6.

Teoria actelor administrative

Conceptul de act administrativ (terminologie şi definiţie). Varietatea sarcinilor pe care le

îndeplinesc organele administraţiei publice determină adoptarea unor diverse tipuri de acte. în această
categorie intră în primul rând actele administrative.
Legislaţia, practica judiciară şi literatura de specialitate nu întrebuinţează o terminologie unitară
pentru denumirea principalului act juridic de putere emis de administraţia de stat sau cea locală. Legislaţia
foloseşte, de regulă, denumirile concrete ale actelor juridice administrative, ca de exemplu: hotărâre,
ordin, regulament, dispoziţie, autorizaţie, certificai, proces-verbal etc, ceea ce permite, în cazurile arătate
stabilirea provenienţei actului juridic, determinarea caracterului său normativ sau individual şi altele
asemenea.
Întrucât actele juridice emise de administraţia publică cunosc o mare varietate şi o abundenţă de
denumiri s-a impus, cu necesitate, găsirea unei denumiri generice (întocmai ca şi în cazul actelor civile
sau a celor juridice) care să desemneze, în mod unitar, întreaga categorie a acestor acte. In acest sens,
două denumiri reţin, în principal, atenţia: cea de act administrativ şi cea de act de drept administrativ.
Terminologia de act administrativ este folosită de Constituţie (art.48 alin.1), Legea
contenciosului administrativ nr.29/1990 sau Hotărârea Guvernului Rornâniei nr.9/2001 privind
reorganizarea şi funcţionarea prefecturilor (art. 4). Aceeaşi terminologie este utilizată şi de o serie de
autori de specialitate.
Alţi autori se referă la noţiunea de act. de drept administrativ, dar care nu este utilizată în
legislaţie. Considerăm corectă terminologia folosită în Constituţie ca lege fundamentală a statului.
Actul administrativ constituie o categorie de acte juridice date, în principal, de autorităţile şi
persoanele care îşi desfăşoară activitatea în administraţia publică, precum şi de instituţiile publice şi
regiile autonome, fiind o modalitate de lucru a acestora prin care se asigură realizarea puterii executive şi
înfăptuirea sarcinilor care revin administraţiei publice.
Emit acte administrative şi alte autorităţi publice, din sfera celorlalte puteri (legislativă şi
judecătorească), dar nu ca activitate de bază a acestora, ci ca activitate auxiliară, necesară pentru
îndeplinirea activităţii de bază. Mai concret emit acte administrative şi organele de conducere ale fiecărei
din cele două camere ale Parlamentului (preşedintele şi biroul camerei), precum şi funcţionarii publici
care deţin funcţii de conducere în aparatul acestora (secretarul general, şefii de departamente, de servicii
şi a celorlalte compartimente din structura lor organizatorică), precum şi conducerile autorităţilor
judecătoreşti, în vederea bunei administrări a justiţiei sau pentru punerea în executare a hotărârilor
judecătoreşti rămase definitive.
Conceptual, actul administrativ este actul juridic unilateral emis în cadrul activităţii executive
de autorităţi publice in calitatea lor de subiecte special investite cu atribuţii de realizare a puterii de stat,
prin care se creează, se modifică sau se sting raporturi de drept administrativ.
Trăsăturile actelor administrative. Trăsăturile actelor administrative reprezintă acel ansamblu
de însuşiri care determină includerea respectivelor acte în categoria actelor juridice şi în mod concomitent
le diferenţiază de alte specii de acte juridice aparţinătoare diverselor ramuri de drept. Trăsăturile actelor
administrative le putem desprinde din analiza următoarelor categorii:
- elementele esenţiale;
- condiţiile de valabilitate şi
- caracteristicile specifice.
Elementele esenţiale sunt acele trăsături fără de care manifestarea de voinţă nu se poate constitui
ca act juridic. Condiţiile de valabilitate reprezintă acel ansamblu de cerinţe care asigură "actelor de drept
administrativ producerea integrală şi în mod valabil a efectelor juridice. Caracteristicile specifice actelor
administrative reprezintă acele însuşiri care, rezultând din reunirea cumulativă a elementelor esenţiale şi a
condiţiilor de valabilitate, diferenţiază aceste acte de alte categorii acte juridice.
S-a arătat că actul administrativ este o manifestare de voinţă juridică unilaterală aparţinând
autorităţii administraţiei publice. Uneori, manifestarea de voinţă nu este exclusiv un atribut al
administraţiei. Astfel, în unele cazuri, actul administrativ se emite de autoritatea sau instituţia
administrativă la cererea administraţilor interesaţi. Aşa este de pildă autorizaţia de înstrăinare a unui
imobil ori cea de construcţie a unui imobil. Deşi actul este emis la cererea persoanei interesate, nu suntem
în prezenţa unui act bilateral, autoritatea, administrativă, putând refuza sau anula actul administrativ din
proprie iniţiativă, fără acordul celuilalt subiect.
Actul administrativ este obligatoriu atât faţă de persoanele fizice sau juridice cărora li se
adresează, cât şi faţă de organul care i-a emis, ţinut să-1 respecte el însuşi pe tot parcursul valabilităţii lui.
Această obligativitate a actului administrativ derivă din faptul că el este dat pe baza şi în executarea legii
şi, din această cauză se bucură de prezumţia de legalitate. Actele administrative fiind emise pe baza şi în
executarea legii nu pot conţine dispoziţii contrare legilor, dar printr-o lege se poate oricând modifica sau
anula un act administrativ. Actul administrativ este executoriu imediat ce a intrat în vigoare, fără nici o
altă formalitate, ca de pildă obţinerea unui titlu executoriu.
Regimul juridic al actelor administrative. Regimul juridic al actelor administrative reprezintă un
ansamblu de reguli ce guvernează formarea, modificarea şi desfiinţarea respectivelor acte.
Actele administrative sunt supuse regimului juridic administrativ, având în acest sens un regim
juridic propriu, distinct de al altor acte juridice. Acest regim se manifestă cu privire la legalitatea actelor
administrative, foiţa lor juridică, puterea lor probantă, modul de intrare în vigoare, modul de executare şi
de încetare a efectelor juridice. S-a observat câ actele respective, dispun de prezumţia de legalitate, sunt
obligatorii şi se pun direct în executare. Prin aceasta se învederează caracterul lor de acte de putere
publică, prin opoziţie cu actele juridice civile, ale căror efecte vizează, în principiu, numai părţile
participante Ia raportul juridic respectiv.
Analizând regimul juridic al acestor acte trebuie să-1 deosebim de natura juridică a efectelor sau
raporturilor pe care le guvernează. Astfel, un act normativ de genul unei hotărâri de Guvern, rămâne un
act din perimetrul dreptului administrativ, chiar dacă reglementează raporturi juridice civile, natura sa
juridică fiind distinctă de faptul că el constituie şi un izvor al dreptului civil. La fel, un act administrativ
individual poate genera şi raporturi juridice de altă natură (de exemplu, ordinul de repartizare a unei
suprafeţe lucrative poate sta la baza contractului de închiriere) fără ca aceste raporturi, de cu totul altă
factură, să-i modifice natura juridică proprie. Totodată, faptul că un act administrativ este reglementat
prin norme aparţinând mai multor ramuri de drept, nu duce la schimbarea naturii juridice unitare a actului
în cauză.
În fine, actul administrativ, ca act juridic nu se confundă cu toate înscrisurile materiale sau actele
constatatoare ale manifestărilor de voinţă producătoare de efecte juridice. Majoritatea actelor
administrative trebuie să îndeplinească în mod obligatoriu cerinţa formei scrise, astfel încât existenţa
actului juridic este condiţionată de însăşi existenţa înscrisului a cărui lipsă antrenează inexistenţa
respectivei manifestări de voinţă.
Elementele actelor administrative. Elementele actelor administrative sunt acele caracteristici
care constituie manifestările de voinţă ale administraţiei ca acte juridice specifice acesteia. Aceste
elemente sunt:
a) - voinţa manifestată în temeiul şi pentru realizarea puterii de stat;
b) - obiectul actului juridic;
c) - organul sau subiectul emitent al actului;
d) - motivele care stau la baza actului.
Aceste elemente sunt esenţiale, absenţa unuia dintre ele atrăgând inexistenţa actului. Mai pot
exista şi unele elemente neesenţiale, anume termenul şi condiţia, dar care pot să apară doar în cazul unor
acte de drept administrativ.
a) Un prim element se referă la voinţa manifestată în temeiul şi pentru realizarea puterii de stat.
Actul administrativ este un act voliţional care intervine în cadrul activităţii executive contribuind într-o
formă specifică la realizarea puterii de stat. El este un act de voinţă cu caracter deliberativ, emis în scopul
producerii de efecte juridice şi presupune acţiunea conştientă şi voită a autoailui său, neputând avea un
caracter întâmplător, aleatoriu.
Voinţa din actul administrativ trebuie să întrunească mai multe condiţii: să fie intenţionată,
manifestată, să aibă un dublu caracter voliţional, să fie autonomă şi neviciată.
Caracterul intenţionat al voinţei din actele administrative, presupune reprezentarea scopului
acţiunii şi urmărirea sau acceptarea rezultatelor produse prin realizarea actului. Din această cauză efectele
juridice licite au la bază, întotdeauna intenţia directă. Ea cuprinde intenţia de a produce efecte juridice în
care sens subiectul de drept urmăreşte producerea anumitor efecte juridice determinate, iar legea atribuie
voinţei acestuia relevanţă juridică numai în considerarea existenţei voinţei şi a direcţiei acesteia.
Actul de voinţă cuprinde un element intern, subiectiv, intenţia şi unul extern, obiectiv, respectiv
efectele produse în baza intenţiei şi •anume raporturile juridice, generale, modificate sau desfiinţate. Atât
intenţia, cât şi efectele urmărite şi produse trebuie să fie în concordanţa cu legea întrucât legalitatea
constituie o caracteristică esenţială pentru existenţa actului juridic, în special a celui administrativ care
este înzestrat cu prezumţia de legalitate. în cazul actelor administrative intenţia autorului lor trebuie să fie
în concordanţă numai cu acele efecte pe care legea le recunoaşte respectivei categorii de acte juridice"4.
Dreptul obiectiv determină conţinutul voinţei interne stabilind condiţiile în care actul juridic
produce efectele scontate.
Un alt element constă în aceea că voinţa trebuie să fie manifestă sau manifestata, adică trebuie să
fie cunoscută de către cei cărora li se adresează actul,' pentru ca aceştia să-şi conformeze conduita potrivit
intenţiei autorului. Voinţa rămasă la stadiul de simplu proces intern nu are nici o relevanţă în orice ramură
de drept, atâta timp cât ea nu trece în realitatea obiectivă la faza sa externă. Mai mult, nu este suficientă
doar simpla manifestare a voinţei, pentru a se produce efecte juridice urmând a fi îndeplinite şi anumite
cerinţe de formă, fie privind procedura, fie forma exterioară scrisă, necesară de cele mai multe ori. Aceste
cerinţe de formă, deşi nu conferă efecte juridice manifestării de voinţă, constituie de multe ori, condiţii de
valabilitate sau de probaţiune a actului juridic.
Pornind de la teza că voinţa apare în două ipostaze, una internă şi alta externă, şi ca în dreptul
administrativ este valabilă exteriorizarea făcută cu respectarea condiţiilor de formă cerute de lege, rezultă
că manifestarea voinţei coincide cu emiterea sau cu adoptarea actului, fără a se putea considera
manifestarea de voinţă anterioară actului juridic, chiar dacă putem distinge, uneori; între momentul
apariţiei actului juridic şi momentul întocmirii înscrisului constatator care se redactează ulterior.
Modul de manifestare a voinţei organelor administrative şi cunoaşterea efectivă a acestei
manifestări are loc prin aducerea la cunoştinţă a actelor administrative, de regulă întocmite în formă
scrisă, fie pe calea publicării actelor normative, fie pe calea comunicării actelor individuale. De momentul
şi din momentul manifestării voinţei şi mai ales al cunoaşterii efective al acesteia se leagă anumite efecte
ale actelor juridice cum ar fi intrarea lor în vigoare sau punerea în executare.
O altă caracteristică este dublul caracter voliţional al actului administrativ, prin aceea că
exprimă atât voinţa starului consacrată prin lege şi prin acte subordonate acesteia şi care se impune în
actele administraţiei, cât şi voinţa autorităţii emitente. Voinţa statului are un rol important dată fiind
poziţia subordonată a organelor administraţiei faţă de lege şi de organele executive ierarhic superioare. De
aceea, de exemplu, atunci când emit acte, organele administraţiei publice trebuie să indice întotdeauna
actul normativ superior care constituie temeiul lor legal. Uneori actele administrative pot să cuprindă
manifestările de voinţă ale mai multor organe care îşi dau acordul ori aprobarea la emiterea deciziilor.
Pe de altă parte - ca element - voinţa din actul administrativ exprimă un anumit grad de
autonomie a organului emitent care dispune fie de autonomia decizională, fie de simpla independenţă
operativă în activitatea sa. Deşi voinţa organului emitent este subordonată voinţei statului, a puterii
legiuitoare şi a celei executive, totuşi nu se poate reduce activitatea executivă numai la acţiunea de simplă
declanşare a incidenţei legii.
Autonomia de voinţă creşte odată cu facultatea recunoscută administraţiei de a aprecia o anumită
situaţie şi de a-şi lega mijloacele cele mai corespunzătoare în rezolvarea ei acţionând inclusiv pe
considerente de oportunitate 15.
De asemenea, voinţa trebuie să fie neviciată întrucât vicierea ei afectează existenţa şi
valabilitatea actului juridic. Viciile actelor administrative sunt eroarea, dolul dar şi uneori chiar violenţa,
Eroarea este atunci când faptele reţinute ca motive ale actului sunt eronate sau greşit stabilite şi eroarea
este de drept când în emiterea actului organul nu se bazează pe un text legal sau se bazează în mod greşit
pe un text. Dolul, ca eroare provocată în mod fraudulos, are în dreptul administrativ particularităţile sale
spre deosebire, .de exemplu, de dreptul civil. Astfel, el poate proveni de la unui din subiecţii raportului
juridic ori de la ambele părţi în scopul eludării legii. Din această cauză manoperele dolosive determină
desfiinţarea actelor administrative.
Actul administrativ este un act voliţional emis în cadrul activităţii executive de realizare a puterii
de stat. De aici concluzia că el nu poate proveni decât de la o autoritate publică, deci a statului sau a
administraţiei publice locale.
Legat de aceasta, actul administrativ este expresia juridică a modului specific de realizare a
puterii publice de către administraţie, trăsătură care îl particularizează în cadrul altor acte de putere
deosebindu-l, în acelaşi timp, de actele civile sau de dreptul muncii. Ceea ce reprezintă trăsături în adevăr
specifice ale actelor administrative este faptul că ele se pun direct în executare, de cele mai multe ori din
oficiu, fără altă formalitate deosebită, iar forţa de constrângere care le garantează aparţine chiar sistemului
de organe administrative.
b) Un al'doilea element al actului administrativ este obiectul propriu. Obiectul oricărui act
juridic este chiar obiectul raportului juridic pe care acel act îl generează. Obiectul este constituit din
conduita părţilor, adică din acea acţiune asupra căreia sunt îndreptate drepturile şi respectiv
obligaţiile participanţilor la raportul juridic.
Obiectul actului administrativ este urne, având la bază o singură cauză sau motiv întrucât actul
administrativ nu este un acord de voinţă de forma contractului civil în care prestaţia unei părţi are drept
cauză contraprestaţia celeilalte părţi. Obiectul actului administrativ este strict determinat de lege şi de alte
acte normative.
Obiectul actului juridic administrativ este impus în mod unilateral de către organul emitent, chiar
dacă actul a fost emis la cererea unui solicitant. De asemenea, obiectul are caracter obligatoriu deoarece
subiectele de drept trebuie să aibă o conduită conformă cu manifestarea de voinţă a organului
administraţiei publice. Această trăsătură rămâne valabilă şi în actele permisive, precum autorizaţiile, care,
deşi nu obligă subiectele de drept la realizarea conduitei prevăzute de lege, totuşi atunci când acestea
doresc să-şi exercite drepturile conţinute de astfel de acte trebuie să adopte conduita prevăzută de ele.
Uneori, obiectul actelor administrative poate fi dublat de elemente de natură materială,
susceptibile de evaluare pecuniară.
c) în rândul elementelor care reprezintă motive ale actelor administrative, sunt cele de fapt şi
de drept. Motivele de fapt sunt cauzele sau împrejurările care justifică şi determină adoptarea unui act
juridic, iar motivele de drept sunt textele legale care permit şi determină această adoptare. Actele
normative de ordin administrativ sunt emise întotdeauna pe baza şi în executarea legilor sau, după caz, a
ordonanţelor Guvernului, care constituie motivul sau temeiul lor legal. Uneori legea prevede şi anumite
situaţii de fapt care determină apariţia unor reglementări administrative, precum catastrofele şi
calamităţile.
Lipsa motivelor de fapt duce la inexistenţa actului juridic, iar caracterul ilegal al motivelor duce
la nulitatea actului respectiv. Sancţiunea nulităţii operează şi atunci când organul este în eroare asupra
motivelor care au determinat emiterea actului administrativ sau când organul a fost indus în eroare cu
privire la motivele care stau la baza acelui act juridic.
Atunci când organul administrativ este obligat prin lege să emită un act juridic, fie din oficiu fie
la cerere, nu interesează motivele care-1 determină pe solicitant să ceară emiterea unui act impus de lege.
Când însă organul administrativ are facultatea de a aprecia asupra satisfacerii unei cereri prin emiterea
unui act, el va fi liber să cerceteze motivele solicitării.
d) Un alt element al actului administrativ este organul sau subiectul emitent al actului.
Organele decizionale administrative pot fi organe cu conducere colegială iar, în unele cazuri organe cu
conducere unipersonală. Dreptul de decizie poate să aparţină unor persoane din cadrul organului colegial
sau unor funcţionari din structurile interne ale organului. Factorii respectivi au posibilitatea atât de a
emite decizii, cât şi de a participa la întregul proces decizional.
în ştiinţa administraţiei, autorul unei decizii este numit factor sau subiect decidem, reprezentând
persoana sau grupul de persoane ca organe investite cu dreptul de decizie în baza calităţii recunoscute
prin lege.
Organele cu conducere unipersonală funcţionează fie în această formă exclusivă, fie în îmbinare
cu tormele colegiale de conducere. In procesul decizional avantajele conducerii unipersonale constau,
printre altele, în operativitatea luării deciziilor şi în unitatea deciziilor. Dezavantajele acestei forme de
conducere constau în posibilitatea nefundamentării temeinice a deciziilor, în pericolul încălcării şi în
micşorarea posibilităţilor de control asupra procesului de pregătire şi adoptare a deciziilor.
Ca principiu, actele administrative sunt acte juridice care-şi produc efectele din momentul
adoptării lor legale. Cu toate acestea unele acte administrative pot fi afectate în ceea ce priveşte
executarea lor, existenţa lor, de termen şi de condiţie ca modalităţi tieesenţialc ale acestor acte, dar care le
conferă un conţinut complex.
în cazul actelor administrative normative, efectele acestora se produc din momentul adoptării lor
legale, de la data aducerii lor la cunoştinţă.sau de la data încunoştinţării subiectelor. Şi în această materie
operează principiul potrivit căreia normele de drept administrativ nu retroactivează şi nici nu
ultraactivează. In cazul actelor individuale, care reflectă trăsăturile şi efectele în timp ale normelor
juridice care le stau la bază, acţiunea şi executarea lor se declanşează de la data adoptării, a comunicării
sau de la data fixată prin actul juridic.

Condiţiile de valabilitate ale actelor administrative. Actul administrativ, categorie juridică a

deciziei administrative, urmează să îndeplinească o serie de condiţii pentru a fi valabil. Condiţiile
reprezintă acel ansamblu de trăsături care trebuie să asigure producerea integrală a efectelor urmărite prin
adoptarea actului.
1. Condiţiile generale de valabilitate ale actelor administrative sunt:
- fundamentarea ştiinţifică,
- legalitatea, oportunitatea, unitatea şi simplitatea formei.

a) Fundamentarea ştiinţifică presupune existenţa unor criterii ştiinţifice care să stea la baza
pregătirii şi adoptării actului administrativ. Orice act administrativ, dar mai cu seamă cele cu caracter
normativ trebuie să se bazeze pe studii de fundamentare social-economică, politică şi juridică, pe metode
moderne de analiză şi luarea deciziei, precum şi pe procedee de tehnică legislativă adecvate.
b) Legalitatea este acea condiţie conform căreia actul administrativ trebuie adoptat numai în
baza unui drept de decizie şi numai de către.organele sau persoanele investite cu putere legală de decizie,
în temeiul şi pentru executarea legii.
c) Oportunitatea sau actualitatea, presupune adoptarea şi executarea actului în timp util şi la
condiţiile date, precum şi abrogarea lui atunci când, ca o consecinţă a evoluţiei relaţiilor sociale, actul
juridic a încetat practic să mai fie util.
d) Unitatea actului administrativ impune concordanţa cu actele anterioare aflate în vigoare,
dar şi lipsa contradicţiilor dintre dispoziţiile sale.
e) Simplitatea formei presupune sub aspect extern, adoptarea actului rară formalităţi
procedurale deosebite care ar îngreuna în mod inutil procesul decizional, iar sub aspect intern, redactarea
actului într-o formă logică şi într-un stil concis, clar şi precis, care să excludă orice echivoc.
2. Actul administrativ trebuie să îndeplinească şi anumite condiţii speciale de valabilitate:

-actul să fie emis de către organul sau persoana competentă şi în limitele competenţei legale;
- actul să fie emis cu respectarea formelor procedurale legale specifice;
- conţinutul actului să fie conform normelor legale;
- actul să corespundă scopului urmărit de lege"6.
Din enumerarea acestor condiţii se poate observa că primele două sunt condiţii externe sau
formale celelalte reprezentând condiţii de fond, interne, ale actului administrativ.
Emiterea actului de către persoana sau organul cu competenţă decizională este o primă condiţie.
Competenţa reprezintă ansamblul activităţilor cu şi tară semnificaţie juridică săvârşite de un subiect de
drept în vederea realizării atribuţiilor sale.
Competenţa presupune dreptul şi obligaţia de a săvârşi acţiuni de informare, de comportare, de
verificare şi de decizie, motiv pentru care ea nu este o noţiune sinonimă cu cea de capacitate juridică,
ultima presupunând întotdeauna posibilitatea de a adopta acte juridice. Competenţa decizională este acea
competenţă care permite şi conferă unui organ dreptul de a hotărî sau de a dispune prin acte de decizie în
ceea ce priveşte rezolvarea unei anumite situaţii1 !7.
Dreptul de decizie este conferit conducerii organului sau unor funcţionari de decizie, deşi
iniţierea sau formularea, executarea şi controlul deciziei pot să aparţină şi unor factori nedecizionali, cum
sunt organele consultative. La nivelul conducerii organului administrativ se adoptă un mare volum de
decizii, dintre care unele vizează activitatea de ansamblu a autorităţii sau instituţiei administrative, altele
raporturile cu terţii, iar celelalte se referă la activitatea curentă.
în unele situaţii dreptul la decizie aparţine în exclusivitate numai funcţionarului sau organului
desemnat de lege, caz în care competenţa decizională are un caracter exclusiv. Alteori, dreptul de decizie
este încredinţat în mod direct spre exercitare unor subiecte care nu dispun în mod obişnuit de o
competenţă proprie într-un anumit domeniu. Aceste încredinţări deosebite ale legii îmbracă forma
repartizării de atribuţii, a înlocuirii sau suplinirii, a delegării de atribuţii şi a încredinţărilor cu caracter
special.
 Organele cu competenţă exclusivă exercită un drept propriu de decizie, iar organele lor ierarhic
superioare nu li se pot substitui în atribuţii având doar posibilitatea de îndrumare obligatorie a activităţii
organelor subordonate şi dreptul de anulare a actelor necorespunzătoare ale acestora din urmă118/
în doctrină se afirmă că alături de organele cu competenţă exclusivă pot funcţiona şi organe cu
competenţă ajutătoare sau auxiliară constituite în cadrul sau pe lângă unele organe de stat şi având
caracterul sau statutul de aparat propriu (departament, inspectorat etc.)119.
Comparativ cu organele ajutătoare, autorităţile cu competenţă exclusivă dispun de autonomie
decizională sau de independenţă operativă, exercitând atribuţii în nume propriu, neputând fi substituite de
către alte organe, chiar ierarhic superioare.
în stabilirea exactă a competenţelor decizionale în cadrul organului, un loc important îl ocupă
regulamentele interne de organizare şi funcţionare care precizează sfera de probleme în legătură cu care
funcţionarii publici pot primi şi emite dispoziţii obligatorii.
în cazul funcţionarilor administrativi a căror învestitură legală a fost în competenţă, atipică, chiar
viciată, numiţi funcţionari de fapt, actele lor sunt, în principiu, acte tară valoare juridică.
în situaţia actelor decizionale, cum sunt cele de autorizare, de sancţionare etc, nu se pot produce
efecte juridice valabile, deoarece autorul lor nu dispune de competenţa legală de emitere, iar voinţa sa
este lipsită de semnificaţia juridică pe care legea o acordă voinţei celor aflaţi în deplină legalitate. în
schimb, în cazul unor operaţiuni tehnico-materiale cum sunt cele de constatare în materia actelor de stare
civilă, a autentificării şi, în general în materia actelor constatatoare - unde iregularitatea investirii este
irelevantă pentru terţii participanţi în raport juridic, aceştia neputând cunoaşte lipsa condiţiilor legale în
exercitarea competenţei de către funcţionar-respectivele acte vor trebui considerate ca operaţiuni valabile.
Valabilitatea actelor constatatoare este determinată de roiul funcţionarului a cărei activitate se reduce la o
simplă operaţiune de constatare şi de înreuistrare a voinţei părţilor din actul juridic ori a faptului produs.
Astfel, în baza principiului aparenţei de drept aceste acte sunt valabile cu condiţia ca întocmirea lor să se
fi făcut cu respectarea formelor cerute de lege, iar beneficiarul lor să fi fost în drept a le obţine.
Unul din elementele esenţiale ale procesului dccional este stabilirea nivelului ierarhic la care se
adoptă decizii, adică determinarea organului sau a persoanei care exercită dreptul de decizie. Unul din
argumentele de bază ale adepţilor sistemului decizional excesiv de centralizat este acela că lucrătorii
organelor administrative ierarhic inferioare având, în general, un nivel de şcolarizare mai scăzut decât cei
din organele ierarhic superioare, impune deplasarea dreptului de decizie spre nivelele centrale. însă
superioritatea pregătirii profesionale, de la un anumit nivel nu implică şi superioritatea rezolvării
problemei deoarece trecerea formală a dreptului de decizie în competenţa organului superior nu impune,
de la sine şi transmiterea rezolvării cazului către persoana cea mai competentă sub aspect profesional.
în procesul dezvoltării autonomiei locale administrative asistăm la trecerea treptată a dreptului de
decizie, pe categorii de probleme, spre nivelele ierarhic inferioare ale organizării administrative, ceea ce
implică o creştere a gradului de coordonare a activităţii acestor din urmă autorităţi, în scopul asigurării
unei concordanţe depline între activitatea locală sau de nivel inferior ierarhic, cu principiile politicii
generale ale statului.
Dacă în sistemul conducerii centralizate sfera principală de activitate a organelor centrale este
stricta îndrumare a celor aflate în subordine, în sistemul descentralizării şi a autonomiei locale rolul
organelor centrale constă în coordonarea activităţii autorităţilor locale şi acordarea asistenţei de
specialitate.
Legată de instituţia deciziei este delegarea dreptului de decizie. Una din caracteristicile de bază
ale competenţei (alături de caracterul legal, obligatoriu şi temporal) este şi caracterul propriu sau personal
al acesteia în sensul că ea aparţine numai subiectului prevăzut de lege. în mod excepţional, unele atribuţii,
inclusiv dreptul de decizie, se pot încredinţa - pe calea repartizării, a înlocuirii sau suplinirii şi a delegării
- unor organe sau persoane care în mod obişnuit nu dispun de astfel de competenţe.
Prima ipoteză este aceea a repartizării de atribuţii, situaţie în care se stabileşte că anumite
atribuţii proprii unui organ colegial de conducere vor fi exercitate în intervalul dintre şedinţe, în mod
temporar sau permanent, de către unii din membrii care îl compun sau de către forme operative de
conducere. Scopul repartizării este asigurarea creşterii operativităţii în activitatea organului colegial, care,
de regulă, nu poate desfăşura în permanenţă o activitate în plen.
O a doua ipoteză este înlocuirea sau suplinirea unui funcţionar de către altul, atunci când cel în
cauză este împiedicat să-şi exercite atribuţiile ,sale. înlocuirea se face de drept sau printr-un act juridic.
Astfel, prefectul este înlocuit în lipsă de către subprefect 120. De asemenea, primul-ministru al României,
propune Preşedintelui ministrul care urmează a exercita funcţia al cănii titular este, pe întreaga perioadă
cât lipseşte sau primul ministru este în imposibilitate de a-şi exercita atribuţiile, Preşedintele va desemna
un alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar.
O altă formă de încredinţare a competenţei este competenţa delegată. Ea constituie încredinţarea
unor atribuţii care revin în .mod obişnuit unui funcţionar şi căruia legea îi permite să şi le încredinţeze
unui subordonat ierarhic. Spre deosebire de celelalte cazuri, la delegare operează transmiterea către o
singură persoană a unei părţi din atribuţii şi nu a tuturor ca în ipoteza înlocuirii sau a suplinirii.
Instituirea delegării trebuie să ţină seama de mai multe elemente precum: - scopul, obiectul,
forma, modul şi condiţiile de delegare.
De asemenea, exercitarea delegării încredinţate presupune respectarea unor condiţii recomandate
de ştiinţa administraţiei: a) respectarea sferei de atribuţii delegate, în sensul neintervenţiei funcţionarului
ierarhic superior; b) persoana care şi-a delegat atribuţiile are obligaţia să menţină delegarea în limitele
noilor competenţe; c) controlul asupra activităţii delegate.
în fine, încetarea delegării se efectuează după aceeaşi procedura prin care ca a fost instituită.
O altă condiţie specială de valabilitate este conformitatea actului administrativ cu forma
prevăzută de lege. Regula este că manifestarea de voinţă din actele juridice nu este necesară a fi
exprimată în fonne exprese pentru a produce efecte juridice. în dreptul administrativ, se impun însă
anumite reguli, să fie respectate anumite fonne.
Uneori emiterea actului se pate face fără obligaţia respectării unei proceduri prestabilite, alteori
această procedură se reduce la un minim de condiţii, ca de pildă condiţia fomiei scrise, însă în unele
cazuri ea poate consta dintr-un complex întreg de formalităţi.
Procedura administrativă este foarte diferită şi ea constă din forme simple sau fonne complexe.
Cea mai simplă formă exterioară a actelor administrative este foima scrisă. Această formă este obligatorie
în cazul actelor normative, a actelor individuale de tipul celor jurisdieţionale, de sancţionare sau pentru
care legea cere forma scrisă.
O altă condiţie este conformitatea actelor administrative cu' conţinutul legii. Problema
conformităţii deciziilor administrative cu conţinutul legii vizează conformitatea acestora cu elementele
normei juridice conţinute în lege şi anume ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea.
în fine,- o condiţie specială importantă este conformitatea actului administrativ cu scopul legii.
Scopul este rezultatul pe care vrea să îl atingă reglementarea legală. Scopul actului normativ sau
individual contrar legii, atrage nulitatea actului administrativ, iar dacă existenţa unui scop ilegal apare şi
ca o încălcare a legii, se va aplica sancţiunea corespunzătoare gradului de pericol social al faptei.