Drept administrativ II

An universitar: 2019-2020

Cursul 1 ACTIVITATEA AUTORITATILOR ADMINISTRATIEI PUBLICE

I. Noţiuni generale privind activitatea autorităţilor administraţiei

publice

Activitatea autorităţilor administraţiei publice, ca orice tip de activitate umană, se

poate exprima prin două forme: prin acte (juridice) administrative şi prin fapte
administrative.
Potrivit profesorului Tudor Drăganu1, actele juridice reprezintă acele manifestări
de voinţă făcute în scopul de a produce efecte juridice, a căror realizare este
garantată prin forţa de constrângere a statului, în condiţiile prevăzute de normele
juridice în vigoare.
Actele administrative constituie o specie a actelor juridice şi reprezintă şi
formele concrete de realizare a activităţii executive2.
Actele juridice ale administraţiei publice reprezintă aşadar manifestările de
voinţă ale acesteia, săvârşite în scopul de a aduce o schimbare în ordinea juridică
existentă.
Actele juridice pe care le va adopta, emite sau încheia o autoritate a
administraţiei publice pot fi împărţite în două categorii3:
a) Acte specifice administraţiei: acte administrative sau contracte
administrative
b) Acte prin care administraţia se comportă ca orice subiect de drept în
relaţie cu alte subiecte de drept: acte juridice supuse regimului dreptului
comun (ex: contracte civile)

1
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Ed. Ştiinţifică , Bucureşti, 1959, p. 8.
2
Ilie Iovănaş, Dreptul administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Ed. Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 1977, p.9.
3
Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ed. a X-a, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2017, p. 326. A se vedea şi
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II, ed.4, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 11.

1
 Faptele materiale şi operaţiunile administrative ale administraţiei publice,
care constituie cea mai mare parte a activităţii autorităţilor administraţiei publice,
pot fi clasificate astfel:
1. După criteriul regimului juridic în care se realizează:
a) Operaţiuni de putere publică (operaţiuni tehnico-administrative şi
cele prin are se realizează servicii publice)
b) Operaţiuni care nu se realizează în regim juridic de putere publică
(operaţiuni productive)4
2. După consecinţele pe care le produc:
a) Fapte/operaţiuni producătoare de efecte juridice
b) Alte operaţiuni care produc efecte de altă natură, care au şi relevanţă
juridică
3. După scopul lor, distingem:
a) Fapte şi operaţiuni prin care se realizează în mod direct misiunile
administraţiei publice (cele de prestare a serviciilor publice sau cele
legate de emiterea sau punerea în executare a unor acte
administrative)
b) Fapte şi operaţiuni prin care se mijloceşte realizarea obiectivelor
administraţiei publice (operaţiunile tehnico-administrative şi actele
cu caracter politic – operaţiuni de birou / de administraţie internă)
c) Fapte materiale de producţie

Obs: Administraţia publică înseamnă mai mult fapte şi operaţiuni

materiale şi mai puţin acte juridice.

Trăsăturile faptelor materiale şi operaţiunilor administrative ale

administraţiei publice:
1. Nu concretizează o manifestare de voinţă expresă de a da naştere, modifica
sau stinge drepturi şi obligaţii
2. Au ca scop, de cele mai multe ori, mijlocirea emiterii /adoptării actelor
administrative şi executarea legii

4
A se vedea Antonie Iorgovan, op.cit., p. 8.

2
 II. Actul administrativ (AA): definiţii, trăsături, clasificare

1. Definiţii AA

Din punct de vedere juridic, actul administrativ este cea mai importantă din
formele prin care administraţia publică îşi realizează misiunea. Potrivit d-lui Prof.
Antonie Iorgovan, prin act administrativ înţelegem acea formă juridică
principală a activităţii organelor administraţiei publice, care constă într-o
manifestare unilaterală şi expresă de voinţă de a da naştere, a modifica sau a
stinge drepturi şi obligaţii, în realizarea puterii publice, sub controlul principal de
legalitate al instanţelor judecătoreşti5.
Potrivit d-nei Prof. Verginia Vedinaş, actul administrativ reprezintă forma
juridică principală de activitate a administraţiei publice, care constă într-o
manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui regim de putere
publică precum şi controlului de legalitate al instanţelor judecătoreşti, care emană
de la autorităţi administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin
care se nasc, se modifică sau se sting drepturi şi obligaţii corelative6.

2. Trăsăturile actului administrativ7

 Este forma juridică principală de activitate a administraţiei publice

Trebuie menţionat că actul administrative nu este singura formă juridică prin
care lucrează administraţia publică, dar este forma cea mai importantă.
Administraţia îşi realizează activitatea şi prin intermediul faptelor materiale. La
autorităţile administraţiei publice aflate la baza organizării administraţiei
publice regăsim mult mai multe fapte materiale, pe când la autorităţile plasate
la vârful ierarhiei administrative regăsim mult mai des emiterea de acte
administrative.
 Reprezintă o manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui
regim de putere publică
5
Antonie Iorgovan, op.cit., p.25.
6
Verginia Vedinaş, Tratat teoretic şi practic de drept administrativ, vol. II, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2018,
p. 27.
7
Idem, p. 27-34.

3
 Această trăsătură este determinată de regimul de putere publică în care se
emit/adoptă actele administrative.
Prin regim de putere publică înţelegem, potrivit Codului administrativ,
ansamblul prerogativelor şi constrângerilor prevăzute de lege în vederea
exercitării atribuţiilor autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice şi care le
conferă posibilitatea de a se impune cu forţă juridică obligatorie în
raporturile lor cu persoane fizice sau juridice, pentru apărarea interesului
public.
De regimul de putere publică se leagă caracterul obligatoriu al AA şi
executarea acestuia din oficiu. Voinţa juridică se exprimă în mod expres, în
scopul de a determina o modificare în realitatea juridică existentă, urmărind
să dea naştere, să modifice sau să stingă drepturi şi obligaţii. De asemenea,
nu este necesar acordul persoanei căreia i se adresează (caracterul unilateral
al AA).
 Regimul de putere publică nu exclude exercitarea de către instanţele
judecătoreşti a unui control de legalitate
Potrivit art. 52 şi art. 126 alin.(6) din Constituţia României şi Legii nr. 554/2004
a contenciosului administrativ, actul administrativ este supus controlului de
legalitate exercitat de instanţele de contencios administrativ. Sunt prevăzute
şi excepţii, actele care privesc raporturile cu Parlamentul şi actele de
comandament cu caracter militar fiind exceptate de la acest control.
 Poate emana de la autorităţi administrative / alte autorităţi publice sau de la
persoane private autorizate de administraţia publică să presteze servicii
publice
Spre exemplu, universităţile de învăţământ particulare pot emite diplome de
absolvire care au natura juridică a unui act administrativ emis prin delegaţie.
De asemenea, deşi Parlamentul face parte din puterea legislativă, activitatea
sa presupune şi realizarea de activităţi cu caracter administrativ, şi, în acest
sens, presupune şi emiterea de acte administrative (denumite acte
administrative – mijloc)
 Produce efecte juridice care pot consta în naşterea, modificarea sau se stingerea
unor drepturi şi obligaţii.

4
 3. Clasificarea actelor administrative8

A. După organul de la care emană:

 Acte care emană de la autorităţi administrative de stat / autonome locale

(denumite şi acte administrative - scop)
 Acte care emană de la alte autorităţi publice decât cele administrative (acte
administrative - mijloc)
 Acte care emană de la persoane private autorizate să presteze anumite
servicii publice (acte administrative emise prin delegaţie)

B. După întinderea efectelor juridice:

 Acte administrative normative: cuprind reglementări de principiu, aplicabile

unui număr nedeterminat de persoane. Ele produc efecte juridice generale şi cu
aplicabilitate erga omnes.
 Acte administrative individuale: produc efecte juridice faţă de un subiect de
drept determinat (ex: autorizaţii, diplome, certificate, permise, procese verbale de
contravenţie, acte administrative cu caracter jurisdicţional)
 Acte administrative cu caracter intern: se aplică în interiorul unei autorităţi sau
instituţii publice şi produc efecte asupra personalului acestora (pot fi la rândul lor
normative sau individuale)

C. După numărul manifestărilor de voinţă pe care le conţin:

 Acte administrative simple : care încorporează o singură manifestare de

voinţă juridică
 Acte administrative complexe: care încorporează două sau mai multe
manifestări de voinţă juridică. In această categorie intră actele emise cu
acordul sau aprobarea unui alt organ / altor organe.

8
Verginia Vedinaş, Tratat..., op.cit., p. 35-38

5
 D. După modalitatea în care se concretizează actul:

 Acte administrative tipice: acele manifestări unilaterale şi exprese de voinţă

juridică, prin care, în regim de putere publică, se nasc, se modifică sau se sting
drepturi şi obligaţii corelative
 Acte administrative asimilate: nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri
(refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri şi nesoluţionarea în teremenul
prevăzut de lege a unei cereri) şi contractele administrative .

6
Cursuri 2 - 5

I. Consideraţii privind regimul juridic al actelor administrative (AA)

Regimul juridic al actelor administrative cuprinde totalitatea condiţiilor de

fond şi de formă care conturează "personalitatea" actelor administrative în
circuitul juridic9.
Dimensiunile regimului juridic al actelor administrative cuprind, potrivit dnei
Profesor Verginia Vedinaş, următoarele elemente10 :
- Condiţiile de validitate ale actului administrativ (condiţiile care privesc forma şi
fondul AA)
- Procedura de emitere sau de adoptare a AA
- Forţa juridică şi efectele juridice ale AA
- Controlul exercitat asupra AA

II. Condiţiile de validitate ale actelor administrative

1. Noţiuni introductive

Legalitatea este analizată în doctrina juridică românească ca o dimensiune

esenţială a statului de drept, Constituţia României precizând din art. 1 alin. 3 că
« România este stat de drept, democratic şi social. »
Profesorul Tudor Draganu definea statul de drept ca "acel stat care, organizat
pe baza principiului separaţiei puterilor statului, în aplicarea căruia justiţia
dobândeşte o reală independenţă, şi urmărind prin legislaţia sa promovarea
drepturilor şi libertăţilor inerente naturii umane, asigură respectarea strictă a
reglementărilor sale de către ansamblul organelor lui, în întreaga lor activitate"11.

9
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, op.cit. , vol. II, 2005, p. 41.
10
Verginia Vedinaş, Tratat de drept administrativ, op.cit., vol. II, 2018, p. 38-39.
11
Tudor Drăganu, Introducere în teoria şi practica statului de drept, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1992, p. 10.

7
 Principiul legalităţii semnifică aşadar :
- Pe de o parte, supremaţia legii, toate subiectele de drept fiind obligate să se
supună legii, începând de la Legea fundamentală şi continuând cu celelalte acte
normative, respectând principiul ierarhiei actelor juridice ;
- Pe de altă parte, baza legală a tuturor acţiunilor subiectelor de drept trebuie să
se încadreze în limitele dreptului.
Cei mai mulţi autori califică legalitatea ca un principiu fundamental care stă
la baza fenomenului administrativ şi căruia i se subordonează acţiunea
administraţiei publice12, dar şi ca element central al regimului actelor
administrative13.
Legalitatea actului administrativ reprezintă aşadar, potrivit opiniei dnei
Profesor Verginia Vedinaş, conformitatea actului respectiv cu Legea
fundamentală, cu legile elaborate de Parlament, cu ordonanţele şi hotărârile de
Guvern şi cu toate celelalte acte normative care au o forţă juridică
superioară14.
Principiul legalităţii este recunoscut şi aplicat în sistemele de drept ale statelor
membre cât şi în dreptul Uniunii Europene15. Astfel, Curtea de Justiție a Uniunii
Europene controlează legalitatea actelor legislative, a actelor Consiliului, ale
Comisiei și ale Băncii Centrale Europene, altele decât recomandările și avizele, și a
actelor Parlamentului European și ale Consiliului European menite să producă efecte
juridice față de terți. Aceasta controlează, de asemenea, legalitatea actelor
organelor, oficiilor sau agențiilor Uniunii destinate să producă efecte juridice față
de terți. În acest scop, Curtea are competența să se pronunțe cu privire la acțiunile
formulate de un stat membru, de Parlamentul European, de Consiliu sau de
Comisie, pentru motive de necompetență, de încălcare a unor norme fundamentale
de procedură, de încălcare a tratatelor sau a oricărei norme de drept privind
aplicarea acestuia ori de abuz de putere. Orice persoană fizică sau juridică poate
formula o acțiune împotriva actelor al căror destinatar este sau care o privesc direct
și individual, precum și împotriva actelor normative care o privesc direct și care nu
presupun măsuri de executare, potrivit art. 263 din TFUE.

12
Emil Bălan, Instituţii administrative, Ed. C.H.Beck, Bucureşti, 2008, p. 26.
13
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, op.cit. , vol. II, 2005, p. 41.
14
Verginia Vedinaş, Tratat de drept administrativ, op.cit., vol. II, 2018, p. 42.
15
A se vedea Elisabeta Slabu, Buna administrare în spaţiul administrativ european, Ed. C.H.Beck, Bucureşti,
2018, p. 88-90 şi p. 175-195.

8
 Caracterul obligatoriu al legii se referă atât la acţiunea fiecărui individ cât şi la
acţiunea statului, prin autorităţile sale, toate aceste subiecte de drept trebuind să
considere respectarea legii ca şi conduită socială obligatorie16.

2. Condiţiile de legalitate ale actelor administrative

Doctrina juridică administrativă susţine ca esenţiale următoarele condiţii generale

de legalitate ale actelor administrative17:
1) Respectarea principiului supremaţiei Constituţiei în emiterea/adoptarea
actelor administrative
2) Respectarea principiului legalităţii în emiterea/adoptarea actelor
administrative
3) Actul administrativ trebuie să fie emis / adoptat de organul competent,
în limitele competenţei sale ( dacă actul administrativ emană de la un organ
necompetent, intervine cea mai drastică sancţiune, denumită inexistenţa
actului, iar dacă actul administrativ emană de la organul competent dar
acesta îşi depăşeşte limitele de competenţă, intervine excesul de putere,
care va putea fi evaluat de către instanţele judecătoreşti)
4) Forma actului administrativ şi procedura de emitere să fie cele
prevăzute de lege
In doctrina de specialitate s-a propus o mărire a sferei condiţiilor de legalitate,
pentru o monitorizare mai atentă a eficienţei activităţii administraţiei publice, în
vederea creşterii gradului de încredere al cetăţenilor şi a respectării principiului
securităţii juridice şi sociale. Este utilizată noţiunea de oportunitate a actelor
administrative, care se află în strânsă legătură cu cea de putere discreţionară a
administraţiei publice.
Oportunitatea actului administrativ derivă din capacitatea pe care o are
autoritatea care emite actul de a alege, din mai multe soluţii posibile, pe cea
care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie satisfăcut18.
Dacă legalitatea semnifică faptul că actul corespunde literei legii, oportunitatea
reprezintă conformitatea actului administrativ cu spiritul legii.

16
Cristian Ionescu, Regimuri politice contemporane, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, p. 46.
17
Verginia Vedinaş, Tratat de drept administrativ, op.cit., vol. II, 2018, p. 43-44.
18
Verginia Vedinaş, Tratat de drept administrativ, op.cit., vol. II, 2018, p.42.

9
 Prin putere discreţionară înţelegem marja de libertate lăsată la libera
apreciere a unei autorităţi de a recurge la orice mijloace de acţiune, în limitele
competenţei sale, în vederea atingerii scopului urmărit de legiuitor19.
Aşadar, oportunitatea unui act administrativ poate fi stabilită în funcţie de anumite
criterii de referinţă. Astfel, un prim criteriu este cel de timp, mai precis momentul
în are este emis un act administativ. Prin acest criteriu se urmăreşte a se respecta
specificitatea condiţiilor de muncă şi de viaţă din zona respectivă, valorile cutumiare /
tradiţiile şi obiceiurile specifice, nevoile reale ale unei comunităţi în care urmează să
îşi producă efectele un act administrativ, mijloacele pe care le implică aplicarea
actului administrativ20.
Cei mai multi specialişti ai dreptului administrativ consideră că judecătorul de
contencios administrativ care a fost învestit cu verificarea legalităţii unui act
administrativ, are competenţa să se pronunţe atât asupra elementelor de legalitate,
cât şi asupra celor de oportunitate21. Cele mai multe instanţe judecătoreşti apreciază
însă că nu sunt competente să exercite un control de oportunitate al actelor
administrative, în sensul restrângerii puterii discreţionare a administraţiei publice,
această competenţă revenind exclusiv unor autorităţi administrative.
In doctrină însă s-a propus chiar remodelarea condiţiilor de legalitate ale
actului administrativ, în sensul ca actul să fie conform cu interesul public ocrotit de
lege (scopul legii), să fie necesar într-o societate democratică, să fie proporţional cu
situaţia care a determinat emiterea lui şi să nu fie discriminatoriu.

3. Forma actului administrativ

Conceptul de formă desemnează structura internă şi externă a unui conţinut,

modul de organizare şi elementele din care se compune22.
Prin forma pe care o îmbracă actele administrative acestea se delimitează de
actele juridice civile, accentul punându-se pe formalism, spre deosebire de actele
juridice civile, cărora li se aplică principiul consensualismului.

19
F.Ciorăscu, C.-G., Gălăţanu, Conceptul de putere discreţionară în administraţia publică, în Reformele
administrative şi judiciare în perspectiva integrării europene, Secţiunea pentru ştiinţe juridice şi administrative,
Caietul Ştiinţific nr. 7/2005, Institutul de Ştiinţe Administrative Paul Negulescu, p. 328.
20
Verginia Vedinaş, Tratat de drept administrativ, op.cit., vol. II, 2018, p.45.
21
Idem, p. 49.
22
Mic dicţionar academic, Ed. Univers Enciclopedic, Bucureşti, 2002, p. 453.

10
 De regulă, forma actului administrativ este cea scrisă, motivat şi de faptul
că actul administrativ trebuie comunicat/publicat pentru a produce efecte
juridice. Actele administrative individuale pot avea şi o formă orală, în situaţii expres
prevăzute de lege (ex : avertismentul oral). Cele mai multe acte administrative
îmbracă însă forma scrisă, această formă fiind considerată ca o garanţie a
legalităţii actului administrativ23.
Actele administrative normativ îmbracă numai forma scrisă, prevăzându-se
şi obligativitatea publicării lor pentru a putea produce efecte juridice. Astfel, H.G. si
O.G. se publică în Monitorul Oficial, sub sancţiunea inexistenţei actului respectiv.
Aşadar, în general, forma scrisă reprezintă o condiţie de validitate a actului
administrativ.
De necesitatea formei scrise se leagă şi alte condiţii de concretizare
exterioară a actului24 :
 Limba în care este redactat actul este limba oficială a statului, limba
romana
 Actele administrative trebuie motivate, aceasta constituind o garanţie a
respectării legii şi a ocrotirii drepturilor oamenilor
 Respectarea regulilor de redactare a actelor administrative normative
(a se vedea Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă
pentru elaborarea actelor normative)
 Antetul, numărul, datarea, semnarea şi contrasemnarea actului
administrativ

4. Procedura emiterii sau adoptării actelor administrative

Din punct de vedere terminologic, autoritătile administrative unipersonale emit

acte administrative, iar cele colegiale adoptă acte administrative. Emiterea sau
adoptarea unui act administrativ presupune parcurgerea unor proceduri, care sunt
cunoscute anterior. Aceste forme procedurale, denumite în general operaţiuni
tehnico-administrative, iniţiază şi menţin sistemul decizional administrativ.
In practică au fost identificate trei categorii de forme procedurale, clasificate :
 în funcţie de momentul în care intervin :

23
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, op.cit., 1959, p. 121.
24
Verginia Vedinaş, Tratat de drept administrativ, op.cit., vol. II, 2018, p. 52-56.

11
 a) Forme procedurale anterioare emiterii/adoptării actului administrativ
b) Forme procedurale concomitente emiterii/adoptării actului administrativ
c) Forme procedurale ulterioare emiterii/adoptării actului administrativ
 In funcţie de consecinţele juridice ale acestor forme procedurale :
a) Forme procedurale care produc prin ele însele efecte juridice
b) Forme procedurale care au implicaţii în ceea ce priveşte legalitatea actelor
administrative
c) Forme procedurale care nu afectează legalitatea actelor administrative

5. Forme procedurale anterioare emiterii/adoptării actului administrativ

Sunt cel mai des întâlnite forme procedurale : studii, statistici, proiecte, prouneri,
anchete, referate, rapoarte, sesizări, avize , acorduri prealabile.
Avizele şi acordurile prealabile sunt cele care prezintă cea mai mare
relevanţă. Avizele nu produc efecte juridice prin ele însele. Avizele sunt analizate în
doctrina juridică sub denumirea de acte pregătitoare.
Avizele reprezintă puncte de vedere care sunt solicitate altui organ de către
autoritatea care doreste să emita / adopte actul. Avizele pot fi :
 Avize facultative : cand organul emitent nu este obligat nici să solicite nici
să respecte avizul dacă l-au primit
 Avize consultative : cand legea prevede obligativitatea obţinerii lor şi
dreptul de a le respecta sau nu
 Avizele conforme : acele avize obligatorii atât de a fi cerute cât şi de a fi
respectate.
Acordul reprezintă consimţământul pe care îl dă un organ public altui organ, în
vederea emiterii de către cel din urmă a unui act administrativ. Acordul poate fi
prealabil, concomitent sau ulterior emiterii actului administrativ.

6. Forme procedurale concomitente adoptării/emiterii actelor

administrative

Se întâlnesc de obicei la organele colegiale, şi pot fi : cvorumul, regula

semnării şi contrasemnării actului, motivarea.
12
 Cvorumul reprezintă numărul minim de membri prevăzut de lege pentru
întrunirea valabilă a unui organ colegial25. Spre ex: cvorumul şedinţelor Consiliului
Judeţean este reprezentat de prezenţa majorităţii consilierilor judeţeni în funcţie.
Aceeaşi regulă se aplică şi în cazul şedinţelor Consiliului Local.
Majoritatea impusă de lege pentru votarea actului reprezintă numărul de
voturi necesare a fi exprimate de membrii unui organ colegial pentru adoptarea
unui act administrativ, număr stabilit prin lege26.
Sunt cunoscute trei tipuri de majorităţi27:
- Majoritate simplă: impune pentru adoptarea unui act administrativ votul
majorităţii membrilor organului colegial prezenţi la şedinţă (numărul mai mare
decât jumătate din totalul membrilor prezenţi la şedinţă din organul colegial, sub
condiţia îndeplinirii cvorumului)
- Majoritate absolută: impune pentru adoptarea unui act adminstrativ votul
majorităţii membrilor care compun organul colegial (numarul mai mare decât
jumătate din numărul membrilor în funcţie din organul colegial)
- Majoritate calificată: reprezintă două treimi din numărul membrilor care compun
organul colegial.
Aşadar, a nu se confunda cele două noţiuni: cvorum şi majoritate. Cvorumul se
referă la numărul de membri necesar pentru ca un organ să lucreze valabil.
Majoritatea se referă la numărul de voturi necesare ca un act să fie legal
adoptat.
Regula semnării şi contrasemnării actului – este impusă in primul rând de
Constituţie, în art. 100 pentru actele Preşedintelui şi art. 108 pentru actele
Guvernului. Reprezintă operaţiunea care este realizată de un alt organ
administrativ / o structură din interiorul acestuia îşi depune semnătura pe actul
administrativ, după semnătura organului de la care emană actul, în semn de
acord şi asumare a executării sau de confirmare a legalităţii actului
administrativ respectiv28.
Astfel, hotărârile şi ordonanţele de Guvern sunt semnate de către prim-ministru şi
sunt contrasemnate de către miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare. De
asemenea, dispoziţiile primarului şi ale preşedintelui consiliului judeţean sunt
25
Potrivit art. 5 lit. ţ) din Codul administrativ.
26
Potrivit art. 5 lit. bb) din Codul administrative.
27
A se vedea şi Verginia Vedinaş, Tratat…, op.cit., vol. II, p. 70-71.
28
E. Albu, Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2008, p. 56.

13
contrasemnate de către secretarul general al unităţii administrativ-teritoriale, potrivit
Codului administrativ.
Motivarea – reprezintă enunţarea motivelor de fapt şi de drept pentru care
autorul a considerat justificată adoptarea/emiterea actului administrativ. ICCJ a
subliniat că motivarea actului administrativ este esenţială pentru exercitarea
controlului de legalitate pe care îl înfăptuieşte instanţa de judecată29. Motivarea
reprezintă o condiţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ30.

7. Forme procedurale ulterioare emiterii actului administrativ :

comunicarea actelor individuale şi publicarea actelor normative /
individuale

Comunicarea – operaţiunea procedurală care vizează actele administrative cu

caracter individual, care produc efecte juridice din momentul comunicării către cei
interesaţi, fie prin predarea directă, fie prin afişare la domiciliul sau sediul celui vizat,
fie prin alte mijloace.
Codul administrativ, în art. 197, intitulat Comunicarea şi aducerea la cunoştinţă a
actelor administrative, stabileşte următoarele reguli:
(1) Secretarul general al unităţii/subdiviziunii administrativ-teritoriale
comunică actele administrative prevăzute la art. 196 alin. (1)31 prefectului în cel mult
10 zile lucrătoare de la data adoptării, respectiv emiterii.
(2) Hotărârile consiliului local se comunică primarului.
(3) Comunicarea, însoţită de eventualele obiecţii motivate cu privire la
legalitate, se face în scris de către secretarul general al unităţii/subdiviziunii
administrativ-teritoriale şi se înregistrează într-un registru special destinat acestui
scop.
(4) Hotărârile şi dispoziţiile se aduc la cunoştinţa publică şi se comunică,
în condiţiile legii, prin grija secretarului general al unităţii/subdiviziunii administrativ-
teritoriale.

29
Decizia nr. 2276/20.04.2010.
30
A se vedea şi Decizia 3550/2012 a ICCJ, comentată de R.N.Petrescu, în articolul Contribuţii ale jurisprudenţei
instanţei supreme la cristalizarea unor noţiuni şi dispoziţii din dreptul administrativ, RDP nr. 4/2016, p. 95.
31
E vorba de hotărârile de CL/CJ şi de dispoziţiile primarului / preşedintelui CJ

14
 (5) Hotărârile şi dispoziţiile, documentele şi informaţiile financiare, precum şi
alte documente prevăzute de lege se publică, pentru informare, în format electronic
şi în monitorul oficial local ….
Publicarea – vizează de regulă actele administrative normative, dar şi unele cu
caracter individual (excepţie fac actele cu caracter militar, care se comunică doar
celor interesaţi)32.
Codul administrativ, în art. 198, intitulat Actele administrative cu caracter
normativ, stabileşte în felul următor :
1) Hotărârile şi dispoziţiile cu caracter normativ devin obligatorii de la data
aducerii lor la cunoştinţă publică.
(2) Aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor şi a dispoziţiilor cu caracter
normativ se face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect.
(3) În unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei
minorităţi naţionale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor, stabilit la
ultimul recensământ, hotărârile cu caracter normativ se aduc la cunoştinţă publică
atât în limba română, cât şi în limba minorităţii respective.
De asemenea, art. 199 din Codul administrativ, intitulat Actele administrative cu
caracter individual, stabileşte următoarele :
(1) Comunicarea hotărârilor şi dispoziţiilor cu caracter individual către
persoanele cărora li se adresează se face în cel mult 5 zile de la data comunicării
oficiale către prefect.
(2) Hotărârile şi dispoziţiile cu caracter individual produc efecte juridice de la
data comunicării către persoanele cărora li se adresează.
(3) În unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei
minorităţi naţionale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor, stabilit la
ultimul recensământ, hotărârile cu caracter individual se comunică, la cerere, şi în
limba minorităţii respective.
Sancţiunea nerespectării acestor reguli este extrem de gravă : inexistenţa
actului administrativ.

32
A se vedea T. Drăganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p. 135.

15
 8. Efectele actelor administrative33

Semnifică acele consecinţe/modificări pe care actul le produce în realitatea

juridică şi nu numai. Ele pot fi clasificate astfel : efecte juridice şi alte efecte (de
natură economică, socială, culturală etc.)
In ceea ce priveşte efectele juridice ale actelor administrative, trebuie
analizate trei aspecte :
A. Momentul la care încep să se producă efectele
B. Intinderea efectelor juridice ale actelor administrative
C. Incetarea efectelor juridice ale actelor administrative

A. Momentul la care AA incep să producă efecte juridice :

Potrivit doctrinei34, deciziile administrative produc efecte de la intrarea lor

în vigoare, deci sunt imediat executorii. Pentru a putea determina acest moment
trebuie să avem în vedere autoritatea emitentă şi celelalte subiecte de drept
implicate.
- Pentru autoritatea emitentă, AA produce efecte din momentul adoptării
sale, aceasta având obligaţia de a-l face cunoscut, prin publicare sau
comunicare şi obligaţia de a nu-l modifica sau abroga decât după procedura
prevăzută de lege.
- Pentru celelalte subiecte de drept, care cad sub incidenţa AA, efectele se
produc din momentul intrării acestuia în vigoare, în funcţie de felul actului :
normativ sau individual. AA normative produc efecte juridice de la data
publicării lor, iar AA individuale de la data comunicării lor.
Sunt şi excepţii care sunt strict prevăzute de lege : HG şi decretele
Preşedintelui României trebuie obligatoriu publicate în Monitorul Oficial, sub
sancţiunea inexistenţei lor, în caz contrar.
In concluzie, AA încep să producă efecte juridice din momentul aducerii lor
la cunoştinţă, în formele prevăzute de lege.
De la principiul că AA încep să producă efecte juridice din momentul aducerii
lor la cunoştinţă sunt recunoscute o serie de excepţii :

33
Verginia Vedinaş, Tratat de drept administrativ,..., vol. II, op.cit., p. 82-89.
34
Idem, p. 83.

16
 I. AA care produc efecte juridice cu caracter retroactiv :

 AA recognitive sau declarative (ex : certificatele de stare civilă, care atestă

faptul juridic al naşterii / decesului, care s-a petrecut înaintea emiterii lor şi care
constată o o situaţie juridică preexistentă, ele producând efecte de la o dată
anterioară emiterii lor)
 AA care conţin dispoziţii de natură contravenţională (Constituţia consacră
principiul conform căruia legea produce efecte numai pentru viitor, cu excepţia
legii penale sau contravenţionale mai favorabile; în această categorie se
încadrează şi actele administrative normative care conţin reglementări în materie
contravenţională – e vorba aşadar de HG şi de HCl/HCJ care cuprind astfel de
reglementări)
 Actele de revocare sau de anulare ale unor AA : produc efecte de la data
intrării în vigoare a AA desfiinţat.
 AA cu caracter jurisdicţional , care soluţionează un litigiu de la data apariţiei lui
 AA cu caracter interpretativ, care desluşesc sensul unor prevederi cuprinse
în anumite AA normative, şi produc efecte de la data adoptării acelor AA .

II. AA care produc efecte juridice de la o dată ulterioară aducerii lor

la cunoştinţă

Este cazul OG, HG şi Decretelor Preşedintelui, care, potrivit Legii nr. 24/2000,
intră în vigoare la 3 zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, sau la
o dată ulterioară, prevăzută în textul AA. Trebuie menţionat că OUG intră în vigoare
la data publicării în Monitorul Oficial al României, sub condiţia depunerii la Camera
competentă să fie sesizată, dacă nu se precizează în conţinutul lor o dată ulterioară.

B. Intinderea efectelor juridice ale actelor administrative

Prin întinderea efectelor juridice ale actelor administrative înţelegem

determinarea acelor ramuri de drept în care AA, cu caracter normativ sau
individual, produc efecte juridice, precum şi delimitarea limitelor acestor efecte
în funcţie de spaţiu, timp şi subiectele de drept în raport cu care ele se produc.
17
 AA cu caracter normativ produc efecte juridice pentru dreptul administrativ dar şi
pentru alte ramuri de drept, cu excepţia celui penal. AA cu caracter individual produc
şi ele efecte juridice pentru dreptul administrativ, dar şi pentru alte ramuri de drept.
(de ex., actele de stare civilă produc efecte şi în sfera civilului)35.

Delimitarea limitelor efectelor AA în funcţie de spaţiu : se realizează, potrivit art.

7 din Noul Cod civil, astfel :
 AA normative adoptate de autorităţile AP centrale se aplică pe întreg
teritoriul ţării, afară de cazul când nu se prevede altfel ;
 AA normative adoptate de autorităţile AP locale se aplică numai in
raza lor de competenţă teritorială.

Delimitarea limitelor efectelor AA în funcţie de timp : se realizează între

momentul intrării în vigoare şi momentul ieşirii din vigoare a AA.
Sunt AA care nu fac referire în conţinutul lor la valabilitatea lor în timp. Spre
exemplu, în timpul stării de asediu, administraţia poate dispune anumite măsuri, prin
AA, care să dureze cât durează şi starea de asediu. Sunt şi AA care produc efecte
juridice în perioada de timp precizată în cuprinsul lor (ex. : licenţe de funcţionare,
autorizaţii de construcţie etc.).

Delimitarea limitelor efectelor AA în funcţie de subiectele de drept în raport

cu care ele se produc : acestea pot fi persoane fizice sau juridice, cetăţeni sau
apatrizi etc. In toate situaţiile, cel puţin unul din subiectele raportului juridic de drept
administrativ trebuie să fie un subiect de drept calificat, şi anume, autoritatea
emitentă a actului juridic36.

C. Incetarea producerii efectelor juridice de catre actele administrative

Incetarea producerii efectelor de către actele administrative are loc la momentul

scoaterii lor din vigoare. Ieşirea din vigoare a AA normativ are loc prin abrogare,

35
Idem, p. 86.
36
R.N.Petrescu, Drept administrativ, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2009, p. 444.

18
ajungere la termen, căderea în desuetudine sau declararea
neconstituţionalitătii actului normativ, atunci când e vorba de OG sau OUG.

Scoaterea din vigoare a unui AA poate avea loc astfel:

- Prin anulare, de catre instanţa de judecată, potrivit art. 52 şi 126 alin. 6 din
Constituţie şi Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrative
- Prin retractare/retragere, de către organul care l-a emis (ca specie a revocării)
- Prin abrogare de către organul emitent, organul ierarhic superior sau Parlament.
Abrogarea pune capăt efectelor actelor administrative pentru viitor, fără a putea
afecta efectele care s-au produs deja.
- Încetarea efectelor AA în alte moduri: intervenţia unui fapt material (ex.
Deces/executarea unei obligaţii materiale) / intervenţia prescripţiei

9. Suspendarea AA37

Suspendarea reprezintă operaţiunea juridică prin intermediul căreia

încetează temporar fie efectele AA (în tot sau în parte) fie exercitarea unui raport de
serviciu (de funcţie publică sau de demnitate publică).
Suspendarea, ca şi anularea, sunt dimensiuni ale regimului juridic al AA care au
o consacrare constituţională. Temeiul constituţional al suspendării ca modalitate
de întrerupere a efectelor AA este art. 123 alin.5 din Constituţie, care consacră
dreptul prefectului de a ataca în contencios administrative un act adoptat de un
consiliu local, consiliul judeţean sau primar, actul atacat fiind suspendat de drept.
De asemenea, art. 95 din Constituţie reglementează suspendarea din funcţie a
Preşedintelui României, iar art. 108 alin. 2 prevede suspendarea din funcţie a
ministrilor.

Regimul juridic al suspendării AA trebuie analizat sub mai multe aspecte,

astfel:
a) Cauzele care determină intervenţia suspendării
b) Efectele juridice ale suspendarii

37
V.Vedinaş, Tratat de drept administrativ, vol. II, op.cit., p. 90-92.

19
 c) Organele care pot dispune suspendarea
d) Categorii de suspendare.

a) Cauzele care pot determina intervenţia suspendării

Suspendarea apare ca o garanţie a asigurării legalităţii AA, care intervine în
situaţii de excepţie, când există dubii cu privire la legalitatea lui. De asemenea,
suspendarea poate interveni atunci când se aplică o sancţiune administrativ-
disciplinară unui funcţionar public/altei persoane care îşi desfăşoară actvitatea
într-o autoritate publică, în momentul în care există îndoieli în ceea ce priveşte
activitatea lui.
b) Efectele juridice ale suspendării unui AA
Se produce o întrerupere a efectelor actului, o încetare temporară a producerii
lor, urmând ca apoi, la dispariţia cauzelor care au determinat întreruperea, să se
producă fie repunerea în vigoare a AA, fie scoaterea lui din vigoare potrivit
prevederilor legale.
c) Organele care pot dispune suspendarea
Acestea pot fi: organul emitent al AA, organul ierarhic superior, instanţa de
judecată (în cadrul procedurii prealabile sau odată cu acţiunea principală şi chiar
ulterior introducerii acţiunii principale) , legiuitorul .
d) Tipurile de suspendare :
 Dupa organul care dispune suspendarea:
o suspendarea dispusă de legiuitor (de drept sau legală – ex:
suspendarea AA care este atacat de prefect, care este precizată de lege)
o suspendarea dispusă de anumite autorităţi publice: instanţa de
judecată (în cazul în care există motive bine justificate şi pericolul
producerii unor pagube iminente) sau alte autorităţi publice (ex:
suspendarea de către Preşedinte a ministrului faţă de care s-a cerut
urmărirea penală / suspendarea Preşedintelui prin hotărârea
Parlamentului etc.)
 După întinderea efectelor suspendării:
o suspendare totală (când e vizat AA în integralitatea lui)
o parţială (suspendarea vizează doar anumite părţi ale AA).

20
 10. Revocarea actelor administrative38

Revocarea reprezintă o modalitate de încetare totală sau parţială a efectelor

unui act juridic, care este determinate de anumite vicii de nelegalitate sau de
neoportunitatea AA.
Revocarea este definită ca operaţiunea juridică prin care organul emitent sau
organul ierarhic superior desfiinţează un AA.
Baza legală a revocării o regăsim în Legea nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ, care prevede că cel care se consideră vătămat într-un drept sau
interes legitim, înainte de a se adresa instanţei judecătoreşti, trebuie să solicite
autorităţii emitente a AA sau autorităţii ierarhice superioare, revocarea, în tot sau în
parte, a actului vătămător.
In funcţie de organul care dispune revocarea, regăsim, potrivit doctrinei,
retractarea / retragerea AA (de către organul emitent) şi revocarea propriu-zisă
(de către organul ierarhic superior).
Cauzele care determină revocarea:
a) Din punctul de vedere al conţinutului cauzei: cauze de nelegalitate, cauze
de neoportunitate sau ambele;
b) Din punctul de vedere al momentului în care intervin faţă de
emiterea/adoptarea AA: anterioare şi concomitente (ce determină ca
efectele juridice să fie pentru trecut), dar şi ulterioare emiterii AA (ce
determină efecte juridice pentru viitor)
Excepţii de la principiul revocabilităţii AA
a) AA cu caracter jurisdicţional – sunt emise după o procedură specială,
guvernată de principii similare procedurii judiciare, ele intervenind atunci când
există un litigiu în domeniul administraţiei active, care trebuie soluţionat.
Explicaţie: ele emană de la un organ administrativ pe care legea l-a învestit cu
atribuţii în acest sens; soluţionează un litigiu apărut în sfera administraţiei
publice; procedura de soluţionare a litigiului este asemănătoare cu cea
judecătorească, ceea ce generează o anumită stabilitate a actelor, fără a dispune
totuşi de autoritate de lucru judecat.

38
V.Vedinaş, Tratat de drept administrativ, vol. II, op.cit., p. 93-100

21
b) AA care nu mai pot fi revocate, întrucât au intrat în circuitul civil şi au
produs efecte juridice, sau sunt emise ca urmare a existenţei unor
contracte civile sau administrative (ex: în baza unei dispoziţii de repartizare a
unei locuinţe sociale, a fost încheiat un contract de închiriere; deoarece AA a
produs deja efecte juridice, nu mai este posibilă revocarea AA ci doar anularea
lui prin instanţa judecătorească, alături de anularea contractului de închiriere).
c) AA care au fost executate material – deoarece prin revocarea lor nu se mai
poate restabili situaţia material anterioară (ex: autorizaţii de construcţie – acestea
pot fi anulate doar de către instanţă)
d) AA declarate irevocabile printr-o dispoziţie a legii sau care au generat
drepturi subiective garantate de lege sub aspectul stabilităţii (ex: acte de
stare civilă, certificate şi diplome etc.)
e) AA prin care se aplică sancţiuni specifice celor trei forme de răspundere
administrativă existente în dreptul administrativ (cunoscute ca şi acte de
sancţionare) – acestea pot fi anulate printr-o procedură specifică, expres
prevăzută de lege.

11. Anularea AA39

Anularea reprezintă operaţiunea juridică ce constă într-o manifestare de

voinţă în scopul de a determina, în mod direct, desfiinţarea actului şi încetarea
definitivă a efectelor juridice produse de acesta40.
Prin anulare AA este desfiinţat, fiind scos din vigoare de către o instanţă
judecătorească sau de către un organ administrativ. Anularea reprezintă o
sancţiune care intervine atunci când actul este lovit de vicii de legalitate.
Anularea AA e o instituţie de ordin constituţional, fiind prevăzută în art. 52
din Constituţie: persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de
o autoritate publică, printr-un AA sau prin nesoluţionarea în termenul legal al unei
cereri, este indreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului
legitim, anularea actului şi repararea pagubei. De asemenea, art. 126 alin. 6 face
referire la anulare implicită, atunci când garantează controlul de legalitate asupra

39
V.Vedinaş, Tratat de drept administrativ, vol. II, op.cit., p. 100-106.
40
A. Iorgovan, vol. II, op.cit., p. 72.

22
AA pe care instanţele judecătoreşti îl exercită, una din consecinţe fiind anularea în
tot sau în parte a actului.
Anularea AA poate fi definită aşadar ca acea operaţiune juridică prin
intermediul căreia actul se desfiinţează, încetând astfel efectele sale juridice,
în general pentru trecut.
Nulitatea AA poate fi definită, la rândul ei, ca acea sancţiune juridică care
afectează efectele unui act care a fost emis sau adoptat cu încălcarea
condiţiilor de fond, de formă sau de procedură stabilite de lege pentru
validitatea sa.
Aceasta poate fi dispusă de alt organ decât cel care a emis actul, respectiv
organul ierarhic superior sau instanţa de judecată. În cazul autorităţilor care nu se
subordonează ierarhic (autorităţi centrale sau locale autonome), anularea nu poate fi
dispusă decât de instanţa de judecată.
Nulitătile pot fi clasificate în nulităţi totale, când este desfiinţat în totalitate AA, si
nulităţi parţiale, când se desfiinţează doar o parte a actului, celelalte părţi ale
actului continuând să producă efecte juridice, deoarece sunt legale.
Nulitatea absolută sancţionează nerespectarea, la încheierea actului juridic, a
unei norme juridice care ocroteşte un interes general. Nulitatea absolută intervine
pentru încălcarea condiţiilor de fond, esenţiale pentru validarea actelor, iar nulitatea
relative intervine pentru încălcarea unor condiţii de mai mica importanţă, care privesc
forma actului.
Nulitatea relativă sancţionează nerespectarea unor norme juridice care
ocroteşte un interes particular, individual sau personal.

Organele care pot dispune anularea unui AA:

a) Organul ierarhic superior - în virtutea raportului de subordonare ierarhică,
dacă AA sunt ilegale
b) Instanţa de judecată – potrivit dispoziţiilor art. 52 şi 126 alin. 6 din Constituţie
şi ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrative.
c) Legiuitorul – dacă legea prevede intervenţia acestei sancţiuni.
d) Ministerul Public – poate anula numai anumite categorii de AA (ex:
procurorii pot anula actele ilegale ale organelor administrative de cercetare şi
urmărire penală)

23
 Procedura anulării:
- Când e dispusă de organul ierarhic superior, procedura presupune emiterea unui
AA de anulare
- Când e dispusă de instanţă, procedura va fi cea stabilită prin Legea nr 554/2004
a contenciosului administrativ

Efectele anulării
Analiza efectelor juridice ale anulării AA trebuie realizată în corelaţie cu două
elemente foarte importante: prezumţia de legalitate şi cauzele care determină
anularea actului.
Prezumţia de legalitate funcţionează până la momentul anulării actului.
Cauzele care determină anularea actului pot ţine de legalitatea AA, dar şi de
neoportunitatea lui.
Anularea AA individual produce efecte juridice pentru trecut, în general.
Anularea AA pentru neoportunitate produce efecte juridice pentru viitor. Anularea AA
cu caracter normative, realizată printr-un AA, trebuie să respecte regula publicităţii.
Anularea unui act administrativ atrage după sine anularea tuturor actelor a căror
legalitate este condiţionată de legalitatea actului administrativ anulat41.

12. Inexistenţa AA42

Intervine în momentul în care AA nu prezintă nici cea mai mică aparenţă de

legalitate43, încălcarea condiţiilor de valabilitate fiind foarte gravă.
Regăsim două dispoziţii constituţionale care precizează această situaţie:
- Art. 100 care reglementează actele Preşedintelui, a căror publicare e obligatorie
în Monitorul Oficial – nepublicarea atrage inexistenţa actului
- Art. 108 care reglementează Hotărârile Guvernului, a căror publicare e obligatorie
în Monitorul Oficial – nepublicarea atrage inexistenţa actului
Inexistenţa AA reprezintă o sancţiune cu caracter excepţional, care înlătură
prezumţia de legalitate. Neoperând prezumţia de legalitate, actul administrativ nu
mai poate fi pus în executare.

41
A. Iorgovan, vol. II, op.cit., p. 82.
42
V.Vedinaş, Tratat de drept administrativ, vol. II, op.cit., p. 106-109.
43
D. Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, Ed. 4, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2017, p. 94.

24
Cursuri 6 -8

I. Contractul administrativ

Codul civil român defineşte contractul în art. 1166 ca acel acord de voinţă
dintre două sau mai multe persoane cu intenţia de a constitui, modifica sau stinge un
raport juridic.
Atât în doctrina românească cât şi în doctrina franceză noţiunea de contract
administrativ este legată de noţiunea de domeniu public şi de serviciu public44.
In ceea ce priveşte contractele administrative, sunt importante următoarele
aspecte45:
- Forma contractului – care este prestabilită de legiuitor
- Puterile exorbitante ale administraţiei – cu ajutorul cărora aceasta poate obţine,
prin impunere unilaterală, executarea prestaţiei convenite prin contract
- Anumite facilităţi pe care administraţia le oferă celor cu care a contractat , pentru
ca aceştia să poată realiza prestaţiile stabilite pri contract
- Competenţa instanţelor judecătoreşti, pentru soluţionarea eventualelor litigii care
pot apărea în executarea unui astfel de contract
Cadrul legal care reglementează domeniul contractelor administrative este
următorul:
- Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ
- Reglementări care se referă la diferite categorii de contracte administrative (ex:
Legea nr. 233/2016 privind contractele de parteneriat public-privat).
Definiţia contractului administrativ: reprezintă un acord de voinţă dintre o
autoritate publică, aflată pe o pozitie de superioritate juridică, pe de o parte, şi
alte subiecte de drept, pe de altă parte, prin care se urmăreşte satisfacerea unui
interes general, prin prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrari publice
sau punerea în valoare a unui bun public, supus, in principal, unui regim de putere
publică46.

44
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, op.cit., p. 103; V.Vedinaş, Tratat de drept administrativ,
vol. II, op.cit., p. 111.
45
Idem.
46
V.Vedinaş, Tratat de drept administrativ, vol. II, op.cit., p. 113.

25
 Observaţie: se consideră contract administrativ si contractul de serviciu
sau de funcţie publică, încheiat între o autoritate publică şi titularul unei funcţii
publice47.
Trasaturile contractului administrativ48:
- este un acord de voinţă încheiat între mai multe părţi
- una dintre părţi este un subiect determinat, un organ care acţionează în
realizarea puterii publice sau un alt subiect de drept autorizat de către un organ al
administraţiei publice.
- părţile nu se bucură de egalitate juridică, subiectul determinat având o poziţie de
superioritate faţă de celălalt subiect
- obiectul contractului este determinat, el urmărind satisfacerea unui interes
public, şi anume: prestarea unui serviciu public, punerea în valoare a unui bun
public, efectuarea unei lucrări publice
- clauzele contractului sunt prevăzute atât prin lege cât şi pe cale
convenţională
- poziţia de superioritate a subiectului autoritate publică determină posibilitatea ca
acesta să poată modifica sau rezilia unilateral contractul, atunci când interesul
public o cere (spre deosebire de contractul de drept comun care nu poate fi modificat
decât prin acordul părţilor sau, în caz contrar, de către instanţa de judecată).
- sunt supuse unui regim de putere publică, justificat de nevoia de a satisfice un
interes general
- contractul administrativ are doar formă scrisă
- eventualele litigii vor fi rezolvate de către instanţele de contencios administrativ.
In ceea ce priveşte executarea contractului administrativ49, acesta
produce efecte, in principiu, numai pentru viitor, părţile contractante trebuind să
respecte drepturile şi obligaţiile pe care şi le-au asumat. Administraţia publică
dispune însă de o putere de control şi de direcţie, putând să verifice în orice moment
dacă co-contractantul îşi respectă obligaţiile asumate prin contractul administrativ. In
cazul în care constată că există o situaţie de neexecutare imputabilă a
contractului, care compromite interesul public, ea poate să procedeze la rezilierea
sa unilaterală, fără a fi obligată să îl despăgubească pe co-contractant.
47
C-S. Săraru, Capacitatea autorităţilor / instituţiilor publice de a încheia contracte administrative, In Revista
Dreptul, nr. 1/2010, p. 109.
48
V. Vedinaş, Tratat de drept administrativ, vol. II, op.cit., p. 114-119.
49
V. Vedinaş, Tratat de drept administrativ, vol. II, op.cit., p. 120.

26
 II. Domeniul public. Corelaţia domeniu public – domeniu privat. Corelaţia
domeniu public – proprietate publică

1. Scurt istoric50

In ţara noastră regăsim termenii de bun public, proprietate obştească ,

domeniu public, încă din perioada Regulamentelor Organice (1831-1832). De
asemenea, în perioada domniei lui Alexandru Ioan Cuza, printr-o serie de legi, se
fundamentează noţiunea de domeniu public şi se identifică şi bunurile care aparţin
domeniului public judeţean, separat de cele care constituie domeniul comunal.
Codul civil din 1864, deşi consacra noţiunea de domeniu public, nu reuşea o
clarificare conceptuală, limitându-se a prelua dispoziţii ale Codului civil francez din
1804.
Constituţiile României din 1866, 1923, 1938, au conţinut reglementări privind
proprietatea publică şi privată, domeniul public şi regimul exproprierii pentru cauză
de utilitate publică.
In perioada regimului totalitar comunist, noţiunea de proprietate publică şi
domeniu public a fost înlocuită cu cea de proprietatea socialistă a întregului popor.

2. Domeniul public51

Doctrina juridică subliniază faptul că din toate timpurile s-a simţit necesitatea de a
se scoate de sub incidenţa regulilor de drept privat o categorie de bunuri care, fiind
destinate folosinţei întregii colectivităţi , urmau să fie conduse de reguli speciale. Ele
au fost evocate sub sintagma domeniu public si proprietate publică.
Actuala lege fundamentală a României nu utilizează sintagma de domeniu public
ci pe cea de proprietate publică şi proprietate privată.
Doctrina juridică afirmă că între domeniul public şi proprietatea publică există
o relaţie de la întreg la parte, deoarece în domeniul public sunt incluse, pe lângă
bunurile proprietate publică, şi anumite bunuri private, care, prin semnificaţia lor
artistică, ştiinţifică, culturală, economică, istorică, justifică apartenenţa la domeniul

50
V. Vedinaş, Tratat de drept administrativ, vol. II, op.cit., p. 316-319.
51
Idem, p. 319-321.

27
public, ceea ce atrage un regim juridic specific, în care normele de drept public se
suprapun peste cele de drept privat, având un rol dominant faţă de acestea din
urmă52.

3. Reglementarea constituţională a proprietăţii

Analizând legea fundamentală se constată următoarele:

- Sediul general al noţiunii de proprietate este considerat art. 136, unde
proprietatea apare în accepţiunea sa economică (tipurile de proprietate, titularii
acesteia, sfera proprietăţii publice)
- Sediul special al noţiunii este considerat art. 44, unde proprietatea ne apare mai
mult în accepţiunea sa juridică, de drept fundamental al cetăţeanului român.
Aşadar, sediul general al materiei, art. 136 din Constituţia României, are
următorul conţinut:
(1) Proprietatea este publică sau privată.
(2) Proprietatea publică este garantată şi ocrotită prin lege şi aparţine statului sau
unităţilor administrativ – teritoriale.
(3) Bogăţiile de interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţial
energetic valorificabil, de interes naţional, plajele, marea teritorială, resursele
naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri
stabilite de legea organică, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice.
(4) Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile legii organice, ele pot fi
date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate
ori închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate
publică.
(5) Proprietatea privată este inviolabilă, în condiţiile legii organice.
Din primul alineat reţinem structura proprietăţii în sistemul constituţional
actual, şi anume publică şi privată.
Alineatul al doilea arată că sunt recunoscuţi doi titulari ai proprietăţii
publice: statul (bunuri de interes naţional) şi unităţile administrativ-teritoriale (bunuri
de interes local).

52
Idem, p. 320

28
 Alineatul al treilea delimitează sfera proprietăţii publice : fie bunurile stabilite
prin Constituţie, fie cele stabilite prin lege organică.
Al patrulea alineat impune regula inalienabilităţii proprietăţii publice. Prin
inalienabilitate înţelegem imposibilitatea de înstrăinare a unui bun. Dar aceasta
nu exclude posibilitatea de valorificare a acestei proprietăţi, astfel: administrarea
(care se poate realiza doar de către o regie autonomă), concesionarea, închirierea,
darea în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică. Acest alineat consacră o
trăsătură fundamentală a proprietăţii publice.
Al cincilea alineat consacră una din trăsăturile fundamentale ale
proprietăţii private- inviolabilitatea, care nu are însă caracter absolut, ci trebuie
raportată la limitele prevăzute de legea organică.
In ceea ce priveste regimul proprietăţii private, prevederile art. 136 alin. 5
trebuie coroborate cu cele ale art. 44 alin.2, teza întâi, potrivit cărora proprietatea
privată este garantată şi ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular.
Concluzie: din ansamblul prevederilor constituţionale, coroborate cu cele ale
altor acte normative care le dezvoltă conţinutul, rezultă că statul şi unitatea
administrativ-teritorială au în proprietate două domenii:
 Un domeniu public, supus unui regim de putere publică, care le conferă statutul
de persoane juridice de drept public
 Un domeniu privat, supus, de regulă, dreptului comun, dacă prin lege nu se
prevede altfel, situaţie în care statul / UAT au statut de persoane juridice de drept
privat.
Statul şi ceilalţi titulari ai puterii publice au obligaţia să respecte
proprietatea, care este garantată şi ocrotită, şi să se abţină de la orice acţiuni
care ar putea aduce atingere acestui drept.
Legiuitorul este singurul care poate aduce atingere dreptului de proprietate, însă
doar în situaţia în care urmăreşte un obiectiv de interes general, iar intervenţia lui
nu trebuie să depăşească limitele impuse de norma constituţională, respectiv
proporţionalitatea cu necesitatea de utilitate publică, iar caracterul just al
despăgubirii impune respectarea strictă a proporţionalităţii între valoarea bunului
şi suma primită cu titlul de despăgubire.

29
 4. Modalităţi de dobândire a dreptului de proprietate publică

Potrivit Codului civil, art. 863, cazurile de dobândire a dreptului de

proprietate publică sunt:
- Prin achiziţie publică efectuată în conformitate cu legea
- Prin expropriere pentru cauză de utilitate publică , în condiţiile legii
- Prin donaţie sau legat, acceptat în condiţiile legii
- Prin convenţie cu titlu oneros
- Prin transferul unui bun din domeniul privat al statului în domeniul public al
statului/din domeniul privat al UAT în domeniul public al acestuia, potrivit legii.
- Prin alte moduri stabilite prin lege

5. Stingerea dreptului de proprietate publică

E reglementată de art. 864 din Codul civil, astfel:
- Pieirea bunului
- Trecerea bunului în domeniul privat
- Când a încetat uzul sau interesul public căruia îi era afectat bunul respectiv.

6. Definiţia domeniului public

Definiţie 1: Prin domeniul public înţelegem acele bunuri publice sau private
care prin natura sau dispoziţia expresă a legii trebuie păstrate şi transmise
generaţiilor viitoare, reprezentând valori destinate a fi folosite în interes public,
direct sau prin intermediul unui serviciu public, şi supuse unui regim administrativ,
respectiv unui regim mixt, în care regimul public este determinant, fiind în
proprietatea sau, după caz, în paza persoanelor juridice de drept public. (Prof.
Antonie Iorgovan)
Definiţie 2: Prin domeniu public înţelegem ansamblul bunurilor mobile şi
imobile, publice şi private, care prin natura lor sau voinţa legiuitorului sunt supuse
unor norme speciale de protecţie, deduse din faptul că au o utilitate publică,
satisfăcând în mod direct sau indirect un interes public şi care sunt supuse unui
regim juridic de putere, asupra lor exercitându-se, de către o persoană morală de

30
drept public, un drept de proprietate publică sau un drept de pază şi protecţie
administrativă. (Prof. Verginia Vedinas)

7. Trăsăturile domeniului public

a) In sfera domeniului public regăsim bunurile domeniale, care pot fi:
o După tipul de proprietate: bunuri publice şi bunuri private
o După natura lor: bunuri mobile şi bunuri imobile
b) Prin natura lor ori prin voinţa legiuitorului, bunurile domeniale prezintă
acele paticularităţi care justifică protecţia specială de care se bucură (ex:
legiuitorul poate propune norme obligatorii pentru protecţia mediului
înconjurător, motivat de faptul că acesta are nevoie de protecţie specială în
vederea conservării pentru viitoarele generaţii)
c) Apartenenţa la domeniul public este determinată de utilitatea publică a
bunurilor, ele având rolul de a satisfice un interes public, direct sau indirect,
prin intermediul unui serviciu public, de cele mai multe ori.
d) Bunurile care aparţin domeniului public sunt guvernate de un regim de
putere publică, astfel:
o Un regim de putere publică exclusiv, pentru bunurile proprietate publică
aparţinând domeniului public
o Preeminenţa unui regim de putere asupra unui bun de drept comun,
deci un regim mixt, combinaţie între regimul de drept comun şi cel de
drept administrativ
o Regimul de putere publică aplicabil unui bun domenial poate îmbrăca
două forme:
 Un regim de exercitare a dreptului de proprietate publică –
subiectul este, în acest caz, statul-pentru bunurile de interes
naţional , şi UAT – pentru bunurile de interes local
 Un regim de limitare a exerciţiului dreptului de proprietate
privată, pentru bunurile private care aparţin domeniului public, în
vederea protejării unor interese naţionale
e) Un bun domenial implică întotdeauna o persoană morală de drept
public, care poate exercita următoarele drepturi:
o Poate fi titulara unui drept de proprietate publică (statul sau UAT)

31
 o Poate fi titulara unui drept de pază şi protecţie (orice personă publică care
acţionează numele statului sau al UAT. (ex.: Ministerul Culturii pentru
bunurile din patrimoniul cultural naţional şi pentru imobilele cu regim juridic
de monument istoric)

8. Accepţiunea noţiunii de domeniu public potrivit Codului administrativ

Potrivit art. 286 din Codul administrativ,

“(1) Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 136 alin. (3)
din Constituţie53, din cele stabilite în anexele nr. 2-4 şi din orice alte bunuri care,
potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public, şi sunt dobândite de
stat sau de unităţile administrativ-teritoriale prin unul dintre modurile prevăzute de
lege.
(2) Domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 136
alin. (3) din Constituţie, din cele prevăzute în anexa nr. 2, precum şi din alte
bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public
naţional.
(3) Domeniul public al judeţului este alcătuit din bunurile prevăzute în anexa
nr. 3, precum şi din alte bunuri de uz sau de interes public judeţean, declarate ca
atare prin hotărâre a consiliului judeţean, dacă nu sunt declarate prin lege ca fiind
bunuri de uz sau de interes public naţional.
(4) Domeniul public al comunei, al oraşului sau al municipiului este alcătuit
din bunurile prevăzute în anexa nr. 4, precum şi din alte bunuri de uz sau de
interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local, dacă nu
sunt declarate prin lege ca fiind bunuri de uz sau de interes public naţional ori
judeţean.

53
Art.136 alin.3 din Constituţie: Bogăţiile de interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţial
energetic valorificabil, de interes naţional, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi
ale platoului continental, precum şi alte bunuri stabilite de legea organică, fac obiectul exclusiv al proprietăţii
publice.

32
 9. Proceduri de valorificare a bunurilor domeniului public

Art. 287 din Codul administrativ stabileşte că: “Exercitarea dreptului de

proprietate publică, cu excepţia reprezentării în instanţă a statului român prin
Ministerul Finanţelor Publice în legătură cu raporturile juridice privind proprietatea
publică, se realizează de către:
a) Guvern, prin ministerele de resort sau prin organele de specialitate ale
administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului sau a ministerelor de
resort, după caz, pentru bunurile aparţinând domeniului public al statului;
b) autorităţile deliberative ale administraţiei publice locale, pentru bunurile
aparţinând domeniului public al unităţilor administrativ-teritoriale.
Potrivit art. 136 alin. (4) din Constituţie, proprietatea publică poate fi valorificată
astfel: prin darea în administrare, prin concesiune, prin închiriere publică, prin
darea în folosinţă gratuită.
In baza unor directive europene din anul 2014 au fost adoptate o serie de acte
normative care reglementează achiziţiile publice, contractele sectoriale, contractele
de concesiune de lucrări şi servicii, precum şi modalitatea de soluţionare a litigiilor
derivate din aceste contracte, astfel:
- Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice
- Legea nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale
- Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de
servicii
- Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materia contractelor
de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de
concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru
organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a
Contestaţiilor
- Legea nr. 233/2016 privind parteneriatul public-privat.

A. Concesiunea bunurilor proprietate publică

Concesiunea este una din cele mai importante forme de colaborare dintre
autorităţile publice şi operatorii economici privaţi, ca modalitate contractuală de

33
punere în valoare a domeniului public, realizare a lucrărilor publice sau prestare a
serviciilor publice54.
Regimul juridic actual al contractului de concesiune este în prezent
reglementat de Codul administrativ, în art. 302-331 şi Codul civil, în art. 871-875.
Potrivit art. 303 alin. 2 din Codul administrativ, contractul de concesiune de
bunuri proprietate publică este acel contract încheiat în formă scrisă prin care o
autoritate publică, denumită concedent, transmite pe o perioadă determinată,
unei persoane numite concesionar, care acţionează pe riscul şi pe răspunderea sa,
dreptul şi obligaţia de exploatare a unui bun proprietate publică, în schimbul
unei redevenţe.
Aceste dispoziţii trebuie coroborate cu prevederile art. 871 alin. 1 din Codul
civil, care stabileşte următoarele: concesionarul are dreptul şi, respectiv,
obligaţia de exploatare a bunului, în schimbul unei redevenţe şi pentru o
durată determinată, cu respectarea condiţiilor prevăzute de lege şi a
contractului de concesiune.
Contractul de concesiune de bunuri proprietate publică se încheie în
conformitate cu legea română, indiferent de naţionalitatea sau de cetăţenia
concesionarului, pentru o durată care nu va putea depăşi 49 de ani, începând de
la data semnării lui. Durata concesiunii se stabileşte de către concedent pe baza
studiului de oportunitate. Prin legi speciale se pot stabili concesionări cu durată mai
mare de 49 de ani. Redevenţa obţinută prin concesionare se constituie venit la
bugetul de stat sau la bugetele locale, după caz.
Principiile care stau la baza atribuirii contractelor de concesiune de
bunuri proprietate publică sunt:
a) transparenţa - punerea la dispoziţie tuturor celor interesaţi a informaţiilor
referitoare la aplicarea procedurii pentru atribuirea contractului de concesiune de
bunuri proprietate publică;
b) tratamentul egal - aplicarea, într-o manieră nediscriminatorie, de către
autoritatea publică, a criteriilor de atribuire a contractului de concesiune de bunuri
proprietate publică;
c) proporţionalitatea - orice măsură stabilită de autoritatea publică trebuie
să fie necesară şi corespunzătoare naturii contractului;

54
Alexandru Sorin Ciobanu, Regimul contractelor de concesiune, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2015, p. 25.

34
 d) nediscriminarea - aplicarea de către autoritatea publică a aceloraşi
reguli, indiferent de naţionalitatea participanţilor la procedura de atribuire a
contractului de concesiune de bunuri proprietate publică, potrivit condiţiilor prevăzute
în acordurile şi convenţiile la care România este parte;
e) libera concurenţă - asigurarea de către autoritatea publică a condiţiilor
pentru ca orice participant la procedura de atribuire să aibă dreptul de a deveni
concesionar în condiţiile legii, ale convenţiilor şi acordurilor internaţionale la care
România este parte
Iniţiativa concesionării trebuie să aibă la bază efectuarea unui studiu de
oportunitate, în baza căruia concedentul elaborează caietul de sarcini al
concesiunii. Aprobarea concesionării se face pe baza studiului de oportunitate, prin
hotărâre a Guvernului, consiliilor locale, judeţene sau a Consiliului general al
mun.Bucureşti. Concedentul are obligaţia de a atribui contractul de concesiune de
bunuri proprietate publică prin aplicarea procedurii licitaţiei. Licitaţia se iniţiază prin
publicarea unui anunţ de licitaţie de către concedent în Monitorul Oficial al României,
Partea a VI-a, într-un cotidian de circulaţie naţională şi într-unul de circulaţie locală,
pe pagina sa de internet ori prin alte medii ori canale publice de comunicaţii
electronice.
Soluţionarea litigiilor apărute în legătură cu atribuirea, încheierea,
executarea, modificarea şi încetarea contractului de concesiune de bunuri
proprietate publică, precum şi a celor privind acordarea de despăgubiri se realizează
potrivit prevederilor legislaţiei privind contenciosul administrativ.

B) Administrarea bunurilor proprietate publică

Administrarea bunurilor proprietate publică este reglementată de art. 867-

870 din Codul civil actual şi de art. 298-301 din Codul administrativ.
Reprezintă o modalitate de exercitare şi valorificare a dreptului de proprietate
publică aparţinând statului sau UAT-urilor , care se realizează printr-un act juridic,
care, de regulă, are caracter unilateral , respectiv o HG/ HCL / HCJ.
În practică, actul unilateral este însoţit de un act bilateral, respectiv un contract în
care titularul proprietăţii publice cuprinde drepturile şi obligaţiile pe care le determină
actul de administrare pentru titularul dreptului de proprietate şi pentru administrator.
35
 Hotărârea prin care se constituie dreptul de administrare, cuprinde cel puţin
următoarele elemente:
a) datele de identificare ale bunului care face obiectul dării în administrare
şi valoarea de inventar a acestuia;
b) destinaţia bunului care face obiectul dării în administrare;
c) termenul de predare-primire a bunului.

Reguli privind actul de administrare:

- Subiectul de drept care poate primi în administrare un bun proprietate publică
este o regie autonomă/ instituţie publică
- Actul juridic prin care bunul e dat în administrare este fie o HG (pentru bunuri
care aparţin domeniului public naţional), fie o HCJ sau HCL (pentru bunuri care
aparţin domeniului public de interes judeţean sau local)
- Bunurile proprietate publică se înscriu în cartea funciară anterior apariţiei
actului de dare în administrare ; ulterior se înscrie şi dreptul de administrare în
cartea funciară
- Drepturile celui care administrează bunul sunt:
o De a folosi şi dispune în mod direct de bunul respectiv
o De a asigura paza, conservarea şi protecţia bunurilor
o Să suporte toate cheltuielile necesare unei bune funcţionări
o Să efectueze formalităţile necesare cu privire la închiriere, dacă e cazul
o Să culeagă fructele bunului
o Să efectueze lucrări de investiţii asupra bunului
o Să întocmească şi să transmită periodic raportul privind activitatea
realizată în legătură cu bunurile primite în administrare
o Să suporte cheltuielile necesare aducerii bunului la starea
corespunzătoare de folosinţă, în cazul degradării acestuia
- Încetarea sau stingerea dreptului de administrare poate avea loc prin:
încetarea dreptului de proprietate publică asupra bunului dat în administrare şi
prin revocarea dreptului de administrare, dacă interesul public o cere.
- Apărarea în justiţie a dreptului de administrare revine titularului acestui
drept.

36
 C) Inchirierea bunurilor proprietate publică a statului sau a UAT-urilor

Este reglementată în art. 332-348 din Codul administrativ şi art. 1816-1820

din Codul civil. Actul juridic prin care se realizează închirierea este fie o HG fie o
HCL/HCJ.
Hotărârea va cuprinde următoarele elemente:
a) datele de identificare şi valoarea de inventar pentru bunul care face
obiectul închirierii;
b) destinaţia dată bunului care face obiectul închirierii;
c) durata închirierii;
d) preţul minim al închirierii.
Închirierea bunurilor proprietate publică a statului sau a unităţilor
administrativ-teritoriale se face pe bază de licitaţie publică. Contractul de închiriere
se încheie în formă scrisă.
Părţile contractului de închiriere pot fi:
o Chiriaş - orice persoană fizică sau juridică, română sau străină
o Calitatea de a transmite prin închiriere, un bun proprietate publică, revine
titularului dreptului de proprietate sau de administrare
Încetarea contractului de închiriere, se realizează astfel: prin denunţarea
contractului, prin rezilierea locaţiunii, prin imposibilitatea folosirii bunului, prin
desfiinţarea titlului locatorului, moartea locatarului.

D) Darea în folosinţă gratuită

Potrivit Constituţiei - art. 136 alin. (4), bunurile proprietate publică pot fi date în
folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică. Insă şi bunurile proprietate privată
a statului pot fi date în folosinţă gratuită.
Regimul juridic aplicabil este cel prevăzut de art. 349-353 din Codul
administrativ şi art. 874-875 din Codul civil.
Darea în folosinţă gratuită se realizează prin HG, HCJ, HCL.
În actul de dare în folosinţă gratuită trebuie trecute obligatoriu:
a) datele de identificare a bunului şi valoarea de inventar a acestuia;
b) în cazul bunurilor cu regim special, indicarea reglementărilor legale
specifice privind paza şi protecţia;
37
 c) destinaţia bunului;
d) durata pentru care se acordă folosinţa gratuită (maximul fiind tot de 49
ani, ca la concesiune)
e) termenul la care se va realiza predarea-primirea materială a bunului;
f) obligaţiile instituţiei de utilitate publică beneficiară;
g) entitatea care suportă cheltuielile de întreţinere a bunului, potrivit
destinaţiei sale;
h) modalităţi de angajare a răspunderii şi sancţiuni.
Radierea din cartea funciară a dreptului de folosinţă gratuită se efectuează în
baza actului de revocare sau a actului prin care se constată stingerea dreptului
de proprietate publică.

38
Cursuri 9 -11

Răspunderea persoanelor care îşi desfăşoară activitatea în administraţia

publică

1. Noţiuni introductive

Răspunderea juridică reprezintă forma răspunderii sociale stabilită de stat,

în urma încălcării normelor de drept printr-un fapt ilicit şi care determină suportarea
consecinţelor corespunzătoare de către cel vinovat, prin utilizarea forţei de
constrângere a statului în scopul restabilirii ordinii de drept astfel lezate55.
Săvârşirea unor fapte ilicite de către persoanele care îşi desfăşoară
activitatea în administraţia publică (demnitarii, funcţionarii publici, personalul
contractual şi alte categorii de personal stabilite în condiţiile legii de la nivelul
autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice centrale şi locale), în exercitarea
atribuţiilor ce le revin, atrage răspunderea administrativă, civilă sau penală, după
caz. Răspunderea civilă şi penală se angajează conform legislaţiei specifice.

2. Răspunderea administrativă

Răspunderea administrativă reprezintă acea formă a răspunderii juridice

care constă în ansamblul de drepturi şi obligaţii conexe, de natură administrativă,
care, potrivit legii, se nasc ca urmare a săvârşirii unei fapte ilicite prin care se încalcă
norme ale dreptului administrativ56. Răspunderea se stabileşte în funcţie de forma de
vinovăţie şi de participarea efectivă la încălcarea legii. Răspunderea administrativă
nu exclude şi se poate completa cu alte forme ale răspunderii juridice, în condiţiile
legii.
Răspunderea administrativă poate fi:
- disciplinară - răspunderea care intervine atunci când săvârşirea faptelor
ilicite poartă numele de abatere disciplinară
- contravenţională - răspunderea care intervine atunci când săvârşirea
faptelor ilicite poartă denumirea de contravenţie

55
Art. 563 din Codul administrativ
56
Art. 565 din Codul administrativ

39
 - patrimonială - răspunderea care intervine atunci când faptele ilicite cauzează
prejudicii materiale sau morale
Răspunderea administrativă e guvernată de trei mari principii57:
- Principiul legalităţii: cel care impune ca răspunderea să poată opera doar în
condiţiile şi cazurile prevăzute de lege, în limitele stabilite de aceasta, conform
unei anumite proceduri desfăşurate de autorităţile învestite în acest scop.
- Principiul proporţionalităţii : cel care subliniază necesitatea de a se corela
sancţiunile aplicate cu gradul de pericol social al faptei ilicite săvârşite şi cu
întinderea pagubei şi forma de vinovăţie, astfel încât să existe o corectă
individualizare.
- Principiul celerităţii : cel care semnifică faptul că momentul aplicării sancţiunii
trebuie să fie cât mai aproape de cel al manifestării faptei ilicite, fără amânări
inutile, pentru ca rezonanţa socială a sancţiunii aplicate să fie maximă, sporind
efectul preventiv al acesteia.

2.1. Răspunderea administrativ-disciplinară

Răspunderea administrativ-disciplinară reprezintă o formă a răspunderii

administrative care intervine în cazul săvârşirii unei abateri disciplinare, în sensul
încălcării de către demnitari, funcţionari publici şi asimilaţii acestora a îndatoririlor de
serviciu şi a normelor de conduită obligatorie prevăzute de lege58.
Răspunderea administrativ-disciplinară se stabileşte cu respectarea
principiului contradictorialităţii şi al dreptului la apărare şi este supusă
controlului instanţelor de contencios administrativ, în condiţiile legii.
Abaterea disciplinară reprezintă fapta săvârşită cu vinovăţie de către
demnitari, funcţionarii publici şi asimilaţii acestora, care constă într-o acţiune
sau inacţiune prin care se încalcă obligaţiile ce le revin din raportul de serviciu,
respectiv din exercitarea mandatului sau în legătură cu acesta şi care le afectează
statutul socioprofesional şi moral.
Subiecţii răspunderii administrativ-disciplinare pot fi:
 Subiectul activ al răspunderii administrativ-disciplinare - autoritatea
administraţiei publice sau orice entitate asimilată acesteia faţă de care se

57
Art. 567 din Codul administrativ
58
Art. 568 din Codul administrativ

40
 răsfrâng consecinţele unei abateri disciplinare şi în a cărei competenţă intră
tragerea la răspundere a făptuitorului.
 Subiectul pasiv al răspunderii administrativ-disciplinare - persoana care a
săvârşit o abatere disciplinară.
La individualizarea sancţiunii disciplinare se va ţine seama de cauzele şi
gravitatea abaterii disciplinare, de împrejurările în care aceasta a fost
săvârşită, de forma de vinovăţie a autorului şi de consecinţele abaterii, de
comportarea generală în exercitarea atribuţiilor de serviciu şi, după caz, de
existenţa în antecedentele acestuia a altor sancţiuni administrativ-disciplinare care
nu au fost radiate în condiţiile legii.
În cazul în care fapta a fost sesizată şi ca abatere disciplinară, şi ca
infracţiune, procedura angajării răspunderii administrativ-disciplinare se
suspendă până la dispunerea clasării dosarului ori renunţării la urmărirea penală
sau până la data la care instanţa judecătorească dispune achitarea, renunţarea la
aplicarea pedepsei, amânarea aplicării pedepsei sau încetarea procesului penal.

2.1.1. Abaterile şi sancţiunile disciplinare ale funcţionarilor publici59

Încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii publici a îndatoririlor

corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţin şi a normelor de conduită
profesională şi civică prevăzute de lege constituie abatere disciplinară şi atrage
răspunderea administrativ-disciplinară a acestora.
Constituie abateri disciplinare următoarele fapte:
a) întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;
b) neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor;
c) absenţa nemotivată de la serviciu;
d) nerespectarea programului de lucru;
e) intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara
cadrului legal;
f) nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor cu
acest caracter;

59
Art. 492-497 din Codul administrativ.

41
 g) manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei
publice în care funcţionarul public îşi desfăşoară activitatea;
h) desfăşurarea în timpul programului de lucru a unor activităţi cu caracter
politic;
i) refuzul nemotivat de a îndeplini atribuţiile de serviciu;
j) refuzul nemotivat de a se supune controlului de medicina muncii şi
expertizelor medicale ca urmare a recomandărilor formulate de medicul de medicina
muncii, conform prevederilor legale;
k) încălcarea prevederilor referitoare la îndatoriri şi interdicţii stabilite prin
lege pentru funcţionarii publici, altele decât cele referitoare la conflicte de interese şi
incompatibilităţi;
l) încălcarea prevederilor referitoare la incompatibilităţi, dacă funcţionarul
public nu acţionează pentru încetarea acestora într-un termen de 15 zile
calendaristice de la data intervenirii cazului de incompatibilitate;
m) încălcarea prevederilor referitoare la conflicte de interese;
n) alte fapte prevăzute ca abateri disciplinare în actele normative din
domeniul funcţiei publice şi funcţionarilor publici sau aplicabile acestora.
Sancţiunile disciplinare sunt:
a) mustrarea scrisă;
b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3
luni;
c) diminuarea drepturilor salariale cu 10-15% pe o perioadă de până la un
an de zile;
d) suspendarea dreptului de promovare pe o perioadă de la unu la 3 ani;
e) retrogradarea într-o funcţie publică de nivel inferior, pe o perioadă de
până la un an, cu diminuarea corespunzătoare a salariului;
f) destituirea din funcţia publică.
Aplicarea sancţiunilor disciplinare
Sancţiunile disciplinare nu pot fi aplicate decât după cercetarea prealabilă a
faptei săvârşite şi după audierea funcţionarului public. Audierea funcţionarului
public trebuie consemnată în scris, sub sancţiunea nulităţii. Refuzul funcţionarului
public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declaraţie privitoare la abaterile
disciplinare care i se impută se consemnează într-un proces-verbal şi nu împiedică

42
finalizarea cercetării prealabile şi aplicarea sancţiunii. Sancţiunile disciplinare se
aplică de conducătorul instituţiei publice, la propunerea comisiei de disciplină.
Comisia de disciplină
În cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice se constituie comisii de disciplină
având următoarea competenţă:
a) analizarea faptelor sesizate ca abateri disciplinare, cu excepţia abaterii
disciplinare referitoare la incompatibilităţi
b) propunerea sancţiunii disciplinare aplicabile funcţionarului public;
c) sesizarea autorităţii responsabile de asigurarea integrităţii în exercitarea
demnităţilor şi funcţiilor publice şi prevenirea corupţiei instituţionale pentru abaterea
disciplinară referitoare la incompatibilităţi, în vederea verificării şi soluţionării.
Din comisia de disciplină face parte şi cel puţin un reprezentant al organizaţiei
sindicale reprezentative sau, după caz, un reprezentant desemnat prin votul
majorităţii funcţionarilor publici pentru care este organizată comisia de disciplină, în
cazul în care sindicatul nu este reprezentativ sau funcţionarii publici nu sunt
organizaţi în sindicat.
Comisia de disciplină poate desemna unul sau mai mulţi membri şi, după caz,
poate solicita compartimentelor de control din cadrul autorităţilor sau instituţiilor
publice să cerceteze faptele sesizate şi să prezinte rezultatele activităţii de
cercetare.
Comisia de disciplină pentru înalţii funcţionari publici este compusă din 5
înalţi funcţionari publici, numiţi prin decizie a prim-ministrului, la propunerea
ministrului cu atribuţii în domeniul administraţiei publice şi a preşedintelui Agenţiei
Naţionale a Funcţionarilor Publici.
Comisia de disciplină pentru secretarii generali ai comunelor, oraşelor şi
sectoarelor municipiului Bucureşti se constituie la nivelul judeţului, respectiv
municipiului Bucureşti, prin ordin al prefectului şi este compusă din:
a) subprefectul care are atribuţii în domeniul verificării legalităţii;
b) secretarul general al judeţului sau secretarul general al municipiului
Bucureşti, după caz;
c) un membru desemnat de majoritatea secretarilor generali ai unităţilor
administrativ-teritoriale din judeţul respectiv sau de secretarii generali ai sectoarelor
municipiului Bucureşti, după caz.

43
 Membrii supleanţi pentru comisia constituită sunt:
a) secretarul general al unităţii administrativ-teritoriale reşedinţă de judeţ
sau secretarul general al unui sector al municipiului Bucureşti, după caz;
b) un reprezentant al instituţiei prefectului din judeţul respectiv;
c) un membru desemnat de majoritatea secretarilor generali ai unităţilor
administrativ-teritoriale din judeţul respectiv.
Comisia de disciplină pentru secretarii generali ai judeţelor şi secretarul
general al Municipiului Bucureşti se constituie la nivel naţional, prin ordin al
preşedintelui Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, şi este compusă din:
a) un funcţionar public din cadrul ministerului cu atribuţii în domeniul
administraţiei publice;
b) un funcţionar public din cadrul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor
Publici;
c) un secretar general al judeţului, desemnat de majoritatea secretarilor
generali ai judeţelor şi de secretarul general al municipiului Bucureşti.
Membrii supleanţi pentru comisia constituită sunt:
a) un funcţionar public din cadrul ministerului cu atribuţii în domeniul
administraţiei publice;
b) un funcţionar public din cadrul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor
Publici;
c) un secretar general al judeţului, desemnat de majoritatea secretarilor
generali ai judeţelor şi de secretarul general al municipiului Bucureşti.
Funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea aplicată se poate
adresa instanţei de contencios administrativ, solicitând anularea sau
modificarea, după caz, a ordinului sau dispoziţiei de sancţionare.
Cazierul administrativ
Pentru evidenţierea situaţiei disciplinare a funcţionarilor publici, Agenţia
Naţională a Funcţionarilor Publici eliberează caziere administrative. Cazierul
administrativ este un act care cuprinde sancţiunile disciplinare aplicate
funcţionarului public şi care nu au fost radiate în condiţiile legii. Cazierul administrativ
este eliberat la solicitarea:
a) funcţionarului public, pentru propria situaţie disciplinară;
b) conducătorului autorităţii sau instituţiei publice în care funcţionarul public
îşi desfăşoară activitatea;
44
 c) conducătorului autorităţii sau instituţiei publice în cadrul căreia se află
funcţia publică din categoria înalţilor funcţionari publici vacantă sau funcţia publică
de conducere vacantă, pentru funcţionarii publici care candidează la concursul de
promovare organizat în vederea ocupării acesteia;
d) preşedintelui comisiei de disciplină, pentru funcţionarul public aflat în
procedura de cercetare administrativă;
e) altor persoane prevăzute de lege.
Radierea sancţiunilor disciplinare
Sancţiunile disciplinare se radiază de drept, după cum urmează: în termen
de 6 luni de la aplicare / la expirarea termenului pentru care au fost aplicate / în
termen de 3 ani de la aplicare / de la data comunicării hotărârii judecătoreşti
definitive prin care s-a anulat actul administrativ de sancţionare disciplinară a
funcţionarului public. Radierea sancţiunilor disciplinare se constată prin act
administrativ al conducătorului autorităţii sau instituţiei publice.

2.1.2. Răspunderea aleşilor locali60

Tipurile de răspundere a aleşilor locali

Aleşii locali răspund, după caz, administrativ, civil sau penal, pentru
faptele săvârşite în exercitarea atribuţiilor ce le revin, în condiţiile legii şi ale Codului
administrativ.
Consilierii locali, respectiv consilierii judeţeni răspund în nume propriu,
pentru activitatea desfăşurată în exercitarea mandatului, precum şi solidar, pentru
activitatea consiliului din care fac parte şi pentru hotărârile pe care le-au votat. În
procesul-verbal al şedinţei consiliului local, respectiv a consiliului judeţean se
consemnează rezultatul votului, iar, la cererea consilierului local, respectiv a
consilierului judeţean, se menţionează în mod expres votul acestuia.
Sancţiunile disciplinare aplicabile consilierilor locali şi consilierilor
judeţeni
Pentru încălcarea de către consilierii locali, respectiv de către consilierii
judeţeni a prevederilor Codului administrativ, a prevederilor legale referitoare la
conflictul de interese şi a prevederilor regulamentului de organizare şi funcţionare a

60
Art. 231-241 din Codul administrativ

45
consiliului local sau a consiliului judeţean, după caz, consiliul local sau consiliul
judeţean poate aplica următoarele sancţiuni disciplinare:
a) avertismentul;
b) chemarea la ordine;
c) retragerea cuvântului;
d) eliminarea din sala de şedinţă;
e) excluderea temporară de la lucrările consiliului şi ale comisiei de
specialitate;
f) diminuarea indemnizaţiei lunare cu 10% pentru maximum 6 luni;
g) retragerea indemnizaţiei lunare pentru una sau două luni.
Sancţiunile prevăzute la lit. a)-d) se aplică de către preşedintele de şedinţă,
iar cele de la lit. e)-g) de către consiliul local, respectiv de către consiliul judeţean,
prin hotărâre.
Sancţiunile prevăzute la lit. a)-e) sunt aplicabile şi viceprimarilor şi
vicepreşedinţilor consiliilor judeţene, după caz.
Pentru aplicarea sancţiunilor prevăzute la lit. e), cazul se transmite comisiei
de specialitate care are în obiectul de activitate şi aspectele juridice, aceasta
prezentând un raport întocmit pe baza cercetărilor efectuate, inclusiv a explicaţiilor
furnizate de cel în cauză.
a) Avertismentul - se aplică la prima abatere, preşedintele de şedinţă atrăgând
atenţia alesului local în culpă şi invitându-l să respecte regulamentul.
b) Chemarea la ordine - Aleşii locali care nesocotesc avertismentul şi invitaţia
preşedintelui de şedinţă şi continuă să se abată de la regulament, precum şi
cei care încalcă în mod grav, chiar pentru prima dată, dispoziţiile
regulamentului, sunt chemaţi la ordine. Chemarea la ordine se înscrie în
procesul-verbal de şedinţă. Înainte de a fi chemat la ordine, consilierul local,
respectiv consilierul judeţean este invitat de către preşedintele de şedinţă să
îşi retragă sau să explice cuvântul ori expresiile care au generat incidentul şi
care ar atrage aplicarea sancţiunii. Dacă expresia întrebuinţată a fost retrasă
ori dacă explicaţiile date sunt apreciate de preşedintele de şedinţă ca
satisfăcătoare, sancţiunea nu se mai aplică.
c) - d) Retragerea cuvântului şi eliminarea din sală - În cazul în care, după
chemarea la ordine, alesul local continuă să se abată de la regulament,
preşedintele de şedinţă îi va retrage cuvântul pe perioada desfăşurării
46
 şedinţei consiliului. În situaţia în care un consilier persistă să se abată de la
regulament, preşedintele de şedinţă îl va elimina din sală. Eliminarea din sală
echivalează cu absenţa nemotivată de la şedinţă.
e)Excluderea temporară de la lucrările consiliului şi ale comisiei de
specialitate - În cazul unor abateri grave, săvârşite în mod repetat, sau al
unor abateri deosebit de grave, consiliul local, respectiv consiliul judeţean
poate aplica sancţiunea excluderii temporare a alesului local de la lucrările
consiliului local sau ale consiliului judeţean, după caz, şi ale comisiilor de
specialitate. Gravitatea abaterii este stabilită de comisia de specialitate care
are în obiectul de activitate aspecte juridice, în cel mult 10 zile de la sesizare.
Excluderea temporară de la lucrările consiliului local, respectiv ale consiliului
judeţean şi ale comisiilor de specialitate nu poate depăşi două şedinţe
consecutive şi are drept consecinţă neacordarea indemnizaţiei lunare. În caz
de opunere, interzicerea participării la şedinţe se execută cu ajutorul
personalului care asigură ordinea publică locală.
Aplicarea sancţiunilor: Sancţiunile prevăzute la lit. e) şi f) (excluderea
temporară de la lucrările consiliului şi ale comisiei de specialitate;diminuarea
indemnizaţiei lunare cu 10% pentru maximum 6 luni) se aplică prin hotărâre
adoptată de consiliul local, respectiv de consiliul judeţean cu majoritatea absolută.
Sancţiunile se pot aplica în mod corespunzător viceprimarilor, preşedinţilor şi
vicepreşedinţilor consiliilor judeţene, pentru abaterile săvârşite în calitatea lor de
consilier local, respectiv de consilier judeţean.

Alte sancţiuni aplicabile viceprimarilor şi vicepreşedinţilor consiliului

judeţean
Pentru abateri grave şi/sau repetate, săvârşite în exercitarea mandatului de
viceprimar sau de vicepreşedinte al consiliului judeţean, persoanelor în cauză li se
pot aplica următoarele sancţiuni:
a) mustrare;
b) avertisment;
c) diminuarea indemnizaţiei cu 5-10% timp de 1-3 luni;
d) eliberarea din funcţie.
Sancţiunile prevăzute la lit. a)-c) se aplică, prin hotărâre a consiliului local,
respectiv a consiliului judeţean, la propunerea motivată a primarului, respectiv a
47
preşedintelui consiliului judeţean. Motivele care justifică propunerea de sancţionare
sunt aduse la cunoştinţă consilierilor locali sau consilierilor judeţeni, după caz, cu cel
puţin 5 zile înaintea şedinţei. Hotărârea se adoptă prin vot secret cu majoritatea
calificată de două treimi din numărul consilierilor locali sau consilierilor
judeţeni în funcţie, după caz.
Împotriva sancţiunilor prevăzute la lit. c) şi d) persoana în cauză se poate
adresa instanţei de contencios administrativ competente. Procedura prealabilă
nu este obligatorie.
Aplicarea sancţiunii prevăzute la lit. d) nu are niciun efect asupra mandatului
de consilier local sau judeţean, după caz, al viceprimarului sau al vicepreşedintelui
consiliului judeţean.

Răspunderea aferentă actelor administrative

Primarul, preşedintele consiliului judeţean, respectiv preşedintele de şedinţă

al consiliului local, după caz, prin semnare, învestesc cu formulă de autoritate
executarea actelor administrative emise sau adoptate în exercitarea atribuţiilor care
le revin potrivit legii. Aprecierea necesităţii şi oportunitatea adoptării şi emiterii
actelor administrative aparţine exclusiv autorităţilor deliberative, respectiv
executive. Întocmirea rapoartelor sau a altor documente de fundamentare prevăzute
de lege, contrasemnarea sau avizarea pentru legalitate şi semnarea documentelor
de fundamentare angajează răspunderea administrativă, civilă sau penală, după
caz, a semnatarilor, în cazul încălcării legii, în raport cu atribuţiile specifice.
Actele autorităţilor administraţiei publice locale angajează, în condiţiile legii,
răspunderea administrativă, civilă sau penală, după caz, a funcţionarilor
publici şi personalului contractual din aparatul de specialitate al primarului,
respectiv al consiliului judeţean care, cu încălcarea prevederilor legale,
fundamentează din punct de vedere tehnic şi al legalităţii emiterea sau
adoptarea lor sau contrasemnează ori avizează, după caz, pentru legalitate,
aceste acte.
În cazul în care printr-un act administrativ al autorităţilor administraţiei publice
locale emis sau adoptat fără a fi fundamentat, contrasemnat sau avizat din punct de
vedere tehnic sau al legalităţii s-au produs consecinţe vătămătoare, este angajată

48
răspunderea juridică a autorităţii executive sau autorităţii deliberative, după
caz, în condiţiile legii şi ale Codului administrativ.
Funcţionarii publici sau personalul contractual, după caz, responsabili cu
operaţiunile prevăzute anterior, pot formula obiecţii ori refuza efectuarea
acestora, în condiţiile art. 490, respectiv art. 553 din Codul administrativ.

Contravenţii şi sancţiuni
Constituie contravenţii la dispoziţiile prezentei secţiuni, dacă nu sunt
săvârşite în astfel de condiţii încât să fie considerate, potrivit legii penale, infracţiuni:
a) nepunerea în aplicare, cu rea-credinţă, a hotărârilor consiliului local de
către primar;
b) nepunerea în aplicare, cu rea-credinţă, a hotărârilor consiliului judeţean
de către preşedintele consiliului judeţean;
c) neprezentarea, în termenul prevăzut de legislaţia care reglementează
finanţele publice locale, a proiectului bugetului unităţii administrativ-teritoriale de
către primar, respectiv preşedintele consiliului judeţean, din culpa lor;
d) neprezentarea de către aleşii locali a rapoartelor prevăzute de lege, din
culpa lor;
e) neluarea măsurilor necesare, stabilite de lege, de către primar sau
preşedintele consiliului judeţean, în calitatea acestora de reprezentanţi ai statului în
unităţile administrativ-teritoriale;
f) netransmiterea în termenul prevăzut la art. 243 alin. (3) din Codul
administrativ către camera notarilor publici a sesizării pentru deschiderea procedurii
succesorale.
Contravenţiile prevăzute anterior se sancţionează cu amendă de la 1.000 lei
la 5.000 lei. Constatarea contravenţiilor, instituirea măsurilor de remediere,
urmărirea îndeplinirii măsurilor de remediere şi aplicarea amenzilor se fac de către
prefect, în calitatea sa de autoritate publică, reprezentant al Guvernului pe plan local,
în condiţiile legii.

49
2.1.3. Răspunderea Guvernului

 Respectarea principiului legalităţii

Guvernul, în întregul său, şi fiecare dintre membrii acestuia, sunt obligaţi să
îşi îndeplinească mandatul cu respectarea Constituţiei şi a legilor ţării, precum şi a
Programului de guvernare acceptat de Parlament. Aprecierea necesităţii şi
oportunitatea emiterii actelor administrative ale Guvernului aparţine Guvernului.
 Răspunderea politică
Guvernul răspunde politic numai în faţa Parlamentului, pentru
întreaga sa activitate, ca urmare a votului de încredere acordat de către acesta cu
prilejul învestiturii. Fiecare membru al Guvernului răspunde politic solidar cu ceilalţi
membri, pentru activitatea Guvernului şi pentru actele acestuia.
 Alte tipuri de răspundere a Guvernului
Membrii Guvernului răspund civil, contravenţional, administrativ sau
penal, după caz, pentru faptele săvârşite în exercitarea atribuţiilor ce le revin, în
condiţiile legii şi ale Codului administrativ.

2.2. Răspunderea administrativ-contravenţională

Răspunderea administrativ-contravenţională reprezintă o formă a

răspunderii administrative care intervine în cazul săvârşirii unei contravenţii
identificate potrivit legislaţiei specifice în domeniul contravenţiilor.
Răspunderea contravenţională a funcţionarilor publici se angajează în
cazul în care aceştia au săvârşit o contravenţie în timpul şi în legătură cu sarcinile
de serviciu. Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare
a sancţiunii funcţionarul public se poate adresa cu plângere la judecătoria în a cărei
circumscripţie îşi are sediul autoritatea sau instituţia publică în care este numit
funcţionarul public sancţionat.
Actul normativ care consacră regimul legal general al contravenţiei este însă şi în
prezent OG nr. 2/2001, cu modificările ulterioare.
Trăsăturile esenţiale ale contravenţiei sunt:
o este o formă a răspunderii administrative

50
 o intervine în cazul în care s-a săvârşit o contravenţie (o formă de ilicit mai
puţin grav decât infracţiunea)
o identificarea unei contravenţii se face în conformitate cu legislaţia specifică
acestui domeniu, care este formată dintr-o lege cadru şi numeroase acte
normative specifice.
Elementele constitutive ale unei contravenţii sunt: obiectul, latura obiectivă,
subiectul şi latura subiectivă.
 Obiectul contravenţiei este reprezentat de valorile sociale apărate de
normele de drept, dar nu sunt ocrotite de legea penală. Prin contravenţie se
încalcă normele de drept administrative, dar şi cele financiare sau comerciale.
 Latura obiectivă a contravenţiei : constă în acţiunea / inacţiunea
făptuitorului, care produce urmări periculoase din punct de vedere social sau
care ameninţă anumite valori sociale.
 Subiectul contravenţiei :
o Subiectul activ al răspunderii contravenţionale este persoana
desemnată de stat / UAT pentru a aplica sancţiuni contravenţionale.
o Subiectul pasiv al răspunderii contravenţionale este persoana fizică
sau juridică autoare a contravenţiei.
 Latura subiectivă a contravenţiei: vinovăţia-reprezintă aptitudinea psihică a
făptuitorului faţă de fapta săvârşită şi urmările acesteia.
Principalele cauze de înlăturare a caracterului contravenţional al faptei sunt:
legitima apărare, starea de necesitate, constrângerea fizică sau morală, cazul fortuit,
iresponsabilitatea, beţia involuntară complete, eroarea de fapt şi infirmitatea. Trebuie
precizat că numai instanţa poate constata cauzele care înlătură răspunderea
contravenţională.
Principalele sancţiuni contravenţionale sunt: avertismentul, amenda
contravenţională, obligarea la prestarea unei activităţi în folosul colectivităţii.

2.3. Răspunderea administrativ-patrimonială

Răspunderea administrativ-patrimonială reprezintă o formă a răspunderii

administrative care constă în obligarea statului sau, după caz, a unităţilor
administrativ-teritoriale la repararea pagubelor cauzate unei persoane fizice sau
juridice prin orice eroare judiciară, pentru limitele serviciului public, printr-un act
51
administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat al administraţiei publice de a rezolva o
cerere privitoare la un drept recunoscut de lege sau la un interes legitim.
Autorităţile şi instituţiile publice răspund patrimonial exclusiv pentru prejudiciile de
natură materială sau morală produse ca urmare a carenţelor organizatorice sau
funcţionale ale unor servicii publice cu îndeplinirea următoarelor condiţii:
a) existenţa unui serviciu public care, prin natura sa, conţine riscul producerii
anumitor prejudicii pentru beneficiari;
b) existenţa unui prejudiciu material sau moral, după caz, al unei persoane fizice
sau juridice;
c) existenţa unei legături de cauzalitate între utilizarea unui serviciu public care,
prin natura sa, conţine riscul producerii anumitor prejudicii şi paguba produsă
persoanei fizice sau, după caz, a persoanei juridice.
Autorităţile şi instituţiile publice răspund patrimonial, din bugetul
propriu, pentru pagubele materiale sau morale cauzate prin acte administrative, prin
refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere sau prin nesoluţionarea în termen a
acesteia.
Dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru
întârziere, în situaţiile în care este dovedită vinovăţia cu intenţie a demnitarului, a
funcţionarului public sau a personalului contractual, acesta răspunde
patrimonial solidar cu autoritatea sau instituţia publică, dacă nu a respectat
prevederile legale specifice atribuţiilor stabilite prin fişa postului sau prin lege.
Autorităţile şi instituţiile publice şi personalul acestora, a cărui culpă a fost
dovedită, răspund patrimonial solidar pentru pagube produse domeniului
public ori privat ca urmare a organizării sau funcţionării serviciului public cu
nerespectarea prevederilor legale în vigoare.
Răspunderea administrativ-patrimonială este angajată dacă sunt îndeplinite
cumulativ următoarele condiţii:
a) actul administrativ contestat este ilegal;
b) actul administrativ ilegal este cauzator de prejudicii materiale sau morale;
c) existenţa unui raport de cauzalitate între actul ilegal şi prejudiciu;
d) existenţa culpei autorităţii publice şi/sau a personalului acesteia.
Personalul autorităţilor sau instituţiilor publice căruia i se deleagă în scris atribuţii,
răspunde pentru prejudiciile cauzate în legătură cu exercitarea atribuţiilor delegate.
Actul de delegare trebuie să prevadă limitele acestuia. Actul de delegare emis cu
52
încălcarea prevederilor legale este nul şi exonerează de răspundere persoana
delegată.

3. Răspunderea civilă

Răspunderea civilă a funcţionarului public se angajează:

a) pentru pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii sau instituţiei
publice în care funcţionează;
b) pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;
c) pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică, în calitate de
comitent, unor terţe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive.
Ordinul sau dispoziţia de imputare
Repararea pagubelor aduse autorităţii sau instituţiei publice se dispune prin
emiterea de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice a unui ordin sau a
unei dispoziţii de imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau,
după caz, prin asumarea unui angajament de plată, sau pe baza hotărârii
judecătoreşti definitive.
Împotriva ordinului sau dispoziţiei de imputare funcţionarul public în cauză se
poate adresa instanţei de contencios administrativ, în condiţiile legii. Ordinul sau
dispoziţia de imputare rămasă definitivă ca urmare a neintroducerii ori respingerii
acţiunii la instanţa de contencios administrativ constituie titlu executoriu. Dreptul
conducătorului autorităţii sau instituţiei publice de a emite ordinul sau dispoziţia de
imputare se prescrie în termen de 3 ani de la data producerii pagubei.

4. Măsuri suplimentare asociate angajării răspunderii penale

Răspunderea funcţionarului public pentru infracţiunile săvârşite în

timpul serviciului sau în legătură cu atribuţiile funcţiei publice pe care o ocupă
se angajează potrivit legii penale. În situaţia în care fapta funcţionarului public
poate fi considerată abatere disciplinară, va fi sesizată comisia de disciplină
competentă.
De la momentul punerii în mişcare a acţiunii penale, în situaţia în care
funcţionarul public poate influenţa cercetarea, persoana care are competenţa numirii
53
în funcţia publică are obligaţia să dispună mutarea temporară a funcţionarului
public în cadrul autorităţii ori instituţiei publice ori în cadrul altei structuri fără
personalitate juridică a autorităţii ori instituţiei publice. Măsura se dispune pe
întreaga durată pe care funcţionarul public poate influenţa cercetarea.
În situaţia în care în cazul funcţionarilor publici de conducere nu este posibilă
aplicarea prevederilor anterioare, persoana care are competenţa numirii în funcţia
publică are obligaţia să dispună mutarea temporară a funcţionarului public într-o
funcţie publică corespunzătoare nivelului de studii, cu menţinerea drepturilor
salariale avute.

54
Cursurile 12 – 14

I. Controlul administrativ asupra administraţiei publice

1. Definiţii şi clasificări

Controlul administrativ este considerat forma cea mai complexă a

controlului asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice61 şi este definit ca
„acea activitate ce se desfăşoară regulat, în cadrul structurii generale a administraţiei
publice, ca o componentă fundamentală a mecanismului administrativ, al cărui scop
îl constituie asigurarea conformităţii conduitei administrative cu comandamentele
statale, prevăzute de lege, realizându-se unitatea de scop şi acţiune în administraţia
publică”62.
Controlul administrativ este controlul exercitat de administraţia publică asupra
propriei activităţi, conform prevederilor legale63, în vederea asigurării respectării legii
de către autorităţile administraţiei publice, verificării mijloacelor utilizate pentru
organizarea executării legii sau executarea legii, constatării rezultatelor obţinute dar
şi a abaterilor de la norme şi, nu în ultimul rând, luării măsurilor necesare remedierii
deficienţelor64. Realizarea acestui control în mod profesionist şi responsabil are
menirea de a asigura şi realizarea obligaţiei statului de bună administrare, conform
obligaţiilor pe care acesta şi le-a asumat pe plan naţional şi european. Şi cum statul
îşi exercită funcţiile prin intermediul autorităţilor publice, acestea trebuie să-şi
îndeplinească atribuţiile în baza legilor, iar activitatea acestora trebuie controlată, tot
în baza unor prevederi legale, pentru a preveni abuzul şi arbitrariul şi pentru a se
observa dacă se realizează sau nu dreptul la bună administrare la nivel naţional.
Controlul administrativ poate fi intern, atunci când se exercită de persoane
din cadrul organului administrativ, conform regulilor stabilite prin regulamente
interne, de obicei, sau extern, când se exercită de persoane din afara organului
administrativ, de obicei din cadrul organului administrativ ierarhic superior sau din
cadrul altui organ administrativ specializat.

61
A. Negoiţă, Dreptul administrativ şi ştiința administraţiei, Ed. Athenaeum, Bucureşti, 1991, p. 205.
62
C.C. Manda, Controlul administrativ în spațiul juridic european, op. cit., 2005, p. 122.
63
R.N. Petrescu, Drept administrativ, op. cit., 2009, p. 393.
64
D. Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. 2, ed. 3, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2015, p. 109.

55
2. Controlul administrativ intern

Controlul intern poate fi exercitat din oficiu, conform procedurilor interne ale
autorităţii administrative, sau la sesizarea unei persoane fizice sau juridice, situaţie
în care poartă numele de recurs graţios65.
Controlul intern urmăreşte atât respectarea legalităţii şi implicit a
oportunităţii activităţii organului administrativ respectiv66, modul de alocare şi
utilizare a resurselor, cât și eficienţa şi eficacitatea activităţii, elementele
fundamentale pentru buna administrare.
Acest tip de control îmbracă forme diferite de la o autoritate a administraţiei
publice la alta, în funcţie de specificul activităţii, regulamentele de organizare şi
funcţionare şi regulamentele de ordine interioară pe care fiecare organ al
administraţiei publice le-a aprobat.
Cel care exercită primul un control al activităţii desfăşurate într-o
autoritate a administraţiei publice este conducătorul fiecărui compartiment
funcţional, cel care asigură şi repartizarea sarcinilor de lucru, distribuirea resurselor
şi care îşi asumă şi responsabilitatea pentru activitatea celor din subordinea sa.
Controlul se multiplică apoi ierarhic, până la conducătorul întregii autorităţi. Pot fi
înfiinţate şi compartimente funcţionale distincte care să verifice periodic calitatea
activităţii desfăşurate şi care, datorită vederii de ansamblu asupra întregii activităţi,
să prezinte conducătorului instituţiei, concluzii şi propuneri de îmbunătăţire a
activităţii. Rezultatul oricărui control intern trebuie consemnat într-un document care
să constituie apoi punctul de plecare pentru următoarele activităţi de control şi pentru
propunerile de îmbunătăţire a activităţii. Controlul intern poate fi realizat şi prin
analiza rapoartelor de activitate pe care fiecare compartiment funcţional le
întocmeşte periodic, rapoarte ce urmăresc realizarea indicatorilor de performanţă
stabiliţi prin reglementări legale sau prin propuneri proprii.
Un lucru deosebit de important, în legătură cu exercitarea controlului intern, îl
constituie faptul că în urma acestuia pot fi luate măsuri care să ducă la îmbunătăţirea
activităţii desfăşurate în compartimentul controlat, astfel încât problemele identificate
să nu determine consecinţe asupra beneficiarilor activităţii administrative respective
şi nici intervenţia organului ierarhic superior sau a celui judecătoresc. În urma

65
R.N. Petrescu, Drept administrativ, op. cit., 2009, p. 395.
66
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, op. cit., 2005, p. 490.

56
controlului intern pot fi anulate sau modificate acte administrative, pot fi reorganizate
structurile funcţionale ale autorităţii administrative, pot fi delegate sarcini unor
persoane care au mai multă experienţă sau cunoştinţe, pot fi organizate sesiuni de
instruiri şi perfecţionări ale personalului. Măsurile luate în urma controlului ar putea
determina o mai bună motivare a personalului, dar şi o îmbunătăţire a relaţiilor cu
beneficiarii, lucru ce ar putea fi reflectat în scăderea numărului de reclamaţii privind
activitatea instituţiei, creşterea gradului de transparenţă şi încredere în autorităţile
publice, indicatori importanţi în determinarea bunei sau proastei administrări.
În ceea ce priveşte recursurile graţioase, acestea reprezintă mijlocul
procedural prin care se creează posibilitatea remedierii încălcării drepturilor
subiective şi a intereselor legitime în urma unor vătămări cauzate de organele
administrative67.
De altfel, în doctrina actuală se susţine că, în prezent, recursul administrativ,
sub toate formele sale de manifestare, cunoaşte un reviriment într-o serie de state
ale Uniunii Europene, fiind considerat o importantă modalitate de soluţionare a
litigiilor dintre administraţie şi administraţi68. La nivel european sunt utilizate două
sisteme de recursuri administrative: un sistem care prevede în cele mai multe cazuri
obligativitatea recursului administrativ (regăsit în Germania, Olanda, Ungaria,
Slovenia, Polonia, Serbia, Danemarca, Cehia şi România) şi un alt sistem care
priveşte recursul administrativ ca o opţiune a particularului ( în Italia, spre
exemplu)69.

3. Controlul administrativ extern

Controlul administrativ extern poate fi la rândul său un control ierarhic, un

control de tutelă administrativă şi un control specializat70.
Controlul ierarhic se exercită de către autorităţile ierarhic superioare asupra
celor inferioare, în baza raporturilor de subordonare, ori de câte ori este nevoie,
acoperind atât legalitatea, cât şi oportunitatea activităţilor desfăşurate.

67
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, op. cit., 2005, p. 494, nota 1.
68
R.N. Petrescu, O. Petrescu, Actualitatea recursului administrativ în dreptul român. Unele consideraţii cu privire
la o reglementare recentă din dreptul francez, în RTSA, nr. 2(31)/2012, p. 89.
69
D.C. Dragos, B. Neamţu, Alternative Dispute Resolution in European Administrative Law (Soluţionarea
alternativă a litigiilor în dreptul administrativ european), Springer-Verlag, Heidelberg-Berlin, 2014, p. 540-542.
70
D. Apostol Tofan, Drept administrativ, op. cit., 2015, p. 110.

57
Şi controlul ierarhic poate fi exercitat din oficiu sau la cererea unei persoane
fizice sau juridice (situaţie în care poartă numele de recurs ierarhic71).
Organul ierarhic superior poate exercita, aşadar, un control asupra întregii
activităţi a instituţiei subordonate, control ce se poate încheia fie cu emiterea unor
concluzii privind îmbunătăţirea activităţii, fie cu anularea, modificarea sau
suspendarea unor acte administrative, atunci când se constată clare ilegalităţi şi
legea permite acest lucru72.
Trebuie menţionat că, atât controlul intern, cât şi cel extern ierarhic urmăresc
ca prin analiza modului de desfăşurare a activităţilor prevăzute de lege în instituţiile
controlate să se identifice soluţii de îmbunătăţire a activităţii, în vederea realizării
eficiente a interesului public şi creşterii gradului de încredere al cetăţenilor în
administraţia publică.
Controlul specializat poate fi exercitat de inspecţii de stat din cadrul
ministerelor sau altor organe centrale de specialitate ori autorităţi autonome, de
autorităţi administrative cu caracter jurisdicţional sau de autorităţi special
constituite cu atribuţii de control.
Realizarea corectă, legală şi eficientă a controlului administrativ extern ar
trebui să determine autorităţile administraţiei publice să-şi îmbunătăţească
activitatea, să fie mai eficiente şi mai transparente, mai atente la respectarea legilor,
dar şi la solicitările cetăţenilor, beneficiarii serviciilor publice.

II. Controlul jurisdicţional asupra administraţiei publice

1. Noţiuni generale

O importanţă deosebită în realizarea obligaţiei statului de a asigura buna

administrare o reprezintă posibilitatea ca oamenii să se poată apăra împotriva
abuzurilor pe care administraţia este tentată să le săvârşească, apelând la autorităţi
independente din sfera puterii judecătoreşti. Controlul judecătoresc asupra
administraţiei publice este cunoscut sub denumirea de contencios administrativ,

71
R.N. Petrescu, Drept administrativ, op. cit., 2009, p. 396.
72
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, op. cit., 2005, p. 492.

58
constituind însăşi finalitatea dreptului administrativ73. Posibilitatea exercitării
controlului judecătoresc asupra actelor administrative temperează libertatea
autorităţilor publice şi oferă celor care se consideră vătămaţi prin actele
administrative ale autorităţilor publice un instrument eficace împotriva abuzurilor şi
nerespectării legilor74.
Controlul jurisdicţional asupra administraţiei publice constituie o garanţie
constituţională pentru cetăţenii români care consideră că drepturile şi interesele lor
legitime sunt încălcate prin acţiunile sau inacţiunile autorităţilor administraţiei publice.
Termenul de contencios reprezintă, pe de o parte, o activitate de soluţionare a
unui conflict de interese, a unui conflict juridic, iar pe de altă parte, organul învestit
de lege cu soluţionarea unor astfel de conflicte juridice. Organele de contencios, în
raport de competenţa lor, pot fi organe de contencios judiciar, care soluţionează
toate conflictele ce cad în competenţa lor sau organe de contencios administrativ,
care soluţionează conflicte juridice în care cel puţin una dintre părţi are calitatea de
autoritate publică75.
Contenciosul administrativ este definit în Legea nr. 554/2004, în art. 2 alin. (1),
structurat pe mai multe paliere76, astfel:
- este o activitate de soluţionare a unui litigiu dintre o autoritate publică şi
alte entităţi publice şi private;
- activitatea este realizată de către instanţele de contencios administrativ;
- conflictul juridic soluţionat de instanţele de contencios administrativ se poate
naşte fie din emiterea sau încheierea unui act administrativ, fie din
nesoluţionarea în termenul legal al unei cereri, fie din refuzul nejustificat de a
rezolva cererea.
În România, imediat după schimbarea de regim politic ce a avut loc după 22
decembrie 1989, a fost adoptată Legea nr. 29/1990 privind contenciosul
administrativ77, abrogată prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Prin aceste legi s-a instituit în România un contencios de plină jurisdicţie78,
deoarece instanţa, soluţionând cererea, poate să anuleze în tot sau în parte actul

73
D. Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. 2, op. cit., 2015, p. 113.
74
I. Rîciu, Procedura contenciosului administrativ, op. cit., 2009, p. 4.
75
Idem, p. 5-6.
76
D.C. Dragoş, Legea contenciosului administrativ: comentarii şi explicaţii, op. cit., 2009, p. 121.
77
M.Of. nr. 122 din 8 noiembrie 1990.
78
D.C. Dragoş, Legea contenciosului administrativ: comentarii şi explicaţii, op. cit., 2009, p. 309-314; I. Rîciu,
Procedura contenciosului administrativ, op. cit., 2009, p. 33.

59
administrativ, să oblige autoritatea administrativă să emită un act administrativ, să
elibereze un certificat, o adeverinţă sau un înscris, poate să se pronunţe asupra
legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative ce au dus la emiterea actului supus
judecăţii. Instanţa poate hotărî şi asupra daunelor materiale şi morale solicitate.
Mai trebuie menţionat faptul că, prin art. 7 din Legea 554/2004 se instituie
obligativitatea îndeplinirii procedurii administrative prealabile, cu unele excepţii
expres prevăzute. Această procedură a fost reglementată pentru a oferi posibilitatea
autorităţilor publice de a-şi revoca actul, evitând astfel sesizarea instanţei
judecătoreşti şi este privită ca o transpunere în realitatea faptică a dreptului
cetăţeanului la o bună administrare79. Din păcate, puţine autorităţi publice folosesc
momentul depunerii cererii prealabile pentru a reanaliza situaţia semnalată şi a
încerca să găsească soluţiile care să asigure respectarea drepturilor şi intereselor
reclamanţilor şi a legii în acelaşi timp, fapt care determină avalanşa de procese
aflate în derulare în cadrul instanţelor judecătoreşti.
Astfel, în România, potrivit art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004: „(1) În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente,
după sesizarea (...) autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic
superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună
suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei
de fond (...). (2) Instanţa soluţionează cererea de suspendare, de urgenţă şi cu
precădere, cu citarea părţilor (...). (4) Hotărârea prin care se pronunţă suspendarea
este executorie de drept (...)”.
Aşadar, sistemul legislativ românesc protejează drepturile şi interesele legitime
ale cetăţenilor în litigiile cu autorităţile administraţiei publice prin oferirea posibilităţii
de a solicita suspendarea executării actului administrativ concomitent cu sesizarea
autorităţii publice în cadrul procedurii prealabile, în cazuri bine justificate şi pentru
prevenirea unei pagube iminente.

79
I. Rîciu, Procedura contenciosului administrativ, op. cit., 2009, p. 215-216.

60
 2. Condiţiile acţiunii directe în contencios administrativ

Cunoscute şi sub denumirea de condiţii de admisibilitate ale acţiunii în

instanţa judecătorească, reprezintă cerinţele legale şi de fapt ce trebuie îndeplinite
la momentul promovării acţiunii în contencios administrativ, astfel:
- Actul atacat să fie un act administrativ
- Actul să vatăme un drept sau un interes legitim
- Actul să emane de la o autoritate publică
- Să fie îndeplinită procedura administrativă prealabilă
- Acţiunea să fie introdusă la instanţa judecătorească într-un anumit termen

2.1. In ceea ce priveşte prima condiţie, analiza porneşte de la art. 52 alin. (1) din
Constituţia României republicată. Astfel, acţiunea în instanţa de contencios
administrative poate fi introdusă împotriva unui act administrativ, împotriva
refuzului nejustificat de a soluţiona o cerere în termenul legal sau
împotriva refuzului de a răspunde la o cerere.
2.2. În ceea ce priveşte cea de a doua condiţie, art. 2 alin. (1) lit. o) din Legea nr.
554/2004 a contenciosului administrativ defineşte dreptul vătămat ca “orice
drept prevăzut de Constituţie, de lege sau de alt act normativ, căruia i se
aduce atingere printr-un act administrativ”. In ceea ce priveşte interesul
legitim, în doctrină se consideră că acesta trebuie să fie prevăzut de o normă
juridică, şi poate fi atât personal cât şi public. Art. 1 şi 2 din Legea nr. 554/2004
defineşte astfel interesul legitim:
- Interesul legitim public reprezintă “interesul care vizează ordinea de drept şi
democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor
fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea
competenţelor autorităţilor publice”
- Interesul legitim privat reprezintă “posibilitatea de a pretinde o anumită
conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil,
prefigurat ”
2.3. În ceea ce priveşte cea de a treia condiţie, noţiunea de autoritate publică
este definită de Legea nr. 554/2004, astfel: “orice organ de stat sau al unităţilor
administrativ- teritoriale care acţionează în regim de putere publică, pentru

61
 satisfacerea unui interes legitim public, fiind asimilate autorităţilor publice,
persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de
utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de
putere publică”.
2.4. In ceea ce priveşte cea de a patra condiţie, in art. 2 alin. (1) lit. j din Legea nr.
554/2004, plângerea prealabilă reprezintă „cererea prin care se solicită
autorităţii publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz,
reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în
sensul revocării sau modificării acestuia”. In doctrină regăsim sintagmele
următoare: plângere prealabilă, procedură administrativă prealabilă, recurs
administrativ prealabil, procedură premergătoare acţiunii în contencios
administrativ, etc. Indiferent de formulare, este vorba de recursul
administrativ pe care particularii care se consideră lezaţi în drepturile /
interesele legitime prin acţiunea/inacţiunea unei autorităţi publice sunt obligati,
de regulă, să îl exercite la autoritatea emitentă sau la autoritatea ierarhic
superioară , dacă aceasta există. Sediul reglementării procedurii prealabile se
regăseşte în art. 7 din Legea nr. 554/2004, astfel: „înainte de a se adresa
instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră
vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, printr-un act
administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau
autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de
la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia ”.
Plângerea prealabilă se soluţionează în termenul general de 30 de zile de la
înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede un alt termen. Promovarea
acţiunii înainte de expirarea termenului în care autoritatea publică poate
comunica răspunsul la plângerea prealabilă atrage respingerea acţiunii ca
prematură, iar neîndeplinirea procedurii prealabile atrage respingerea cererii
ca inadmisibilă. In cazul actului administrativ normativ, plângerea
prealabilă poate fi formulată oricând. Trebuie menţionat că în cazul acţiunilor
promovate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, ANFP, sau a
celor care privesc cererile celor care se consideră vătămaţi prin ordonanţe sau
dispoziţii din ordonanţe de Guvern, precum şi în cazul refuzului nejustificat de
a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori al

62
 nesoluţionării în termenul legal a unei cereri, dar şi în cazul acţiunilor care au
ca obiect excepţia de nelegalitate, nu este obligatorie procedura prealabilă.
2.5. In ceea ce priveşte a cincea condiţie, acţiunea trebuie introdusă în
termenul prevăzut de lege, şi anume: 30 de zile de la comunicarea
răspunsului la plângerea prealabilă, dar nu mai târziu de 1 an de la data
comunicării actului administrativ al cărui anulare se cere. Art. 11 din Legea nr.
554/2004 stabileşte un termen general de prescripţie de 6 luni pentru
introducerea acţiunii prin care se solicită anularea unui act administrativ
individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi
repararea pagubei cauzate, Termenul curge de la data comunicării răspunsului
la plângerea prealabilă ; data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a
cererii; data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv
data expirării termenului legal de soluţionare a cererii; data expirării termenului
de 30 de zile , calculat de la comunicarea actului administrativ emis în
soluţionarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile ; data
încheierii procesului verbal de finalizare a procedurii concilierii, in cazul
contractelor administrative.

III. Actele exceptate de la controlul de legalitate exercitat de instanţele de

contencios administrativ

Art. 126 alin. (6) din Constituţie consacră principiul conform căruia controlul de
legalitate pe calea contenciosului administrativ este garantat, şi prevede şi
excepţiiile la aplicarea acestui principiu, respectiv actele care privesc raporturile
cu Parlamentul, şi actele de comandament cu caracter militar.
Art. 52 alin. (2) din Constituţie face trimitere la o lege organică, prin care să se
stabilească atât condiţiile cât şi limitele exercitării acestui drept.
Art. 5 din Legea nr. 554/2004 prevede că nu pot fi atacate pe calea contenciosului
administrativ următoarele categorii de acte:
1. Actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu
Parlamentul
2. Acte de comandament cu caracter militar.

63
3. Actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin
lege organică, o altă procedură judiciară.
4. Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării
de asediu sau al celei de urgență, cele care privesc apărarea și securitatea
națională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum și pentru
înlăturarea consecințelor calamităților naturale, epidemiilor și epizootiilor (cărora
nu le sunt aplicabile prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004)

Primele trei categorii sunt considerate excepţii absolute, pe când ultima

categorie e considerată excepţie relativă.
In ceea ce priveşte actele administrative ale autorităţilor publice care privesc
raporturile acestora cu Parlamentul , se apreciază că în această categorie sunt
cuprinse actele cu caracter politic emise/adoptate în exercitarea atribuţiilor
constituţionale între organul reprezentativ suprem (Parlamentul) şi cei doi şefi ai
executivului (Preşedintele şi Guvernul), astfel: mesajul Preşedintelui , dizolvarea
Parlamentului de către Preşedinte, consultarea Guvernului de către Preşedinte,
referendumul, desemnarea candidatului la funcţia de prim-ministru.
In ceea ce priveşte actele de comandament cu caracter militar, nu regăsim în
doctrină o definiţie a acestora, fiind lăsată la aprecierea instanţei distincţia dintre
actele autorităţilor militare cu character pur administrative şi actele acestora care
vizează comanda trupelor militare.
In Legea contenciosului administrativ, în art. 2 lit.l) , actul de comandament cu
caracter militar e definit astfel: actul administrative referitor la problemele strict
militare ale activităţii din cadrul forţelor armate, specifice organizării militare, care
presupun dreptul comandanţilor de a da ordine subordonaţilor în aspecte privitoare
la conducerea trupei în timp de pace sau de război, ori, după caz, la îndeplinirea
serviciului militar.
Aşadar, toate celelalte acte care emană de la autorităţile militare vor putea fi
atacate în faţa instanţelor de contencios administrativ. Este vorba de actele
contractuale, actele de gestiune încheiate de autorităţile militare cu diferite persoane
în vederea aprovizionării, pentru a se putea asigura funcţionarea serviciului de
apărare naţională, actele de administraţie militară sau actele privind managementul
resurselor umane.

64
 In ceea ce priveşte actele administrative pentru modificarea sau desființarea
cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară, pentru a ne
afla în prezenţa unui asemenea tip de acte administrative exceptate, trebuie
îndeplinite cumulativ următoarele condiţii :
- Să existe o lege organică specială care să prevadă o altă procedură de atac
- Această cale specială de atac trebuie să se exercite tot în faţa unei instanţe
judecătoreşti
- Prin calea specială de atac să se poată obţine aceeaşi satisfacţie care s-ar fi
putut obţine în faţa instanţelor de contencios administrativ.

IV. Procedura soluţionării litigiilor în contenciosul administrativ

1. Trăsăturile procedurii contenciosului administrativ

Procedura în contenciosul administrativ trebuie să respecte atât prevederile

legii-cadru (Legea nr. 554/2004) cât şi prevederile Codului de procedură civilă (care
reprezintă dreptul comun în materie). Trebuie precizat că dispoziţiile Codului de
procedură civilă sunt aplicabile în măsura în care sunt compatibile cu specificitatea
raporturilor care formează contenciosul administrativ şi care sunt raporturi de putere.
Procedura administrativă contencioasă reprezintă ansamblul normelor
procedurale consacrate de Legea contenciosului administrativ şi Codul de procedură
civilă , în conformitate cu care se introduc şi se soluţionează litigiile care privesc
actele administrative tipice sau asimilate ale unei autorităţi publice şi persoanele
vătămate în drepturile şi interesele lor legitime, şi se pun în executare hotărârile
pronunţate.
In jurisprudenţa Curţii Constituţionale s-a statuat faptul că procedura
contenciosului administrativ are un caracter special, fiind derogatorie de la regulile
procedurii civile , ea dând expresie prevederilor art. 52 din Constituţia României,
oferind cadrul constitutional al protejării cetăţenilor în faţa eventualelor abuzuri ale
autorităţilor publice. In acest context , legiuitorul a stabilit că executarea hotărârilor
judecătoreşti definitive şi irevocabile, prin care s-au instituit obligaţii în sarcina
autorităţilor publice trebuie să fie realizată intr-un anumit termen, fie cel precizat în

65
cuprinsul hotărârii, fie , în lipsa acestuia, în maxim 30 de zile de la data rămânerii
irevocabile a acesteia80.
Din interpretarea prevederilor Constituţiei şi ale Legii cadru în materie, putem
reţine următoarele trăsături caracteristice ale procedurii contenciosului
administrativ:
a) Este formată dintr-un ansamblu de norme pocedurale special consacrate
de legea cadru în materie, care se completează cu normele procedurii
civile, în măsura în care există compatibilitate cu specificul raporturilor
specifice instituţiei contenciosului administrativ.
b) Existenţa unor excepţii de la regulile aplicabile procedurii civile.
c) Normele procedurii administrative contencioase sunt norme de drept
public, respectiv de drept adminstrativ.
d) Sub aspectul de rulării sale în timp, procedura contenciosului administrativ
presupune două etape: procedura administrativă prealabilă şi procedura în
faţa instanţei
e) Caracterul urgent al judecării cauzelor
f) Caracterul public al procedurii contenciosului administrativ
g) Accesibilitatea sub aspectul taxelor aferente litigiilor de contencios
administrativ (stabilirea unui cuantum mai mic al taxelor de timbru)

2. Părţile în litigiile de contencios administrativ

Calitatea de reclamant o poate avea:

- orice persoană particulară care se consideră vătămată într-un drept al său
sau un interes legitim printr-un act administrativ
- Prefectul şi ANFP, în exercitarea dreptului de tutelă administrativă
reglementat de art. 123 din Constituţie
- Unele autorităţi publice au misiunea să vegheze la respectarea drepturilor şi
libertăţilor cetăţenilor, cum ar fi Avocatul Poporului şi Ministerul Public, sau
organismele sociale interesate (structuri neguvernamentale, sindicate,
asociaţii etc., care au ca obiect de activitate protecţia drepturilor cetăţeneşti).

80
Verginia Vedinaş, Tratat teoretic şi practic de drept administrativ, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2018, p.
258, şi Decizia CC nr. 898/2015, par. 22.

66
 Calitatea de pârât o poate avea o autoritate publică, aşa cum este aceasta
definită de art. 1 din Legea nr. 554/2004, art. 52 şi 126 alin. (6) din Constituţie.

3. Tipuri de acţiuni în contenciosul administrativ

A) In funcţie de obiectul cererii, atunci când acţiunea vizează un act

administrativ unilateral, cu caracter normativ sau individual :
- Acţiuni care au ca obiect anularea actului, totală sau parţială
- Acţiuni care au ca obiect , pe lângă anularea actului, şi solicitarea de
despăgubiri material şi/sau morale.
- Acţiuni care au ca obiect exclusiv obligarea la emiterea unui act
administrativ , eliberarea unui alt înscris sau la efectuarea unei anumite
operaţiuni administrative
- Acţiuni care au ca obiect obligarea la emiterea unui act administrativ ,
eliberarea unui alt înscris sau la efectuarea unei anumite operaţiuni
administrative, însoţite de cererea de despăgubiri materiale şi / sau
morale.

B) In funcţie de obiectul cererii atunci când acţiunea vizează un act

administrativ multilateral, un contract administrativ :
- Acţiuni care au ca obiect anularea, în tot sau în parte, a unui contract
administrativ
- Acţiuni care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ
- Acţiuni legate de încheierea unui contract administrativ
- Acţiuni prin care se solicită obligarea uneia dintre părţi să îndeplinească una
sau mai multe obligaţii contractuale
- Acţiuni prin care se solicit pronunţarea unei sentinţe prin care să se
suplinească consimţământul unei părţi, atunci când interesul public o cere
- Acţiuni prin care se solicită obligarea la plata unei despăgubiri

67