Forme de activitate ale administraţiei publice.

Actul administrativ – definiţie, trăsături, clasificare, regim juridic

1. Forme de activitate ale administraţiei publice

1. Dublul rol al executivului – guvernarea şi realizarea administraţiei publice

Noţiunea de guvernare evocă activitatea cu caracter politic exercitată, de regulă, de organele de
la vârful executivului, anume şeful de stat – Preşedintele, în cazul nostru, şi Guvernul.
Actele cu caracter exclusiv politic ce rezultă din această activitate pot fi caracterizate ca
„declaraţii de voinţă prin care se afirmă principii directoare sau se apreciază atitudinea pe care
autorităţile emitente o adoptă în conducerea statului”.
Guvernarea se referă la deciziile esenţiale care angajează viitorul naţiunii, precum:
- implicarea în negocieri internaţionale în vederea aderării la organizaţii internaţionale;
- exprimarea unei opţiuni în favoarea unei anumite politici economice,
pe când administraţia publică se ocupă de probleme cotidiene, precum:
- prestarea de servicii publice,
- administrarea patrimoniului statului.
Graniţa dintre guvernare şi administraţie publică – ambele dimensiuni ale activităţii
executivului, este greu de fixat din cauza imposibilităţii separării totale a laturii tehnice, administrative,
de latura politică.
Baza constituţională a dublului rol al executivului este reprezentată de prevederile art. 102 alin.
(1) din Constituţia României, republicată, conform cărora Guvernul, potrivit programului său de
guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită
conducerea generală a administraţiei publice. Programul de guvernare reprezintă principalul act cu
caracter politic ce călăuzeşte activitatea executivului, din momentul în care este validat de Parlament,
prin acordarea votului de încredere. În acelaşi sens sunt şi prevederile art.14 din Codul administrativ
prin care sunt reiterate dispozițiile constituționale deja amintite. Astfel, conform prevederilor art. 14
alin. (1) teza a II-a coroborate cu cele ale alin. (2) al aceluiași articol din Codul administrativ, Guvernul
este autoritatea publică a puterii executive, care asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi
exercită conducerea generală a administraţiei publice și care, în vederea îndeplinirii rolului său,
Guvernul asigură funcţionarea echilibrată şi dezvoltarea sistemului naţional economic şi social.
Aceeaşi dublă dimensiune a activităţii – politică şi administrativă – este întâlnită şi în cazul
Preşedintelui care apare în mai multe ipostaze reglementate de art.80 din Constituţie, articol care
defineşte rolul constituţional al acestuia:
- reprezentant al statului român;

1
 - garant al independenţei naţionale, al unităţii şi al integrităţii teritoriale a ţării;
- mediator între puterile statului, precum şi între stat şi societate, în scopul de a veghea la
respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice.
În consecinţă, putem afirma în mod corect faptul că Preşedintele României emite acte care ţin de
administrarea publică, precum sunt decretele de numire în funcţii publice, cât şi acte cu caracter
eminamente politic, precum sunt mesajele adresate Parlamentului cu privire la principalele probleme
politice ale naţiunii.

2. Clasificarea formelor de activitate ale administraţiei publice

A. Iorgovan distingea între:
- acte care se realizează în regim de putere publică, precum sunt actele unilaterale de drept
administrativ, contractele administrative - categorii de acte care formează categoria actului
administrativ, în sens larg;
- acte care se realizează, în principal, într-un regim de drept civil, precum sunt actele
unilaterale ce nu realizează putere publică, contractele de drept civil.
O altă clasificare propusă de V. Vedinaş este:
- acte specifice administraţiei, respectiv acte prin care administraţia se comportă ca orice subiect
de drept;
- fapte materiale;
- operaţiuni administrative.

3. Actele juridice, operaţiunile administrative şi faptele materiale din sfera administraţiei

publice
3.1. Actele juridice
Actele juridice specifice dreptului administrativ au fost clasificate astfel:
- după criteriul modului de manifestare a voinţei emitentului:
- acte juridice unilaterale: actul administrativ şi actul juridic ce nu realizează putere
publică;
- acte juridice bilaterale sau multilaterale: contractele de drept civil, contractele
administrative;
- după regimul juridic aplicabil:
- acte ce se realizează, în principal, sub un regim de drept public: acte unilaterale
administrative (actele administrative stricto sensu), contractele administrative;
- acte ce se realizează, în principal, sub un regim de drept civil: acte unilaterale ce nu
realizează puterea publică, contractele de drept civil, încheiate de organele
administrative ca persoane juridice de drept privat.

2
3.2. Operaţiunile administrative şi faptele materiale
Acestea au următoarele trăsături comune relevate în doctrină:
- nu concretizează o manifestare de voinţă exprimată în scopul producerii unor efecte juridice, ci
sunt forme concrete, materiale, prin care se acţionează asupra realităţii existente. Credem totuşi, luând
în considerare un alt punct de vedere exprimat în doctrină, că în cazul faptelor materiale juridice,
efectele juridice pe care le pot produce se nasc în virtutea legii, spre deosebire de actele administrative
care produc efecte juridice datorită manifestării de voinţă a autorului lor. Nu doar acţiunea, ci şi
inacţiunea poate determina producerea unor efecte juridice, independent de manifestarea de voinţă a
vreunui subiect de drept, caz în care ne aflăm, de asemenea, în situaţia unui fapt material juridic. (R.N.
Petrescu, p.295) – exemple: construcţia unui spital, a unei şcoli de către un consiliu local, pe terenul
aflat în proprietatea unităţii administrativ-teritoriale respective, are drept consecinţe juridice:
dobândirea calităţii de proprietar al unităţii administrativ-teritoriale asupra construcţiei, obligaţia de a
plăti impozite, etc. De asemenea, degradarea acestei construcţii şi neefectuarea lucrărilor de reparaţii
necesare la timp, poate provoca prăbuşirea acesteia totală sau parţială, putându-se produce consecinţe
juridice, chiar prejudicii faţă de terţe persoane;
- scopul realizării acestora poate consta în mijlocirea emiterii/adoptării de acte administrative,
precum este avizul, sau în executarea legii la modul concret, precum sunt activităţile concrete de
prestare a unor servicii publice.

Acestea pot fi clasificate, conform doctrinei, astfel:

1. în funcţie de regimul juridic aplicabil:
- operaţiuni de putere (operaţiunile tehnico-administrative şi cele prin care se realizează servicii
publice);
- operaţiuni care nu se realizează într-un regim de putere (operaţiunile productive).
2. în funcţie de consecinţe:
- fapte/operaţiuni producătoare de efecte juridice;
- fapte/operaţiuni care produc efecte de altă natură, care pot avea şi conotaţii juridice.
3. în funcţie de scopul lor:
- fapte/operaţiuni prin care se realizează în mod direct misiunile administraţiei publice (cele de
prestare de servicii publice, cele legate de emiterea/punerea în executare a unor acte
administrative);
- fapte/operaţiuni prin care se mijloceşte realizarea obiectivelor administraţiei publice (precum
sunt aşa-numitele operaţiuni de birou sau de administraţie internă - operaţiunile tehnico-
administrative şi actele cu caracter politic).
Operaţiunile şi faptele materiale ale administraţiei publice se regăsesc în proporţie mai mare
decât actele juridice ale acesteia şi sunt realizate, în principal, de autoritățile și instituțiile aflate la baza

3
sistemului administraţiei publice, care au sarcini accentuate, mai multe în ceea ce priveşte executarea la
modul concret a legii şi prestarea de servicii publice.

4. Contractul administrativ

Contractul administrativ face parte din categoria actelor juridice contractuale ale administraţiei
publice, fiind încheiat, în principal, sub un regim de putere publică, de drept administrativ şi, în
subsidiar, sub regimul dreptului civil.
În legislaţia română actuală, noţiunea de contract administrativ a fost introdusă prin Legea nr.
554 din 2004 a contenciosului administrativ, care în art.2 lit.c 1) precizează că "sunt asimilate actelor
administrative şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a
bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice,
achiziţiile publice, prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative".
Aceste prevederi legale nu exclud posibilitatea, din contră, o recunosc şi înscriu ca atare prin acelaşi
text legal, ca prin legi speciale să poată fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse
competenţei instanţelor de contencios administrativ.

2. Actul administrativ – definiţie şi trăsături

Actul administrativ reprezintă cea mai importanta formă prin care administraţia publică îşi
realizează sarcinile.
Legislaţia în vigoare, în special Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu
modificările şi completările ulterioare (denumită în continuare Legea nr.554/2004), foloseşte noţiunea
de act administrativ, pentru a se exprima juridic corect şi univoc, pentru a desemna aceeaşi categorie de
acte juridice ale administraţiei publice, luându-se astfel în considerare prevederile constituţionale ale
art.52 şi ale art. 126.
Prin art.2 lit.c) din Legea nr.554/2004, actul administrativ, în sens restrâns, este definit ca fiind
actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere
publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere,
modifică sau stinge raporturi juridice. După cum amintit deja mai sus, legea asimilează actelor
administrative şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a
bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea de servicii publice,
achiziţiile publice.
Trăsăturile actul administrativ sunt următoarele:
1. forma juridică principală de activitate a administraţiei publice
Din punct de vedere al importanţei efectelor pe care le produc pentru cei cărora le sunt adresate,
actul administrativ reprezintă forma principală de activitate a administraţiei publice. Însă, din punct de

4
vedere cantitativ, predominante nu sunt acestea decât la nivelul autorităților și instituțiilor publice aflate
în vârful administraţiei publice pentru că la baza acesteia predomină faptele materiale şi operaţiunile
administrative.
2. manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui regim de putere publică
Actul administrativ reprezintă exteriorizarea voinţei interne a unui organ al administraţiei publice
de a produce efecte juridice, această manifestare de voinţă a organului administrativ trebuie să fie
expresă, univocă şi neindoielnică.
Refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri privitoare la un drept subiectiv, precum şi
nesoluţionarea cererii în termenul legal de către autorităţile publice reprezintă, de asemenea în virtutea
legii, acte administrative asimilate.
Actul administrativ reprezintă o manifestare de voinţă unilaterală în sensul că emiterea actului
administrativ reprezintă concretizarea unei singure voinţe juridice, anume cea a emitentului, nefiind
solicitat vreun consimţământ celor cărora li se adresează acest act, persoane fizice sau persoane juridice
de drept privat sau alte autorităţi, organe sau instituţii publice.
Chiar şi în cazul în care la adoptarea actului participă mai multe persoane fizice (spre exemplu mai
mulţi funcţionari publici din cadrul unei serviciu sau direcţii sau din servicii sau direcţii diferite), actele
emise de acestea aparţin nu acestor persoane, în mod individual, ci organului colegial, autorităţii sau
instituţiei publice din care fac parte acestea. Acordul de voinţă al membrilor organului colegial,
autorităţii sau instituţiei publice reprezintă doar modalitatea procedurală de exprimare a voinţei juridice
a respectivului organ, autorităţi sau instituţii publice fără să modifice caracterul unilateral al acestei
voinţe. Asadar, caracterul unilateral al actului nu decurge din numărul de persoane care participă la
adoptarea actului administrativ în cauză pentru că aceste persoane acţionează în vederea exercitării
competenţei acelei autorităţi.
Caracterul unilateral al unui act administrativ se menţine şi în cazul în care actul este emis cu
participarea mai multor autorităţi publice, respectiv a unei instituţii sau autorităţi sau organ al
administraţiei publice, pe de o parte, şi a unui organism de drept privat, pe de altă parte, pentru că în
acest caz acest acord de voinţă reprezintă, de fapt, o modalitate procedurală prin care se exprimă o
voinţă unică aparţinând autorităţilor ce reprezintă cele două categorii.
În cazul în care actul administrativ este emis urmare adresării unei cereri prealabile, este necesar a
distinge între situaţia în care această cerere este formulată chiar de emitentul actului către
autoritatea/instituţia/organul administrativ sau şeful ierarhic superior, şi situaţia în care o astfel de
cerere este formulată de beneficiarul actului administrativ, caz în care este o condiţie procedurală
necesară pentru emiterea actului, aşadar nu o manifestare de voinţă juridică exprimată de beneficiar şi
preluată de emitentul actului. Renunţarea beneficiarului la exerciţiul dreptului sau chiar la dreptul
subiectiv recunoscut de actul administrativ solicitat nu va avea ca efect încetarea producerii de efecte
juridice de către actul în cauză, precum nici revocarea actului administrativ nu este condiţionată de

5
exprimarea vreunui acord de voinţă de către beneficiarul acestuia, fiind o decizie ce aparţine exclusiv
organului emitent al actului sau autorităţii ierarhic superioare, după caz.

Actul administrativ este supus exclusiv unui regim de putere publică pentru că acesta concretizează
voinţa autorităţilor/instituţiilor/organelor administraţiei publice ca subiecte în raporturile juridice de
drept administrativ, ceea ce presupune exerciţiul autorităţii publice. Aceste acte sunt obligatorii pentru
toţi destinatarii săi şi chiar şi pentru autoritatea/instituţia/organul administraţiei publice ierarhic
superior, cel puţin până la momentul la care este modificat, revocat, anulat, etc. Acest regim de putere
publică justifică atât obligativitatea actelor administrative, cât şi executarea acestora din oficiu,
nemaifiind necesară o investire suplimentară cu formulă executorie.

3. exercitarea de către instanţa de judecată, de regulă instanţa de contencios administrativ, a unui

control de legalitate
Cadrul constituţional pentru susţinerea acestei trăsături a actului administrativ este reprezentată de
prevederile art.52 din Constituţia României, republicată, precum şi de cele ale art.126 alin. (6) din
aceeaşi lege fundamentală. Însă aceste prevederi constituţionale trebuie coroborate cu prevederile care
conturează cadrul legal de bază în materie, anume Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ,
cu modificările şi completările ulterioare, care reglementează, în esenţă, condiţiile şi limitele exercitării
dreptului persoanei vătămate de o autoritate publică, precum şi aspecte de natură procedurală.
Potrivit prevederilor Legii nr.554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi a altor
acte normative relevante în domeniu, pentru anumite categorii de acte administrative, este reglementată
o procedură specială de atacare în instanţă, procedură ce derogă de la cadrul legal de bază amintit.

Pe de altă parte, nu toate actele administrative pot fi supuse unui control judecătoresc în faţa
instanţelor de judecată.

4. emitentul poate fi autoritate, organ sau instituţiei a administraţiei publice; o autoritate sau
instituţie publică ce exercită atribute de putere publică, dar care nu face parte din administraţia
publică, sau o persoană de drept privat împuternicită să presteze anumite servicii publice
Însăşi prevederea constituţională, anume art.52, se referă la actele administrative emise de autorităţi
publice, aşadar nu doar la cele emise de autorităţi, instituţii sau organe ale administraţiei publice.

5. actul administrativ produce efecte juridice, în sensul că dă naştere, modifică sau stinge drepturi
şi obligaţii, specifice raporturilor de drept administrativ
Fiind o specie a actului juridic este de domeniul evidenţei faptul că şi actul administrativ este emis
sau adoptat, după caz, cu intenţia de a produce efecte juridice, anume de a naşte, modifica sau stinge
raporturi juridice de drept administrativ.

6
 3. Actul administrativ – clasificare

Clasificarea actelor administrative se poate face în functie de mai multe criterii dintre care selectăm
următoarele:
1) în funcţie de organul emitent, actele administrative se împart în:
a. acte care emană de la autorităţi administrative;
b. acte care emană de la alte autorităţi sau instituţii publice;
c. acte care emană de la persoane private autorizate să presteze activităţi de interes public.
2) în funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produc se împart în:
a. acte administrative normative care cuprind reglementări generale şi impersonale,
opozabile erga omnes;
b. acte administrative individuale ce produc efecte juridice faţă de unul sau mai multe
subiecte de drept determinate;
c. acte administrative cu caracter intern ale unei autorităţi/instituţii/organ al administraţiei
publice, sau care exercită prerogative de putere publică, dar nu fac parte din această
administraţie. Acestea pot, la rândul lor, să aibă un caracter normativ sau individual în
funcţie de natura reglementărilor pe care le conţin şi asupra căreia, de regulă, se ajunge a
se dezbate în faţa instanţei de judecată.

Cât priveşte acte administrative individuale, acestea la rândul lor se împart în:
- acte prin care se stabilesc drepturi şi obligaţii unui subiect de drept determinat
- acte de atribuire a unui statut personal
- acte de aplicare a constrângerii administrative
- acte cu caracter jurisdicţional.
Referitor la actul administrativ-jurisdicţional considerăm necesar a face unele precizări. Întâi de
toate acesta este definit chiar prin art.2 lit.d) coroborat cu lit.e) din Legea nr. 554/2004, cu modificările
şi completările ulterioare, ca fiind actul emis de o autoritate administrativă învestită, prin lege organică,
cu atribuţii de jurisdicţie administrativă specială, prin aceasta din urmă înţelegându-se activitatea
înfăptuită de o autoritate administrativă care are, conform legii organice speciale în materie,
competenţa de soluţionare a unui conflict privind un act administrativ, după o procedură bazată pe
principiile contradictorialităţii, asigurării dreptului la apărare şi independenţei activităţii administrativ-
jurisdicţionale. Pentru a ne afla în prezenţa unui astfel de act este necesar, aşadar, ca:
- actul să fie emis de către o autoritate administrativă, aşadar nu de orice autoritate publică,
precum nici de o structură nestatală;
- autoritatea administrativă emitentă să aibă atribuţii de a soluţiona un conflict;

7
 - conflictul să se soluţioneze cu citarea părţilor şi cu respectarea principiului
contradictorialităţii;
- părţilor să le fie recunoscute dreptul de a fi reprezentate sau asistate de un avocat.
Actul administrativ-jurisdicţional este exceptat de la principiul revocabilităţii actelor
administrative, ceea ce nu înseamna că se bucură de autoritate de lucru judecat, şi este susceptibil de a
fi atacat în contenciosul administrativ conform prevederilor Legii nr. 554/2004, cu modificările şi
completările ulterioare.