CAPITOLUL I

ACTUL ADMINISTRATIV - DREPT ADMINISTRATIV

1.1. Concept şi trăsături

1.1.1. Noţiune

Definirea principalelor acte juridice ale autorităţilor administrative publice

a dat naştere unor controverse în literatura de specialitate, în condiţiile în care
nici legislaţia nu folosea în mod constant aceeaşi terminologie precum a
desemna actele administraţiei.
Astfel, în perioada interbelică se opera cu expresia de genul: „actele
puterii executive”1 sau „actele făcute de puterea executivă” , sau „acte de drept
administrativ”, „acte administrative” etc.
În prezent considerăm că această controversă a fost eliminată după
adoptarea Constituţiei României în anul 1991, a legii contenciosului
administrativ şi a legii organice care reglementează activitatea autorităţilor
administraţiei publice, folosindu-se neîndoielnic expresia de „act administrativ”.
Actele administrative reprezintă forma juridică principală a activităţii
autorităţilor administraţiei publice începând cu autorităţile puterii executive,
Preşedintele României, Guvern, ministere2.
La nivelul acestor autorităţi, actele administrative pe care le emit, potrivit
competenţelor atribuite prezintă caracteristica esenţială că reprezintă aproape
exclusivitatea modalităţilor de realizare a atribuţiilor deci sunt în număr foarte
mare, aşa cum este cazul Guvernului. Pe măsură ce ne situăm în faţa unor
1
Paul Negulescu, op. cit. pag. 290
2
Ioan Vida, op. cit. pag. 29 şi următoarele.

5
autorităţi, administrative aflate pe o treaptă ierarhică inferioară, numărul actelor
administrative scade, datorită restrângerii competenţelor normative, al
specializării activităţilor acestor organe.
Rezultă că nivelul ierarhic unde se situează o anumită autoritate
administrativă are un impact direct asupra caracteristicilor activităţii acesteia şi
în special în ceea ce priveşte numărul actelor administrative emise, a
operaţiunilor administrative sau altor manifestări legale ale autorităţilor.
Guvernul reprezintă, din acest context, autoritatea cu competenţă
generală, naţională, în domeniul administraţiei publice chiar dacă, "Executivul
nostru" este unul bicefal, "Preşedinte Guvern”3.
Definiţie. Actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă cu
scopul de a da naştere, a modifica sau stinge o anumită situaţie juridică,
exprimată de o autoritate publică în realizarea puterii publice.

1.1.2. Trăsăturile actului administrativ

Asupra trăsăturilor caracteristice ale actului administrativ în doctrină s-au

exprimat opinii diferite, uneori contradictorii, ceea ce evidenţiază diversitatea
activităţii organelor administraţiei publice, a structurilor de decizie ce realizează
administraţia.
Dacă ne referim la definiţia enunţată am putea reţine următoarele trăsături
caracteristice ale actului administrativ.
a) Actul administrativ reprezintă principalul act juridic pe care îl emit
organele administraţiei publice în realizarea competenţelor legale. Fiind un act
juridic, actul administrativ reprezintă o manifestare de voinţă exprimată cu
scopul de a produce efecte juridice.

3
Vezi A Iorgovan, op. cit. 75; Ioan Vilda, op. cit. pag. 37

6
 Această voinţă se regăseşte în majoritatea cazurilor sub formă scrisă
pentru că numai astfel ea poate fi adusă la cunoştinţa celor interesaţi, fără a
exclude şi forma nescrisă (agentul de circulaţie care dirijează circulaţia într-o
intersecţie, pe un drum public, poate decide legal ca traversarea pietonilor sau a
autovehiculelor, să se facă în pofida faptului că semaforul indică culoarea roşie,
prin aceasta neemiţând un act administrativ scris).
b) Actul administrativ reprezintă o manifestare de voinţă unilaterală prin
care autorităţile administraţiei publice îşi realizează competenţa, manifestându-
se în acest sens, în regim de putere publică.
Fiind o manifestare unilaterală de voinţă, actul administrativ se deosebeşte
de alte acte pe care administraţia le încheie în realizarea unor nevoi ce contribuie
la îndeplinirea scopului însuşi al existenţei autorităţii, cum sunt contractele civile
prin care se aprovizionează cu bunuri materiale - mobilier, birotică, rechizite,
etc., unde administraţia nu se manifestă ca purtătoare a puterii publice.
Actul administrativ se deosebeşte şi de operaţiunile administrative: voinţa
de a produce efecte juridice pe care o exprimă organul administraţiei publice
trebuie să fie expresă, neîndoielnică în sensul de a schimba ceva în ordinea
juridică existentă.
O problemă se pune în legătură cu refuzul nejustificat al unui organ al
administraţiei publice de a satisface o cerere privitoare la un drept, respectiv de
nerezolvarea (tardivitatea) unei asemenea cereri în termenul prevăzut de lege.
S-au exprimat puncte de vedere diferite faţă de interpretarea textului
art.48 din Constituţie şi a art.1 din Legea contenciosului administrativ în sensul
că, dacă inactivitatea (tăcerea) administraţiei poate fi interpretată act
administrativ, adică manifestare de voinţă, care produce efecte juridice, acest tip
de manifestare de voinţă fiind considerat "act juridic implicit”4.

4
Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 280.

7
 Fără îndoială atâta vreme cât legiuitorul a considerat să sancţioneze
"refuzul nejustificat al autorităţii", a avut În vedere că şi acest refuz este în fapt
tot o manifestare de voinţă, de a nu face ceva la care era obligată să facă.
O altă problemă legată de caracterul unilateral al actului administrativ
priveşte actele emise de organele administraţiei publice împreună cu alte organe
ale administraţiei publice (în cooperare) sau împreună cu un organ nestatal.
Practic nu ne situăm în prezenţa unui contract ci actul emis într-o altfel de
situaţie îşi păstrează caracterul unilateral.
Nu trebuie omis faptul că organele administraţiei publice pentru a putea
coopera la emiterea unui astfel de act trebuie să le permită competenţa lor,
numai astfel actul emis în condiţiile arătate este legal.
O altă întrebare, legată de caracterul unilateral al actului administrativ,
priveşte situaţia actelor administrative emise la cerere care, în practică nu sunt
puţine, mai ales la nivelul autorităţilor administraţiei publice locale.
Analizând condiţiile în care administraţia poate emite astfel de acte, vom
sesiza faptul că În realitate caracterul unilateral al acestor acte administrative se
menţine, faptul că particularul formulează o cerere solicitând administraţiei
eliberarea actului nu schimbă cu nimic situaţia, natura juridică a actului.
Ştim că activitatea administraţiei se declanşează, în principiu din oficiu,
dar anumitor drepturi şi interese legitime ale cetăţenilor administraţia le dă
satisfacţie la sesizarea celor în cauză care, prin cererea adresată autorităţii
administrative nu face altceva decât să indice administraţiei faptul că doreşte să-
şi valorifice dreptul recunoscut, iar administraţia decide, apreciază şi îşi
manifestă voinţa în sensul dreptului recunoscut în favoarea cetăţeanului dar şi a
competenţei de soluţionare recunoscută în sarcina sa.5
Dacă actul s-a emis la cererea celui interesat acesta nu este obligat, să-l
execute. Prin neexecutarea unui astfel de act, actul ca atare nu-şi pierde

5
I. Alexandru şi colectiv, Drept administrativ, Editura Omnia, Braşov, 1999. pag. 97.

8
valabilitatea odată intrat în vigoare prin comunicare, decât dacă administraţia îl
revocă sau a ajuns la termen - cum este cazul unei autorizaţii de construcţie care
se emite cu termen de valabilitate, de regulă de doi ani.
Referitor la actele administrative emise de autorităţile administrative
colegiale cum este cazul guvernului, consiliului judeţean, consiliului local
respectiv Consiliului General al municipiului Bucureşti, deşi acestea sunt
constituite din mai multe persoane, manifestarea de voinţă îmbracă forma unică
a organului colegial, cu respectarea regulilor cvorumului şi a majorităţii.
c) Actul administrativ este emis numai În realizarea puterii publice.
Autorităţile administraţiei publice având de realizat una din funcţiile statului,
administraţia acţionează în regim de putere publică, specific tuturor organelor
statului.
Acest regim de putere publică presupune posibilitatea de impunere a
voinţei la nevoie folosind forţa de constrângere a statului, a organelor
competente să acţioneze astfel.
Când emite acte administrative, administraţia publică se manifestă ca
purtătoare a puterii publice, putere ce-şi' are originea în suveranitatea statului.
Puterea publică este specifică puterii de stat suverane.
Puterea publică se manifestă şi prin facultatea statului, a organelor sale -
în speţă a organelor administraţiei publice, de a putea lua măsuri pentru
înfrângerea oricărei rezistenţe a subiectelor de drept. Fiind realizat în regim de
putere publică, actul administrativ va trebui executat direct, fără o investire
execuţională, având această calitate prin el însuşi.
d) Actul administrativ trebuie emis cu respectarea competenţei atribuite.
Fiecare organ al administraţiei publice dispune de o competenţă stabilită prin
lege. Deci competenţa este legală, obligatorie şi are independenţă operativă.
Competenţa legală, limitează posibilităţile autorităţilor publice în emiterea de
acte administrative.

9
 1.2. Clasificarea actelor administrative

Atunci când se realizează o clasificare trebuie alese criteriile în raport de

cum dorim să clasificăm. În doctrină s-au exprimat diferite opinii asupra
clasificării actelor administrative. Astfel, în lucrarea "Actele de drept
administrativ" din 1959, profesorul Tudor Drăgan s-a oprit la două criterii, cel al
efectelor juridice pe care le produc respectiv al organului de la care emană6.
Rolul clasificărilor este în cazul de faţă unul practic, determinat de
ierarhia administrativă şi puterea juridică a actului (în special cele cu caracter
non;nativ), dar nu numai. Distingem câteva criterii:
a) După categoria organului de la care emană, avem:
- acte administrative emise de organele administraţiei publice centrale
guvernamentale (guvern, ministere, alte organe din structura, subordinea sau
autoritatea guvernamentală);
- acte administrative emise de autorităţile publice autonome centrale;
- acte administrative ce emană de la autorităţile publice autonome locale;
- acte administrative emise de organe delegate de către autorităţile
administraţiei publice;
- acte administrative emise în colaborare cu alte organe publice sau din
categoria organelor sociale (obşteşti), spre exemplu Hotărârea 880/1965 emisă
de Consiliul de Miniştri împreună cu fostul Consiliul Central al Uniunii
Generale a Sindicatelor din România.
b) După competenta materială a organului emitent distingem7
• acte de administrare generală;
• acte de administrare specială.

6
Tudor Drăgan, op. cit., pag. 83 şi următoarele.
7
A. Iorgovan, op. cit. 289

10
 Fiecare din acestea, sub aspectul competenţei teritoriale pot fi ale
autorităţilor centrale (guvern) sau ale autorităţilor locale - consiliul judeţean,
prefect, comisie administrativă, consiliu local, primari.
c) După gradul de întindere a efectelor8:
• acte normative (acte-reguli), acte individuale;
• acte cu caracter intern ce pot la rândul lor să fie cu caracter normativ sau
individual.
d) După conţinutul efectelor actului individual. pot fi identificate:
• acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaţii determinate pentru
subiectul căruia i se adresează, denumite şi acte subiective;
• acte primare prin care se conferă un statut profesional (diploma de
absolvire a unei şcoli, permisul de conducere auto).
• acte de aplicare a constrângerii administrative;
• acte administrative cu caracter jurisdicţional 9 - care se realizează de
anumite structuri administrative deşi în Constituţia prezentă nu se face referire la
astfel de activităţi în sarcina administraţiei.
Putem da exemplu dispoziţiile primarilor prin care se soluţionează
întâmpinările împotriva omisiunilor, înscrierilor greşite sau a oricăror erori din
listele electorale (art.17 din Legea nr.70/1991) sau soluţionarea contestaţiilor
referitoare la înscrierea la pensie, prevăzută de Legea nr. 3/1977, şi dispoziţiile
Legii 105/1997.

1.3. Caracteristicile actului administrativ

Caracteristicile actelor de drept administrativ reprezinta acele insusiri

care, rezultand din reunirea cumulativa a elementelor esentiale si a conditiilor de
valabilitate, diferentiaza aceste acte de alte categorii de acte juridice.
8
Ibidem
9
Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 290; R.N. Petrescu, op. cit., pag. 231 şi următoarele.

11
 Un act juridic este de drept administrativ fie atunci cand din analiza
aspectelor de fond (adica a insusirilor sale interne) rezulta aceste trasaturi, deci
avand in vedere criteriul material - al activitatii fundamentale careia ii da
expresie - fie atunci cand actul este calificat ca atare prin normele juridice
(criteriul formal - al denumirii sale).
Prin caracteristici ale actelor de drept administrativ intelegem acele
trasaturi care individualizeaza aceste acte fata de alte acte juridice. Intrunind
anumite elemente esentiale si indeplinind conditiile de valabilitate stabilite de
lege, actele administrative au urmatoarele caracteristici: caracter unilateral,
legal, obligatoriu, executoriu si oportun (actual).
Se poate face discutie despre urmatoarele caractere:
1. Caracterul unilateral
Principala caracteristica definitorie a manifestarii de vointa din actele
administrative este unilateralitatea acesteia. Caracterul unilateral reprezinta acea
calitate a actului juridic conform careia el este emis fara participarea sau
consimtamantul subiectelor de drept carora le este destinat sau cu privire la care
genereaza drepturi sau obligatii.
Fata de alte acte juridice unilaterale (de exemplu, cele civile),
unilateralitatea actelor administrative este determinata de emiterea actelor in
temeiul si pentru realizarea puterii de stat.
Acest caracter unilateral este specific tuturor actelor de putere, in
categoria carora intra si actele administrative, alaturi de actele puterii legislative,
a instantelor judecatoresti si ale parchetului.10
Caracterul unilateral al actelor administrative se particularizeaza prin
aceea ca manifestarea unilaterala de vointa are loc in cadrul activitatii executive,
de organizare a executarii legii si de executare in concret a acesteia, provenind,
de regula, de la un organ al administratiei publice.

10
Ioan Alexandru, „Drept administrativ comparat”, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2000. pag. 159.

12
 Desigur, cand un act administrativ este emis din oficiu de catre un organ
de stat, creand obligatii in sarcina altor subiecte, autoritati publice, organizatii,
asociatii, persoane fizice etc. caracterul unilateral al acestor acte este cat se poate
de evident, ceea ce explica si posibilitatea revocarii nelimitate a actelor de drept
administrativ, chiar de catre autoritatea care le-a emis.
Exista unele situatii in care modul de emitere si cel de executare al unor
acte de drept administrativ ar parea ca efectueaza caracterul unilateral al acestor
acte.
Avem in vedere situatii cum sunt: efectuarea unei prestatii sau plati de
catre celalalt subiect al raportului juridic, altul decat organul emitent,
indeplinirea unor obligatii de catre organul de stat, respectarea unor formalitati
procedurale la emiterea actelor administrative.11
a) Uneori emiterea unui act administrativ este precedata, insotita sau
succedata de efectuarea unei prestatii sau plati de catre celalalt subiect al
raportului juridic, altul decat organul emitent12.
Astfel, livretul militar se elibereaza, printre altele, persoanelor care si-au
satisfacut stagiul militar fara ca sa se poata afirma ca satisfacerea serviciului
militar reprezinta indeplinirea unei obligatii de natura contractuala, careia
emiterea livretului sa-i confere caracterul bilateral.
De asemenea, permisul pentru mentinerea armelor se elibereaza
titularului, numai dupa ce a achitat taxele legale si costul imprimatului.
La fel, terenurile proprietate de stat pot fi atribuite in vederea construirii
de locuinte cu plata taxei stabilite prin dispozitiile legale. In aceste cazuri nu
suntem in prezenta unei contraprestatii oneroase a beneficiarului unui act
administrativ, in schimbul emiterii deciziei, astfel incat aceasta sa dobandeasca
un caracter bilateral.13

11
Gheorghe Ţigăeru, „Contenciosul administrativ”, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1994. pag. 149.
12
Constituţia României, 2003;
13
M. Anghene, M. Stoica, „Controlul activităţii economico-sociale”, Editura Politică, Bucureşti, 1981. pag. 254.

13
 Suma platita nu reprezinta contravaloarea prestatiei organului de stat, in
schimbul emiterii actului, ci ea reprezinta taxa sau impozitul impus de lege
pentru eliberarea unei autorizatii sau a unui permis etc.
La o analiza sumara se poate constata ca ar exista, dupa principiile
dreptului civil, neaplicabile in aceasta materie, o vadita disproportie intre suma
platita si serviciul administrativ realizat, in sensul ca aceasta suma poate aparea
ca fiind fie prea putin oneroasa sau prea onoroasa, dupa caz, fata de serviciul
administrativ efectuat.
Pe de alta parte, in cele mai multe cazuri, respectivele sume nici nu sunt
varsate in beneficiul organului de stat, parte in raportul juridic, asa cum este
cazul vanzatorului in contractul civil, ci aceste sume sunt destinate beneficiului
direct al statului.
b) Caracterul unilateral se mentine si in ipoteza in care prin actul
administrativ se stabilesc unele obligatii in sarcina organului emitent.
Astfel, unitatile militare sunt obligate sa execute dispozitiile de repartizare
in productie a absolventilor invatamantului militar superior.
Aceste obligatii nu apar ca urmare a unui acord de vointa dintre
administratie si beneficiari in virtutea caruia administratia s-ar obliga in mod
corelativ dreptului subiectiv al celeilalte parti.
Dimpotriva, obligatiile administrative sunt generate de prevederi legale pe
care administratia trebuie sa le respecte si care confera dreptul celor administrati.
Aceste drepturi nu se nasc nici in urma liberei aprecieri a organului si cu atat
mai putin prin acord de vointa, ele derivand direct din lege.
c) Caracterul unilateral al deciziei administrative subzista si in ipoteza in
care actul administrativ este emis cu respectarea unor formalitati procedurale, ca
de exemplu cererea solicitantului, avizul sau acordul, cerute de lege.
Astfel, persoanele fizice care indeplinesc conditiile legale pentru a fi
autorizate si vor sa detina arme de foc, depun cererea in vederea autorizarii. In

14
cazul actelor administrative emise la cerere solicitantii au deplina libertate de a
se folosi de beneficiul acestor acte.
Cererea, prin care se manifesta vointa solicitantului urmata de emiterea
actului juridic nu constituie, impreuna, un consimtamant care sa dea nastere unui
raport contractual. Unele dintre aceste acte (de exemplu permisele) atribuie
solicitantului o situatie juridica generala cu drepturi si obligatii care nu izvorasc
din respectivul act administrativ, ci din lege.
Aceasta demonstreaza ca nu suntem in prezenta unui contract civil, unde
drepturile si obligatiile sunt generate de acordul de vointa al partilor. In alte
cazuri actele administrative, ca de exemplu autorizatiile date pentru exercitarea
unei meserii, atribuie o situatie juridica generala solicitantului, pe langa care
creeaza si drepturi sau obligatii cu caracter determinant (stabilesc locul, obiectul
si conditiile de exercitare a meseriei, atribuie folosinta unui teren delimitandu-l
in mod exact, indicand data terminarii constructiei etc.).
Cu toate aceste nu suntem in prezenta unui contract civil. In primul rand,
contractul sinalagmatic presupune existenta unui raport juridic avand un dublu
obiect (la vanzare-cumparare el consta din predarea bunului si plata pretului, pe
cand in cazul unei autorizatii, obiectul acesteia il constituie in mod exclusiv
asigurarea posibilitatii ca beneficiarul sa desfasoare o activitate sau sa-si asigure
conditiile necesare pentru satisfacerea unor drepturi sau interese.
In al doilea rand, cauza actelor administrative este unica si nu dubla (ca in
contractul precitat, unde prestatia fiecarei parti in raportul juridic constituie
cauza contraprestatiei celeilalte parti), ea constand in asigurarea desfasurarii unei
activitati sau a realizarii unor drepturi.
In al treilea rand, modul de manifestare a vointei beneficiarului are un rol
secundar, ea contribuind la emiterea actului juridic la cerere, act ale carui efecte
se produc numai in baza manifestarii de vointa a organului emitent, chiar daca ea
este declansata de formularea cererii.

15
 In ce privesc efectele juridice ale actelor administrative constatam ca, pe
de o parte, ele se produc din momentul emiterii lor, iar pe de alta parte, refuzul
beneficiarului actului de a-si exercita drepturile atribuite este irelevant pentru
existenta actului, intrucat desfiintarea lui trebuie sa fie expresia vointei organului
de stat.
Astfel, autoritzatia se anuleaza si permisul se retrage chiar daca titularul
lor renunta sa mai detina armele inscrise in permis si prezinta actul de instrainare
al acestora.
In mod similar, nici renuntarea la beneficiul uni act administrativ nu
poate influenta existenta actului, organul trebuind sa intervina prin desfiintarea
actului in cauza, chiar daca aceasta operatiune este determinata de refuz sau
renuntare din partea beneficiarului si este prevazuta ca o conditie a anularii sau
revocarii.
Pe de alta parte, chiar daca in cazul actelor administrative emise la cerere
am considera ca acordul de vointa este elementul esential al acestora (cererea si
actul administrativ) efectele ar trebui sa se produca din momentul realizarii
acestui pretins acord, iar desfiintarea actului ar presupune realizarea aceluiasi
acord caracteristic si constituirii actului juridic.
Actul administrativ este unilateral chiar daca a fost emis in comun de mai
multe organe administrative, fara a se putea considera ca suntem in prezenta
unui contract intervenit intre organele emitente.
Intr-adevar, contractul presupune nu numai existenta unui acord de vointa,
ci si subiecte de drept diferite, capacitati juridice distincte, drepturi si obligatii
opozabile intre partile contractante. Ori in cazul actelor emise in comun,
drepturile si obligatiile apar opozabile nu intre organele in cauza, ci fata de
subiectii destinatari pentru care actul apare tot ca o manifestare unilaterala de
vointa, chiar daca provine de la mai multe subiecte de drept.14
14
Lazăr Teofil, „Drept administrativ român. Partea generală”, Vol. I, Editura Ministerului de Interne, Bucureşti,
2000. pag. 215.

16
 In unele cazuri, emiterea unui act administrativ este supusa unor cerinte
procedurale cum ar fi avizul sau acordul dar nici una din ele -; chiar daca
concorda cu actul juridic de baza la care se refera -; nu obliga organul la
emiterea actului, ci reprezinta conditii de valabilitate ale actului juridic. Odata ce
actul a fost emis cu respectarea acestor conditii, retragerea avizului sau acordului
este irelevant pentru existenta actului.
In sfarsit, caracterul unilateral se mentine chiar daca actul administrativ
constituie el insusi o conditie prealabila incheierii unui act civil (de exemplu
autorizatia de instrainare in cazul unui contract de vanzare-cumparare a unui
imobil), sau daca, dimpotriva, rezulta in urma incheierii unui asemenea act
contractual (de exemplu, dispozitia de repartizare la locul de munca a
absolventului, insa dupa incheierea si executarea contractului de scolarizare). In
aceste cazuri organul administrativ fie ca nu este parte in raportul juridic
respectiv, fie ca intre el si partea contractanta se stabilesc ulterior raporturi de
drept administrativ.
Ca o concluzie a situatiilor prezentate se impune faptul ca efectele juridice
ale actelor administrative sunt rezultatul manifestarii unilaterale de vointa a
organului de stat, singurul element hotarator, si ca prezenta unor conditii
prealabile, concomitente sau ulterioare adoptarii actului, asigura doar
valabilitatea actului respectiv.
Caracterul unilateral al actului determina, cu unele exceptii, si caracterul
revocabil al deciziilor administrative. Daca in dreptul civil majoritatea actelor
unilaterale sunt irevocabile, odata ce au beneficiat de acceptarea partilor, in
dreptul administrativ actele sunt, in principiu, revocabile.
Caracterul unilateral al deciziilor administrative, spre deosebire de
caracterul unilateral al unor acte civile, nu face necesara, in scopul perfectarii
actului, existenta consimtamantului celeilalte parti.

17
 Caracterul unilateral al actelor administrative dublat de caracterul
revocabil al acestora, aseamana si distinge aceasta categorie de acte de hotararile
instantei judecatoresti. Aceste hotarari sunt unilaterale, fiind emise in temeiul
autoritatii de stat, dar prin adoptarea lor, instanta se dezinvesteste de orice drept
de revenire sau de retractare a solutiei pronuntate.

1.4. Caracterul legal al actelor de drept administrativ

Caracterul legal al actelor administrative rezulta din obligativitatea

emiterii lor pe baza si in conformitate cu legile in vigoare. Fiind emise in mod
unilateral, de regula de catre un organ al administratiei de stat, deci provenind de
la o autoritate si fiind emise cu respectarea legii aceste acte se bucura de
prezumtia de legalitate.
Aceasta prezumtie care, desi in cele mai multe cazuri nu este absoluta (ca
si in cazul actelor administrative jurisdictionale), este totusi o prezumtie relativa
puternica, care confera caracter obligatoriu si executoriu acestor acte, desi poate
fi inlaturata.
Aceasta prezumtie are anumite trasaturi conferind caracter autentic si
caracter veridic actelor administrative. Veridicitatea este acea trasatura conform
careia se prezuma ca actul administrativ exprima adevarul, avand un continut
corespunzator realitatii faptice si prevederilor legii.
Caracterul autentic este acea trasatura conform careia se prezuma ca actul
provine de la insusi organul pe care inscrisul il indica drept autor al sau.
Prezumtia de legalitate a actelor administrative face sa nu mai fie
necesara, anterior punerii sale in executare, cercetarea legalitatii actului asa cum
se procedeaza in alte ramuri de drept.
Obligativitatea emiterii deciziei pe baza si in conformitate cu legea in
vigoare si cu alte acte normative subordonate legii este un rezultat al

18
subordonarii actelor administrative, care au o forta juridica inferioara comparativ
cu actele juridice ce dispun de o forta superioara, de exemplu legea.
Analizand aceasta caracteristica a actelor administrative se pot formula
unele reguli :
- actele administrative nu pot modifica, suspenda sau lipsi de eficacitate
legea ori un alt act cu o forta juridica superioara;
- legea sau un alt act juridic superior poate modifica, anula sau suspenda
un act administrativ.
Actele administrative normative nu pot reglementa raporturi sociale ce tin
in exclusivitate, fie in mod expres, fie in mod tacit, de competenta puterii
legislative, fiind reglementate prin lege sau prin decrete prezidentiale.
De asemenea, actele administrative se emit si cu respectarea celorlalte
acte juridice subordonate legii, fie ca apartin organelor puterii legislative (de
pilda, hotararile) sau altor organe de stat, ale administratiei ierarhic superioare,
justitiei si parchetului. Necesitatea subordonarii actelor administrative fata de
alte acte juridice superioare nu este reglementata ca un principiu expres al
dreptului constitutional si al celui administrativ, dar se desprinde din unele
reglementari, care cuprind reguli de principiu si pentru dreptul administrativ.
Astfel, guvernul si organele centrale ale administratiei de stat emit acte
normative numai in baza unor prevederi cuprinse in Constitutie, legi sau decrete,
in vederea luarii masurilor necesare privind organizarea si asigurarea executarii
legilor.
Uneori legea prevede aceasta subordonare in mod expres si cu caracter
general, referindu-se la anumite categorii de acte administrative, fie la anumite
acte concrete. Astfel, guvernul emite hotarari pentru organizarea executarii
legilor.
Organele administratiei de stat care indeplinesc atributii speciale cu
privire la Fondul Arhivistic National elaboreaza norme tehnice pentru

19
desfasurarea activitatii arhivistice, in conformitate cu prevederile Decretului
nr.472/1971, indrumand si controland aplicarea acestora.
In ipoteza in care un raport social nu a fost reglementat in prealabil prin
lege, se face distinctie intre actul normativ si cel individual. In cazul actelor
normative ale administratiei de stat ele vor putea reglementa raportul social in
scopul realizarii atributiilor, dar numai cu respectarea stricta a cadrului legal.
De aceea, administratia nu va putea reglementa raporturi de competenta
puterii legislative in domeniul legilor organice (in materie penala, electorala, de
organizare administrativ-teritoriala), ci numai in raporturi de competenta
administrativa. In masura in care aceste raporturi nu fac obiectul de reglementare
al actelor organelor puterii legislative, se considera ca ele vor putea fi
reglementate si prin intermediul actelor administrative.
Unele reglementari cu valoare generala au adus precizari privind
competenta normativa administrativa.
Proiectele de hotarari guvernamentale cu caracter normativ se elaboreaza
pentru realizarea atributiilor ce-i revin Guvernului, potrivit Constitutiei, legilor
si decretelor, pentru aducerea la indeplinire a politicii interne si externe a
statului.
In hotararile normative se va indica actul normativ superior pe baza si in
vederea executarii caruia au fost adoptate.
Aceste prevederi demonstreaza faptul ca nu se poate considera ca
apartinand reglementarii administrative, tot ceea ce organele puterii nu si-au
rezervat pentru propria reglementare, sau ceea ce nu tine in mod obisnuit de
competenta normativa a puterii legislative.
Instructiunile, ordinele si alte acte cu caracter normativ ale organelor
centrale ale administratiei de stat se emit numai in temeiul unor prevederi
exprese cuprinse in legi, decrete, sau hotarari. Prin aceasta prevedere se elimina

20
practica privind emiterea automata a unor acte de aplicare in concret a legilor,
trebuind sa existe o imputernicire speciala si expresa in acest sens.
Asemenea acte se pot insa emite in mod exceptional, in lipsa unei
imputernicirii exprese, dar numai in cazul in care actul de nivel superior reclama
existenta unui act de executare, care sa-i asigure o aplicare unitara.
In instructiuni, ordine si alte asemenea acte normative, trebuie sa se indice
actul normativ superior pe baza si in vederea executarii caruia au fost emise.
Rezulta ca emiterea unor acte de acest gen in afara unor prevederi legale exprese
reprezinta cazuri de exceptie.
In cazul actelor administrative individuale ele nu pot fi emise daca nu au
la baza un act normativ al puterii legislative, sau al administratiei de stat. In
ipoteza in care un raport social a fost reglementat in prealabil prin acte ale
puterii legislative, normele administrative subordonate aduc, prin reglementarea
secundara, precizari in plus fata de norma legislativa.
Nu putem insa afirma ca normele inferioare vin sa umple o lacuna
legislativa, deoarece dispozitiile legale si exprese interzic ca prin hotarari
guvernamentale sau alte acte subordonate sa se completeze legea.
Reglementarea legala a metodologiei generale de tehnica legislativa
prevede ca actele normative ale administratiei nu pot adauga sau contraveni
principiilor si dispozitiilor din legile si decretele pe baza si in vederea executarii
carora sunt adoptate.15
Caracterul licit al actelor administrative nu este contrazis de existenta
actelor ilegale. Liceitatea sau legalitatea inseamna recunoasterea caracterului
valabil al actelor si al efectelor lor pana in momentul anularii, in baza prezumtiei
de legalitate.
Prin inlaturarea prezumtiei efectele juridice ale actului, pretins legal, se
sterg, actul avand doar valoarea unui simplu fapt material. Daca actul ilicit a
15
Gabriela Stănciulescu, Armenia Androniceanu, „Sisteme comparate de administraţie publică europenă”,
Editura Economică, Bucureşti, 2001 pag. 141.

21
produs si efecte juridice, consecinte pagubitoare, vatamarea drepturilor
subiective, el va reprezenta un fapt material juridic ilicit.

1.5. Caracterul obligatoriu al actelor de drept administrativ

Obligativitatea actelor administrative trebuie privita sub aspectul

organului emitent al subiectelor de drept, care cad sub incidenta actului si a
organelor administrative ierarhic superioare.
a) Actele administrative sunt obligatorii pentru organul emitent. Cele
normative sunt obligatorii atata timp cat raman in vigoare. Actele individuale
trebuie sa fie emise in conformitate si cu respectarea dispozitiilor din propriile
acte normative.
Organul emitent nu este obligat sa-si aplice propriul act ilegal intrucat
contravine principiului legalitatii. Prin actul individual organul nu poate deroga
de la prevederile propriului act normativ. Cand actul se adreseaza insasi
organului emitent, respectarea prevederilor sale se face atat in aceasta calitate,
cat si ca subiect obligat sa il execute.
b) Actele administrative sunt obligatorii si pentru subiectele care cad sub
incidenta lor, subiecte care pot fi sau nu subordonate in mod obisnuit organului
emitent. Pentru organele ierarhic inferioare sunt obligatorii actele normative si
cele individuale ale organelor superioare.
Actele unui organ sunt obligatorii si pentru subiectele nesubordonate in
mod obisnuit organului emitent atunci cand acesta are un rol coordonator intr-o
ramura sau domeniu de activitate.
Astfel, respectarea normelor privind declararea, cercetarea si evidenta
accidentelor de munca elaborate de Ministerul Muncii si Ministerul Sanatatii, se
impune, deopotriva, atat organelor subordonate cat si celor nesubordonate.

22
 c) Actele administrative se impun si organelor administrative ierarhic
superioare organului emitent.
Distingem urmatoarele ipoteze: actele normative ale organelor ierarhic
inferioare pot fi abrogate sau modificate de catre organele ierarhic superioare;
actele individuale ale organelor subordonate au un regim special.
Astfel, organul superior poate anula actul ilegal al organului inferior, dar
fara sa poata emite actul individual in locul organului subordonat (organul de
politie care constata nulitatea actului de identitate, poate dispune anularea lui,
dar nu poate emite un alt act daca actul anulat a fost emis de un alt organ, organ
ce va trebui incunostintat despre aceasta anulare).16
Alteori organul superior are dreptul de anulare a actului individual putand
emite actul sau putand obliga organul ierarhic inferior la emiterea lui.
Astfel, cel nemultumit de nerezolvarea cererii pentru autorizarea detinerii
armelor de catre Inspectoratul Judetean de Politie, se poate adresa
Inspectoratului General al Politiei in vederea solutionarii cererii sale.
In alte cazuri cand emiterea actului este de competenta exclusiva a
organului inferior, organul superior nu va putea anula actul si nu va putea emite
un nou act individual (astfel, contraventiile la normele privind protectia muncii
se sanctioneaza numai de catre inspectorii pentru protectia muncii, in afara
cazurilor cand legea dispune altfel).
In sfarsit, organul superior nu va putea anula actul organului inferior si
nici sa-l modifice, in ipoteza in care acel act este definitiv sau irevocabil (astfel,
daca un consiliu local municipal a atribuit un teren pe care s-a realizat o
constructie, consiliul judetean nu mai poate anula hotararea).
Actele administrative au anumita forta juridica, care reprezinta puterea cu
care ele produc efecte juridice comparativ cu alte acte, desi toate actele sunt
obligatorii in executare.
16
Ioan Santai, Competenţa instanţelor judecătoreşti referitoare la încălcarea legii în activitatea autorităţilor
administraţiei publice, Dreptul nr. 1/1995. pag. 213.

23
 Aceasta forta juridica superioara exista in masura in care un act juridic nu
poate fi desfiintat de un altul care are o forta juridica inferioara. Forta diferita a
actelor juridice este determinata de mai multi factori :
- Pozitia organului emitent in cadrul sistemului ierarhic administrativ face
ca actele organelor ierarhic superioare sa aiba o forta juridic superioara
comparativ cu actele organelor ierarhic inferioare;
- Competenta generala a unui organ confera forta juridica superioara
actelor sale fata de actele organului cu competenta speciala (actele consiliilor
locale sunt superioare actelor serviciilor publice locale ale administratiei);
- Procedura de elaborare, alaturata unor elemente, ca, de exemplu,
competenta, influenteaza forta juridica a unui act, astfel ca daca el emana de la
un organ colegial de conducere are o forta juridica superioara comparativ cu
actele formelor operative de conducere sau cu actele conducatorului organului;
- Caracterul normativ confera superioritate actului de reglementare
comparativ cu cel individual, ultimul conformandu-se primului;
- Caracterul novator (nou) al actului duce la desfiintarea actului anterior,
chiar daca acela are o forta juridica egala cu nou act.
Forta juridica a actelor poate fi determinata si de alte elemente, ca, de
exemplu, caracterul jurisdictional al acestora, ceea ce face ca actul de jurisdictie
sa aiba o forta superioara actului contestat in fata jurisdictiei.
Caracterul definitiv sau irevocabil confera superioritate actelor
administrative respective, comparativ cu actele care nu cunosc aceasta
trasatura.17

1.6. Caracterul executoriu al actelor administrative

17
Dumitru Brezoianu, „Drept administrativ român”, Ed. Lucreţius Bucureşti, 1997. pag. 96.

24
 Sub aspectul regimului juridic ce le guverneaza realizarea, actelor juridice
se impart in acte pentru a caror executare, atunci cand ea nu se realizeaza de
buna voie, cel in drept se adreseaza unui organ de stat (instanta de judecata)
pentru a obtine un titlu executor susceptibil de realizare prin forta de
constrangere a statului si acte juridice a caror executare, atunci cand cel obligat
sa o faca refuza, se realizeaza direct prin forta de constrangere a statului, fara o
formalitate deosebita, ele constituind un titlu executor.
In prima categorie intra, de regula, contractele, iar in a doua sunt cuprinse,
in general, actele de putere, ca de exemplu actele administrative, actele
financiare sau unele contracte cum sunt cele de imprumut de credit incheiate
intre persoanele fizice si banci.
Caracterul executoriu al actelor administrative exista indiferent de faptul
ca ele creeaza drepturi sau obligatii in beneficiul unui subiect de drept. Cauzele
care determina acest caracter sunt mai multe.
O prima cauza o constituie emiterea actului in realizarea puterii de stat,
ceea ce ii confera de drept caracterul executoriu, caracter ce poate lipsi numai
daca legea sau alte acte superioare prevad aceasta.
O a doua cauza este prezumtia de legalitate de care beneficiaza actele
administrative si care are ca efect producerea imediata a consecintelor juridice
ale actului, fara a mai fi necesara cercetarea legalitatii acestuia, fiind posibila
executarea directa. In cazul actelor juridice care nu realizeaza puterea de stat,
caracterul executoriu se dobandeste numai daca legea il prevede, desi actul
individual are o aparenta de legalitate.18
Astfel, caracterul legal nu contribuie singur la asigurarea caracterului
executoriu al actelor administrative. In dreptul administrativ regula este
caracterul executoriu al actelor si exceptia lipsa acestui caracter daca normele
prevad o atare situatie.

18
Ion Rusu, „Drept administrativ”, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001. pag. 145.

25
 Ambele cauze, atat emiterea actului in baza puterii, cat si caracterul legal,
contribuie cumulativ la conferirea caracterului executoriu al actelor
administrative. Nu putem afirma ca numai prin emiterea actului in baza puterii
de stat aceasta dobandeste caracter executoriu, din moment ce exista si alte
titluri executorii (angajamentele personale de plata, unele contracte etc.) care
dispun de acest caracter.
De asemenea, nu putem afirma ca prezumtia de legalitate a actelor
administrative confera acestora, in mod izolat, caracterul executoriu din moment
ce aceasta prezumtie se intalneste si la acte juridice prezumate a fi legale (de
exemplu, contractele autentificate) si care pot sa fie lipsite de executorialitate
(cand nu dispun de formula executorie).
Caracterul obligatoriu al actelor administrative nu se identifica cu cel
executoriu. Astfel, toate actele juridice sunt obligatorii iar in caz de nevoie
executarea se realizeaza prin forta de constrangere a statului.
Caracterul executoriu al unor acte juridice subliniaza doar ca executarea
prin aceasta forta a unor acte se realizeaza in mod direct.
Caracterul executoriu al actelor administrative exista chiar din momentul
adoptarii lor legale. El nu se confunda cu executarea sau cu momentul executarii
actului.
De regula actul, desi executoriu, se va pune in realizare numai odata sau
dupa aducerea lui la cunostinta si cu totul exceptional inaintea incunostintarii
subiectului interesat (astfel, confiscarea administrativa a unor obiecte a caror
detinere este interzisa prin lege, poate opera chiar daca in momentul confiscarii
nu este cunoscut titularul acestor bunuri, sau acesta nu a luat la cunostinta cu
privire la actul de confiscare).
Exista acte administrative ce nu dobandesc in mod direct caracter
executoriu si care nu pot fi puse direct in aplicare. Astfel, impotriva procesului-

26
verbal de constatare a contraventiei se poate face plangere in termen de 15 zile
de la data comunicarii acestuia, plangerea suspendand executarea.
De asemenea, in ipoteza in care somatia facuta de catre consiliul local
beneficiarului lucrarilor de constructii efectuate fara autorizatie legala nu este
executata de buna voie, organul administrativ este obligat sa ceara prin justitie
daramarea, desfiintarea sau aducerea lucrarilor in starea initiala. In sfarsit, actele
administrative de repartizare a spatiului locativ vor fi puse in executare in caz de
opozitie, prin hotarare judecatoreasca.
Exceptiile de la principiul executarii din oficiu sunt posibile atunci cand
actele administrative genereaza si raporturi civile sau de dreptul muncii a caror
existenta juridica este hotarata de partile contractante sau de catre organele de
jurisdictie.
S-a considerat, de asemenea, ca suspendarea unui act administrativ
reprezinta tot o exceptie de la principiul executarii actelor administrative intrucat
opereaza o incetare temporara a obligatiei de executare a acestor acte.
Caracterul executoriu al actelor administrative exista si in situatia in care
prin aceste acte se confera altor subiecte drepturi la a caror exercitare nu pot fi
obligate. In acest caz caracterul executoriu apare fata de organul emitent care
poate fi obligat sa-si execute, din oficiu sau la cerere, dispozitiile cuprinse in
propriul act.

1.7. Caracterul oportun (actual) al actelor administrative

a) Notiunea oportunitatii
Dreptul isi atinge scopul si devine eficient numai in masura in care
dispozitiile sale sunt respectate in baza principiului legalitatii. Actele
administrative au un caracter legal, dar, pentru a fi pe deplin eficiente ele trebuie
adaptate conditiilor concrete, astfel incat ele sa devina si oportune sau actuale.

27
 Problema oportunitatii se pune cu privire la actele administrative
nejurisdictionale, ca de altfel in cazul tuturor actelor de putere de acest gen, cu
exceptia legii, despre care se considera ca este intotdeauna oportuna atata timp
cat se afla in vigoare.
Daca in ceea ce priveste legalitatea actelor administrative, aprecierea
acestei calitati se face prin raportarea actului in cauza la actul juridic avand o
forta superioara, inclusiv legea, in ceea ce priveste aprecierea caracterului
oportun, un asemenea criteriu precis de referinta lipseste.
Astfel, un act juridic superior poate fi legal si oportun, iar un act inferior,
desi emis in baza si cu respectarea unui act superior, poate fi neoportun sau
inactual.19
Notiunea de oportunitate este considerata ca fiind acea caracteristica a
actului juridic care defineste o trasatura specifica a acestuia numita si actualitate.
Actualitatea unui act juridic exprima deplina concordanta, in cadrul si in
limitele legii, a actului cu sarcinile care revin organelor administrative, exprima
concordanta dintre drept cu necesitatile in continua transformare ale societatii. In
mod contrar, este inoportun acel act care -; desi legal prin continutul prevederilor
sale -; contravine unor situatii concrete si nu corespunde realitatii in care si
pentru care se aplica.
Un asemenea act este intotdeauna inactual desi este legal. Problema
oportunitatii actelor administrative este strans legata de dreptul de apreciere al
organelor administratiei de stat care reprezinta o facultate recunoscuta de lege
acestor subiecte de drept in alegerea solutiilor celor mai adecvate pentru
aplicarea eficienta a legii.
b) Cauzele care genereaza oportunitatea
Realitatea inconjuratoare in care dreptul edictat trebuie sa fie aplicat se
afla intr-o continua schimbare de care trebuie sa tina seama atat legiuitorul, prin

19
Al. Negoiţă, „Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei”, 1981 pag. 145.

28
reglementarile sale, cat mai ales organele administrative chemate sa aplice legea
la conditiile concrete mereu evoluate.
Pornind de la ideea ca actele administrative sunt acte de realizare a legii,
inseamna ca ele trebuie sa fie, in primul rand, in deplina concordanta cu actul
normativ suprem, cat si cu realitatea in care se aplica. In general, cu cat un act
normativ se gaseste pe o treapta mai inalta in ierarhia sistemului izvoarelor de
drept, cu atat dispozitiile sale sunt mai generale, ceea ce face necesara si
elaborarea ulterioara a unor acte de reglementare in vederea asigurarii aplicarii
unitare.
In cadrul reglementarii de detaliu si cu ocazia emiterii actelor de executare
exista posibilitatea ca acestea sa devina inactuale prin neconcordanta dintre
prevederile legale cu modul concret de aplicare.
Legea poate acorda un drept de apreciere pe considerente de oportunitate
pentru cazurile cele mai diferite :
- considerent de loc ca de exemplu emiterea unor acte in materie locativa,
tinand cont de faptul ca norma locativa pentru locuintele din fondul locativ de
stat este de 10 mp. suprafata locuibila pentru fiecare persoana, iar in cazul cand
din constructie rezulta camere mai mici, pot fi atribuiti si 8 mp. de persoana;
- considerente de timp, de exemplu pentru ipoteza in care organele C.F.R.
de comun acord cu organele de stat care administreaza drumurile si cu organele
politiei stabilesc, in raport cu intensitatea circulatiei si cu conditiile de
vizibilitate trecerile la nivel peste linia ferata care necesita sa fie prevazute cu
bariere sau cu semnalizare optica ori acustica;
- considerente de situatie, pentru cazul in care organizatiile si societatile
sunt obligate sa ia orice alte masuri, decat cele enumerate de lege, in vederea
asigurarii celor mai bune conditii de munca, pentru prevenirea accidentelor de
munca si a imbolnavirilor profesionale;

29
 - considerente de persoane, de exemplu eliberarea pasaportului poate fi
refuzata, sau pasaportul eliberat poate fi retras ori anulat cetateanului roman,
care este cunoscut pe baza de fapte confirmate ca desfasoara activitati care
afecteaza ordinea si stabilitatea publica, precum si bunele moravuri, organele
Ministerului de Interne fiind obligate sa ia masurile necesare pentru a stabili
daca persoanele care au solicitat sau au primit pasaport se gasesc in situatia
prevazuta de lege;
- considerente de scop, de exemplu instructiunile, ordinele si alte acte cu
caracter normativ ale organelor centrale ale administratiei se pot emite, in mod
exceptional fara o prevedere legala expresa, dar numai in cazul in care actul de
nivel superior reclama existenta unui act de executare, care sa-i asigure o
aplicare unitara (scopul legii constituind principalul criteriu care limiteaza
posibilitatile de optiune si de actiune, in acest caz, ale administratiei).
c) Sfera de actiune a oportunitatii
Raportand problema oportunitatii la etapele procesului decizional,
constatam urmatoarele :
- in etapa pregatitoare emiterii actului, daca legea prevede considerente de
oportunitate in aplicarea ei, se va analiza daca acestea mai subzista, stiut fiind ca
actele normative sunt frecvent supuse si expuse neoportunitatii;
- in faza de adoptare se va examina din nou daca pentru acel moment s-au
mai pastrat considerente de oportunitate avute in vedere in etapa de pregatire si
care justifica masura, altfel actul este inoportun "ab initio";
- in etapa executarii se vor avea in vedere atat considerentele de
oportunitate ale actului normativ de referinta, cat si existenta conditiilor in care
are loc executarea actului;
- in etapa controlului oportunitatea masurii adoptate si executate se va
aprecia de catre organul de control prin raportarea actualitatii masuri verificate

30
fata de data ori conditiile realizarii ei si nu fata de data sau conditiile efectuarii
verificarii.
d) Modul de rezolvare a situatiilor de oportunitate
Posibilitatea de actiune a organelor administrative pe considerente de
oportunitate este limitata strict de lege.
1) Dreptul de a actiona pe considerente de oportunitate este consacrat prin
acte normative nefiind acordat in mod aprioric si nelimitat organelor
administrative :
- in unele cazuri ipoteza normei juridice poate fi relativ determinata,
permitand o libertate de apreciere a organului de stat in aplicarea normelor
(astfel, autorizatiile eliberate se retrag de catre organele competente, atunci cand
titularul lor incalca in mod repetat dispozitiile legale privind regimul
materialelor explozive sau nu iau masuri imediate pentru inlaturarea
incalcarilor);
- in alte cazuri, dispozitia normei fiind relativ determinata sau
nedeterminata permite organului posibilitatea de alegere intre mai multe solutii
(astfel, in functie de natura conditiilor deosebite de munca, se vor putea acorda
concedii suplimentare de odihna, mai mari de 12 zile lucratoare, organul avand
un drept de optiune intre limitele legale care stabilesc durata pentru care ele pot
fi acordate);
- in sfarsit, sanctiunea normei juridice poate permite alegerea intre mai
multe, sanctiuni alternative (avertisment sau amenda contraventionala) sau
privitor la cuantumul sanctiunii amenzii (intre limita legala minima si maxima).
2) Normele ce reglementeaza dreptul de apreciere au un caracter permisiv,
intrucat organul poate opta in luarea masurii celei mai corespunzatoare si doar
obligatia alegerii masurii celei mai adecvate este imperativa (iar incalcarea
acestei cerinte permite organelor superioare desfiintarea actelor organelor
inferioare tocmai pe considerente de neoportunitate).

31
 3) Dreptul de apreciere opereaza in limitele competentei organului, care
nu poate fi depasita pe considerente de oportunitate.
4) Dreptul de apreciere nu poate duce la incalcarea drepturilor subiective
ale persoanelor carora le este destinat actul.
5) Exercitarea dreptului de apreciere se face cu respectarea principiului
legalitatii nefiind valabil un act oportun dar ilegal.
6) Toate actele administrative sunt supuse controlului de legalitate si
controlului de oportunitate din partea organelor administratiei de stat ierarhic
superioare.
In concluzie oportunitatea se poate defini ca un element strans legat de
dreptul de apreciere al organelor administrative, in cursul organizarii si
executarii legii, prin care se asigura realizarea sarcinilor si a atributiilor lor
legale in termen optim, cu cheltuieli minime si in conformitate cu mijloacele
care corespund cel mai bine scopului legii.
Actul de drept administrativ este un act volitional care intervine in cadrul
activitatii executive contribuind intr-o forma specifica la realizarea puterii de
stat.
1. Actul administrativ este un act de vointa cu caracter deliberativ,
constituit in scopul producerii unor efecte juridice.
Acest act presupune actiunea constienta si voita a autorului sau neputand
avea un caracter intamplator. Si alte activitati administrative au un caracter
volitional, cum este cazul actelor politice, a unor operatiuni tehnico-materiale
(avizele) sau unele fapte material juridice (de exemplu, refuzul administratiei de
a satisface o cerere referitoare la un drept subiectiv), insa diferenta dintre aceste
actiuni si actele de drept administrativ rezida in scopul urmarit prin actele
juridice si anume producerea efectelor juridice.
Prin aceasta trasatura actele de drept administrativ apar ca o categorie a
actelor juridice. La randul ei, vointa din aceste acte trebuie sa intruneasca mai

32
multe caracteristici : sa fie intentionata, manifestata, sa aiba un dublu caracter, sa
fie autonoma si neviciata.
Caracterul intentionat al vointei din actele administrative presupune
prefigurarea sau reprezentarea scopului actiunii si acceptarea rezultatelor
produse prin realizarea actului. Din aceasta cauza actele juridice licite au
intotdeauna la baza intentia directa.
Ea cuprinde intentia de a produce efecte juridice, in care sens subiectul de
drept urmareste producerea anumitor efecte juridice determinate, iar legea
atribuie vointei acestuia relevanta juridica numai in considerarea existentei
vointei si a directiei acesteia.
2. Actul de drept administrativ este un act volitional emis in cadrul
activitatii executive, de realizare a puterii de stat. De aici concluzia ca el nu
poate proveni decat de la o autoritate publica si ca acest act nu poate fi emis in
cadrul unei alte forme fundamentale de activitate a statului. Totusi, aceasta
trasatura luata in mod izolat nu deosebeste actul de drept administrativ de alte
acte juridice ale administratiei de stat cum sunt contractele civile sau cele de
munca, incheiate de organele in cauza in scopul realizarii unor atributii inerente
chiar activitatii executive.
3. Actul de drept administrativ este expresia juridica a modului specific de
realizare a puterii publice de catre administratia de stat, trasatura care il
particularizeaza in cadrul altor acte de putere ale statului, deosebindu-l, in
acelasi timp, de actele civile sau de dreptul muncii ale puterii executive. Prin
intermediul acestui act statul se manifesta in calitate de titular al puterii publice
ceea ce ii confera actelor sale administrative un caracter executoriu din oficiu.
Puterea de stat pe care se sprijina actul de drept administrativ nu se
identifica cu forta de constrangere a statului, intrucat aceasta putere reprezinta
energia organizata a societatii in exprimarea si realizarea vointei sale ca vointa
obligatorie pentru toti membrii ce o compun.

33
 Forta de constrangere este mijlocul eficient de garantare si de realizare a
drepturilor si obligatiilor generate de actele juridice in cazul neindeplinirii lor
din convingere.
Desi sunt emise in baza puterii de stat si pot fi duse la indeplinire prin
forta de constrangere a statului, garantarea efectelor juridice ale actelor
administrative prin aceasta forta nu constituie o caracteristica proprie acestor
acte, intrucat toate actele juridice sunt garantate, la nevoie, in realizarea lor, prin
forta de constrangere a statului.
Ceea ce reprezinta trasaturi in adevar specifice ale actelor de drept
administrativ este faptul ca ele se pun direct in executare, de cele mai multe ori
din oficiu, fara vreo alta formalitate deosebita, iar forta de constrangere care le
garanteaza apartine chiar sistemului de organe administrative.20

CAPITOLUL II

20
Al. Negoiţă, „Drept administrativ şi elemente de ştiinţa administraţiei”, Bucureşti, 1987. pag. 116.

34
 JURISDICŢIA ŞI ROLUL EI ÎN STATUL DE DREPT

2.1. Noţiunea de jurisdicţie

Sistemul judiciar, reprezintă în orice stat democratic o componentă

esenţială a civilizaţiei şi progresului social, constituie o importantă disciplină
juridică care se studiază azi în majoritatea facultăţilor de drept din ţările
democratice.
Conceptul de jurisdicţie are multiple accepţiuni, două dintre acestea sunt
relevante înprocesul de înfăptuire a justiţiei şi prezintă interes pentru studiul
organizării judiciare din orice stat democratic.
Într-o primă accepţiune , termenul de jurisdicţie desemnează „puterea de a
decide asupra conflictelor ivite între subiecte de drept-persoane fizice sau
juridice-prin aplicarea legii”.
Termenul provine din limba latină, de la jurisdictio, cuvînt compus din jus
(drept şi dicere (a spune, a pronunţa, care înseamnă a pronunţa dreptul.
Într-o a doua acepţiune, jurisdicţia desemnează totalitatea organelor prin
care statul distribuie justiţia.21
Constituţia şi legea de organizare a sistemului judiciar se referă uneori la
„instanţe” şi „tribunale” tocmai în această accepţiune.
Această accepţiune a conceptului de jurisdicţie prezintă interes teoretic şi
practic din punct de vedere al studiului organizării sistemului judiciar

2.2. Delimitarea activităţii judiciare de activitatea celorlalte

autorităţi publice

21
V. Prisacaru, „Tratat de drept administrativ”, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1993. pag. 269.

35
 În activitatea judiciară se delimitează în mod esenţial de atribuţiile şi
actele autorităţii legiuitoare.
Deosebirile vizează organizarea, constituirea şi activitatea celor două
categorii de autorităţi precum şi existenţa unor proceduri diferite prin care se
realizează funcţia judiciară şi legislativă.
Organele legislative se constituie în urma alegerilor organizate conform
legii fundamentale şi legilor organice dezvoltătoare.
Mandatul organelor legiuitoare este limitat în timp, în prezent la o durată
de patru ani, conform prevederilor Constituţiei adoptate în anul 1991. organele
judiciare sunt numite, iar judecătorii beneficiază de inamovibilitate în funcţie.
Forul legislativ suprem poate fi sesizat doar de Guvern, deputaţi, senatori
şi de un număr de cel puţin 100.000 de cetăţeni cu drept de vot, art.74 alin.1 din
Constituţie.
Activitatea de elaborare a legilor reprezintă substanţa întregului organism
legislativ iar această activitate se înfăptuieşte în baza unei proceduri specifice ce
reglementează nu numai iniţiativa legislativă, ci şi modul de adoptare a legilor şi
a hotărîrilor, trimiterea proiectelor de legi şi a propunerilor legislative de la o
cameră la alta, medierea, promulgarea legii etc.
Sesizarea organelor judiciare se face printr-o cerere. Din punct de vedere
formal activitatea legislativă se concretizează în norme-legea formală-iar
activitatea judiciară se materializează într-o hotărîre-sentinţă sau decizie.
Între activitatea judiciară şi cea legislativă există şi o interacţiune logică
determinată de imperativul unei bune funcţionări a mecanismelor statale.
Problema reală nu este aceea a unei „delimitări” sau „separări” rigide a
„puterilor”, ci a unei fructuoase colaborări între autorităţile statului.
Astfel, autoritatea legiuitoare exercită un control asupra modului de
organizare şi funcţionare a instanţelor judecătoreşti.

36
 Acest control se exercită prin normele stabilite de forumul legislativ
privitoare la organizarea, la atribuţiile instanţelor şi la procedura judiciară.
Un asemenea control trebuie să fie destinat optimizării actului judiciar şi
nu poate constitui în nici un caz o imixtiune în activitatea concretă de judecată.
Autoritatea judecătorească exercită şi ea un control asupra „puterii”
legislative, concretizat în competenţa atribuită acesteia în materie electorală, în
cauzele penale privind pe senatori şi deputaţi, precum şi prin interpretarea pe
care instanţele o dau legilor cu prilejul aplicării lor.
Autoritatea judecătorească se află într-un raport, de „dependenţă” relativă
faţă de organele administrative. Spunem „dependenţă” relativă întrucît în
activitatea judiciară judecătorii sunt independenţi şi se supun numai legii.
Un alt aspect al aceleiaşi „relative dependenţe” rezultă şi din împrejurarea
că judecătorii şi procurori sunt numiţi în funcţie de Preşedintele României.
Totuşi, o atare „dependenţă” este formală căci rolul de organ de disciplină
revine Consiliului Superior al Magistraturii, art.134 alin.2 din Constituţie, iar
numirea în funcţie a magistraţilor se face la propunerea aceluiaşi organ, care este
veritabil „Guvern al magistraturii”.
Autoritatea judiciară exercită un control asupra „puterii” executive,
control realizat în cadrul procedurii privind soluţionarea cauzelor persoanelor
vătămate în drepturile lor de către administraţie printr-un act administrativ sau
prin evoluţionarea unor cereri în termenul legal (procedura conteinciosului
administrativ).22

2.3. Actul jurisdicţional şi actul administrativ

22
Dumitru Brezoianu, „Drept administrativ - organizarea de stat în România”, Editura Lucreţius, Bucureşti,
1998. pag. 169.

37
 Autonomia autorităţilor judiciare faţă de celelalte organe statale imprimă
acelaşi caracter şi actului în care se finalizează activitatea de bază a jurisdicţiei.
În scopul prezentării trăsăturilor particulare ale actului jurisdicţional au
fost adoptate mai multe criterii.
a. Criteriile formale
Un prim criteriu formal se referă la organul emitent. În această concepţie,
actul ce emană de la o autoritate judecătorească constituie un act jurisdicţional.
Este un criteriu formal important, dar nu se poate ignora faptul că, nu toate
actele pronunţate de instanţele judecătoreşti au caracter jurisdicţional, după cum
există şi autorităţi administrative ce au căderea de a emite acte jurisdicţionale.
În actul jurisdicţional intervin trei subiecţi: statul prin intermediul
judecătorului, reclamantul şi pârâtul. De aici s-a tras concluzia unei diferenţe
esenţiale între cele două categorii de acte, subliniindu-se că în cadrul actului
jurisdicţional statul nu acţionează în interes propriu, în timp ce în cadrul actului
administrativ acţionează în favoarea sa.
Altfel spus, în actul administrativ statul este parte în conflict, în timp ce în
cazul actului jurisdicţional intervine pentru soluţionarea litigiului dintre alţi
subiecţi de drept.
În cadrul criteriilor formale trebuie să menţionăm şi desfăşurarea
activităţii judiciare sub formă de proces, deci în cadrul unei proceduri
prestabilite de lege.
Aşadar, judecătorul nu acţionează la întâmplare în vederea soluţionării
unui conflict între particulari sau alţi subiecţi de drept, ci după o procedură
riguros determinată de lege.23
Criteriile formale, privite izolat sau în ansamblul lor, nu sunt de natură să
realizeze o delimitare categorică a actului jurisdicţional faţă de actul
administrativ, astfel încât s-a recurs şi la unele criterii materiale.

23
Dumitru Brezoianu, „Contenciosul administrativ”, Bucureşti, 1998. pag. 166.

38
 b. Criteriile materiale
Un prim criteriu vizează finalitatea actului. Potrivit acestui criteriu, actul
jurisdicţional urmăreşte restabilirea ordinii de drept şi armoniei sociale.
În literatura juridică mai veche s-a considerat că activitatea
juridisdicţională se particularizează faţă de cea administrativă prin prezenţa
necesară a unei pretenţii referitoare la existenţa unui drept sau unei situaţii
juridice subiective.
Asupra pretenţiei deduse judecăţii, şi după aprecierea faptelor ce sunt
prezentate, judecătorul este dator să se pronunţe printr-o hotărâre.
Puterea lucrului judecat este considerată un atribut exclusiv a actului
jurisdicţional.
Astfel spus, dacă un act dobândeşte autoritate de lucru judecat el este un
act jurisdicţional; în caz contrar, nu ne aflăm în prezenţa unui act jurisdicţional.
Prin urmare, fără autoritatea lucrului judecat nu poate fi concepută nici
funcţia judiciară.
c. Sistemul mixt
În literatura juridică s-a subliniat că nici criteriile materiale nu sunt
suficiente pentru delimitarea actului jurisdicţional faţă de actul administrativ.
O delimitare mai riguroasă se poate realiza doar în cadrul unui sistem
mixt, adică al unui sistem care îmbină criteriile formale cu cele materiale.
Totalitatea criteriilor prezentate au un caracter esenţial: existenţa unei
proceduri specifice (judiciară), existenţa unei pretenţii care conduce la o soluţie
(hotărâre) înzestrată cu putere de lucru judecat.24

2.4. Conţinutul jurisdicţiei

24
Dumitru Brezoianu, „Drept administrativ român”, Bucureşti, 1999. pag. 159.

39
 Substanţa activităţii judiciare se materializează în hotărârea
judecătorească, act prin care se pune capăt unui conflict ivit în sfera relaţiilor
sociale, fiind vorba de hotărârea finală, şi nu de celelalte acte emise de judecător
în cursul activităţii de soluţionare a litigiului.
Actul final şi de dispoziţia este precedat, în mod necesar, de un complex
de acte şi activităţi procesuale de natură să pregătească soluţia finală. Asemenea
acte au, prin natura lor, caracterul unor acte administrative.
Eugen Herovanu consideră că, şi alte acte, alături de hotărâre, dobândesc
atributul de „jurisdicţionale”. În această categorie sunt incluse:
a) actele de administraţie interioară în legătură cu activitatea
jurisdicţională a magistratului, în care ar intra diverse măsuri dispuse de
judecător, din oficiu sau la cerere, cum ar fi punerea sigiliilor,
b) actele ce pregătesc hotărârea sau care dezleagă diverse chestiuni în
legătură cu lucrările întocmite între cerere şi hotărâre.
Toate acestea constituie acte jurisdicţionale în sens larg.
Referirea noastră la conţinutul jurisdicţiei nu ar fi completă fără
formularea unor succinte consideraţii şi cu privire la activitatea realizată de
judecător în cadrul procedurii necontencioase (Codul de procedură civilă
consacră, în Cartea a III-a, unele dispoziţii generale privitoare la procedurile
necontencioase).
Jurisdicţia necontencioasă îşi are originea în dreptul roman. La început,
atribuţiile cu caracter necontencios au fost încredinţate notarilor, iar apoi
magistraţilor.
Conceptul de jurisdicţie determină ceea ce în dreptul modern denumim
jurisdicţie contencioasă, deoarece funcţia esenţială a jurisdicţiei este soluţionarea
unui litigiu în care intervin părţi cu interese contrare. Jurisdicţia graţioasă sa
jurisdicţia voluntară sunt sintagme adoptate de-a lungul timpului tocmai pentru a
demarca jurisdicţia propriu-zisă (contencioasă) de jurisdicţia necontencioasă.

40
 Delimitarea jurisdicţiei contencioase de jurisdicţia graţioasă sau voluntară
prezintă importanţă teoretică şi practică şi în determinarea naturii juridice a
actelor adoptate în cadrul procedurii necontencioase.
În realizarea unei demarcaţii pertinente între jurisdicţia contencioasă şi
cea graţioasă este prezenţa sau, dimpotrivă, absenţa unui litigiu. Existenţa unei
pretenţii ce antrenează un litigiu între două părţi relevă acţiunea procedurii
contencioase.
Jurisdicţia graţioasă se caracterizează prin absenţa unui litigiu, şi, pe cale
de consecinţă, a unor părţi cu interese contrare. În cadrul acestei proceduri,
cererea adresată judecătorului nu se îndreptă împotriva unui adversar.
De aceea se spune că procedura necontencioasă este lipsită de părţi. De
remarcat că, prezenţa unei persoane străine pentru a da anumite informaţii sau
pentru a lămuri unele aspecte ale cauzei nu transformă automat procedura
graţioasă într-una contencioasă.
Având în vedere elementele formale ale procedurii graţioase, unii autori
au tras şi concluzii cu privire la rolul judecătorului în această materie. Se
consideră că în procedura graţioasă judecătorul are o largă putere de decizie, ce
se bazează mai degrabă pe motive de oportunitate, iar acţiunea sa intră în sfera
dreptului administrativ.
Hotărârea pronunţată are un caracter declarativ, spre deosebire de cea
adoptată în procedura contencioasă, în care sentinţa are un caracter declarativ de
drepturi, constitutiv sau în condamnare.25
În aceste condiţii, hotărârea pronunţată în procedura necontencioasă este
rezultatul unor verificări sumare, formale şi nu se bazează pe cercetare a
fondului dreptului.
2.5. Felurile jurisdicţiei

25
Mircea Preda, „Drept administrativ-partea generală”, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2000. pag. 169.

41
 Jurisdicţia este susceptibilă de a fi clasificată după mai multe criterii.
Aceste criterii se referă la prezenţa intereselor contrarii la materia supusă
judecăţii, la întinderea atribuţiilor şi la normelor juridice sau principiile
aplicabile.
a. Jurisdicţia contencioasă şi jurisdicţia graţioasă sau voluntară
Este una dintre cele mai importante clasificări ale jurisdicţiei. O atare
clasificare este făcută implicit de Codul de procedură civilă printr-o
reglementare aparte a materiei procedurii necontencioase.
Jurisdicţia contencioasă reprezintă principala componentă a activităţii
desfăşurate de organele judiciare.
În trecut, după înfiinţarea notariatelor de stat, un număr important de
atribuţii ce tradiţional aparţineau jurisdicţiei graţioase au fost trecute în
competenţa organelor notariale.
Notarii publici păstrează şi în noua reglementare o serie din atribuţiile
necontencioase, cum sunt cele specifice procedurii succesorale notariale.
Pe de altă parte, se constată şi amplificare atribuţiilor necontencioase
conferite prin lege instanţelor judecătoreşti. Intră în această categorie procedura
privind înregistrarea partidelor politice, precum şi unele atribuţii de publicitate
mobiliară şi imobiliară.
b. Jurisdicţia civilă, penală, administrativă şi constituţională
Criteriul distinctiv al acestei diviziuni este materia supusă judecăţii.
Jurisdicţia civilă şi penală este competenţa aceloraşi organe judiciare.
Deosebirea dintre ele este determinată de natura diferită a cauzelor supuse
judecăţii: jurisdicţia civilă are ca obiect o pretenţie civilă iar jurisdicţia penală o
faptă cu caracter penal.
Restabilirea ordinii de drept se realizează în mod diferit în cele două
procese: prin constrângerea patrimonială a debitorului, respectiv prin mijlocirea
executării silite, în materie civilă şi prin mijlocirea executării silite, în materie

42
civilă şi prin aplicarea de pedepse, în materie penală. Pe de altă parte,
evidenţiem că acţiunea penală aparţine statului, în timp ce acţiunea civilă revine,
de regulă, titularului unui drept subiectiv sau unui interes legitim (persoană
fizică sau juridică).
Există deosebiri între cele două jurisdicţii şi în legătură cu incidenţa unor
principii diferite în materiile supuse judecăţii. Asemănările şi deosebirile dintre
jurisdicţia civilă şi penală derivă din natura raporturilor juridice deduse în
judecată.
O componentă importantă a jurisdicţiei o constituie contenciosul
administrativ. Jurisdicţia administrativă se realizează în prezent, în România, tot
de instanţele judecătoreşti de drept comun, chiar dacă competenţa şi procedura
urmează şi unele reguli specifice, înfiinţarea emitentă a tribunalelor
administrative va conduce la crearea unei veritabile jurisdicţii administrative.
Jurisdicţia constituţională se realizează printr-un organ specializat al statului-C
Curtea Constituţională - care, în sistem legislaţiei române, nu face parte
din structura organelor judiciare propriu-zise. Ea are ca scop exercitarea unui
control asupra constituţionalităţii legilor (art.146 din Constituţie).
În majoritatea ţărilor europene controlul constituţionalităţii legilor se
exercită prin organe specializate (Spania, Portugalia, Italia, Germania, Austria,
Rusia, Polonia).
c. Jurisdicţia de drept comun şi jurisdicţia specială
Distincţia dintre jurisdicţia de drept comun şi jurisdicţia specială se
întemeiază pe amplitudinea atribuţiilor conferite diferitelor autorităţi judiciare.
Jurisdicţia de drept comun (ordinară) are atribuţii ce se răsfrâng asupra
tuturor cauzelor civile. Din sfera jurisdicţiei de drept comun pot fi sustrase
anumite cauze doar în temeiul unei dispoziţii legale exprese. Jurisdicţia specială
are o sferă de acţiune limitată. Ea se întinde doar cauzelor ce-i sunt atribuite în
baza unei legi speciale.

43
 Există un interes nu doar teoretic, ci şi practic în delimitarea jurisdicţiei
ordinare de jurisdicţiile speciale. Subliniem în această privinţă următoarele note
distinctive:
- jurisdicţia de drept comun se caracterizează prin plenitudine de atribuţii.
În schimb, jurisdicţiile speciale au o competenţă limitată la cazurile şi materiile
expres determinate de lege;
- jurisdicţia de drept comun realizează atât judecata, cât şi funcţia
execuţională. Jurisdicţiile speciale nu includ, de regulă, şi activitatea
execuţională;
- jurisdicţia de drept comun se caracterizează printr-o procedură
complexă, reglementată de Codul de procedură civilă; jurisdicţiile speciale
beneficiază de o procedură simplificată, dar care se completează cu regulile
dreptului comun în materie;
- jurisdicţia de drept comun include în sfera sa şi regulile procedurii
necontencioase, jurisdicţiile speciale nu au o atare competenţă.
O ultimă precizare ce se impune este aceea că jurisdicţiile speciale sunt
distincte de jurisdicţiile extraordinare. Jurisdicţiile extraordinare sunt acelea
create expres de lege în scopul soluţionării unei cauze concrete sau privind o
anumită persoană.
Ele au un caracter discriminatoriu şi pot conduce la o judecată arbitrară,
contrară principiilor de drept, fiind determinată adeseori de considerente de
ordin politic sau de oportunitate. De aceea, art.126 alin 5 din Constituţie
interzice înfiinţarea de instanţe extraordinare.
d. Jurisdicţia de drept şi jurisdicţia în echitate
După regulile aplicabile litigiului supus judecăţii se distinge în literatura
de specialitate şi între jurisdicţia de drept şi jurisdicţia în echitate.
Jurisdicţia de drept se caracterizează prin preexistenţa unor reglementări
juridice pe care judecătorul trebuie să le aplice în activitatea sa.

44
 Funcţia judecătorului este fundamental diferită în cadrul celor două
jurisdicţii. În cazul jurisdicţiei de drept, judecătorul aplică legi preexistente,
funcţia de elaborare a actelor normative aparţinând autorităţii legislative.
Dimpotrivă, în cazul jurisdicţiei în echitate, judecătorul aplică reguli de
echitate ce sunt şi o creaţie a jurisprudenţei.
În opinia unor autori se consideră chir că judecătorul creează dreptul;
crearea dreptului şi aplicarea sa la un caz concret are loc în acelaşi moment (al
judecăţii).26

CAPITOLUL III

3.1. Noţiunea de contencios administrativ

26
Victor Duculescu, Constanţa Călinoiu, Georgeta Duculescu, Constituţia României – comentată şi adnotată,
Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1997. pag. 169.

45
 Etimologic, cuvântul contencios derivă din latinescul „ contendere” = a
lupta. Astfel, în dreptul administrativ termenul de contencios a început să fie
utilizat pentru a delimita căile de atac jurisdicţionale împotriva operaţiunilor şi
actelor administrative de recursurile administrative obişnuite.
Un recurs (cale de atac) căpăta caracter jurisdicţional ori de câte ori
autoritatea care-l soluţiona avea calitatea de judecător.
În felul acesta s-a ajuns, atât în doctrină cât şi în legislaţie, să se utilizeze
în mod curent termenii: contencios administrativ; acţiuni de contencios
administrativ; instanţă de contencios administrativ; legea contenciosului
administrativ; hotărâri de contencios administrativ.
Noţiunea de contencios administrativ are două sensuri principale:
- Un sens material, referitor la activitatea de soluţionare a unor conflicte
de interese sau a unor conflicte juridice, implicând natura litigiilor propuse spre
soluţionare
- Un sens organic/formal, referitor la organele competente să soluţioneze
asemenea conflicte, respectiv totalitatea instanţelor judecătoreşti abilitate să
verifice, prin secţiile de contencios administrativ, legalitatea actelor şi faptelor
administrative contestate.
În aceste sens, Constituţia României prevede, în articolul 52, alin.1 că
„persoana vătămată într-un drept ori într-un interes legitim, de o autoritate
publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea la termenul legal a
unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a
interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei.”
În prezent, în România, activitatea de contencios administrativ este
realizată în temeiul dispoziţiilor legii 554 din 2004 si al articolelor 2, 3 şi 4 din
Codul de Procedură Civilă, soluţionarea litigiilor dintre componentele sistemului
de administraţie şi orice altă persoană fizică sau juridică fiind dată în competenţă

46
secţiilor de contencios administrativ de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, de la
Curţile de Apel, Tribunalurile Judeţene şi al Municipiului Bucureşti.
Astfel, activitatea desfăşurată de instanţele de contencios administrativ
constă în soluţionarea unui conflict juridic, în care cel puţin una din părţi este o
autoritate a administraţiei publice, un funcţionar al acesteia sau un serviciu
public administrativ.
Organele ce înfăptuiesc această activitate special creată nu sunt distincte,
ci fac parte din sistemul organelor judecătoreşti. Obiectul acţiunii în contencios
administrativ poate fi:
• Anularea ori modificarea unui act administrativ;
• Obligarea autorităţii administrative la rezolvarea unei cereri referitoare
la un drept recunoscut de lege;
• Repararea pagubei ce i-a fost cauzată prin emiterea actului administrativ,
respectiv prin refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de
lege.
Putem concluziona că „prin contencios administrativ se înţelege
activitatea de soluţionare de către instanţele competente, potrivit legii, a
conflictelor în care cel puţin una din părţi este organ al administraţiei publice, un
funcţionar al acesteia ori un serviciu public administrativ, conflicte născute din
acte administrative ilegale, ori din refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un
drept recunoscut de lege”.
Suntem în prezenţa unui contencios de plină jurisdicţie in cazurile în care
instanţa de contencios administrativ este competentă să anuleze ori să modifice
actul administrativ atacat, să oblige organul autorităţii publice să rezolve o
cerere referitoare la un drept recunoscut de lege şi să acorde daune cauzate de
autoritatea publică particularului prin actul administrativ de autoritate adoptat
sau emis, ori prin refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut
de lege.

47
 Conţinutul contenciosului administrativ de plină jurisdicţie se desprinde
din dispoziţiile articolului 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554 din
2004, potrivit cărora instanţa,soluţionând acţiune, poate, după caz, să anuleze, în
tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act
administrativ ori să elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris.
Potrivit alin. 3 al aceluiaşi articol, în cazul soluţionării cererii, instanţa va
hotărî şi asupra daunelor materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat
acest lucru.27

3.2. Principalele sisteme de contencios administrativ

Conţinutul şi sfera contenciosului administrativ ca fenomen juridic,

implicit a noţiunii respective, au variat de la o ţară la alta, în aceeaşi ţară de la o
perioadă la alta, de la un autor la altul.
Aceste orientări diferite ale doctrinei sunt determinate, în principal, de
interdependenţele care au fost fundamentate între sensul material şi sensul
formal/organic al contenciosului administrativ.
Doctrina franceză definea contenciosul administrativ prin raportare la
organele competente a soluţiona litigiile dintre „administraţie” şi „administraţii”
(în sensul organic); cum s-au înfiinţat, încă din perioada revoluţiei, tribunale
administrative, în sistemul Consiliului de Stat, s-a ajuns la coincidenţa între
sensul organic (formal) şi cel material.28
Sensul material al noţiunii de contencios administrativ este axat fie pe
subiectele între care are loc litigiul, fie pe regulile juridice invocate în cauză şi
aplicate în soluţionarea acesteia.

27
Romulus Ionescu, „Drept administrativ”, E.D.P., Bucureşti, 1970. pag. 111.
28
Mihai T. Oroveanu, „Introducere în ştiinţa administraţiei”, Universitatea Creştină “Dimitrie Cantemir”,
Bucureşti, 1994. pag. 269.

48
 Din punct de vedere formal se cunosc trei mari sisteme de contencios
administrativ:
- Sistemul administratorului judecător;
- Sistemul francez al jurisdicţiei speciale administrative (tribunalele
administrative şi Consiliul de Stat);
- Sistemul anglo-saxon al competenţei instanţelor de drept comun
competente în materia contenciosului administrativ.
Sistemul francez se bazează pe două principii fundamentale:
• Principiul separării activităţilor administrative de activităţile judiciare;
• Principiul separării administraţiei active de justiţia administrativă, care
constituie un ordin de jurisdicţie paralel şi separat de puterea judiciară.
În ţările anglo-saxone, Marea Britanie şi SUA, sunt instituite şi tribunale
administrative, ceea ce face ca viziunea mai sus menţionată cu privire la
contenciosul administrativ să aibă cel mult caracter istoric. În ţara noastră,
legislaţia în domeniu a căpătat pe rând valenţe ale sistemului francez, apoi ale
celui anglo-saxon urmând uneori chiar principii proprii celui al administratorului
judecător. Reglementările actuale se caracterizează prin:
- Instituirea unui control de plină jurisdicţie, în sensul că persoana
interesată poate cere, iar instanţa este abilitată să dispună, prin hotărâre, după
caz: anularea, totală sau parţială, actului administrativ contestat, modificarea
actului, suspendarea acestuia, obligarea organului de administraţie publică la
emiterea actului referitor
- Instituirea unui control direct, prin acţiune judiciară;
- Realizarea a două grade de jurisdicţie, respectiv fondul şi recursul;
menţionând însă multe excepţii – nu mai puţin de 10 categorii de acte
administrative nu pot fi contestate în faţa instanţelor de contencios administrativ
- nu se reuşeşte, totuşi, să se realizeze un contencios administrativ
complet.

49
 3.3. Condiţiile acţiunii în contencios administrativ

Acţiunea în justiţie – pe baza prevederilor legii 554 din 2004 – trebuie să

îndeplinească următoarele condiţii:
1. Actul contestat să fie un act administrativ
2. Refuzul nejustificat al unei autorităţi administrative de a rezolva o
cerere privitoare la un drept recunoscut de lege
3. Actul să aducă atingere unui drept subiectiv sau unui interes legitim
4. Actul atacat să fie emis de o autoritate administrativă
5. Procedura prealabilă sesizării instanţei de contencios administrativ
6. Sesizarea instanţei în termen de 30 de zile
7. Actul contestat să intre sub incidenţa legii 554 pe 2004.
1. Actul contestat să fie un act administrativ
Acest act trebuie să fie un act administrativ de autoritate, pentru care legea
specială să nu prevadă o altă procedură de atac.
Despre caracterul de „autoritate” al actului administrativ se afirmă doar că
acesta trebuie să rezulte din natura lui de a fi adoptat sau emis în baza şi în
vederea executării legii de un serviciu public administrativ, investit prin lege cu
dreptul de a emite astfel de acte.
Cât priveşte cea de-a doua trăsătură, legea impune condiţia inexistenţei
unei alte căi de atac, cunoscut fiind faptul că cel care se consideră vătămat într-
un drept al său printr-un act administrativ se poate adresa, potrivit dreptului
comun, adică judecătorilor sau altor organe ale administraţiei publice ierarhic
superioare şi nu instanţelor de contencios administrativ.
2. Refuzul nejustificat al unei autorităţi administrative de a rezolva o
cerere privitoare la un drept recunoscut de lege

50
 În legătură cu această condiţie, se observă în articolul 8 alin.1, că se
consideră refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept
recunoscut de lege si faptul de a nu răspunde petentului în termen de 30 de zile
de la înregistrarea cererii respective, dacă prin lege nu se prevede un alt termen.
Astfel, acţiunea formulată în contencios administrativ va cuprinde cererea
ca instanţa de contencios să oblige autoritatea administrativă să emită un act
administrativ, ori să elibereze un certificat sau orice alt înscris la care
reclamantul avea dreptul recunoscut de lege, precum si faptul că aceste cereri
nu au fost rezolvate în termen de 30 de zile de la înregistrarea lor.
3. Actul să aducă atingere unui drept, unei libertăţi sau unui interes
recunoscut de lege
Dacă autoritatea publică vatămă un drept printr-un act administrativ emis
dreptul subiectiv ori un interes recunoscut de lege sau nu soluţionează în
termenul legal, persoana vătămată este îndreptăţită să participe şi să obţină
recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei. Pentru
apărarea drepturilor, libertăţilor şi a intereselor legitime, persoanele se pot adresa
justiţiei.
4. Actul să provină de la o componenta a sistemului de administraţie
publică (sau, uneori, de la o altă autoritate publică, abilitată să emită acte
administrative)
Potrivit legii, obiectul „atacului” în contencios administrativ trebuie să fie
un act adoptat sau emis de o autoritate administrativă. Sfera actelor supuse
contenciosului administrativ sunt:
- Organe ale administraţiei de stat (Preşedintele României, Guvernul,
ministerele, prefecturile etc.)
- Organe ale autonomiei locale (Consiliul Judeţean, Consiliul Local şi
structuri subordonate acestora)

51
 - Organisme nonguvernamentale (barouri, asociaţii, societăţi, institute,
academii etc.) autorizate prin lege să presteze servicii publice,în regim de putere
publică (stabilimente de utilitate publică)
5.Procedura prealabilă sesizării instanţei de contencios administrativ
Acesta constă în obligaţia, în sarcina celui interesat să acţioneze în
contencios administrativ, de a exercita, în termen de 30 de zile, recursul. Acest
termen legal se calculează, în zile lucrătoare, de la comunicarea actului, în cazul
actelor individuale, sau publicarea actului, în cazul celor normative.
Chiar dacă pentru acest termen nu operează instituţia suspendării,
întreruperii şi repunerii n termen specifică termenului de prescripţie, partea care,
dintr-o împrejurare mai presus de voinţa sa, nu s-a putut adresa autorităţii
administrative în termen de 30 de zile de la comunicarea actului respectiv sau de
la expirarea termenului prevăzut la art. 7, alin. 1, din legea 554/2004, va putea
face acest lucru în termen de 15 zile de la încetarea împiedicării soluţiei care
trebuie găsită în norme asemănătoare şi principiile generale ale dreptului.
6.Sesizarea instanţei în termen de 30 de zile
Condiţia de termen care grevează exercitarea acţiunii directe în
contencios administrativ se referă la obligaţia celui interesat de a contesta actul
considerat ilegal în termenul legal comun de 30 de zile sau cel maximal de un
an. După îndeplinirea procedurii prealabile, instanţa poate fi sesizată în termen
de 30 de zile, care curge de la data comunicării soluţiei de autoritate
administrativă emitentă sau de autoritatea administrativă superioară,ori la
expirarea termenului de 30 de zile în care aceste autorităţi trebuiau să rezolve
reclamaţia.
Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual sau
recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în
termen de 6 luni (art.11, alin. 1) de la:

52
 a) data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data
comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluţionare a cererii; data
expirării termenului legal de soluţionare a cererii; Pentru motive temeinice, în
cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdusă şi peste termenul
prevăzut, dar nu mai târziu de un an de la data emiterii actului (art 11. alin. 2)
b) data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii,
în cazul contractelor administrative.
Dacă reclamantul introduce cererea la instanţă după trecerea termenului
de 30 de zile de la comunicarea soluţiei asupra reclamaţiei, chiar înăuntrul
termenului de un an de la comunicarea actului administrativ, ea urmează a fi
respinsă ca fiind prescrisă..
7. Actul contestat să intre sub incidenţa Legii 554/2004
Această lege nu se aplică actelor administrative emise anterior intrării sale în
vigoare, dar se aplică cererilor introduse ulterior acestei date, termenul de 30 de
zile prevăzut la art. 7, alin.1 reîncepând să curgă de la intrarea în vigoare.

3.4. Acte administrative exceptate

Sfera actelor ce nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ

cuprinde trei categorii:
- actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile
acestora cu Parlamentul;
- actele de comandament cu caracter militar;
- actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se
prevede, prin lege organică, o alta procedură judiciară.
In ceea ce priveşte actele administrative emise pentru aplicarea regimului
stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc
apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice,

53
precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi
epizootiilor, acestea pot fi atacate numai pentru exces de putere (art. 5).29

CAPITOLUL IV

29
Antonie Iorgovan, “Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei”., T.U.B., Bucureşti, 1989. pag. 169.

54
 4.1. Legea nr. 29/1990 - Legea contenciosului administrativ
(publicata in Monitorul Oficial nr. 122 din 8 noiembrie 1990)

Orice persoana fizica sau judidica, daca se considera vatamata in

drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul
nejustificat al unei autoritati administrative de a-i rezolva cererea referitoare la
un drept recunoscut de lege, se poate adresa instantei judecatoresti competente,
pentru anularea actului, recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei ce i-
a fost cauzata.
Se considera refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept
recunoscut de lege si faptul de a nu se raspunde petitionarului in termen de 30 de
zile de la inregistrarea cererii respective, daca prin lege nu se prevede un alt
termen.
Nu pot fi atacate in justitie:
a) actele care privesc raporturile dintre parlament sau Presedintele
Romaniei si guvern; actele administrative de autoritate si actele de gestiune ale
organelor de conducere din cadrul parlamentului; actele administrative
referitoare la siguranta interna si externa a statului, precum si cele referitoare la
interpretarea si executarea actelor internationale, la care Romania este parte;
masurile urgente luate de organele puterii executive pentru evitarea sau
inlaturarea efectelor unor evenimente prezentind pericol public, cum sint actele
emise ca urmare a starii de necesitate sau pentru combaterea calamitatilor
naturale, incendiilor de paduri, epidemiilor, epizootiilor si altor evenimente de
aceeasi gravitate;30
b) actele de comandament cu caracter militar;
c) actele administrative pentru desfiintarea sau modificarea carora se
prevede, prin lege speciala, o alta procedura judiciara;

30
Antonie Iorgovan, “Tratat de drept administrativ”, Vol. II, Editura Nemira, Bucureşti, 1996. pag. 169.

55
 d) actele de gestiune savirsite de stat in calitate de persoana juridica si
pentru administrarea patrimoniului sau;
e) actele administrative adoptate in exercitarea artibutiilor de control
ierarhic.
Cererile privitoere la stabilirea si scaderea impozitelor si a taxelor, precum
si a amenzilor prevazute in legile de impozite si taxe, se rezolva de catre
organele prevazute de legea speciala si in conditiile stabilite de acestea.
Actele administrative jurisdictionale - cu exceptia celor prevazute la art.3
si a celor din domeniul contraventiilor - pot fi atacate cu recurs, dupa epuizarea
cailor administrativ-jurisdictionale, in termen de 15 zile de la comunicare, la
sectia de contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie. Hotarirea curtii
este definitiva.
Inainte de a cere tribunalului anularea actului sau obligarea la eliberarea
lui, cel care se considera vatamat se va adresa pentru apararea dreptului sau, in
terman de 30 de zile de la data cind i s-a comunicat actul administrativ sau la
expirarea termenului prevazut la art. 1 alin. 2, autoritatii emitente, care este
obligata sa rezolve reclamatia in termen de 30 de zile de la aceasta.
In cazul in care cel care se considera vatamat nu este multumit de solutia
data reclamatiei sale, el poate sesiza tribunalul in termen de 30 de zile de la
comunicarea solutiei.
Daca cel care se considera vatamat in dreptul sau s-a adresat cu reclamatie
si autoritatii administrative ierarhic superioare celei care a emis actul, termenul
de 30 de zile, prevazut in alineatul precedent, se calculeaza de la comunicarea de
catre acea autoritate a solutiei date reclamatiei. Sesizarea tribunalului se va
putea face si in cazul in care autoritatea administrativa emitenta sau autoritatea
ierarhic superioara nu rezolva reclamatia in termenul prevazut la alin. 1.

56
 In toate cazurile, introducerea cererii la tribunal nu se va putea face mai
tirziu de un an de la data comunicarii actului administrativ a carui anulare se
cere.
Judecarea actiunilor formulate in baza art. 1 din prezenta lege este de
competenta tribunalului judetean sau al municipiului Bucuresti in a carui raza
teritoriala isi are domiciliul reclamantul. Tribunalul judeca, de urgenta, actiunile
in sedinta publica in complet format din doi judecatori. Sentintele vor fi
redactate in cel mult cinci zile de la pronuntare.
Actiunile introduse in temeiul prezentei legi sint supuse taxelor de timbru
prevazute de lege pentru actiunile cu caracter nepatrimonial sau patrimonial de
drept comun, fara a putea depasi suma de 1.000 lei.
Reclamantul va depune, o data cu actiunea, actul administrativ pe care il
ataca sau, dupa caz, raspunsul autoritatii administrative prin care i se comunica
refuzul rezolvarii cererii sale privind un drept recunoscut de lege.
In situatia in care reclamantul nu a primit nici un raspuns in legatura cu
cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificata pentru conformitate cu
originalul.
In cazuri bine justificate si pentru a se preveni producerea unei pagube
iminente, reclamantul poate cere tribunalului sa dispuna suspendarea actului
administrativ pina la solutionarea actiunii.
Tribunalul va solutiona cerera de suspendare, de urgenta, chiar si fara
citarea partilor, hotarirea pronuntata in acest caz fiind executorie de drept.
La primirea actiunii, tribunalul va dispune citarea partilor si va putea cere
autoritatii al carei act este atacat sa-i comunice de urgenta acel act, impreuna cu
intreaga documentatie care a stat la baza emiterii lui, precum si orice alte lucrari
necesare pentru solutionarea cauzei.
In acelasi mod se va proceda si in cazul refuzului nejustificat de rezolvare
a cererii privind un drept recunoscut de lege. Daca autoritatea administrativa nu

57
trimite, in termenul stabilit de tribunal, lucrarile cerute, conducatorul acesteia va
fi obligat sa plateasca statului, cu titlu de amenda, 500 lei pentru fiecare zi de
intirziere nejustificata.
Instanta, solutionind actiunea, poate, dupa caz, sa anuleze, in total sau in
parte, actul administrativ, sa oblige autoritatea administrativa sa emita un act
administrativ ori sa elibereze un certificat, o adeverinta sau orice alt inscris.
Instanta este competenta sa se pronunte si asupra legalitatii actelor sau
operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii.
In cazul admiterii cererii, instanta va hotari si asupra daunelor materiale si
morale cerute.
In cazul in care cel vatamat a cerut anularea actului administrativ, fara a
cere in acelasi timp si despagubiri, intinderea pagubei nefiindu-i cunoscuta la
data judecarii actiunii de anulare, termenul de prescriptie pentru cererea de
despagubiri curge de la data la care a cunoscut sau ar fi trebuit sa cunoasca
intinderea pagubei.
Actiunile in justitie, prevazute in prezenta lege, vor putea fi formulate si
personal impotriva functionarului autoritatii pirite, care a elaborat actul sau care
se face vinovat de refuzul rezolvarii cererii, daca se solicita plata unor
despagubiri pentru prejudiciul cauzat pentru intirziere.
In cazul in care actiunea se admite, persoana respectiva va putea fi
obligata la plata daunelor, solidar cu autoritatea administrativa.
Persoana actionata astfel in justitie poate chema in garantie pe superiorul
sau ierarhic de la care a primit ordin scris sa semneze actul, a carui legalitate -
totala sau partiala - este supusa judecatii.
Sentinta tribunalului judetean sau al municipiului Bucuresti, prin care s-a
solutionat actiunea prevazuta in prezenta lege, poate fi atacata cu recurs la
Curtea Suprema de Justitie in termen de 15 zile de la comunicare. Recursul este
suspensiv de executare.

58
 Curtea Suprema de Justitie va judeca recursul de urgenta.
In cazul admiterii recursului, Curtea Suprema de Justitie, casind sentinta,
va rejudeca litigiul de fond.
Daca, in urma admiterii actiunii, autoritatea administrativa este obligata sa
inlocuiasca sau sa modifice actul administrativ, sa elibereze un certifi cat, o
adeverinta sau orice alt inscris, executarea hotaririi definitive se va face la
termenul prevazut in cuprinsul ei, iar in lipsa unui astfel de termen, in cel mult
30 de zile de la data raminerii definitive a hotaririi.
In cazul in care termenul nu este respectat se va aplica conducatorului
autoritatii administrative sanctiunea prevazuta la art. 10 alin. 3, iar reclamantului
i se vor putea acorda daune pentru intirziere. Tribunalul hotareste in camera de
consiliu, de urgenta, la cererea reclamantului, cu citarea partilor, fara plata
vreunei taxe de timbru, hotarirea fiind definitiva si executorie.
Conducatorul autoritatii administrative se poate indrepta cu actiune
impotriva celor vinovati de neexecutarea hotaririi, potrivit dreptului comun.
Pentru solutionarea litigiilor prevazute de prezenta lege se infiinteaza la
Curtea Suprema de Justitie, la tribunalele judetene si al municipiului Bucuresti
sectii de contencios administrativ.
La sectiile de contencios administrativ pot fi incadrati si absolventi ai
facultatilor de drept, sectia drept administrativ. Vechimea acestora in munci
administrative este considerata vechime in specialitate pentru ocuparea functiei
de judecator.
Dispozitiile prezentei legi se completeaza cu prevederile Codului de
procedura civila.
Prezenta lege nu se aplica actelor administrative emise anterior intrarii
sale in vigoare, dar se aplica cererilor introduse anterior acestei date, termenul de
30 de zile - prevazut la art. 1 alin. 2 - reincepind sa curga de la intrarea ei in
vigoare.

59
 Cauzele aflate pe rolul instantelor la data intrarii in vigoare a prezentei
legi vor continua sa se judece potrivit legii aplicabile in momentul sesizarii
instantei.
Prezenta lege intra in vigoare la 30 de zile de la data publicarii in
Monitorul Oficial.
Pe aceeasi data se abroga Legea nr. 1/1967 cu privire la judecarea de catre
tribunale a cererilor celor vatamati in drepturile lor prin acte administrative
ilegale, precum si orice alte dispozitii contrare.

4.2. Legea 554/2004, legea contenciosului administrativ,

publicata in M. Of. 1154 din 07.12.2004

4.2.1. Subiectele de sezina

Orice persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un
interes legitim, de catre o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin
nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, se poate adresa instantei de
contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoasterea
dreptului pretins sau a interesului legitim si repararea pagubei ce i-a fost cauzata.
Interesul legitim poate fi atat privat, cat si public.31
Se poate adresa instantei de contencios administrativ si persoana
vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim printr-un act
administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.
Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale
organice, in baza unei sesizari a unei persoane fizice, daca apreciaza ca
ilegalitatea actului sau excesul de putere al autoritatii administrative nu poate fi
inlaturat decat prin justitie, poate sesiza instanta competenta de contencios

31
Antonie Iorgovan, „Tratat de drept administrativ”, vol. I, Editura Nemira, 2000. pag. 97.

60
administrativ de la domiciliul petentului. Petitionarul dobandeste, de drept,
calitatea de reclamant, urmand a fi citat in aceasta calitate.32
Ministerul Public, atunci cand, in urma exercitarii atributiilor prevazute
de legea sa organica, apreciaza ca incalcarile drepturilor, libertatilor si
intereselor legitime ale persoanelor se datoreaza existentei unor acte
administrative unilaterale individuale ale autoritatilor publice emise cu exces de
putere, sesizeaza instanta de contencios administrativ de la domiciliul persoanei
fizice sau de la sediul persoanei juridice vatamate. Petitionarul dobandeste, de
drept, calitatea de reclamant, urmand a fi citat in aceasta calitate.
Cand Ministerul Public apreciaza ca, prin excesul de putere, concretizat
in emiterea unui act administrativ normativ, se vatama un interes public, va
sesiza instanta de contencios administrativ competenta de la sediul autoritatii
publice emitente.
Autoritatea publica emitenta a unui act administrativ nelegal poate sa
solicite instantei constatarea nulitatii acestuia, in situatia in care actul nu mai
poate fi revocat, intrucat a intrat in circuitul civil si a produs efecte juridice. In
cazul admiterii actiunii, instanta se va pronunta, la cerere, si asupra legalitatii
actelor civile incheiate in baza actului administrativ nelegal, precum si asupra
efectelor civile produse.
Persoana vatamata in drepturile sale sau in interesele sale legitime, prin
ordonante sau dispozitii din ordonante ale Guvernului neconstitutionale, se poate
adresa instantei de contencios administrativ, in conditiile prezentei legi.
In conditiile prezentei legi, actiunile in contencios administrativ pot fi
introduse de prefect si de Agentia Nationala a Functionarilor Publici, precum si
de orice persoana de drept public vatamata intr-un drept sau, dupa caz, cand s-a
vatamat un interes legitim.

32
P. Negulescu, “Tratat de drept administrativ” , Bucureşti, 1934. pag. 216.

61
 Participarea in instanta a reprezentantului Ministerului Public este
obligatorie. Pentru situatia prevazuta la alin. (5), instanta, din oficiu sau la
cerere, poate introduce in cauza organismele sociale cu personalitate juridica
interesate.33

4.2.2. Exceptia de nelegalitate

Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetata oricand in

cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate.
In acest caz, instanta, constatand ca de actul administrativ depinde solutionarea
litigiului pe fond, va sesiza prin incheiere motivata instanta de contencios
administrativ competenta, suspendand cauza.
Instanta de contencios administrativ se pronunta, dupa procedura de
urgenta, in sedinta publica, cu citarea partilor.
Solutia instantei de contencios administrativ este supusa recursului, care
se declara in 48 de ore de la pronuntare ori de la comunicare si se judeca in 3
zile de la inregistrare, cu citarea partilor prin publicitate.
In cazul in care instanta de contencios administrativ a constatat
nelegalitatea actului, instanta in fata careia s-a ridicat exceptia va solutiona
cauza, fara a tine seama de actul a carui nelegalitate a fost constatata.

4.2.3. Actele nesupuse controlului si limitele controlului

Nu pot fi atacate in contenciosul administrativ:

a) actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile
acestora cu Parlamentul;
b) actele de comandament cu caracter militar.
33
Mihai T. Oroveanu, „Tratat de drept administrativ”, Universitatea Creştină “Dimitrie Cantemir”, Bucureşti,
1994. pag. 316.

62
 Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele
administrative pentru modificarea sau desfiintarea carora se prevede, prin lege
organica, o alta procedura judiciara.
Actele administrative emise pentru aplicarea regimului starii de razboi, al
starii de asediu sau al celei de urgenta, cele care privesc apararea si securitatea
nationala ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum si pentru
inlaturarea consecintelor calamitatilor naturale, epidemiilor si epizootiilor pot fi
atacate numai pentru exces de putere. In litigiile prevazute la alin. (3) nu sunt
aplicabile prevederile art. 14 si 21.

4.2.4. Actele administrativ-jurisdictionale

Jurisdictiile administrative speciale sunt facultative si gratuite.34

Actele administrativ-jurisdictionale pot fi atacate direct la instanta de
contencios administrativ competenta potrivit art. 10, in termen de 15 zile de la
comunicare, daca partea nu exercita caile administrativ-jurisdictionale de atac.
Daca partea care a optat pentru jurisdictia administrativa speciala intelege
sa nu utilizeze calea administrativ-jurisdictionala de atac, va notifica aceasta
organului administrativ-jurisdictional competent. Termenul prevazut la alin. (2)
incepe sa curga de la data notificarii.35
Daca partea care a optat pentru jurisdictia administrativa speciala intelege
sa renunte la calea administrativ-jurisdictionala in timpul solutionarii acestui
litigiu, va notifica intentia sa organului administrativ-jurisdictional sesizat, care
emite o decizie ce atesta renuntarea la jurisdictia administrativa speciala.

34
D. Levy, “Traité de science administrative”, Paris, 1966. pag. 169.
35
Antonie Iorgovan, “Tratat de drept administrativ”,Vol. I, Ediţia a III-a, Editura All Beck, Bucureşti, 2002. pag.
136.

63
 SPEŢE

I. Excepţie de nelegalitate. Condiţia existenţei unei legături între fondul

pricinii şi excepţia de nelegalitate. Nemotivarea excepţiei. Respingere.
Lege Nr. 554/2004, art. 4. Drept administrativ. Excepţie de nelegalitate.

64
 În conformitate cu dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004
excepţia de nelegalitate poate fi invocată doar în cazul în care soluţionarea pe
fond a unei acţiuni depinde de actul administrativ a cărui legalitate se cere a fi
cercetată. Pentru a putea fi admisă, excepţia de nelegalitate trebuie să fie
motivată. Analizând motivele invocate, instanţa în faţa căreia a fost invocată
excepţia, în situaţia în care le găseşte întemeiate, pronunţă o încheiere, de
asemenea motivată, prin care sesizează instanţa de contencios administrativ şi
dispune suspendarea judecării cauzei până la soluţionarea excepţiei.
În lipsa încheierii de sesizare motivată în sensul stabilirii unei legături
intre fondul pricinii şi excepţia de nelegalitate, instanţa de contencios
administrativ este nelegal investită iar hotărârea este pronunţată cu depăşirea
limitelor în care a fost reglementat controlul judecătoresc al actelor
administrative pe cale de excepţie. Î.C.C.J., Secţia de contencios administrativ şi
fiscal. Decizia nr. 461 din 8 februarie 2007.
În cadrul litigiului aflat pe rolul Tribunalului Gorj – Secţia Civilă, având
ca obiect revendicarea formulată de către reclamantul Judeţul Gorj în
contradictoriu cu pârâţii Universitatea „T”, CSC şi Ministerul Educaţiei şi
Cercetării, a unui imobil compus din teren şi clădire situat în municipiul Tg-Jiu,
reclamantul a invocat excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 5683/15.12.2006
emis de Ministerul Educaţiei şi Cercetării, ordin prin care a fost atestat dreptul
de proprietate asupra imobilului în cauză, în favoarea Universităţii „T”. Sesizată
în temeiul art. 4 din Legea 554/2004 prin încheierea din 16.12.2006 a
Tribunalului Gorj, Curtea de Apel Craiova a admis excepţia şi a constatat
nelegalitatea Ordinului nr. 5683/15.12.2006 emis de MEC.
Împotriva acestei sentinţe, pârâţii au declarat recurs, recursurile lor fiind
admise pentru următoarele considerente: În litigiul de drept civil în cadrul căruia
a fost invocată excepţia de nelegalitate a Ordinului nr.5683/15.12.2006, pârâta
Universitatea „T” a invocat dreptul său de proprietate asupra imobilului,

65
dobândit prin lege ca mod originar de dobândire a proprietăţii, şi anume prin
îndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 166 din Legea nr. 84/1995, aşa cum s-a
constatat prin decizia civilă nr. 138/A/05.02.2005 a Tribunalului Gorj, menţinută
ca legală şi temeinică prin decizia nr. 6458/18.11.2004, pronunţată de Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia civilă şi de proprietate intelectuală.
Excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 5683/15.12.2006 care a atestat
acest drept de proprietate, ridicată de către reclamant nu a fost motivată, în
sensul că nu au fost arătate acele motive de nelegalitate a respectivului act
administrativ pe care partea le consideră susceptibile să influenţeze soluţionarea
fondului în cauza de drept civil dedusă judecăţii.
Datorită neîndeplinirii acestei condiţii de contestare în justiţie a unui act
administrativ, pe cale directă sau pe cale incidentă, Tribunalul Gorj nu a verificat
dacă între fondul pricinii pentru care a fost investit şi ordinul emis de Ministerul
Educaţiei şi Cercetării pe parcursul judecării cauzei există o legătură juridică,
suficientă pentru a face necesară cenzurarea nelegalităţii ordinului în procedura
cu caracter accesoriu prevăzută de art.4 din Legea nr. 554/2004. La rândul său,
Curtea de Apel Craiova, ca instanţă de contencios administrativ, nu a examinat
dacă erau îndeplinite condiţiile legale pentru a se pronunţa asupra excepţiei de
nelegalitate, deşi încheierea de sesizare a sa nu a fost motivată de tribunal şi a
acordat un termen pentru ca reclamantul să motiveze în fapt şi în drept excepţia
invocată.
Motivarea depusă ulterior, nu îndeplineşte cerinţa procedurală impusă de
art.4 alin.1 din Legea nr. 554/2004, pentru că reclamantul a justificat invocarea
excepţiei printr-o simplă enunţare a normei cuprinsă în textul de lege
susmenţionat, nearătând elementele de fapt şi de drept care să determine
aplicarea ei în cauză. Nefiind stabilită existenţa legăturii dintre fondul pricinii şi
excepţia de nelegalitate, instanţa de contencios administrativ a apreciat greşit că
a fost legal sesizată să cenzureze în temeiul art.4 din Legea nr. 554/2004

66
nelegalitatea Ordinului nr. 5683/15.12.2006 şi din acest motiv, hotărârea a fost
pronunţată cu depăşirea limitelor în care a fost reglementat controlul
judecătoresc al actelor administrative pe cale de excepţie.
Această concluzie rezultă din faptul că actul administrativ cu caracter
individual, a cărui nelegalitate a fost invocată de reclamant, nu produce efecte
juridice proprii cu privire la dreptul de proprietate al universităţii pârâte asupra
imobilului în cauză, întrucât conţinutul său atestă regimul juridic al bunului
constatat cu autoritate de lucru de lucru judecat în decizia civilă nr.138
A/5.02.2005 pronunţată de Tribunalul Braşov – Secţia civilă.
Prin această hotărâre judecătorească, menţinută ca legală şi temeinică prin
decizia nr.6458/18.11.2005 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţia civilă şi
de proprietate intelectuală, s-a constatat că Universitatea „T” este, prin lege,
titulara dreptului de proprietate asupra imobilului. Dreptul de proprietate al
universităţii pârâte a fost constatat în baza art.166 din Legea nr. 84/1995
republicată, reţinându-se îndeplinirea condiţiilor prevăzute de acest text de lege,
întrucât imobilul face parte din baza materială a învăţământului şi a fost realizat
din fondurile statului, prin cumpărare cu venituri publice. Dreptul de proprietate
astfel constatat a fost opus de universitatea pârâtă în acţiunea de revendicare
formulată de Judeţul Gorjşi deci apărarea sa a fost întemeiată pe o hotărâre
judecătorească irevocabilă.
În atare situaţie, Ordinul nr. 5683/15.12.2006 de atestare a dreptului
respectiv este un act de executare a hotărârii judecătoreşti irevocabile cu privire
la îndeplinirea cerinţelor prevăzute de art.166 din Legea nr.84/1995 republicată
şi deci nu constituie un act juridic distinct de aplicare a acestei norme legale.
Constatând că Ordinul nr. 5683/15.12.2006 este nelegal faţă de dispoziţiile
art.166 din Legea nr. 84/1995, cu motivarea că această reglementare nu este
aplicabilă universităţii pârâte, instanţa de contencios administrativ s-a pronunţat
implicit asupra fondului litigiului privind dreptul de proprietate, depăşind astfel

67
cadrul procesual prevăzut de art.4 din Legea nr. 554/2004, întrucât a încălcat
competenţa materială a tribunalului investit cu acţiunea în revendicare, dar şi
autoritatea de lucru de judecat a deciziei civile nr.138/A/5.02.2005. Ordinul
nr.5683/15.12.2005 nu atestă o altă situaţie juridică decât cea constatată prin
hotărârea judecătorească irevocabilă menţionată anterior şi nu produce alte
consecinţe asupra aprecierii dreptului propriu invocat de universitatea pârâtă în
cadrul acţiunii în revendicare.
Prin motivele de nelegalitate a Ordinului nr. 5683/15.12.2006 invocate pe
cale de excepţie de către Judeţul Gorj, se contestă în realitate dreptul de
proprietate al Universităţii „T” constatat în mod irevocabil într-un alt litigiu
civil, ceea ce aduce atingere principiului autorităţii de lucru judecat. Din acest
motiv, nu au fost examinate în cauză susţinerile formulate de părţi pe fondul
pricinii şi asupra cărora s-a pronunţat greşit instanţa de fond pe calea excepţiei
de nelegalitate, cum sunt apărările referitoare la lege, ca mod originar de
dobândire a dreptului real de proprietate sau prezumţia de proprietate.
De asemenea, instanţa de fond s-a pronunţat greşit asupra unor motive de
nelegalitate care vizează condiţiile de formă ale Ordinului nr. 5683/15.12.2006
deşi acestea, prin natura lor, nu pot avea o incidenţă asupra soluţiei din litigiul de
drept civil şi nici nu au fost invocate de reclamant în susţinerea excepţiei. Astfel,
instanţa de contencios administrativ a constatat greşit nelegalitatea Ordinului
nr.5683/15.12.2006 faţă de denumirea dată actului, de lipsa din conţinutul său a
unor dispoziţii proprii actului administrativ de autoritate şi emiterea lui anterior
încheierii unui protocol de predare – primire a imobilului, deşi nu s-a contestat
că universitatea pârâtă are posesia bunului. Toate aceste motive de nelegalitate
sunt lipsite de relevanţă la soluţionarea acţiunii în revendicare şi pot fi invocate
pe calea unei acţiuni directe de persoana care se consideră vătămată într-un drept
al său recunoscut de lege ori într-un interes legitim.

68
 Pentru considerentele expuse, Curtea a admis recursurile, a casat hotărârea
atacată şi constatând că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 4 din
Legea nr. 554/2004, a respins excepţia de nelegalitate a Ordinului nr.
5683/15.12.2006 invocată de Judeţul Gorj în dosarul nr. 821/C/2006 al
Tribunalului Gorj – Secţia civilă.

II. Jurisdicţie administrativă specială. Condiţia notificării prealabile a

organului administrativ jurisdicţional în cazul renunţării la calea specială de
atac.
Legea nr.554/2004, art.6 alin. (3). Jurisdicţie administrativă specială.
Prematuritatea cererii.
În situaţia în care legea prevede posibilitatea atacării unui act
administrativ şi în cadrul unei jurisdicţii speciale administrative, iar partea
optează pentru această cale, ea este datoare fie să parcurgă integral procedura
specială, fie dacă hotărăşte să renunţe la această procedură, să notifice intenţia
sa, în prealabil, organului administrativ jurisdicţional. În caz contrar, cererea
adresată instanţei de contencios, va fi respinsă ca prematură.
Î.C.C.J., Secţia de contencios administrativ şi fiscal Decizia nr. 605 din 22
februarie 2007
S.C.”PMH” SRL Gorj a chemat în judecată Ministerul Finanţelor Publice
– Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi Direcţia Generală a Finanţelor
Publice Gorj, solicitând anularea actului administrativ fiscal nr.1738 din 19
ianuarie 2006, precum şi a titlurilor executorii nr.1223-1236 din 7 februarie
2006, prin care s-au stabilit în sarcina societăţii obligaţii fiscale de
9.651.616.539 ROL reprezentând majorări şi penalităţi de întârziere aferente
sumelor amânate la plată în baza convenţiilor nr.24/2003 şi respectiv nr.21/2003,
arătând că a respectat întocmai graficele de eşalonare la plată stabilite în baza
celor două convenţii, astfel încât urma să beneficieze de reducerea cu 50% şi

69
respectiv 75% a majorărilor şi penalităţilor de întârziere aferente obligaţiilor
restante către bugetul de stat, respectiv către bugetul asigurărilor sociale de stat,
astfel cum era stabilit în convenţii. A mai arătat că în urma intrării în vigoare a
OG nr.94/2004, aprobată prin Legea nr.507/2004, îndeplineşte condiţiile pentru a
beneficia la 31 decembrie 2004 de scutirea la plata majorărilor şi penalităţilor
de întârziere amânate la plată prin cele două convenţii, astfel încât actul
administrativ fiscal din 19 ianuarie 2006 a fost întocmit printr-o interpretare
eronată a prevederilor ordonanţei.
Prin sentinţa civilă nr.181 din 20 aprilie 2006, Curtea de Apel Craiova –
Secţia comercială, maritimă şi fluvială, contencios administrativ şi fiscal a
respins ca nefondată excepţia privind prematuritatea actului, invocată de pârât, şi
a admis în parte acţiunea, în sensul anulării actului administrativ-fiscal nr.1738
din 19 ianuarie 2006 şi al titlurilor executorii nr.1223 – 1236 din 7 februarie
2006. Instanţa a reţinut că, în raport de norma specială prevăzută de art.174
alin.1 Cod procedură fiscală, societatea nu era obligată să epuizeze procedura
administrativă de contestare, având dreptul de a se adresa instanţei de judecată în
vederea realizării dreptului său şi că reclamanta a respectat prevederile celor
două convenţii încheiate privind condiţiile de acordare a înlesnirilor şi graficele
de eşalonare la plată, astfel încât nu se justifică stabilirea majorărilor şi
penalităţilor de întârziere consemnate în actul administrativ fiscal întocmit la 19
ianuarie 2006.
Direcţia Generală a Finanţelor Publice Gorj şi Ministerul Finanţelor
Publice – Agenţia Naţională de Administrare Fiscală au declarat recurs invocând
greşita respingere a excepţiei prematurităţii acţiunii, în raport de împrejurarea că
reclamanta a formulat contestaţie administrativă împotriva actului fiscal, după
care, fără a aştepta epuizarea căii administrative de atac, prin emiterea unei
decizii de către Ministerul Finanţelor Publice - Agenţia Naţională de
Administrare Fiscală, s-a adresat direct instanţei, care a dispus anularea actului

70
atacat. Pe fondul litigiului, recurenţii au arătat că adresa nr.1738 din 19 ianuarie
2006, a cărei anulare s-a dispus, nu îndeplineşte condiţiile pentru a fi considerată
un act administrativ de autoritate, întrucât prin acea adresă, societatea a fost doar
înştiinţată că urmează să achite obligaţiile bugetare restante, actul fiind aşadar,
doar o înştiinţare de plată, conform art.136 Cod procedură fiscală, urmată de
emiterea titlurilor executorii.
Recursul este fondat. Astfel, reclamanta şi-a întemeiat acţiunea pe
dispoziţiile art.21 alin.4 din Constituţie, potrivit cărora jurisdicţiile speciale
administrative sunt facultative şi gratuite şi pe prevederile art.174 alin.1 Cod
proc. fisc, conform cărora contestaţia administrativă împotriva actelor fiscale nu
înlătură dreptul la acţiune al celui care se consideră lezat în drepturile sale, în
condiţiile legii.
Instanţa de fond a reţinut în mod justificat că procedura administrativă de
soluţionare a contestaţiei formulate împotriva actelor administrative fiscale nu
are caracter obligatoriu. În cauză însă, reclamanta a urmat această procedură,
formulând contestaţie administrativă, înregistrată sub nr.11232 din 23 februarie
2006, ce a fost transmisă Ministerului Finanţelor Publice –Direcţia Generală
Soluţionare Contestaţii, ca organ administrativ jurisdicţional competent să emită
decizie potrivit art.178 alin.1 lit. c Cod proc. fisc.
Reclamanta nu a aşteptat însă epuizarea procedurii administrative,
adresându-se ulterior cu acţiune instanţei de contencios administrativ, cerere în
care a invocat şi dispoziţiile Legii nr.554/2004. Prevederile legii contenciosului
administrativ vin în completarea dispoziţiilor Codului de procedură fiscală care
reglementează jurisdicţia administrativă specială, în art.6 alin.3 din Legea
nr.554/2004 prevăzându-se posibilitatea pentru partea care a optat pentru această
jurisdicţie să renunţe la calea administrativ-jurisdicţională, caz în care va
notifica intenţia sa organului administrativ - jurisdicţional sesizat, ce va emite o
decizie care să ateste această împrejurare.

71
 Reclamanta nu s-a conformat însă acestor dispoziţii, sesizând instanţa de
contencios administrativ fără a notifica acest fapt Ministerului Finanţelor
Publice ce fusese deja sesizat cu soluţionarea procedurii administrative de
contestare a actului administrativ fiscal. Şi în ipoteza în care reclamanta, prin
contestaţia adresată Ministerului Finanţelor Publice, a înţeles să opteze pentru
efectuarea recursului administrativ prevăzut de art.7 alin.2 din Legea
nr.554/2004, avea dreptul de a sesiza instanţa de judecată de-abia după primirea
răspunsului sau după expirarea termenului de răspuns, ceea ce nu s-a întâmplat.
În consecinţă, critica privind neefectuarea procedurii prealabile este
întemeiată, motiv pentru care Curtea, admiţând recursul declarat de pârâţi, a
casat sentinţa şi a respins acţiunea ca prematur introdusă.

III. Excepţie de nelegalitate privind un act administrativ cu caracter

normativ. Admisibilitate.
Legea nr. 554/2004, art. 4. Act administrativ normativ. Excepţie de
nelegalitate.
Este greşită interpretarea potrivit căreia un act administrativ cu caracter
normativ nu poate face obiectul excepţiei de nelegalitate, considerând că în
condiţiile art. 11 alin. (4) din legea contenciosului administrativ, acesta ar putea
fi atacat oricând pe calea acţiunii directe.
Textul art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu face nici o distincţie între actul cu
caracter individual şi actul cu caracter normativ, singura cerinţă expresă a legii
pentru admisibilitatea excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ fiind cea
privind caracterul unilateral al acestuia.. Aşadar, excepţia de nelegalitate a H.G.
nr. 884/2004, privind concesiunea unor spaţii cu destinaţia de cabinete medicale,
act administrativ unilateral cu caracter normativ, este pe deplin admisibilă.
Î.C.C.J., Secţia de contencios administrativ şi fiscal Decizia nr. 633 din 22
februarie 2007

72
 În litigiul aflat pe rolul Tribunalului Gorj, având ca părţi pe reclamanta
VE şi pârâtul Consiliul Judeţean Gorj, iar ca obiect obligarea autorităţii
administrative judeţene la încheierea contractului de concesiune privind un
spaţiu din Tg-Jiu în care funcţionează un cabinet medical, înfiinţat de reclamantă
în baza Ordonanţei Guvernului nr.124/1998, a fost invocată excepţia de
nelegalitate a H.G. nr. 884/2004. Investită cu soluţionarea excepţiei, Curtea de
Apel Craiova – Secţia comercială şi de contencios administrativ a respins-o ca
inadmisibilă.
Pentru a pronunţa această sentinţă instanţa de fond a reţinut că dispoziţiile
art.4 din Legea nr.554/2004 privitoare la excepţia de nelegalitate care poate fi
cercetată oricând în cadrul unui proces, au în vedere doar actele administrative
cu caracter individual şi care nu ar mai putea fi atacate cu acţiune directă prin
împlinirea termenelor de 6 luni, respectiv de un an de la data emiterii actului
conform art.11 din lege. Or, hotărârea de guvern ce se atacă este un act
administrativ cu caracter normativ şi care potrivit art.11 alin.4 din lege, poate fi
oricând atacată pe calea acţiunii directe la instanţa competentă de contencios
administrativ.
Pe de altă parte se reţine că la data sesizării instanţei, H.G. nr. 884/2004
era intrată în circuitul civil, producând efecte juridice în privinţa concesionării
spaţiilor cu destinaţia de cabinete medicale înfiinţate potrivit O.G. nr.124/1998
aprobată prin Legea nr.629/2001, hotărârea fiind emisă chiar în aplicarea acestei
ultime legi, având din acest punct de vedere putere de lege.
Împotriva sentinţei a declarat recurs pârâtul Consiliul Judeţean Mureş,
susţinând că prin respingerea ca inadmisibilă a excepţiei de nelegalitate
invocată, instanţa de fond a dat o interpretare greşită textului de lege – art.4 din
Legea nr.554/2004 acesta referindu-se la „actul administrativ unilateral a cărei
legalitate poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces pe cale de excepţie, din

73
oficiu sau la cererea părţii interesate”, înţelegând prin aceasta atât actele
administrative individuale cât şi cele cu caracter normativ.
Hotărârea de guvern atacată, dispune în mod imperativ privitor la bunuri
aparţinând domeniului public local, cu privire la regimul juridic al acestora dar
şi cu privire la un preţ impus, al redevenţei în primii 5 ani de concesiune,
precum şi la durata acesteia, ceea ce echivalează cu o îngrădire a dreptului de
proprietate reglementat de Legea nr.213/1998 şi o încălcare gravă a principiului
autonomiei locale, principiu formulat expres în art.120 alin.1 din Constituţia
României cât şi în dispoziţiile Legii administraţiei publice locale nr.215/2001.
Recursul este fondat. Obiectul excepţiei de nelegalitate îl constituie H.G.
nr. 884/2004, privind concesionarea unor spaţii cu destinaţia de cabinete
medicale, emisă în vederea aplicării dispoziţiilor art.10 din Legea nr.213/1998
privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia. Având în vedere
definiţia dată noţiunii de act administrativ prin art.2 alin.1 lit. c din Legea
nr.554/2004, a contenciosului administrativ, se constată că Hotărârea de Guvern
atacată este într-adevăr, un act administrativ unilateral cu caracter normativ, aşa
cum reţine corect şi instanţa de fond.
În mod eronat însă, prima instanţă reţine că aceasta nu poate face obiectul
excepţiei de nelegalitate, tocmai datorită caracterului său de act normativ,
legalitatea ei putând fi cercetată oricând pe calea unei acţiuni separate, în
condiţiile art.11 alin.4 din legea contenciosului administrativ. Art.4 din Legea
nr.554/2004, nu face nici o distincţie între act unilateral cu caracter individual şi
act unilateral cu caracter normativ, textul de lege referindu-se pur şi simplu la
faptul că „legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând
în cadrul unui proces pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii
interesate”. Aşadar, excepţia de nelegalitate a H.G.nr.884/2004 privind
concesiunea unor spaţii cu destinaţia de cabinete medicale, act administrativ
unilateral cu caracter normativ, este pe deplin admisibilă.

74
 Constatând deci că instanţa de fond a pronunţat o sentinţă nelegală şi
netemeinică, recursul declarat a fost admis, sentinţa atacată casată, iar cauza a
fost trimisă aceleiaşi instanţe spre rejudecare.

IV. Suspendarea executării actului administrativ. Condiţii.

Lege nr. 554/2004, art.14 alin. (1) Act administrativ. Suspendarea
executării.
Din conţinutul art. 14 alin.(1) al Legii nr.554/2004 rezultă că pentru
soluţionarea favorabilă a cererii de suspendare, trebuie îndeplinite în mod
cumulativ două condiţii: cazul să fie bine justificat şi paguba să fie iminentă.
Simpla susţinere a reclamatei în sensul că nu datorează suma la care a fost
obligată, precum şi împrejurarea că prin cuantumul ridicat al sumei, executarea
silită ar perturba grav activitatea economică a societăţii, nu sunt de natură a
satisface cerinţele legii în ceea ce priveşte admisibilitatea cererii de suspendare a
executării actului administrativ. Î.C.C.J., Secţia de contencios administrativ şi
fiscal Decizia nr. 5191 din 27 octombrie 2007
Împotriva sentinţei civile nr.188 din 31 mai 2007, prin care Curtea de
Apel Craiova – secţia comercială şi de contencios administrativ a admis cererea
reclamantei SC „N” SRL de suspendare a executării procesului verbal de control
nr. 4170/1114.02.2007, a declarat recurs Autoritatea Naţională a Vămilor prin
Direcţia Regională Vamală, susţinând pe fond că, în cauză, nu erau îndeplinite
cerinţele art.14 din Legea nr.554/2004.
Recursul este întemeiat. Prezumţia de legalitate şi de veridicitate de care
se bucură actul administrativ determină principiul executării acestuia din oficiu,
actul administrativ unilateral fiind el însuşi titlu executoriu. A nu executa actele
administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea
ceea ce într-un stat de drept este de neconceput. Suspendarea executării actelor

75
administrative constituie, prin urmare, o situaţie de excepţie care intervine când
legea o prevede, în limitele şi condiţiile anume reglementate.
Art.14 din Legea nr.554/2004 în baza căruia a fost introdusă cererea de
faţă stabileşte că „în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube
iminente, odată cu sesizarea, în condiţiile art.7 a autorităţii publice care a emis
actul, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună
suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de
fond”.
Aşadar, din textul precizat rezultă că cererea de suspendare poate fi
introdusă şi în perioada recursului prealabil, deci anterior sesizării instanţei cu
fondul acţiunii, şi că pentru soluţionarea favorabilă trebuie îndeplinite în mod
cumulativ două condiţii: cazul să fie bine justificat şi paguba iminentă. Or, în
cauză nu s-a făcut dovada existenţei acestor condiţii.
Prin procesul verbal de control încheiat de organele vamale la 11 februarie
2007 a cărei executare s-a solicitat a fi suspendată s-a stabilit în sarcina intimatei
reclamante o datorie bugetară de 24.025.429.871 ROL reprezentând diferenţe de
taxe vamale şi de TVA, dobânzi şi penalităţi pentru operaţiuni de import
efectuate în perioada ianuarie 2003 – decembrie 2006. Simpla susţinere a
reclamantei în sensul că nu datorează suma la care a fost obligată prin actul
administrativ în discuţie şi la care prima instanţă face referire în fundamentarea
soluţiei adoptate, nu satisface cerinţele art.14 alin.(1) din Legea nr.554/2004.
Faptul că suma stabilită prin actul de control depăşeşte 24 miliarde ROL şi că
prin executarea silită s-ar perturba în mod grav activitatea economică a
reclamantei nu înseamnă că, implicit există şi o pagubă iminentă.
Aşa fiind, cum din actele dosarului nu rezultă pericolul care ar duce la
producerea unei pagube iminente de natură să justifice suspendarea executării
actului administrativ, soluţia adoptată de instanţa de fond este nelegală şi

76
netemeinică. In consecinţă, recursul a fost admis, hotărârea atacată casată, iar
cererea reclamantei respinsă.

B IB LI OG RAF IE

 Alexandru şi colectiv, Drept administrativ, Editura Omnia, Braşov, 1999.

 Ioan Alexandru, „Drept administrativ comparat”, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2000.

77
 M. Anghene, M. Stoica, „Controlul activităţii economico-sociale”, Editura
Politică, Bucureşti, 1981.
 Dumitru Brezoianu, „Drept administrativ român”, Ed. Lucreţius
Bucureşti, 1997.
 Dumitru Brezoianu, „Drept administrativ - organizarea de stat în
România”, Editura Lucreţius, Bucureşti, 1998.
 Dumitru Brezoianu, „Contenciosul administrativ”, Bucureşti, 1998.
 Dumitru Brezoianu, „Drept administrativ român”, Bucureşti, 1999.
 Victor Duculescu, Constanţa Călinoiu, Georgeta Duculescu, Constituţia
României – comentată şi adnotată, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1997.
 Romulus Ionescu, „Drept administrativ”, E.D.P., Bucureşti, 1970.
 Antonie Iorgovan, “Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei”., T.U.B.,
Bucureşti, 1989.
 Antonie Iorgovan, “Tratat de drept administrativ”, Vol. II, Editura Nemira,
Bucureşti, 1996.
 Antonie Iorgovan, „Tratat de drept administrativ”, vol. I, Editura Nemira,
2000.
 Antonie Iorgovan, “Tratat de drept administrativ”,Vol. I, Ediţia a III-a,
Editura All Beck, Bucureşti, 2002.
 D. Levy, “Traité de science administrative”, Paris, 1966.
 P. Negulescu, “Tratat de drept administrativ” , Bucureşti, 1934.
 Mihai T. Oroveanu, „Tratat de drept administrativ”, Universitatea Creştină
“Dimitrie Cantemir”, Bucureşti, 1994.
 Mihai T. Oroveanu, „Introducere în ştiinţa administraţiei”, Universitatea
Creştină “Dimitrie Cantemir”, Bucureşti, 1994.
 Mircea Preda, „Drept administrativ-partea generală”, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2000.

78
 V. Prisacaru, „Tratat de drept administrativ”, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 1993.
 Al. Negoiţă, „Drept administrativ şi elemente de ştiinţa administraţiei”,
Bucureşti, 1987.
 Al. Negoiţă, „Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei”, 1981.
 Ion Rusu, „Drept administrativ”, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001.
 Ioan Santai, Competenţa instanţelor judecătoreşti referitoare la încălcarea
legii în activitatea autorităţilor administraţiei publice, Dreptul nr. 1/1995.
 Gabriela Stănciulescu, Armenia Androniceanu, „Sisteme comparate de
administraţie publică europenă”, Editura Economică, Bucureşti, 2001.
 Lazăr Teofil, „Drept administrativ român. Partea generală”, Vol. I, Editura
Ministerului de Interne, Bucureşti, 2000.
 Gheorghe Ţigăeru, „Contenciosul administrativ”, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 1994.
 Constituţia României, 2003;
 Legea nr. 29/1990, privind contenciosul administrativ, publicată în
Monitorul Oficial nr. 122 din 8 noiembrie 1990, cu modific[rile ;i
complet[rile ulterioare;
 Legea 554/2004, legea contenciosului administrativ, publicata in M. Of.
1154 din 07.12.2004.

79