Administraţia publică

– între misiuni şi constrângeri bugetare –

Dimensiuni juridice şi manageriale
 Descrierea CIP a Bibliotecii Naţionale a României
Administraţia publică între misiuni şi
constrângeri bugetare : dimensiuni juridice şi
manageriale / coord.: Emil Bălan, Gabriela Varia,
Cristi Iftene, ... - Bucureşti : Wolters Kluwer, 2014
     ISBN 978-606-8201-65-8
I. Bălan, Emil (coord.)
II. Varia, Gabriela (coord.)
III. Iftene, Cristi (coord.)
35

Wolters Kluwer România

Orzari 86, Sector 2
Bucureşti 021554

Tel. 031 224 41 00

Fax 031 224 41 01
office@wolterskluwer.ro
www.wolterskluwer.ro

Copyright © 2014 – Toate drepturile rezervate Editurii Wolters Kluwer România.

Nicio parte din această publicație nu poate fi reprodusă, arhivată sau transmisă sub
nicio formă prin niciun mijloc electronic, mecanic, de fotografiere, de înregistrare sau
oricare altul fără permisiunea anterioară în scris a editorului, cu excepția cazului în care
se citează pasaje în lucrări științifice și celelalte excepții permise de Legea nr. 8/1996,
privind dreptul de autor și drepturile conexe, la articolele 33, 34, 35, 36.
 Categoria înalţilor funcţionari publici. Tendinţe actuale

Dr. Irina ALEXE

irina_alexe@yahoo.com
Scopul prevăzut de lege, pentru care a fost înfiinţată categoria înalţilor
funcţionari publici, a fost acela de a asigura managementul de nivel superior în
administraţia publică centrală şi în autorităţile administrative autonome1. Felul
în care guvernanţii au înţeles să aplice legislaţia de nivel superior, referitoare la
înaltul funcţionar public, precum şi să modifice acele norme care constituiau
garanţiile asigurării, în acest domeniu, a unui serviciu public de calitate, stabil şi
profesionist, pot conduce la concluzia că, în viitorul apropiat, categoria înalţilor
funcţionari publici ar putea fi desfiinţată.
Încercăm să aflăm răspuns la întrebări de genul dacă a fost greşit profilată
categoria înalţilor funcţionari publici, la momentul creării sale, dacă această
finalitate a fost favorizată sau determinată de interferenţa dintre politică şi
administraţie ori dacă guvernanţii au fost sau nu pregătiţi să accepte şi să
conlucreze cu o astfel de categorie de funcţionari publici.
După cum este cunoscut, potrivit legii2, categoria înalţilor funcţionari
publici cuprinde persoanele care sunt numite în una dintre următoarele funcţii
publice: secretar general al Guvernului şi secretar general adjunct al Guvernului,
secretar general din ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale, prefect, secretar general adjunct din ministere şi alte organe
de specialitate ale administraţiei publice centrale, subprefect şi inspector
guvernamental. În România legea nu defineşte în mod expres înaltul funcţionar
public, lăsând doctrina să formuleze o astfel de definiţie.
În opinia noastră, înaltul funcţionar public reprezintă acea categorie
de funcţionari publici, apolitici, care ocupă, prin concurs naţional, o funcţie
publică din categoria înalţilor funcţionari publici, realizând managementul de
nivel superior în administraţia publică centrală şi în autorităţile administrative
autonome şi asigurând stabilitatea funcţionării autorităţii sau instituţiei publice.
Analizând această definiţie se pot desprinde câteva trăsături specifice înaltului
funcţionar public, astfel:
a) reprezintă o categorie de funcţionari publici, bazată pe carieră, numită
prin concurs naţional, pe criterii de profesionalism;
b) rolul înaltului funcţionar public este de a realiza managementul de nivel
superior în administraţia publică centrală şi în autorităţile administrative
autonome şi de a asigura stabilitatea funcţionării autorităţii sau instituţiei
publice în cazul schimbărilor politice;
c) înaltul funcţionar public este apolitic şi beneficiază de stabilitate în funcţia
publică tocmai pentru a asigura stabilitatea autorităţii sau instituţiei publice.

1
A se vedea art. 16 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată,
cu modificările şi completările ulterioare, precum şi Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi
funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi completările ulterioare.
2
A se vedea art. 12 din Legea nr. 188/1999.

136
 Cu toate acestea, după cum am mai subliniat şi cu alte ocazii, categoria
înalţilor funcţionari publici este categoria cea mai expusă influenţelor
politice, iar primii funcţionari înlocuiţi din funcţie atunci când se schimbă
puterea politică sunt tocmai înalţii funcţionari publici.
În procesul de preaderare a României la Uniunea Europeană, dar şi ulterior,
Comisia Europeană şi-a focalizat atenţia asupra reformei serviciului public din
România, în condiţiile în care acest serviciu este cel care trebuie să asigure
standarde ridicate atât pentru cetăţenii proprii cât şi pentru oricare dintre
cetăţenii statelor membre ale Uniunii care se află implicaţi sau sunt interesaţi să
se implice într-o relaţie cu autorităţile române. La rândul său, reforma serviciului
public se află într-o legătură directă cu procesul de modernizare a funcţiei publice
şi cu evoluţiile calitative la nivelul corpului funcţionarilor publici.
În acest sens rapoartele Comisiei Europene au evidenţiat faptul că
este necesară o gestionare adecvată a resurselor umane din administraţia
publică, iar aceasta trebuie să constituie o prioritate a procesului de reformă
a administraţiei publice centrale şi locale3. Constatarea Comisiei Europene
trebuie privită doar în sensul evidenţierii unei carenţe în gestionarea resursei
umane în administraţia publică românească, căci altfel ideea că managementul
resurselor umane constituie o cheie a succesului în orice domeniu este larg
cunoscută. Efectul acestor raportări asupra activităţii administraţiei publice
naţionale este evidenţiat de denumirea documentului adoptat la acel moment
de Ministerul Afacerilor Interne4, intitulat „Agenda Europeană a Ministerului
Administraţiei şi Internelor”5, document care consemna lansarea în dezbatere
publică a pachetului de proiecte de lege privind reforma administraţiei publice,
între aceste proiecte regăsindu-se şi acela de modificare şi completare a Legii
nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici6.
Ideea că reforma funcţiei publice a fost generată într-o măsură substanţială
datorită procesului de aderare la Uniunea Europeană şi de integrare a României
în Uniune este pe deplin evidenţiată în expunerea de motive a proiectului de lege
devenit Legea nr. 251/20067. În expunerea de motive se precizează că „modificarea
şi completarea cadrului normativ în domeniul funcţiei publice se realizează şi se
impune în scopul îndeplinirii măsurilor cuprinse în Planul de măsuri prioritare
pentru integrarea europeană” şi pentru îndeplinirea „criteriilor de aderare la
Uniunea Europeană, în scopul creşterii capacităţii administraţiei publice româneşti
de a răspunde la nevoile unui mediu complex şi dinamic prin dezvoltarea unui corp
al funcţionarilor publici profesionist, stabil şi neutru politic”8.
3
Cu titlu de exemplu a se vedea Raportul comprehensiv al Comisiei Europene din
octombrie 2005.
4
Prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 96/2012 denumirea Ministerului
Administraţiei şi Internelor, aplicabilă la momentul invocat, a fost înlocuită cu Ministerul
Afacerilor Interne. Chiar şi referindu-ne în acest paragraf la o perioadă anterioară, vom utiliza
denumirea actuală a instituţiei, Ministerul Afacerilor Interne.
5
Agenda Europeană a Ministerului Administraţiei şi Internelor – www.mai.gov.ro
6
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici – până în anul 2005.
7
Legea nr. 251/2006 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind
Statutul funcţionarilor publici a fost publicată în M. Of. nr. 574 din 4 iulie 2006.
8
Expunere de motive – www.cdep.ro/proiecte/2006/300/30/3/em333.pdf

137
 Aspecte semnificative9 în ceea ce priveşte subiectul abordat rezultă din
alte menţiuni cuprinse în expunerea de motive: proiectul creează cadrul
legal care să permită elaborarea legislaţiei secundare privind măsurile
speciale de protecţie pentru categorii de funcţionari publici care desfăşoară
activităţi cu grad ridicat de risc profesional sau în sectoare vulnerabile la
corupţie; la elaborarea proiectului de lege au constituit surse de documentare
reglementările în domeniu din ţările Uniunii Europene, precum şi recomandările
experţilor străini; s-a încercat valorificarea observaţiilor din Raportul de
evaluare întocmit de GRECO, Raportul FREEDOM HOUSE şi observaţiilor şi
propunerilor formulate de societatea civilă.
În adoptarea proiectului de lege s-a ţinut cont de sugestiile şi constatările
cuprinse în Raportul comprehensiv de monitorizare a României pentru anul
2005 cu privire la cariera funcţionarilor publici şi de iminenţa următorului
raport de monitorizare. Apreciem relevant Avizul Consiliului Legislativ cu
privire la proiectul de lege şi la scopul promovării acestuia. În acest sens, se
arată că proiectul este „menit a asigura prestigiul10 funcţiei publice, creşterea
calităţii serviciului public, eliminarea birocraţiei şi a faptelor de corupţie din
administraţia publică, atât în contextul procesului de reformă a administraţiei
publice, cât şi prin prisma recomandărilor exprimate de experţii Uniunii
Europene în această materie”11.
Un alt aspect important, evidenţiat corect însă poate puţin impropriu în
cuprinsul avizului Conisiului Legislativ, priveşte raportul dintre dreptul Uniunii
Europene şi dreptul naţional: „Fără a prezenta conotaţii de drept european12,
întrucât o asemenea problematică ţine de competenţa exclusivă a autorităţilor
naţionale de la nivelul statelor membre ale Uniunii Europene, proiectul asigură
echilibrul între drepturile şi responsabilităţile pe care le implică serviciul public
şi stabileşte garanţii privind integritatea profesională a celor care exercită
funcţii publice”. Consemnarea Consiliului Legislativ evidenţiază o serie de
aspecte importante: un prim aspect constă în aceea că modificarea statutului
funcţionarilor publici nu este un efect al transpunerii prevederilor europene,
aplicabile la data respectivă; un al doilea aspect, intim legat de primul, este
că se recunoaşte oarecum tacit că, deşi nu este un efect al dreptului comunitar,
întrucât domeniul ţine de competenţa exclusivă a statelor, totuşi nu se poate nega
influenţa Uniunii Europene asupra politicilor adoptate în materie; un al treilea
9
În cuprinsul Expunerii de motive sunt evidenţiate şi modificările referitoare la
categoria înalţilor funcţionari publici, care urma să includă şi funcţiile de prefect şi subprefect.
10
Deşi lăudabilă iniţiativa normativă în perioada procesului de aderare şi de integrare
în Uniunea Europeană, în timp, eficacitatea acesteia a fost ridicol de scăzută din cauza mai
multor factori: instabilitatea politică, persistenţa unor practici şi mentalităţi neadaptate la
noile standarde, succesiunea prea frecventă a actelor normative în aceeaşi sferă de raporturi
sociale, promovarea unor acte normative contrare prevederilor constituţionale etc.
11
Aviz referitor la proiectul de Lege pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999
privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările ulterioare, nr. 92 din
23 ianuarie 2006 – www.cdep.ro/proiecte/2006/300/30/3/cl333.pdf
12
Expunerea de motive utilizează conceptul de „drept comunitar” însă, având în vedere
transformarea acestui concept în „drept european”, după intrarea în vigoare a Tratatului de la
Lisabona, vom utiliza acest nou concept.

138
aspect, constă în aceea că adoptarea proiectului şi stabilirea unor standarde privind
serviciul public şi integritatea profesională a funcţionarilor reprezintă standarde
recunoscute şi acceptate la nivelul statelor membre şi al Uniunii Europene.
Este dincolo de orice îndoială că actualele reglementări au o calitate
superioară faţă de cele iniţiale ale Legii nr. 188/1999, ele fiind considerate,
în general, apte pentru a genera un corp de funcţionari publici profesionist.
Cu toate acestea, sistemul rămâne deficitar, deoarece în administraţie încă se
menţine deseori un formalism combinat cu o politică de resurse umane cel
puţin neperformantă, dacă nu chiar ilegală13.
Apreciem necesar să precizăm şi faptul că, după anul 2008, procesul
de reformare a administraţiei a inclus şi o serie de măsuri pentru reducerea
costurilor administrative şi pentru raţionalizarea cheltuielilor publice, măsuri care
au condus la desfiinţarea sau reorganizarea unor agenţii, la blocarea ocupării prin
examen sau concurs a majorităţii posturilor vacante, precum şi la reduceri salariale.
Concluzia Analizei funcţionale a administraţiei publice din România14,
elaborată în anul 2011, a reliefat că reducerile de personal din administraţie, în
cadrul măsurilor de austeritate, s-au operat orbeşte şi că acestea ar fi trebuit să
fie realizate din structurile mai puţin eficiente, ajungându-se astfel în situaţia
în care unele structuri au nevoie de mai mulţi funcţionari publici pentru a
fi eficiente. De asemenea, s-a atras atenţia asupra faptului că salarizarea
funcţionarilor publici este problematică deoarece aplicarea legii-cadru privind
salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice ar putea să dureze
mai mulţi ani, în funcţie de bugetul alocat, sugerându-se că aceasta nu este
echitabilă, salariile nefiind corelate cu activităţile desfăşurate şi cu nivelul de
responsabilitate corespunzător funcţiilor publice, constituind o barieră în calea
performanţei administraţiei publice, concluzie cu care suntem de acord.
Dorim să precizăm şi faptul că, potrivit datelor statistice furnizate de către
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici15 cu ocazia prezentării Raportului
privind managementul funcţiei publice şi al funcţionarilor publici în anul

13
Pentru detalii a se vedea I. Alexe, Mobilitatea înalţilor funcţionari publici – modalitate
de modificare sau de încetare a raporturilor de serviciu?, în Revista de Drept Public nr. 4/2009,
Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2009, pp. 43-51; de acelaşi autor: Aspecte privind mobilitatea înalţilor
funcţionari publici reflectate de jurisprudenţa instanţelor din România, în Revista de Drept
Public nr. 1-2/2012, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2012, pp. 90-102; Principiul neutralităţii
politice în privinţa numirii înalţilor funcţionari publici, în E. Bălan, C. Iftene, D. Troanţă, G. Varia,
M. Văcărelu (coordonatori), Administraţia şi puterea politică. Tendinţe şi evoluţii în spaţiul
public european, Bucureşti, Comunicare.ro, 2013, pp. 122-136.
14
Analiza funcţională a administraţiei publice din România este un proiect finalizat în
anul 2011 de experţi ai Băncii Mondiale, coordonat de Secretariatul General al Guvernului
României, proiect de a condus la realizarea unor rapoarte pe sectoare ale administraţiei
publice din România, precum mediu, educaţie, finanţe publice, agricultură şi altele, şi Raport-
concluzie privind probleme comune pe toate sectoarele – Banca Mondială, 2011, Public
Administration Reform: An Overview of Cross-Cuttig Issues, pp. 1, 17-18.
15
Potrivit dispoziţiilor art. 22 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 1188/1999, Agenţia Naţională
a Funcţionarilor Publici întocmeşte anual Raportul privind managementul funcţiei publice şi al
funcţionarilor publici, pe care îl prezintă Guvernului.

139
201216, la sfârşitul anului 2012 numărul funcţiilor publice din categoria înalţilor
funcţionari publici, era de 230 funcţii publice de stat.
Raportându-se la natura autorităţii sau instituţiei publice în cadrul cărora
funcţiile publice sunt stabilite, legea17 clasifică funcţiile publice, în funcţii
publice de stat, funcţii publice teritoriale şi funcţii publice locale18.
Dacă pentru prima şi a treia categorie de funcţii publice, de stat şi, respectiv,
locale, suntem de acord cu formularea legiuitorului, pentru cea de-a doua
categorie, a funcţiilor publice teritoriale, care se stabilesc în cadrul instituţiei
prefectului, dorim să facem câteva scurte precizări, prin prisma noilor reglementări
care vizează locul prefectului şi al subprefectului, ca înalţi funcţionari publici, dar şi
al instituţiei prefectului, în sistemul administrativ românesc.
Astfel, ne punem întrebarea dacă, potrivit legii, prefectul şi subprefectul
ocupă funcţii publice de stat sau funcţii publice teritoriale. Recent, prin
adoptarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 96/2012 19 şi Legii
nr. 71/201320, prefectul, care este reprezentantul Guvernului pe plan local,
funcţionează în subordinea Guvernului şi în coordonarea primului ministru, nu a
Ministerului Afacerilor Interne, cum era până la acel moment.
Prin aceeaşi lege, dar şi prin hotărârea Guvernului21 emisă în aplicarea sa,
s-a stabilit că activitatea instituţiei prefectului este finanţată de la bugetul
de stat, prin bugetul Ministerului Afacerilor Interne, care are şi rolul de a
îndruma activitatea prefecţilor şi a instituţiei prefectului cu privire la exercitarea
atribuţiilor prevăzute de lege. Totodată, cele 42 de instituţii ale prefectului au
16
Raportul este disponibil la adresa www.anfp.gov.ro
17
Art. 8 din Legea nr. 188/1999 stabileşte următoarele: „(1) Funcţiile publice de stat sunt
funcţiile publice stabilite şi avizate, potrivit legii, în cadrul ministerelor, organelor de specialitate
ale administraţiei publice centrale, precum şi în cadrul autorităţilor administrative autonome.
(2) Funcţiile publice teritoriale sunt funcţiile publice stabilite şi avizate, potrivit legii, în cadrul
instituţiei prefectului, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe
ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale. (3) Funcţiile publice
locale sunt funcţiile publice stabilite şi avizate, potrivit legii, în cadrul aparatului propriu al
autorităţilor administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate acestora.”.
18
Pentru o critică a acestei clasificări legale a se vedea D. Brezoianu, Instituţii de drept
administrativ, Ed. Pro Universitaria, Bucureşti, 2009, pp. 248-249. Autorul îşi exprimă opinia potrivit
căreia denumirea dată acestor categorii de funcţii este improprie întrucât utilizarea, pentru una
dintre categorii, a sintagmei „de stat” ar însemna că funcţiile cuprinse în celelalte doua categorii
nu ar fi de stat, iar utilizarea sintagmei „teritoriale” pentru cea de-a doua categorie ar sugera ideea
că s-ar desfăşura pe un anumit teritoriu, ceea ce este valabil pentru toate cele trei categorii, şi
propune clasificarea funcţiilor publice, în funcţii centrale, funcţii judeţene şi funcţii locale.
19
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 96/2012 privind stabilirea unor măsuri
de reorganizare în cadrul administraţiei publice centrale şi pentru modificarea unor acte
normative a fost publicată în M. Of. nr. 884 din 22 decembrie 2012.
20
Legea nr. 71 din 28 martie 2013 pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.
96/2012 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administraţiei publice centrale
şi pentru modificarea unor acte normative a fost publicată în M. Of. nr. 171 din 29 martie 2013.
21
Hotărârea Guvernului nr. 156/2013 pentru modificarea şi completarea Hotărârii
Guvernului nr. 416/2007 privind structura organizatorică şi efectivele Ministerului Afacerilor
Interne şi pentru modificarea unor acte normative a fost publicată în M. Of. nr. 213 din
15 aprilie 2013.

140
fost înscrise în anexa nr. 2.A. a hotărârii menţionate, intitulată Unităţi, instituţii
şi structuri aflate în subordinea/în cadrul Ministerului Afacerilor Interne. Dacă
funcţiile publice din cadrul instituţiilor prefectului sunt funcţii publice teritoriale,
iar instituţia prefectului a fost înfiinţată, sub conducerea prefectului, pentru
exercitarea de către prefect a prerogativelor ce îi revin, apreciem, în contextul
amintit, că prefectul ocupă o funcţie publică de stat.
În ceea ce-l priveşte pe subprefect care, potrivit legii, îl ajută, la fel
ca şi instituţia prefectului, pe prefect, pentru îndeplinirea atribuţiilor şi
prerogativelor ce îi revin, este discutabil dacă funcţia respectivă trebuie
prevăzută în instituţia prefectului, ca funcţie publică teritorială şi dacă nu
cumva, prin prisma dispoziţiilor art. 16 din Legea nr. 188/1999, această
funcţie, care face parte din categoria înalţilor funcţionari publici, ar trebui să
fie încadrată ca funcţie publică de stat. Această dilemă, apărută în condiţiile în
care legiuitorul, modificând, aşa cum am arătat, locul prefectului în sistemul
administrativ, nu face nici o precizare în ceea ce-l priveşte pe subprefect, este
parţial rezolvată de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici care a prevăzut şi
avizat funcţiile din categoria înalţilor funcţionari publici ca funcţii publice de stat.
Pentru toate aceste considerente, prezentate şi anterior22, în continuare
ne vom opri cu analiza doar la penultimul act normativ prin care, în vara
acestui an, Guvernul a modificat şi completat din nou, prin ordonanţă de
urgenţă, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, precum şi
la implicaţiile acestuia asupra categoriei înalţilor funcţionari publici.
Ne vom referi astfel la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/201323,
prin care între cazurile de încetare de drept a raportului de serviciu al
funcţionarului public a fost introdus, doar pentru o anumită parte a înalţilor
funcţionari publici, şi ne referim aici la unii dintre inspectorii guvernamentali,
un nou caz de încetare de drept a raportului de serviciu24. Astfel, raportul de
serviciu al funcţionarului public încetează de drept la împlinirea unui termen
de 3 luni de la data numirii prin mobilitate în funcţia publică corespunzătoare
categoriei de înalţi funcţionari publici de inspector guvernamental.
Emiterea ordonanţei de urgenţă a fost motivată de Guvern, în preambul
acesteia, prin eficientizarea actului administrativ, prin ajustarea şi reaşezarea
structurilor funcţionale de o manieră flexibilă, care să permită îndeplinirea
cu eficienţă a atribuţilor instituţionale şi prin necesitatea eliminării riscului
22
A se vedea comunicarea ştiinţifică intitulată Statutul actual al prefectului. Modificări recente.
Perspective., prezentată de autoare la Sesiunea anuală de comunicări ştiinţifice a Institutului de
Ştiinţe Administrative „Paul Negulescu” şi a Universităţii Româno-Germane din Sibiu, având ca temă
„Revizuirea Constituţiei – realităţi, oportunităţi, perspective juridico-economice” organizată la Sibiu,
în perioada 17 – 18 mai 2013.
23
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013, pentru stabilirea unor măsuri privind
asigurarea funcţionalităţii administraţiei publice locale, a numărului de posturi şi reducerea
cheltuielilor la instituţiile şi autorităţile publice din subordinea, sub autoritatea sau în
coordonarea Guvernului ori a ministerelor, a fost publicată în M. Of. nr. 393 din 29 iunie 2013.
Ulterior, Legea nr. 188/1999 a mai fost modificată şi completată prin Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 82/2013, publicată în M. Of. nr. 549 din 29 august 2013.
24
A se vedea textul art. 7 lit. C pct. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013,
prin care a fost introdusă o nouă literă, litera i), în textul art. 98 alin. (1) din Legea nr. 188/1999.

141
unor potenţiale presiuni suplimentare asupra cheltuielilor bugetului general
consolidat. Deziderate nobile, având în vedere, pe de o parte, misiunea
administraţiei, iar pe de altă parte, constrângerile bugetare cu care aceasta s-a
confruntat în ultimii ani.
Sunt criticabile însă, în opinia noastră, atât maniera de reglementare a unui
astfel de caz de încetare de drept a raportului de serviciu, cât şi reglementarea
în sine. Dacă, analizând dimensiunea managerială a unei astfel de reglementări,
am putea să găsim argumente firave care să o susţină (deşi, în opinia noastră,
exprimată şi cu alte ocazii, nu desfiinţarea subcategoriei inspectorilor
guvernamentali este soluţia optimă pentru rezolvarea problemelor cu care
aceasta se confruntă, ci reglementarea atribuţiilor, precum şi utilizarea şi
valorificarea experienţei profesionale a acestor înalţi funcţionari publici, în
interesul administraţiei), analizând dimensiunea juridică a acestei reglementări
subliniem, în cele ce urmează, mai multe aspecte criticabile, care vizează
inclusiv constituţionalitatea reglementării.
Lăsând la o parte faptul că, potrivit dispoziţiilor constituţionale25, Guvernul
poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror
reglementare nu poate fi amânată, semnalăm doar faptul că, de la începutul anului
2013 şi până în acest moment, au fost emise peste o sută de ordonanţe de urgenţă.
De asemenea, considerăm necesar să reiterăm interdicţia prevăzută în mod
expres în legea fundamentală, potrivit căreia ordonanţele de urgenţă nu pot
afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi
îndatoririle prevăzute de Constituţie26. Unul dintre aceste drepturi fundamentale,
reglementat de art. 41 din Constituţie, intitulat Munca şi protecţia socială a
muncii, îl constituie dreptul la muncă. Considerăm astfel că reglementarea
cazului de încetare de drept a raportului de serviciu al înaltului funcţionar public
nu putea fi realizată prin ordonanţă de urgenţă deoarece afectează dreptul la
muncă al inspectorului guvernamental, fiind de notorietate faptul că un înalt
funcţionar public nu poate refuza, decât în anumite condiţii prevăzute în mod
expres în lege, mobilitatea dintr-o altă funcţie din categoria înalţilor funcţionari
publici în funcţia de inspector guvernamental.
Totodată, trebuie să mai subliniem şi faptul că mobilitatea se dispune,
potrivit legii27 pentru eficientizarea activităţii autorităţilor şi instituţiilor publice
sau în interesul funcţionarului public, pentru dezvoltarea carierei în funcţia
publică. Nici unul din cele două cazuri prevăzute în mod expres de lege nu ar
putea conduce la concluzia că mobilitatea este o pedeapsă aplicată înaltului
funcţionar public, reglementată în modul cel mai drastic prevăzut de lege, adică
prin încetarea de drept a raportului de serviciu. La această concluzie ar putea
conduce doar reglementarea instituită prin ordonanţa de urgenţă, la art. 98
alin. (1) lit. h) din Legea nr. 188/1999, fără motivare şi fără a avea legătură cu
ansamblul reglementării sau cu gravitatea celorlaltor cazuri de încetare de drept
a raportului de serviciu al funcţionarului public.
25
A se vedea textul art. 115 alin. (4) din Constituţia României, republicată.
26
A se vedea textul art. 115 alin. (6) din Constituţia României, republicată.
27
A se vedea textul art. 87 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările
şi completările ulterioare.

142
 Astfel, raportul de serviciu al unui înalt funcţionar public încetează de drept
la expirarea unei perioade de trei luni de la numirea acestuia, prin mobilitate, în
funcţia de inspector guvernamental, indiferent de pregătirea profesională, de
investiţiile pe care statul le-a facut în dezvoltarea carierei înaltului funcţionar
public şi indiferent dacă acel înalt funcţionar public a avut sau nu performanţe
în activitatea pe care a desfăşurat-o în înalta funcţie publică pe care a ocupat-o
prin concurs naţional.
Criticabil este, în opinia noastră, şi faptul că prin ordonanţa de urgenţă
acest caz de încetare de drept a raportului de serviciu a fost instituit doar
pentru o parte a înalţilor funcţionari publici, adică pentru o parte a inspectorilor
guvernamentali, cei numiţi în funcţia de inspector guvernamental prin
mobilitate, nu şi pentru inspectorii guvernamentali numiţi în funcţie prin
transfer sau prin celelalte modalităţi prevăzute de lege şi nici pentru cazurile
în care mobilitatea se aplică pe alte funcţii din categoria înalţilor funcţionari
publici, cum ar fi, de exemplu, funcţia de prefect, subprefect, secretar general
sau secretar general adjunct. Considerăm astfel că, prin această reglementare,
sunt încălcate şi dispoziţiile alin. (1) al articolului 16 din Constituţie, intitulat
Egalitatea în drepturi, potrivit cărora cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a
autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări.
Ne-am întrebat, pe bună dreptate, cum de o astfel de reglementare nu
a fost atacată la Curtea Constituţională de către Avocatul Poporului şi cum
a putut să fie acceptată de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici care,
potrivit legii28, a fost înfiinţată tocmai pentru a crea şi dezvolta un corp de
funcţionari publici profesionist, stabil şi imparţial şi care are ca atribuţie să
elaboreze şi să avizeze proiectele de acte normative privind funcţia publică şi
funcţionarul public, sau de Ministerul Justiţiei care are atribuţia de a analiza şi
aviza din punct de vedere al constituţionalităţii şi legalităţii proiectele de acte
normative elaborate de alte ministere29.
Pentru prima dintre întrebări nu am găsit încă răspuns. Răspunsurile la
ultimele două întrebări le aflăm din Monitorul Oficial în care a fost publicată
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013, constatând ca actul normativ
nu poartă şi semnătura preşedintelui Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor
Publici şi din Avizul Consiliului Legislativ30 cu privire la proiectul de act normativ
devenit ordonanţa de urgenţă criticată, din care rezultă că textul criticabil a
fost introdus în proiect după obţinerea avizelor, ştiut fiind că, procedural, avizul
Consiliului Legislativ este solicitat după depunerea proiectului de act normativ
la Guvern, avizat de ministere. Dacă textul ar fi existat în proiectul trimis pentru
28
A se vedea dispoziţile art. 21 şi ale art. 22 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare pletările ulterioare.
29
A se vedea dispoziţile art. 6 pct.II.6 din Hotărârea Guvernului nr. 652/2009, cu
modificările şi completările ulterioare.
30
Avizul nr. 633 din 27 iunie 2013 al Consiliului Legislativ, referitor la proiectul de Ordonanţă
de urgenţă pentru stabilirae unor măsuri privind asigurarea funcţionalităţii administraţiei publice
locale, precum şi pentru stabilirea numărului de posturi şi reducerea cheltuielilor la instituţiile sau
autorităţile publice, din subordinea, sub autoritatea sau coordonarea Guvernului sau a ministerelor,
disponibil pe site-ul oficial al Camerei Deputaţilor, www.cdep.ro

143
avizare Consiliului Legislativ acesta s-ar fi referit la modificarea şi completarea
Legii nr. 118/1999 şi nu doar la modificarea art. 112 din Legea nr. 188/1999, aşa
cum se precizează la pagina 4 din aviz.
Precizam, în debutul prezentării, că, în opinia noastră, felul în care
guvernanţii au înţeles să aplice legislaţia de nivel superior, referitoare la
înaltul funcţionar public, precum şi să modifice acele norme care constituiau
garanţiile asigurării, în acest domeniu, a unui serviciu public de calitate, stabil
şi profesionist, pot conduce la concluzia că, în viitorul apropiat, categoria
înalţilor funcţionari publici ar putea fi desfiinţată, iar un argument pentru
susţinerea acestei concluzii este cel că, imediat după apariţia ordonanţei de
urgenţă, la data de 31 iulie 2013, au fost emise şi publicate în Monitorul Oficial
al României, Partea I, mai multe decizii ale primului ministru, prin care mai
mult de 50 de inspectori guvernamentali au fost eliberaţi din înaltele funcţii
publice pe care le ocupau în condiţiile legii31. Cu siguranţă că înalţii funcţionari
publici pentru care s-a dispus măsura eliberării din înalta funcţie publică vor
contesta, procedural, actele emise şi avem convingerea că, aşa cum au procedat
de fiecare dată, instanţele competente vor analiza fiecare cauză în parte şi o vor
soluţiona potrivit legii.
Am arătat şi cu alte ocazii32 că atât instanţele naţionale cât şi cele europene
au sancţionat, de fiecare dată, comportamentul abuziv al autorităţilor cu privire la
funcţionarii publici. Rămâne însă întrebarea de ce, deşi sancţionate, autorităţile
nu înţeleg să respecte acele garanţii care conduc în final la asigurarea serviciului
public de calitate, stabil şi profesionist şi nu găsesc echilibrul rezonabil între
măsurile dispuse şi efectele, inclusiv de natură materială, ale acestora.
De asemenea, discuţiile din ultimul an din spaţiul public, referitoare
atât la stabilirea locului şi rolului prefectului şi al subprefectului în sistemul
administrativ românesc, precum şi cele generate de eventualele modificări
constituţionale conduc la ideea că prefectul şi subprefectul ar putea să fie
eliminaţi din categoria înalţilor funcţionari publici. Semnalăm şi faptul că pe
site-ul oficial al Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici a fost postat un
document de politică publică33 care îşi propune să clarifice statutul, rolul şi
atribuţiile prefectului în sensul creşterii eficienţei reprezentării Guvernului la
nivel local, iar din studierea acestuia nu rezultă că varianta optimă pentru
soluţionarea problemelor ar fi cea lansată în spaţiul public.
Aşteptăm însă să vedem care vor fi deciziile Guvernului şi ale Parlamentului
în ceea ce priveşte stabilirea locului şi rolului înalţilor funcţionari publici şi dacă
aceste autorităţi vor decide să mai confere sau nu reguli speciale, în statutul
funcţionarului public, categoriei înalţilor funcţionari publici.

31
A se vedea M. Of. nr. 476-478 din 31 iulie 2013.
32
Pentru detalii a se vedea I. Alexe, Noţiunile de funcţie publică şi funcţionar public în
jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene. Legătura cu jurisprudenţa Curţii Europene a
Drepturilor Omului, în P.R. nr. 2/2013, pp. 66-74, precum şi nota 13.
33
A se vedea Propunerea de politică publică privind statutul prefectului şi subprefectului,
disponibilă pe site-ul www.anfp.gov.ro

144