic de ctre unii
autori (Corneliu Liviu Popescu, Jurisdiciile administrative potrivit dispoziiilor constituionale revizuite, n
Revista Dreptul nr. 5/2004, pag. 77-98) o serie de organe ce activeaz n diverse domenii de activitate, cum
ar fi: comisiile de soluionare a ntmpinrilor prevzute de Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru
cauz de utilitate public, comisiile mixte i Comisia Central de Rechiziii prevzute n Legea nr.
132/1997 privind rechiziiile de bunuri i prestrile de servicii n interes public, comisiile de disci plin din
cadrul autoritilor publice, instituite de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Comisia
de reexaminare din cadrul Oficiului de Stat pentru Invenii i Mrci etc.
Cu privire la organele administrative enumerate mai-sus, avem rezerve fa de includerea unora dintre ele
n sfera autoritilor care dein atribuii jurisdicionale, ntruct un criteriu esenial pentru a ne afla n faa unei
asemenea autoriti este competena sa de a pronuna efectiv o decizie, un act administrativ-jurisdicional,
pentru soluionarea conflictului dedus judecii administrative; aceast cerin nu se regsete, de exemplu,
n cazul comisiilor de disciplin instituite de Legea nr.188/1999, care au doar competena de a investiga
svrirea de abateri disciplinare de ctre funcionarii publice i de a formula propuneri de aplicare a unei
sanciuni, nu de a aplica sanciunea efectiv.
O activitate jurisdicional de necontestat este cea nfptuit de Consiliul Naional de Soluionare a
Contestaiilor, acesta avnd competena material de a se pronuna asupra contestaiilor formulate cu privire la
modul de atribuire a contractelor de achiziii publice, respectiv de concesiune de lucrri/servicii publice, n
baza O.U.G. nr.34/2006, cu modificrile i completrile ulterioare.
16
CAPITOLUL 3
ACTUL ADMINISTRATIV: VALIDITATE. CONDIII PROCEDURALE. EFECTE
JURIDICE.
Prin legalitatea actelor administrative, ntr-un sens strict, se nelege obligativitatea conformrii
acestora cu dispoziiile constituionale, legile adoptate de Parlament i celelalte acte normative cu o for
juridic superioar actului adoptat, cumulat cu obligativitatea respectrii competenei organului emitent i a
condiiilor de form i de procedur prescrise de lege (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 51; V. Vedina, op.cit.,
2014, p. 101; D.A.Tofan, op. cit., 2009, p. 26 i urm).
n esen, condiiile generale de legalitate constau n:
Emiterea actului n conformitate cu dispoziiile constituionale, cu legile adoptate de Parlament i
cu toate actele normative de for juridic superioar;
Actul s fie emis de autoritatea competent i n limitele competenei sale;
Actul s fie emis n forma i prin procedura prevzut de lege.
17
administrativ-teritoriale, mijloacele pe care le implic aplicarea unui act administrativ (V. Vedina, op. cit.,
2014, p. 100 i urm.; Ilie Iovna, Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p. 49).
n esen, oportunitatea se raporteaz la: momentul adoptrii actului administrativ, locul i condiiile
concrete n care urmeaz s se aplice, conformitatea cu scopul legii, mijloacele, durata, calitatea vieii i
interesul public (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 50-51; D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 28).
Exist dou mari modaliti de abordare a relaiei legalitate-oportunitate n literatura de specialitate:
a. Teza colii de drept public de la Bucureti: Oportunitatea reprezint ea nsi un element al
legalitii, neputnd fi analizat distinct de aceasta.
b. Teza colii de drept public de la Cluj: Legalitatea i oportunitatea reprezint condiii distincte de
validitate a unui act administrativ.
(Titulatura celor dou coli aparine, la origini, profesorului Antonie Iorgovan. Desigur, n prezent
trebuie reinut i faptul c reprezentanii celor dou centre universitare mbrieaz, de multe ori, aceeai
concepie, inclusiv n materia actului administrativ, conflictul ideologic la care ne referim fiind mult
atenuat).
Importana practic a acestor teze: posibilitatea anulrii de ctre instana de contencios administrativ a
unui act pentru considerente de oportunitate, nu pentru nclcarea expres a unui text legal (de exemplu, dac
mijloacele i resursele necesare pentru implementarea unui act administrativ depesc posibilitile reale
existente) este recunoscut de coala de la Bucureti, nu i de coala de la Cluj.
B. Condiiile de form.
Regula actele administrative se emit/adopt n form scris (cerin ad validitatem);
Ca excepie, anumite acte administrative individuale pot mbrca i forma oral de exemplu:
avertismentul, ca sanciune contravenional; actele normative mbrac ntotdeauna forma scris, pentru a
putea fi aduse la cunotin public.
Limba n care se redacteaz toate actele administrative, ca acte de autoritate, este limba oficial a
statului romn - limba romn; totodat, potrivit art. 50 din Legea nr. 215/2001 privind administraia public
local, republicat, n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti
naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor hotrrile cu caracter normativ se aduc la
cunotin public i n limba matern a cetenilor aparinnd minoritii respective, iar cele cu caracter
individual se comunic, la cerere, i n limba matern.
ntotdeauna, ns, va avea valoare oficial numai actul redactat n limba romn.
Motivarea actelor administrative reprezint o cerin care trebuie respectat de emitent n funcie de tipul
actului administrativ individual sau normativ.
Proiectele de acte administrative normative trebuie motivate prin note de fundamentare (pentru
hotrrile i ordonanele Guvernului) sau prin referate de aprobare (pentru celelalte acte normative) a se
vedea dispoziiile art. 30-32 din Legea nr. 24/2000, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare,
H.G. nr.1361/2006 privind coninutul instrumentului de prezentare i motivare a proiectelor de acte normative
supuse aprobrii Guvernului, H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la
nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a
proiectelor de acte normative, precum i a altor documente, n vederea adoptrii/aprobrii.
Potrivit dispoziiilor Legii nr. 24/2000, republicat (a se vedea art. 30), instrumentul de prezentare i
motivare al actului normativ include coninutul evalurii impactului acestuia, cuprinznd urmtoarele seciuni:
18
a) motivul emiterii actului normativ-cerinele care reclam intervenia normativ, cu referire special la
insuficienele i neconcordanele reglementrilor n vigoare; principiile de baz i finalitatea reglementrilor
propuse, cu evidenierea elementelor noi; concluziile studiilor, lucrrilor de cercetare, evalurilor statistice;
referirile la documente de politici publice sau la actul normativ pentru a cror implementare este elaborat
respectivul proiect. Pentru ordonanele de urgenta vor fi prezentate distinct elementele obiective ale situaiei
extraordinare care impune reglementarea imediat, nefiind suficient utilizarea procedurii parlamentare de
urgen, precum i eventualele consecine care s-ar produce n lipsa lurii msurilor legislative propuse;
b) impactul socioeconomic-efectele asupra mediului macroeconomic, de afaceri, social i asupra mediului
nconjurtor, inclusiv evaluarea costurilor i beneficiilor;
c) impactul financiar asupra bugetului general consolidat att pe termen scurt, pentru anul curent, ct i pe
termen lung (pe 5 ani), inclusiv informaii cu privire la cheltuieli i venituri;
d) impactul asupra sistemului juridic-implicaiile pe care noua reglementare le are asupra legislaiei n
vigoare; compatibilitatea cu reglementrile comunitare n materie, determinarea exact a acestora i, dac
este cazul, msurile viitoare de armonizare care se impun; deciziile Curii de Justiie a Comunitilor
Europene i alte documente relevante pentru transpunerea sau implementarea prevederilor legale respective;
implicaiile asupra legislaiei interne, n cazul ratificrii sau aprobrii unor tratate ori acorduri
internaionale, precum i msurile de adaptare necesare; preocuprile n materie de armonizare legislativ;
e) consultrile derulate n vederea elaborrii proiectului de act normativ, organizaiile i specialitii
consultai, esena recomandrilor primite;
f) activitile de informare public privind elaborarea i implementarea proiectului de act normativ;
g) msurile de implementare-modificrile instituionale i funcionale la nivelul administraiei publice
centrale i locale.
De asemenea, n situaia n care reglementarea propus se elaboreaz n executarea unui act normativ,
motivarea trebuie s cuprind referiri la actul pe baza i n executarea cruia se emite.
Forma final a intrumentelor de prezentare i motivare a proiectelor de acte normative trebuie sa cuprind
referiri la avizul Consiliului Legislativ i, dup caz, al Consiliului Suprem de Aprare a Tarii, Curii de
Conturi sau Consiliului Economic i Social.
Competena de a stabili strutura i coninutul detaliat al instrumentelor de prezentare i motivare pentru
actele normative iniiate de Guvern aparine chiar acestuia.
Pentru actele administrative cu caracter individual, obligativitatea motivrii att n fapt ct i n drept
este de necontestat n privina actelor administrativ-jurisdicionale i a celor sancionatorii; pentru celelalte
categorii de acte administrative individuale, doctrina i, mai nou, chiar jurisprudena naltei Curi de Casaie i
Justiie ( a se vedea, de exemplu, decizia nr.4316 din 30 noiembrie 2006, pronunat de Secia de Contencios
Administrativ i Fiscal a .C.C.J. n dosarul nr. 21214/2/2005), se pronun n mod constant n sensul
necesitii motivrii acestora att n drept ct i n fapt, indiferent dac legea prevede sau nu expres
aceast obligaie, fiind dat ca argument, printre altele, i existena dreptului la informaie prevzut de art. 31
din Constituie (a se vedea A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 62-63). De lege lata, actele normative care consacr
aceast obligaie se refer la anumite tipuri de acte, nu la ntreaga categorie (a se vedea O.G. nr. 27/2002, n
care se prevede obligaia de a se indica, n rspunsul remis petiionarului, temeiul legal i Legea nr. 544/2001,
n care se prevede c refuzul de a pune la dispoziia solicitantului informaiile solicitate trebuie motivat).
Actualmente, motivarea actelor administrative individuale se rezum, de regul, n practica
administrativ, la indicarea textelor legale pe care se ntemeiaz, adic la motivarea n drept, cu precizarea
eventualelor operaiuni administrative care le-au fundamentat (avize, referate, acorduri, propuneri etc.).
19
20
21
deciziile primului-ministru, sau decretele prezideniale), n monitoarele oficiale judeene, n alte publicaii,
dup caz, sau prin afiarea la sediul emitentului (pentru actele adoptate la nivel local) a actelor administrative
normative;
- Aprobarea = de regul, manifestare de voin a unui organ superior emitentului, prin care se declar
de acord cu un act deja emis de un organ inferior, fr de care actul n cauz nu ar putea produce efecte
juridice (D.A. Tofan, op. cit., 2009, p. 35; R.N. Petrescu, op. cit., 2009, p. 326 i urm.);
n doctrin (D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 35) mai sunt analizate i aprobrile substitutive (aprobarea de
ctre un organ ierarhic superior a unui act prin care un organ inferior a acionat n domenii ce ineau de
competena primului), respectiv aprobrile improprii (aprobarea unor cereri/propuneri adresate de subiectele
de drept interesate unor organe administrative, avnd ca efect emiterea/adoptarea unui act administrativ este
cazul diverselor autorizaii, licene, permise etc.).
Procedura aprobrii tacite (reglementat prin O.U.G. nr. 27/2003, aprobat cu modificri prin Legea nr.
486/2003) reprezint procedura prin care o autorizaie este considerat acordat dac autoritatea administraiei
publice nu rspunde solicitantului n termenul prevzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaii ( D. A.
Tofan, op. cit., 2009, p. 36).
Domeniile n care opereaz aceast procedur sunt enunate n art. 2 din O.U.G. nr. 27/2003, aprobat cu
modificri prin Legea nr.486/2003, conform cruia: (1) Procedura aprobrii tacite se aplic tuturor
autorizaiilor emise de autoritile administraiei publice, cu excepia celor emise n domeniul activitilor
nucleare, a celor care privesc regimul armelor de foc, muniiilor i explozibililor, regimul drogurilor i
precursorilor, precum i a autorizaiilor din domeniul siguranei naionale.
(2) Guvernul poate stabili, prin hotrre, la propunerea motivat a fiecrei autoriti a administraiei
publice interesate, i alte excepii de la aplicarea procedurii aprobrii tacite.
- Confirmarea = operaiune care poate primi trei accepiuni, analizate n doctrin:
actul prin care organul administrativ ncunotiineaz un subiect de drept interesat c nelege s
menin un act administrativ emis anterior;
act administrativ distinct prin care organul administrativ urmrete s acopere un viciu al unui act
propriu emis anterior, sau s acopere un viciu al unui act inferior ca for juridic;
aprobare dat de organul administrativ superior, fr de care nu se poate pune n aplicare un act
anterior al unui organ inferior.
(D.A. Tofan, op.cit., 2009, p.36.)
O alt formalitate procedural ulterioar o reprezint i publicarea minutei ntocmite cu ocazia
edinelor autoritilor administraiei locale pe site-ul propriu, precum i afiarea acesteia la sediul autoritii.
22
23
n privina actelor normative emise de autoritile centrale, Legea nr. 24/2000, republicat, cu
modificrile i completrile ulterioare, precizeaz la art. 11:
(1) Legile i ordonanele emise de Guvern n baza unei legi speciale de abilitare intr n vigoare la 3
zile de la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sau la o dat ulterioar prevzut n
textul lor. Termenul de 3 zile se calculeaz pe zile calendaristice, ncepnd cu data publicrii n Monitorul
Oficial al Romniei, i expir la ora 24,00 a celei de-a treia zi de la publicare.
(2) Ordonanele de urgen ale Guvernului intr n vigoare la data publicrii n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, sub condiia depunerii lor prealabile la Camera competent s fie sesizat, dac n cuprinsul
lor nu este prevzut o dat ulterioar.
(3) Actele normative prevzute la art. 10 alin. (1), cu excepia legilor i a ordonanelor, intr n vigoare
la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, dac n cuprinsul lor nu este prevzut o dat
ulterioar. Atunci cnd nu se impune ca intrarea n vigoare s se produc la data publicrii, n cuprinsul
acestor acte normative trebuie s se prevad c ele intr n vigoare la o dat ulterioar stabilit prin text.
Desigur, ne intereseaz, n principal, data intrrii n vigoare a actelor administrative normative,
legile sau ordonanele neintrnd n aceast categorie.
Pentru actele emise de autoritile administraiei autonome locale, Legea nr. 215/2001 a
administraiei publice locale, republicat, prevede n art. 49, aplicabil pentru hotrrile consiliilor locale, c
Hotrrile cu caracter normativ devin obligatorii i produc efecte de la data aducerii lor la cunotin
public, iar cele individuale, de la data comunicrii (regul valabil i n ceea ce privete hotrrile
consiliului judeean). De asemenea, potrivit art. 68, n exercitarea atribuiilor sale primarul emite dispoziii
cu caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii numai dup ce sunt aduse la cunotin public
sau dup ce au fost comunicate persoanelor interesate, dup caz.
Aadar, n privina actelor administrative emise la nivel local se menine regula intrrii n vigoare de la
data aducerii lor la cunotin, raportat la clasica distincie dintre actele normative i cele individuale.
3.3. ntinderea efectelor juridice produse de actele administrative.
Actele administrative normative sunt apte, n principiu, de a produce toate categoriile de efecte juridice,
att pentru dreptul administrativ, ct i pentru celelalte ramuri de drept, fiind i izvoare de drept (A. Iorgovan,
op. cit., 2005, p. 70);
Actele administrative cu caracter individual dau natere, de principiu, la raporturi de drept
administrativ, dar i la alte categorii de raporturi (de exemplu, de dreptul familiei, n cazul actelor de stare
civil); n cadrul acestora exist deosebiri n funcie de sfera mai restrns sau mai larg a subiectelor de drept
implicate n raporturile juridice pe care le reglementeaz (D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 51).
n orice caz, nu trebuie confundat natura juridic a unui astfel de act aceea de act administrativ cu
tipul de efecte juridice produse, motiv pentru care un act de stare civil, sau titlul de proprietate emis n baza
Legii nr. 18/1991, din punctul nostru de vedere, rmne un act administrativ i nu un act de drept civil, chiar
dac produce efecte de acest gen.
3.4. ncetarea efectelor juridice produse de actul administrativ.
Actul administrativ produce efecte juridice pn la momentul ieirii sale din vigoare, care se poate
realiza prin:
Anulare de ctre instana de judecat (de contencios administrativ), ca regul; uneori, legiuitorul
permite i superiorului ierarhic s anuleze acte ale organului inferior (de exemplu, Guvernul poate anula
ordinele prefectului, potrivit art. 27 din Legea nr. 340/2004), ori chiar menioneaz aceast posibilitate chiar
24
pentru autoritatea care a gestioneaz o anumit procedur (de exemplu, potrivit art. 86 alin. 2 din O.U.G. nr.
34/2006, autoritatea contractant poate anula procedura de licitaie restrns, deci i eventualele acte
administrative emise anterior n cadrul acesteia, cu anumite condiii).
Revocare propriu-zis de ctre organul ierarhic superior emitentului;
Retractare de organul emitent;
Abrogare dispus de organul emitent, organul ierarhic superior sau Parlament. Menionm c, din
interpretarea dispoziiilor Legii nr. 24/2000, republicat, rezult c operaiunea abrogrii este incident pentru
actele administrative cu caracter normativ, nu pentru cele cu caracter individual (pentru care se folosete
conceptul de revocare).
Alte modaliti de ncetare a efectelor juridice: prin intervenia unor fapte materiale (de exemplu,
decesul unei persoane, executarea unei obligaii materiale), prin prescripia dreptului de executare, prin
executarea actului administrativ.
(V. Vedina, op. cit., 2014, p. 119 -120; D. A. Tofan, op. cit., 2009, p.51-52)
25
CAPITOLUL 4
SUSPENDAREA I NCETAREA EFECTELOR ACTULUI ADMINISTRATIV
1. Suspendarea executrii actelor administrative.
2. Revocarea i retractarea actelor administrative.
3. Anularea actelor administrative.
4. Inexistena actelor administrative.
1. Suspendarea executrii actelor administrative.
1.1. Noiune: reprezint ntreruperea vremelnic a producerii de efecte juridice de ctre un act administrativ
(A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 94; V. Vedina, op.cit., 2014, p.120; Dana Apostol Tofan, op.cit., 2009, p. 55).
1.2. Trsturi:
are caracter de excepie, se dispune numai n cazuri bine ntemeiate;
reprezint o situaie temporar, vremelnic;
constituie o garanie a legalitii i a respectrii drepturilor subiective i intereselor legitime ale
persoanelor;
are n vedere ntreruperea temporar a producerii de efecte juridice sau amnarea temporar a
producerii efectelor juridice;
poate s intervin numai dup intrarea n vigoare a actului;
poate fi dispus de organul competent (instana de contencios administrativ sau chiar organul
administartiv) potrivit legii, sau intervine direct n baza legii (de exemplu: potrivit art. 123 alin. 5 din
Constituie, depunerea de ctre prefect a unei aciuni mpotriva actelor emise de autoritile autonome locale
duce, automat, la suspendarea acestora; potrivit art. 14 alin. 5 din Legea contenciosului administrativ, n
ipoteza n care se emite un nou act administrativ cu acelai coninut ca i cel suspendat de ctre instan,
acesta este suspendat de drept etc.).
1.3. Regimul general aplicabil:
a.
b. Tipuri de suspendare:
n baza legii de jure - (a se vedea art. 123 alin. 5 din Constituie, art. 3 din Legea nr. 554/2004,
referitoare la aciunile introduse n baza atribuiilor de tutel administrativ de ctre prefect sau de Agenia
Naional a Funcionarilor Publici);
dispus de organul competent instan de judecat (a se vedea art. 14, 15 din Legea contenciosului
administrativ) sau alt autoritate public (inclusiv emitentul sau superiorul ierarhic).
c. Cauze de suspendare:
n Legea contenciosului administrativ regsim dou motive care pot justifica (dac sunt ntrunite
cumulativ) admiterea de ctre instan a unei cereri de suspendare a executrii actului administrativ:
existena unui caz bine justificat (adic mprejurrile legate de starea de fapt i de drept, care sunt
26
de natur s creeze o ndoial serioas n privina legalitii actului administrativ, potrivit art. 2 alin. 1 lit. t)
din Legea contenciosului administrativ);
necesitatea evitrii producerii unei pagube iminente (adic prejudiciul material viitor i previzibil
sau, dup caz, perturbarea previzibil grav a funcionrii unei autoriti publice sau a unui serviciu public,
potrivit art. 2 alin. 1 lit. ) din Legea contenciosului administrativ).
Prin analogie, astfel de cauze (motive) pot fi avute n vedere (alturi de motive care in chiar de
oportunitate) i n cazul suspendrii dispuse de ctre organele administrative, pentru propriile acte sau cele ale
organelor inferioare ierarhic.
d. Efecte juridice:
suspendarea produce ntreruperea temporar a producerii de efecte juridice de ctre actul suspendat,
inclusiv stoparea oricrei proceduri de executare silit a acestuia (a se vedea art. 14 alin. 7 din Legea nr.
554/2004, cu modificrile i completrile ulterioare). De asemenea, cel puin provizoriu, adic pn la
clarificarea irevocabil a legalitii sau nelegalitii actului, se va reveni la situaia anterioar emiterii acestuia.
1.4. Reglementarea suspendrii judiciare, n baza Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004:
a. Regimul suspendrii n baza art. 14 din Legea nr. 554/2004:
Se dispune la cererea persoanei vtmate, dup formularea plngerii administrative prealabile;
Trebuie probat existena unui caz bine justificat (adic mprejurrile legate de starea de fapt i de
drept, care sunt de natur s creeze o ndoial serioas n privina legalitii actului administrativ; art.2
alin.1 lit.t) din lege);
Necesitatea prevenirii unei pagube iminente (definit n art. 2 alin. 1 lit. ), ca prejudiciul material
viitor i previzibil sau, dup caz, perturbarea previzibil grav a funcionrii unei autoriti publice sau a
unui serviciu public);
n cazul actelor administrative normative care vatm un interes public major, de natur a perturba
grav funcionarea unui serviciu public administrativ, cererea de suspendare a actului administrativ normativ
poate fi introdus i de Ministerul Public;
Judecarea cererii se face de urgen i cu precdere, cu citarea prilor;
Efectele suspendrii dureaz pn la pronunarea instanei de fond asupra viitoarei aciuni n anularea
actului administrativ, dar nceteaz de drept dac aceast aciune nu este introdus n termen de 60 de zile de
la acordarea suspendrii (este vorba despre soluia dat de prima instan, nu de hotrrea din recurs);
n ipoteza n care se emite un nou act administrativ cu acelai coninut ca i cel suspendat de ctre
instan, acesta este suspendat de drept, fr a mai fi obligatorie nregistrarea unei alte plngeri prealabile;
Hotrrea de admitere a suspendrii este executorie de drept i poate fi atacat cu recurs n termen de
5 zile de la comunicare;
Recursul nu suspend executarea primei sentine, n sensul c suspendarea executrii actului
administrativ rmne valabil (n schimb, recursul declarat mpotriva sentinei prin care s-a anulat un act
administrativ suspend executarea hotrrii judectoreti, adic actul administrativ i menine caracterul
executoriu, dac nu se acord suspendarea executrii sale).
b. Regimul suspendrii n baza art. 15 din Legea nr. 554/2004:
Se face prin cererea de anulare a actului administrativ, sau n mod distinct, dup nregistrarea acesteia
pe rolul instanei de contencios administrativ, dar pn la pronunarea instanei de fond;
Trebuie ndeplinite aceleai condiii: existena cazului bine justificat i necesitatea prevenirii pagubii
iminente;
27
28
contencios administrativ.
Actele individuale care nu pot fi revocate pot fi totui desfiinate de ctre instana de judecat, prin
anulare, ipotez la care se refer i art. 1 alin. 6 din Legea contenciosului administrativ: Autoritatea public
emitent a unui act administrativ unilateral nelegal poate s solicite instanei anularea acestuia, n situaia n
care actul nu mai poate fi revocat ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice.
n egal msur, chiar dac de lege lata nu exist o astfel de dispoziie, specialitii consider c
exceptarea de la revocabilitate a unui act administrativ individual nu poate fi invocat dac acesta a fost emis
ca urmare a unor manevre frauduloase, dolosive, ale beneficiarilor acestui act sau dac actul era inexistent,
neavnd nici un moment o aparen de legalitate (R. N. Petrescu, Drept administrativ, op.cit., 2009, p. 353; D.
A. Tofan, op. cit., 2009, p. 64-65; T. Drganu, Actele de drept administrativ, Editura didactic i pedagogic,
Bucureti, 1959, p. 244).
De asemenea, nu trebuie confundat regimul juridic al revocrii actului administrativ cu regimul juridic al
revocrii dintr-o funcie/demnitate public, chiar dac i ultima operaiune presupune emiterea sau desfiinarea
unor acte administrative.
29
30
31
32
CAPITOLUL 5
DOMENIUL PUBLIC: NOIUNE I TRSTURI
Partea I
Sinteze teoretice
1.
2.
3.
4.
5.
6.
33
34
o teoria folosinei generale i a inexistenei unui drept de proprietate - din domeniul public fac parte
bunurile afectate folosinei tuturor, asupra crora administraia nu are un drept de proprietate;
o teoria dreptului de proprietate domeniul public este alctuit din bunuri afectate uzului
tuturor, bunuri inalienabile i imprescriptibile, aflate n proprietatea administraiei, care se deosebeau
de bunurile din domeniul privat al administraiei, neafectate uzului tuturor, alienabile i prescriptibile;
o teoria serviciului public aparineau domeniului public toate bunurile mobile i imobile afectate
unui serviciu public, care datorit acestei afectaiuni speciale sunt inalienabile i imprescriptibile;
o teoria interesului general domeniul public este format din bunuri afectate unui interes general,
asupra crora exist un drept de proprietate administrativ, fiind supuse unui regim juridic special,
exorbitant, n raport cu bunurile ce compun domeniul privat.
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea ..., op.cit., 2012, p. 26-36.)
n dreptul domenial francez contemporan:
- este acceptat teza existenei dreptului de proprietate al administraiei asupra domeniului public;
- att domeniul public ct i domeniul privat al persoanelor de drept public sunt reglementate att
printr-un Cod general privind proprietatea persoanelor publice CGPPP (adoptat n 2006, printr-o
ordonan, i modificat ulterior), ct i prin legi speciale dedicate diverselor dependine;
- n domeniul public intr bunurile proprietate public care sunt afectate uzului public sau unui serviciu
public, pentru a doua variant fiind necesar i existena unei amenajri indispensabile, dup cum impune
art. L.2111-1 din Codul general privind proprietatea persoanelor publice;
- se admite existena domeniului public i n patrimoniul stabilimentelor (instituiilor) publice;
- este reliefat distincia domeniu public domeniu privat, dar i caracterul relativ al acestei
distincii, n condiiile n care bunuri proprietate public sunt folosite n scopuri patrimoniale, iar bunuri
din domeniul privat sunt exploatate, uneori, n interes public sau, n orice caz, pentru a se obine bani
publici.
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea ..., op.cit., 2012, p. 36-46.)
35
Domeniul administrativ nu trebuie confundat cu aa-numitul domeniu civil, constituit din totalitatea
bunurilor aparinnd particularilor, aflate n comer (circuitul civil) i care formeaz obiectul unei proprieti
civile (Marin Vraru, Tratat de drept administrativ romn, Editura Librriei Socec&Co, Bucureti, 1928, p. 444;
D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 101.)
ntr-o exprimare simplist, bunurile statului sau unitilor administrativ-teritoriale pot fi
mprite n dou mari compartimente: domeniul public cuprinznd bunurile proprietate public,
domeniul privat cuprinznd bunurile proprietate privat.
Actualmente, sfera domeniului public este creionat n principal de noul Cod civil, dar i de mai
vechea Lege organic nr. 213/1998, denumit iniial Lege privind proprietatea public i regimul juridic al
acesteia, redenumit Lege privind bunurile proprietate public.
Conform art. 3 din Legea nr. 213/1998: Domeniul public este alctuit din bunurile prevzute la art.
135 alin. (4) din Constituie, din cele stabilite n anexa care face parte integrant din prezenta lege i din
orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public i sunt dobndite de
stat sau de unitile administrativ-teritoriale prin modurile prevzute de lege.
Dou aspecte eseniale rezult de aici: titularii unui domeniu public sunt numai statul i unitile
administrativ-teritoriale (vom regsi, dup cum detaliaz i Anexa Legii nr. 213/1998, un domeniu public al
statului, un domeniu public al judeelor, respectiv al oraelor i comunelor); criteriile de domenialitate
public sunt uzul direct al publicului sau destinaia lor de interes public.
n ceea ce privete filosofia NCC (Noul Cod Civil) asupra sferei domeniului public, aceasta nu difer
fa de cea anterioar; astfel, din coroborarea art. 858-860 rezult c se menine soluia anterioar cu privire
la delimitarea sferei domeniului public (ansamblul bunurilor proprietate public), titularii si (statul, respectiv
unitile administrativ-teritoriale) i criteriile de domenialitate public (uzul sau interesul public).
Cu privire la domeniul privat, Legea nr. 213/1998 prevede (art. 4): Domeniul privat al statului sau al
unitilor administrativ-teritoriale este alctuit din bunuri aflate n proprietatea lor i care nu fac parte din
domeniul public. Asupra acestor bunuri statul sau unitile administrativ-teritoriale au drept de proprietate
privat.
NCC precizeaz (art. 859) c bunurile care nu fac obiectul exclusiv al proprietii publice pot face
parte fie din domeniul public, fie din domeniul privat, cu meniunea necesar (art. 860) c bunurile
proprietate public fac parte din domeniul public naional, judeean sau local. Rezult, fr dubiu, c i
Codul civil atest c domeniul privat este format numai din bunurile proprietate privat a statului sau
unitilor administrativ-teritoriale.
Domeniul privat este supus n mare parte, ca regim juridic, dreptului privat i contenciosului judiciar de
drept privat, fiind format din totalitatea bunurilor mobile i imobile aflate n proprietatea privat a statului i unitilor
administrativ-teritoriale. Asupra acestor bunuri, autoritatea public exercit aceleai drepturi ca i particularii, sub
imperiul art. 44 alin. 2 din Constituia Romniei revizuit: Proprietatea privat este garantat i ocrotit n mod egal
de lege, indiferent de titular.
36
Prima lege organic general n materia proprietii publice apare n 1998 Legea nr. 213/1998 privind proprietatea
public i regimul juridic al acesteia. De asemenea, exist reglementri speciale n privina dependinelor domeniului
public (diferitele categorii de bunuri care intr n componena sa) de exemplu Legea minelor nr. 85/2003, Legea
gazelor nr. 351/2004 - precum i n privina modalitilor de apropriere i de integrare n circuitul economic al acestora
de exemplu Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauz de utilitate public, O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul
regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public, O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de
achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii.
Legea nr. 213/1998 a fost abrogat n mare parte prin Legea nr. 71/2011 pentru punerea n aplicare a Legii nr.
287/2009 privind Codul civil.
Actualmente, cele mai importante dispoziii privind regimul juridic al domeniului public sunt integrate n NCC, n
Titlul VI Proprietatea public din Cartea a III-a Despre bunuri.
n Constituie regsim dou categorii de norme incidente n materia proprietii:
dispoziii care reglementeaz expres instituia proprietii (art. 44, 136), cu elementele ei
fundamentale;
dispoziii care reglementeaz implicit instituia proprietii (art. 135, art. 56 .a.).
(V. Vedina, op.cit., 2014, p. 236-241 i urm.)
Existena proprietii publice i regimul juridic specific al acesteia sunt consacrate expres n art.
136 din Constituie.
ASTFEL:
aceasta este garantat i ocrotit de lege;
poate aparine numai statului sau unitilor administrativ-teritoriale (comun, ora, jude);
se stabilesc categoriile de bunuri care intr EXCLUSIV n sfera proprietii publice, fr a se face o
enumerare exhaustiv: Bogiile de interes public ale subsolului, spaiul aerian, apele cu potenial energetic
valorificabil, de interes naional, plajele, marea teritorial, resursele naturale ale zonei economice i ale platoului
continental, precum i alte bunuri stabilite de legea organic, fac obiectul exclusiv al proprietii publice.
Bunurile proprietate public sunt inalienabile;
Pot fi date n administrare, concesionate, nchiriate sau date n folosin gratuit.
Regimul juridic al bunurilor proprietate public, deci al domeniului public, este detaliat n cadrul art. 858875 din NCC, texte la care se adaug dispoziiile rmase n vigoare din Legea nr. 213/1998.
37
167; D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 128; V. Vedina, op. cit., 2014, p. 242), conform creia:
n sintagma de domenialitate includem mai multe categorii (trepte) de bunuri, publice i private;
aceste bunuri sunt supuse regimului de putere public, ns difereniat: bunurile publice sunt supuse
unui regim exclusiv de putere, pe cnd bunurile private sunt guvernate de un regim mixt, de drept public i de
drept privat;
bunurile componente fac obiectul, dup caz, al dreptului de proprietate public sau al dreptului de
proprietate privat (peste care se suprapune un drept de protecie i paz al puterii publice;
bunurile componente ale domeniului public sunt fie n proprietatea exclusiv a statului i a unitilor
administrativ-teritorale (bunurile publice), fie n proprietatea privat a particularilor.
Aceast tez este combtut, n principal, de ctre autorii de drept civil, care nu admit apartenena la domeniul
public a unor bunuri private, indiferent de importana social a acestora.
Conform reglementrii actuale din NCC, domeniul public se identific cu ansamblul bunurilor proprietate public:
Proprietatea public este dreptul de proprietate ce aparine statului sau unei uniti administrativ-teritoriale
asupra bunurilor care, prin natura lor sau prin declaraia legii, sunt de uz ori de interes public, cu condiia s
fie dobndite prin unul dintre modurile prevzute de lege (art. 858), iar Bunurile proprietate public fac
parte din domeniul public naional, judeean sau, dup caz, local. (art. 860 alin.1).
Rezult, fr dubiu, c teza civilist a unui domeniu public stricto-sensu este agreat i de legiuitor.
5. Definiia i trsturile domeniului public.
ntruct legislaia (att Legea nr. 213/1998, ct i Noul Cod Civil) nu au furnizat definiii de fond ale
domeniului public, ci s-au mrginit s prezinte, destul de abstract, sfera acestuia, este util analiza opiniilor
exprimate n literatura de specialitate.
Domeniul public lato-sensu (n viziunea propus de o serie de autori de drept public, n special
profesorul Antonie Iorgovan) = ansamblul bunurilor publice sau private care prin natura lor sau dispoziia expres a
legii trebuie pstrate i transmise generaiilor viitoare, reprezentnd valori destinate a fi folosite n interes public, direct
sau prin intermediul unui serviciu public, supuse unui regim administrativ, respectiv unui regim mixt, n care regimul de
putere este dominant, aflate n proprietatea sau, dup caz, n paza persoanelor juridice de drept public (A. Iorgovan, op.
cit., 2005, p. 173; V. Vedina, op. cit., 2014, p. 254-255; D. A. Tofan, op. cit., 2009, p.129).
Domeniul public stricto-sensu = ansamblul bunurilor care formeaz obiectul dreptului de proprietate public.
(a se vedea Legea nr. 213/1998, art. 1-4; D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 127-128; Liviu Pop, Dreptul de proprietate i
dezmembrmintele sale, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001, p. 70).
Este de reinut c domeniul public (ca, de altfel, i domeniul privat) este perceput ca o universalitate de fapt,
deci ca un ansamblu de bunuri privite n materialitatea lor, nu ca un ansamblu de drepturi. Astfel, spre exemplu, face parte
din domeniul public chiar plaja Mrii Negre, nu dreptul de proprietate public deinut de stat asupra acesteia.
Aceasta este i explicaia pentru care Legea administraiei publice locale (Legea nr. 215/2001) vine cu o prezentare nu
tocmai tradiional a noiunii de patrimoniu, n care include nu doar drepturi i obligaii, ci i bunuri n sensul
substanial: Constituie patrimoniu al unitii administrativ-teritoriale bunurile mobile i imobile care aparin
domeniului public al unitii administrativ-teritoriale, domeniului privat al acesteia, precum i drepturile i
obligaiile cu caracter patrimonial (art. 119).
Trsturile domeniului public lato-sensu:
Cuprinde acele bunuri mobile sau imobile, publice sau private, care prin natura lor sau destinaia
38
expres a legii intr n categoria bunurilor care trebuie protejate i transmise generaiilor viitoare;
Bunurile domeniului public au o utilitate public, avnd rolul de a satisface interesul public, n mod
direct sau prin intermediul unui serviciu public;
Este guvernat de un regim de putere public care poate fi:
regim de limitare a exercitrii dreptului de proprietate privat, pentru bunurile proprietate privat incluse n
domeniul public.
Bunurile componente se afl n proprietatea public sau, dup caz, cel puin n paza unei persoane
de drept public;
(A.Iorgovan, op. cit., 2005, p. 176-178; V. Vedina, op. cit., 2014, p. 254-255; D.A. Tofan, op. cit., 2009,
p. 129)
6. Clasificarea domeniului public.
Criterii:
n funcie de titular:
Potrivit art. 860 alin. 2 al NCC, delimitarea dintre domeniul public naiona, judeean i local se face n
condiiile legii.
Astfel, n conformitate cu dispoziiile art. 3 din Legea nr. 213/1998, Domeniul public este alctuit din bunurile
prevzute la art. 135 alin. (4) din Constituie (art. 136 alin. 3 din Constituia revizuit i republicat subl. ns.), din
cele stabilite n anexa care face parte integrant din prezenta lege i din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin
natura lor, sunt de uz sau de interes public i sunt dobndite de stat sau de unitile administrativ-teritoriale prin
modurile prevzute de lege.
Conform aceluiai articol:
Domeniul public al statului este alctuit din bunurile prevzute la art. 135 alin. (4) din Constituie (art.
136 alin. 3 din Constituia revizuit i republicat subl. ns.), din cele prevzute la pct. I din anex, precum
i din alte bunuri de uz sau de interes public naional, declarate ca atare prin lege.
Domeniul public al judeelor este alctuit din bunurile prevzute la pct. II din anex i din alte bunuri
de uz sau de interes public judeean, declarate ca atare prin hotrre a consiliului judeean, dac nu sunt
declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naional.
Domeniul public al comunelor, al oraelor i al municipiilor este alctuit din bunurile prevzute la pct.
III din anex i din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotrre a consiliului
local, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naional ori judeean.
Anexa Legii nr. 213/1998 detaliaz bunurile care intr n domeniul public al statului sau unitilor
administrativ-teritoriale, fr a impune o enumerare limitativ.
n funcie de modul de ncorporare:
Domeniul public natural cuprinde bunurile care fac parte din domeniul public datorit naturii lor, fr
a avea nevoie, n mod imperativ, de amenajri speciale;
Domeniul public artificial cuprinde bunurile care presupun amenajri, intervenii speciale realizate
prin fapta omului, n vederea utilizrii lor n interes public.
n funcie de modul de utilizare:
Domeniul public utilizat n mod direct de public (cile de transport);
Domeniul public utilizat indirect de colectivitate, prin intermediul unui serviciu public (bunurile din
dotarea diverselor serviciilor publice, de care acestea se folosesc pentru a-i desfura activitatea).
39
40
CAPITOLUL 6
REGIMUL JURIDIC AL DOMENIULUI PUBLIC.
MODALITI DE UTILIZARE A BUNURILOR PROPRIETATE PUBLIC
41
naional, plajele, marea teritorial, resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental), nu pot
fi dezafectate, n timp ce bunurile declarate exclusiv proprietate public printr-o lege organic pot fi trecute n
domeniul privat numai prin aplicarea principiului simetriei formelor juridice, adic prin modificarea legii
organice n discuie (art. 860 alin. 3 din NCC).
De la 01.10.2011, dispoziiile Legii nr. 213/1998 relative la dreptul de administrare, dreptul de folosin
gratuit i concesionare au fost abrogate, fiind preluate n Codul civil.
n ceea ce privete aplicarea acestui principiu pentru bunurile proprietate privat avute n vedere de
teoria domeniului public lato-sensu, adepii acestei teze aduc urmtoarele precizri:
se poate discuta despre o alienabilitate limitat a acestora, n condiii restrictive;
exercitarea prerogativelor proprietarului se efectueaz sub paza unei persoane de drept public, a
unei autoriti publice;
se impune existena unor autorizri anterioare nstrinrii, avize, drept de preemiune al statului sau al
autoritilor locale etc.
(Verginia Vedina, op.cit., 2014, p. 277.)
Concluzia: Conform teoriei domeniului public lato-sensu se poate vorbi despre inalienabilitatea
absolut a bunurilor publice din domeniul public i despre alienabilitatea relativ, limitat a bunurilor
proprietate privat din domeniul public.
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea ..., op.cit., 2012, p. 109-377; A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 210-211; V.
Vedina, op. cit., 2014, p. 277; D. A. Tofan, op.cit., 2009, p. 130-131.)
1.2. Imprescriptibilitatea:
deriv din principiul inalienabilitii;
nu este prevzut expres n Constituie, dar apare n legislaia subsecvent;
a fost consacrat tot n vechiul drept francez, prin Edictul regelui Louis al XIV-lea din 1667 privind
Regulamentul general al domeniului Coroanei;
este analizat sub dou aspecte:
bunurile publice nu pot fi dobndite de teri prin prescripie achizitiv (uzucapiune) sau, dup caz, prin
posesie de bun credin;
dreptul de proprietate public nu se pierde prin neuz, ca urmare a prescripiei extinctive;
pn la 01.10.2011, art. 11 alin. 1 lit.c) din Legea nr. 213/1998, bunurile din domeniul public nu pot
fi dobndite de ctre alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bun-credin asupra
bunurilor mobile..Dup aceast dat, acest articol a fost abrogat, iar dispoziiile referitoare la principiile
(caracterele) aplicabile proprietii publice au fost preluate n Noul Cod Civil. Astfel, art. 861 alin. 1 din
NCC arat c bunurile proprietate public sunt (...) imprescriptibile (...).
alin. 2 al art. 861 din NCC explic i ce se nelege prin imprescriptibilitate: proprietatea asupra
acestor bunuri (bunurile proprietate public - subl.ns. A.S.C.) nu se stinge prin neuz i nu poate fi dobndit
de teri prin uzucapiune sau, dup caz, prin posesia de bun-credin asupra bunurilor mobile.
(Al.S. Ciobanu, ..., op.cit., 2012, p. 378-446; D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 131; V. Vedina, op. cit.,
2014, p. 278.)
n privina bunurilor proprietate privat care ar compune domeniul public, conform teoriei profesorului
Antonie Iorgovan, nu se poate vorbi despre imprescriptibilitatea acestora dect ca un deziderat de lege ferenda; n
42
prezent, dreptul pozitiv nu extinde principiul imprescriptibilitii i asupra acestor categorii de bunuri.
1.3. Insesizabilitatea:
presupune imposibilitatea urmririi sau executrii silite a bunurilor proprietate public; pn la
intrarea n vigoare a NCC, art. 11 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 213/1998, acestea nu pot fi supuse executrii
silite i asupra lor nu se pot constitui garanii reale; actualmente, art. 861 alin. 1 din NCC menioneaz
doar c bunurile proprietate public sunt i insesizabile.
bunurile publice nu pot forma obiectul unor drepturi reale accesorii: gaj, ipotec, privilegii, n
condiiile n care se admite unanim n doctrin c dreptul de proprietate public nu este susceptibil de
dezmembrminte.
(Alexandru-Sorin Ciobanu, Aspecte specifice privind regimul domeniului public n Romnia i n
Frana, Universul Juridic, 2012, p. 13-74; D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 132; V. Vedina, op. cit., 2014, p.
277-278.)
Bunurile private din domeniul public sunt sub imperiul unei sesizabiliti limitate, n sensul c legile speciale
impun o serie de condiii stricte n privina scoaterii lor la vnzare, chiar prin executare silit, cum ar fi: instituirea unui
drept de preemiune al statului, restrngerea sferei unor eventuali creditori sau a persoanelor fizice sau juridice strine,
licitaie public obligatorie etc. (V. Vedina, op. cit., 2014, p. 278; V. Vedina, A. Ciobanu, Reguli de protecie
domenial aplicabile unor bunuri proprietate privat, Lumina Lex, Bucureti, 2001, p. 98 i urm.).
Dreptul de proprietate public este susceptibil de orice limite reglementate pentru dreptul
de proprietate privat, n msura compatibilitii lor cu uzul sau interesul public cruia i
sunt destinate bunurile afectate;
Limitele juridice ale dreptului de proprietate privat sunt reglementate de Capitolul III al
Titlului II (Proprietatea privat), din Cartea a III-a (Despre bunuri), ele fiind mprite n:
limite legale (art. 602-625), limite convenionale (art. 626-629) i limite judiciare (art. 630).
Dintre aceste limite, cele mai relevante sunt limitele legale (folosirea apelor, pictura
streinii, distana i lucrrile intermediare cerute pentru anumite construcii, lucrri i
plantaii, vederea asupra proprietii vecinului, dreptul de trecere), echivalentul fostelor
servitui naturale i legale la care se referea Codul civil din 1864, cu meniunea c ele nu erau
considerate nici nainte veritabile dezmembrminte ale dreptului de proprietate, ci doar simple
ngrdiri ale exercitrii dreptului de proprietate privat;
43
n ceea ce privete servituile propriu-zise, ele sunt definite n art. 755 al NCC ca acele sarcini care
greveaz un imobil, pentru uzul sau utilitatea imobilului unui alt proprietar, utilitatea rezultnd din destinaia
economic a fondului dominant sau constnd ntr-o sporire a confortului acestuia.
Din formularea art. 862 din NCC rezult c nu este permis constituirea de servitui asupra
domeniului public, fiind admise numai limitele sus-citate ale exercitrii dreptului de proprietate.
(Al.S. Ciobanu, Aspecte specifice ..., op.cit., 2012, p. 71-74; A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 211; D. A.
Tofan, op. cit., 2009, p. 133; V. Vedina, op. cit., 2014, p. 277-278.)
2. Modalitile de punere n valoare a bunurilor din domeniul public.
2.1. Prezentare general.
Baza constituional: art. 136 alin. (4) - Bunurile proprietate public sunt inalienabile. n condiiile legii
organice, ele pot fi date n administrare regiilor autonome ori instituiilor publice sau pot fi concesionate ori
nchiriate; de asemenea, ele pot fi date n folosin gratuit instituiilor de utilitate public.
Dispoziii legale subsecvente:
Pn la 1 octombrie 2011, erau incidente dispoziiile art. 11 alin.1 din Legea nr. 213/1998
Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile i imprescriptibile, dup cum urmeaz:...a) nu
pot fi nstrinate; ele pot fi date numai n administrare, concesionate sau nchiriate, n condiiile legii;
Dup 1 octombrie 2011, reglementarea general a drepturilor reale corespunztoare proprietii
publice se regsete n art. 866-875 ale NCC, fiind vorba despre dreptul de administrare, dreptul de
concesiune i dreptul de folosin cu titlu gratuit (art. 866);
nchirierea bunurilor din domeniul public este, n continuare, prevzut de Legea nr. 213/1998,
n art. 14. Dreptul de folosin conferit chiriaului este un drept de crean, nu unul real.
Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, republicat, conine mai multe norme relevante:
Art. 123:
(1) Consiliile locale i consiliile judeene hotrsc ca bunurile ce aparin domeniului public sau privat, de
interes local sau judeean, dup caz, sa fie date n administrarea regiilor autonome i instituiilor publice, sa
fie concesionate ori sa fie nchiriate. Acestea hotrsc cu privire la cumprarea unor bunuri ori la vnzarea
bunurilor ce fac parte din domeniul privat, de interes local sau judeean, n condiiile legii.
(2) Vnzarea, concesionarea i nchirierea se fac prin licitaie publica, organizat n condiiile legii(...).
Art. 124:
Consiliile locale i consiliile judeene pot da n folosin gratuit, pe termen limitat, bunuri mobile i
imobile proprietate public sau privat local ori judeean, dup caz, persoanelor juridice fr scop
lucrativ, care desfoar activitate de binefacere sau de utilitate public ori serviciilor publice.
Textele de mai sus reglementeaz patru tipuri de acte juridice (unele denumite generic n doctrina
administrativ contracte administrative) care au ca scop punerea n valoare a bunurilor domeniului public:
Darea n administrare;
Concesionarea;
44
45
Regiile autonome:
Doctrina interbelic a realizat o distincie ntre:
regia direct (regia administrativ) = procedeul prin care administraia public organiza un serviciu
public i l exploata n mod direct, lund asupra sa riscurile i beneficiile ntreprinderii;
i
regia public comercial = modalitatea de exploatare a unui serviciu public printr-o ntreprindere
care dobndea personalitate i autonomie n conducere.
Prin Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unitilor economice de stat ca regii autonome i
societi comerciale, s-a stabilit c Unitile economice de stat, indiferent de organul n subordinea cruia
i desfoara activitatea, se organizeaz i funcioneaz, n conformitate cu dispoziiile prezentei legi, sub
form de regii autonome sau societi comerciale.
Potrivit legii, regiile autonome erau persoane juridice nfiintate prin hotrre a Guvernului (pentru cele de
interes naional), sau prin hotrre a organelor judeene i municipale ale administraiei de stat, i funcionau
pe baz de gestiune economic i autonomie financiar; ele se organizau i funcionau n ramurile strategice
ale economiei naionale - industria de armament, energetic, exploatarea minelor i a gazelor naturale, pot
i transporturi feroviare -, precum i unele domenii aparinnd altor ramuri stabilite de Guvern. (a se vedea
art. 1, 2 i 3 din lege).
Prin O.U.G. nr. 30/1997 s-a decis reorganizarea ca societi comerciale a regiilor autonome
organizate n baza Legii nr. 15/1990, indiferent de autoritatea n coordonarea creia i desfurau activitatea,
urmnd ca societile comerciale pe aciuni rezultate n urma reorganizrii regiilor autonome avnd ca obiect
activiti de interes public naional s fie denumite companii naionale sau societi naionale, dup caz, i s
fie supuse procesului de privatizare (art. 2 din O.U.G. nr. 30/1997).
Au fost exceptate de la reorganizare o serie de regii autonome implicate n prestarea unor activiti
publice i/sau comerciale de interes deosebit: Regia Autonom "Monitorul Oficial", Regia Autonom "Loteria
Naional", Regia Autonom "Imprimeria Naional", Regia Autonom "Monetria Statului" i Regia
Autonom "Multiproduct" (art. 12 din O.U.G. nr. 30/1997), la care s-au adugat, prin Legea nr. 207/1997 de
aprobare a O.U.G.nr.30/1997, i Regia Naional a Pdurilor, Regia Autonom "Administraia Patrimoniului
Protocolului de Stat", Regia Autonom "Administraia Naional a Drumurilor din Romnia", Regia
Autonom "Rasirom", Regia Autonom "Arsenalul Armatei", Regia Autonom "Rami - Dacia", Regia
Autonom "Romtehnica", precum i alte regii care constituiau monopol natural de interes strategic, sau
anumite servicii publice de interes naional.
46
Instituiile publice:
Potrivit art. 868 din NCC, bunurile proprietate public pot fi date n administrarea () autoritilor
administraiei publice centrale sau locale i altor instituii publice de interes naional, judeean ori local,
formulare mai detaliat care i gsete echivalent n conceptul sintetic de instituie public cu care opereaz
art. 136 din Constituie;
n doctrin s-a precizat c noiunea de instituie public vizeaz, prin eliminare, orice organ de stat sau
al administraiei locale autonome care nu este nici regie autonom i nici societate comercial.
n aceast interpretare, s-a fcut i precizarea c art. 136 din Constituie are n vedere un sens restrns al
noiunii de instituie public, n sensul c:
nu ar putea intra n discuie dect instituiile publice finanate exclusiv din bani publici i care se afl sub
controlul Curii de Conturi;
nu se refer la marile instituii ale Republicii Parlamentul, Preedintele Romniei, Curtea
Constituional, nalta Curte de Casaie i Justiie, Curtea de Conturi, Consiliul Superior al Magistraturii, Avocatul Poporului, Ministerul Public i nici la consiliul local/judeean;
interpretat n sens restrictiv, aceast noiune vizeaz: ministerele i alte organe centrale de
specialitate din subordinea Guvernului, autoritile centrale autonome, autoritile subordonate ministerelor
sau autoritilor centrale autonome, instituiile subordonate consiliului judeean/local.
(A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 217-219.)
n concluzie, din reglementarea NCC rezult c orice organ public poate primi, n principiu, n
administrare un bun din domeniul public, nefiind indicate restricii exprese.
47
Cu privire la bunurile aparinnd unitilor administrativ-teritorale, art. 124 din Legea nr.
48
215/2001, republicat prevede: Consiliile locale i consiliile judeene pot da n folosin gratuit, pe termen
limitat, bunuri mobile i imobile proprietate public sau privat local ori judeean, dup caz, persoanelor
juridice fr scop lucrativ, care desfoar activitate de binefacere sau de utilitate public ori serviciilor
publice.
Din acest text, reiese c pot fi date n folosin gratuit i bunuri din domeniul privat, nu doar cele din
domeniul public.
Este de remarcat c nici Constituia, nici Noul Cod Civil sau Legea nr. 215/2001 nu fac distincie ntre
bunurile imobile i bunurile mobile, rezultnd c ambele categorii pot face obiectul dreptului de folosin
gratuit.
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea ..., op.cit., 2012, p. 329-337; V. Vedina, op.cit., 2014, p. 272; A.
Iorgovan, op.cit., 2005, p. 252-253.)
49
CAPITOLUL 7
CONTRACTUL DE CONCESIUNE.
SERVICIUL PUBLIC
1.
2.
3.
4.
50
Un exemplu elocvent al modului n care doctrina interbelic a perceput concesiunea l constituie chiar
definiia clasic formulat de profesorul Paul Negulescu, n celebrul su tratat: form de exploatare a unui
serviciu public, n care un particular, persoan fizic sau moral, ia asupra sa riscurile exploatrii i
conducerea activitii serviciului, n schimbul dreptului de a percepe taxe pentru serviciile prestate (P.
Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale., vol. 1, ediia a IV-a, Institutul de Arte Grafice E.
Marvan, Bucureti, 1934, p. 154).
n prezent, obiectul unui contract de concesiune poate fi reprezentat de bunuri din domeniul public al
statului sau unitilor administrativ-teritoriale, de lucrri i servicii publice.
Rmne discutabil posibilitatea ncheierii n prezent a unor contracte de concesiune cu privire la bunuri din
domeniul privat, mai precis eventuala procedur aplicabil n acest sens, n condiiile n care, dup abrogarea fostei Legi
a concesiunilor nr.219/1998, O.U.G.nr.54/2006 reglementeaz numai regimul general al concesionrii de bunuri
proprietate public.
Pe de alt parte, art. 123 alin. 1 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, republicat, menioneaz c pot
fi concesionate att bunurile din domeniul public, ct i bunurile din domeniul privat.
Anterior, prin O.U.G.nr. 34/2006 s-au abrogat vechile reglementri n materia concesiunii (Legea nr.
219/1998, cu modificrile i completrile aduse de Legea nr. 528/2004, respectiv O.G. nr. 16/2002 privind
contractele de parteneriat public-privat, cu modificrile i completrile ulterioare) i au fost reglementate
procedurile de atribuire a contractului de achiziie public, a contractului de concesiune de lucrri publice i
de servicii, precum i modalitile de soluionare a contestaiilor formulate mpotriva actelor emise n legtur
cu aceste proceduri.
Contractul de concesiune a bunurilor din domeniul public este reglementat de O.U.G.nr. 54/2006 privind
regimul regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public, aprobat cu modificri prin Legea
nr. 337/2006.
n vederea punerii n aplicare a celor dou reglementri din materia achiziiilor publice i a concesiunilor, au fost
adoptate o serie acte administrative subsecvente cu caracter normativ: H.G. nr.925/2006 pentru aprobarea
normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziie public
(Monitorul Oficial nr.625 din 20 iulie 2006); H.G. nr. 71/2007 pentru aprobarea Normelor de aplicare a
prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de
concesiune de servicii prevzute n Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea
contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de
concesiune de servicii (Monitorul Oficial nr. 98 din 8 februarie 2007); H.G. nr.168/2007 pentru aprobarea
Normelor metodologice de aplicare a Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul
contractelor de concesiune de bunuri proprietate public (Monitorul Oficial nr. 146 din 28 februarie 2007)
.a.
51
n O.U.G. nr. 34/2006, contractul de concesiune de lucrri publice este definit drept contractul care
are aceleai caracteristici ca i contractul de lucrri, cu deosebirea c n contrapartida lucrrilor executate
contractantul, n calitate de concesionar, primete din partea autoritii contractante, n calitate de concedent,
dreptul de a exploata rezultatul lucrrilor pe o perioad determinat sau acest drept nsoit de plata unei sume
de bani prestabilite ( art.3 lit.g din ordonan).
Concret, conform art. 4, este vorba despre: a) fie execuia de lucrri legate de una dintre activitile
cuprinse n anexa nr. 1 (diverse lucrri de construcii) sau execuia unei construcii; b) fie att proiectarea, ct
i execuia de lucrri legate de una dintre activitile cuprinse n anexa nr. 1 sau att proiectarea, ct i
execuia unei construcii; c) fie realizarea prin orice mijloace a unei construcii care corespunde necesitii i
obiectivelor autoritii contractante, n msura n care acestea nu corespund prevederilor lit. a) i b).
Contractul de concesiune de servicii este, de asemenea, definit drept contractul care are aceleai
caracteristici ca i contractul de servicii, cu deosebirea c n contrapartida serviciilor prestate contractantul, n
calitate de concesionar, primete din partea autoritii contractante, n calitate de concedent, dreptul de a
exploata serviciile pe o perioad determinat sau acest drept nsoit de plata unei sume de bani prestabilite (
art.3 lit.h din ordonan).
Prin raportare la art. 4 din ordonan, rezult c el are ca obiect prestarea unuia sau mai multor servicii,
astfel cum acestea sunt prevzute n anexele nr. 2A i 2B. Anexele n cauz cuprind 27 de rubrici, coninnd
26 de servicii individualizate ( de exemplu servicii de transport, de telecomunicaii, servicii bancare, de
cercetare-dezvoltare, de consultan, de arhitectur, de administrare a imobilelor, de publicare i tiprire,
servicii hoteliere, de nvmnt, de asisten social etc.).
Dup cum se observ, definiiile celor dou tipuri de concesiune se raporteaz la contractele de
achiziie publice.
Potrivit art. 3 lit. f) din ordonan, contractul de achiziie public reprezint contractul, asimilat,
potrivit legii, actului administrativ, care include i categoria contractului sectorial, astfel cum este definit
la art. 229 alin. (2), cu titlu oneros, ncheiat n scris ntre una sau mai multe autoriti contractante, pe de o
parte, i unul sau mai muli operatori economici, pe de alt parte, avnd ca obiect execuia de lucrri,
furnizarea de produse sau prestarea de servicii.
Conform Normelor de aplicare a O.U.G. nr. 34/2006 H.G. nr. 71/2007, distincia dintre
contractul de concesiune i contractul de achiziie public se realizeaz pe criteriul distribuiei
riscurilor:
contractul prin intermediul cruia contractantul, n calitate de concesionar, primete dreptul de a
exploata rezultatul lucrrilor executate, prelund astfel i cea mai mare parte din riscurile aferente
realizrii i exploatrii lucrrilor respective, este considerat a fi contract de concesiune de
lucrri publice, n caz contrar fiind considerat contract de achiziie public de lucrri;
contractul prin intermediul cruia contractantul, n calitate de concesionar, primete dreptul de a
exploata serviciile, prelund astfel i cea mai mare parte din riscurile aferente exploatrii acestora,
este considerat a fi contract de concesiune de servicii, n caz contrar fiind considerat contract
de achiziie public de servicii.
52
n sensul art. 8 al O.U.G. nr. 34/2006 (aplicabil, ca regul, pentru achiziiile publice), prin autoritate
contractant n materia concesiunii de servicii/lucrri publice se nelege:
a) oricare organism al statului autoritate public sau instituie public care acioneaz la nivel
central ori la nivel regional sau local;
b) oricare organism, altul dect unul dintre cele prevzute la lit. a), cu personalitate juridic, care a
fost nfiinat pentru a satisface nevoi de interes general fr caracter comercial sau industrial i
care se afl cel puin n una dintre urmtoarele situaii:
este finanat, n majoritate, de ctre o autoritate contractant, astfel cum este definit la lit. a),
sau de ctre un alt organism de drept public;
se afl n subordinea sau este supus controlului unei autoriti contractante, astfel cum este
definit la lit. a), sau unui alt organism de drept public;
c) oricare asociere format de una sau mai multe autoriti contractante dintre cele prevzute la lit. a), b),
d) sau e);
d) oricare ntreprindere public ce desfoar una sau mai multe dintre activitile prevzute la
cap. VIII seciunea 1 (este vorba despre activiti relevante n urmtoarele domenii: ap, energie,
transport, pot), atunci cnd aceasta atribuie contracte de achiziie/concesiune sau ncheie acorduricadru destinate efecturii respectivelor activiti;
e) oricare subiect de drept, altul dect cele prevzute la lit. a)d), care desfoar una sau mai
multe dintre activitile prevzute la cap. VIII seciunea 1, n baza unui drept special sau exclusiv,
astfel cum este acesta definit la art. 3 lit. k) (adic dreptul care rezult din orice form de autorizare
acordat, conform prevederilor legale sau ca urmare a emiterii unor acte administrative, de o autoritate
competent i care are ca efect rezervarea desfurrii de activiti n domeniul anumitor servicii
publice numai de ctre una sau de ctre un numr limitat de persoane, afectnd n mod substanial
posibilitatea altor persoane de a desfura o astfel de activitate), acordat de o autoritate competent,
atunci cnd acesta atribuie contracte de achiziie/concesiune sau ncheie acorduri-cadru destinate
efecturii respectivelor activiti.
Potrivit Capitolului II din H.G. nr. 71/2007, autoritatea contractant are obligaia de a elabora un studiu
de fundamentare n orice situaie n care intenioneaz s atribuie un contract de concesiune de lucrri
publice sau un contract de concesiune de servicii.
Elementele specifice acestui studiu (art. 9-11 din H.G. nr. 71/2007):
trebuie s se axeze pe analiza unor elemente relevante n care se includ: aspectele generale,
fezabilitatea tehnic, fezabilitatea economic i financiar, aspectele de mediu, aspectele sociale i
aspectele instituionale ale proiectului n cauz;
n cazul unui proiect care presupune realizarea de lucrri publice, la baza studiului de
fundamentare a deciziei de concesionare va sta studiul de fezabilitate;
53
54
Ca regul, procedurile de atribuire admise, potrivit art. 26 din H.G. nr. 71/2007, raportate la
dispoziiile 2181 din O.U.G. nr. 34/2006, sunt urmtoarele:
licitaia deschis, respectiv procedura la care orice operator economic interesat are dreptul de a
depune oferta;
licitaia restrns, respectiv procedura la care orice operator economic are dreptul de a-i depune
candidatura, urmnd ca numai candidaii selectai s aib dreptul de a depune oferta;
dialogul competitiv, respectiv procedura la care orice operator economic are dreptul de a-i depune
candidatura i prin care autoritatea contractant conduce un dialog cu candidaii admii, n scopul
identificrii uneia sau mai multor soluii apte s rspund necesitilor sale, urmnd ca, pe baza
soluiei/soluiilor, candidaii selectai s elaboreze oferta final.
55
Se va opta pentru licitaia deschis sau restrns atunci cnd autoritatea contractant poate defini clar
specificaiile tehnice i poate stabili precis montajul financiar i/sau cadrul juridic de implementare a
proiectului (art. 28 din H.G. nr. 71/2007), n caz contrar fiind aplicabil dialogul competitiv.
n mod excepional, atunci cnd n cadrul acestor proceduri nu au fost depuse oferte sau niciuna
dintre acestea nu au fost corespunztoare, se poate aplica procedura negocierii cu publicarea prealabil a unui
anun de participare.
56
Consiliul se pronun mai nti asupra excepiilor de procedur i de fond, iar cnd se
constat c acestea sunt ntemeiate, nu se mai procedeaz la analiza pe fond a cauzei.
urgen, la care nu s-a fcut referire n contestaie, atunci acesta va sesiza att
Autoritatea Naional pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice, ct i
Unitatea pentru Coordonarea i Verificarea Achiziiilor Publice din cadrul Ministerului
Finanelor Publice, transmindu-le n acest sens toate datele/documentele relevante n
susinerea sesizrii;
o
n cazul n care Consiliul admite contestaia i dispune luarea unei msuri de remediere a
actului atacat, va preciza i termenul n care aceasta trebuie dus la ndeplinire, care
nu va fi mai mare dect termenul de exercitare a cii de atac mpotriva deciziei
Consiliului;
Consiliul poate obliga, la cerere, partea n culp la plata cheltuielilor efectuate n cursul
soluionrii contestaiei;
57
rezultatul procedurii de atribuire se va comunica tuturor participanilor, iar ofertantului declarat
ctigtor i se va remite invitaia pentru semnarea contractului;
Contractele de concesiune pot fi ncheiate numai dup mplinirea unor termene de ateptare:
a) 11 zile de la data transmiterii comunicrii privind rezultatul aplicrii procedurii, n cazul n care valoarea
estimat este egal sau mai mare dect pragurile valorice prevzute la art. 55 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006;
b) 6 zile de la data transmiterii comunicrii privind rezultatul aplicrii procedurii, n cazul n care valoarea
estimat este mai mic dect pragurile valorice prevzute la art. 55 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006.
Pragurile valorice prevzute de art. 55 alin. 2 sunt urmtoarele:
130.000 euro pentru contractul de concesiune de servicii, dac autoritatea contractant se ncadreaz
n una dintre categoriile prevzute la art. 8 lit. a)c) ;
400.000 euro pentru contractul de concesiune de servicii, dac autoritatea contractant se ncadreaz
n una dintre categoriile prevzute la art. 8 lit. d) sau e);
dac nu a fost depus nicio ofert sau dac au fost depuse oferte care, dei pot fi luate n considerare,
nu pot fi comparate din cauza modului neuniform de abordare a soluiilor tehnice i/ori financiare;
dac abateri grave de la prevederile legislative afecteaz procedura de atribuire sau dac este
imposibil ncheierea contractului.
Scopul contractului (art. 49 din H.G. nr. 71/2007):
n acest sens, indiferent de modul de distribuire a riscurilor, modul de recuperare a costurilor de ctre
concesionar trebuie stabilit astfel nct s l determine pe acesta s depun toate diligenele necesare pentru
reducerea costurilor respective.
Prile contractului:
-
58
n mod obligatoriu, concesionarul trebuia s preia cea mai mare parte a riscurilor presupuse
de derularea concesiunii: riscul de disponibilitate i riscul de pia;
Dac riscurile sunt preluate integral de ctre concesionar, concedentul nu poate fi obligat la
plata vreunei sume de bani;
Dac o parte din riscuri au fost asumate de ctre concedent, contractul trebuie s stabileasc
explicit contribuia financiar a acestuia i alte mijloace de sprijin complementar;
Clauzele contractuale:
Clauzele generale i specifice inserate n contract nu pot contraveni cerinele eseniale din caietul de
sarcini i nici angajamentelor asumate prin oferta concesionarului;
59
n cazul constatrii unor abateri grave ale concedentului de la ndeplinirea obligaiilor contractuale,
prin rezilierea unilateral de ctre concesionar i cu plata unei despgubiri n sarcina concedentului;
n cazul n care interesul naional sau local o impune, prin denunarea unilateral de ctre
concedent, dar numai cu plata de despgubiri juste i prealabile n sarcina concedentului;
n cazuri de for major sau caz fortuit, cnd concesionarul se afl n imposibilitatea de a continua
contractul, prin renunare fr plata unei despgubiri.
60
Astfel, dei la momentul adoptrii sale exista deja legea special, mai concret O.U.G. nr. 54/2006,
legiuitorul romn a simit nevoia (n mod nejustificat, din punctul nostru de vedere), de a veni i cu o minireglementare, paralel i inutil, n cadrul noului Cod Civil.
Conform art. 1 alin. 2 din O.U.G. nr. 54/2006, contractul de concesionare a bunurilor proprietate public
reprezint contractul ncheiat n form scris prin care o autoritate public, denumit concedent, transmite, pe
o perioad determinat, unei persoane, denumite concesionar, care acioneaz pe riscul i rspunderea sa,
dreptul i obligaia de exploatare a unui bun proprietate public n schimbul unei redevene.
Durata contractului de concesiune nu va putea depi 49 de ani, ncepnd de la data semnrii sale, dar
va putea fi prelungit pentru o perioad egal cu cel mult jumtate din durata sa iniial, prin simplul acord de
voin al prilor (art. 7 din O.U.G. nr. 54/2006).
Etape procedurale:
concedentul are obligaia s publice n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a VI-a, ntr-un cotidian
de circulaie naional i ntr-unul de circulaie local anunul de licitaie, care va fi trimis spre publicare cu cel
puin 20 de zile calendaristice nainte de data limit pentru depunerea ofertelor;
persoana interesat are dreptul de a solicita i obine documentaia de atribuire, respectiv dreptul de a
transmite o solicitare de participare la procedura de atribuire a contractului de concesiune;
persoana interesat are dreptul de a solicita clarificri privind documentaia de atribuire, iar
61
concedentul are obligaia de a rspunde, n mod clar, complet i fr ambiguiti, la orice clarificare solicitat,
ntr-o perioad care nu trebuie s depeasc 4 zile lucrtoare de la primirea unei astfel de solicitri;
procedura de licitaie se poate desfura numai dac n urma publicrii anunului de licitaie au fost
depuse cel puin 3 oferte valabile;
n cazul n care n urma publicrii anunului de licitaie nu au fost depuse cel puin 3 oferte valabile,
concedentul este obligat s anuleze procedura i s organizeze o nou licitaie;
ofertantul are obligaia de a elabora oferta n conformitate cu prevederile documentaiei de atribuire;
oferta are caracter obligatoriu, din punct de vedere al coninutului, pe toat perioada de valabilitate
stabilit de concedent;
coninutul ofertelor trebuie s rmn confidenial pn la data stabilit pentru deschiderea acestora,
concedentul urmnd a lua cunotin de coninutul respectivelor oferte numai dup aceast dat;
concedentul are obligaia de a stabili oferta ctigtoare pe baza criteriului/criteriilor de atribuire
precizate n documentaia de atribuire;
criteriul de atribuire a contractului de concesiune este cel mai mare nivel al redevenei, dar
concedentul poate ine seama i de alte criterii precum: capacitatea economico-financiar a ofertanilor;
protecia mediului nconjurtor; condiii specifice impuse de natura bunului concesionat;
concedentul are dreptul de a solicita clarificri sau completri ale documentelor prezentate de ofertani
pentru demonstrarea conformitii ofertei cu cerinele solicitate, fr ca prin acestea s determine apariia unui
avantaj evident n favoarea unui ofertant;
contractul de concesiune se va ncheia cu ofertantul a crui ofert a fost stabilit ca fiind ctigtoare;
concendentul are obligaia de a informa ofertanii despre deciziile referitoare la atribuirea contractului
de concesiune, n scris, cu confirmare de primire, nu mai trziu de 3 zile lucrtoare de la emiterea acestora;
concedentul poate s ncheie contractul de concesiune numai dup mplinirea unui termen de 20 de
zile calendaristice de la data realizrii informrii.
B. Procedura concesionarii prin negociere direct:
procedura de negociere direct poate fi parcurs numai n situaia n care, dup repetarea procedurii de
licitaie, nu au fost depuse cel puin 3 oferte valabile;
procedura de publicare a anunului de negociere direct este similar procedurii de licitaie public;
anunul negocierii directe se trimite spre publicare cu cel puin 10 zile calendaristice nainte de data
limit pentru depunerea ofertelor;
concedentul are obligaia de a pune documentaia de atribuire la dispoziia persoanei interesate, ntr-o
perioad care nu trebuie s depeasc dou zile lucrtoare de la primirea unei solicitri din partea acesteia;
persoana interesat are dreptul de a solicita clarificri privind documentaia de atribuire;
concedentul are obligaia de a transmite rspunsul la orice solicitare de clarificare cu cel puin dou
zile lucrtoare nainte de data limit pentru depunerea ofertelor;
concedentul deruleaz negocieri cu fiecare ofertant care a depus o ofert valabil.
C. Atribuirea direct:
bunurile proprietate public pot fi concesionate prin atribuire direct companiilor naionale, societilor
naionale sau societilor comerciale aflate n subordinea, sub autoritatea sau n coordonarea entitilor care
pot avea calitatea de concedent, care au fost nfiinate prin reorganizarea regiilor autonome i care au ca obiect
principal de activitate gestionarea, ntreinerea, repararea i dezvoltarea respectivelor bunuri, dar numai pn la
finalizarea privatizrii acestora;
n acest caz nu este necesar ntocmirea studiului de oportunitate, iar concesionarea prevzut se aprob
prin hotrre a Guvernului, a consiliilor locale, judeene sau a Consiliului General al Municipiului Bucureti, dup
62
caz;
n msura n care se constat c exploatarea bunului ce face obiectul concesiunii implic n mod necesar i
executarea unor lucrri i/sau prestarea unor servicii, concesionarul bunului are obligaia de a ncheia contracte pe
care, n funcie de scopul urmrit i de activitile desfurate, s le califice conform prevederilor Ordonanei de
urgen a Guvernului nr. 34/2006.
3.3. Regimul juridic al contractului de concesiune a bunurilor proprietate public.
3.3.1. Forma i redactarea contractului:
Forma scris este impus ad validitatem;
Ca regul - Contractul de concesiune va fi ncheiat n limba romn, n dou exemplare, cte unul pentru
fiecare parte.
Ca excepie - n cazul n care concesionarul este de o alt naionalitate sau cetenie dect cea romn i
dac prile consider necesar, contractul de concesiune se va putea ncheia n patru exemplare, dou n limba
romn i dou ntr-o alt limb aleas de ele; fiecare parte va avea cte un exemplar n limba romn i un
exemplar n limba strin n care a fost redactat contractul. n caz de litigiu, exemplarele n limba romn ale
contractului prevaleaz.
3.3.2. Structura contractului (art. 44 din H.G. nr. 168/2007):
partea reglementar cuprinde clauzele cuprinse n caietul de sarcini;
partea convenional cuprinde clauzele contractuale stabilite prin acordul prilor.
3.3.3. Legea aplicabil:
Contractul de concesiune va fi ncheiat ntotdeauna n conformitate cu legea romn.
3.3.4. Principiile care stau la baza concesionrii bunurilor proprietate public:
transparena - punerea la dispoziia tuturor celor interesai a informaiilor referitoare la aplicarea
procedurii pentru atribuirea contractului de concesiune;
tratamentul egal-aplicarea, ntr-o manier nediscriminatorie, de ctre autoritatea public, a criteriilor
de atribuire a contractului de concesiune;
proporionalitatea - presupune c orice msur stabilit de autoritatea public trebuie s fie necesar
i corespunztoare naturii contractului;
nediscriminarea - aplicarea de ctre autoritatea public a acelorai reguli, indiferent de naionalitatea
participanilor la procedura de atribuire a contractului de concesiune, cu respectarea condiiilor prevzute n
acordurile i conveniile la care Romnia este parte;
libera concuren - asigurarea de ctre autoritatea public a condiiilor pentru ca orice participant la procedura
de atribuire s aib dreptul de a deveni concesionar n condiiile legii, ale conveniilor i acordurilor internaionale la care
Romnia este parte.
3.3.5. ncheierea contractului:
ncheierea contractului de concesiune se face n termen de 20 de zile calendaristice de la data
mplinirii termenului prevzut de lege pentru informarea participanilor, sub sanciunea plii de daune-
63
64
3.3.10. Subconcesionarea:
Ca regul subconcesionarea nu este permis.
Ca excepie:
companiile naionale, societile naionale sau societile comerciale care pot beneficia de
atribuirea direct a contractului de concesiune pot subconcesiona bunurile proprietate public;
studiul de oportunitate al subconcesionrii se aprob de ctre persoanele care, potrivit art. 5 din
ordonan, au calitatea de concedent n contractul de concesiune;
subconcesionarea se aprob, pe baza studiului de oportunitate, prin hotrre a Guvernului, a consiliilor locale,
judeene sau a Consiliului General al Municipiului Bucureti, dup caz;
subconcesionarea poate fi aprobat i prin hotrrea de aprobare a concesiunii;
regimul juridic al subconcesionrii este cel instituit de prezenta ordonan de urgen pentru concesionare, iar
redevena obinut prin subconcesionare se face venit la bugetul companiilor naionale, societilor naionale sau
societilor comerciale care au subconcesionat bunurile aparinnd proprietii publice;
sumele reprezentnd redevena sunt utilizate numai pentru ntreinerea, repararea, reabilitarea,
modernizarea i/sau dezvoltarea bunurilor proprietate public care au fcut obiectul concesionrii i nu pot fi
recuperate prin amortizare conform prevederilor legale n vigoare.
3.3.11. Modificarea contractului de concesiune:
modificarea prii convenionale se poate face, potrivit dreptului comun, prin acordul de voin al
prilor;
modificarea prii reglementare se poate face prin manifestarea de voin unilateral a
concedentului, cu notificarea prealabil a concesionarului, pentru motive excepionale legate de interesul
naional sau local, dup caz;
dac modificarea unilateral a contractului i aduce un prejudiciu, concesionarul are dreptul s
primeasc, fr ntrziere, o just despgubire, stabilit de pri sau, n caz de dezacord, de instana de
judecat;
dezacordul prilor nu poate, n nici un caz, s permit concesionarului s se sustrag obligaiilor sale
contractuale.
3.3.12. Echilibrul financiar al contraprestaiilor:
relaiile contractuale dintre concedent i concesionar se bazeaz pe principiul echilibrului financiar al
concesiunii, respectiv pe realizarea unei posibile egaliti ntre avantajele care i sunt acordate concesionarului i
sarcinile care i sunt impuse;
concesionarul nu va fi obligat s suporte creterea sarcinilor legate de execuia obligaiilor sale, n cazul
n care aceast cretere rezult n urma unei msuri dispuse de o autoritate public, unui caz de for major sau
a unui caz fortuit.
S-a artat c obligaia concesionarului de a realiza, n mod direct, obiectul concesiunii, este o obligaie
continu, ceea ce duce la concluzia imposibilitii de renunare la concesiune, de ctre concesionar, fr
acordul concedentului, orict de mpovrtoare ar fi devenit obligaiile asumate (A. Iorgovan, op.cit., 2005,
p.241).
Aceast concluzie, care poate prea mult prea sever pentru concesionar, dar este n acord cu
necesitatea protejrii interesului public (salvgardarea, de regul, a unui serviciu public), rezult i din
cuprinsul art.57 din ordonan, referitoare la modalitile de ncetare a concesiunii, text n care nu este
65
66
67
Din acest motiv, clauza din modelul de contract prezentat n Anexa 6 a H.G. nr. 168/2007, conform
creia Pentru soluionarea eventualelor litigii, prile pot stipula n contractul de concesiune clauze
compromisorii, este nelegal i lovit de nulitate, neputnd fi luat n considerare.
4. Serviciul public.
4.1. Concepia clasic asupra noiunii de serviciu public.
Definiii propuse n doctrina interbelic:
Paul Negulescu creaiune a Statului, judeului sau comunei, pus la dispoziiunea publicului n
scop de a satisface, n mod regulat i continuu, nevoi cu caracter general, crora iniiativa privat nu ar
putea s le dea dect o satisfacie incomplect i intermitent (P. Negulescu, op.cit., 1925, p.217-218);
Marin Vraru: - orice activitate, creiat, pentru satisfacerea unor interese colective care se
realizeaz dup procedura special a dreptului public, la nevoe cu concursul forei publice (Marin Vraru,
op.cit., 1928, p.94);
Anibal Teodorescu serviciul nfiinat i organizat de ctre stat sau submpririle sale
administrative, pentru ndeplinirea atribuiilor lor executive (Anibal Teodorescu, Tratat de drept
administrativ, vol.I, op.cit., p.256);
Erast Diti Tarangul orice activitate a autoritilor publice pentru satisfacerea unei nevoi de
interes general, care este att de important, nct trebuie s funcioneze n mod regulat i continuu (Erast
Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ, Cernui, 1944, p.15)
Caracteristici ale serviciului public, n viziunea clasic:
conform teoriei clasice, serviciul public traseaz frontierele dreptului administrativ, precum i ale
competenei instanelor de contencios administrativ;
dei exist dificulti la nivel doctrinar cu privire la criteriile care pot duce la identificarea domeniilor
de interes public, se apreciaz c exist trei servicii publice eseniale n orice stat: justiia; sigurana,
ordinea i linitea intern; aprarea naional;
numrul serviciilor publice este direct proporional cu gradul de civilizaie i invers proporional cu
iniiativa particular;
statul poate organiza servicii publice cu titlu de monopol (pot, poliie, ci ferate etc.) i servicii fr
titlu de monopol (nvmnt, teatre etc.);
serviciile publice pot fi recunoscute i nfiinate numai prin lege.
(A.Iorgovan, op.cit., 2005, p. 180-182).
4.2. Dispoziii constituionale relevante.
Regsim mai multe categorii de prevederi aplicabile serviciilor publice:
a. dispoziii care consacr principii generale, care stau la baza funcionrii oricrei
autoriti/instituii publice: egalitatea n faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii i discriminri
(art.16 alin.1); nimeni nu este mai presus de lege (art.16 alin.2); egalitatea n drepturi, fr discriminare (art.4
alin.2); obligaia autoritilor publice de a respecta i a ocroti viaa intim, familial i privat (art.26 alin.1)
68
.a.;
b. reglementarea principiilor de organizare i funcionare a administraiei publice i a
serviciilor publice: Administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile
descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice (art.120 alin.1);
c. consacrarea autoritilor publice implicate n prestarea sau conducerea de servicii publice:
Consiliul judeean este autoritatea administraiei publice pentru coordonarea activitii consiliilor comunale
i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. (art.122 alin.1); Prefectul este
reprezentantul Guvernului pe plan local i conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale
celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ - teritoriale; (art.122 alin.1);
d. consacrarea serviciilor publice implicate n satisfacerea i exercitarea drepturilor, libertilor
fundamentale i ndatoririlor fundamentale, conform Titlului II din Constituie: sistemul (serviciul) de
nvmnt (art.32); serviciul public de asisten social (art.34); serviciile publice de radio i televiziune
(art.31); sistemul sanitar (art.34); serviciile de asigurarea a liberei circulaii (art.25) etc.
(V.Vedina, op.cit., 2014, p. 281-282; A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.185-186).
De asemenea, exist numeroase acte normative speciale care reglementeaz organizarea i
funcionarea serviciilor publice, n cele mai diverse domenii (de exemplu: Legea nvmntului nr. 84/1995;
Legea serviciilor comunitare de utiliti publice nr.51/2006; Legea serviciului public de alimentare cu energie
termic nr. 325/2006; Legea serviciului de alimentare cu ap i de canalizare nr. 241/2006; Legea serviciului
de iluminat public nr.230/2006; Legea serviciului de salubrizare a localitilor etc.).
69
natura prestatorului, tocmai pentru a se asigura atingerea obiectivului final: satisfacerea interesului
general.
(Jacqueline Morand Deviller, op.cit., 2003, p. 467-470).
b) Doctrina romn:
Definiii propuse:
- Serviciul public este forma aciunii administrative prin care o persoan public i asum
satisfacerea unei nevoi de interes general (A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.184);
- n sens organic, serviciul public reprezint ansamblul de ageni i mijloace, pe care o persoan
public sau un agent privat autorizat de o persoan public le afecteaz realizrii unei nevoi de interes
public; n sens funcional, reprezint activitatea de interes general, realizat de administraie, care are ca
misiune satisfacerea unui interes general (V.Vedina, op.cit., 2014, p.280).
Trsturile actuale ale serviciului public:
scopul serviciului public este satisfacerea interesului public;
realizarea serviciului public se poate face de ageni publici (stabilimentele publice) sau de ageni
privai autorizai de puterea public i aflai sub controlul permanent al acesteia (stabilimentele de
utilitate public);
prestarea serviciului public trebuie s fie continu (principiul continuitii), pentru a nu se aduce grave
tulburri n viaa colectivitii;
egalitatea uzagerilor n faa serviciului public, fr privilegii i fr discriminri (denumit i principiul
echitii);
adaptabilitatea serviciului public, n raport de evoluia societii i de nevoile reale ale acesteia;
serviciul public poate fi prestat ntr-un regim exclusiv de drept administrativ, atunci cnd este n
sarcina unui subiect de drept public, respectiv ntr-un regim juridic mixt (drept administrativ,
predominant, completat cu normele dreptului privat), dac este gestionat de ctre o persoan de drept
privat, autorizat de o autoritate public;
litigiile privind modul de prestare a unui serviciu public sunt de competena instanei de contencios
administrativ, dup cum prevede, de altfel, i Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ (art.2
lit.c).
(A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.187; V.Vedina, op.cit., 2014, p. 282-283; Jacqueline Morand Deviller, op.cit.,
2003, p.485-512).
4.2. Clasificarea serviciilor publice.
a.
b.
70
71
CAPITOLUL 8
RSPUNDEREA N DREPTUL ADMINISTRATIV.
PRECIZRI GENERALE. RSPUNDEREA ADMINISTRATIV DISCIPLINAR
5.
6.
7.
8.
Noiuni introductive.
Constrngerea administrativ.
Subiectele rspunderii administrative i formele acesteia.
Rspunderea administrativ-disciplinar.
1. Noiuni introductive.
Plecnd de la premisa c norma de drept reglementeaz o anumit conduit, noiunile de rspundere i
responsabilitate sunt strns legate de modul n care destinatarii acestei norme neleg sau nu s se conformeze
regulilor de conduit stabilite de puterea public.
Pentru aceste considerente, s-a exprimat n doctrin opinia c cele dou noiuni nu sunt identice (Verginia
Vedina, Drept administrativ i instituii politico-administrative - Manual practic, Lumina Lex, Bucureti,
2002, p. 581).
Astfel:
Ct timp un subiect de drept are o conduit conform sistemului de valori al societii, el este
responsabil;
Cnd subiectul de drept deviaz de la sistemul de valori instituit de societate, acesta devine
rspunztor.
Aadar, rspunderea intervine atunci cnd nceteaz responsabilitatea, adic pe trmul rului
nfptuit.
Doctrina interbelic nu a fundamentat o asemenea distincie, autorii de la acea vreme analiznd problema
responsabilitii n dreptul administrativ, n special a responsabilitii puterii publice i a agenilor si pentru
prejudiciile cauzate prin acte i fapte nelegale.
Noiunea de poliie administrativ - nu se confund cu organul competent s asigure ordinea i linitea
public, ci evoc acea prerogativ a puterii publice prin care aceasta reuete s menin ordinea public, s
garanteze securitatea persoanelor i a bunurilor.
Executarea silit = intervenia n for, manu militari, a puterii publice, n vederea nfrngerii
rezistenei unui subiect de drept care nu se conformeaz de bun-voie anumitor obligaii.
Se recurge la executare silit:
- Cnd subiectul de drept se mpotrivete i nu execut de bun-voie obligaiile ce i revin n cadrul unor
raporturi de drept administrativ, indiferent dac s-a comis o fapt antisocial sau nu;
- Cnd subiectele de drept nu execut de bun-voie decizii obligatorii luate de diferite autoriti publice, de
regul cu atribuii jurisdicionale.
2. Constrngerea administrativ.
2.1. Elementele raportului rspundere constrngere:
A. Cauze:
Rspunderea este atras de svrirea unei fapte antisociale, pe cnd constrngerea intervine i n absena
comiterii unui ilicit;
72
Exist unele forme de constrngere care intervin tocmai pentru a se preveni comiterea unei fapte
ilicite (de exemplu, msurile de poliie administrativ privind instituirea carantinei, internarea bolnavilor
psihic etc.).
B. Scop:
Rspunderea intervine numai pentru comiterea unei fapte ilicite i urmrete:
- La nivel social restabilirea ordinii de drept, a ordinii normative;
- La nivelul individului-autor exprimarea dezacordului societii fa de comportamentul ilicit, printro reacie negativ a autoritilor sociale;
- Prevenirea comiterii pe viitor a unor noi fapte antisociale.
Scopul constrngerii:
- Meninerea neafectat a ordinii de drept n ipoteza absenei unei fapte ilicite;
- Restabilirea ordinii de drept dac a fost comis o fapt ilicit;
- Realizarea unui rol preventiv.
(V. Vedina, op. cit., 2014, p.287.)
- De asemenea, se mai admite i o funcie de autoreglare a sistemului (subsistemului) social.
(A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 341.)
C. Mod de aciune:
Rspunderea se obiectiveaz prin aciuni de constrngere;
Constrngerea nu presupune ntotdeauna existena unei forme de rspundere.
2.2. Definiia i trsturile constrngerii administrative:
A. Definiie:
Constrngerea administrativ = totalitatea msurilor dispuse de organele administraiei publice, n
temeiul legii i cu folosirea puterii publice, n scopul de a realiza prevenirea svririi de fapte antisociale,
sancionarea comiterii unor asemenea fapte, aprarea drepturilor i libertilor cetenilor, executarea
obligaiilor acestora sau punerea n executare a unor obligaii dispuse de autoriti publice din sfera celor
trei clasice puteri sau din afara acestei sfere. (V.Vedina, op. cit., 2014, p. 288).
Orice msur cu caracter sancionatoriu dispus de un organ al administraiei publice este, implicit, i o form
de manifestare a constrngerii administrative, dar nu orice sanciune de drept administrativ, adic orice msur de
poliie administrativ, este i o form de concretizare a rspunderii specifice dreptului administrativ (A.Iorgovan,
op. cit., 2005, p. 342).
73
74
propriu-zis, acesta fiind denumit, de regul, abatere disciplinar i fiind incident, n special, n materia
funciei publice.
Rspunderea administrativ- contravenional: intervine atunci cnd se comit fapte ilicite calificate de
legislaia n vigoare drept contravenii;
Rspunderea administrativ- patrimonial: intervine atunci cnd autoritile publice produc
prejudicii materiale i/sau morale prin activitatea lor nelegal, pe care vor fi obligate s le repare prin plata
unor despgubiri.
4. Rspunderea administrativ-disciplinar.
1.1
Noiune i definiie:
75
subiectul pasiv al rspunderii poate fi, dup caz, un organ administrativ, un funcionar public, o
structur nestatal sau o persoan fizic care nu deine o funcie public;
angajarea rspunderii este condiionat de existena vinoviei;
sanciunile specifice nu sunt privative de libertate.
(A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 364-365.)
Din modul de reglementare rezult c i rspunderea administrativ-disciplinar se ntemeiaz pe
principiul legalitii, n sensul c nu va constitui abatere disciplinar dect acea fapt prevzut ca atare n
lege i, pe de alt parte, nu se va putea angaja rspunderea dect n ipoteza vinoviei fptuitorului (n forma
culpei sau inteniei, dup caz).
4.2. Fundamente constituionale ale rspunderii administrativ-disciplinare:
art. 73 lit. j) Categorii de legi, include statutul funcionarilor publici n categoria reglementrilor
de rang organic; n prezent este vorba de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu
modificrile i completrile ulterioare;
art. 95 Suspendarea din funcie, instituie posibilitatea sancionrii Preedintelui Romniei pentru
comiterea unor fapte grave de nclcare a Constituiei, adic pentru abateri de la disciplina naional;
art. 109 Rspunderea membrilor Guvernului instituie o form de rspundere disciplinar
aplicabil minitrilor, prin suspendarea lor din funcie de ctre Preedintele Romniei, n cazul nceperii
urmririi penale, respectiv al trimiterii n judecat, dispoziii reluate i de Legea nr. 115/1999 privind
responsabilitatea ministerial, cu modificrile i completrile ulterioare.
4.3. Rspunderea administrativ - disciplinar reglementat de Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcionarilor publici, republicat, i H.G. nr. 1344/2007 privind normele de organizare i funcionare a
comisiilor de disciplin:.
Rspunderea disciplinar a funcionarilor publici este reglementat n Capitolul 8 al legii, intitulat
Sanciunile disciplinare i rspunderea funcionarilor publici.
Potrivit art. 77 alin.1 din lege nclcarea cu vinovie de ctre funcionarii publici a ndatoririlor
corespunztoare funciei publice pe care o dein i a normelor de conduit profesional i civic prevzute de
lege constituie abatere disciplinar i atrage rspunderea disciplinar a acestora.
76
De asemenea, n Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici, republicat,
sunt reglementate n detaliu normele de conduit profesional a cror nclcare poate declana rspunderea
administrativ-disciplinar a celui vinovat.
Aceste norme codificate de conduit profesional pornesc de la o serie de principii fundamentale,
enumerate n art. 3 al Legii nr. 7/2004:
supremaia Constituiei i a legii, principiu conform cruia funcionarii publici au ndatorirea de a
respecta Constituia i legile rii;
prioritatea interesului public, principiu conform cruia funcionarii publici au ndatorirea de a
considera interesul public mai presus dect interesul personal, n exercitarea funciei publice;
asigurarea egalitii de tratament a cetenilor n faa autoritilor i instituiilor publice, principiu
conform cruia funcionarii publici au ndatorirea de a aplica acelai regim juridic n situaii identice sau
similare;
profesionalismul, principiu conform cruia funcionarii publici au obligaia de a ndeplini atribuiile
de serviciu cu responsabilitate, competen, eficien, corectitudine i contiinciozitate;
imparialitatea i independena, principiu conform cruia funcionarii publici sunt obligai s aib o
atitudine obiectiv, neutr fa de orice interes politic, economic, religios sau de alt natur, n exercitarea
funciei publice;
integritatea moral, principiu conform cruia funcionarilor publici le este interzis s solicite sau s
accepte, direct ori indirect, pentru ei sau pentru alii, vreun avantaj ori beneficiu n considerarea funciei
publice pe care o dein sau s abuzeze n vreun fel de aceast funcie;
libertatea gndirii i a exprimrii, principiu conform cruia funcionarii publici pot s-i exprime i
s-i fundamenteze opiniile, cu respectarea ordinii de drept i a bunelor moravuri;
cinstea i corectitudinea, principiu conform cruia n exercitarea funciei publice i n ndeplinirea
atribuiilor de serviciu funcionarii publici trebuie s fie de bun-credin;
deschiderea i transparena, principiu conform cruia activitile desfurate de funcionarii publici
n exercitarea funciei lor sunt publice i pot fi supuse monitorizrii cetenilor.
Pornind de la aceste principii, Legea nr. 7/2004, republicat, instituie n Capitolul II Norme generale
de conduit profesional a funcionarilor publici, reguli de comportament referitoare la asigurarea unui
serviciu public de calitate (art.5); loialitatea fata de Constituie i lege (art. 6); loialitatea fa de autoritile i
instituiile publice (art.7); libertatea opiniilor (art.8); activitatea public (art.9); activitatea politic (art.10);
folosirea imaginii (art.11); cadrul relaiilor (art.12); conduita n cadrul relaiilor internaionale (art.13);
interdicia privind acceptarea cadourilor, serviciilor i avantajelor (art.14); participarea la procesul de luare a
deciziilor (art.15); obiectivitate n evaluare (art.16); folosirea prerogativelor de putere public (art.17);
utilizarea resurselor publice (art.18); limitarea participrii la achiziii, concesionri sau nchirieri (art.19).
4.3.2. Sanciunile disciplinare instituite de lege (art.77 alin. 3) sunt:
mustrarea scris;
diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioad de pn la 3 luni;
suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau, dup caz, de promovare n funcia
public pe o perioad de la 1 la 3 ani;
retrogradarea n treptele de salarizare sau retrogradarea n funcia public pe o perioad de pn la un an;
4.3.3. Procedura angajrii rspunderii disciplinare:
Se instituie o procedur prealabil obligatorie, constnd n cercetarea prealabil a faptei svrite i
audierea funcionarului public, consemnat n scris, sub sanciunea nulitii.
77
Organul competent s cerceteze faptele sesizate ca abateri disciplinare i s propun sanciunea aplicabil
funcionarilor publici este comisia de disciplin, constituit n cadrul autoritilor sau instituiilor publice,
comisie care prezint urmtoarele caracteristici:
are competena s cerceteze faptele sesizate ca abateri disciplinare i s propun sanciunea aplicabil
funcionarilor publici din autoritile sau instituiile publice respective;
n funcie de numrul funcionarilor publici din cadrul fiecrei autoriti sau instituii publice, comisia
de disciplin se poate constitui pentru o singur autoritate sau instituie public sau pentru mai multe;
din comisia de disciplin face parte i un reprezentant al organizaiei sindicale reprezentative sau,
dup caz, un reprezentant desemnat prin votul majoritii funcionarilor publici pentru care este organizat
comisia de disciplin, n cazul n care sindicatul nu este reprezentativ sau funcionarii publici nu sunt
organizai n sindicat;
n cazul unei comisii de disciplin comune pentru mai multe autoriti sau instituii publice, aceasta
va fi compus dintr-un numr egal de reprezentani ai acestor autoriti sau instituii publice;
comisia de disciplin pentru nalii funcionari publici este compus din 5 inali funcionari publici,
numiti prin decizia primului-ministru, la propunerea ministrului internelor si reformei administrative.
n cazul n care fapta funcionarului public a fost sesizat ca abatere disciplinar i ca infraciune,
procedura angajrii rspunderii disciplinare se suspend pn la dispunerea nenceperii urmririi penale,
scoaterii de sub urmrire penal ori ncetrii urmririi penale sau pn la data la care instana judectoreasc
dispune achitarea sau ncetarea procesului penal. (art.77 alin.6 din lege).
Conform art. 19 din H.G. nr. 1344/2007, activitatea comisiilor de disciplin are la baz urmtoarele
principii:
prezumia de nevinovie - funcionarul public este considerat nevinovat att timp ct vinovia sa
nu a fost dovedit;
garantarea dreptului la aprare - se recunoate dreptul funcionarului public de a fi audiat, de a
prezenta probe n aprarea sa i de a fi asistat sau reprezentat n cursul procedurii de cercetare;
celeritatea procedurii, care presupune obligaia comisiei de disciplin de a proceda fr ntrziere la
soluionarea cauzei, cu respectarea drepturilor persoanelor implicate i a regulilor prevzute de lege i de
hotrre;
contradictorialitatea - comisia de disciplin are obligaia de a asigura persoanelor aflate pe poziii
divergente posibilitatea de a se exprima cu privire la orice act sau fapt care are legtur cu abaterea
disciplinar pentru care a fost sesizat comisia de disciplin;
proporionalitatea - trebuie respectat un raport corect ntre gravitatea abaterii disciplinare,
circumstanele svririi acesteia i sanciunea disciplinar propus s fie aplicat;
legalitatea sanciunii - comisia de disciplin nu poate propune dect sanciunile disciplinare
prevzute de lege;
unicitatea sanciunii - pentru o abatere disciplinar nu se poate aplica dect o singur sanciune
disciplinar.
obligativitatea opiniei - fiecare membru al comisiei de disciplin are obligaia de a se pronuna
pentru fiecare sesizare aflat pe rolul comisiei de disciplin.
Atribuiile funcionale ale comisiei de disciplin (art. 23 din H.G. nr. 1344/2007):
efectueaz procedura de cercetare administrativ a faptei sesizate ca abatere disciplinar;
78
propune sanciunea disciplinar aplicabil sau, dup caz, propune clasarea sesizrii n condiiile
prezentei hotrri, cu votul majoritii membrilor comisiei;
propune meninerea sau anularea sanciunii disciplinare a mustrrii scrise, n cazul n care aceasta a
fost contestat la conductorul autoritii sau instituiei publice.
Sesizarea comisiei de disciplin se poate face de ctre de orice persoan care se consider vtmat prin
fapta unui funcionar public (art. 27 din H.G. nr. 1344/2007).
Activitatea de cercetare a abaterii disciplinare se realizeaz cu celeritate i impune:
audierea persoanei care a formulat sesizarea i a funcionarului public a crui fapt a fost sesizat ca
abatere disciplinar, a altor persoane care pot oferi informaii cu privire la soluionarea cazului sau a
persoanelor desemnate s efectueze cercetarea disciplinar;
administrarea probelor propuse de pri, precum i, dac este cazul, a celor solicitate de comisia de
disciplin;
dezbaterea cazului.
79
Modul de aplicare:
n termen de 5 zile lucrtoare de la data finalizrii procedurii cercetrii administrative, comisia de
disciplin ntocmete un raport cu privire la sesizarea n cauz, care cuprinde i propunerea
privind sanciunea aplicabil sau clasarea sesizrii;
raportul comisiei de disciplin se aduce la cunotina persoanei care are competena legal de
aplicare a sanciunii disciplinare, persoanei care a formulat sesizarea i funcionarului public;
persoana competent va emite actul administrativ de sancionare, motivat, n termen de 10 zile de la
primirea raportului;
se poate aplica i o alt sanciune dect cea propus de comisie, caz n care exist obligaia de a
motiva aceast decizie;
actul de sancionare se comunic n maxim 5 zile (calculat de la expirarea termenului de 10 zile de
la primirea raportului comisiei) compartimentelor cu atribuii n domeniul resurselor umane, comisiei
de disciplin, funcionarului public, persoanei care a formulat sesizarea.
Contestarea sanciunii disciplinare se poate face de ctre funcionarul public n condiiile Legii
contenciosului administrativ.
Contestaia cu privire la sanciunea mustrrii scrise se depune la conductorul instituiei, n termen de 5
zile lucrtoare de la data comunicrii actului administrativ sancionator, competena de analizare aparinnd
comisiei de disciplin (art. 23 din H.G. nr. 1344/2007), care propune meninerea sau anularea ei.
80
81
n privina viceprimarilor, preedintelui sau vicepreedinilor consiliului judeean, Legea nr. 393/2004
sancioneaz abaterile grave i repetate svrite n exercitarea mandatului.
Sanciunile aplicabile (art.69 alin.1 din lege) constau n:
a) mustrare;
b) avertisment;
c) diminuarea indemnizaiei cu 5-10% pe timp de 1-3 luni;
d) eliberarea din funcie (cu meniunea c nu este aplicabil preedintelui consiliului judeean, ntruct,
ca urmare a modificrii Legii administraiei publice locale, acesta nu mai este ales de consilierii judeeni, ci
de populaia judeului, prin vot direct).
Procedura de aplicare a sanciunilor:
Mustrarea i avertismentul se aplic prin hotrre a consiliului, la propunerea motivat a
primarului, respectiv a preedintelui consiliului judeean. n cazul preedintelui consiliului judeean,
propunerea trebuie fcut de cel puin o treime din numrul consilierilor n funcie i trebuie temeinic
motivat.
n cazul mustrrii i avertismentului, hotrrea se adopt cu votul deschis al majoritii consilierilor n
funcie, iar n cazul diminurii indemnizaiei i a eliberrii din funcie, cu votul secret a cel puin dou treimi
din numrul consilierilor n funcie.
Aplicarea sanciunilor severe prevzute la alin. (1) lit. c) i d) poate fi fcut numai dac se face dovada
c viceprimarul sau vicepreedintele consiliului judeean a nclcat Constituia, celelalte legi ale rii sau a
prejudiciat interesele rii, ale unitii administrativ-teritoriale sau ale locuitorilor din unitatea administrativteritorial respectiv.
Totodat, potrivit art.101 alin.3 din Legea nr.215/2001, republicat, eliberarea din funcie a
vicepreedinilor consiliului judeean se face cu votul secret al majoritii consilierilor n funcie, cu precizarea
c aceast msur nu se poate lua n ultimele ase luni ale mandatului consiliului judeean.
Conform art. 70 din Legea nr. 393/2004, mpotriva sanciunii prevzute la art. 69 alin. (1) lit. c) si
d) persoana n cauz se poate adresa instanei de contencios administrativ competente. Procedura
prealabil nu este obligatorie.
n privina primarilor, potrivit art. 73 din Legea nr. 393/2004, ei pot fi revocai din funcie n urma unui
referendum, n condiiile i n cazurile stabilite prin Legea nr. 215/2001 (a se vedea art.73 din Statutul aleilor locali).
Preedintele consiliului judeean poate fi, de asemenea, revocat n urma unui referendum la nivel de jude,
conform dispoziiilor art. 1021 , raportate la art. 70, din Legea nr. 215/2001, republicat,
Procedura de revocare prin referendum a primarului (aplicabil la nivel de jude, n mod corespunztor, i
pentru preedintele consiliului judeean) este detaliat n art.55 i art.70 din Legea nr. 215/2001, republicat:
Referendumul pentru ncetarea mandatului primarului se organizeaz ca urmare a cererii adresate
n acest sens prefectului de locuitorii comunei, oraului sau municipiului, ca urmare a nesocotirii de
ctre acesta a intereselor generale ale colectivitii locale sau a neexercitarii atribuiilor ce i revin,
potrivit legii, inclusiv a celor pe care le exercita ca reprezentant al statului;
Organizarea referendumului trebuie sa fie solicitat, n scris, de cel puin 25% dintre locuitorii cu
drept de vot din unitatea adminisrtativ-teritorial. Acest procent trebuie sa fie realizat n fiecare
dintre localitile componente ale comunei, oraului sau municipiului ;
Cererea va cuprinde motivele ce au stat la baza acesteia, numele i prenumele, data i locul naterii,
seria i numrul buletinului sau ale crii de identitate i semnatura olograf ale cetenilor care au
solicitat organizarea referendumului;
Cheltuielile pentru organizarea referendumului se suporta din bugetul local;
82
Referendumul local este organizat, n condiiile legii, de ctre o comisie numita prin ordin al
prefectului, compusa dintr-un reprezentant al prefectului, cte un reprezentant al primarului, al
consiliului local i al consiliului judeean i un judector de la judectoria n a carei jurisdicie se afla
unitatea administrativ-teritorial n cauza. Secretarul comisiei este asigurat de instituia prefectului;
Referendumul este valabil dac s-au prezentat la urne cel puin jumtate plus unu din numrul
total al locuitorilor cu drept de vot. Activitatea primarului nceteaz nainte de termen dac s-au
pronunat n acest sens cel puin jumtate plus unu din numrul total al voturilor valabil exprimate;
Stabilirea datei pentru organizarea alegerii noului primar se face de Guvern, la propunerea prefectului.
Alegerile se organizeaz n termen de maximum 90 de zile de la validarea rezultatului
referendumului.
83
CAPITOLUL 9
RSPUNDEREA ADMINISTRATIV CONTRAVENIONAL
1.
2.
3.
4.
5.
6.
84
85
culpa cu previziune (uurina) = fptuitorul prevede rezultatul faptei sale, nu-l accept i socotete fr
temei c nu se va produce;
culpa fr previziune (neglijena) = fptuitorul nu prevede rezultatul faptei sale, dei trebuia i putea s l
prevad.
Desigur, de la caz la caz, din redactarea normei care stabilete o anumit contravenie va rezulta i forma de
vinovie necesar.
B. Fapta i sanciunile aplicabile trebuie s fie expres prevzute n actele normative enumerate n
art. 1 din O.G. nr. 2/2001:
Organele competente s adopte acte normative n materie contravenional:
Parlamentul prin legi, n orice domeniu;
Guvernul prin hotrri i ordonane, n orice domeniu;
Consiliile judeene/locale prin hotrri, n toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite
atribuii prin lege, n msura n care n domeniile respective nu sunt stabilite contravenii prin legi, ordonane sau hotrri
ale Guvernului;
Consiliile locale ale sectoarelor mun. Bucureti prin hotrri, n urmtoarele domenii: salubritate;
activitatea din piee, curenia i igienizarea acestora; ntreinerea parcurilor i spaiilor verzi, a spaiilor i locurilor de
joac pentru copii; amenajarea i curenia spaiilor din jurul blocurilor de locuine, precum i a terenurilor virane;
ntreinerea bazelor i obiectivelor sportive aflate n administrarea lor; ntreinerea strzilor i trotuarelor, a colilor i
altor instituii de educaie i cultur, ntreinerea cldirilor, mprejmuirilor i a altor construcii; depozitarea i
colectarea gunoaielor i a resturilor menajere.
Consiliul General al Municipiului Bucureti poate stabili i alte domenii de activitate din competena consiliilor
locale ale sectoarelor, n care acestea pot stabili i sanciona contravenii.
(a se vedea art. 2 din O.G. nr. 2/2001)
Dispoziii obligatorii ale actelor normative care reglementeaz contravenii:
descrierea faptelor ce constituie contravenii i sanciunea ce urmeaz s se aplice pentru fiecare dintre
acestea;
n cazul sanciunii cu amenda se vor stabili limita minim i maxim a acesteia sau, dup caz, cote
procentuale din anumite valori;
n cuprinsul acestor acte normative se pot stabili i tarife de determinare a despgubirilor pentru pagubele
pricinuite prin svrirea contraveniilor.
Principiul legalitii n materie contravenional presupune:
legalitatea contravenionalizrii = reprezint contravenii numai faptele calificate ca atare prin legi,
ordonane, hotrri ale Guvernului i alte acte normative prevzute de lege;
legalitatea sancionrii contravenionale =
o
posibilitatea aplicrii numai a acelor sanciuni stabilite de organele competente n materie
contravenional;
o
redactarea i emiterea actelor normative contravenionale cu respectarea dispoziiilor impuse de
legiuitor.
86
3. Sanciunile contravenionale.
3.1. Criterii de clasificare.
a. Actul normativ care le reglementeaz:
o sanciuni prevzute n legea-cadru (O.G. nr. 2/2001);
o sanciuni prevzute n legi speciale (a se vedea, de exemplu, unele sanciuni complementare prevzute
de O.U.G. nr. 195/2002 privind circulaia pe drumurile publice).
b. Natura sanciunilor:
o sanciuni principale;
o sanciuni complementare.
A. AVERTISMENTUL:
const n atenionarea verbal sau scris a contravenientului asupra pericolului social al faptei
svrite, nsoit de recomandarea de a respecta dispoziiile legale;
se poate aplica oricrui contravenient, persoan fizic sau juridic;
se aplic n cazul n care fapta este de o gravitate redus;
se poate aplica i n cazul n care actul normativ de stabilire i sancionare a contraveniei nu prevede
expres aceast sanciune.
B. AMENDA CONTRAVENIONAL:
limita minim a amenzii contravenionale este de 25 RON;
limita maxim nu poate depi:
o 100.000 RON, n cazul contraveniilor stabilite prin lege i ordonan;
o 50.000 RON, n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale Guvernului;
o 5.000 RON, n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale consiliilor judeene ori ale Consiliului
General al municipiului Bucureti;
o 2.500 RON, n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale consiliilor locale ale comunelor,
oraelor, municipiilor i ale sectoarelor municipiului Bucureti.
C. PRESTAREA UNEI ACTIVITI N FOLOSUL COMUNITII:
Principii generale consacrate de O.G. nr. 2/2001:
sanciunea muncii n folosul comunitii poate fi stabilit numai prin lege i pe o durat ce nu poate
depi 300 de ore;
87
88
89
contravenientul nu se afl de fa, refuz sau nu poate s semneze, agentul constatator va face meniune despre aceste
mprejurri, care trebuie s fie confirmate de cel puin un martor;
Dac o persoan svrete mai multe contravenii, constatate n acelai timp de acelai agent
constatator, se ncheie un singur proces-verbal.
5.2. Aplicarea sanciunilor contravenionale.
Agentul constatator, prin procesul-verbal de constatare, aplic i sanciunea, dac nu se prevede
altfel n actul normativ (de exemplu, nu poate aplica sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii);
Sanciunea activitii n folosul comunitii se aplic de judectoria n a crei circumscripie a fost
svrit fapta (art. 7 din O.G. nr. 55/2002);
Dac, potrivit actului normativ de stabilire i sancionare a contraveniei, agentul constatator nu are dreptul
s aplice i sanciunea, procesul-verbal de constatare se trimite de ndat organului sau persoanei competente s
aplice sanciunea;
Sanciunea se aplic n limitele prevzute de actul normativ i trebuie s fie proporional cu gradul
de pericol social al faptei svrite, inndu-se seama de:
o mprejurrile n care a fost svrit fapta;
o modul i mijloacele de svrire a acesteia;
o scopul urmrit;
o urmarea produs;
o circumstanele personale ale contravenientului;
o celelalte date nscrise n procesul-verbal.
Pentru una i aceeai contravenie se poate aplica numai o sanciune contravenional principal i
una sau mai multe sanciuni complementare;
Avertismentul i amenda contravenional se pot aplica oricrui contravenient, persoan fizic sau
juridic;
Dac printr-un act normativ fapta nu mai este considerat contravenie, ea nu se mai sancioneaz,
chiar dac a fost svrit nainte de data intrrii n vigoare a noului act normativ ( n acest sens a se vedea
Decizia nr. 228/2007 a Curii Constituionale, prin care s-a constatat c aceast dispoziie, cuprins n art.12
alin.1 din O.G.nr. 2/2001, este neconstituional n msura n care prin sintagma nu se mai sancioneaz se
nelege doar aplicarea sanciunii contravenionale, nu i executarea acesteia.)
Dac sanciunea prevzut n noul act normativ este mai uoar se va aplica aceasta. n cazul n care
noul act normativ prevede o sanciune mai grav, contravenia svrit anterior va fi sancionat conform
dispoziiilor actului normativ n vigoare la data svririi acesteia;
Hotrrea judectoreasc prin care se aplic sanciunea activitii n folosul comunitii este
definitiv (art. 9 din O.G. nr. 55/2002, raportat la art. 8 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea n aplicare a
Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedur civil);
Aplicarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie n termen de 6 luni de la data svririi
faptei; n cazul contraveniilor continue, termenul curge de la data constatrii faptei.
Cnd fapta a fost urmrit ca infraciune i ulterior s-a stabilit c ea constituie contravenie,
prescripia aplicrii sanciunii nu curge pe tot timpul n care cauza s-a aflat n faa organelor de
cercetare sau de urmrire penal ori n faa instanei de judecat, dac sesizarea s-a fcut nuntrul
termenului prevzut la alin. (1) sau (2). Prescripia opereaz totui dac sanciunea nu a fost aplicat n
termen de un an de la data svririi, respectiv constatrii faptei, dac prin lege nu se dispune altfel. (art.
13 din O.G. nr. 2/2001, cu modificrile i completrile ulterioare).
n cazul n care prin svrirea contraveniei s-a cauzat o pagub i exist tarife de evaluare a acesteia,
persoana mputernicit s aplice sanciunea stabilete i despgubirea, cu acordul expres al persoanei
vtmate, fcnd meniunea corespunztoare n procesul-verbal.
90
91
executarea sanciunii, se sustrage de la executarea sanciunii dup nceperea activitii sau nu i ndeplinete
ndatoririle ce i revin la locul de munc, judectoria, la sesizarea primarului, a unitii de poliie sau a
conducerii unitii la care contravenientul avea obligaia s se prezinte i s presteze activitatea n folosul
comunitii, poate nlocui aceast sanciune cu sanciunea amenzii (aceasta este i explicaia faptului pentru
care sanciunea activitii n folosul comunitii este reglementat ntotdeauna alternativ cu cea a amenzii).
6. Ci de atac.
6.1. Formularea plngerii:
mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii se poate face plngere n
termen de 15 zile de la data nmnrii sau comunicrii acestuia;
Prin Decizia Curii Constituionale nr.953/2006 s-a stabilit neconstituionalitatea dispoziiilor art.32
alin.1 din O.G.nr.2/2001, care prevedeau obligativitatea depunerii plngerii, nsoit de copia de pe procesulverbal de constatare a contraveniei, la organul din care face parte agentul constatator, ntruct prin aceast
procedur se putea ajunge la blocarea accesului liber la justiie; n urma acestei decizii, art. 32 alin. 1 a fost
modificat n sensul n care plngerea se depune la judectoria n a crei circumscripie a fost svrit
contravenia.
Plngerea suspend executarea sanciunilor contravenionale.
6.2. Procedura de judecat:
Plngerile mpotriva proceselor-verbale de constatare i sancionare a contraveniilor se soluioneaz
cu precdere;
Judectoria va fixa termen de judecat, care nu va depi 30 de zile;
Se va dispune citarea contravenientului sau, dup caz, a persoanei care a fcut plngerea, a organului
care a aplicat sanciunea, a martorilor indicai n procesul-verbal sau n plngere, precum i a oricror alte
persoane n msur s contribuie la rezolvarea temeinic a cauzei;
Instana competent s soluioneze plngerea, dup ce verific dac aceasta a fost introdus n termen,
ascult pe cel care a fcut-o i pe celelalte persoane citate, dac acetia s-au prezentat, administreaz orice alte
probe prevzute de lege, necesare n vederea verificrii legalitii i temeiniciei procesului-verbal, i hotrte
asupra sanciunii, despgubirii stabilite, precum i asupra msurii confiscrii;
Dac prin legile speciale nu se stabilete o alt soluie, hotrrea judectoreasc prin care s-a
soluionat plngerea poate fi atacat numai cu apel, la secia contencios administrativ a tribunalului;
Motivarea apelului nu este obligatorie; motivele de apel pot fi susinute i oral n faa instanei;
Apelul suspend executarea sentinei judectoriei;
Pentru soluionarea plngerii, a apelului formulat mpotriva hotrrii judectoreti prin care s-a
soluionat plngerea, precum i pentru orice alte cereri incidente se vor plti taxele judiciare de timbru stabilite
de OUG nr. 80/2013. Conform art. 19 al acestui act normativ, plngerea mpotriva procesului-verbal de
constatare i sancionare a contraveniei, precum i calea de atac mpotriva hotrrii pronunate se taxeaz cu
20 lei.
92
CAPITOLUL 10
RSPUNDEREA ADMINISTRATIV- PATRIMONIAL
Noiune i evoluie.
Dispoziii constituionale incidente.
Forme ale rspunderii administrativ-patrimoniale.
Categorii de acte care pot fundamenta aciunea n rspundere administrativ-patrimonial.
Tipuri de aciuni n angajarea rspunderii administrativ-patrimoniale.
Autoritile publice competente s soluioneze aciunea n rspundere administrativpatrimonial.
7. Natura prejudiciului a crui reparaie poate fi solicitat prin aciunea n rspundere
administrativ-patrimonial.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
1. Noiune i evoluie.
Rspunderea administrativ-patrimonial are n vedere posibilitatea persoanelor vtmate prin activitatea
autoritilor publice, n special prin acte administrative ilegale, de a solicita i obine repararea prejudiciului
cauzat.
Iniial, doctrina francez din secolul al XIX-lea a consacrat principiul iresponsabilitii puterii publice,
tez fundamentat n urma Revoluiei franceze din 1789, care a marcat trecerea puterii de la rege la naiune; se
admitea doar posibilitatea despgubirii n caz de expropriere pentru cauz de utilitate public.
Treptat, s-a impus i regula rspunderii funcionarilor publici.
Schimbarea de optic n privina rspunderii statului francez pentru daunele cauzate particularilor s-a
impus pe cale jurisprudenial, prin Decizia Blanco, din 1873, a Tribunalului de Conflicte (n spea de
fond s-a pus problema acordrii unor daune materiale ca urmare a unui accident suferit de o persoan, din
cauza manevrelor greite ale angajailor unei ntreprinderi publice).
n aceast decizie s-a afirmat principiul competenei instanei administrative n soluionarea cauzelor
avnd ca obiect angajarea rspunderii patrimoniale a statului. Competena instanei administrative (de
contencios administrativ) a fost justificat pe teza autonomiei rspunderii administraiei, care exclude posibilitatea
aplicrii regulilor Codului civil referitoare la raporturile dintre particulari, aceasta urmnd a fi supus unor reguli
speciale, variabile n raport de nevoile serviciului public i de necesitatea concilierii drepturilor puterii publice cu
drepturile particularilor.
Pornind de la aceast bre, s-a admis rspunderea statului nu doar pentru fapta culpabil a funcionarului
sau proasta funcionare a serviciului public, ci i pentru riscul serviciului public, rspundere care se angajeaz
ntr-un regim de putere public (A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 443 i urm.; D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 265).
n Romnia au fost formulate mai multe opinii cu privire la angajarea rspunderii patrimoniale a
autoritilor publice pentru daunele cauzate.
S-a renunat treptat la principiul iresponsabilitii statului, preluat din doctrina francez, i a fost formulat, n
perioada interbelic, principiul egalitii cetenilor n faa sarcinilor publice i cel al solidaritii sociale, fapt care
presupunea ca pagubele pricinuite cetenilor prin acte de autoritate, menite s serveasc interesului public, s fie
preluate de ctre ntreaga colectivitate (Paul Negulescu Tratat de drept administrativ. Principii generale,vol. I,
ediia a IV-a, Institutul de Arte Grafice E. Marvan, Bucureti, 1934, p. 267; D.A. Tofan, op. cit., 2009, p. 265266).
Anterior, Consiliul de Stat, nfiinat n 1864, avea competena de a soluiona cererile particularilor care
93
vizau anularea anumitor acte de autoritate emise cu exces de putere i acordarea de despgubiri.
Dup desfiinarea Consiliului de Stat, n 1866, s-a prevzut la nivel legislativ soluionarea afacerilor de
natur contencioas de ctre instanele judectoreti de drept comun, potrivit procedurii ordinare.
Constituia din 1866 a prevzut att despgubirea particularilor, n caz de expropriere, ct i posibilitatea
promovrii unei aciuni civile n ipoteza responsabilitii ministeriale, ambele soluii fiind meninute i ulterior
adoptrii Constituiei din 1923 i a Legii contenciosului administrativ din 1925.
n plus, sub imperiul noii Constituii, s-a proclamat dreptul particularilor de a fi despgubii, indiferent de
natura sau emitentul actului administrativ vtmtor, sub rezerva anumitor excepii (fine de neprimire).
Dup 1925, s-a apreciat c aciunea n despgubiri reprezint un accesoriu al aciunii n anulare, de
competena instanei de contencios administrativ, fiind ns admis i competena instanei civile, n ipoteza
formulrii unei aciuni n despgubiri distincte i ulterioare celei principale.
Regimul juridic aplicabil rspunderii patrimoniale a administraiei publice a format obiect de
controvers, fiind promovate, n sintez, dou mari teorii:
Teza naturii civile a rspunderii calificat ca o rspundere civil delictual;
Teza naturii administrative a rspunderii pornind de la premisa c ea intervine n cmpul
relaiilor de subordonare a organelor administraiei de stat.
94
elaborarea, emiterea sau ncheierea actului ori, dup caz, se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea)
pentru prejudiciul cauzat prin acte administrative nelegale (art. 16 din Legea nr. 554/2004);
o Rspunderea patrimonial a autoritilor administraiei publice pentru prejudiciile cauzate prin
contracte administrative.
3.3. Caracteristicile formelor de rspundere obiectiv i subiectiv:
a. Rspunderea patrimonial exclusiv a statului pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare:
are o baz constituional n art. 52 alin. (3) din Constituie;
erorile judiciare nu sunt limitate la o anumit categorie de litigii;
angajarea rspunderii presupune existena a dou hotrri: una prin care se soluioneaz n mod
irevocabil un litigiu, alta prin care se constat comiterea unei erori judiciare.
n dezvoltarea dispoziiilor constituionale, art. 96 din Legea nr. 303/2004 privind statutul
judectorilor i procurorilor prevede urmtoarele:
Rspunderea statului pentru erori judiciare este stabilit n condiiile legii i nu nltur rspunderea
judectorilor i procurorilor care i-au exercitat funcia cu rea-credin sau grav neglijen.
Cazurile n care persoana vtmat are dreptul la repararea prejudiciilor cauzate prin erori judiciare
svrite n procese penale sunt stabilite de Codul de procedur penal.
Dreptul persoanei vtmate la repararea prejudiciilor materiale cauzate prin erorile judiciare svrite
n alte procese dect cele penale nu se va putea exercita dect n cazul n care s-a stabilit, n prealabil,
printr-o hotrre definitiv, rspunderea penal sau disciplinar, dup caz, a judectorului sau
procurorului pentru o fapt svrit n cursul judecii procesului i dac aceast fapt este de natur
s determine o eroare judiciar.
Nu este ndreptit la repararea pagubei persoana care, n cursul procesului, a contribuit n orice mod
la svrirea erorii judiciare de ctre judector sau procuror.
Pentru repararea prejudiciului, persoana vtmat se poate ndrepta cu aciune numai mpotriva
statului, reprezentat prin Ministerul Finanelor Publice.
Dup ce prejudiciul a fost acoperit de stat, acesta se poate ndrepta cu o aciune n despgubiri
mpotriva judectorului sau procurorului care, cu rea-credin sau grav neglijen, a svrit eroarea
judiciar cauzatoare de prejudicii.
Termenul de prescripie a dreptului la aciune este de un an.
b. Rspunderea patrimonial a administraiei publice pentru limitele serviciului public:
este dedus din principiile constituionale prevzute n art. 16 alin. 1 i 2, art. 22 etc;
presupune existena unor carene de organizare i funcionare a serviciului public, de natur s aduc
prejudicii particularilor;
existena unor prejudicii materiale sau morale cauzate de carenele (limitele) serviciului public;
existena unui raport de cauzalitate ntre limitele serviciului public i prejudiciul cauzat;
angajarea rspunderii este condiionat de formularea unei aciuni n pretenii de ctre partea
prejudiciat.
c. Rspunderea solidar a funcionarului i a autoritilor publice pentru prejudiciile cauzate prin
actele administrative tipice sau asimilate (tcerea sau tardivitatea administraiei):
cunoate o consacrare legal n art. 16 din Legea nr. 554/2004;
95
96
97
CAPITOLUL 11
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV:
TRSTURI. CONDIIILE ACIUNII DIRECTE. ACTELE EXCEPTATE
1. Noiune.
2. Fundamente constituionale.
3. Trsturile contenciosului administrativ, n baza art. 52 din Constituie i a Legii nr.
554/2004, cu modificrile i completrile ulterioare.
4. Condiiile aciunii directe, n baza Legii nr. 554/2004.
5. Excepii de la controlul de legalitate exercitat de instanele de contencios administrativ.
1. Noiune.
Noiunea de contencios administrativ cunoate, n esen, dou mari accepiuni:
Stricto-sensu: Contenciosul administrativ reprezint totalitatea litigiilor dintre autoritile publice i
persoanele vtmate n drepturile sau interesele lor legitime prin acte administrative nelegale, tipice sau
asimilate, litigii care sunt de competena instanelor de contencios administrativ i sunt soluionate n baza
unui regim de putere public guvernat de legea-cadru n materie (actualmente este vorba despre Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004).
Latosensu: contenciosul administrativ reprezint totalitatea litigiilor dintre autoritile publice i cei
vtmai prin acte administrative nelegale ale acestora, indiferent de instana competent sau procedura de
soluionare a acestora.
(a se vedea A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 488-490; D. A. Tofan, op.cit., 2009, p. 293-294; V. Vedina,
op.cit., 2014, op.cit., 2014, p.156-158.)
O abordare similar regsim nc din perioada interbelic, cnd termenul de contencios administrativ
a primit dou accepiuni:
n sens larg evoca toate litigiile din sfera administraiei publice, indiferent de autoritatea care le
soluiona;
n sens restrns evoca exclusiv litigiile care intrau n competena de soluionare a instanelor
judectoreti.
Doctrina francez actual definete contenciosul administrativ ca ansamblul de reguli aplicabile
soluionrii jurisdicionale a litigiilor ridicate de activitatea administrativ (Charles Debbasch, Jean Claude
Ricci Contentieux administratif, 7-e edition, Dalloz, Paris, 1999, p. 1).
Sisteme juridice de soluionare a litigiilor dintre administraie (autoriti publice) i administrai:
sistemul administratorului judector organele din cadrul administraiei sunt nvestite cu
soluionarea litigiilor rezultate din propria activitate (a operat n Frana pn la Revoluia din 1789);
sistemul instanelor speciale i specializate de contencios administrativ, separate de instanele
judiciare obinuite - existent actualmente n Frana, n forma tribunalelor administrative n fruntea crora se
afl, ca instan suprem, Consiliul de Stat;
sistemul anglo-saxon litigiile de acest gen sunt soluionate de instanele de drept comun.
n Romnia exist un sistem hibrid, n sensul n care Legea nr. 554/2004 prevede soluionarea litigiilor
de contencios administrativ, n funcie de competena lor material, de ctre tribunalele administrativ-fiscale,
respectiv de seciile specializate de contencios administrativ din cadrul curilor de apel i a naltei Curi de
98
Casaie i Justiie (instana suprem), cu precizarea c litigiile privind anumite categorii de acte administrative
sunt date, prin legi speciale, n competena instanelor civile.
Pn la nfiinarea tribunalelor administrativ-fiscale, soluionarea litigiilor de competena acestora este
dat seciilor de contencios administrativ i fiscal din cadrul tribunalelor obinuite. n plus, o serie de litigii
avnd ca obiect anularea unor acte administrative (procesele-verbale contravenionale, titlurile de proprietate
emise n baza Legii fondului funciar etc) sunt date n competena instanelor de drept comun, cel puin n
prim instan, prin legi speciale (de exemplu Legea fondului funciar nr.18/1991, O.G.nr.2/2001 privind
regimul juridic al contraveniilor etc.).
n doctrin se mai face distincia ntre:
contenciosul subiectiv - cnd reclamantul solicit instanei de judecat s soluioneze o problem
referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim personal;
contenciosul obiectiv cnd reclamantul urmrete s apere un drept obiectiv sau un interes public,
n sensul de a se verifica dac a fost adus vreo atingere unor drepturi care reprezint coninutul unei situaii
juridice cu caracter general i impersonal i dac s-a adus atingere unei stri de legalitate general.
(V. Vedina, op. cit., 2014, p. 178-179.)
2. Fundamente constituionale.
2.1. Norme constituionale de baz:
art. 52 - Dreptul persoanei vtmate de o autoritate public reprezint principalul text
constituional cu inciden n materia contenciosului administrativ; alturi de dreptul la petiionare intr n
categoria drepturilor garanii;
art. 21 Liberul acces la justiie - reglementeaz cadrul general al valorilor care pot fi ocrotite pe
calea justiiei, preciznd caracterul gratuit i facultativ al jurisdiciilor administrative speciale;
art. 53 reglementeaz principiile care pot duce la restrngerea exerciiului unor drepturi sau
liberti, inclusiv dreptul fundamental prevzut de art. 52;
art. 123 alin. 5 Prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, un act al
consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal. Actul atacat
este suspendat de drept. - consacr o form a contenciosului obiectiv, declanat de exercitarea
prerogativelor de tutel administrativ de ctre prefect;
art. 126 alin. 6 Controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice, pe
calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepia celor care privesc raporturile cu
Parlamentul, precum i a actelor de comandament cu caracter militar. Instanele de contencios
administrativ sunt competente s soluioneze cererile persoanelor vtamate prin ordonane sau, dup
caz, prin dispoziii din ordonane declarate neconstituionale. este sediul finelor de neprimire
absolute n materia contenciosului administrativ;
art. 126 alin. 5 Este interzis nfiinarea de instane extraordinare. Prin lege organic pot fi
nfiinate instane specializate n anumite materii, cu posibilitatea participrii, dup caz, a unor persoane din
afara magistraturii. legitimeaz, din punct de vedere constituional, posibilitatea constituirii de instane
specializate de contencios administrativ (tribunalele administrativ-fiscale);
art. 73 alin. 3 lit. k) reine contenciosul administrativ n sfera reglementrilor de natur organic;
art. 115 alin. 6 Ordonanele de urgen nu pot fi adoptate n domeniul legilor constituionale, nu
pot afecta regimul instituiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertile i ndatoririle prevzute de
Constituie, drepturile electorale i nu pot viza msuri de trecere silit a unor bunuri n proprietate public.
- este incident n situaia reglementrii prin ordonan de urgen a unor instituii/proceduri ce in de
99
100
4. Condiiile aciunii directe n baza Legii nr. 554/2004, cu modificrile i completrile ulterioare.
101
administrative deja efectuate ( avize, rapoarte, propuneri etc), aceasta putnd fi analizat numai n cadrul aciunii
viznd anularea actului administrativ pe care l fundamenteaz; n schimb, poate fi analizat, sub aspectul legalitii
i temeiniciei, refuzul autoritii publice de efectuare a unei asemenea operaiuni, instana avnd posibilitatea s
oblige autoritatea la realizarea acesteia.
Astfel, conform art.18 alin.2 din lege Instana este competent s se pronune, n afara situaiilor prevzute
la art. 1 alin. (8), i asupra legalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului
supus judecii.
102
Funcionarilor Publici, dar i organismele sociale avute n vedere de art.2 alin.1 lit.s) i art.1 alin.2 lit.a) din
lege (structuri neguvernamentale, sindicate, asociaii, fundaii i altele asemenea, care au ca obiect de
activitate protecia drepturilor diferitelor categorii de ceteni sau, dup caz, buna funcionare a serviciilor
publice administrative).
De asemenea, n condiiile n care art. 1 alin. 8 se refer i la calitatea de reclamant a altor subiecte de
drept public, rezult c i alte organe publice dect cele expres indicate n art. 1 din lege pot promova
aciuni n contencios administrativ.
n mod logic, astfel de aciuni nu ar putea viza dect eventuale acte administrative care le-ar vtma
propria competen, le-ar mpiedica s i exercite atribuiile, cu alte cuvinte ar fi vorba despre aciuni
ntemeiate pe interesul legitim public.
4.4. Parcurgerea procedurii administrative prealabile.
Potrivit art.7 din Legea nr. 554/2004, nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ
competente, persoana care se consider vtamat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim printr-un act
administrativ individual trebuie s solicite autoritii publice emitente sau autoritii ierarhic superioare,
dac aceasta exist, n termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocarea, n tot sau n parte, a
acestuia.
Pentru motive temeinice, plngerea prealabil, n cazul actelor administrative individuale, poate fi
introdus de ctre destinatarul actului (cel cruia i s-a comunicat actul n discuie) i peste acest termen, dar
fr a se depi 6 luni de zile de la data emiterii.
Terele persoane vtmate prin actul individual adresat altei persoane pot depune plngerea prelabil n
limitele termenului de 6 luni, calculat de la momentul la care au luat cunotin de existena actului.
Prin lege special, pot fi stabilite excepii de la regula parcurgerii procedurii administrative
prealabile pentru actele administrative individuale (de exemplu, atunci cnd se contest sanciunile
disciplinare aplicate aleilor locali, conform art.70 din Legea nr. 393/2004).
n plus, n cazul actului administrativ normativ, plngerea prealabil poate fi formulat oricnd
(art.7 alin.11 ). Din interpretarea textelor legale rezult c i n cazul actelor administrative cu caracter
normativ este obligatorie parcurgerea procedurii prealabile, urmnd ca dup epuizarea acestei etape s devin
incident textul legal care prevede posibilitatea introducerii, tot fr limit de timp, a aciunii n anulare.
Reclamaia administrativ poate fi adresat organului emitent sau organului ierarhic superior, n
primul caz fiind vorba de un recurs graios, iar n al doilea caz de un recurs ierarhic, cu aceeai
semnificaie procedural.
Evident, n unele cazuri, cum ar fi cel al autoritilor administraiei publice locale autonome, nu se poate
identifica un organ superior ierarhic (situaia Preedintelui Romniei, a Guvernului, primarului etc), astfel
nct va fi posibil numai recursul graios.
La plngerea prealabil trebuie formulat rspunsul oficial n termenul-regul de 30 de zile de la
nregistrare, sau ntr-un alt termen stabilit prin lege special (a se vedea, de exemplu, dispoziiile Codului de
procedur fiscal).
n cazul litigiilor avnd ca obiect contracte administrative, se prevede c plngerea prealabil are
semnificaia concilierii n cazul litigiilor comerciale, dispoziiile din Codul de procedur civil fiind
aplicabile n mod corespunztor.
Odat cu intrarea n vigoare a Noului Cod de procedur civil (15 februarie 2013), procedura
103
concilierii comerciale a disprut, ca atare rmne o problem real modul de aplicare, pentru viitor, a
dispoziiilor privind procedura prealabil n cazul contractelor administrative.
ntruct, din punctul nostru de vedere, nu se pot admite alegaiile privind incidena medierii n
procesele de contencios administrativ, nclinm spre concluzia c, actualmente, nu mai este obligatorie
nicio procedur prealabil n cazul litigiilor avnd ca obiect contracte administrative.
Cel mult, se poate formula o sesizare (un echivalent al plngerii prealabile) pe adresa autoritii
contractante, prin care s i fie semnalate problemele litigioase, rmnnd de discutat n ce msur un astfel de
demers ar putea primi un rspuns pozitiv i legal, n egal msur.
Conform Legii nr. 554/204, anumite subiecte de drept pot formula aciuni n contencios administrativ fr
a formula plngerea prealabil administrative. Astfel, conform art.7 alin.5 din Legea nr.554/2004, n cazul
aciunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor
Publici sau al celor care privesc cererile celor vtmai prin ordonane sau dispoziii din ordonane, precum
i n cazul prevzut la art. 2 alin. (2)- (refuzul nejustificat sau nesoluionarea n termenul legal a unei cereri
subl.ns.) i la art.4 (excepia de nelegalitate subl.ns.), nu este obligatorie procedura prealabil..
Subliniem faptul c de la momentul intrrii n vigoare a Legii nr. 262/2007, dispoziiile din Legea
nr.340/2004 privind prefectul i instituia prefectului referitoare la obligativitatea formulrii cererii de
reexaminare, nainte cu 10 zile de introducerea aciunii la instan, au fost abrogate.
4.5. Respectarea termenelor de introducere a aciunii n contencios administrativ.
Potrivit legii, aciunea trebuie formulat dup primirea rspunsului la plngerea prealabil sau, dup caz,
dup expirarea termenului de 30 de zile (sau, eventual, a termenului prevzut de legea special), respectiv
dup ncheierea procesului-verbal de finalizare a concilierii (pentru litigiile viznd contracte administrative).
Astfel, conform art.11 alin.1 din Legea nr. 554/2004, Cererile prin care se solicit anularea unui act
administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei
cauzate se pot introduce n termen de 6 luni de la:
a) data comunicrii rspunsului la plngerea prealabil ;
b) data comunicrii refuzului nejustificat de soluionare a cererii;
b) data expirrii termenului de soluionare a plngerii prealabile, respectiv data expirrii termenului
legal de soluionare a cererii;
c) data expirrii termenului prevzut la art.2 alin.1 lit.h, calculat de la comunicarea actului administrativ
emis n soluionarea favorabil a cererii sau, dup caz, a plngerii prealabile.
La alin. 1 mai regsim formal i litera d), care se refer la data ncheierii procesului-verbal de
finalizare a procedurii concilierii, n cazul contractelor administrative. ntruct procedura concilierii nu mai
exist, interpretm c termenele curg, n cazul litigiilor privind contracte administrative, chiar de la
data la care s-a cunoscut sau trebuia s se cunoasc problema care a generat conflictul.
Conform alin. 2, pentru motive temeinice, n cazul actului administrativ individual, cererea poate fi
introdus i peste termenul prevzut la alin. (1), dar nu mai trziu de un an de la data comunicrii actului,
data lurii la cunotin, data introducerii cererii sau data ncheierii procesului-verbal de conciliere, dup
caz.
Termenul-regul de 6 luni de zile este calificat de lege ca fiind de prescripie, iar termenul maxim de 1
an ca termen de decdere.
De asemenea, alin. 4 prevede c Ordonanele sau dispoziiile din ordonane care se consider a fi
neconstituionale, precum i actele administrative cu caracter normativ care se consider a fi nelegale pot fi
atacate oricnd., aciunea fiind imprescriptibil n aceste situaii.
104
105
epidemiilor i epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere. (a se vedea definii excesului de
putere de la art. 2 alin. 1 lit. n).
Trebuie s amintim faptul c o parte din acest alineat, n spe sintagma cele care privesc aprarea i
securitatea naional, a fost declarat neconstituional prin Decizia Curii Constituionale nr. 302/2011
(publicat n Monitorul Oficial nr. 316 din 09.05.2011), cu motivarea c nu se pot aduga nici mcar prin lege
organic alte categorii de acte exceptate, n afara celor prevzute expres n art. 126 alin. 6 din Constituie.
Desigur, acest raionament poate fi extins i asupra celorlalte acte menionate n art. 5 alin. 3 din Legea
nr. 554/2004, dar Curtea Constituional nu s-a pronunat expres asupra acestora.
Rmne, aadar, de discutat, ct de actuale mai sunt dispoziiile art. 5 alin. 3.
n alt ordine de idei, printr-o recent decizie de interpretare (Decizia nr. 459/2014 M.Of. nr. 712
din 30.09.2014), Curtea Constituional a reinut c dispoziiile art. 8 alin. (1) raportate la art. 2 alin. (1) lit.
c) teza nti din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt constituionale n msura n care se
interpreteaz n sensul c decretele Preedintelui privind numirea judectorilor la Curtea Constituional
sunt excluse din sfera controlului judectoresc sub aspectul verificrii ndeplinirii condiiei naltei competene
profesionale". Cu alte cuvinte, este indicat un nou fine de neprimire pentru instanele de contencios
administrativ, referitor la decretele prezideniale menionate, dar numai n ceea ce privete modul n care
Preedintele i-a exercitat dreptul de apreciere cu privire la existena condiiei de numire menionat.
(Antonie Iorgovan, Liliana Vian, Alexandru-Sorin Ciobanu, Diana Iuliana Pasre, Legea contenciosului
administrativ (Legea nr. 554/2004) cu modificrile i completrile la zi. Comentariu i jurispruden,
Universul Juridic, Bucureti, 2008, p. 143-157; A.Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ.
Genez, explicaii i jurispruden, ediia a II-a, Editura Kullusys, Bucureti, 2006, p.166-171; V.Vedina,
op.cit., 2014, p.199-207; D.A.Tofan, op.cit., 2009, p.350-357.)
106
CAPITOLUL 12
ASPECTE PROCEDURALE N MATERIA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
SOLUIILE INSTANEI I EXECUTAREA HOTRRILOR
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
2.5.
Ca regul, regsim un dublu grad de jurisdicie - prim instan (fond) i recurs, nefiind
reglementat dect n mod excepional (prin lege special, sau n procedura de executare a deciziilor
instanelor de contencios administrativ) calea de atac a apelului.
107
2.5.
Cererile adresate instanei se judec de urgen i cu precdere, n sedin public, n completul
stabilit de lege (un judector pentru prima instan, 3 judectori n recurs ).
2.6.
Potrivit art.17 alin.2 din Legea nr.554/2004, Pentru cererile formulate n baza prezentei legi se percep
taxele de timbru prevzute de Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu modificrile i
completrile ulterioare, pentru cauzele neevaluabile n bani, cu excepia celor care au ca obiect contractele
administrative, care se vor taxa la valoare.
Dup cum se observ, taxele de timbru n cazul litigiilor privind contracte administrative vor fi mult
mai consistente dect cele aplicabile pentru litigiile avnd ca obiect acte administrative unilaterale.
n prezent, Legea nr. 146/1997 a fost abrogat i nlocuit de O.U.G. nr. 80/2013 privind taxele
judiciare de timbru.
Conform art. 16 din O.U.G. nr. 80/2013:
cererea pentru anularea actului, recunoaterea dreptului pretins, precum i pentru eliberarea unui
certificat, a unei adeverine sau a oricrui alt nscris trebuie timbrat cu o tax judiciar de 50 de lei;
pentru cererile cu caracter patrimonial, prin care se solicit i repararea pagubei suferite, taxa de
timbru este de 10% din valoarea pretins, dar nu mai mult de 300 de lei.
Potrivit art. 3 din O.U.G. nr. 80/2013, aciunile i cererile evaluabile n bani se taxeaz astfel:
a) pn la valoarea de 500 lei 8%, dar nu mai puin de 20 lei;
b) ntre 501 lei i 5.000 lei 40 lei + 7% pentru ce depete 500 lei;
c) ntre 5.001 lei i 25.000 lei 355 lei + 5% pentru ce depete 5.000 lei;
d) ntre 25.001 lei i 50.000 lei 1.355 lei + 3% pentru ce depete 25.000 lei;
e) ntre 50.001 lei i 250.000 lei 2.105 lei + 2% pentru ce depete 50.000 lei;
f) peste 250.000 lei 6.105 lei + 1% pentru ce depete 250.000 lei.
Aceste dispoziii urmeaz a fi avute n vedere la calcularea taxei judiciare de timbru pentru litigiile avnd
ca obiect contracte administrative.
Pentru contractele de achiziie public, respectiv concesiunile de lucrri publice i servicii, exist o
reglementare special a taxelor judiciare de timbru, calculate tot n funcie de valoare, n cadrul O.U.G. nr.
34/2006 (art. 28717).
Facem meniunea c s-au abrogat, prin aceeai ordonan, dispoziiile privind plata timbrului
judiciar.
3. Prile n litigiile de contencios administrativ.
Calitatea de reclamant (calitate procesual activ), conform art.1 din lege, o poate avea:
Ca regul, orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim,
de ctre o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei
cereri.
n aplicarea acestui text, legea consider c pot fi reclamani:
108
Persoana vtmat prin refuzul autoritii publice de efectuare a unei anumite operaiuni
administrative necesare pentru exercitare sau protejarea dreptului sau interesului legitim;
Terul vtmat n drepturile sau interesele sale legitime printr-un act administrativ individual adresat
altui subiect de drept;
Avocatul Poporului ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice, ca urmare a unei
sesizri formulate de persoanele fizice;
Ministerul Public cnd, n urma exercitrii atribuiilor prevzute de legea sa organic, apreciaz c
nclcrile drepturilor, libertilor i intereselor legitime ale persoanelor se datoreaz existenei unor acte
administrative unilaterale individuale ale autoritilor publice emise cu exces de putere, sau cnd prin emiterea
unui act administrativ normativ, se vatm un interes public;
Autoritatea public emitent - poate cere instanei anularea actului administrativ unilateral nelegal n
situaia n care actul nu mai poate fi revocat, ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice.
Persoana vtmat n drepturile sau interesele sale legitime prin ordonane sau dispoziii din
ordonane ale Guvernului;
Persoanele vtmate prin contractele administrative prevzute de lege;
Agenia Naional a Funcionarilor Publici mpotriva actelor administrative nelegale din materia
funciei publice;
Prefectul conform art.123 alin.5 din Constituie, art.1 alin.8 i art.3 alin.1. din lege;
Orice alt subiect de drept public conform art. 1 alin. 8 din lege.
Calitatea de prt:
Autoritile publice sau persoanele de drept privat care au obinut statut de utilitate public sau au
fost autorizate s presteze anumite servicii publice, n regim de putere public (conform definiiei de la art. 2
alin. 1 lit. b din lege);
Persoana fizic (funcionarul n sens larg) care a contribuit la elaborarea, emiterea sau ncheierea
actului ori, dup caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv
sau la un interes legitim, dac se solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru
ntrziere.
109
Aciuni privind obligarea autoritii prte la emiterea unui act administrativ sau a altui nscris i
acordarea unor despgubiri materiale i/sau morale;
Aciuni privind obligarea autoritii prte la efectuarea unei anumite operaiuni administrative i
acordarea unor despgubiri materiale i/sau morale;
Aciuni avnd ca obiect repararea prejudiciului cauzat prin ordonane sau dispoziii din ordonane
declarate neconstituionale i/ sau anularea actelor emise n baza ordonanei (a se vedea art. 9 din lege);
Aciuni n suspendarea executrii actului administrativ pn la soluionarea pe fond sau, dup caz,
irevocabil, a aciunii n anulare;
Aciuni avnd ca obiect ncheierea, interpretarea, executarea, modificarea sau ncetarea contractele
administrative;
Aciuni privind obligarea autoritii prte/persoanei la plata unei amenzi pentru fiecare zi de
ntrziere n executarea unei decizii irevocabile de contencios administrativ, nsoit, eventual, de cererea de
despgubiri pentru ntrziere.
5. Instanele competente (art.10 din Legea nr. 554/ 2004).
5.1. Competena teritorial :
Legea nr.554/2004 consacr o competen teritorial alternativ: Reclamantul se poate adresa instanei de
la domiciliul su sau celei de la domiciliul prtului.(art.10 alin.3).
n cazul aciunii introduse de Avocatul Poporului, aceasta va fi nregistrat la instana de contencios
administrativ de la domiciliul petentului care a formulat sesizarea.
n cazul aciunii introduse de Ministerul Public, competena teritorial revine :
instanei de la domiciliul/sediul persoanei vtmate, cnd aciunea are ca obiect acte administrative
individuale;
instanei de la sediul emitentului actului administrativ normativ ce lezeaz un interes legitim public.
Aciunile introduse de prefect sunt de competena tribunalului administrativ-fiscal (seciei de contencios
administrativ-fiscal a tribunalului) din judeul n cauz.
5.2. Competena material i compunerea completului de judecat:
n prim instan:
litigiile privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice locale i judeene,
precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, de
pn la 1.000.000 lei, se soluioneaz, n fond, de tribunalele administrativ-fiscale;
cele privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice centrale, precum i cele
care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, mai mari de
1.000.000 lei, se soluioneaz, n fond, de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de
apel, dac prin lege special nu se prevede altfel.
n mod special, toate cererile privind acte administrative emise de autoriti centrale i care au ca
obiect sume reprezentnd finanare nerambursabil din partea Uniunii Europene, indiferent de valoarea
acestora, sunt de competena material a curilor de apel.
110
111
Efectul recursului reglementat de Legea nr. 554/2004 este suspensiv de executare, n sensul c este
suspendat executarea sentinei pronunate de instana de fond, cu excepia hotrrii de prim instan privind
suspendarea executrii actului administrativ, conform art.14 i art.15 din Legea nr.554/2004.
Se consacr i principiul celeritii soluionrii cii de atac, prin precizarea c recursul se judec de
urgen.
Soluii date n recurs : potrivit art.20 alin.3 din lege, n cazul admiterii recursului, instana de recurs,
casnd sentina, va rejudeca litigiul in fond. Cnd hotrrea primei instane a fost pronunat fr a se
judeca fondul ori dac judecata s-a fcut n lipsa prii care a fost nelegal citat att la administrarea
probelor, ct i la dezbaterea fondului, cauza se va trimite, o singur dat, la aceast instan. n cazul n
care judecata n prim instan s-a fcut n lipsa prii care a fost nelegal citat la administrarea probelor,
dar a fost legal citat la dezbaterea fondului, instana de recurs, casnd sentina, va rejudeca litigiul n
fond..
Alte ci extraordinare de atac sunt cele prevzute de Codul de procedur civil revizuirea i
contestaia n anulare.
112
precum cele indicate la art. 18 alin. 4: obligarea autoritii la ncheierea contractului, ndeplinirea de ctre una
dintre pri a unor obligaii).
Precizri generale:
Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, astfel cum a fost modificat prin Legea
nr. 202/2010 privind unele msuri pentru accelerarea soluionrii proceselor, Legalitatea unui act administrativ
unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetat oricnd n cadrul unui
proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii interesate.
n versiunea iniial (din 2004) a legii, nu se optase pentru limitarea excepiei la actele individuale, fiind
folosit formula general acte administrative unilaterale. Aceast precizare a operat ulterior, prin Legea de
modificare nr. 262/2007.
Dup cum se observ, excepia de nelegalitate reprezint o modalitate indirect de paralizare a efectelor
produse de un act administrativ individual, un mijloc de aprare, astfel nct, ca orice alt excepie, prezint
relevan doar inter partes litigantes.
Din simpla lectur a dispoziiilor legale rezult c obiectul excepiei de nelegalitate l reprezint doar
actele administrative cu caracter individual (fapt ntrit i de art. II alin. 2 din Legea nr. 262/2007), nu i
actele administrative cu caracter normativ.
Pentru acestea din urm, legea prevede posibilitatea nelimitat n timp de introducere a aciunii n anulare,
motiv pentru care s-a apreciat c nu mai este oportun i admiterea excepiei de nelegalitate, ntruct ar fi dificil
de stabilit gradul de opozabilitate a efectelor unei eventuale hotrri judectoreti de admitere; n acest sens,
amintim faptul c decizia irevocabil de anulare a unui act administrativ normativ se public n Monitorul
Oficial al Romniei i produce efecte erga omnes.
nalta Curte de Casaie i Justiie a promovat, ns, o practic contrar soluiei impuse de lege, odat cu
modificarea din 2007.
Jurisprudena constant a Seciei de contencios administrativ i fiscal a instanei supreme este n
sensul admisibilitii excepiei de nelegalitate i n privina actelor administrative normative, fiind
invocate n acest sens procedurile similare de contestare a legalitii actelor administrative emise de autoritile
Uniunii Europene, respectiv tradiia dreptului romn n materie.
De asemenea, tot instana suprem refuz sistematic s admit excepii invocate cu privire la
actela administrative emise nainte de intrarea n vigoare a Legii nr. 554/2004, argumentnd c aceasta nu
se poate aplica retroactiv, dei, pe de o parte, Curtea Constituional a respins o sesizare de neconstituionalitate
pe acest aspect, n cadrul controlului a priori, iar, pe de alt parte, dispoziiile art. 4 alin. 1 i ale art. II alin. 2
din Legea nr. 262/2007 (Excepia de nelegalitate poate fi invocat i pentru actele administrative unilaterale
emise anterior intrrii n vigoare a Legii nr. 554/2004, n forma sa iniial, cauzele de nelegalitate urmnd a fi
analizate prin raportare la dispoziiile legale n vigoare la momentul emiterii actului administrativ.) erau, din
start, extrem de clare.
Este de remarcat faptul c ultimele modificri aduse art. 4 prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea n
aplicare a Noului Cod de procedur civil menin soluia iniial, n ciuda menionatei jurisprudene a instanei
supreme.
Astfel, n forma sa actual, art. 4 alin. 4 prevede: Actele administrative cu caracter normativ nu pot
forma obiect al excepiei de nelegalitate. Controlul judectoresc al actelor administrative cu caracter normativ
113
se exercit de ctre instana de contencios administrativ n cadrul aciunii n anulare, n condiiile prevzute de
prezenta lege.
8.2.
excepia de nelegalitate a unui act administrativ poate fi invocat n cadrul oricrui proces i n orice
faz a acestuia (prim-instan, apel, recurs), indiferent de natura litigiului (civil, comercial, penal, contencios
administrativ etc.);
obiectul ei poate fi numai actul administrativ individual de care depinde soluionarea itigiului pe
fond (nu poate avea ca obiect acte administrative normative, contracte administrative sau operaiuni
administrative);
poate fi invocat att de pri, ct i de instan, din oficiu;
instana competent s o soluioneze este chiar instana n faa creia s-a ridicat excepia;
instana va soluiona excepia fie prin ncheiere interlocutorie (care va putea fi atacat numai odat
cu fondul), fie prin hotrrea dat asupra fondului cauzei;
n procesul de analizare a legalitii actului administrativ, cauzele de nelegalitate vor fi raportate la
dispoziiile legale n vigoare la data emiterii actului administrativ, inclusiv n ipoteza actelor emise anterior
intrrii n vigoare a Legii nr. 554/2004 (5 ianuarie 2005);
ca efect al admiterii excepiei de nelegalitate, instana n faa creia s-a ridicat aceasta va soluiona
cauza fr a ine seama de actul administrativ n discuie, fr a putea s-l anuleze (acest lucru este posibil
numai pe calea unei aciuni directe).
114