Universitatea Hyperion Bucureti Facultatea de Drept Disciplina Drept Administrativ - nvmnt la distan Titularul cursului Prof.univ.dr.

Corneliu Manda - PROGRAMA ANALITIC I. Obiectivele cursului : Cunoaterea i aprofundarea noiunilor i a conceptelor drerptului administrative, n special cu privire la : organizarea administraiei publice din Romnia , respective, administraia public central i administraia public local ; centralizare si descentalizare n administratia public romneasc ; mijloacele de aciune ale administraiei publice: poliia administrativ i serviciul public; activitatea administraiei publice , respective, actul administrative i contractul administrative ;controlul administraiei publice ; contenciosul administrative; rspunderea contrvenional. II. Coninutul tiinific al disciplinei A. Bazele constituionale ale dreptului administrativ romn Consideraii generale 1. Conceptul de administraie public i cel de drept administrativ nu pot fi, nici teoretic i nici chiar pedagogic, definite n mod autonom. Interdependena acestor dou concepte se datoreaz n mod esenial normelor constituionale care, de altfel, le i fundamenteaz. 1 De altfel, ntre cele dou ramuri ale dreptului public romnesc, dreptul constituional i dreptul administrativ, exist o legtur att de strns nct una reprezint corolarul indispensabil al celeilalte. n consecin, ntotdeauna vom gsi n dreptul constituional titlurile capitolelor din dreptul administrativ. 2 Dreptul constituional are ns un rol conductor fa de celelalte ramuri de drept, implicit deci, fa de dreptul administrativ, ntruct acesta este i cel care stabilete principiile generale care stau la baza lor.3 De aceea, dreptul constituional este apreciat ca fiind cel care organizeaz, pe cnd cel administrativ, cel care lucreaz; ca studiu, unul arat cum este construit mecanismul guvernamental i cel al administraiei publice, cellalt explic cum funcioneaz acest mecanism.4 2. Pentru a putea defini administraia public i dreptul administrativ, urmeaz, n continuare, s analizm aceste concepte, n contextul preexistenei a dou elemente. Primul element l constituie tradiia constituional a statului romn, de la Regulamentele Organice i Statutul lui Cuza i pn la Constituia Romniei din anul 1991. Toate aceste legi fundamentale subliniau supremaia legii precum i caracterul nelimitat al domeniului legislativ . Aceste dou caracteristici implicau, ca atare, i
1

A se vedea Constituia Romniei, Titlul III, Autoritile publice, Capitolul V, Admi nistraia public, n Constituia Romniei, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1996. 2 H. Berthelelmy , Trait de droit administratif, Paris 1908, p. 2, citat de Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, 1929, Bucureti, Institutul de Arte Grafice Eminescu S.A., p. 15. 3 Ioan Muraru, Drept constituional i nstituii politice, Editura ACTAMI, Bucureti 1997, p. 23. 4 Anibal Teodorescu, op. cit., p. 15.

definirea administraiei publice i a dreptului administrativ numai prin referire la conceptul de putere executiv, care, de altfel, desemneaz i esena concepiei constituionale tradiionale.5 n acest sens, Constituiile din 1866, 1923 i, n parte, cea din 1938, fundamentate pe principiul separaiei puterilor n stat, menionau c Puterea executiv este ncredinat Regelui, care o exercit n mod regulat prin Constituiune. 6 Acest fapt, face ca regele s reprezinte personificarea constituional a executivului (Anibal Teodorescu), titularul suveranitii executive (Marin Vraru), delegatul naiunii pentru a exercita puterea executiv (Paul Negulescu) sau al executivului monocratic. 7 El era cel care numea i revoca pe minitrii si, sanciona i promulga legile, avea dreptul de amnistie i graiere, numea sau confirma n funciile publice. El era, totodat, i cel care fcea regulamentele necesare pentru executarea legilor, fr s poat modifica sau suspenda legile i nu putea scuti pe nimeni de executarea lor; era capul puterii armate, confera gradele militare i decoraiunile romne; avea dreptul de a bate moned i de a ncheia cu statele strine conveniuni diplomatice , pentru comer, navigaie i altele asemenea, urmnd s fie supuse ratificrii Parlamentului. n acelai timp, prin dispoziiile Constituiilor din 1866 i 1923, se stabilea c Regele nu are alte puteri dect cele date prin Constituiune. Cu alte cuvinte, drepturile regelui, n calitatea sa de ef al puterii executive, erau limitate, puterea executiv neavnd plenitudinea drepturilor, care erau deinute numai de puterea legislativ.8 n cadrul sistemelor constituionale din 1866 i 1923, Constituia avea i rolul de a asigura ideea de legalitate. Ca atare, ele precizau, prin toate dispoziiile lor, mai nti, o sfer de competen determinat organelor statului, iar apoi exercitarea supravegherii acestora, astfel nct competena s se realizeze n limitele fixate. 9 Rezult c, n aceste sisteme constituionale, era instituit regula potrivit creia competena nu se putea delega, regul sintetizat sub forma adagiului roman Delegata potestas non delegatur .10 Ele nu cuprindeau posibilitatea delegrii legislative pentru combaterea unor fenomene de criz. Aciunea puterii executive n timp de criz consta din acte de guvernmnt pentru instituirea strii de asediu i emiterea, pe temeiul dreptului de necesitate, a decretelor-lege. n conformitate cu acest principiu modificarea competenelor organului legiuitor nu putea fi dect opera puterii constituante. 11 Drept urmare, delegarea legislativ aprea, astfel, ca una din cele mai puternice negri ale principiului separaiei puterilor n stat. Cu toate acestea, delegarea legislativ reprezint o instituie constituional necesar asigurrii continuitii i oportunitii aciunii statale care impune un transfer
5

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Nemira, Bucureti 1996, p. 13, 47 i urm. n perioada interbelic s-a preferat folosirea conceptului de funcie, de exemplu, funcie executiv; explicarea conceptului de administraie public se realiza prin raportarea la noiunile de serviciu public, putere public, autoritate administrativ, interes public. 6 Ioan Muraru, Gheorghe Iancu, Mona-Lisa Pucheanu, Corneliu-Liviu Popescu, Constituiile Romne. Texte. Prezentare comparativ, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1993. A se vedea art. 35 din Constituia de la 1866, p. 42; art. 39 din Constituia de la 1923, p. 78; art. 32 din Constituia de la 1938, p. 102, cu meniunea c aici se preciza c o exercit prin Guvernul su n modul stabilit prin Constituie. 7 A se vedea Anibal Teodorescu op. cit. vol. I, 1929, p. 142; Marin Vraru, Studiul forei publice, p. 142, citat de Paul Negulescu n Curs de drept constituional, editat de Alex Th. Doicescu, Bucureti, 1927, p. 414; Paul Negulescu, op. cit. p. 429. Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Bucureti, 1994, p. 31. 8 Paul Negulescu, op. cit. p. 232, 412 i urm. 9 George Alexianu, Curs de drept constituional, Editura Casei coalelor, Bucureti, 1930, p. 234 i urm. A se vedea i Anibal Teodorescu, op. cit. vol. I 1929, p. 140 i urm. 10 Paul Negulescu, George Alexianu, Tratat de drept public, tomul I, Casa coalelor, Bucureti 1942, p. 124, 130 i urm. A se vedea i Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Ordonana guvernamental. Doctrin i jurispruden, Lumina Lex, Bucureti 2000, p. 6 i 43. 11 Paul Negulescu, op. cit. p. 459, 481 i urm.

de competene legislative ctre executiv . n virtutea acestui transfer de competene Guvernul sau eful statului are dreptul de a legifera n locul Parlamentului, activitatea legislativ, concretizndu-se n decrete-legi, ordonane sau alte acte ce poart denumiri adecvate.12 Potrivit dispoziiilor constituionale din 1866, 1923 i 1938, regele nu exercita atribuiile sale singur, ci numai cu concursul minitrilor, fapt pentru care actele de stat ale Regelui trebuiau s fie contrasemnate de un ministru care, prin aceasta nsi, devine rspunztor de ele. n acest fel se proclama principiul inviolabilitii persoanei regelui i al responsabilitii minitrilor i se confirma astfel i la noi, formula unanim recunoscut n perioada respectiv c Regele domnete, dar nu guverneaz 13 n acest context constituional, regele, fiind eful puterii executive, era i eful suprem al administraiei, iar minitrii, exercitnd atributele puterii executive, fceau acte de guvernare ct i acte administrative . De altfel, chiar i termenul de guvern avea mai multe accepiuni. n sens larg, termenul de guvern, semnifica exercitarea suveranitii de ctre titularul ei, adic suveranitatea n aciune, ceea ce desemna cele dou puteri politice: legiferarea i meninerea ordinii legale, aplicarea legilor n cuprinsul teritoriului. n sens restrns, termenul de guvern desemna numai puterea executiv ori ministerul sau cabinetul ministerial.14 n cadrul concepiei tradiionale administraia era considerat ntruchiparea aciunii executive prin procedee de putere public. Ca atare, eful puterii executive, regele, autoritile guvernamentale i administrative, care depindeau direct de aceasta, aveau drept unic misiune, executarea legii. Aceasta nsemna, printre alte competene, de la publicarea legilor i ndeplinirea atribuiilor conferite de ctre Guvern i pn la meninerea ordinii publice, dar mai ales executarea legii i folosirea forei pentru asigurarea executrii sale. Puterea executiv, n aceast concepie, reprezint o unitate, ce se manifest att n compunerea organului suprem executiv (organ unipersonal), ct i n activitatea acestei puteri. n acest sens, toi funcionarii din serviciile publice formeaz o ierarhie, care ncepe de la cel mai de jos slujba pn la rege, eful puterii executive i organul suprem administrativ. Aciunea puterii executive este, totodat, continu, ntruct ea reprezint organul care vegheaz i, prin administraie, asigur buna funcionare a statului. Administraia avea, pe de o parte, sarcina satisfacerii intereselor generale, ce trebuia s le realizeze la timp iar, pe de alt parte, monopolul execuiei, bazat pe fora public. Aciunea ei n aceast din urm sarcin trebuind s fie energic, n vederea meninerii ordinii.15 Administraia, n acest context, era, de asemenea, explicat n dou sensuri: n sens organic, ca ansamblu de persoane, organe sau autoriti care ndeplinesc anumite sarcini administrative, i n sens material (sau funcional), de activitate. n acelai plan, dreptul administrativ se considera c se ocup, aa cum arta Paul Negulescu, de activitatea unei puteri a statului. ns, statul este o colectivitate uman aezat pe un anumit teritoriu, organizat sub form de guvernani i guvernai. 16 Statul, se arat n continuare, are o activitate continu prin care se caut s-i realizeze scopurile sale, activitate organizat de lege, care poart numele de administraiune.17 n acest sens, ntr-o prim explicare a administraiei ca activitate a statului, se preciza c aceasta cuprinde ntreaga activitate a statului , care nu este nici
12 13

Ioan Vida, Procedura legislativ, Editura Crater, Bucureti, 1999, p. 116 i urm. Paul Negulescu, George Alexianu; op. cit., Tomul I , p.288 i urm. 14 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, ed. IV, Bucureti, Institutul de Arte Grafice E. Mrvan, B-dul Principele Mircea 10, 1934, p. 289 i urm. 15 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, op. cit. p. 292. 16 Idem, p. 38. 17 Idem.

legislaie i nici justiie. Criteriul de referin pentru delimitarea sferei administraiei reprezenta n opinia lui Paul Negulescu, reglementarea de ctre lege a activitii statului. De aici se trgea concluzia c dreptul administrativ este acea parte a dreptului public ce cuprinde totalitatea normelor juridice, n conformitate cu care se exercit activitatea administrativ a statului. Se meniona, totodat, c toate serviciile publice care exercit aceast activitate sunt servicii administrative i c totalitatea serviciilor administrative poart, de asemenea, denumirea de administraie.18 Referindu-se la conceptul teoretic de administraie public, Paul Negulescu arta c n statul modern atribuiile acestuia sunt mprite n trei categorii, care corespund celor trei funcii ale sale: de a legifera, de a executa i de a distribui justiia, toate trei fiind atribute ale suveranitii. Cu toate acestea, se preciza c numai dou din cele trei categorii de organe ale statului au caracter politic, legislativul i executivul, organe menite s vegheze la realizarea intereselor generale i s asigure existena i integritatea statului. Ct privete puterea executiv, se reineau dou categorii de activiti n coninutul acesteia, pe care le sublinia prin referire la guvernare, guvern, pe de o parte, i administrare, administraie, pe de alt parte. Activitatea de administrare, n acest context, se preciza c ar cuprinde activitatea tuturor serviciilor publice destinate s asigure satisfacerea intereselor generale. Ea este organul19 care prin continua aplicare a legilor asigur principalele nevoi ale societii, servicii de ordine public, poliia, serviciul aprrii naionale, serviciul educaiei naionale, serviciul de comunicaie, serviciul finanelor publice i exemplele pot continua. Aceast misiune a administraiei este apreciat ca fiind o activitate tehnic, dar n acelai timp i juridic. Fiecare serviciu public presupune o varietate de operaiuni tehnice care, ns, trebuie s se desfoare potrivit legii. 20 Fundamentat pe aceste consideraii, administraia public era concis definit ca o instituie complex care reunete toate serviciile publice destinate s satisfac anumite interese generale, regionale sau comunale, precizndu-se c sunt administraii publice statul, judeul i comuna.21 Ele sunt personificate, adic au iniiativ, rspundere i capacitate juridic de a face att acte de putere public (de comandament) ct i acte patrimoniale. Cu alte cuvinte, administraiile publice sunt persoane juridice politico-teritoriale, care au dreptul de comand, putnd aplica constrngerea n limitele unui teritoriu. n esena sa, administraia era exercitat de puterea executiv , excluznduse, desigur, tot ceea ce privea raporturile executivului cu alte organe (autoriti) constituionale ale statului i raporturile cu statul sau organismele de drept internaional. Administraia opera, astfel, normal sub un regim de putere public prin prerogativele (competenele) i subiectele exorbitante ale dreptului comun (dreptul civil). Administraia, n consecin, era definit ca exercitare a puterii executive sub un regim de putere public, iar explicarea conceptului de administraie se realiza prin raportare la noiunile de serviciu public, putere public, autoritate administrativ, organ administrativ, interes public22.

18 19

Idem, p. 41. A se vedea Paul Negulescu, op. cit. p.242 i urm., unde se explic noiunea de organ ca fiind parte a persoanei morale ce se identific cu ea, parte din ea nsi, aa nct atunci cnd lucreaz, persoana juridic nsi lucreaz, cci grupul social i organul formeaz una i aceeai persoan. 20 Ibidem, p. 47. 21 Idem, p. 72. 22 Paul Negulescu, op.cit. p.44, 71 i urm. A se vedea i A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ediia a III- a, Curs Universitar, Editura All Beck, Bucureti, 2001, p.41.

n perioada postbelic, a Constituiilor din anul 1948, 1952 i 1965, ce consfineau principiul unicitii puterii de stat,23 noiunea de administraie capt semnificaia unei forme de realizare a puterii de stat, respectiv a unei forme fundamentale de activitate a statului .24 Cu privire la aceast noiune exist, de altfel, o diversitate de opinii n literatura de specialitate a perioadei. 25 Administraia de stat, n opinia lui Nistor Prisca, reprezenta acea form fundamental de realizare a puterii de stat care const n executarea legii i a celorlalte acte ale organelor puterii de stat, precum i n organizarea acestei executri, att de organele statului ct i de organizaiile obteti i ceteni. 26 Caracteristica sa principal consta n faptul c desemna o activitate executiv.27 De asemenea, n sistemele constituionale postbelice, sunt menionate n mod distinct organele administraiei de stat, reprezentate de Guvern sau de Consiliul de Minitri i ministere. Consiliul de Minitri era organul suprem al administraiei de stat sau organul suprem executiv i administrativ. Acesta era compus din primul-ministru (Preedinte), din unul sau mai muli vicepreedini, minitri, minitri secretari de stat, precum i din preedinii altor organe centrale ale administraiei de stat. 28 Printre atribuiile acestora sunt de reinut urmtoarele: conducerea administrativ a statului sau a exercitrii conducerii generale a activitii executive pe ntreg teritoriul rii; coordonarea activitii ministerelor i celorlalte instituii subordonate lui; exercitarea conducerii generale n domeniul relaiilor cu alte state i lurii msurilor pentru ncheierea acordurilor internaionale; asigurarea ordinii publice, aprarea intereselor statului i ocrotirii cetenilor; exercitarea atribuiilor de control asupra activitii organelor locale ale administraiei de stat. Organele locale ale administraiei de stat, comitetele executive i respectiv birourile executive, erau constituite la nivelul organelor puterii de stat, n unitile administrativ-teritoriale care, n aceast perioad erau fie comunele, plile, judeele i regiunile sau regiunile, raioanele, oraele i comunele, fie comuna, oraul (municipiul) i judeul. Organele locale ale administraiei de stat aveau la baz principiul constituional al subordonrii activitii lor fa de organele ierarhic superioare. 29 Administraia de stat era definit, astfel, ca form de realizare a puterii de stat, activitate de organizarea executrii i de executare n concret a legilor i celorlalte acte ale organelor statului , ndeplinite de acestea, prin realizarea puterii de stat.30 Considerm, din cele prezentate, c cele dou perioade constituionale analizate, cea tradiional, din perioada interbelic, i cea din perioada postbelic, caracterizate prin condiii i regimuri politice distincte, i-au adus o contribuie diferit i au, fiecare n parte, o nsemntate aparte pentru dezvoltarea conceptului de administraie public i, nu n ultimul rnd, a dreptului administrativ romnesc. 3. Al doilea element l reprezint novaia realizat de normele Constituiei Romniei.

23

Nistor Prisca, Drept constituional, Universitatea Bucureti, Facultatea de Drept, Bucureti, 1974, p. 78, 104 i urm. 24 Mircea Lepdtescu, Sistemul organelor statului n R.S.R., Editura tiinific Bucureti 1966, p. 64 i urm. A se vedea i Nistor Prisca, op. cit. p. 452; Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p. 8 i urm. 25 A se vedea, pe larg, n Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Nemira, Bucureti 1996, p. 57-63. 26 Nistor Prisca, op. cit. p. 452. A se vedea i Mircea Lepdtescu, op. cit. p. 227 i urm. 27 Idem. 28 A se vedea Ioan Muraru i colab. op. cit. p. 136 (art. 66 i 72), p. 149 (art. 42, 43 i 47) i p. 179 (art. 77). 29 Idem, p. 134 (art. 84), p. 152 (art. 60) i p. 184 (art. 96, 99). 30 Romulus Ionescu, op. cit. p. 7.

Noua lege fundamental, nscris n micarea contemporan de idei din dreptul public, opereaz cu alte concepte i noiuni fundamentale, altele dect cele cu care eram obinuii n mod tradiional, de pild: putere i separaia puterilor. Acum, prevederile constituionale folosesc termenii puteri i autoriti, dar nu i separaie, n schimb, ele consacr echilibrul puterilor n stat. 32 Drept urmare, cele trei puteri clasice, autoriti publice, conform terminologiei folosite pentru cele trei categorii de organe din Titlul III, le regsim n Constituie, astfel: legislativul, n norme referitoare la Parlament (art. 61 i urm.); executivul, n norme referitoare la Preedintele Romniei i Guvern (art. 80 i urm., art. 102); justiia, n normele referitoare la autoritatea judectoreasc (art. 124 i urm.). Constituia Romniei, innd seama de legitimitatea competenelor Parlamentului, de compoziia sa reprezentativ, asigur acestuia o anumit preeminen n raport cu celelalte autoriti publice. Aceasta, ntruct, conform art. 61 din Constituie, Parlamentul este unica autoritate legiuitoare , ca atare, el are i funcii de formare, alegere, numire, investire a altor autoriti publice, precum i funcii de control. Echilibrul puterilor n stat i gsete, n acest context, exprimarea i n organizarea i funcionarea bicameral a Parlamentului Romniei. De asemenea, raporturile constituionale dintre autoritile publice sunt caracterizate prin implicri reciproce ale unora n sfera de activitate a celorlalte, implicri ce semnific echilibru prin colaborare i control. Astfel, n actuala reglementare constituional, raporturile dintre Parlament i Executiv, sunt puse n eviden prin implicarea legislativului n activitatea efului de stat i al guvernului. n acest sens, Parlamentul: primete jurmntul Preedintelui Romniei (art. 82, alin. 2); prelungete mandatul acestuia, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof (art. 83, alin. 3); poate hotr punerea sub acuzare a Preedintelui Romniei pentru nalt trdare (art. 84, alin. 3); ascult mesajele Preedintelui Romniei (art. 88); ratific tratatele internaionale ncheiate de Preedintele Romniei (art. 91, alin. 1); aprob declararea de ctre Preedintele Romniei a mobilizrii pariale sau generale a forelor armate (art. 92, alin. 2); ncuviineaz instituirea strii de asediu sau a strii de urgen de ctre Preedintele Romniei (art. 93); poate suspenda din funcie Preedintele Romniei n cazul svririi unor fapte grave prin care acesta a nclcat prevederile Constituiei (art. 95, alin. 1); stabilete indemnizaia i celelalte drepturi ale Preedintelui Romniei prin lege (art. 101). Ct privete Guvernul, Parlamentul: acord votul de ncredere asupra programului i a ntregii liste a Guvernului (art. 103, alin. 3); retrage ncrederea acordat (art. 110 i 113); poate cere informaii i documente (art. 111. alin. 1); prin deputai i senatori se pot pune ntrebri i adresa interpelri (art. 112); abiliteaz Guvernul pentru a emite ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor organice (delegarea legislativ, art. 115) etc. De reinut este faptul c i executivul se implic n activitatea legislativului, de exemplu: Preedintele Romniei promulg legile sau poate dizolva Parlamentul n condiiile art. 89, iar Guvernul are iniiativa legislativ (art. 74 ); poate solicita adoptarea n procedur de urgen a proiectelor sau propunerilor legislative (art. 74, alin. 3); emite ordonane pe baza delegrii legislative (art. 115) etc. Totui, raporturile Parlament-Guvern trebuie s le explicm astzi, avnd n vedere tendina de cretere a rolului executivului, care i gsete explicaia n rolul
31
31 32

Antonie Iorgovan, op. cit. vol. I, p. 64. Ioan Muraru, Simina Tnsescu, Drept constituional i instituii politice , ed. a IX-a revzut i completat, Lumina Lex 2001, p. 276 i urm, 535 i urm.

hotrtor al partidelor politice n crearea celor mai importante instituii statale. Putem constata aceasta, pornind de la faptul c la putere este investit acel guvern care trebuie s realizeze platforma electoral a partidului nvingtor n alegeri, evident, mpreun cu majoritatea format la nivelul legislativului. De aici, decurge i tendina de a stabili Guvernului misiunea, dar i posibilitatea, lurii marilor decizii politice care se traduc n legi sau prin msuri executive, legislativul rezervndu-i rolul de reflecie i control a aciunilor Guvernului. Aceast fundamentare teoretic i practic face ca Guvernul, considerat subordonat Parlamentului, ntruct nu rezult direct din alegeri, s fie, n realitate, elementul motor i dinamic al ntregului sistem politic .33 n relaia legislativ-executiv, Guvernului nu-i mai revine un rol secundar, ci, cel mai adesea, un rol principal. Prin ansamblul reglementrilor sale, dispoziiile constituionale actuale consacr un regim parlamentar, n cadrul cruia executivul dualist este reprezentat de dou autoriti publice, Preedintele Romniei i Guvernul , prima fiind desemnat prin vot universal direct, iar cea de-a doua, de Parlament. Aceast organizare bicefal a executivului din Romnia face ca autoritatea public unipersonal, Preedintele Romniei (art. 80 din Constituie), s exercite funcia de ef al statului ; pe cnd organul colegial Guvernul (art. 102 din Constituie), s poarte ntreaga rspundere n faa Parlamentului pentru exercitarea funciei executive, n condiiile unei democraii parlamentare.34 Executivul sau puterea executiv desemneaz acea funcie a statului care asigur executarea legii. Aceast funcie statal cuprinde, n prezent, activiti extrem de diverse, cum ar fi, de pild: exercitarea funciei de ef al statului, coordonarea administraiei publice n vederea punerii n aplicare a legii, desfurarea unor aciuni directe de aplicare a legii sau de organizare a aplicrii legii, exercitarea unor atribuii ce privesc impulsionarea procesului legislativ precum i conducerea statului. Din punct de vedere structural, executivul se subsumeaz autoritilor publice care exercit funcia executiv i nu se confund cu administraia public .35 Executivul nu poate face ns nimic fr administraie. Aceasta pentru c, ntr-o msur important, fie administraia se afl n principal n subordinea sa, aa cum este cazul modelului american, fie executivul se afl sub influena de fapt a administraiei, ceea ce semnific o strns simbioz care exist ntre personalul politic i administraia central, ca i tehnicitatea i specificitatea problemelor tratate. 36 Administraia public romneasc, n sistemul constituional actual, are o nou configuraie ce evideniaz mutaiile intervenite, noua sa filosofie i identitatea ce i-o confer prevederile constituionale, precum i strnsa sa legtur cu sfera politic. n actualul cadru constituional, administraia public este reglementat de dispoziiile Capitolului V din Titlul III, ca o structur de autoriti publice care desfoar exclusiv o activitate de natur administrativ . De asemenea, dup modul de redactare al celor dou seciuni ale Capitolului V reiese c administraia public a ncetat s mai fie n totalitate administraie de stat. Ea nu mai este clasicul executiv, forma fundamental a statului sau o component a puterii executive, ea nu se mai prezint ca un tot unificat i omogen, ci ca un ansamblu stratificat i eterogen 37, reprezentnd o structur sistemic multipolar.38
33 34

Pierre Pactet, Institutions politiques. Droit constitutionnel, 16e edition, Paris 1997, Armand Colin, p. 116 i urm. Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Bucureti, 1994, p. 37. 35 Idem, p. 30 i urm. 36 Pierre Pactet, op. cit. p. 117. 37 Jacques Chevallier, Science administrative, PUF Themis, Paris, 2eme edition, 1994, p.19,83 i urm. 38 Corneliu Manda, Cezar Corneliu Manda, Administraia public local din Romnia, Lumina Lex Bucureti, 1999, p. 27, a se vedea nota 71.

Administraia public, n acest cadru constituional, nu mai apare ca o component a puterii executive, ci ca un corp profesional ,39 destinat realizrii permanente a serviciilor i a ordinii publice, aflat sub autoritatea puterii (autoritii) executive, conform terminologiei folosite de Constituia Romniei, n mod special a Guvernului40 (cu sublinierea aici, fa de conceptul tradiional, a bicefalismului autoritii executive). Ca atare, Guvernul dispune n mod organic, exercitnd o conducere general a administraiei publice, adic a unui ansamblu de persoane i de servicii, care astfel se separ de funcia guvernamental (politic), devenind numai administrativ. n susinerea ideii de plasare a administraiei publice sub nivelul politic, n doctrin se subliniaz c n sfera administraiei publice, deasupra instituiilor administrative, exist instituii politice, care faciliteaz existena statului i satisfacerea nevoilor comune ale grupului n conformitate cu deciziile instituiilor politice.41 Din aceste abordri teoretice se distinge opiunea formal pentru determinarea sferei administraiei publice, opiune care nu are anse de credibilitate atta timp ct nu este racordat la cauzele i resursele sociale care i dau natere, o ntrein i i determin existena.42 Din acest punct de vedere se poate observa cu uurin c existena oamenilor este condiionat de satisfacerea trebuinelor acestora, proces n care rolurile sociale sunt distribuite ntre persoane care i asum funcii sociale de conducere, persoane care pun n aplicare decizii luate de cei care conduc i persoane care au nevoie de aceste servicii sociale i care sunt eseniale pentru existena lor. Tripla distribuie a rolurilor sociale menionate nu este absolut, deoarece trebuinele sociale, n prima lor aproximare, sunt generale pentru toate cele trei nivele ale ierarhiei sociale. Din aceast perspectiv s-a ivit ideea convieuirii, a interesului general, a binelui comun, a bunstrii generale i a statului de drept. Statul de drept se opune oricrei legaliti instaurate n alt mod dect prin intermediul unui parlament ales prin vot universal i care acioneaz n deplin acord cu principiile constituionale. Caracterizarea unui stat ca stat de drept este dependent, totodat, de manifestarea rspunderii membrilor guvernului, de independena instanelor judectoreti i de respectarea drepturilor i libertilor cetenilor. 43 Cu alte cuvinte, fiecare, n funcia privat sau public pe care o exercit, nu conduce, nu execut, ci d expresie voinei legii. Pe aceast cale, administraia fie public, fie privat, exist ntr-un mediu social, n care proprietarii lucreaz prin administratori pentru realizarea unor interese personale prin propria putere, iar guvernanii satisfac trebuinele sociale, prin administraia public. n ambele cazuri, respectarea de ctre toi a legii este o condiie obligatorie a funcionrii noului model de existen a societii. Jean Rivero introduce, n acest context, un model de delimitare a administraiei publice de cea privat. n acest sens se arat c motorul aciunii particularilor n sfera administraiei l constituie urmrirea unui avantaj personal, spre deosebire de cea public, ce urmrete interesul general i binele comun, care pot s coincid.44 Succint, administraia reprezint o activitate executiv, pus sub semnul comenzii sau al delegrii de atribuii. Atunci cnd aceast activitate i realizeaz
39 40

Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Bucureti, 1994, p. 190. A se vedea art. 101, alin. (1) din Constituia Romniei, ultima tez, potrivit creia Guvernul exercit conducerea general a administraiei publice 41 A se vedea Henry Puget, Les Institutions Administratives Etrangeres, Dalloz, 1969, p. 7. 42 Ioan Vida, op. cit., p. 10. 43 A se vedea n acest sens, Hans Kelsen, Theorie pure du droit, Dalloz, Paris, 1962, p. 411. 44 Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 17e edition, 1998, Dalloz, Paris, p. 12 i urm.

obiectivele slujindu-se de puterea public, prin derogarea de la regulile dreptului comun, ea dobndete atributele administraiei publice. 45 Pe aceast baz, statul procedeaz la organizarea administraiei publice prin Constituie i legi, stabilind pe de o parte organizarea administrativ a teritoriului, iar pe de alt parte, implantarea i rolul autoritilor publice n unitile administrativteritoriale. Ca urmare, administraia public va fi, la rndul ei, mprit n administraia central i administraia teritorial, n administraia de stat i administraia local, a colectivitilor locale, cea a administraiei generale i administraiei specializate. 46 n acest context, se impune s analizm noua concepie promovat de Constituia Romniei cu privire la administraia public romneasc, reglementat de dispoziiile Capitolului V al Titlului III, ca autoriti publice care desfoar exclusiv o activitate de natur administrativ. Pe aceste coordonate vom ncerca s surprindem att inedita configuraie a administraiei publice romneti ct i s evideniem mutaiile intervenite n cadrul administraiei publice locale, noua sa filosofie i identitatea proprie dobndit de aceasta, n actualul cadru constituional. B. Administraia public local n cadrul administraiei publice romneti. Seciunea I. Noiunea de administraie public local La nivelul statului, alturi de interesele generale se regsesc i interese locale, ntre acestea existnd o interdependen reciproc, fapt ce face ca, n sfera de competen a dreptului constituional s regsim, aa cum spune George Alexianu, toate regulile care fixeaz organele centrale ale statului i modul lor de funcionare, precum i organele de autonomie local.47 Interesele publice ale unei colectiviti, arat Paul Negulescu, nu au ntotdeauna aceeai ntindere, ntruct pot exista, aa cum am vzut, interese generale ale statului, dar i interese ale unor judee, dup cum pot exista i interese ale unor comune sau a unei singure comune. 48 Aceeai concepie are i Anibal Teodorescu, care subliniaz c ntr-un stat exist interese generale, alturi de care exist interese judeene i interese locale 49 Rezult din opinia acestor autori c n stat exist interese generale alturi de interese judeene precum i de cele locale, mai mult chiar, ntre aceste interese existnd o interferen reciproc, interesul local fiind considerat c este n acelai timp i interes general.50 n concepia lui Paul Negulescu, aceste interese sunt satisfcute prin administraiuni publice, nelese ca totalitate a serviciilor publice destinate s satisfac anumite interese generale, regionale sau comunale, preciznd c sunt administraii publice statul, judeul i comuna.51

45 46

Ioan Vida, op. cit., p. 11 i urm. A se vedea Andr de Laubader, Jean-Claude Venezia, Yves Gaudemet, Trait de Droit administratif, tome 1, 14e edition, L.G.D.J., Paris, 1996, p. 57 i urm. 47 George Alexianu . Curs de drept constituional, vol I., Editura Casa coalelor, 1930, p. 17. 48 Paul Negulescu, op. cit., p. 72. 49 Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura III, Bucureti, Institutul de Arte Grafice Eminescu S.A., 1929, p. 238. 50 Paul Negulescu, op. cit., p. 72; Anibal Teodorescu, op. cit., p. 238 care precizeaz c pe de alt parte nu trebuie s credem c ntre stat, n genere, i interesele judeene sau cele pur locale ar exista o separaiune complect ci, dimpotriv, i unele i altele au ntotdeauna o anumit nruire asupra bunului mers al statului. O nevoie judeean i chiar una local sunt resimite adeseori de ntreg statul, numai c, cu mai puin intensitate; George Alexianu, n op. cit., vol. II, fascicola II, p. 51, nota 47, menioneaz chiar c interesul local este n acelai timp i interes general. 51 Paul Negulescu, op. cit., p. 72.

Potrivit acestei opinii, statul nu este singurul care nfiineaz servicii publice, ci, n mod evident, i judeele i comunele, n calitatea lor de colectiviti locale i pot organiza propriile servicii n vederea satisfacerii intereselor lor. 52 n doctrina romneasc, de altfel, colectivitile locale sunt concepute n dou moduri de organizare. Astfel, ntr-o prim accepiune, colectivitile locale sunt desmembrminte ale statului, creaii ale legii pentru scopuri administrative, ca simple circumscripii teritoriale ridicate la rangul de persoane juridice 53 i investite cu anumite drepturi de ctre puterea central .54 Aceasta le menine sub o strict supraveghere, instituind asupra lor o tutel,55 punnd n fruntea lor funcionari numii de ea i nu alei de locuitori sau, dac alegerea este acceptat, atunci se limiteaz ct mai mult puterile celor alei. 56 George Alexianu nelege prin administraie local, toate acele organisme ale statului care sunt chemate s satisfac interesele care nu sunt generale ci privesc, n primul rnd, gruprile omeneti din localitate , i care se caracterizeaz prin faptul c titularii crora le sunt ncredinate administrarea acestor interese, nu dein puterea de la autoritatea central, ci de la corpul electoral local, pe cale de alegere . Aceti titulari sunt ns i ei subordonai autoritii centrale, reprezentat prin Guvern, care i exercit dreptul su de coordonare i unitate a statului pe calea tutelei i a controlului.57 n a doua accepiune, colectivitile locale sunt privite i ca societi naturale, la originea lor concomitente sau anterioare statului, care se bucur de drepturi pe care statul le-a recunoscut mai cu seam dect le-a atribuit .58 n doctrina francez noiunile de colectivitate local i de colectivitate teritorial sunt utilizate n mod distinct. Pentru unii autori noiunea de colectivitate local este mult mai larg, ea n globeaz att colectivitile teritoriale ct i ntreprinderile publice de la nivel local. Pentru alii aceasta este invers, dar cei mai muli autori i n mod deosebit jurisprudena, sunt de acord n prezent s utilizeze cele dou noiuni n mod analog. 59 n acest context, sunt de reinut pentru demersul nostru i cele trei criterii acceptate pentru noiunea de colectivitate local , i anume: autonomia administrativ, competena de atribuii i exigena de a dispune de organe alese pe baza sufragiului universal direct.60

52

Ibidem, p. 83 i 117, menioneaz c aceste grupri teritoriale, judeul i comuna, cupriznd o colectivitate, adic populaiunea prezent i viitoare, stabilit pe poriuni anumite din teritoriul statului, cu interese colective i permanente, deosebite de cele ale statului, constituie un substrat solid pentru un organism administrativ. 53 Anibal Teodorescu, op. cit., vol. I, p. 239. A se vedea i Romul Boil, Organizaia de stat, Organizaia statului romn n comparaie cu organizaia altor state, Cluj, 1927, Tipografia Cartea Romneasc S.A., p. 584, unde preciza comuna i judeul sunt persoane juridice. 54 Paul Negulescu, op. cit., p. 115, care spunea c judeele i comunele sunt circumscripii administrative teritoriale, avnd personalitate moral, cu atribuiuni de putere public i cu drept de impunere, ns n limitele stabilite de legiuitorul ordinar, fiind sub tutela statului. 55 George Alexianu, op. cit., vol. II, fascicola II, p. 49 i urm. 56 Idem. 57 Ibidem. 58 Anibal Teodorescu, op. cit., vol. II, Institutul de Arte Grafice E. Mrvan, Bucureti, 1935, p. 285; Ion G. Vntu, Comuna. Studiu critic i comparat , Institutul de Arte Grafice Bucovina, Bucureti, 1928, p. 19 i urm. n acelai sens i Henry Puget, op. cit., p. 390 i passim. i Jean Luc Bodiquel, La fonction public locale en Europe: Specificite et autonomie? in Revue Franais dAdministration Publique nr. 19/1989. 59 Joel Boudine, La distinction entre collectivit locale et collectivit territoriale, variation smantique ou juridique? Revue de Droit Public (R.D.P.) 1992, p. 171 i urm.; Andr de Laubadre, Traite de droit administratif, 9e dition, 1984, p. 107 i urm; Olivier Gohin, Institutions Administratives, Paris 1992, p. 60 i urm. 60 Cristian Welz, Ewald Eisenberg, Lorganisation territoriale en Republique Federale dAllemagne, Les Collectivits Locales. Institue pour la coopration rgional et ladministration europenne (Euro-Institut). Kehl/Strasbourg, 1995.

10

Primul criteriu pune n eviden c o colectivitate local poate fi investit cu personalitate moral, i se bucur de autonomie administrativ fa de stat, n scopul de a-i putea fi acordat statutul corespunztor. Al doilea criteriu este definit prin tratarea competenelor (atribuiilor) colectivitilor locale, contrar statului care se bucur de competene originare (competen a competenei), competenele colectivitilor locale au fost atribuite fie prin Constituie, fie prin lege, i aceasta fie ntr-un mod global pentru un domeniu, fie ntr-un mod enumerativ. O colectivitate local...nu dispune de nici o suveranitate, ci de puteri limitate, i deci nu are posibilitatea de a se dota cu organe noi, mai mult ea nu are puterea de a-i da competene. Acesteia i aparin doar competenele proprii care i sunt atribuite de legiuitor, adic de stat .61 Al treilea criteriu pune accent pe faptul c colectivitatea local poate avea o reprezentare popular unde deciziile se iau n plenul organelor direct alese de populaie. n consecin se apreciaz c aceste colectiviti locale sunt originale, adic sunt colectiviti care au un teritoriu i organe alese prin sufragiu universal direct. 62 ntr-o alt opinie, colectivitile locale (teritoriale), sunt comuniti umane speciale ale poporului care constituie statul, caracterizate prin ataamentul lor la o parte delimitat a teritoriului naional, cu anumite interese speciale, culturale, economice etc., care le sunt proprii.63 John Stuart Mill chiar sublinia c scopul real al guvernrii sau administrrii locale apare atunci cnd un numr de oameni au interese comune, pe care nu le mpart cu restul concetenilor lor, fiind potrivit ca aceti oameni s i administreze propriile lor interese.64 Despre colectivitile locale, de altfel, Henry Puget spune c sunt investite n cadrul legii cu o veritabil autonomie, limitat de un control adeseori discret al statului. Ele reprezint, de obicei, o mare diversitate de organizare. Colectivitile locale, astfel concepute, arat n continuare acelai autor, au vocaia de a fi libere, fiind autorizate de a se guverna ele nsele, respectnd dispoziiile legale. 65 Pe plan local, potrivit opiniei unui alt autor, administrarea intereselor publice locale poate fi ncredinat: fie unor autoriti statale i extensiilor sale, ce desemneaz autoriti desconcentrate ale administraiei publice de stat n unitile administrativ-teritoriale, constituind administraia teritorial (local) de stat, fie administraiei publice locale, care nu mai este o administraie de stat, ci o structur administrativ care permite colectivitilor locale s-i soluioneze problemele locale prin autoriti administrative proprii, sub controlul autoritilor statale centrale.66 Statul, precizeaz Andr Hauriou, privit din acest punct de vedere, dei se suprapune cu teritoriul su, accept c n interiorul acestuia pot exista colectiviti locale care se administreaz prin fore proprii, sub controlul administrativ al autoritilor statale.67

61

Olivier Gohin, op. cit., p. 62. n acelai sens i Bruno Remond, Jacques Blanc, Les collectivits locales, Paris, 1990; Albert Mabileau, Le systme local en France, Paris, 1991. 62 Cristian Wely, Ewald Einsenberg, op. cit., p. 3. 63 A se vedea Epaminondas Spiliotopoulos, Cuvnt nainte la Constantin Bacoyannis, Le principe constitutionnel de libre administration des collectivits territoriales , p. U. DAix, Marseille. Economica, Paris, 1993, p. V. 64 John Stuart Mill, Consideraii asupra guvernrii reprezentative , 1891, citat de Mircea Lepdtescu n Instituia juridic a autonomiei locale i fundamentarea ei tiinific n sistemul nostru constituional, Revista Romn de Drept, nr. 3/1972, p. 57. 65 Henry Puget, op. cit., p. 390 i passim. 66 Ioan Vida, op. cit., p. 128. 67 Andr Hauriou, Droit constitutionnel et institutions politiques, Deuxime dition, Montchrestien, Paris, 1967, p. 90.

11

n opinia lui Ioan Vida, pentru a fi n prezena administraiei locale, 68 n sensul celei de a doua accepiuni, o administraie public autonom va trebui s ndeplineasc mai multe condiii,69 printre acestea sunt menionate, n principal, urmtoarele: colectivitatea local s beneficieze de personalitate juridic; colectivitatea local s dispun de autoriti administrative proprii; supravegherea colectivitilor locale se face de ctre autoriti numai prin intermediul unor forme de control stabilite de lege. 70 Recunoaterea personalitii juridice a colectivitilor locale, nelese ca elemente ale colectivitilor naionale, n opinia unui autor, are la baz existena unor interese proprii ale acestor colectiviti sau a unor probleme locale specifice. 71 Statul, arat acelai autor, nu este apt s soluioneze, prin mijloacele de care dispune i n condiii de operativitate i eficien, ansamblul acestor probleme. De aceea, statul este cel care stabilete care dintre problemele ce intr la un moment dat n sfera administraiei de stat vor fi de competena serviciilor publice statale i care vor intra n sfera de competen a autoritilor locale. Sfera problemelor locale, de regul, este stabilit sau delimitat prin Constituie ori prin lege.72 Recunoaterea acestor probleme specifice locale, presupune i existena unor mijloace materiale de realizare, cum ar fi: patrimoniul propriu, un corp de funcionari care s gestioneze treburile publice, o anumit autonomie financiar care se bazeaz pe existena unui buget propriu. 73 ntr-un asemenea cadru fundamentat, colectivitilor locale li se acord posibilitatea de a participa la circuitul juridic, n nume propriu. 74 Pe aceast baz, subliniaz Ioan Vida, colectivitile locale, organizate n circumscripii administrative, care coincid sau difer de unitile administrativ-teritoriale ale statului, devin persoane juridice.75 Exercitarea atribuiilor acestor persoane juridice este ncredinat unor autoriti proprii colectivitilor locale, n condiiile stabilite de Constituie i de lege. 76 Aceste autoriti locale sunt reprezentantele colectivitilor locale, rezultate din alegeri libere desfurate n unitatea administrativ-teritorial. 77 n opinia unor autori, acestor autoriti locale trebuie s li se recunoasc i o putere proprie de decizie,78 dar care nu poate iei de sub controlul statului, exercitat pe ci legale;79 un control jurisdicional, care se limiteaz la verificarea legalitii actelor, nu i asupra oportunitii acestora.80 Constituia Romniei stabilete administraia public local ca pe o structur n cadrul administraiei publice, ce desemneaz ansamblul de autoriti
68

Ioan Vida , n op. cit., p. 19 i urm, o consider colectivitate teritorial sau descentralizat, n sistemul de organizare administrativ descentralizat. 69 Idem. 70 Andr de Laubadre, Traite de droit administratif, 8e dition, L.G.D.J. Paris, 1980, p. 90. 71 A se vedea Paul Negulescu, op. cit., p. 610. 72 Ioan Vida, op. cit., p. 19. n acest sens, a se vedea art. 2 i 3 punctul 1 din Carta european a autonomiei locale, Convenie a Consiliului Europei intitulat iniial: Carta European: Exerciiul autonom al puterilor locale, 15 octombrie 1985, Strasbourg, Conseil de lEurope, Section des Publications, 1986. 73 Idem. A se vedea i art. 9, punctele 1 i 2 din Carta autonomiei locale, op. cit. 74 Ibidem. 75 Ibidem. 76 Ibidem. 77 Ibidem. A se vedea i Dana Apostol, Administraia public local n Romnia n Revue Roumaine de Sciences Juridiques, nr. 1/1997, p. 4 i urm. 78 n acest sens, a se vedea Charles Debbasch, op. cit., p. 160 i Constantin Bacoyannis, op. cit., p. 109 i urm. 79 Ioan Vida, op. cit., p. 20. 80 Idem, p. 21. A se vedea i Andr de Laubadre, Jean-Claude Venezia, Yves Gaudemet, op. cit., p. 135.

12

administrative autonome care rezolv, conduc i execut treburile publice locale.81 Ca atare, administraia public local, fundamentat pe dispoziiile constituionale, apare ca totalitate a serviciilor publice locale, organizate sau recunoscute de lege, chemate s administreze interesele proprii ale colectivitilor locale, prin autoriti administrative autonome, 82 cu putere de decizie,83 alese de ctre acestea i sub controlul de legalitate al autoritilor statului.84 Concluzionnd, rezult deci c noiunea de administraie public local, circumscris n plan constituional, reprezint o structur a administraiei publice, cu o natur juridic aparte, datorat faptului c puterea sa nu provine din puterea de stat, ci i trage fora sa din voina alegtorilor locali care sunt reprezentai de autoritile administrative autonome i n numele cruia ele acioneaz. 85 Seciunea II. Precizri privind semnificaia noiunii de putere local Noiunea de putere local, n opinia noastr, impune nainte de toate, unele precizri terminologice. Termenul de putere, din punct de vedere literar, are multiple conotaii, cum sunt de pild: faptul de a putea, capacitate, posibilitate, conducere de stat etc. 86 n opinia lui Jacqueline Russ, puterea se deplaseaz n multiple cmpuri, de la antropologie la filosofie politic, i este definit prin termeni ca: autoritate, constrngere, putere, dominaie, violen etc., puterea desemnnd, n concepia acestei autoare, un mecanism vital care i asum gestiunea ntregii colectiviti sau, altfel spus, un mecanism de organizare a gestiunii societii i meninerea perenitii. 87 Hobbs arta c puterea rezid n capacitatea de a face s triumfe o voin, care se divide ea nsi n capacitate efectiv de exercitare a puterii i n capacitate legal, n drept de a face acele lucruri care fundamenteaz legitimitatea puterii. 88 Ea ia natere, spune Bertrand de Jouvenel, n mod inevitabil prin capacitatea oamenilor de a se influena unii pe ceilali i le procur binefacerile unor iniiative comune, surs indispensabil a progresului social.89 Puterea este noiunea cea mai des ntlnit n teoria i practica sistemelor constituionale, arat Ioan Muraru, i ea apare n cele mai diverse exprimri, cum ar fi: putere politic, putere de stat, puteri politice sau pur i simplu putere, fiind i dovedinduse categoria cheie a organizrii statale a societii umane. 90 Pornind de la cuvintele putere, puteri, stat care apar frecvent, se constat c ele exprim, dup cum afirm Ioan Muraru, aceeai categorie i anume organizarea statal a puterii care aparine poporului, naiunii i care uneori este exprimat prin cea de suveranitate. n vederea exercitrii acestei puteri, poporul creeaz statul, ca un ansamblu sistematizat de organe de stat, denumite cel mai adesea i autoriti statale.
91

81

A se vedea art. 120, alin. (1) i (2) i art.121 din seciunea a 2-a, Administraia public local; Capitolul V, Administraia public, Titlul III din Constituia Romniei. 82 Art. 120, alin. (2) din Constituia Romniei. 83 Constituia Romniei, n art. 120, alin. (2), stabilete c autoritile administrative autonome rezolv. A se vedea, n acest sens, i Costantin Bacoyannis, op. cit., p. 109 i urm. 84 Art. 122, alin. (4) din Constituia Romniei. 85 n acest sens, Dana Apostol, op. cit., p. 4. 86 Dicionar explicativ al limbii romne, Editura Academiei, 1975, p. 765. 87 Jacqueline Russ, Les thories du pouvoir, Le livre de poche, Librairie Gnrale Franaise, 1994, p. 14 i 27. 88 Thomas Hobbs, Lviathan, Sirey, 1971, citat de Jacqueline Russ, op. cit., p. 27. 89 Bertrand de Jouvenel, Progresul n om. Idei contemporane. Editura Politic, Bucureti, 1983, p. 308. 90 Ioan Muraru, op. cit., p. 263 i urm. 91 Idem.

13

n sens sociologic, menioneaz un alt autor, puterea desemneaz ansamblul sau sistemul relaiilor de putere constituit ntr-o societate istoricete determinat, exprimnd autoritatea pe care un individ sau un grup de indivizi o are asupra altora pentru realizarea unui scop comun asumat de membrii colectivitii sau impus acestora de ctre cei care exercit puterea.92 Alt autor arat c viaa politic este locul transformrii practicilor n praxis, adic n aciunea de transformare a mediului nconjurtor i a societii. Practica politic const, n principiu, n elaborarea unei decizii la nivelul unui grup, al unui ora, al unei regiuni, al unei societi sau pe plan internaional, al unui ansamblu de societi, 93 dar ea apare cu cea mai mare claritate la nivelul oraului (la nivel local), locul de origine al vieii politice.94 Sintetiznd opiniile exprimate, reiese c termenul de putere reprezint categoria esenial a dreptului constituional, 95 fapt ce impune ca i noiunea de putere local s fie analizat n acelai context. Ca atare, o prim problem pe care o abordm, n acest sens, este clarificarea noiunii de putere local. Aceast perspectiv presupune ns cteva precizri i anume: 1. noiunea de putere local opinm c nu poate avea aceeai semnificaie pe care o are noiunea de putere n sistemul actual al dreptului constituional, adic cea de suveranitate sau de putere de stat ori de putere politic, ntruct acestea, dup cum s-a artat, sunt categorii care privesc numai organizarea statal a puterii; 96 2. analiza literar a termenului local din sintagma de putere local, presupune mai multe accepiuni, printre acestea i pe cea de autoriti locale, desemnnd autoritile care exercit funcii administrative pe un teritoriu restrns, delimitat, potrivit mpririi teritoriale a statului;97 3. privit din punct de vedere al dreptului constituional, termenul local, din aceeai sintagm de putere local, poate semnifica relaia dintre teritoriu i organizarea puterii de stat, cu alte cuvinte, de realizare unitar a puterii de stat, prin organizarea administrativ-teritorial, n unitile administrativ-teritoriale comuna, oraul, judeul, (potrivit art. 3 alin. (3) din Constituie), care nfptuiesc funcii administrative, stabilite n scopul ndeplinirii pe teren a sarcinilor statului, a conducerii de stat pe plan local;98 4. pe baza dispoziiilor constituionale ale art. 120 se pune n eviden faptul c, la nivelul unitilor administrativ-teritoriale, este organizat i funcioneaz i administraia public local care se ntemeiaz pe principiul autonomiei locale. Extinznd analiza i la dispoziiile constituionale ale art. 121-122, putem constata c, prin puteri locale se poate nelege, n acest cadru, exclusiv autoritile administraiei publice locale (consiliul local, primarul i consiliul judeean). n acest context, credem c noiunea de putere local ar mai putea semnifica i calitatea conferit de normele constituionale autoritilor administraiei publice locale, care impune existena unor anumite raporturi ntre acestea i ceteni, precum i ntre ele i autoritile publice centrale i teritoriale ale statului, n scopul rezolvrii treburilor publice. Conform opiniilor unor autori, noiunea de putere local99 mai poate fi privit i sub aspectul de a ti cine conduce pe plan local, n virtutea crui titlu, sau altfel spus, n
92 93

Ion Deleanu, op. cit., p. 59 i urm. Paul-Henry Chombart de Lauwe, Cultura i puterea, Editura Politic, Bucureti, p. 142. 94 Idem, p. 143. 95 Ioan Muraru, op. cit., p. 18. 96 Idem, op. cit., p. 263 i urm. 97 Dicionar explicativ al limbii romne, op. cit., p. 506. 98 Ioan Muraru, op. cit., p. 146-148. 99 Jean-Bernard Auby, Jean-Franois Auby, Droit des collectivits locales, PU.F. Paris, 1990, p. 68.

1982,

14

ce fel de regim politic local fiineaz administraia public local. 100 Din aceast perspectiv, utilizarea sintagmei de putere local desemneaz uneori i autoritile locale (teritoriale) ale statului, n special prefectul, ca autoritate a administraiei publice, numit, pe plan local.101 Alturi de acestea, ns, aa cum artam, pe plan local, sunt organizate i funcioneaz i autoritile administraiei publice locale, autoriti locale alese, realiznd o parte din treburile publice locale.102 Pe cale de consecin, n sistemul nostru constituional, la nivel local nu se poate afirma c exist o putere local, ci, dimpotriv, mai multe autoriti ale administraiei publice ale statului, organizate la nivel local, i autoriti ale administraiei publice locale autonome. Putem spune c, n esena sa, noiunea de putere local nu are coninutul dat de aparena expresiei n sine de putere, aceast noiune fiind folosit i atribuit n sistemul actual administrativ romnesc, n mod eronat, autoritilor administraiei publice locale. Potrivit terminologiei folosite de Constituia Romniei i de Legea administraiei publice locale, la nivel local se consacr, n mod expres, noiunea de administraie public local i cea de autoriti ale administraiei publice locale, autonome. 103 5. Noiunea de putere local, este un termen inadecvat legii noastre fundamentale, el fiind utilizat n mod constant n sistemele constituionale dinainte de anul 1990, avnd semnificaia organului local al puterii de stat, 104 i constituia una din modalitile de exercitare a puterii de stat, clasificat n funcie de teritoriu, 105 sau aa cum se preciza de ctre Nistor Prisca o modalitate de exercitare local a puterii de stat. 106 6. Privit din perspectiva dreptului comparat, noiunea de putere local chiar i n rile n care autonomia este stabilit drept principiu fundamental, cum este Anglia, unde se vorbete de guvernmnt local, se utilizeaz termenul de self-government; n Frana, le pouvoir local,107 semnific un regim administrativ descentralizat, aa dup cum n Germania, termenul de selbtswaltung, desemneaz o administraie autonom.108 Termenul de putere local sau de regim local folosit n Frana, pe continentul european, la nivelul Consiliului Europei ori al celorlalte organizaii internaionale a dobndit, ns, un sens general, el desemnnd, prin extindere, un ansamblu de reguli de organizare i funcionare a colectivitilor locale, oricare ar fi gradul lor de autonomie sau de subordonare administrativ. 109 n consecin, noiunea de administraie public local reprezint organizarea local, care ,ca orice instituie juridic, reflect regimul politic naional, transpune principiile constituionale n spiritul i instituiile sale, adic realizeaz democraia local i descentralizarea.110
100 101

Idem. Art. 122, alin (1) i (2) din Constituia Romniei. 102 A se vedea punctul 4, alin (2),din aceast seciune a tezei, unde sunt nominalizate aceste autoriti. 103 Titlul Seciunii a 2-a din Capitolul V al Titlului III din Constituia Romniei este intitulat Administraia public local; art. 120, alin. (2) vorbete despre consiliile locale i primarii, care funcioneaz n condiiile legii, ca autoriti administrative autonome. De asemenea, art. 1, art. 3, alin (2), art. 5-8, art. 10, art. 14, art 17, art. 18 i mai ales seciunea 2-a intitulat chiar Autoritile administraiei publice locale din Legea administraiei publice locale, nr. 215/2001, publicat n Monitorul Oficial nr. 204/23 aprilie 2001 104 A se vedea I. Vntu, M. Lepdtescu, I. Merlescu, M. Anghene, Sfaturile populare, Organe locale ale puterii de stat n R.P.R., Editura Academiei R.P.R., Bucureti, 1964, p. 98 i passim. 105 M. Lepdtescu, Sistemul organelor statului n R.S.R, Bucureti, 1972, p. 156. 106 Nistor Prisca, Drept constituional, Universitatea Bucureti, Facultatea de drept, Bucureti, 1974, p. 36. 107 Jean Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques 10e dition, Montchrestien, Paris, 1989, p. 77. 108 A se vedea Jean-Bernard Auby, Jean-Franois Auby, op. cit., p. 71. 109 Henry Puget, op. cit., p. 391. 110 Anibal Teodorescu, op. cit. vol. II, p. 385.

15

Seciunea IV. Administraia public local n contextul dispoziiilor Constituiei Romniei 1. Sfera administraiei publice locale Constituia Romniei111, stabilete n capitolul V din Titlul III, consacrat autoritilor publice, dispoziii constituionale i principii fundamentale care stau la baza ntregii administraiei publice romneti. Potrivit acestor norme, administraia public este reglementat prin cele dou seciuni ale capitolului V din Titlul III al Constituiei Romniei,republicat, care determin, dealtfel, i cele dou sfere cu regimuri diferite i anume, sfera administraiei publice centrale de specialitate i sfera administraiei publice locale. 112 n acest context, se impune s reamintim i dispoziiile art. 3, alin. (3) din Constituia Romniei,republicat, privind teritoriul Romniei, ce prevede n mod expres c teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, n comune, orae i judee. n condiiile legii, unele orae sunt declarate municipii. Ct privete administraia public local, ea este reglementat prin dispoziiile constituionale ale art. 120-123, patru articole care prevd principiile de baz (art. 120), autoritile comunale i oreneti (art. 121), consiliul judeean (122) i prefectul (123). Din acest punct de vedere, Constituia Romniei a adoptat o variant intermediar de tehnic legislativ, n raport cu alte Constituii europene, care, fie prevd tot un grup de patru norme, anume prevzute pentru colectivitile teritoriale (de exemplu, art. 72-75 din Constituia francez 113), fie dispunnd de capitole, seciuni sau chiar titluri ntregi, consacrate acestei materii (de exemplu, Grecia, Olanda, Spania, Italia, Portugalia, s.a.).114 Administraia public local, conform dispoziiilor constituionale ale art. 120-123, pune n eviden existena a dou componente: serviciile publice centrale deconcentrate115 la nivelul unitilor administrativ-teritoriale, inclusiv prefectul pe care l considerm, n prezent, un serviciu deconcentrat, reprezentant al Guvernului, ce formeaz administraia teritorial local a statului, numit i cea a autoritilor administrative autonome ale comunelor, oraelor i judeelor care constituie administraia public local ,aleas. Cu alte cuvinte, Constituia Romniei se limiteaz s precizeze care sunt autoritile administrative autonome locale, autoritile administraiei de stat pe care le
111 112

Ioan Muraru, Gheorghe Iancu op. cit., p. 193 i urm. Ioan Vida, op. cit., p. 192 i passim. 113 A se vedea Pierre Avril et Grard Conac, Le Constitution de la Rpublique Franaise. Textes et rvisions., Montchrestien, 1996, p. 65 i urm; articolele menionate sunt cele rmase dup modificarea Constituiei franceze din 4 august 1995. 114 Les Constitutions de lEurope des Douze. , Ediia 1994, Textes rassambls et presents par Henri Oberdorf. La documentation Franaise: Grecia, p. 210 i urm., are o ntreag seciune (F) cu trei capitole; Olanda , p. 295, are un capitol cu 14 articole; Italia, un titlu ntreg din Constituia Republicii Italiene (V) i a Spaniei (VIII) din Constituia Spaniei, sau mai multe titluri, ca n cazul Portugaliei (IV, VIII i X) din Constituia Portugaliei. n acelai sens i Geneza Constituiei Romniei, op. cit., p. 554. 115 Corneliu-Liviu Popescu, Avizul Prefectului pentru numirea sau eliberarea din funcie a conductorilor serviciilor publice desconcentrate n jude ale administraiei ministeriale. , n Dreptul, anul IX, seria a III-a, nr. 5/1998, p. 51 i urm. precizeaz c raporturile dintre administraia central a statului i administraia teritorial a statului sunt raporturi de desconcentrare administrativ iar raporturile dintre administraia de stat (central sau teritorial) i administraia proprie a colectivitilor locale sunt raporturi de descentralizare administrativ sau autonomie local.

16

regsim la nivel teritorial precum i principiile care se gsesc la baza raporturilor dintre acestea.116 Aparent, n acest cadru, sfera administraiei publice locale poate fi circumscris la autoritile administraiei publice locale i a serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale, inclusiv a prefectului, ca reprezentant al Guvernului pe plan local, autoriti locale prevzute de ctre dispoziiile art. 121-123 din Constituia Romniei. Analiznd, ns, cu atenie, intenia legiuitorului constituant,117 precum i dispoziiile constituionale ale art. 120, care stabilesc principiile de baz ale administraiei publice locale din unitile administrativ-teritoriale, principiul descentralizrii serviciilor publice, al autonomiei locale ,precum i cel al deconcentrrii, constatm c, sfera administraiei publice locale se circumscrie, n opinia noastr, la autoritile administraiei publice locale, alese, prin care se realizeaz autonomia local n comune i orae i anume consiliile locale i primari, i la consiliul judeean. De altfel, n acest sens, sunt exprimate opinii i n doctrina romneasc, 118 care precizeaz c autoritile administraiei publice locale sunt autoriti ale administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local, autoriti administrative autonome, alese, ale comunelor, oraelor i judeelor. 119 Desigur, se au aici n vedere consiliile locale, primarii de la nivelul comunelor i oraelor, precum i consiliul judeean, ca elemente componente ale sferei administraiei publice locale.120 Referitor la cuprinderea n aceast sfer a consiliului judeean, considerm c ea apare fireasc, ntruct acesta este definit ca autoritate a administraiei publice i inclus, de ctre legiuitorul constituant, n cadrul administraiei publice locale,121 aplicndu-i-se, ca atare, aceleai principii stabilite de art. 120 din Constituie, inclusiv cel al alegerii sale, prevzut, n mod expres, prin art. 122, alin (2) din Constituia Romniei. Rezult, aadar, c dispoziiile constituionale ale art. 121 i 122 reflect pe deplin intenia legiuitorului constituant122 privitoare la autoritile publice locale, care se circumscriu n sfera administraiei publice locale, sfer determinat i caracterizat, n principal, de existena i aplicarea principiului autonomiei locale i al descentralizrii serviciilor publice, precum i a celui al alegerii autoritilor publice locale componente.123 n acest sens, observm c legiuitorul constituant a determinat sfera administraiei publice locale, n sens restrns, circumscriind-o la autoritile administraiei publice locale alese, deja menionate. Analiznd, ns, administraia public local din perspectiva legiuitorului organic, constatm c acesta a neles s o exprime nu numai prin autoriti administrative autonome, alese (consiliile locale, primarii i consiliul judeean), ci i prin includerea

116 117

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, Bucureti, 1996, p. 536. A se vedea Geneza Constituiei Romniei, op. cit., p. 554 i passim, potrivit creia, Seciunea a 2-a din Capitolul III, Autoritatea administrativ, era intitulat iniial instituiile locale, care erau considerate o construcie ce reprezenta o contrapondere a autoritii centrale, integrat ntr-un mecanism mai larg al echilibrului autoritilor n stat ce punea n eviden relaia nemijlocit, i cea mai frecvent, a ceteanului cu statul. 118 n acest sens, Ioan Vida, op. cit., p. 192, Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice , vol. II, Editura Fundaia Chemarea, Iai, 1992, p. 44. 119 Idem. A se vedea i art. 120, alin. (1) i 121 din Constituia Romniei. 120 Ibidem. Ioan Vida n op. cit., p. 192, denumete judeele, grupri teritoriale ale colectivitilor locale de baz, care se afl la cel de-al doilea nivel al administraiei publice locale. 121 Textul art. 121 din Constituia Romniei, care definete Consiliul judeean este inclus n seciunea a 2-a, administraia public local, din Capitolul V al Titlului III din Constituie. 122 A se vedea Geneza Constituiei Romniei, op. cit., p. 566 i urm. 123 Art. 120, alin (1) i art. 121, alin (2) din Constituia Romniei prevede consiliile locale alese i primarii alei, precum i consiliul judeean este ales, n condiiile legii.

17

serviciilor publice locale i aparatul propriu de specialitate, 124 a funcionarilor publici,125 ct i a preedintelui consiliului judeean. 126 Un punct de vedere apropiat este exprimat i n literatura de specialitate, conform cruia administraia public local cuprinde, potrivit Constituiei, autoritile comunale i oreneti (consiliile locale i primarii), consiliile judeene i serviciile publice organizate n subordinea ori sub autoritatea acestor autoriti publice. 127 n acest context, avnd n vedere condiiile implicite precizate de legiuitorul constituant, observm totui c, n viziunea legiuitorului organic, exist unele diferene n ceea ce privete sfera administraiei publice locale, referindu-ne aici, n special, la includerea serviciilor publice locale i a funcionarilor locali , care nu au calitatea de autoriti publice locale. Aceasta nu nseamn c ele nu pot face parte din administraia public local, opinie deja exprimat. Rspunsul, i n opinia noastr, nu poate fi dect pozitiv, i se datoreaz faptului c, chiar dac evident nu sunt autoriti publice locale, legiuitorul organic le definete ca mijloacele de aciune, 128 proprii acestora, indispensabile pentru funcionarea administraiei publice locale i, ca atare, nu ar putea rmne n afara sferei administraiei publice locale (n sens larg). Ct privete preedintele consiliului judeean, potrivit legii organice, acesta este autoritate administrativ, care realizeaz conducerea operativ,129 n opinia noastr, o conducere permanent, i prezint caracteristici ce ofer argumente suficiente pentru a-l putea include n sfera administraiei publice locale (n sens larg).130 Administraia public local, aa dup cum rezult din dispoziiile constituionale i din cele ale legii organice, cuprinde i alte autoriti administrative i instituii publice i, ca atare, se pune problema dac legiuitorul constituant i cel organic a intenionat ca i acestea s fie incluse n sfera administraiei publice sau pot fi aduse argumente ndestultoare care s nu conduc la aceast concluzie. Astfel, n primul rnd, avem n vedere instituia Prefectului, care prin dispoziiile art. 123, din seciunea a 2-a a capitolului V, titlul III din Constituia Romniei i ale capitolului VIII din Legea nr. 215/2001, republicat (capitolul IX din Legea nr. 69/1991).n prezent acest capitol este abrogat, ca urmare a adoptrii Legii nr. 340/2004,a instituiei prefectului , ca atare, reglementarea sa nu mai este n cadrul administraiei publice locale, dect n contextul normelor constituionale,fapt ce
124

A se vedea Legea administraiei publice locale, nr. 215/2001, Capitolul IV, intitulat Secretarul, serviciile publice locale i aparatul propriu de specalitate, art. 38, alin. (2), lit. i; art. 87 i urm, art. 104, alin. (1), lit. h, conform crora consiliile locale i consiliul judeean au dreptul de a nfiina instituii i ageni economici de interes local, de a organiza servicii publice la nivelul comunei, oraului i judeului, n principalele domenii de activitate, potrivit specificului i nevoilor locale, precum i de organizare a aparatului propriu al consiliilor respective. 125 A se vedea art. 83 i 84 din Legea nr. 215/2001, republicat, care stabilete c la nivelul fiecrei uniti sau subdiviziuni administrativ-teritoriale sunt numii secretari, care au calitatea de funcionari publici, iar, n conformitate cu art. 89 din legea organic, funcionarii din cadrul serviciilor publice ale comunei, oraului i judeului, precum i aparatul propriu al consiliilor respective, se bucur de stabilitate n funcie, n condiiile legii. 126 A se vedea art. 113, alin. (1) i art. 114-119 din Legea administraiei publice locale, nr. 215/2001, potrivit crora, Consiliul judeean alege dintre membrii si, pe durata mandatului, pe preedinte i doi vicepreedini ai consiliului. Preedintele consiliului judeean este eful administraiei publice judeene, cu atribuii proprii, n realizarea crora emite dispoziii cu caracter normativ sau individual. Potrivit seciunii a 4-a din capitolul VI, intitulat Consiliul judeean, din Legea nr. 215/2001, preedintele consiliului judeean este autoritate a administraiei publice locale aleas de i dintre membrii consiliului judeean. Pentru detalii a se vedea i Dana Apostol, op. cit., n Revue Roumaine des Sciences Juridiques, nr. 1/1997. 127 Ioan Vida, op. cit., p. 128. 128 A se vedea Jean-Bernard Auby, Jean-Franois Auby, Droit des collectivits locales , p. U.F., Paris, 1990, 4e partie, p. 169 i passim. n acelai sens, a se vedea i capitolul intitulat Mijloace de aciune al administraiei publice locale. 129 Ioan Vida, op. cit., p. 222 i urm. n acelai sens i Valentin I. Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, Partea general, Lumina Lex, Bucureti, 1993, p. 482 i urm. 130 Preedintele consiliului judeean, potrivit cu dispoziiile art. 113-119 din Legea nr. 215/2001, este o autoritate administrativ local distinct, care are atribuii proprii, n realizarea crora emite dispoziii cu caracter normativ i individual, ce devin executorii dup aducerea la cunotin persoanelor interesate sau dup ce au fost comunicate persoanelor interesate, dup caz.

18

ndreptete s fie considerat o autoritate a administraiei publice locale, aa cum o definesc unii autori.131Ct ne privete, credem c ea este, n prezent, o autoritate deconcentrat i ntr-o perspectiv apropiat , potrivit legii amintite , un nalt funcionar public.132 Prefectul este considerat ns, de cei mai muli autori, ca autoritate desconcentrat n judee,133 a Guvernului, sau autoritate administrativ de tutel, ori autoritate de tutel administrativ pentru supravegherea respectrii legii de ctre autoritile administraiei publice locale,134 ori autoritate administrativ ce lucreaz ca reprezentant al Guvernului n judee i n municipiul Bucureti, 135 sau, n sfrit, ca organ al administraiei teritoriale de stat. 136 Analiznd dispoziiile constituionale 137 i cele legale,138 constatm c Guvernul numete cte un prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti, ca reprezentant al su pe plan local, fapt ce demonstreaz c prefectul este ntr-adevr o veritabil autoritate administrativ, dar, nu a administraiei publice locale, ci, raliindu-ne opiniilor autorilor menionai, a administraiei publice centrale. Mai exact o autoritate administrativ desconcentrat a administraiei publice centrale , Guvernul, pentru exercitarea tutelei administrative, iar, n raport cu administraia public local, o autoritate administrativ de tutel i de control administrativ , aceasta fiind, n principal i menirea pentru care legiuitorul constituant a prevzut instituia prefectului n art. 123 din seciunea a 2-a a Capitolului V, Administraia public local.139 n aceste condiii, noi credem c prefectul nu poate fi considerat o autoritate a administraiei publice locale, i deci nu poate fi inclus n sfera acesteia.140 Aceeai apreciere vizeaz, n opinia noastr, n al doilea rnd i instituia Comisiei judeene consultative, fosta Comisie Administrativ i Comitet director teritorial,141 care prin componena stabilit de lege n fapt toate serviciile publice ale administraiei ministeriale142 i a celorlalte organe centrale organizate la nivelul judeului,143 se constituie ntr-un organism consultativ al prefectului. De fapt, o autoritate administrativ,144 de coordonare a tuturor serviciilor publice ministeriale desconcentrate, n pofida faptului c la lucrrile sale particip (ca invitai

131

n acest sens, Mircea Preda, Tratat elementar de drept administrativ romn , Editura Lumina Lex, Bucureti, 1996, p. 557. 132 A se vedea, art. 9 alin.(1) i art, 13 din Legea nr. 340/2004. 133 Ioan Vida, op. cit., p. 197. 134 Antonie Iorgovan, n Mihai Constantinescu s.a., op. cit., p. 275. 135 A se vedea Valentin I. Priscaru, op. cit., p. 501. 136 A se vedea Corneliu-Liviu Popescu n Avizul prefectului..., op. cit, n Dreptul, anul IX, seria a III-a, nr. 5/1998, p. 52. 137 Art. 123, alin (1) i (2) din Constituia Romniei. 138 Art. 130, alin. (1) din Legea administraiei publice locale, nr. 215/2001. 139 A se vedea Ion Deleanu, op. cit., vol. II, p. 59 i urm, nota 15. n acelai sens i Ioan Vida, op. cit., p. 169 i urm. Dana Apostol, op. cit., n Studii de drept romnesc, nr. 3-4/1997. 140 Dana Apostol, op. cit., autoarea afirmnd c dei legea organic consacr acestei instituii (prefectului) un capitol distinct, iar doctrina romneasc o analizeaz n titlul, capitolul etc. consacrat cercetrii administraiei publice locale, fr a fi propriu-zis vorba despre o autoritate a administraiei publice locale. 141 Art. 145 i urm. din Legea nr. 215/2001, art. 116 i urm. din Legea nr. 69/1991, republicat, modificat i completat prin Ordonana de Urgen nr. 22/1997, publicat n Monitorul Oficial, partea I, nr. 105 din 29 mai 1997 (iniial n Legea nr. 69/1991, republicat, seciunea a 2-a era intitulat Comisia Administrativ i care, prin declararea Ordonanei de Urgen nr. 22/1997, neconstituional, prin Decizia Curii Constituionale nr. 83/1998, revenise la aceast titulatur. 142 A se vedea Corneliu-Liviu Popescu, op. cit., p. 52 n Dreptul nr. 5/1998. n acelai sens i Dana Apostol, op. cit., p. 26. 143 Art. 122, alin. (2) ultima tez din Constituia Romniei. 144 A se vedea V. I. Priscaru, op. cit., p. 568; I. Santai, n Studii de drept romnesc nr. 4/1994, p. 307-311 i Dana Apostol, op. cit., p. 27.

19

sau de drept) i unele autoriti ale administraiei publice locale, 145 dar care prin nsi natura sa nu poate fi inclus n sfera administraiei publice locale. n al treilea rnd, considerm, de asemenea, c nici instituia primriei, nu poate fi cuprins n sfera administraiei publice locale. Aceast instituie public cu activitate permanent,146 instituit de legiuitorul organic n cadrul seciunii a 2-a a capitolului IV, Secretarul i serviciile publice locale, din Legea nr. 69/1991, republicat, formal, ar putea fi apreciat i ea ca o structur component a sferei administraiei publice locale. Totui, la o analiz mai atent, observm c aceast instituie public nu este o autoritate a administraiei publice locale, ci este, aa cum o definete nsi legea, o instituie public cu activitate permanent,147 al crei scop este s aduc la ndeplinire efectiv hotrrile consiliului local i s soluioneze problemele curente ale colectivitilor n care funcioneaz.148 Apoi, de altfel, chiar prin componena sa, aceast instituie nu poate fi acceptat ca o autoritate administrativ autonom local, ea fiind constituit dintr-o autoritate a administraiei publice locale, aleas primarul autoritate executiv, conform art. 21 din Legea nr. 215/2001 i viceprimarul (n fapt, consilier ales), secretarul (un funcionar public numit), mpreun cu aparatul propriu al consiliului local (funcionari numii). La aceasta se adaug i constatarea c instituia public a primriei nu este abilitat de lege s emit sau s adopte acte administrative, aceast competen, rmnnd, n continuare, numai pentru primar. 149 n acelai timp, apreciem c nsi instituia primriei, ca atare, nu este dect o construcie artificial, care, n mod firesc, dar i tradiional, semnific sediul unde i desfoar activitatea autoritile administraiei publice locale , consiliul local i primarul sau cas a comunei, aa cum era definit nc prin Legea comunal din 1864.150 Din succinta analiz ntreprins, rezult c sfera administraiei publice locale, raportnd-o la normele constituionale, trebuie s fie circumscris numai la autoritile administraiei publice locale, alese, consiliile locale, primarii i consiliul judeean. De lege ferenda, credem, ns, c este necesar s se includ n sfera administraiei publice locale i cealalt autoritate administrativ i anume preedintele consiliului judeean, creat de legiuitorul organic, pe de o parte, din raiuni practice, ce privesc mai buna organizare funcionare a consiliului judeean, iar, pe de alt parte, pentru a veni, n opinia noastr, n ntmpinarea legiuitorului constituant care nu a stabilit acestuia i o autoritate administrativ autonom, cu caracter executiv (aa cum ntlnim i n alte Constituii).151
145

Avem n vedere pe Preedintele consiliului judeean, primarul general al municipiului Bucureti sau primarul municipiului reedin de jude, ori primari ai localitilor din jude (art. 145-148 din Legea nr. 215/2001. 146 Art. 91 din Legea nr. 215/2001, stabilete c Primarul, respectiv, viceprimarul, secretarul comunei, al oraului sau respectiv a subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiului, mpreun cu aparatul propriu de specialitate al consiliului local constituie primria comunei sau a oraului constituie o structur cu activitate permanent care aduce la ndeplinire efectiv hotrrile consiliului local i dispoziiile primarului i soluioneaz problemele curente ale colectivitilor locale n care funcioneaz. 147 Idem. 148 Ibidem. 149 Art. 71 din Legea nr. 215/2001 stabilete c n exercitarea atribuiilor sale, primarul emite dispoziii cu caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii numai dup ce sunt aduse la cunotina public sau dup ce a fost comunicate persoanelor interesate, dup caz. 150 A se vedea art. 10 din Legea comunal, publicat n Monitorulul-Jurnalul Oficial al Princi patelor Unite Romne, nr. 75 din 1/13 aprilie 1864, care prevedea c fiecare comun este datoare a avea o cas numit Primrie. 151 A se vedea art. 125 din Constituia Regatului rilor de Jos, care prevede o delegaie permanent, art. 259 din Constituia Republicii Portugalia stabilete un comitet regional (organ colegial executiv) i art. 121 din Constituia Republicii Italiene, ce prevede c organele regiunii sunt: consiliul regional, junta i preedintele acestuia, n Les constitutions de lEurope des Douze, op. cit. p. 295 i urm.

20

2. Regimul instituit de normele constituionale pentru administraia public local Constituia Romniei, republicat , instituie la nivelul administraiei publice locale, prin normele art. 120-123, regimul (administrativ) de descentralizare,152 n fapt un regim administrativ specific, o form a acestui sistem de organizare administrativ, cel al descentralizrii administrative teritoriale, 153 revenindu-se, astfel, la o instituie tradiional romneasc cu valoare de principiu constituional.154 Acest regim al descentralizrii, aa dup cum arat un autor, vizeaz s descompun, ntr-un mod original, dialectica dintre unu i multiplu, n sensul c descentralizarea respect unitatea i indivizibilitatea naional (proclamat constituional) i simultan ncurajeaz diversitatea local (organizat legislativ), determinnd, astfel un mod de amenajare a puterii n cadrul statului. 155 n acest sens, sunt edificatoare dispoziiile art. 120 din Constituie, care precizeaz c administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiul autonomiei locale, ceea ce este, n opinia unui autor, n spiritul doctrinei administrative contemporane, ca i a doctrinei romneti interbelice, considerat un veritabil drept acordat colectivitilor locale .156 Ideea de autonomie local, precizeaz Anibal Teodorescu, atrage dup sine descentralizarea administrativ, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea un sistem care implic autonomia.157 Altfel spus, caracteristica esenial a descentralizrii este autonomia local.158 n fond, autonomia local reprezint, exclusiv, rezultatul unui transfer de atribuii de natur administrativ, de la nivel central la nivel local, legiuitorul organic, definind-o c este administrativ159 i financiar ceea ce face, astfel, s se sublinieze o realitate incontestabil. Adic, fa de descentralizarea politic caracteristic statelor federale, descentralizarea rmne totdeauna de natur administrativ n Romnia, stat unitar i indivizibil (art. 1, alin (1) din Constituie). Faptul c ne aflm n prezena unui regim de descentralizare administrativ, bazat pe principiu subsidiaritii160, este demonstrat i de alte argumente caracteristice acestuia, cum sunt: 1. Recunoaterea, prin dispoziiile constituionale ale art. 120, a unitilor administrativ-teritoriale, ntr-o dubl ipostaz: a. ntr-o prim ipostaz, comunele, oraele i judeele sunt uniti administrativteritoriale ale statului, potrivit dispoziiilor art. 3, alin. (3) din Constituie, n care administraia public se realizeaz prin servicii publice deconcentrate, conduse de prefect (art. 123, alin. (2) din Constituie). b. n cea de-a doua ipostaz, la recunoaterea implicit a unitilor administrativteritoriale, ca entiti distincte, respectiv, comune i orae, ce constituie, astfel, un prim nivel, nivelul de baz, al autonomiei locale, precum i judeele formate din grupri teritoriale ale colectivitilor locale de baz reprezentnd cel de-al doilea nivel al administraiei locale.161
152 153

Ioan Vida, op. cit., p. 18. a se vedea i Paul Negulescu, op. cit., vol. I, p. 610. Idem, p. 19 i urm. 154 A se vedea, J. H. Vermeulen,, op. cit., p. 30 i urm. 155 Jacques Baguenard, La dcentralisation. Que sais-je?, Presses Universitaires de France, 5e dition corige, Paris, 1996, p. 6. 156 Dana Apostol. op. cit., Revue Roumaine de Sciences Juridiques, nr. 1/1997, p. 4. 157 Anibal Teodorescu, op. cit., p. 286. 158 Dana Apostol, op. cit., p. 5. 159 A se vedea art. 4, alin. (1) din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001. 160 A se vedea art.7 alin (1) din Legea nr. 215/2001. 161 A se vedea Ioan Vida, op. cit., p. 192.

21

2. Tradiional, colectivitile locale, prin care sunt desemnate comunele, oraele i judeele, reprezint persoane (juridice) publice descentralizate, care sunt definite prin teritoriu aferent, atribuiile pe care le exercit, alegerea organelor lor reprezentative prin vot universal, direct162 ca i prin dotarea acestora cu resursele necesare.163 n susinerea punctului de vedere emis, credem c mai pot fi amintite i dispoziiile art. 73, alin (3), lit. o din Constituie (ce stabilesc c organizarea administraiei locale, a teritoriului, precum i regimul general privind autonomia local, se reglementeaz prin lege organic), conform crora, n opinia altui autor, se ntrevede posibilitatea ca n viitor administraia local s fie reglementat n mod distinct de organizarea teritoriului. Adic, legiuitorul va putea opera o reglementare specific a organizrii administraiei locale n colectiviti distincte, altele dect cele existente n prezent, ca i o nou distribuie teritorial a competenelor administrative ale statului, inclusiv prin modificarea structurii unitilor administrativ teritoriale. 164 Cu alte cuvinte, Constituia admite posibilitatea stabilirii unitilor administrativ-teritoriale ale statului prin suprapunere cu colectivitile locale care le compun sau prin delimitarea unor colectiviti locale, componente ale unitilor administrativ-teritoriale. 165 ntr-o alt opinie, referindu-se, de aceast dat, la prevederile art. 120 din Constituia Romniei, se arat c legiuitorul nostru constituant consacr dubla natur a autoritilor comunale i oreneti alese, ceea ce reflect dubla natur a comunei i oraului: colectivitate i unitate administrativ-teritorial.166 n acelai plan, Jean Rivero, menionnd caracterele juridice ale comunei (rurale i urbane), subliniaz dubla natur a acesteia, respectiv aceea de colectivitate descentralizat i totodat, de circumscripie teritorial. 167 Sintetiznd, considerm c prima opinie exprima cel mai bine intenia legiuitorului constituant, ntruct, n prezent constatm suprapunerea unitilor administrativ-teritoriale ale statului i a colectivitilor locale care le compun. Acest fapt are drept urmare i mprirea administraiei publice, la nivel teritorial, n dou componente: 1. administraia public de stat (reprezentat prin serviciile descentralizate ale ministerelor i celorlalte organe centrale) i 2. administraia public local (reprezentat prin autoritile administrative, autonome, alese). 168 Delimitarea acestor dou componente ale administraiei publice, n opinia noastr, o consecin a existenei regimului de descentralizare administrativ, se realizeaz prin evidenierea regimurilor diferite ce se aplic fiecreia dintre componente. Primei, constituit din ansamblul serviciilor administraiei centrale de specialitate, ale statului, inclusiv prefectul, i se aplic un regim deconcentrat, iar celei de-a doua componente, reprezentnd autoritile colectivitilor locale, un regim 169 descentralizat.
162 163

Georges Vedel, Pierre Delvolve, Droit administratif, p. U.F., 1982, p. 915. Charles Debbasch, op. cit., p. 160. n acelai sens i Pierre Pactet, Institutions politiques. Droit Constitutionnel, 16e dition, Armand Colin, 1997, p. 48 i urm. potrivit cruia descentralizarea teritorial este caracterizat, printre altele, i de faptul c organele nsrcinate s administreze colectivitatea dispun de o veritabil putere de decizie i de resurse financiare. 164 A se vedea Ioan Vida, op. cit., p. 192. 165 Idem. n acelai sens i Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice , vol. II, Editura Fundaia Chemarea Iai, 1992, p. 44 care vorbind despre descentralizarea teritorial spune c ea const n recunoaterea unei anumite autonomii colectivitilor locale, deci circumscripiilor administrative sau teritoriale, care pe temeiul autonomiei i n condiiile legii, se administreaz ele nsele. 166 A. Iorgvan, op. cit., p. 222. 167 J. Rivero, op. cit., Editura 2e , p. 317. 168 A se vedea Ioan Vida, op. cit., p. 167, 168 i 192, care afirm c serviciile exterioare ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale de specialitate ale administraiei publice nu fac parte din administraia public local, ci din administraia teritorial a statului. Acestor servicii, arat n continuare autorul, le este aplicabil principiul desconcentrrii serviciilor publice, iar colectivitilor locale, ca i autoritilor acestora, principiul autonomiei locale, ceea ce duce implicit la susinerea punctului nostru de vedere exprimat n legtur cu existena i a unui regim subsidiar de co-administrare la nivel local. 169 Idem. A se vedea i C. L. Popescu, op. cit., Dreptul, nr. 5/1998, p. 51, 52.

22

Se poate observa c cele dou componente ale administraiei publice se constituie n dou subsisteme distincte, care, fr a fi izolate, se interfereaz, aflndu-se chiar ntr-o relaie de interdependen. n acest sens, relaiile dintre administraia public central de specialitate, n fapt i n drept, serviciile publice desconcentrate ale acesteia i autoritile administraiei publice descentralizate, sunt relaii specifice de colaborare, cooperare i conlucrare, ce se constituie, n spiritul doctrinei constituionale contemporane, ntr-un regim de coadministrare,170 n vederea realizrii utilitii publice, a interesului general i a acelui local, ntr-o perspectiv filosofic, binele comun, 171 avnd, n acelai timp, i o tendin centrifug care apropie administraia de administrai. Regimul de co-administrare, specific administraiei publice de la nivel local, apare, n opinia noastr i ca o consecin fireasc a principiului fundamental, proclamat n Constituia Romniei,republicat i deja invocat, al unitii statului romn (art. 1, alin. (1)). n acest sens, regimul de co-administrare relev faptul c administraia public reprezint o unitate de interese, generale i locale , ceea ce subliniaz c aplicarea principiilor constituionale enunate de art. 120, al autonomiei locale i cel al descentralizrii serviciilor publice, nu poate aduce atingere caracterului de stat naional unitar al Romniei.172 3. Potrivit dispoziiilor constituionale ale art. 121, alin. (2) i 122 din Constituia Romniei, este pus n eviden i o alt caracteristic a descentralizrii administrativteritoriale, i anume existena unor autoriti, alese, ce funcioneaz n condiiile legii ca autoriti autonome, care au dreptul i capacitatea de a rezolva se a gestiona, n cadrul legii, n nume propriu i n interesul populaiei locale, o parte important a treburilor publice.173 4. Autonomia local, aa cum menionam, caracteristic esenial a descentralizrii administrative, nu este numai un principiu constituional enunat, ci i unul garantat prin dreptul conferit autoritilor administraiei publice locale de a administra proprietatea public ce aparine comunei, oraului sau judeului (art. 136, alin. (4) din Constituie), precum i prin dreptul la resurse proprii i suficiente de care pot s dispun liber n exerciiul competenelor lor, legiuitorul constituant, reglementnd, n acest scop, dreptul autoritilor administraiei publice locale de a stabili impozite i taxe locale i de a elabora, aproba i executa bugetul local (art. 138, alin. (4) i 139, alin. (2) din Constituie). 5. Prezena prefectului, ca reprezentant al guvernului pe plan local, ca autoritate administrativ desconcentrat,174 de tutel administrativ,175 justificat prin locul i rolul atribuit de legiuitorul constituant de a efectua controlul din partea statului176 asupra activitii autoritilor administraiei publice locale (art. 123, alin. (5) din Constituie) este, n sfrit, un alt aspect specific al descentralizrii administrative.

170

A se vedea Marcel Prelot, Institutions politiques et droit constitutionnel, 5e dition, Dalloz, Paris, 1972, p. 243. n acelai sens i Bernard Chantenbout, Droit constitutionnel et science politique, Edition Armand Colin, Paris, 5e, 1982, p. 64. 171 A se vedea J. Rivero, p. Waline, Droit administratif, 14e ditions, Dalloz, 1992, p. 10. 172 A se vedea, art. 2, alin. (2) din Legea administraiei publice locale, nr. 215/2001. 173 A se vedea Carta (Convenia) european a autonomiei locale, art. 3, pct. 1. Consiliul Europei, Charte europeenne de lautonomie locale. Strasbourg, 15 oct. 1985. Serie des Traites Europens, nr. 122, Edition Feuvrier, 1991. 174 A se vedea Ioan Vida, op. cit., p. 168 i urm 175 Idem., p. 192. Antonie Iorgovan, op. cit., vol. IV, p. 276, l definete ca autoritate a controlului de tutel administrativ. Potrivit art. 8, pct. 1, din Carta european a autonomiei locale , noiunea de tutel administrativ este nlocuit cu cea de control administrativ. 176 Ibidem, p. 169 i urm.

23

3. Caracteristicile administraiei publice locale Analiza dispoziiilor constituionale referitoare la administraia public local, 177 a prevederilor legii administraiei publice locale, 178 a celor ale legii alegerilor locale, 179 precum i a unor opinii exprimate n doctrina romneasc, pun n eviden principalele caracteristici ale administraiei publice locale, astfel: 1. Administraia public local nu mai este o administraie de stat, ci o structur administrativ care permite colectivitilor locale s-i rezolve treburile publice locale prin autoriti administrative proprii, sub controlul autoritilor centrale (art. 121-123 din Constituie).180 2. Administraia public local are la baza organizrii i funcionrii sale principiul autonomiei locale i cel al descentralizrii serviciilor publice, 181 reprezentnd expresia regimului descentralizrii administrative aplicat la nivelul administraiei publice romneti. 3. Administraia public local cuprinde n sfera sa autoritile administrative autonome: comunale, oreneti i judeene, consiliile locale i primarii, consiliul judeean (dar i preedintele consiliului judeean) i serviciile publice organizate n subordinea ori sub autoritatea acestor autoriti publice locale (art. 121-122 din Constituia Romniei, art. 83, 87 i art. 113-120 din Legea administraiei publice locale, nr. 215/2001). 4. Raporturile dintre administraia public organizat la nivelul comunelor i oraelor i cea de la nivelul judeului au la baz principiile autonomiei, legalitii i colaborrii n rezolvarea problemelor comune, n relaiile dintre ele nu exist raporturi de subordonare (art. 6 din Legea nr. 215/2001). 5. Relaiile administraiei publice locale cu administraia public central de specialitate i respectiv cu serviciile publice desconcentrate ale acesteia, sunt relaii specifice de colaborare, cooperare i conlucrare, ce se constituie ntr-un regim de coadministrare.182 6. Administraia public local rezolv treburile publice locale i realizeaz servicii publice de interes judeean, prin autoriti administrative, alese, i prin referendum local, n condiiile legii. Cu alte cuvinte, puterea lor nu provine din puterile statului, ci, din contr, i trage fora sa din voina alegtorilor locali pe care i reprezint i n numele crora acioneaz.183

177 178

Seciunea a 2-a a capitolului V din Titlul III al Constituiei Romniei, art. 120-123. Avem n vedere aici Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, publicat n Monitorul Oficial nr. 204/2001 dar i celelalte acte normative care au fost abrogate de ctre aceasta cum a fost Legea administraiei publice locale, nr. 69/1991, publicat n Monitorul Oficial nr. 238 din 28 noiembrie 1991, republicat n temeiul art. III din legea nr. 24 din 13 aprilie 1996, publicat n Monitorul Oficial nr. 76 din 13 aprilie 1996, dndu-se articolelor i aliniatelor numerotarea corespunztoare. Legea administraiei publice locale nr. 69/1991 a fost modificat i completat prin Ordonana de Urgen nr. 22/1997, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 105 din 29 mai 1997. Prin Decizia Curii Constituionale nr. 83 din 19 mai 1998 referitoare la excepia de neconstituionalitate a Ordonanei e Urgen nr. 22/1997, a fost declarat neconstituional ntruct contravine art. 114, alin. (4) din Constituia Romniei, ncetndu-i efectele la data publicrii sale, publicat n Monitorul Oficial nr. 211 din 8 iunie 1998. 179 Legea nr. 70 din 26 noiembrie 1991 a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 239 din 28 noiembrie 1991. republicat n temeiul art. II din Legea nr. 25 din 12 aprilie 1996, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 77 din 13 aprilie 1996, dndu-se capitolelor, articolelor i alineatelor numerotarea corespunztoare, ulterior modificat. 180 A se vedea, n acest sens i Ioan Vida, op. cit., p. 128. 181 Art. 120 din Constituia Romniei. 182 A se vedea i art. 132, alin. (2) din Legea nr. 215/2001, care precizeaz c ntre prefeci, pe de o parte i consiliile locale, judeene i primari, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare. n prezent, art.132 din Legea 215 este abrogat prin reglementarea distinct a instituiei prefectului, n Legea 340/2004. 183 Art. 120, alin. (1) i 121, alin. (2) din Constituie, art. 10 din Legea nr. 69/1991, republicat. A se vedea i Mircea Preda, Curs de drept administrativ. Partea special, Editura Calistrat Hoga, 1995, p. 295 i urm.

24

7. Administraia public local este un concept ce desemneaz un corp de funcionari publici care presteaz servicii publice pentru colectivitatea naional i pentru colectivitile locale.184 Seciunea IV. Rolul administraiei publice locale Pornind de la sensul literar al cuvntului rol, acesta, printre multiplele nelesuri care le are, semnific atribuia, sarcina ori misiunea care i revine cuiva n cadrul unei aciuni.185 innd seama de elementele care constituie conceptul de administraie public local, menionate anterior,186 considerm c, nainte de a discuta cu privire la rolul administraiei publice locale, se impune s identificm menirea acesteia n contextul dispoziiilor constituionale. n acest sens, din analiza textelor art. 121 i 122 din Constituia Romniei, se poate aprecia c rolul administraiei publice locale , const, n principal, n a rezolva treburile publice i a asigura, n acest cadru, interesele colectivitilor locale , conform nevoilor i cerinelor exprimate de acestea, strns legate de specificul unitii administrativ-teritoriale de care ele aparin. Apoi, din analiza dispoziiilor generale ale Legii nr. 215/2001 a administraiei publice locale i, n mod deosebit, a art. 3, alin. (1), rezult c menirea administraiei publice locale este de a rezolva i de a gestiona, prin autoritile sale autonome, n nume propriu i sub responsabilitatea lor, o parte important a treburilor publice, n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint. Iat, deci, c att normele constituionale ct i cele legale identific acelai rol pentru administraia public local. Totui, numai enunarea misiunii, a rolului administraiei publice locale romneti, fr a constata i care sunt funciile acesteia, nu ar fi dect o subliniere cu caracter de generalitate, fr argumente. Ca atare, cu privire la funciile administraiei publice locale, trebuie s observm c raportul funcie-rol este acelai ca de la mijloc (sau instrument) concret, la misiunea ncredinat. n acest cadru, remarcm chiar de la nceput, c evidenierea dihotomiei rolfuncie n contextul actual al dispoziiilor Constituiei Romniei, nu se poate limita numai la studierea problematicii organizrii i funcionalitii efective a activitii administraiei publice locale, ci dimpotriv, ea presupune o analiz global, general, raportat la unele dintre cele mai importante principii fundamentale ale statului de drept:187 principiul separaiei/echilibrului puterilor n stat, al autolimitrii prerogativelor statului sau al limitrii guvernanilor prin instituii publice 188 i respectul drepturilor i libertilor fundamentale. Analiza raportului rol-funcie, dup cum i a fiecruia dintre principiile amintite, considerm c mai presupune i identificarea relaiilor dintre instituiile politice ale statului, respectiv instituiile politice ale acestuia i sistemul nou creat de administraia public local, dup cum i clarificarea acestora, n sensul c ele au menirea de a pune n lumin i un alt gen de relaii ntre interesul general i interesul local, ntre interesul local i interesul individual. Avnd n vedere aceste consideraii, credem c fundamentarea de ctre constituant a administraiei publice locale pe baza principiilor autonomiei i descentralizrii serviciilor publice, ct i pe principiile prevzute de lege ale eligibilitii autoritilor administraiei publice locale, legalitii i consultrii cetenilor n problemele
184 185

A se vedea Ioan Vida, op. cit., p. 127. Dicionarul limbii romne, op. cit., p. 813. 186 A se vedea seciunea I din Capitolul II. 187 A se vedea Ioan Muraru, op. cit., p. 143 i urm. 188 A se vedea Maurice Duverger, Institutions politiques et droit constitutionnel, Themis, Presses Universitaires de France, Paris, 1966, 9eme, p. 217-220, potrivit cruia descentralizarea teritorial divide puterea guvernanilor.

25

locale de interes deosebit, reprezint, mai nainte de toate, reflectarea, pe plan local, a organizrii statului romn ca un stat de drept democratic. Aceasta rezult din faptul c democraia implic: un sistem pluralist 189, voina colectivitilor exprimat prin alegeri libere i corecte, responsabilitatea autoritilor locale, obligaia lor de a se conforma legilor. Pe cale de consecin, principiul separaiei/echilibrului puterilor n stat, ca principiu transpus pe plan local, este evideniat, n opinia noastr, pe de o parte, prin colaborarea dintre sistemul administraiei publice centrale (prin serviciile sale desconcentrate) i cel al administraiei publice locale (co-administrarea) dar i prin controlul de legalitate exercitat de un reprezentant al autoritii executive asupra activitii autoritilor administraiei publice locale. Pe de alt parte, el rezult din clarificarea i distincia realizat de ctre legiuitor n privina autoritilor administraiei publice locale, ca autoriti deliberative, consiliile i autoriti executive, primarii (art. 21, alin. (1) din Legea administraiei publice locale, nr. 215/2001). Raportndu-ne la problematica autolimitrii prerogativelor statului (prin instrumentele conferite administraiei publice centrale), putem remarca, c n mod deliberat constituantul a redus simitor gradul de intervenie i de competen al autoritilor administraiei publice centrale de specialitate, n plan local, n favoarea autoritilor administraiei publice locale, recunoscnd interesul local al colectivitilor din unitile administrativ-teritoriale, ca pe un interes distinct, renunndu-se, astfel, la uniformizarea nevoilor acestor colectiviti. Acest fapt, considerm c nu intr n contradicie cu recunoaterea i realizarea efectiv a interesului general, naional, care are preeminen fa de interesul local i pe care-l subordoneaz chiar, reflectnd i n acest fel, organizarea unitar a statului romn. Totui, prin organizarea administraiei publice romneti pe baza principiilor constituionale ale autonomiei locale i descentralizrii serviciilor publice, sunt de semnalat elemente care aduc atenuri conceptului tradiional de stat unitar simplu,190 dar care nu-l transform ntr-un stat unitar complex,191 deoarece statul unitar nu este incompatibil cu descentralizarea .192 Acestea sunt elemente de descentralizare administrativ,193 puse n eviden prin autoriti descentralizate, autonome, alese, respectiv autoriti ale administraiei publice locale asupra crora statul exercit tutela administrativ.194 n acelai plan, credem c poate fi invocat i aplicarea principiului limitrii puterilor guvernanilor, n sensul c autonomia local scoate de sub influena guvernanilor problemele locale, transferndu-le autoritilor administrative autonome, alese de ceteni, crendu-se o pluralitate de centre de decizie, 195 guvernanii nemaiavnd, astfel, deplintatea competenelor locale. Menionm, de asemenea, raporturile care se realizeaz, pe baza principiilor constituionale, precum i ale celor legale, ntre autoritile administraiei publice locale i instituiile politice, cu privire la obligaiile ce le revin acestor autoriti de a respecta drepturile i libertile fundamentale ale cetenilor.

189 190

Ioan Muraru, op. cit. p. 144. Idem. 191 A se vedea Marcel Prelot, op. cit., p. 241-243. Cu privire la statul unitar complex Cristian Ionescu face aprecierea c este una din formele imperfecte ale categoriei de stat unitar, a se vedea Cristian Ionescu, Drept constituional i instituii politice, vol. I, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1997, p. 76. 192 A se vedea Ion Deleanu, op. cit., vol. I, p. 132 i urm. 193 Idem; autorul precizeaz conceptul de descentralizare n sensul recunoaterii autonomiei i competenei de decizie, n anumite limite, organelor constituite n subdiviziunile teritoriale ale statului. 194 A se vedea Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida, op. cit., p. 275. 195 A se vedea Maurice Duverger, op. cit., p. 219.

26

Astfel, pentru a concretiza aceast tez, exemplificm cu principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice locale (consiliile locale, consiliile judeene i primarii), a crei aplicare apreciem c are un puternic impact n viaa politic romneasc, prin sublinierea pluralismului i a dreptului dea alege i a fi ales al ceteanului romn la orice nivel de decizie. Totodat, prin organizarea i funcionarea administraiei publice locale din Romnia, pe baza principiilor fundamentale i a celor legale deja amintite, se creeaz i cadrul propice apropierii tot mai mari dintre ceteni i autoritile locale pe care le aleg, n scopul satisfacerii oportune i celerice a nevoilor i intereselor membrilor colectivitilor locale. Mai mult de att, prin atingerea acestui deziderat sporete posibilitatea ca cetenilor s li se poat apra i respecta drepturile i libertile lor fundamentale de ctre autoritile locale care i-au aezat n centrul preocuprilor lor cetenii cu problemele i interesele acestora. 196 Reunind parc toate aceste argumente, Paul Negulescu aprecia c este incontestabil c instituiile municipale joac un rol foarte important n destinele unei ri, influena lor se resimte asupra bunei stri generale i chiar a vieii politice. n organizarea vieii locale acest principiu este cel mai uor de dovedit ca oriunde. Cnd n oraul su ceteanul constat c legalitatea domin, cnd instituiile locale se bucur de cea mai mare libertate, desigur c se nate ntr-nsul spiritul de independen i de demnitate.197 Tot n acest sens, Alexis de Tocqueville, pentru a ntri i a completa cadrul democraiei locale, subliniind astfel i contribuia vieii locale la dezvoltarea democraiei, arta c Totui, fora popoarelor libere rezid n comun. Instituiile comunale nseamn pentru libertate ceea ce colile primare nseamn pentru tiin; ele o pun la ndemna poporului, i inoculeaz acestuia din urm gustul pentru utilizarea lor panic i l deprind s se foloseasc de ele. Fr instituii comunale, o naiune poate s-i formeze un guvern liber, dar nu posed spiritul de libertate.198 n consecin, putem considera c administraia public local, n sistemul constituional romnesc, se constituie ntr-un mecanism distinct, ntr-o instituie fundamental a societii romneti contemporane, a crei organizare i funcionare implic, pe de o parte, rezolvarea treburilor publice i asigurarea realizrii intereselor i nevoilor specifice ale colectivitilor locale, iar, pe de alt parte, transpunerea n via a principiilor statului de drept i ale democraiei n plan local. Raportat la instrumentele concrete, la domeniile de activitate ce stau la ndemna autoritilor administraiei publice locale, potrivit competenelor stabilite prin legea administraiei publice locale, pentru realizarea acestor deziderate i ndeplinirea efectiv a rolului stabilit de constituant i legiuitor, apreciem c autoritile locale alese exercit urmtoarele funcii: a) funcia de dezvoltare a democraiei locale i a vieii politice locale; b) funcia de garant al respectrii drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor pe plan local; c) funcia de limitare a puterii guvernanilor pe plan local prin transferarea rezolvrii problemelor locale ctre colectivitile locale; d) funcia de rezolvare a treburilor publice i organizare a serviciilor publice de interes local, n vederea satisfacerii nevoilor i intereselor locale; e) funcia de organizare a executrii i executarea n concret a legii, prin asigurarea realizrii interesului general n plan local i armonizarea acestuia cu interesul local;
196

A se vedea art. 68, alin. (1), lit. a din Legea nr. 215/2001, republicat, care stabilete, printre atribuiile primarului, i pe aceea de a asigura respectarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor. 197 A se vedea Ion Gh. Vntu, Prefaa semnat de Paul Negulescu la Comuna, studiu critic i comparativ, Institutul de arte grafice Bucovina, Bucureti, 1928, pag. II. 198 Alexis de Tocqueville, Despre democraie n America, Editura Humanitas, Bucureti, vol. I, 1995, p. 107.

27

f) funcia economico-financiar, prin administrarea patrimoniului local i stabilirea de impozite i taxe locale. Acestea pot fi ns concretizate n trei mari funcii ale administraiei publice locale i anume: cea politic (lit. a, b, c); administrativ (lit. d i e) i economico-financiar (lit. f). Sintetiznd cele expuse, n opinia noastr administraia public local este un ansamblu de autoriti administrative autonome alese, care n regim de putere public rezolv treburile publice din comune, orae i judee i presteaz ctre colectivitile respective servicii publice de interes local, exercitnd i funcii de natur politic, administrativ i economic-financiar. C. Structura tematic : 1.Dreptul administrativ. Evoluia, obiectul, trsturile i definiia dreptului administrativ romn. 2. Administraia public n contextul Constituiei Romniei . Precizri terminologice, noiunea de administraie public, sfera administraiei publice, funciile administraiei publice i caracteristicile acesteia. 3.Izvoarele, normele i raporturile dreptului administrativ . Legturile dreptului administrativ cu alte ramuri ale dreptului. 4. Patrimoniul statului i patrimoniul unitilor administrativ teritoriale. Noiunea de proprietate i patrimoniu, domeniul public al statului i domeniul public al unitilor administrativ teritoriale, domeniul privat al statului i domeniul privat al unitilor administrativ teritoriale. 5.Poliia administrativ. Consideraii generale, noiunea de poliie administrativ, autoritile de poliie, limitele puterii de poliie, extinderi excepionale ale puterii de poliie. 6. Serviciul public. Funcia public i funcionarul public . Noiunea , trsturile i definiia serviciului public. Noiunea, trsturile i definiia funciei publice. Funcionarul public. 7.Activitatea autoritilor administraiei publice . Consideraii generale , sfera activitii autoritilor administraiei publice, definiia actelor administrative, trsturile caracteristice actului administrativ, clasificarea actelor administrative, condiiile de legalitate ale actelor administrative, efectele juridice ale actelor administrative;Contractele administrative.8. Controlul administraiei publice. Necesitatea i scopul controlului administraiei publice, noiunea de control, obiectul i coninutul controlului administrativ, autoritile administrative care realizeaz controlul administrativ .Modalitile , formele, finalizarea i efectele controlului administrativ. 8.Rspunderea administrativ contravenional . Rspunderea contravenional i evoluia regimului juridic contravenional, definiia i trsturile contraveniei, subiectele rspunderii contravenionale i cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei. Prescrierea. Sanciunile contravenionale, procedura contravenional n contextul prevederilor Ordonanei Guvernului nr. 2/2001. 9. Contenciosul administrativ. Noiunea de contencios administrativ, evoluia istoric a contenciosului administrativ romn, contenciosul administrativ organizat de Legea nr.554/2004, subiectele de sezin,tutela administrativ, excepia de nelegalitate, actele nesupuse controlului i limitele controlului, actele administrativ jurisdicionale. Procedura de soluionare a cererilor n contenciosul administrativ. Procedura de executare. Obligaia executrii. Instana de executare. 10. Centralizare i descentralizare. Precizri prealabile. Concentrarea. Descentralizarea. Centralizarea i descentralizarea n administraia public din Romnia.

28

11. Preedintele Romniei. Consideraii privind rolul, atribuiile, actele i rspunderea juridic Preedintelui. Serviciile din subordinea Preedintelui Administraia prezidenial. 12. Guvernul Romniei. Rolul, constituirea i investirea Guvernului. Organizarea i funcionarea Guvernului. Rspunderea Guvernului. Raporturile Parlamentului cu Guvernul. 13. Ministerele i celelalte organe centrale de specialitate ale administraiei publice. Locul, rolul, atribuiile, organizarea i funcionarea ministerelor. Organele centrale de specialitate autonome ale administraiei publice. Administraia teritorial. 14. Statutul autoritilor administraiei publice locale . Noiune de autoritate a administraiei publice locale. Statutul juridic i trsturile mandatului aleilor locali. Condiiile de eligibilitate, dobndirea i coninutul mandatului aleilor locali. Protecia mandatului aleilor locali. 15. Atribuiile autoritilor administraiei publice locale . Caracteristicile i clasificarea atribuiilor; Atribuiile proprii i atribuiile delegate ale autoritilor administraiei publice locale. III. Bibliografie selectiv: 1. Corneliu Manda, Drept administrativ Tratat elementar . Ediia a II-a revzut i adugit. Lumina Lex, 2002, vol. I i II. 2. Corneliu Manda, Cezar Manda, Dreptul colectivitilor locale, Lumina Lex, 2002. 3. Corneliu Manda, Cezar Manda, Administraia public local din Romnia. Lumina Lex, 1999. 4. Corneliu Manda, tiina administraiei. Lumina Lex, 2004. 5. Constituia Romniei, republicat, 2003. 6. Legea nr.90/2001, republicat, privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor. 7. Legea nr.215/ 2001 privind administraia public local.

29