ACTUL ADMINISTRATIV Noiuni teoretice Forme de activitate ale organelor administrative

n activitatea organelor administrative intervin ca forme de activitate : acte juridice,acte cu caracter exclusiv politic, fapte materiale juridice i operaiuni tehnico-materiale denumite de tiina administraiei fapte administrative deoarece ele cuprind toatemanifestrile juridice i nejuridice prin care administraia i nfptuiete activitatea sa. 1. Actele juridice sunt manifestri de voin ale persoanelor fizice sau juridice fcute cu scopul de a produce efecte juridice (nate, modifica ori stinge un raport juridic), iar realizarea lor este asigurat prin fora coercitiv a statului. Termenul de act juridic nu nseamn nscrisul n sine, ci nsi manifestarea de voin. 2. faptele materiale juridice sunt aciuni sau inaciuni care au loc independent de voin, fiind caracterizate ca transformri n lumea material, ele nednd natere la efecte juridice datorit manifestrii de voin a autorului ci datorit legii. Faptele materiale pot fi licite aciuni permise, conforme cu legea, i ilicite n contradicie cu legea, nu sunt permise de normele juridice n vigoare 3. operaiuni tehnico-materiale activiti ale autoritilor administraiei publice desfurate n vederea realizrii atribuiilor care i revin , dar care nu produc prin ele nsele efecte juridice (avize, acorduri, propuneri, permise). Definiia, trsturile i clasificarea actelor administrative Actul administrativ este una din formele cele mai importante prin care administraia public i desfoar activitatea. n privina definirii acestuia, n literatura de specialitate exist mai multe opinii1. Relevant n acest sens, nou ne pare definiia dat de reprezentanta colii de la Bucureti, doamna profesoar Virginia Vedina, potrivit creia actul administrativ reprezint o manifestare de voin expres, unilateral i supus unui regim de putere public precum i controlului de legalitate al instanelor judectoreti, care eman de la autoriti administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modific sau sting drepturi i obligaii corelative. Considerm c din definiia la care ne-am oprit, se pot desprinde cu uurin urmtoarele trsturi ale actului administrativ2: - actul administrativ este forma juridic principal de activitate a administraiei publice;
1

Actul administrativ reprezint forma juridic principal de activitate a autoritilor administraiei publice i n secundar i a altor autoriti publice, ce const ntr-o manifestare unilateral i expres de voin, de a da natere, a modifica sau stinge drepturi i obligaii, n realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanelor judectoreti. (Antonie Iorgovan n Tratat de drept administrativ, vol.II, ediia a-IV-a, restructurat, revzut i adugit, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p.24). O reprezentant emerit a colii de la Cluj, Rodica Narcisa Petrescu, definete actul administrativ ca reprezentnd o manifestare unilateral i expres de voin a unei autoriti publice, n principal a unei autoriti a administraiei publice, n temeiul puterii publice. 2 n lucearea sa din 1970, profesorul R.Ionescu se oprete la ase trsturi ale actului administrativ: este o voin juridic unilateral; eman ntotdeauna de la un organ al administraiei de stat; are o form specific fiind emis prin procedura administrativ. Alt autor, Tudor Draganu este de prere c actele adminiostrative se caracterizeaz prin urmtoarele trsturi: sunt acte juridice, adic manifestri de voin cu scopul de a produce anumite efecte juridice, a cror realizare este garantat prin fora de constrngere a statului; eman de la organe ale statului care au calitatea de organe ale administraiei de stat; caracterul unilateral; obligativitatea emiterii pe baz i n conformitate cu legile n vigoare; caracterul obligatoriu; caracterul executoriu; caracterul de actualitate.

- reprezint o manifestare de voin expres, unilateral i supus unui regim de putere public; - regimul de putere public nu exclude exercitarea de ctre instanele judectoreti a unui control de legalitate; - actul administrativ poate emana de la autoriti administrative sau de la persoane private autorizate de administraie s presteze servicii publice; - prin actul administrativ se produc efecte juridice, care ca la orice act juridic, pot consta n a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii corelative. Vom lua aceste trsturi i le vom dezvolta n cteva idei: a) Actul administrativ este forma juridic principal de activitate a administraiei publice. Prin aceast caracteristic se evideniaz faptul c actul administrativ nu este singura form juridic prin care lucreaz administraia, dar este forma juridic cea mai important. Potrivit unei poziii general admise, ponderea actelor administrative n sfera formelor de activitate ale administraie publice sporete pe msur ce urcm n ierarhia sistemului organizrii administraiei publice. Astfel, n timp ce la structurile de la baza sistemului au o pondere mai mare operaiunile i faptele materiale, pe msur ce urcm spre vrful organizrii (Preedinte, Guvern), ponderea acestora scade n favoarea actelor administrative1. b) Actul administrativ reprezint o manifestare de voin expres, unilateral i supus unui regim de putere public. n general, literatura juridic reine caracterul unilateral al manifestrii de voin n care este sau nu nglobat i caracterul expres. Aceasta deoarece un act administrativ nu poate cuprinde o rugminte, o constatare, o prere sau expresia unui sentiment, ci numai o voin. Caracterul expres al manifestrii de voin este determinat de regimul de putere public n care se emit actele administrative. Voina juridic se exprim n mod expres i nendoielnic n scopul de a aduce o modificare n realitatea juridic existent. Caracterul unilateral reprezint acea calitate a actului administrativ potrivit creia el este emis fr participarea sau consimmntul subiectelor de drept crora le este destinat sau cu privire la care genereaz drepturi i obligaii. Dei acest caracter al actului administrativ este categoric, simplu i clar, totui n literatura juridic au existat mai multe discuii n legtur cu existena unor categorii de acte administrative. Este vorba despre actele la care manifestarea unilateral de voin nu este pregnant conturat. O prim categorie o reprezint actele administrative emise cu participarea mai multor persoane (structuri colegiale). O a doua situaie este aceea cnd la emiterea unui act particip mai multe persoane juridice, n general dou sau mai multe autoriti administrative sau autoriti administrative i alte structuri nestatale. Problema care se ridic este dac i n aceste situaii mai suntem sau nu n prezena caracterului unilateral al manifestrii de voin juridic. Ceea ce confer acest caracter actului administrativ nu este numrul de persoane implicat n emiterea lui. Actul este unilateral nu pentru c este opera unei singure persoane sau a unui singur organ, ci pentru c el degaj o singur voin juridic. n cazul organului colegial, majoritatea cerut de lege pentru emiterea actului este numai o form procedural necesar emiterii actului. Voinele subiectelor care particip la vot nu sunt voine juridice ci modaliti procedurale care concur la exprimarea n condiii legale a unei singure voine juridice ce aparine numai organului emitent3. c) Actul administrativ este emis n regim de putere public. Prin aceast caracteristic actul administrativ se deosebete de celelalte acte unilaterale ale administraiei care sunt emise n regim de drept comun. De regimul de putere public se leag caracterul obligatoriu al actului administrativ precum i executarea lui din oficiu.
1 3

Rodica Narcisa Petrescu, op.cit, p.285 Verginia Vedina, op.cit, p.86.

d) Actul administrativ este supus controlului de legalitate. Aceast caracteristic nu trebuie privit ns n mod absolutist. Exist unele acte care, dei sunt emise de autoriti ale administraiei publice, sunt totui sustrase de la acest control de legalitate i n egal msur, exist acte administrative, care dei nu sunt emise de organe ale administraiei publice, sunt supuse acestui control de legalitate. e) Actul administrativ eman de la organe administrative sau de la structuri autorizate de organe administrative s presteze anumite servicii publice. Prin aceast trstur identificm actul administrativ din punct de vedere al naturii organului de la care eman. Astfel, vorbim despre administrativ tipic (actul emis de administraia public) i actul administrativ emis prin delegaie (act emis de structuri crora le-au fost transferate anumite prerogative de realizare a administraiei publice) f) Actul administrativ produce efecte juridice. Fiind o specie de act juridic i actul administrativ intervine pentru a schimba realitatea juridic existent prin naterea modificarea sau stingerea de drepturi i obligaii corelative.

Clasificarea actelor administrative

i n privina clasificrii n doctrin se regsesc mai multe variante, efect firesc al concepiilor diferite asupra coninutului i sferei actului administrativ. Considerm c pot fi identificate urmtoarele criterii de clasificare: a) Dup organul emitent distingem: - acte care eman de la autoriti ale administraiei publice centrale; - acte care eman de la alte autoriti publice dect cele ale administraiei publice centrale; - acte care eman de la autoriti de stat n teritoriu; - acte care eman de la autoritile administraiei publice locale; - acte care eman de la structuri private n baza mputernicirii date prin lege sau de o autoritate public. b) Dup competena material a autoritii emitente distingem: - acte administrative cu caracter general - acte administrative de specialitate. c) Dup competena teritorial a autoritii emitente delimitm: - acte administrative ale autoritilor administraiei publice centrale - acte administrative ale autoritilor administraiei publice locale. d) Dup gradul de ntindere a efectelor juridice, distingem: - acte administrative normative (se adreseaz tuturor) - acte administrative individuale (se adreseaz unor persoane fizice sau juridice determinate) - acte administrative cu caracter intern (se aplic n interiorul unui organ al administraiei publice). La rndul lor, actele administrative individuale se clasific n: - acte atributive de statut personal - acte de aplicare a constrngerii administrative - acte cu caracter jurisdicional. e) Dup natura lor juridic, actele administrative se clasific n: - acte administrative de autoritate (acte de putere public) - acte administrative de gestiune f) Din punct de vedere al obiectului lor, actele administrative se mpart n: - acte reguli (ce au ca obiect o dispoziie general) - acte subiective ( ce au ca obiect o situaie juridic individual)

- acte condiiuni (aplicarea la un caz individual a unui statut general). g) Dup numrul manifestrilor de voin, actele administrative se clasific n: - acte administrative ce conin o singur manifestare de voin - acte administrative complexe.

Regimul juridic al actelor administrative

Prin regim juridic nelegem ansamblul regulilor de fond i de form care dau particularitate unor acte juridice n circuitul civil. Prin regim juridic al actelor administrative avem n vedere totalitatea regulilor specifice care privesc forma, procedura de emitere, condiiile de validitate i controlul actului administrativ, el aprndu-ne astfel ca o rezultant, ca un summum al acestor elemente. * Legalitatea actului administrativ Majoritatea autorilor calific legalitatea drept elementul central al regimului juridic al actelor administrative aceasta fiind analizat diferit n raport cu oportunitatea. Dup un curent de gndire fundamentat de specialitii n drept public de la Facultatea de Drept din cadrul Universitii din Cluj, legalitatea este calificat ca o condiie de valabilitate distinct a actelor administrative, alturi de oportunitate. Potrivit tezei dezvoltat de specialitii n drept public de la Universitatea Bucureti, oportunitatea prin ea nsi este o condiie de legalitate fr de care nu putem vorbi de validitatea unui act administrativ. Cu alte cuvinte, ei includ oportunitatea n legalitate, opinie pe care o mprtim i noi. Legalitatea reprezint conformitatea actului cu legea fundamental, cu legile elaborate de Parlament, cu Ordonanele de Guvern i cu toate celelalte acte normative care au for juridic superioar. Oportunitatea deriv din capacitatea pe care o are organul care emite sau adopt actul de a alege, dintre mai multe soluii posibile i egale, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public ce trebuie ocrotit. Ea relev deci, calitatea actului administrativ de a satisface att rigorile stricte ale legii ct i o nevoie social determinat, ntr-un timp i loc date. Dac legalitatea evoc faptul c actul corespunde literei legii, oportunitatea reprezint conformitatea actului administrativ n mod prioritar cu spiritul legii, fr a se identifica cele noiuni. * Forma actului administrativ n ceea ce privete forma actelor administrative, trebuie fcut distincia ntre actele administrative normative i actele administrative individuale. Actele administrative individuale, dei mbrac de regul forma scris, pot mbrca i forma oral (ex. avertismentul care poate mbrca att form scris dar i form oral). Actele administrative normative mbrac ntotdeauna forma scris ntruct legea prevede obligativitatea publicrii lor sub sanciunea inexistenei. Obligativitatea formei scrise determinat de caracterul obligatoriu al publicrii vizeaz i unele acte administrative cu caracter individual (ex. hotrrile de Guvern, decrete prezideniale). De necesitatea formei scrise se leag i alte condiii de concretizare exterioar a actului. Una din aceste condiii este limba n care se redacteaz un act administrativ. Conform art.13 din Constituie, n Romnia limba oficial este limba romn. De aici rezult c i actele autoritilor administraiei publice vor fi adoptate n limba romn4.
4

Legea nr. 215 a administraiei publice locale prevede prin mai multe articole posibilitatea ca edinele consiliilor locale i ale celor judeene s se poat desfura i n limba minoritii naionale, dac, n unitatea

O alt condiie legat de forma actului o reprezint motivarea. Actele normative supuse regulii publicitii se vor motiva printr-o not de fundamentare, plasat sub form de preambul naintea actului propriu-zis. Ea are menirea de a concentra elementele de drept i de fapt care legitimeaz intervenia actului juridic respectiv. Obligaia motivrii vizeaz i unele acte administrative cu caracter individual. n ceea ce privete practica, autoritile recurg la motivarea tuturor actelor administrative i susinem o asemenea procedur deoarece n acest mod se fundamenteaz motivele de legalitate ale unui act administrativ, ceea ce prezint relevan n cazul contestrii lor. * Procedura emiterii actelor administrative Identificm trei categorii de forme procedurale n funcie de momentul n care intervin: - forme procedurale anterioare emiterii actului - forme procedurale concomitente cu emiterea actului - forme procedurale ulterioare emiterii actului. a) Formele procedurale anterioare emiterii actului administrativ Sunt cel mai des ntlnite n activitatea administraiei concretizndu-se n studii, proiecte, referate, anchete, statistici etc. Dintre acestea o importan deosebit o au avizele i acordul prealabil. Avizele sunt puncte de vedere pe care le solicit altui organ autoritatea care urmeaz s emit (adopte) un act administrativ. n funcie de regimul lor juridic, avizele sunt de trei categorii: - avize facultative (caz n care organul emitent nu este obligat nici s solicite avizul, nici s-l respecte dac l-a solicitat i obinut); - avize consultative (pentru care legea prevede obligativitatea obinerii i facultatea de a le respecta sau nu); - avize conforme (pentru care legea prevede att obligativitatea cererii dar i respectrii).

Asemnri i deosebiri ntre avize i actele administrative

- i avizele i actele administrative sunt manifestri de voin cu caracter unilateral, - dac manifestarea de voin pe care o concretizeaz actul administrativ este fcut n scopul de a nate, a modifica sau stinge drepturi i obligaii corelative, avizele nu au acest scop i nici aceste consecine; - avizele prin ele nsele nu produc efecte juridice; ele contribuie la caracterul legal al actului administrativ; - i avizele i actele administrative sunt emise de diferite categorii de autoriti. Acordul prealabil reprezint acceptul pe care l d un organ public altui organ, n vederea emiterii de ctre acesta din urm a unui anumit act administrativ. n funcie de momentul n care intervine, acordul poate fi prealabil, concomitent sau ulterior. Caracteristici:
administrativ-teritorial respectiv aceasta depete 20%. Se impune totui condiia, ca actele edinei respective s se ncheie n limba romn.

- acordul reprezint o manifestare de voin cu caracter unilateral, emis de un organ administrativ, - emiterea lui, atunci cnd este prealabil, atrage adoptarea unui act administrativ (acte administrative complexe); - acordul nu produce prin el nsui efecte juridice; - nefiind un act administrativ, nu poate forma obiectul unei aciuni n contenciosul administrativ. b) Forme procedurale concomitente emiterii actului administrativ Aceste forme se ntlnesc cu prioritate la organele colegiale. Quorumul reprezint majoritatea cerut de lege pentru funcionarea valabil a unui organ colegial, Majoritatea cerut pentru votarea actului vizeaz numrul de voturi necesar pentru ca un act al organului colegial s poat fi adoptat. Semnarea i contrasemnarea exist acte administrative pentru care legea impune contrasemnarea (ex. contrasemnarea decretelor Preedintelui de ctre primul-Ministru). c) Forme procedurale ulterioare emiterii actului administrativ Comunicarea operaiune procedural ce vizeaz doar actele administrative cu caracter individual acestea producnd efecte din momentul comunicrii, Publicarea vizeaz de regul actele administrative normative dar i unele acte cu caracter individual (ex. hotrrile de Guvern care pot avea att caracter normativ dar i individual).

Efectele juridice ale actelor administrative

n ceea ce privete efectele juridice ale actelor administrative, analizm trei aspecte: a) Momentul de la care ele ncep s se produc b) ntinderea efectelor juridice ale actelor administrative c) ncetarea acestor efecte juridice a) Momentul de la care actele administrative produc efecte juridice Pentru organul emitent, actul administrativ produce efecte juridice din chier momentul adoptrii sale. Aceste efecte constau n : obligaia de a-l face cunoscut, prin publicare sau comunicare i obligaia de a nu-l modifica sau abroga dect dup procedura ngduit de lege. Pentru celelalte subiecte de drept i anume pentru cele care cad sub incidena actului, trebuie fcut distincia ntre felul actului respectiv dac avem de-a face cu un act normativ sau cu un act individual. Actele administrative normative produc efecte juridice de la data publicrii lor iar actele individuale de la data comunicrii. ntruct exist i acte administrative individuale pentru care legea prevede obligativitatea publicrii lor n Monitorul Oficial sub sanciunea inexistenei se impune s reformulm regula menionat mai sus. Astfel vom spune c actele administrative ncep s produc efecte juridice din momentul n care ele au fost aduse la cunotin, n formele ngduite de lege5. De la acest principiu exist i unele excepii:
5

Verginia Vedina, op.cit, p.106

- actele administrative recognitive sau declarative - actele administrative care produc efecte juridice de la o dat ulterioar aducerii lor la cunotin. b) ntinderea efectelor actelor administrative Actele administrative cu caracter normativ produc efecte juridice pentru dreptul administrativ dar i pentru alte ramuri de drept, cu excepia celui penal. Actele cu caracter individual sunt izvoare de drept n principal pentru dreptul administrativ dar i pentru alte ramuri de drept (ex. actele de stare civil care produc efecte juridice i n sfera civilului i a dreptului familiei). c) ncetarea producerii de efecte juridice de ctre actele administrative Orice act juridic, inclusiv actul administrativ, produce efecte juridice pn n momentul n care are loc scoaterea lui din vigoare. Scoaterea din vigoare a unui act administrativ poate avea loc prin mai multe moduri: - prin anulare (de instana de judecat) - prin revocare (de organul ierarhic superior) -prin retractare (de organul emitent) - prin abrogare - prin alte moduri. A. Suspendarea actelor administrative Suspendarea reprezint operaiunea de ntrerupere temporar a efectelor juridice produse de un act juridic. Cauze care determin suspendarea - ca regul general, suspendarea intervine atunci cnd exist ndoieli (dubii) cu privire la legalitatea unui act administrativ, - suspendarea poate interveni i atunci cnd se aplic o anumit sanciune administrativ disciplinar unui funcionar public sau altei persoane ncadrat ntr-un organ public. Efectele suspendrii - efectul principal const n ncetarea vremelnic a producerii de efecte juridice de ctre actele administrative urmnd ca, dup ncetarea cauzelor care au determinat suspendarea, s se produc fie repunerea n vigoare a actului, fie scoaterea lui din vigoare prin cile prevzute de lege. Organele care pot dispune suspendarea - organul emitent - organul ierarhic superior - instana de judecat - legiuitor. Tipuri de suspendare 1. Suspendarea de drept (legal) ce intervine n baza unui text legal 2. Suspendarea dispus de anumite autoriti publice (instana de judecat; alte autoriti). B. Revocarea actelor administrative

Revocarea reprezint operaia juridic prin care organul emitent al unui act administrativ sau organul ierarhic superior desfiineaz acel act. Cnd este pronunat de organul emitent, revocarea mai este numit i retractare. Revocarea reprezint un caz particular al nulitii, dar n acelai timp i o regul, un principiu fundamental al regimului juridic al actelor administrative. Cauzele revocrii - din punct de vedere al coninutului cauzei, identificm: revocarea intervenit pentru cauze de nelegalitate a actului; revocarea intervenit pentru cauze de neoportunitate a acestuia. - din punct de vedere al momentului n care intervin fa de emiterea actului, cauzele revocrii pot fi: anterioare emiterii actului, iar efectele juridice ale revocrii sunt ex tunc, ca i cnd actul nu ar fi existat; concomitente cu emiterea actului (efecte ex tunc); ulterioare emiterii actului (efecte ex nunc). Excepii de la principiul revocabilitii Spre deosebire de actele administrative normative care sunt ntotdeauna revocabile, actele administrative individuale sunt n principiu revocabile, cu urmtoarele categorii de excepii: - acte administrative declarate irevocabile printr-o dispoziie expres a legii, - acte administrative cu caracter jurisdicional, - acte administrative de aplicare a sanciunilor corespunztoare formelor rspunderii din dreptul administrativ, - acte administrative de punere n executare a actelor procedurale penale, - acte administrative care au dat natere la contracte civile, - acte administrative emise ca urmare a existenei unor contracte civile, - acte administrative care dau natere la drepturi subiective garantate de lege sub aspectul legalitii, - acte administrative care au fost executate material. C. Anularea i inexistena actelor administrative Anularea unui act juridic reprezint operaia juridic prin care se dispune desfiinarea acelui act, ncetarea definitiv a producerii de efecte juridice de ctre acesta. Anularea actelor administrative reprezint acea form a nulitii actelor administrative care se aplic, atunci cnd legea o prevede actelor administrative adoptate sau emise cu nerespectarea acesteia. Organele care pot dispune anularea * organul ierarhic superior *instana de judecat *Ministerul Public (care poate anula doar anumite acte administrative) Procedura anulrii este diferit n funcie de organul care o dispune. Astfel, n cazul anulrii dispus de organul ierarhic superior, instrumentul juridic prin care se va dispune aceasta va fi actul administrativ, ceea ce nseamn c procedura va fi cea specific emiterii unui act administrativ. n cazul n care instana decide anularea actului, procedura va fi cea stabilit prin Legea contenciosului administrativ. Efectele anulrii

Anularea, ca regul, produce efecte ex tunc, actul fiind desfiinat ca i cnd nu ar fi existat. Ne raliem concepiei exprimat n doctrin 6, potrivit creia, atunci cnd anularea se face pentru motive de neoportunitate, efectele juridice produse, trebuie s fie ex nunc. Tot aici subliniem i faptul c anularea unui act administrativ atrage dup sine anularea tuturor actelor a cror legalitate este condiionat de legalitatea actului administrativ anulat. D. Inexistena actelor administrative Este o sanciune specific a actului administrativ care intervine atunci cnd viciile de legalitate care afecteaz actul sunt att de grave, nct contientizarea lor nu este o problem pentru nici un subiect de drept. Cu alte cuvinte, viciul ilegalitii afecteaz n aa msur actul nct acesta este lipsit de prezumia de legalitate ab initio, astfel nct se poate considera c actul nici nu a luat fiin. Dimensiuni ale regimului juridic - actele inexistente nu se mai bucur de prezumia de legalitate a actului administrativ, - subiectele de drept destinatare ale actului sau care cad sub incidena lui, au dreptul de a se prevala de inexistena actului i deci de a refuza ndeplinirea obligaiei care rezult din act, - este o instituie de rang constituional.

Romulus Ionescu, Curs de drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, citat n Verginia Vedina, op.cit, p.120.