Valentin Paul Neamţ

Tratat
de
drept administrativ
vol. I

1
2
 Tratat
de
drept administrativ
vol. I

3
4
 Valentin Paul Neamţ

Tratat
de
drept administrativ
vol. I

Editura
Anul

5
Descrierea CIP a Bibliotecii Naţionale a României
Paul Valentin Neamț

6
 PREFAŢĂ

Lucrarea de faţă îşi propune a fi utilă celor care studiază

disciplina Drept administrativ.
Propunem o abordare simplă şi sistematizată a
instituţiilor fundamentale.
Ca primă direcţie de cercetare este consacrată o succintă
introducere în studiul disciplinei, începând cu definirea
principalelor noţiuni cu care aceasta operează, urmată de
identificarea definiţiei şi a trăsăturilor sale şi cu o analiză a
izvoarelor, a raporturilor de drept administrativ.
O parte importantă este destinată organizării
administraţiei publice, adică autorităţilor care realizează
administraţia publică. Sunt precizate aspecte esenţiale care
definesc structurile administrative ale administraţiei publice
centrale şi locale.
În continuare se face o analiză a controlului actelor
administrative de către autoritatea judecătorească.
S-a urmărit ca bibliografia indicată să fie de un real folos
care să permită celor interesaţi aprofundarea aspectelor
definitorii ale acestei discipline.

7
8
 TEMA I
DEFINIŢIA ŞI IZVOARELE DREPTULUI
ADMINISTRATIV

I. NOŢIUNI GENERALE PRIVIND DREPTUL

ADMINISTRATIV ȘI ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

Dreptul administrativ poate fi definit ca ramura dreptului

public care reglementează, concret sau cu valoare de principiu,
relaţiile sociale din sfera administraţiei publice, precum şi pe
cele de natură conflictuală dintre autorităţile publice sau
structuri private, investite cu autoritate publică, pe de o parte şi
cei vătămaţi în drepturile lor prin actele administrative ale
acestor autorităţi, pe de altă parte.
În obiectul de reglementare al dreptului administrativ intră
astfel două categorii de relaţii sociale:
• Relaţii de administrare activă: administraţie în lucru,
care se caracterizează prin punerea în executare a legii sau prin
prestarea de servicii publice, în limitele legii.
• Relaţii de administraţie conflictuală: care vizează
litigiile apărute între administraţie şi administraţi.
Orice analiză a dreptului administrativ se bazează de
regulă pe calificarea acestuia ca fiind o ramură a Dreptului
public.
Legat de această calificare se impune a fi făcută distincţia
dintre dreptul public şi cel privat.1
Deşi în timp s-au formulat diverse criterii pentru
delimitarea acestora, celebră rămâne clasificarea făcută de
Ulpian, potrivit căreia dreptul public este cel care se referă la
organizarea statului roman, iar cel privat la interesele

1
I. Muraru, S. Tănăsescu, Interpretarea Constituției, Editura Lumina
Lex, București, 2002, p. 13
9
particularilor.2
Conform unei poziţii exprimate în doctrina interbelică,
dreptul public stabileşte normele după care urmează să
acţioneze, în limitele stabilite de lege, deţinătorii puterii publice,
în timp ce dreptul privat se ocupă de satisfacerea intereselor
particulare.
Cu alte cuvinte, toate regulile după care funcţionează viaţa
colectivă, pentru garantarea intereselor colective constituie
Dreptul public şi toate regulile după care se urmează viaţa
individuală constituie Dreptul privat. 3
Dreptul public cuprinde normele care se referă la
organizarea şi funcţionarea autorităţilor publice, raporturile
dintre aceste autorităţi, dintre stat şi particulari, precum şi
raporturile dintre state. Aceste norme sunt grupate în funcţie de
obiectul de reglementare în ramuri ale dreptului public, cum ar
fi: dreptul constituţional, dreptul administrativ, dreptul
financiar etc.
Dreptul privat determină raporturile dintre particulari, fie
dintre persoane fizice, fie dintre acestea şi persoane juridice ori
numai dintre persoane juridice, dar nu ca purtătoare ale puterii
publice, ci în nume personal, fiind vorba despre dreptul civil,
dreptul familiei, dreptul securităţii sociale etc.
Precizările cu privire la delimitarea de mai sus impun o
remarcă esenţială a doctrinei contemporane, bazată pe
convingerea că distincţia dintre dreptul public şi dreptul privat
nu trebuie absolutizată.
Tot mai mulţi specialişti sunt tentaţi să sublinieze că
această calificare tradiţională nu mai poate fi atât de riguroasă la
ora actuală, în condiţiile în care apar şi se dezvoltă noi ramuri de

2
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. I, ediția a III-a
restructurata, revăzută si adăugită, Editura All Beck, colecția Curs
universitar., 2001, p. 92
3
M. Văraru, Tratat de drept administrativ roman, Editura Librăriei Socec
& Co, Societate Anonima,.București,., 1928, p. 12
10
drept, ce capătă o amploare tot mai mare, necunoscute însă în
urmă cu decenii, dificil de încadrat într-una sau alta din cele
două categorii fundamentale: drept public sau drept privat.
Dreptul se grupează deci pe ramuri, în funcţie de obiectul
specific de reglementare, iar identificarea acestui obiect
reprezintă o sarcină a ştiinţei dreptului, în general, a ştiinţelor
juridice de ramură, în particular, operaţie care presupune
fundamentarea noţiunii centrale a fiecărei ramuri a ştiinţei
dreptului.
Astfel, în studiul Dreptului administrativ, ramură a
dreptului public, noţiunea de administraţie publică ocupă poziţia
centrală.
Termenul de administraţie desemnează o anumită
activitate a cuiva care ajută la cererea şi ordinul cuiva.4
Acest cuvânt derivă de la latinescul „minister” care
înseamnă servitor şi este în legătură cu cuvântul „magister” care
desemnează pe stăpân căruia i se subordonează servitorul şi pe
care acesta trebuie să-l slujească.5 Etimologic propoziţia „ad”
înseamnă „la, către”, „Administer” înseamnă deci ajutor al
cuiva, slujitor, executant.
Noţiunea de administraţie publică reprezentând noţiunea
fundamentală pentru dreptul administrativ, prezentarea
principalelor noţiuni cu care această disciplină operează va
începe firesc cu analiza acesteia.
Analiza noţiunii de administraţie publică presupune şi
lămurirea celor două sensuri ale sale.
Pe de-o parte, identificăm un sens funcţional, material,
atunci când folosim noţiunea de administraţie publică cu
înţelesul de activitate desfăşurată de anumite structuri

4
Al. Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Universitatea
Atheneum, Facultatea de Drept, Bucureşti 1991,pag. 1
5
Mihai T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Universitatea
Creştină „Dimitrie Cantemir” Facultatea de Drept, Bucureşti 1994,pag. 15

11
administrative.
Pe de altă parte, identificăm un sens organic, atunci când
folosim aceeaşi noţiune pentru a delimita respectivele structuri
administrative, deci când ne referim la organele care realizează
această activitate, utilizând formularea simplificată de
administraţie publică şi nu pe cea mai dezvoltată, dar prezentând
aceeaşi semnificaţie, de autorităţi ale administraţiei publice.
Sub aspect funcţional, administraţia publică reprezintă
activitatea de organizare a executării şi de executare în concret
a legilor, urmărindu-se satisfacerea interesului public prin
asigurarea bunei funcţionări a serviciilor publice şi prin
executarea unor prestaţii către particulari.
Sub aspect organizatoric, administraţia publică constă
într-un ansamblu de autorităţi publice prin care, în regim de
putere publica, se aduc la îndeplinire legile sau, în limitele legii,
se prestează servicii publice.
Administraţia poate fi particulară sau publică.
Administraţia publică este menită a fi în folosul şi interesul
general al comunităţii sau unei colectivităţi anume.
Administraţia publică nu se confundă, nu se identifică nici
cu administraţia de stat întrucât ea are o sferă mai mare de
cuprindere şi se realizează nu numai prin activitatea organelor
de statului, cât şi prin activitatea altor subiecţi, inclusiv a
organelor administraţiei publice locale, a regiilor autonome şi
societăţilor comerciale, a altor instituţii publice.
În mod frecvent întâlnim în doctrina juridică noţiuni ca
„administraţia” „administraţie de stat”, „activitate executivă” şi
mai nou „administraţie publică” autorii dându-l uneori înţelesuri
diferite alteori punând semnul egalităţii între unele dintre
acestea.6 În limbaj curent termenul de administraţie desemnează

6
Ion Vântu, Mircea Anghene, Mircea Străvoanu, Organele administraţiei
de stat în Republica Socialistă Română, editura Academiei, București, 1971,
p.23
12
fie unele compartimente organizatorice din structura unei unităţi
sau organ, fie activităţi ale acestora care nu au caracter
productiv.
Când se utilizează noţiunea de „administraţie de stat”
aceasta este circumscrisă de regulă la anumite organe ale statului
„organe de administraţie de stat” sau la anumite servicii publice
ale statului, activitatea administrativă. Unii autori precizează că
noţiunile de „activitate administrativă” şi „organe
administrative” pot fi desemnate şi prin termenii „activitate
executivă” respectiv „organe executive”. 7
Alţi autori fac însă distincţie netă între „administraţie de
stat” şi „activitate executivă” definind administraţia de stat ca
„activitate ce se desfăşoară pentru îndeplinirea în mod practic şi
concret a funcţiilor statului şi a sarcinilor organelor
administrative de stat.
În ceea ce priveşte activitatea executivă, în literatura de
specialitate au existat discuţii legate de conţinutul acesteia,
considerându-se de unii autori că în conţinutul său sunt cuprinse,
de fapt, două activităţi distincte: o activitate executivă propriu –
zisă şi o activitate de dispoziţie. În această viziune, se considera
că activitatea executivă propriu – zisă ar consta în aplicarea
directă a legii la cazurile concrete forma juridică de realizare a
acesteia fiind actul administrativ individual, iar activitatea de
dispoziţie ar consta în dreptul organului executiv de a lua măsuri
pentru aplicarea în concret a legii, forma juridică de realizare
fiind actual administrativ cu caracter normativ.
Într-un asemenea înţeles organele executive situate pe
treapta inferioară a sistemului, care nu au alte organe în
subordine, realizează numai o activitate executivă prin aplicarea
directă a legii la cazuri concrete, în timp ce organele situate pe o
treaptă superioară au, în afară de aplicarea legii un caz concret
şi dreptul de a da dispoziţii organelor subordonate. Acestea au

7
Ilie Iovănaş, Dreptul administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei,
Editura Didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1977, p.10
13
cu alte cuvinte, dreptul de a emite acte administrative cu caracter
normativ.
În primul caz, în care organul administraţiei este situat pe
treapta cea mai de jos a sistemului, nici nu se pune problema ca
acesta să emite norme obligatorii pentru un alt organ, întrucât nu
mai are în subordine un asemenea organ, după cum în cel de al
doilea caz, realizarea activităţii executive de către un organ
situat pe o treaptă superioară a sistemului nu înseamnă în mod
necesar şi conferirea competenţei de a emite acte administrative
cu caracter normativ. 8
În prezent marea majoritate a autorilor nu mai împărtăşesc
o asemenea înţelegere a activităţii executive, considerând-o ca
fiind o singură formă de activitate, execuţia şi dispoziţia nefiind
decât elemente ale acestei activităţi.
Cât priveşte „administraţia publică”de la început trebuie
să precizăm că ea se deosebeşte în primul rând de administraţia
particulară tocmai prin caracterul său public fiind prin aceasta
pusă în folosire şi înţelesul general al societăţii sau al unei
colectivităţi umane. Administraţia publică, nu se identifică însă
nici cu administraţia de stat întrucât ea nu are o sferă mai largă
de cuprindere şi se realizează nu numai prin activitatea organelor
statului, ci şi prin activitatea altor autorităţi publice care nu au
neapărat caracter statal inclusiv a regiilor autonome şi a
instituţiilor publice.

II. IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV

Teoria generală a dreptului împarte izvoarele de drept în

două categorii: izvoare materiale, care relevă condiţiile
materiale, concrete de existenţă care generează norma juridică şi

8
Mircea Preda, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, București,
2000, p. 7
14
izvoare formale, prin care se evocă formele de concretizare a
normei juridice, de exprimare propriu-zisă a dreptului.
Izvoarele formale, la rândul lor, sunt de două categorii: scrise
şi nescrise.

1. ANALIZA IZVOARELOR FORMALE NESCRISE ALE

DREPTULUI ADMINISTRATIV

1.1. NOŢIUNEA DE IZVOR AL DREPTULUI ADMINISTRATIV

Teoria dreptului analizează, pe fondul distincţiei dintre
„dat” şi „construit”, de regulă, două categorii de izvoare:
„izvoarele materiale (condiţiile de existenţă) şi izvoarele
formale (formele juridice de exprimare a voinţei guvernanţilor).
În cursurile universitare din perioada 1948-1989, s-a încetăţenit
practica analizării, pentru o ramură sau alta, doar a izvoarelor
formale, adică a categoriilor de acte normative, pe motiv că
„ştiinţa juridică socialistă” respinge tezele „dreptului burghez”,
după care şi practica judiciară ar fi un izvor de drept etc.
O cercetare a izvoarelor (surselor) dreptului care nu are în
vedere şi practica judiciară, cutumele impuse de viaţă este,
desigur, doar o cercetare parţială.
Doctrina juridică occidentală, în baza viziunilor
metodologice eliberate de dogmatismul ideologic, constant a
împărţit izvoarele dreptului administrativ în izvoare scrise şi
izvoare nescrise, în prima categorie incluzându-se: Constituţia,
legile, regulamentele, ordonanţele, tratatele etc., iar în categoria
a doua: cutuma, jurisprudenţa, principiile generale şi chiar
doctrina. Astfel, prin izvor de drept se înţeleg procedurile prin
care se elaborează regulile de drept.
Diversele tehnici pentru „fabricarea dreptului” - elaborare
spontană, care conduce la regulile cutumiare; elaborare prin
intermediul unei autorităţi publice, formându-se regulile scrise
al căror prototip este legea; elaborare de către judecători,
15
formându-se regulile jurisprudenţiale - au condus în mod firesc
la clasificarea, de mai sus, devenită clasică.
Cât priveşte izvoarele dreptului administrativ, ale
dreptului public în general, se reţine că acestea, în principiu, sunt
aceleaşi cu cele ale dreptului privat, deşi rolul şi autorii sunt
diferiţi. Pe de altă parte, specialiştii recunosc că în diversele
sisteme juridice naţionale se acordă importanţă diferită unui
izvor sau altul şi chiar în aceeaşi ţară într-o perioadă faţă de alta
anterioară; uneori, preponderente au fost normele scrise, alteori,
cele judiciare. Indiferent de pondere, un lucru este cert: practica
judiciară nu mai poate fi omisă din sfera izvoarelor dreptului
administrativ, cum s-a procedat între 1948-1989.9
În concluzie, identificăm, în consonanţă cu tradiţia
democratică românească şi cu experienţa occidentală, trei
categorii de izvoare ale dreptului administrativ:
a) izvoare scrise;
b) izvoare nescrise cutumiare
c) izvoare nescrise jurisprudenţiale.
Compararea lucrărilor de drept administrativ elaborate
după intrarea în vigoare a Constituţiei din 2003 ne îngăduie să
constatăm că cea mai mare parte a autorilor nu au putut depăşi
şablonul doctrinei specifice vechiului sistem politico-
constituţional, rămânând adepţii exclusiv ai izvoarelor scrise.
Un autor vorbeşte la trecut, despre „contribuţia jurisprudenţei la
dezvoltarea dreptului administrativ”, iar într-o altă lucrare se
exprimă speranţa că „în viitor aceasta ar putea să reprezinte un
izvor al dreptului administrativ”.10
Oarecum surprinzător, în nici o lucrare nu se acreditează
ideea izvorului consuetudinar, care, nu poate fi respinsă într-o
riguroasă analiză a izvoarelor dreptului administrativ.
9
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. II, Ed. Ch Beck,
2005, p. 133
10
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, vol. I, Ed. Cordial Lex,
1997 p. 21
16
 1.2. CUTUMA SAU OBICEIUL
Evoluţia autonomiei locale poate conduce la apariţia unor
reguli cutumiare, fiind vorba, practic, de recunoaşterea, inclusiv
de instanţele judecătoreşti, a caracterului de reguli juridice
pentru autorităţile administrative, cât şi pentru cetăţeni, a unor
practici administrative impuse de condiţiile geografice, de
gradul de dispersie a locuitorilor, de ocupaţia locuitorilor, de
sărbătorile şi obiceiurile religioase etc. Spre pildă, în multe
comune ziua cea mai aglomerată a primarului şi a funcţionarilor
comunali este ziua de duminică, când oamenii vin la biserică, la
târg etc. Deşi nu există norme scrise care să oblige funcţionarii
locali, inclusiv pe primar, să „presteze serviciul” duminica,
regula funcţionează. în ipoteza în care acceptăm cutuma ca izvor
de drept administrativ, va trebui, mai departe, să admitem că
funcţionarul comunal care prin comportamentul său nu respectă
„obiceiul locului” (ex. refuzul de a elibera un înscris într-o
duminică, zi de târg) se face vinovat de încălcarea unei veritabile
reguli juridice aplicabile administraţiei publice locale respective
şi nu a unei simple norme morale, cu toate consecinţele ce
decurg de aici în planul răspunderii administrativ-disciplinare şi,
după caz, al celei administrativ-patrimoniale.
Cutuma sau obiceiul reprezintă uzajul care a fost
implantat într-o anumită colectivitate, pe care această
colectivitate îl consideră obligatoriu din punct de vedere juridic.
Într-o formulă sintetică, este dreptul creat de obiceiuri,
„jus moribus constitutum”
Obiceiul este sentimentul general admis al caracterului
juridic obligatoriu al unui anumit comportament social.
Ţara în care obiceiul ocupă un loc important în planul
teoriei dreptului este Elveţia.
Se recunoaşte de către doctrină că alături de normele
edictate, dreptul, în general, şi dreptul administrativ în special,
cunoaşte şi aşa-zisul „drept needictaf sau „nescris”. Se impune
precizat însă că „aceste reguli nescrise au ca element comun

17
faptul că ele nu pot deroga de la regulile scrise, de acelaşi rang
sau de unul superior”.
Doctrina elveţiană impune două condiţii care trebuie
cumulativ îndeplinite pentru ca o normă cutumiară să reprezinte
normă juridică:
a) practică îndelungată;
b) sentimentul unanim al caracterului obligatoriu.
Sub primul aspect, se observă că o practică îndelungată
este determinată de necesitatea completării unei lacune autentice
a legii, „durata şi constanţa practicii sunt esenţiale pentru crearea
unei cutume”. Cea de-a doua condiţie, impusă de jurisprudenţă,
presupune că atât autorităţile publice, cât şi cei administraţi (sau
o mare parte a acestora) să aibă convingerea că prin cutumă s-au
stabilit veritabile drepturi şi obligaţii juridice.
Se remarcă faptul că rolul cutumei, ca izvor de drept
administrativ elveţian, este foarte limitat, concluzie determinată,
fără îndoială, şi de rolul mai modest rezervat dreptului
administrativ în această ţară, comparativ cu cel al dreptului
constituţional, cum am mai precizat anterior.
Cele două condiţii se presupun şi numai împreună pot
transforma o practică cutumiară într-o normă de drept. Acestor
condiţii credem că se impune să mai adăugăm condiţia ca
obiceiul respectiv să vizeze dimensiuni ale administraţiei
publice.
În Belgia este recunoscut principiul conform căruia
„obiceiul nu poate prevala unui text formal. El poate acoperi
doar lacunele legii pozitive”
În Franţa, se consideră că obiceiul „nu poate să joace
decât un rol minim”.11
Consacrarea obiceiului ca izvor de drept potrivit
Constituţiei României din 1991.

11
Verginia Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico
administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureşti 2002, p. 41
18
 Actuala Constituţie a României din 2003, prin dispoziţiile
sale, îngăduie concluzia că obiceiul sau cutuma a devenit izvor
de drept de rang constituţional.
Avem în vedere mai întâi articolul 44(7) care prevede că
„Dreptul de proprietate obligă la respectarea sarcinilor privind
protecţia mediului şi asigurarea bunei vecinătăţi, precum şi la
respectarea celorlalte sarcini care potrivit legii sau obiceiului
revin proprietarului”.
Un alt text care trebuie pus în discuţie este articolul 120,
care consacră principiile care guvernează administraţia publică
din unităţile administrativ teritoriale, respectiv autonomia
locală şi descentralizarea serviciilor publice.

1.3. JURISPRUDENŢA
Doctrina franceză admite că „dintre toate cele trei izvoare
nescrise ale dreptului, jurisprudenţa, în dreptul administrativ,
rămâne singura direct creatoare”.
Printre caracterele dreptului administrativ francez se
numără şi acela că este un drept esenţial jurisprudenţial.
Doctrina franceză actuală apreciază că acest rol al
judecătorului de a crea norme de drept îl transformă pe acesta în
jurislator.
Ce se întâmplă pentru ca această regulă jurisprudenţială să
capete autoritate?
Întrebarea se justifică în contextul în care, din punct de
vedere juridic, trebuie recunoscut că judecătorul nu este legat de
o regulă astfel formulată la fel cum ar fi legat de o regulă scrisă.
Însă în practică, atunci când Consiliul de Stat, prin
jurisprudenţa sa, consacră o regulă, din acel moment ea este
respectată. Şi se impune acest respect în raţiunea „grijii faţă de
securitatea juridică a particularilor, care impune judecătorului
această fidelitate faţă de propria sa gândire” şi faţă de rodul
acestei gândiri juridice concretizat în norma de drept formulată.
În acelaşi spirit, un autor afirmă categoric că „dreptul
19
administrativ este un drept făcut esenţial de judecător”.
Doctrina din Belgia, ea însăşi de influenţă francofonă, de
care diferă însă, consideră că „jurisprudenţa este o sursă
interpretativă, şi nu imperativă de drept”.
În doctrina occidentală se recunoaşte jurisprudenţei acest
caracter şi nimic nu ne împiedică, este chiar necesar, să facem şi
noi acest lucru. De altfel, cum mai putem vorbi despre efectele
inter partes litigantes ale unei decizii judecătoreşti prin care se
anulează un act administrativ cu caracter normativ, de exemplu
o hotărâre de Guvern, o instrucţiune a unui minister, şi chiar o
dispoziţie a unui primar sau o hotărâre a unui consiliu local sau
judeţean.
În prezent în România asistăm la o contribuţie deosebită a
instanţelor judecătoreşti de contencios administrativ în
consolidarea statului de drept. Aceste instanţe sunt supuse unei
solicitări deosebite, care nu trebuie calificată „neapărat ca un
semn în sensul creşterii abuzurilor autorităţilor publice, ci ca un
semn al înţelegerii corecte a rolului acestor instanţe de cei ce se
consideră vătămaţi prin actele administrative”.

1.4. JURISPRUDENŢA CURŢII CONSTITUŢIONALE

O discuţie specială privind calitatea jurisprudenţei ca izvor
de drept se cuvine a fi făcută în ceea ce priveşte jurisprudenţa
Curţii Constituţionale.
Apartenenţa contenciosului constituţional la dreptul public
impune examinarea problematicii efectelor deciziilor pronunţate
de Curtea Constituţională în sensul cel mai larg posibil, mergând
până la justificarea opozabilităţii erga omnes a acestor decizii.
Potrivit articolului 147 alin. 4 din Constituţia din 2003,
„Deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial
al României. De la data publicării, deciziile sunt general
obligatorii şi au putere numai pentru viitor”.
Caracterul obligatoriu al acestor decizii, vizează, în primul
20
rând, însăşi completele de judecată ale Curţii, în scopul realizării
unei practici unitare şi al stabilităţii ordinii constituţionale.
Dar caracterul obligatoriu implică şi ceilalţi subiecţi de
drept, ele sunt opozabile erga omnes, nu inter partes litigantes
precum deciziile instanţelor judiciare.
O decizie pronunţată de Curtea Constituţională face corp
comun cu legea pe care o vizează, pe care fie o goleşte de
conţinut, cu privire la articolul sau articolele pe care le declară
neconstituţionale, fie îi întăreşte conţinutul confirmând
constituţionalitatea legii, în situaţia respingerii unor excepţii de
neconstituţionalitate.
Nu este vorba despre autoritatea de lucru judecat, ci despre
obligativitatea hotărârii, după cum a statuat Curtea însăşi.
Caracterul obligatoriu faţă de toţi subiecţii de drept, erga
omnes, al deciziilor Curţii Constituţionale este cel mai pregnant
reliefat în cazul deciziilor prin care se admit excepţiile de
neconstituţionalitate. Însăşi legea organică a Curţii
Constituţionale nr. 47/1992, modificată şi republicată, prevede
în articolul 25 ani. (1) „Decizia prin care se constată
neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei
dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare este
definitivă şi obligatorie”.12
Însă cea mai importantă, cea mai spectaculară consecinţă
a deciziilor Curţii Constituţionale prin care aceasta a admis
excepţii de neconstituţionalitate o constituie scoaterea din
legislaţie a legilor, ordonanţelor sau dispoziţiilor din legi sau
ordonanţe constatate, prin aceste decizii, ca fiind
neconstituţionale.
Curtea Constituţională are misiunea, la noi şi în oricare
altă ţară unde există instituţii similare, să contribuie la
„corijarea” imperfecţiunilor textelor constituţionale prin
interpretările pe care le dă acestora, motiv pentru care, în

12
Lucian Stângu, Constantin Doldur, Controlul concret, "a posteriori",
(art. 144 lit. c) din Constituţie), Revista de Drept public nr. 2/ 2000, p. 41.
21
literatura occidentală se vorbeşte nu numai despre Constituţie, ci
şi despre blocul constituţionalităţii. 13
Blocul de constituţionalitate are următoarea structură:
Constituţia propriu-zisă; Preambulul şi Declaraţia Drepturilor
Omului şi Cetăţeanului; textele de aplicare a Constituţiei;
eventualele contribuţii ale cutumei, care ocupă un loc modest în
blocul de constituţionalitate; construcţiile constituţionale ale
jurisprudenței, care, spre deosebire de cutumă, joacă un rol
determinant în formarea şi dezvoltarea blocului de
constituţionalitate.

1.5. DOCTRINA
Şcoala franceză exprimă teza că opinia unui jurist, a unui
număr de jurişti, nu are, prin ea însăşi, forţă juridică obligatorie.
însă un mare număr de reguli pe care legea sau jurisprudenţa le-
au transformat în drept pozitiv îşi au originea în lucrările
autorilor de drept.
Mergând pe filonul francez de gândire, şi promotorii şcolii
belgiene de drept public recunosc că doctrina în dreptul
administrativ, ca de altfel şi în alte ramuri de drept, nu are decât
autoritatea argumentului.
Însă este neîndoielnic că autorii prestigioşi, competenţele
deosebite în materie au o influenţă reală în ceea ce priveşte
formarea legislaţiei şi jurisprudenţei.
După cum se exprimă reputaţi autori francezi, sarcina
doctrinei, cu precădere în dreptul administrativ francez, care nu
este codificat şi este în mare măsură jurisprudenţial, consistă, pe
de o parte, în a organiza acest drept de o manieră sistematică,
degajând principiile care inspiră soluţiile legislative şi
jurisprudenţiale, pe de altă parte, în a divulga, a face cunoscut,

13
Ioan Deleanu, Justiţia Constituţională, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
1995, p. 345-379.
22
dreptul astfel organizat, prin lucrări, articole, etc.
De asemenea misiunea doctrinei constă şi în a judeca, a
evalua acest drept, din punct de vedere al adecvării sale la scopul
social pe care urmăreşte să-l realizeze, al conformităţii sale cu
justiţia, pregătind calea reformelor care urmează să se
înfăptuiască în această triplă calitate, doctrina îndeplineşte un rol
de neînlocuit.
În ceea ce ne priveşte, ne situăm de partea autorilor care
susţin că, în sens strict riguros tehnic juridic, doctrina, în general,
şi doctrina de drept public, în particular, nu constituie un izvor
de drept, dar nu e mai puţin adevărat că au o influenţă decisivă
asupra jurisprudenţei. în toate ţările civilizate un judecător nu-şi
poate îngădui să motiveze o soluţie fără să aducă argumente din
doctrină, fiind peste tot lucrări (tratate, cursuri, monografii,
comentarii de texte legale etc.) de drept (inclusiv de drept
administrativ), care sunt invocate ratio scripta de către tribunale.
Pe această linie de idei, prof. Rodica Narcisa Petrescu
subliniază că „doctrina serveşte ca un îndreptar” pentru
judecători şi pentru legiuitor, reprezentând în acelaşi timp „un
semnal de alarmă" asupra reglementărilor care trebuie
schimbate, îmbunătăţite sau asupra soluţiilor de lege ferenda
care trebuie să stea în atenţia legiuitorului”.

2. CONCEPTE PRIVIND IZVOARELE SCRISE ALE

DREPTULUI ADMINISTRATIV

2.1. CONSTITUŢIA ŞI LEGILE CONSTITUŢIONALE

Constituţia reprezintă principalul izvor de drept în general
şi de drept administrativ, în special. În sens tehnic juridic,
conceptul evocă actul politic şi juridic fundamental al ţării. Ea
reprezintă sursa directă sau indirectă pentru întreaga
administraţie publică, ceea ce a determinat doctrina franceză să
consacre formularea de „baze constituţionale ale administraţiei
23
publice” sau „fundamente constituţionale ale acesteia”.
Astfel, art. l alin.3 din Constituţia României din 2003 - cu
privire la enumerarea valorilor supreme (demnitatea omului,
drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a
personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic) care sunt
garantate în statul român, ca stat de drept democratic şi social
care sunt garantate, apare ca o normă constituţională ce
stabileşte sensul şi pentru activitatea oricărei autorităţi a
administraţiei publice.
Stabilind drepturi şi libertăţi fundamentale ale cetăţenilor,
normele din titlul II stabilesc, explicit sau implicit, sarcini,
drepturi, obligaţii şi limite ale administraţiei publice din diverse
sectoare de activitate. Practic, nu există text consacrat
drepturilor şi libertăţilor fundamentale să nu vizeze, direct sau
indirect, o autoritate a administraţiei publice, inclusiv textele în
care se utilizează formulări de genul „statul este obligat să ia
măsuri...” (ex. „pentru asigurarea igienei şi a sănătăţii publice”,
art. 34 alin. 2), „autorităţile publice, potrivit competenţelor ce le
revin, sunt obligate...” (ex. „...să asigure informarea corectă a
cetăţenilor asupra treburilor publice şi asupra problemelor de
interes personal”, art. 31 alin. 2).
Apoi, în Titlul III sunt prevăzute prerogativele
administrative ale Preşedintelui României şi ale Guvernului şi
sunt precizate normele esenţiale privind administraţia publică
centrală de specialitate, respectiv administraţia publică locală.
Obiectivele ce trebuie să le asigure statul în plan
economic, financiar şi social, potrivit art. 135 din Constituţie
(libertatea comerţului, protecţia concurenţei loiale, protejarea
intereselor naţionale, stimularea cercetării ştiinţifice naţionale,
refacerea şi ocrotirea mediului înconjurător etc.), ne apar ca
sarcini pentru organele administraţiei de stat, textul respectiv
direcţionând activitatea Guvernului şi a unor ministere
(economiei şi finanţelor, comerţului şi turismului, resurselor şi
mediului, învăţământului şi cercetării ştiinţifice, lucrărilor
24
publice şi amenajării teritoriului), inclusiv a Ministerului
Culturii.
Dezvoltând ideea izvoarelor dreptului administrativ care
au o determinare constituţională, identificăm două categorii:
- izvoare prevăzute expres de Constituţie: exemplu legile,
hotărârile şi ordonanţele de Guvern; decretele Preşedintelui.
- izvoare prevăzute de lege: Constituţia consacrând doar
autoritatea care le emite.
De exemplu Constituţia consacră instituţia „prefectului”
nu şi a actelor pe care le emite acesta, respectiv „ordine” care se
regăsesc prevăzute de Legea nr. 215/2001, privind administraţia
publică locală.
De asemenea, Constituţia reglementează, în articolele
120-122 instituţiile consiliului local, primarului şi consiliului
judeţean, fără să prevadă şi actele pe care le emit aceste autorităţi
publice, respectiv hotărâri sau dispoziţii.
În concluzie, calificăm Constituţia ca fiind cel mai
important izvor de drept administrativ, pentru următoarele
considerente:
a) Constituţia consacră principiile cu caracter general care
guvernează statul român;
b) Constituţia reglementează principiile şi instituţiile
fundamentale privind administraţia publică în mod expres;
c) Constituţia consacră izvoarele propriu-zise ale dreptului
administrativ, prevăzându-le sau trimiţând la actul normativ care
urmează să le prevadă.
Cât priveşte legile constituţionale, acestea sunt, potrivit
articolului 73 (2), cele prin care se revizuieşte sau se modifică
Constituţia.
În doctrina de drept public este deja un truism împărţirea
constituţiilor, din punct de vedere al aptitudinii lor de a fi
revizuite, în constituţii suple şi constituţii rigide. Acestei
clasificări clasice se mai adaugă o categorie intermediară, în care
se încadrează actuala noastră Constituţie, care „este o constituţie

25
semirigidă, condiţiile de revizuire fiind destul de complicate”.
Din interpretarea acestor dispoziţii, înţelegem că o lege
constituţională poate viza orice prevedere din legea
fundamentală, cu excepţia acelora care constituie, potrivit
articolului 152, o limită de revizuire a Constituţiei (dispoziţiile
privind caracterele statului român, limba oficială, forma
republicană de guvernământ etc.).

2.2. LEGEA ORGANICĂ ŞI LEGEA ORDINARĂ

Majoritatea covârşitoare a legilor organice vizează fie
structural, fie funcţional, administraţia publică: organizarea
Guvernului şi a Consiliului Suprem de Apărare a Ţării; regimul
stării de asediu şi al celei de urgenţă; statutul funcţionarilor
publici; contenciosul administrativ; organizarea generală a
învăţământului; organizarea administraţiei locale, a teritoriului,
precum şi regimul general privind autonomia locală (art. 73 alin.
3 lit. o); organizarea serviciilor publice de radio şi de televiziune
(art. 31 alin.5); organizarea autorităţilor administrative centrale
autonome (art.117 alin. 3); structura sistemului naţional de
apărare, organizarea armatei, pregătirea populaţiei, a economiei
şi a teritoriului pentru apărare, precum şi statutul cadrelor
militare (art. 118 alin. 2); organizarea şi funcţionarea poliţiei, a
serviciilor de informaţii ale statului, precum şi a celorlalte
componente ale forţelor armate.
În ceea ce priveşte legile ordinare, ele vor fi izvoare de
drept administrativ numai în măsura în care reglementează
relaţii sociale ce fac obiectul administraţiei publice. De pildă,
din coroborarea art. 73 alin. 3 cu art. 117 alin. l se deduce că
ministerele se înfiinţează şi se organizează prin lege ordinară,
putându-se adopta: o lege generală şi legi individuale (pentru
anumite ministere); numai o lege generală sau numai legi
speciale. Legiuitorul constituant lasă deschisă oricare din aceste
posibilităţi.
26
 Legile care stabilesc contravenţii, prin eliminare, intră tot
în sfera legilor ordinare.
De asemenea, şi alte legi organice (ex. Legea cetăţeniei
române, Legea electorală, Legea privind organizarea şi
desfăşurarea referendumului etc.) sunt izvoare de drept
administrativ.
Articolul 73 consacră trei categorii de legi, respectiv legile
constituţionale, legile organice şi cele ordinare.
Considerăm că prezintă interes o prezentare a legii
organice în paralel cu legea ordinară.
Două criterii de distincţie sunt relevante şi anume:
a) Criteriul domeniilor în care intervine legea organică sau
cea ordinară. Din analiza textelor constituţionale desprindem
următoarele concluzii
- legea organică intervine în domeniile pe care i le rezervă
expres Constituţia, fie prin enumerarea acestor domenii, în
articolul 73 alin 3 literele „a-p”, fie prin norma de trimitere,
cuprinsă la litera „r” către celelalte domenii pentru care în
Constituţie se prevede adoptarea de legi organice.
Constituţia nu prevede în ce domenii intervine legea
ordinară. O asemenea sarcină nu poate fi asumată de nici un
legiuitor, înţelegând că oricând poate interveni un domeniu care
să se impună a fi reglementat prin lege ordinară.
Legea ordinară intervine în toate celelalte domenii care nu
au fost rezervate de legiuitorul constituant legii organice.
b) Criteriul modului de adoptare este cel de-al doilea
element de distincţie între legea organică şi cea ordinară.
Potrivit articolului 76 (1), legile organice şi hotărârile
privind regulamentele celor două Camere se adoptă cu votul
majorităţii membrilor fiecărei Camere.
Legile ordinare sunt adoptate, potrivit articolului 76 (2) cu
votul majorităţii membrilor prezenţi din fiecare Cameră.
Cel de-al treilea aliniat recunoaşte Parlamentului dreptul
ca la cererea Guvernului sau din proprie iniţiativă, să poată

27
adopta legi sau propuneri legislative cu proceduri de urgenţă,
respectând majorităţile prevăzute la aliniatele anterioare.
Deosebirile dintre categoriile de legi consacrate de
Constituţie privesc atât conţinutul, domeniile (sensul material)
cât şi procedurile de adoptare (sensul formal).
Elemente comune ale regimului juridic al legilor
organică şi ordinară
a) Obligativitatea publicării în Monitorul Oficial.
Potrivit articolului 78 din Constituţie, „legea se publică în
Monitorul Oficial”.
Obligativitatea publicării trebuie coroborată cu principiul
concentrat în celebrul adagiu „emo censsetur ignorare legem”.
Dacă „nimeni nu se poate apăra în justiţie invocând
necunoaşterea legii”, dacă, statul obligă cetăţenii să cunoască
legea, rezultă că statul, la rândul său, este obligat să asigure
cunoaşterea legii, publicând-o în Monitorul Oficial.
b) Intrarea în vigoare a legii.
Potrivit aceluiaşi articol 78, legea poate intra în vigoare la
două momente:
a) fie la data publicării în Monitorul Oficial;
b) fie la o dată prevăzută în textul ei.
Această a doua variantă trebuie coroborată cu principiul
neretroactivităţii legii, prevăzut de articolul 15(2), rezultând că
data prevăzută în textul legii nu poate fi decât ulterioară
publicării, pentru a nu se încălca principiul constituţional şi legal
al neretroactivităţii. 14
c) Calitatea de izvor de drept administrativ a legilor
organice sau ordinare.
Legile, organice sau ordinare, reprezintă izvoare ale
dreptului administrativ atunci când, prin obiectul lor de
reglementare vizează materii care constituie obiectul acestei

14
Genoveva Vrabie - Drept constituţional şi instituţii politice, vol. I,
Editura Cugetarea, Iaşi, ed. a IV-a, p. 258.
28
ramuri de drept.15
Cât priveşte legile organice, majoritatea lor sunt izvoare
de drept administrativ, reglementând domenii aparţinând acestei
ramuri de drept.
Legile ordinare vor reprezenta şi ele izvoare al acestei
ramuri de drept, „numai în măsura în care ele reglementează
relaţii sociale care fac obiectul administraţiei publice” .16

2.3. TRATATELE INTERNAŢIONALE

În literatura noastră de specialitate, anterioară lui
Decembrie 1989, unii autori au admis includerea tratatului în
sfera „izvoarelor formale” ale dreptului, alţii au considerat că
izvor pentru dreptul intern nu este tratatul, ci legea de ratificare,
chiar dacă aceasta conţine un singur articol. Achiesând la primul
punct de vedere, reţinem că un tratat internaţional, pentru a fi
izvor de drept administrativ, trebuie să îndeplinească
următoarele condiţii:
a) să fie de aplicaţie directă, nemijlocită;
b) să fie ratificat conform dispoziţiei Constituţiei
c) să cuprindă reglementări ale relaţiilor sociale ce fac
obiectul dreptului administrativ.
Sursele internaţionale ale dreptului administrativ au
dobândit o importanţă foarte mare în cadrul instituţiilor
europene. Este suficient să evocăm Tratatul de Roma din 25
martie 1957, Convenţia europeană a drepturilor omului din
noiembrie 1950 sau Tratatul de la Maastricht din 7 februarie
1992. Relaţia dintre sursele interne ale dreptului administrativ şi
sursele internaţionale, în noul context economic şi politic

15
Ioan Muraru, Nicolae Popa, Simina Tănăsescu - Controlul anterior „a
priori”- (Art. 144 lit. a) din Constituţie), Revista de Drept Public nr. 2/2000,
p. 5.
16
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. II, Ed. Ch Beck,
2005, p. 139
29
european, dobândeşte o altă semnificaţie, de care ştiinţa
dreptului administrativ nu poate face abstracţie.
Prin Tratatul de la Roma, de creare a Comunităţii
Economice Europene, se conferă autorităţilor comunitare
dreptul de a adopta regulamente şi directive, doctrina
occidentală apreciind că numai regulamentele sunt direct
aplicabile de administraţia publică şi justiţia statelor membre ale
Comunităţii. Acestea se integrează legalităţii care se impune
acţiunii administraţiei publice. Cât priveşte directivele, chiar
dacă nu sunt direct aplicabile, se apreciază că ele impun
autorităţilor naţionale obligaţia de a adopta dispoziţii necesare
pentru a le pune în aplicare.
Pe de altă parte, dacă se pune problema interpretării
dispoziţiilor Tratatului de la Roma şi a celorlalte acte
comunitare, invocate într-un litigiu în faţa judecătorului
naţional, se apelează la Curtea de Justiţie a Comunităţii, a cărei
interpretare este cea care se impune.
Convenţia europeană pentru protecţia drepturilor omului
şi a libertăţilor fundamentale dă dreptul cetăţenilor statelor
membre ale Consiliului Europei de a formula un recurs
individual în faţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, cu
sediul la Strasbourg, dacă estimează că sunt victime ale unor
încălcări ale drepturilor garantate prin Convenţie, după ce au
epuizat căile de atac oferite de dreptul naţional etc.
Este de la sine înţeles că, o dată ce România a devenit
membră şi pe măsură ce ratifică normele juridice elaborate, de-
a lungul anilor, de Consiliu (care în mare parte au şi fost
ratificate, între care şi Convenţia europeană a drepturilor
omului), aceste norme de „drept european” vor deveni izvoare
ale dreptului intern. În mod similar, se pune problema şi în cazul
aderării României la Uniunea Europeană. Ar fi o absurditate să
se mai susţină, în aceste condiţii, că tratatul internaţional nu este
izvor de drept intern.
Constituţia României din 2003 consacră acestei materii
30
mai multe texte, din care desprindem statutul constituţional
actual al tratatului internaţional.
a) Mai întâi facem precizarea că la fel ca şi în doctrina
franceză, vorbim despre „tratat” ca izvor de drept administrativ,
nu despre „legea de ratificare a tratatului”.
Autorii francez susţin că tratatele internaţionale fac parte
din sursele de legalitate care se impun administraţiei.
La această formulare obligă textul constituţional, respectiv
articolul 11 (2) care prevede că tratatele internaţionale
ratificate de Parlament fac parte din dreptul intern. Deci tratatul
face parte din dreptul intern, nu legea prin care este ratificat.
b) Articolul 11 (1) instituie obligaţia constituţională a
statului, şi anume aceea de a îndeplini întocmai şi cu bună
credinţă obligaţiile care îi revin din tratatele la care este parte.
c) O altă obligaţie constituţională este cea instituită prin
articolul 20(1) şi ea constă în a interpreta şi aplica dispoziţiile
din legea fundamentală în materia drepturilor omului în
concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu
pactele şi celelalte tratate la care România este parte.
În situaţia în care există o neconcordanţă între legile
interne şi dreptul internaţional în materia drepturilor omului, se
instituie un drept de preemţiune al reglementărilor internaţionale
asupra celor interne.
În ceea ce priveşte condiţiile pe care trebuie să le
îndeplinească un tratat internaţional pentru a constitui izvor de
drept, considerăm că două condiţii se impun a fi reţinute:
a) o condiţie generală, aceea de a fi ratificate de Parlament;
b) o condiţie specială, anume aceea de a reglementa relaţii
sociale care se circumscriu sferei administraţiei publice.
În dreptul francez, se admite că tratatele, ca şi dreptul
internaţional în ansamblul său, sunt obligatorii pentru
administraţie, cu singura condiţie pentru tratate sau acorduri de
a fi ratificate sau încuviinţate şi de a fi publicate.
Importanţa tratatelor internaţionale pentru România în

31
actuala etapă este deosebită, ea aflându-se în faza de preaderare
la Uniunea Europeană, în faza în care trebuie să se armonizeze
din punct de vedere instituţional, legislativ, la valorile
consacrate la nivel comunitar. O asemenea nevoie cu caracter
permanent se resimte şi în statele membre ale Uniunii, care au
avut în istoria secolului trecut meritul de se învesti cu misiunea
construcţiei europene cum este Franţa.
Originalitatea sistemului comunitar obligă administraţia
franceză să opereze modificări importante în organizarea sa. O
asemenea obligaţie revine în egală măsură atât statelor membre
cu drepturi depline ale Uniunii Europene, cât şi celor care nu au
încă un asemenea statut şi aşteaptă să-l dobândească.

32
 TEMA II
RAPORTURILE JURIDICE DE DREPT
ADMINISTRATIV

I. DEFINIŢIA RAPORTULUI DE DREPT

ADMINISTRATIV

Raporturile de drept administrativ, reprezintă acele relaţii

sociale care apar în sfera de realizare a administraţiei publice
şi care sunt supuse normelor dreptului administrativ.
Ca orice raport juridic şi raportul de drept administrativ
este în esenţă o relaţie socială reglementată normativ, care se
naşte, se modifică şi se stinge în cadrul şi pentru realizarea
puterii executive cu respectarea regimului de drept public.
Potrivit prof. univ. dr. Antonie Iorgovan, raporturile
juridice de drept administrativ sunt concepute a reprezenta acele
relaţii sociale care au fost reglementate în mod direct sau
indirect, adică prin intervenţia unor fapte juridice, de către
normele dreptului administrativ.
Sunt precizate două categorii de raporturi: raporturi de
cooperare (conformare), care durează cât timp norma de drept
este respectată; raporturi de conflict, când această normă s-a
încălcat şi statul intervine cu forţa lui de coerciţie.
Raportul de drept administrativ are caractere comune
raporturilor de drept public, şi anume:
1. Părţile raportului juridic sunt pe de o parte
autoritatea publică care exercită puterea publică sau o autoritate
autonomă investită cu capacitate de drept administrativ, iar pe
de altă parte persoanele fizice sau juridice.
Cu alte cuvinte, autoritatea publică pentru a fi parte într-
un raport de drept administrativ trebuie să exercite puterea
publică, adică să exercite atribuţii legale care presupun un
comandament al puterii de stat. Spre exemplu, primarul unei
33
localităţi deşi este definit de lege ca fiind o autoritate publică
având competenţa de a acţiona ca parte în raporturi de drept
administrativ, el nu va participa ca parte numai în aceste tipuri
de raporturi juridice, ci şi în raporturi de drept civil, dreptul
muncii, procesuale, etc. Atunci când primarul încheie contracte
de muncă cu personalul din subordinea sa, el devine parte în
raporturi juridice specifice dreptului muncii sau un alt exemplu,
primarul poate reprezenta unitatea administrativ-teritorială din
care face parte în calitate de persoană juridică de drept public, in
raporturile procesual-civile, caz în care de asemenea nu se află
în raporturi de drept administrativ, ci în raporturi de drept
procesul-civil.
În cazul persoanelor fizice în cadrul dreptului
administrativ nu se aplică regula capacităţii civile deoarece în
raporturile de drept public va prima întotdeauna interesul
general, iar nu cel individual, drept urmare ca o atare persoană
să fie parte într-un raport juridic de drept administrativ nu este
nevoie să aibă deplină capacitate de exerciţiu.
2. Obiectul raportului juridic de drept administrativ
îl constituie acţiunea sau inacţiunea subiectelor de drept, parte a
raportului. Trăsătura generală a raporturilor de drept
administrativ, prin prisma obiectului lor, este aceea că acţiunea
subiectelor sau inacţiunea lor, în general conduita părţilor, se
realizează într-un regim de putere publică, raporturile de drept
administrativ fiind „raporturi de putere“.
În afara acestora mai sunt raporturile de drept comun, în
care administraţia publică se comportă ca orice subiect de drept.
În afara trăsăturilor generale raporturile de drept
administrativ au şi unele trăsături specifice.
Raporturile de tutelă administrativă se particularizează
prin mai multe trăsături specifice.
Tutela reprezintă o limită impusă autorităţilor
administrative locale, în vederea salvgardării legalităţii şi
apărării interesului public.
34
 Constituţia noastră o consacră în art. 123 alin. (5), Legea
nr. 215/2001 o reglementează în mai multe articole, expres sau
implicit, precum şi Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi
instituţia prefectului.
Potrivit acestor reglementări, prefectul, ca reprezentant al
Guvernului, exercită un control asupra activităţii autorităţilor
autonome locale şi judeţene (consiliul judeţean, consiliul local
şi primarul) sau asupra oricărui organ executiv creat, potrivit
legii, la nivel judeţean, putând ataca în contenciosul
administrativ actele acestora atunci când le consideră ilegale.
Raporturile de tutelă administrativă au următoarele
trăsături:
a) Subiectele acestor raporturi au o determinare
constituţională şi legală, ele fiind reprezentate de Guvern,
respectiv prefect, precum şi de autorităţile autonomiei locale şi
judeţene;
b) Naşterea şi realizarea lor exprimă voinţa legiuitorului.
Raporturile de tutelă administrativă se nasc din lege, tutela
neexistând nici fără text, nici dincolo de text.
3. Conţinutul raportului juridic este format din
drepturile şi obligaţiile părţilor.
În acest sens, trebuie precizat că autorităţile publice nu
exercită simple drepturi şi obligaţii, ci atribuţii publice, adică
comandamente ale puterii de stat de a acţiona sau nu în funcţie
de interesul public. Cu alte cuvinte, exerciţiul drepturilor şi
obligaţiilor din structura atribuţiei publice este obligatorie iar nu
facultativă.
4. În ceea ce priveşte regimul juridic aplicabil
raporturilor juridice de drept administrativ, normele juridice
care reglementează raporturile de drept public, inclusiv pe cele
de drept administrativ au în structura lor dispoziţii imperative,
impunând autorităţii publice o anumită conduită obligatorie.
* Este cazul unui elev care reclamă inspectoratul şcolar
judeţean că dascălul său a aluat împotriva sa o măsură de

35
aplicare a unei pedepse corporale. Astfel, pentru naşterea unui
raport de drept administrativ nu este absolut necesar ca elevul
să fie major, întrucât legiuitorul protejează în acest fel
interesele minorului, şi implicit ale învăţământului ca serviciu
public şi nu interesele personale, particulare care pot fi aparate
de persoane ce dispun de capacitatea civilă.
Astfel, pentru acest motiv primarul unei localităţi nu poate
refuza exerciţiul unei atribuţii legale, decât cu asumarea
consecinţelor juridice ale unei activităţi ilegale, ca de pildă
demiterea din funcţie sau suspendarea sa din funcţie, până la
chemarea în judecată în scopul obligării la recunoaşterea
dreptului şi emiterea actului administrativ, la anularea actului
prejudiciabil şi plata de despăgubiri, ori încetarea discriminării
şi recunoaşterea drepturilor legale cetăţeneşti. Ori de câte ori
suntem în prezenţa unor norme imperative concretizate în
formulări ca „va emite”, „va aproba”; „este obligat”, suntem în
prezenţa unor obligaţii de a face aut facere.
Mai pot exista situaţii când autorităţile publice pot acţiona
pe criterii de oportunitate caz în care legiuitorul prevede
posibilitatea ca aceste să evalueze dacă în funcţie de condiţiile
de timp, loc, mijloace, acţiunea administrativă se poate realiza
cu eficienţă.
Pentru a fi în prezenţa dreptului de apreciere a oportunităţii
acţiunii administrative, normele juridice trebuie să conţină
formulări de genul: „Primarul poate emite...”, „Consiliul local
va aprecia...”, „Prefectul va putea exercita acţiunea în contencios
administrativ...”.
5. Caracterul secundum legem al activităţii executive,
autoritatea executivă ca şi subiect al dreptului administrativ
acţionează în cadrul şi pentru realizarea activităţii executive,
ceea ce înseamnă că activitatea executivă, reprezentând una din
formele fundamentale de activitate ale statului alături de cea
legislativă şi cea judecătorească este una secundum legem,
respectiv se realizează în baza legii şi în scopul aplicării ei.
36
 Acest caracter generează consecinţa practică conform
căreia un act administrativ trebuie să cuprindă în conţinutul său
temeiul legal al emiterii sale, respectiv actul normativ ce conferă
autorităţii publice competenţa materială, teritorială şi personală
să îl emită sau adopte.
6. Poziţia de inegalitate a părţilor în raporturile de
drept administrativ
În doctrina de specialitate s-a pus problema dacă principiul
egalităţii părţilor din raporturile juridice civile este aplicabil şi
raporturilor de drept administrativ.
Astfel, s-a ajuns la concluzia că raporturile de drept
administrativ nu se bazează pe principiul egalităţii părţilor
deoarece, izvorul principiului egalităţii părţilor din dreptul civil
este însăşi capacitatea juridică civilă care generează prezumţia
că orice persoană majoră are discernământ şi drept urmare este
capabilă să-şi apere propriile interese, iar autoritatea publică
exercită capacitatea de drept administrativ in baza interesului
public, capacitate de care persoanele fizice sau juridice care
participă la aceste raporturi juridice nu dispun.

37
 TEMA III
PRINCIPIILE DREPTULUI ADMINISTRATIV

Organizarea administrației poate lua forme diferite in

funcție de interesele politice majore sau interesele sociale, in
raport de tradiție și de gradul de democratizare a tarii. Din acest
punct de vedere statul poate proceda la organizarea centralizata
a administrației, la descentralizarea administrativa sau la
descentrarea unor servicii administrative.
Aceste forme ale organizării administrației poarta
denumirea de regimuri administrative sau moduri reale prin care
administrația își desfășoară activitățile in stat.
Baza constituțională a organizării administrației in
momentul de față o constituie următoarele trăsături din
Constituție:
- art. 120, care stabilește ca administrația din unitățile
administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei
locale și al descentralizării serviciilor publice
- art. 123 (2), care stabilește ca prefectul, in calitatea sa
de reprezentant guvernamental pe plan local are obligațiile de a
conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor și ale
celorlalte organe centrale organizate in fiecare județ
- art. 102 (1), care stabilește ca Guvernul asigura
realizarea politicii interne și externe a tarii și exercita conducerea
generala a Administrației Publice.
Din analiza acestor trăsături se pot desprinde următoarele
concluzii: regimul administrativ din Romania e un regim de
descentralizare, in virtutea căruia se asigura unităților
administrativ-teritoriale posibilitatea alegerii de organe de
conducere proprii ale căror atribuții se afla numai sub imperiul
legii. Aceste autorități au competente deosebit de sporite, nu se
găsesc in raport de subordonare fata de nici o alta autoritate,
aflându-se in schimb sub autoritatea Guvernului, care poate sa

38
ia masuri de destituire sau de dizolvare a acestor autorități numai
in cazuri excepționale și după o procedura prealabila foarte
complexa. O astfel de măsură extremă a Guvernului e supusa
controlului judecătoresc pentru ca numai in acest mod s-ar putea
proteja regimul administrativ de descentralizare și de autonomie
locala.
1. CENTRALIZAREA ADMINISTRATIVĂ plasează în
mâinile puterii centrale conducerea tuturor problemelor
administrative. Într-un regim în care se aplică acest sistem de
organizare administrativă, unităţile administrativ-teritoriale nu
au personalitate juridică şi rămân în strictă dependenţă faţă de
puterea centrală, mărginindu-se să-i execute instrucţiunile.
Sistemului centralizării îi este specific controlul ierarhic,
exercitat asupra activităţilor inferiorilor.
Controlul ierarhic: a) dă dreptul superiorului ierarhic de a
anula, abroga, revoca, şi chiar uneori de a modifica actele
inferiorului; b) poate fi exercitat oricând, fie din oficiu, fie la
cerere (“recurs ierarhic”); c) nu trebuie prevăzut expres de lege,
ci decurge din organizarea centralizată; d) priveşte întreaga
activitate a inferiorului – acte, fapte, operaţiuni materiale; e)
vizează atât legalitatea cât şi oportunitatea actelor
administrative. Exemplu de centralizare: subordonarea unor
instituţii centrale faţă de un minister (Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici este subordonată Ministerului
Administraţiei Publice).
2. DECONCENTRAREA ADMINISTRATIVĂ este o
variantă a centralizării, caracterizată prin faptul că reprezentanţii
locali ai puterii centrale capătă unele drepturi de decizie proprii;
în realitate, tot statul decide, însă nu de la nivelul autorităţii
centrale, ci direct în unităţile administrativ-teritoriale. Organele
centrale exercită controlul ierarhic asupra celor teritoriale. În
România sunt deconcentrate serviciile exterioare ale
ministerelor în teritoriu: Direcţii generale, inspectorate, agenţii,
etc.

39
 3. DESCENTRALIZAREA ADMINISTRATIVĂ
teritorială implică dreptul unei colectivităţi locale, înglobată
într-o colectivitate mai vastă, care are dreptul de a se administra
prin propriile mijloace. Descentralizarea poate fi şi pe servicii,
prin scoaterea unui serviciu public din competenţa organelor
centrale şi organizarea lui autonomă, atribuirea de organe proprii
şi a unui patrimoniu distinct de autoritatea din care a fost
desprins. Organele descentralizate se bucură de autonomie în
gestionarea afacerilor locale, însă nu sunt independente. Asupra
lor se exercită un control statal, numit tutelă administrativă.
Tutela administrativă se exercită, spre deosebire de controlul
ierarhic, doar în cazurile prevăzute expres de lege, numai de
organele indicate expres de lege, şi priveşte doar legalitatea
actelor administrative, nu şi oportunitatea acestora. În România,
tutela administrativă este jurisdicţionalizată, adică este redusă
doar la dreptul organului de control (prefectul) de a sesiza
instanţa de contencios administrativ.
Prin Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006, au fost
introduse principiile fundamentale şi regulile generale, precum
şi cadrul instituţional pentru desfăşurarea procesului de
descentralizare administrativă şi financiară în România.
În înțelesul acestei reglementări, prin descentralizare se
înţelege “procesul transferului de autoritate și responsabilitate
administrativa și financiara de la nivel central la nivel local”.
Principiile pe baza cărora se desfăşoară procesul de
descentralizare în Romania sunt:
a) principiul subsidiarităţii;
b) egalitatea cetăţenilor în faţa autorităţilor administraţiei
publice locale;
c) garantarea calităţii serviciilor publice oferite cetăţenilor
de către autorităţile administraţiei publice, independent de locul
de rezidenţă al acestora;
d) stimularea competiţiei ca mijloc de creştere a eficienţei
serviciilor publice;
40
 e) exercitarea competenţelor de către autorităţile
administrației publice locale situate pe nivelul administrativ cel
mai apropiat de cetățean;
f) asigurarea unui echilibru între descentralizarea
administrativă şi descentralizarea financiară la nivelul fiecărei
unităţi administrativ-teritoriale;
g) transparenţa actului decizional bazat pe accesul
cetăţenilor la informaţia publică şi participarea acestora la luarea
deciziei;
h) asigurarea descentralizării financiare bazate pe reguli
transparente cu privire la calculul resurselor financiare alocate
unităților administrativ-teritoriale.
Unităţile administrativ-teritoriale se administrează în mod
autonom de către consiliile locale, consiliile judeţene sau
Consiliul General al Municipiului București, care dispun de
autoritate deliberativă, şi de către președinții consiliilor judeţene
şi primari, care dispun de autoritate executiva pentru exercitarea
competenţelor lor. Autorităţile administraţiei publice locale
beneficiază de dreptul la experiment, în exercitarea căruia pot
organiza, pe durată determinată, centre-pilot pentru
implementarea deciziilor cu privire la descentralizarea anumitor
competenţe de la nivel central la nivel local, înainte de
generalizarea acestora la nivel naţional prin legea
descentralizării privind responsabilităţile locale.

41
 TEMA IV
ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ ȘI SISTEMUL
ORGANELOR ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

1. DEFINIȚIA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

1.1. ASPECTE GENERALE

Administraţia publică este în serviciul omului, ceea ce
înseamnă că şi finalitatea ştiinţei.
Conceptul de administraţie publică îşi are originea în
interiorul statului. Aristotel a distins trei forme de exprimare a
puterii. Acestea pot fi traduse, folosind o terminologie modernă
ca putere legislativă., putere executivă şi putere judecătorească.
În analiza sa, autorul Ioan Vida ajunge la definiţia generală
potrivit căreia administraţia publică este activitatea executivă,
pusă sub semnul comenzii sau delegării de atribuţii care
realizează obiective stabilite la nivelul instituţiilor politice,
sprijinindu-se de puterea publică.
Antonie Iorgovan porneşte de la premisa că administraţia
publică este specia fenomenului administrativ care cuprinde
faptele administrative ce au ca finalitate realizarea valorilor
politice. Fiind vorba de valori politice, care sunt de interes
public, acestea se realizează în regim de putere publică.
Sfera noţiunii administraţie publică conţine faptele
administrative, îndeplinite în regim de putere publică, având ca
finalitate realizarea valorilor politice.
Activitatea executivă (constând în organizarea executării
şi executarea în concret a actelor normative) este realizată de un
sistem de organe ce poartă denumirea de organe executive.
Totalitatea acestor organe ce exercită atribuţii executive
formează puterea executivă, alături de celelalte două puteri
42
organizate în stat: legiuitoare şi judecătorească.
Principiul separaţiei puterilor a câştigat acces în secolele
al XVIII-lea şi al XIX-lea, în constituţiile Europei. Totuşi,
această afirmaţie ar trebui interpretată adăugând că principiul a
fost pus în practică cu diferite grade de stricteţe. Ca o consecinţă,
adesea a existat o discrepanţă între funcţiile reale şi realizarea
puterilor. Acest lucru a condus la evoluţia diferitelor noţiuni ale
administraţiei, una materială şi una organizaţională.
Administraţia publică în mod concret constituie activitatea
administrativă şi, deci, conceptul concret de administraţie se
concentrează pe specificul activităţii de stat administrative.
Administraţia publică în sensul organizaţional este, pe de altă
parte, totalitatea organelor administrative altele decât organele
legislativului, ale sistemului judecătoresc și guvernului.

1.2. CONCEPTUL DE ADMINISTRAŢIE ÎN UNELE STATE

MEMBRE ALE UNIUNII EUROPENE

În funcţie de regimul politic al unui stat, dar şi de forma

de guvernământ, dispoziţiile constituţionale consacră diferite
principii pe baza cărora sunt delimitate noţiunile de putere
executivă şi administraţie publică de noţiunile de autoritate
publică şi serviciu public.
Doctrina administrativă cu caracter juridic identifică două
mari tipuri sau sisteme de drept aplicabil administraţiei: tipul
anglo-saxon şi tipul francez, sisteme ce prezintă particularităţi
specifice naţionale, ca urmare a mutaţiilor suferite după al doilea
război mondial.
Sistemul de drept anglo-saxon se individualizează faţă de
cel francez prin două trăsături distincte: normele care-l
alcătuiesc sunt norme ale dreptului comun, iar litigiile
administrative sunt soluţionate de către instanţele judiciare de
drept comun şi nu de către instanţele speciale de contencios
administrativ.
Aceste trăsături s-au evidenţiat atât în Anglia, cât şi în
43
S.U.A., însă doar până în a doua jumătate a sec. al XIX-lea, când
reformele administrative locale din ambele ţări au marcat
instituirea unor norme juridice speciale, derogatorii de la dreptul
comun - normele de drept administrativ.
În Franţa, punctul de pornire pentru conceptul material
de administraţie a fost separarea puterii în trei: legislaţie,
administraţie plus guvernare şi jurisdicţie. Legiferarea stabileşte
regulile generale ale organizării de stat.
Puterea judecătorească este separată de administraţie în
ceea ce priveşte relaţia acesteia cu dreptul. Conceptul de
„administraţie”, distins astfel de „legislaţie” şi „jurisdicţie”, are
un corespondent suplimentar, în forma de „gouvernement”.
„Gouvernement” nu este înţeles ca o sursă independentă de
putere, ci în sens de autoritate situată deasupra administraţiei în
termeni politici, şi fără a fi legal separat de administraţie,
determină direcţiile de acţiune ale administraţiei.
Definiţia precisă a termenului de „administration
publique” are relevanţă în mod special în distingerea între
competenţele Curţilor administrative şi ale tribunalelor de drept
comun.
În Germania au existat mai mulţi autori care au definit
conceptul de „administraţie”. Otto Mayer a dezvoltat doctrina
conform căreia: „administraţia” este „activitatea Statului pentru
realizarea obiectivelor sale în interiorul sistemului său juridic,
cu excepţia puterii juridice”. Folosind această teorie, Walter
Jellinek a definit administraţia ca „activitatea statului sau
oricărui alt purtător al puterii publice separată de puterea
legislativă şi juridică”. În 1870 in opoziţie cu definiţia negativă
a „administraţiei” care domina pe atunci, doi profesori ai şcolii
germane şi anume Wolff şi Bachof, au elaborat o definiţie
pozitivă pentru conceptul material de administraţie:
„Administraţia în sens material reprezintă o serie de activităţi
diverse ale agenţilor statului, însărcinaţi cu sarcini în numele
statului şi al membrilor săi, ca atare. Asemenea acţiuni sunt
44
determinate obiectiv sau în mod condiţionat, adică determinate
în mod extrem sau parţial planificate şi întreprinse, organizate
pe baza autonomiei puterii de decizie”. Un alt autor german H.
Maurer propune următoarele caracteristici ca trăsături tipice:
- administraţia este un „acord social”
- administraţia este preocupată de „interesul public”
- administraţia este mai presus de toate „un acord activ
care ţinteşte spre viitor”
- administraţia ia „măsuri concrete pentru
reglementarea cazurilor individuale”,
Administraţia publică în sens organizaţional cuprinde
toate instituţiile care, în cea mai mare parte, îndeplinesc activităţi
administrative. Construindu-se pe aceasta, toate activităţile
aparţin administraţiei publice în sens formal şi sunt întreprinse
de administraţie în sens organizaţional.
În ceea ce priveşte Marea Britanie procesul de formare a
instituţiilor de guvernare, în special a Monarhiei şi
Parlamentului a parcurs etape distincte. Mai întâi, s-a format
Coroana ca simbol al autorităţii publice. Parlamentul a apărut
mai târziu, ca reacţie a burgheziei împotriva absolutismului
regalităţii.
Parlamentul britanic, una dintre instituţiile cele mai vechi
ale edificiului constituţional este compus din Regină, Camera
Lorzilor şi Camera Comunelor.
Conceptul de „guvern” include aici întreaga putere de stat,
în vreme ce alteori pur şi simplu descrie puterea executivă sau
guvernul într-un sens restrâns, care împreună cu partenerul sau
complementar, administraţia, exercită funcţia executivă.
Legislativul și exercitarea rolului acestuia este localizat in
principal in Parlament şi este superior rolului executivului şi
judecătorescului. „Parlamentul, ca instituţie legislativă, este
suveran şi dincolo de controlul juridic”. Supremaţia
Parlamentului este caracteristica dominantă a separaţiei puterilor
în Anglia.

45
 Administraţia publica a ajuns sa fie privită ca un obiect cu
semnificaţie juridica mult mai târziu decât în ţările Europei
Continentale.
Federalismul american poate fi caracterizat prin
următoarele trăsături:
- autonomia constituţională a fiecărui stat
- larga manifestare a iniţiativei populare
- descentralizarea administrativă
Noţiunea centrală a dreptului administrativ american este
aceea de „agency”, prin care se desemnează un organ
administrativ în general, organ ce poate fi denumit comisie,
departament, autoritate, birou, funcţionar, administrator, organ
sau chiar agenţie.
Belgia: Există o distincţie între conceptul funcţional şi
organizaţional de serviciu public.
Danemarca: În doctrina administrativă daneză, se poate
găsi încă o dată „definiţia negativă”, potrivit căreia administraţia
publică este descrisă ca acea parte a activităţilor statului care nu
sunt nici legislative, nici juridice.
Grecia: În Grecia, este de asemenea curentă distincţia
între conceptele formal şi material de administraţie.
Irlanda: În sens organizaţional, conceptul de
administraţie include: administraţia centrală, autorităţile locale
şi corpurile resurselor statului. Din punct de vedere funcţional
corpurile resurselor statului îndeplinesc pe lângă sarcinile
executive şi sarcini legislative şi juridice.
Italia: G. Landi şi G. Potenza, în „Manuale di Dirrito
Amministrativo”, considera că funcţia executivă poate fi
distrusă, prin limitarea sa la urmărirea şi îndeplinirea unor
obiective concrete, de către funcţiile legislativă şi juridică. De
altfel, dintr-un punct de vedere conceptual, există o distincţie
între activităţile administraţiei şi administraţia publică în sens
subiectiv.
Luxemburg: Miezul definiţiei de „administraţie” este
46
conceptul de „serviciu public” la fel ca şi în doctrina franceză:
„administraţia publică este ansamblul de servicii publice, care
sub impulsul general al organelor puterii suverane, asigură
multiple activităţi ale statului pentru realizarea binelui public”.
Olanda: Conceptul de administraţiei publică cuprinde pe
de o parte totalitatea organelor administrative şi pe de alta parte
funcţia administraţiei. Funcţia administraţiei este descrisă în
termeni negativi cu referire la legislaţie şi justiţie, sau în termeni
pozitivi, ca „întreprinderea oficială a problemelor publice prin
serviciul public”.
Portugalia: M. Caetano face distincţie între un concept
organizaţional de administraţie publică şi conceptul de
administraţie publică în sens material. Administraţia publică în
sens material este definit de Caetano ca fiind totalitatea
deciziilor şi măsurilor prin care statul şi alte corpuri publice, care
acţionează conform unor linii directoare determinante politic-
direct sau prin sprijinul, sfatul şi coordonarea activităţilor
private - asigură îndeplinirea nevoilor comunităţii pentru
bunăstarea indivizilor. În acest scop, se asigură măsuri
corespunzătoare la nivel naţional.
Spania: R. Entrena, „Curso de derecho administrativo”
face distincţie între conceptele subiectiv, obiectiv şi formal ale
administraţiei publice.

2. PĂRȚILE COMPONENTE ALE ORGANELOR

ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

2.1. NOŢIUNEA DE ORGAN AL ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Conceptul de organ al administraţiei publice este legat de
exerciţiul competenţei de organizare a executării legii în regim
juridic administrativ.
Astfel, există organe colegiale sau unipersonale care
exercită competenţa de emitere a actelor administrative.
47
 Aşa, de exemplu, ministrul este un organ unipersonal, iar
colegiul ministerului este un organ colegial, amândouă însă
acţionează pe baza unei competenţe pentru organizarea
executării legii pentru emiterea unor acte administrative, într-un
anumit domeniu de activitate.
În acest mod de abordare a noţiunii de organ al
administraţiei publice se accentuează doar unul din elementele
componente ale noţiunii de organ al administraţiei publice şi
anume competenţa acestuia. Mai sunt însă şi alte elemente ale
noţiunii de organ al administraţiei publice care asigură
funcţionalitatea acestuia în cadrul sistemului de organizare din
care acesta face parte, în speţă, sistemul administraţiei publice.
În această din urmă abordare mai largă a noţiunii de organ
al administraţiei publice sunt cuprinse şi alte componente şi
anume personalul, mijloacele materiale şi financiare, precum şi
personalitatea juridică a acestuia care se adaugă competenţei.
Acestui sens de organ al administraţiei publice îi corespunde
noţiunea de instituţie publică.
Termenul de instituţie, care provine din latinescul
instituire - a alcătui - subliniază compoziţia, construcţia în
vederea realizării unui anumit scop. Instituţiile publice există, în
sensul menţionat mai sus, în toate sistemele de organe ale
statului.
În abordarea noţiunii organului administraţiei publice ca
instituţie publică, se ia în considerare părţile componente ale
acestuia şi anume personalul, mijloacele materiale şi financiare,
competenţa şi personalitatea juridică. Această accepţiune cu
caracter general a organului administraţiei publice stă la baza
formării şi funcţionării sistemului administraţiei publice.

2.2. PERSONALUL ORGANELOR ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Personalul organelor administraţiei publice constituie
elementul cel mai important al acestor organe ca de altfel al
48
tuturor instituţiilor publice, indiferent de natura juridică a
activităţii pe care o desfăşoară aceste instituţii. Prin personal se
înţelege totalitatea persoanelor care formează instituţia. De fapt,
aceste instituţii nu sunt altceva decât nişte colectivităţi umane
constituite pe baza şi în executarea legii, şi care desfăşoară in
temeiul legii activităţi de interes public.
Personalul organelor administraţiei publice şi, în general,
personalul tuturor instituţiilor publice constituie forţa vie a
sistemului din care fac parte.
În toate instituţiile publice indiferent de natura lor se
desfăşoară o activitate care are ca obiect gestiunea personalului,
activitatea realizată prin serviciile de personal.
Regimul juridic aplicabil acestei activităţi este diferenţiat
în raport de particularităţile pe care le prezintă activitatea
instituţiilor respective. În general este aplicabil regimul de drept
administrativ dar există însa şi excepţii de neaplicare a acestui
regim iar aceste excepţii trebuie să fie stabilite prin lege.

2.3. MIJLOACELE MATERIALE ALE ORGANELOR

ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Pentru îndeplinirea sarcinilor care le revin, organele

administraţiei publice şi, în general, toate instituţiile publice au
nevoie de mijloacele materiale adecvate scopului activităţii pe
care oamenii care compun aceste instituţii o desfăşoară.
În primul rând este nevoie de clădirile care să constituie
sediile acestor instituţii. Este nevoie apoi de diferitele mijloace
materiale care constituie echipamentul necesar activităţilor
oamenilor care alcătuiesc instituţiile publice în general şi care
alcătuiesc sistemul administraţiei publice în special. Aceste
echipamente pot cuprinde: instrumente, aparate, mecanisme,
mobilier şi rechizite de birou.
Pentru îndeplinirea sarcinilor care revin organelor
administraţiei publice şi, în general, diferitelor instituţii publice,
sunt necesare diferite terenuri care vor sluji la amenajarea unor
49
construcţii de interes public, unor căi de comunicaţie, reţele
stradale, aeroporturi şi alte asemenea.
Toate aceste mijloace materiale, cu care sunt înzestrate
organele administraţiei publice şi în general instituţiile publice,
prezintă importanţă din punct de vedere tehnic sub aspectul
eficienţei acestora pentru atingerea scopului la care sunt folosite.
Din punct de vedere juridic, problema acestor mijloace
materiale interesează cu privire la natura proprietăţii acestor
bunuri, cu privire la folosirea lor şi la înstrăinarea acestora.
În cea ce priveşte proprietatea acestor bunuri folosite la
realizarea sarcinilor organelor administraţiei publice şi, în
general, al tuturor instituţiilor publice, această proprietate
aparţine statului sau unităţilor teritorial administrative. Unora
dintre acestea li se aplică regimul juridic de drept comun, altora
un regim juridic de drept public sau parţial de drept public.
În mare parte problematica proprietăţii acestor bunuri se
tratează la dreptul civil. Există însă o problemă specifică
dreptului administrativ, problemă legată de aceste componente
ale noţiunii de organ al administraţiei publice şi, în general, de
noţiunea de instituţie publică. Aceasta este noţiunea domeniului
public.

2.4. MIJLOACELE FINANCIARE ALE ORGANELOR

ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Mijloacele financiare constituie un element de importanţă

deosebită în structura organelor administraţiei publice şi, în
general, al tuturor instituţiilor publice. Mijloacele financiare ale
instituţiilor publice sunt obţinute de la bugetul statului, din
resurse bugetare proprii ale unităţilor teritorial - administrative,
sau din prestaţiile realizate prin activităţi cu caracter economic
de către respectivele instituţii. Determinarea, constituirea şi
folosirea mijloacelor financiare de către instituţiile publice,
constituie un amplu domeniu de activitate al administraţiei
50
publice. De asemenea, această activitate financiară face obiectul
unui control special realizat de Curtea de Conturi.

2.5. PERSONALITATEA JURIDICĂ ŞI COMPETENŢA

Organele administraţiei publice trebuie să intre în diferite
raporturi juridice pentru îndeplinirea sarcinilor care le revin, în
acest scop le este necesară personalitatea juridica pe care o au în
calitate de persoane juridice de drept public.
Pentru a putea acţiona în regim de drept administrativ,
organelor administraţiei publice le este necesară o anumita
competenţă care să le dea dreptul să acţioneze pe baza şi în
executarea legii. În această calitate, organele administraţiei
publice fac acte administrative, operaţii administrative şi
operaţii materiale. De aceea, competenţa este elementul de cea
mai mare importanţă pentru definirea organelor administraţiei
publice.
Competenţa este organizată la nivelul unor organe
colegiale sau a unor organe unipersonale sau la nivelul unor
funcţionari. Aşa, de exemplu, competenţa unui minister este
organizată la nivelul ministerului, la nivelul colegiului
ministerului, la nivelul unor directori sau şefi de servicii ş. a.
Sub acelaşi aspect intern, competenţa este distribuită în
cadrul unor structuri interne pe care le au diferitele organe ale
administraţiei publice. Astfel, există servicii, birouri, direcţii la
ministere, care exercită diferite elemente ale competenţei ce
revin ministerelor. Exercitarea acestor competenţe are loc în
cadrul unei ierarhii prin care se asigură o linie unitară de acţiune
pe baza şi în executarea legi, în interiorul organelor
administraţiei publice.
Definiţia organelor administraţiei publice este:
„Colectivităţi umane constituite pe baza şi în executarea legii,
înzestrate cu mijloace materiale şi financiare potrivit legii,
precum şi cu personalitate juridică şi competenţa necesară
pentru a putea acţiona în vederea organizării executării şi a
51
executării legii şi care se încadrează în sistemul organelor
administraţiei publice”.

3. SISTEMUL ORGANELOR ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

3.1. NOŢIUNEA SISTEMULUI ORGANELOR ADMINISTRAŢIEI

PUBLICE

Prin sistem al organelor administraţiei publice se înţelege

totalitatea organelor care realizează administraţia publică, ca
activitate de organizare a executării şi de executare a legii, între
care există legături prin care se asigură funcţionalitatea
sistemului.
Din cadrul sistemului organelor administraţiei publice fac
parte organe ale administraţiei publice, care diferă ca formă de
organizare şi ca activitate, legate într-o măsură mai mică sau mai
mare de puterea politică, dar unite prin natura activităţii pe care
o realizează, pe care o denumim administraţie publică şi prin
variate legături care dau o anumită coerenţă sistemului în
funcţionalitatea sa.
Din punct de vedere juridic, caracterizarea care se impune
este aceea a aplicării regimului juridic de drept administrativ, ca
parte a dreptului public în activitatea acestor organe. Această
aplicaţie a regimului juridic de drept administrativ este şi
modalitatea prin care se asigură coerenţa sistemului
administraţiei publice în funcţionalitatea sa.
Raporturile de drept administrativ, în interiorul sistemului
organelor administraţiei publice, constituie armătura juridică pe
care se structurează sistemul organelor administraţiei publice.
Prin folosirea regimului juridic de drept administrativ de
către organele sistemului administraţiei publice nu se exclude şi
aplicarea dreptului civil în activitatea acestor organe.
De asemenea, activitatea de organizare a executării legii şi
52
de executare a legii de către organele care formează acest sistem,
nu exclude existenţa altor organe, ca autorităţi administrative
care să îndeplinească o astfel de activitate, fără ca să facă parte
din sistemul organelor administraţiei publice. Necesitatea
aplicării regimului juridic de drept administrativ acestor
autorităţi administrative, care nu fac parte din sistemul organelor
administraţiei publice, reiese din particularitatea activităţii de
organizare a executării şi de executare a legii, pe care o
realizează respectivele organe.

3.2. PĂRŢILE COMPONENTE ALE SISTEMULUI

ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

În sistemul organelor administraţiei publice, părţile

componente au calitatea de organe ale administraţiei publice
adică acela de organizaţie sau de instituţie publică şi ca organ
prin care funcţionează instituţiile publice şi prin care se
realizează sarcinile administraţiei publice. Sistemul
administraţiei publice este alcătuit dintr-o serie de organe care
prezintă particularităţile de organizare, de denumire şi de natură
juridică, dar care au în comun activitatea de organizare a
executării legii în care se exprimă specificul administraţiei
publice în statul de drept.
În sistemul administraţiei publice organismul cel mai
important, care prin natura sa este expresia puterii executive a
statului şi care prin specificul activităţii pe care o desfăşoară
asigura coerenţa administraţiei publice ca activitate de
organizare a executării legii, este Guvernul.
Astfel ca parte a sistemului administraţiei publice,
Guvernul nu trebuie privit doar ca organ prin care acţionează
puterea executivă a statului, ci şi ca organ al administraţiei
publice în sensul de instituţie publică dispunând de elementele
componente specifice acestor instituţii. Un alt loc
important în cadrul sistemul administraţiei publice îl ocupă
ministerele şi celelalte organe ale administraţiei publice de
53
specialitate prin care se realizează sarcinile care revin statului.
Unele dintre acestea se subordonează Guvernului, altele au
statut de autorităţi administrative autonome şi se subordonează
Parlamentului.
În cadrul sistemului administraţiei publice se cuprinde şi
administraţia publică locală, care se organizează în unităţile
teritorial administrative ale statului.
În sfârşit, din sistemul administraţiei publice fac parte şi
instituţii social-culturale şi unităţi economice prin a căror
activitate se realizează diferite prestaţiuni pe baza şi în
executarea legii şi care au rolul de a satisface nevoile
persoanelor fizice şi juridice văzute beneficiari ai sistemului
administraţiei publice.

54
 TEMA V
STRUCTURILE SPECIFICE ADMINISTRAȚIEI
PUBLICE

1. NOȚIUNEA DE STRUCTURĂ A SISTEMULUI

ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

Studiul organizării administraţiei publice se face prin

cercetarea ansamblului de organisme care constituie formal
acest sistem, raporturilor care se stabilesc între acestea,
particularităţile fiecărei componente, precum şi principiile
aplicabile lor.
Din punct de vedere material, administraţia publică se
realizează printr-o multitudine de forme organizatorice, care
împreună alcătuiesc sistemul administraţiei publice. Acest
angrenaj este la rândul său subsistem al sistemului organizării
sociale a societăţii văzute ca întreg.
Având rolul de realizare a valorilor politice, prin care se
exprimă interesele generale ale societăţii, administraţia publică,
privită ca activitate, este legată de puterea de stat.
Din punct de vedere organizatoric şi funcţional, sistemul
administraţiei publice este legat de puterea legiuitoare şi de
puterea executivă.
Puterea executivă este cea care asigură conducerea şi
controlul întregului sistem al administraţiei publice construit
pentru realizarea intereselor generale ale societăţii.
În structura sistemului administraţiei publice există
importante funcţii cu caracter politic, prin care se coordonează
activitatea acestuia.
Sistemul administraţiei publice cuprinde pe lângă funcţiile
cu caracter politic, şi funcţiile cu caracter tehnic, care scot în
evidenţă tehnicitatea administraţiei publice ca activitate de

55
dispoziţie sau de prestaţie.
Ca activitate, „administraţia publică reprezintă
organizarea executării şi executarea legii în cele mai variate
domenii de acţiune socială şi în raport cu anumite colectivităţi
umane care alcătuiesc sistemul social global.”
Criteriul după care se grupează colectivităţile sociale, în
raport cu care se constituie sistemul administraţiei publice, se
face pe criteriul teritorial, este un criteriu de organizare a
societăţii.
Aceste colectivităţile sociale în raport cu care se
construieşte sistemul administraţiei publice constituie populaţia
ţării care este un element definitoriu al statului pe lângă teritoriu
şi autoritate publica.
Astfel, aşa cum se reţine în doctrină, „sistemul
administraţiei publice se construieşte pentru realizarea unor
activităţi de organizare a executării şi de executare a legii, care
se referă la întreaga populaţie a ţării şi se aplică pe întreg
teritoriul statului şi în unităţile teritorial - administrative ale
acestuia. În acest sens, sistemul administraţiei publice se va
construi pentru a realiza activităţi care interesează întreaga
populaţie, municipiul şi judeţul, pentru realizarea unor activităţi
care privesc colectivităţile sociale constituite în respectivele
unităţi teritorial administrative”.
Structura sistemului administraţiei publice reflectă felul în
care este organizată realizarea administraţiei publice.
Termenul de structură (struere - în limba latină înseamnă
a construi) în dreptul administrativ a avut şi are semnificaţie cu
cel de organizare administrativă. Aici, organizarea semnifică
modul de reflectare a unei instituţii in funcţie de aşezarea
componentelor sale, în timp ce structura ne aduce cu un pas mai
departe, urmând să vedem şi realităţile din interiorul acesteia,
precum şi pe acelea care apar în mediul în care funcţionează şi
care subliniază ceea ce este stabil şi esenţial în organizarea
administraţiei publice. Prin Constituţie şi lege, se stabileşte, pe
56
de o parte, organizarea administrativă a teritoriului, iar pe de altă
parte, implantarea şi rolul autorităţilor publice în unităţile
administrativ - teritoriale.
În opinia autorului I. Vida, administraţia publică se poate
împărţi în administraţie centrală şi administrație teritorială, în
administraţie de stat şi administraţie locală, în administraţie
centrală şi administraţie specializată.
Administraţia publică centrală cuprinde pe de o parte
autorităţile puterii executive, în măsura în care aceste autorităţi
exercită atribuţii administrative iar pe de altă parte cuprinde
administraţia publică centrală de specialitate.
Administraţia publică centrală de specialitate este alcătuită
la rândul său din administraţia ministerială şi cea
extraministerială, care cuprinde autorităţi administrative
autonome şi autorităţi administrative subordonate guvernului şi
servicii publice corespunzătoare.
Prin administraţia teritorială de stat se înţelege autorităţile
deconcentrate ale administraţiei publice de stat în unităţile
administrativ - teritoriale. În rândul acestora intră toate serviciile
exterioare, teritoriale, ale organelor centrale ale administraţiei
centrale de stat, inclusiv prefectul. Administraţia publică locală
cuprinde autorităţile comunale şi orăşeneşti - consiliile locale şi
primarii - consiliile judeţene şi serviciile publice organizate în
subordinea ori autoritatea acestora. Administraţia de stat şi
administraţia locală sunt categorii complementare, în sensul că
administraţia ţării este încredinţată unor autorităţi statale şi unor
autorităţi locale, care fără a fi statale, îndeplinesc sarcina de a
administra interesele colectivităţilor locale, chiar şi în cazul în
care unele dintre acestea îndeplinesc şi atribute delegate de stat.
Din această perspectivă, statul, deşi coincide cu teritoriul său,
admite că în interiorul acestuia pot exista colectivităţi locale care
se administrează prin forţe proprii, sub controlul administrativ al
autorităţii statale.
Administraţia generală şi administraţiile de specialitate se

57
deosebesc după natura competenţei acestora. Administraţia
generală, fie ea centrală sau locală, se caracterizează prin
aptitudinea generală şi abstractă a acesteia de a interveni în orice
domeniu ce revine administraţiei publice. Astfel de exemplu,
guvernul, prefectul sau primarul sunt autorităţi ale administraţiei
generale sau autorităţi cu competenţă generală în spaţiul
teritorial al ţării sau, după caz, în cel al unităţii administrativ
teritoriale.
Spre deosebire de acestea, administraţiile specializate sunt
abilitate să exercite competenţe numai într-un anumit domeniu
sau ramură de activitate. În rândul acestora intră ministerele,
celelalte autorităţi ale administraţiei publice centrale de
specialitate, precum şi ramificaţiile teritoriale ale acestora, ca şi
serviciile specializate ale administraţiei locale.
În toate cazurile, principiile care stau la baza organizării
administraţiei publice fac ca raporturile ce se stabilesc între
autorităţile centrale şi cele teritoriale să fie caracterizate prin
diferite grade de dependenţă faţă de centru, respectiv fie prin
centralizare şi prin deconcentrare sau descentralizare
administrativă.
Construcţia teritorială a sistemului administraţiei publice
mai poate fi determinată, în anumite domenii de activitate, şi de
specificul activităţii respective. Astfel, în domeniul anumitor
servicii publice, ca de exemplu în domeniul transporturilor pe
căile ferate, structura teritorială a acestei părţi a sistemului
administraţiei publice este deosebită de sistemul împărţirii
teritorial - administrative a statului, o direcţie regională a
administraţiei căilor ferate putând cuprinde mai multe judeţe.
De aici rezultă şi un alt criteriu de construcţie a sistemului
administraţiei publice, în afara celui teritorial, şi anume criteriul
funcţional, care relevă particularitatea domeniului în care se
realizează administraţia publică. Cele două criterii de construcţie
a sistemului administrativ se completează reciproc, unul
implicându-l pe celălalt.
58
 Această legătură inseparabilă a celor două criterii de
construcţie a sistemului administraţiei publice - criteriul
teritorial şi cel funcţional - se poate observa uşor examinând
organizarea administraţiei publice din punct de vedere juridic.
Totdeauna construirea competenţei organelor administraţiei
publice se prezintă sub aspectul unei competenţe materiale şi sub
acela al unei competenţe teritoriale. Primul aspect relevă spaţiul
în care se realizează competenţa, al doilea - funcţionalitatea
acesteia într-un anumit domeniu de activitate.
Pentru a putea înţelege particularităţile de construcţie a
sistemului administraţiei publice este nevoie de cercetarea în
parte a celor două criterii care stau la baza structurii acestui
sistem şi anume criteriul teritorial şi criteriul funcţional.

2. STRUCTURA TERITORIALĂ
Conform Constituţiei României puterea de comandă
administrativă aparţine statului şi colectivităţilor locale, de aici
rezultă că subsistemele care compun sistemul administraţiei
publice sunt:
- subsistemul administraţiei publice statale;
- subsistemul administraţiei publice locale;
Subsistemul administraţiei publice statale cuprinde
persoanele administrative care au competenţe de gestionare şi
soluţionare a serviciilor publice de interes general, care privesc
colectivitatea naţională în ansamblu.
Componentele acestui subsistem se pot grupa pe mai
multe nivele, după importanţa atribuţiilor cu care sunt investite:
A) Nivelul central care cuprinde:
a) Preşedintele României şi Guvernul ca autorităţi
supreme, cu competenţă generală în ordinea administrativă.
Atât Preşedintele României, cât şi Guvernul exercită
funcţii politice, dar şi administrative.
b) Administraţia publică centrală de specialitate, potrivit

59
capitolului V al Titlului al III-lea - Administraţia publică din
Constituţia României - cuprinde organisme care pe plan
administrativ sunt specializate în vederea realizării unui serviciu
sau a unui grup de servicii publice:
- autorităţi administrative autonome, organizate şi
înfiinţate potrivit dispoziţiilor art. 117(3) din Constituţie;
- ministerele, care se organizează numai în subordinea
Guvernului;
- persoane administrative organizate în subordinea
Guvernului ori a ministerelor potrivit art.116(2) din Constituţie.
B) Nivelul teritorial
La acest nivel se situează persoanele administrative
rezultate ca urmare a deconcentrării administrative şi a
constituirii de servicii, exterioare autorităţilor palierului central,
în unităţile administrativ teritoriale:
a) prefectul, ca reprezentant al Guvernului pe plan
local;
b) serviciile ministeriale deconcentrate în unităţile
administrativ teritoriale (direcţii judeţene, inspectorate, oficii
etc.).
Subsistemul administraţiei publice locale, rezultat al
procesului descentralizării administrative, cuprinde două
categorii de persoane administrative (numite autorităţi ale
administraţiei publice locale - art.120 din Constituţia României),
situate la nivelul colectivităţilor teritoriale:
- autorităţi deliberative: consiliul judeţean, consiliul
orăşenesc, consiliul municipal, consiliul comunal;
- autorităţi executive: primarii comunelor, oraşelor,
municipiilor.

3. STRUCTURA FUNCȚIONALĂ
Statul şi colectivităţile teritoriale în general nu îşi asumă

60
direct executarea serviciilor publice. În aceste condiţii, pentru
realizarea serviciilor lor pe linia administraţiei publice, aceştia
pot personaliza agenţi ai lor, dându-le competenţă, creând
persoane administrative funcţionale, care gestionează serviciile
publice. Aceste persoane administrative sunt:
- instituţia publică;
- regia autonomă.
Având competenţă, instituţiile publice şi regiile autonome
exercită puterea administrativă încredinţată, în nume propriu.
Activitatea instituţiilor publice şi a regiilor autonome este
supusă controlului statului sau colectivităţilor locale în
subordinea, coordonare sau sub autoritatea cărora se află.

4. PROBLEME PRIVITOARE LA ASPECTUL

TERITORIAL AL STRUCTURII SISTEMULUI
ADMINISTRAȚIEI PUBLICE
Administraţia publică, ca activitate, nu poate să fie
realizată dintr-un singur centru aflat pe teritoriul statului, ci
trebuie organizată în aşa fel încât să asigure nevoile societăţii în
general, dar şi a colectivităţilor sociale din toate unităţile
teritorial - administrative ale statului. În acest scop, organele
administraţiei publice sunt constituite în raport de teritoriul
statului şi în funcţie de unităţile teritorial - administrative ale
acestuia. Astfel, există organe centrale ale administraţiei publice
care au competenţă pe întreg teritoriul statului, datorită
importanţei interesului general pe care îl realizează aceste
organe. Aceste organe centrale au constituite, în unităţile
teritorial - administrative, diferite organe, de tipuri variate, în
raport cu specificul activităţii desfăşurate de administraţia
publică în respectivul domeniu sau ramură de activitate.
Prin aceste organe locale, care sunt organe în teritoriu ale
organelor centrale ale administraţiei publice, este realizată
administraţia publică în diferitele ramuri sau domenii de

61
activitate de interes naţional. Aşa, de exemplu, Ministerul de
Interne, Ministerul de Finanţe, Ministerul Comunicaţiilor ş.a., au
organe sau unităţi în teritoriu, organe ce poartă denumiri diferite
ca inspectorate, direcţii, oficii poştale ş.a. şi care desfăşoară
activităţi ce necesită o unitate de acţiune datorită interesului
naţional pe care îl reprezintă domeniul sau ramura în care
acţionează aceste organe.
În afară de aceste organe centrale ale administraţiei
publice şi unităţile lor în teritoriu, în unităţile teritorial -
administrative ale statului mai sunt constituite organe ale
administraţiei publice, care însă au de realizat activităţi de
interes local, legate de viaţa şi activitatea oamenilor care
alcătuiesc colectivităţile sociale grupate în unităţile teritorial
administrative ale statului - respectiv în comune, oraşe,
municipii şi judeţe.
În felul acesta, în sistemul organelor administraţiei publice
apare o categorie specială şi distinctă de organe şi anume
organele administraţiei publice locale care sunt constituite pe
baza principiului autonomiei locale, care caracterizează sistemul
de organizare democratică a statului.

5. STRUCTURILE ADMINISTRATICE ÎN UNELE ȚĂRI

EUROPENE
În Franţa, organizarea administraţiei este caracterizată de
un grad înalt de centralizare. Franţa este în mod esenţial,
administrată de la Paris.
În Franţa funcţia publică a Statului adică administraţia
centrală directă are o structură ierarhică. Ea este condusă de
preşedintele republicii şi de prim-ministru. Miniştrii conduc
fiecare minister specific. Statul este reprezentat în Departamente
de un comisar (împuternicit) al Republicii. Acesta din urmă a
luat locul prefectului, care, până la reformele din 1982/1983 a

62
exercitat dubla funcţie: de reprezentant al Statului şi de
funcţionar executiv al Guvernului. Funcţia publică teritorială
adică administraţia indirectă constă în autorităţile publice
teritoriale: municipii, departamente şi regiuni. Funcţiile acestor
autorităţi au fost extinse de reformele mai sus menţionate. Noi
funcţii au fost conferite municipalităţilor, în special în domeniul
amenajării oraşelor, departamentelor, în domeniul administraţiei
sociale şi al sănătăţii publice şi regiunilor: planificarea regională
şi asistenţa economică. Conducerea de stat a fost degrevată şi
este limitată în mod curent la controlul juridic.
Municipalităţile, departamentelor şi regiunile au fost
constituite astfel încât să se conformeze unui model uniform,
care nu ţine cont, în mod special, de delimitările reale
geografice, electorale sau economice. Au apărut noi tipuri de
unităţi administrative precum corporaţiile publice, adică entităţi
legale (persoane juridice) supuse dreptului public, cărora li s-au
conferit funcţii publice pentru a fi exercitate cu un grad
considerabil de autonomie şi a căror acţiune este supusă
controlului de stat.
În Germania, specificul organizării administraţiei statului
este dat de organizarea federală a acestuia. Legea Fundamentală
din 1949 consideră Germania un stat federal, democratic și
social. Sub aspect administrativ Germania este formată din 16
landuri, landurile nefiind regiuni sau judeţe ci, „state” în
adevăratul sens al cuvântului, fiecare având un Parlament, un
Guvern, o Constituţie proprie şi un sistem legislativ propriu.
Legea Fundamentală repartizează jurisdicţia
administrativă între autorităţile federale şi landuri. Landurile au
jurisdicţie doar acolo unde nu a fost atribuită nici o putere
specială autorităţilor federale. Legile comunităţii sunt aplicate în
concordanţă cu repartizarea jurisdicţiei între autorităţile federale
şi landuri.
Atât autorităţile federale, cât şi landurile pot exercita
funcţiile lor administrative fie direct prin propriile lor organe, fie

63
indirect prin entităţi legale, personalităţi juridice, autonome.
Acolo unde aceste funcţii se exercită direct prin
personalitatea juridică a autorităţilor federale sau a landurilor,
există o putere generală de a emite directive, de la ministerul
respectiv la cele mai mici unităţi administrative. Acolo unde
aceste funcţii se exercită indirect, organele administrative
autonome din punct de vedere, juridic, ca de exemplu
corporaţiile, comitetele şi fundaţiile, sunt supuse doar
controlului de legalitate a statului. În ce priveşte organele
teritoriale municipale adică autorităţile şi districtele legale, ele
au dreptul expres prin Legea Fundamentală, să regleze toate
problemele referitoare la comunitatea locală în zona de acţiune
a legislaţiei respective care intră în responsabilitatea lor. Un
număr de sarcini administrative sunt de asemenea transferate
unor părţi particulare de exemplu companii de transport, cu
anumite excepţii, cum ar fi domeniul protecţiei publice care
rămân de competenţa dreptului public.
În Anglia, reprezentantul legal al administraţiei centrale
este Coroana şi nu statul. Puterile executive ale acesteia
sunt derivate din acte ale parlamentului şi din prerogative regale
(din dreptul cutumiar) şi sunt exercitate de miniştri în numele
Coroanei. În mod normal, miniştrii sunt împuterniciţi direct de
parlament, dar chiar şi atunci ei funcţionează ca servitori ai
Coroanei.
Anglia este împărţită în ţinuturi, iar ţara Galilor în
districte. Fiecare din aceste autorităţi locale este condusă de un
consiliu ales. Puterile lor derivă din autoritatea garantată de un
act al parlamentului şi sunt subiect al revizuirii juridice în
virtutea regulii ultra vires. În plus departamentele guvernului
central exercită supraveghere administrativă, în special în ceea
ce priveşte domeniul managementului financiar. În ansamblu,
corpurile care se autoguvernează deţin puteri administrative
extrem de importante, pe care şi le exercită cu o mare autonomie.
De exemplu, aceste corpuri au printre altele rolul de a menţine
64
ordinea publică, rol care în majoritatea statelor continentale este
deţinut de agentul local al guvernului central.
O altă categorie de autoritate administrativă este
constituită de „corporaţiile publice”. Acestea sunt legal
responsabile de unităţile organizatorice, stabilite prin act
parlamentar şi investite cu datoria de a îndeplini anumite
îndatoriri publice. Ele se comportă ca întreprinderi comerciale
în industriile naţionalizate, ca diferite corpuri administrând
beneficiile sociale conferite de stat, sau ca organe consultative
speciale sau de supraveghere.
În Italia, organizarea administraţiei statului are o structură
piramidală, la al cărei vârf se află Guvernul şi ministerele de
resort. Activităţile locale sunt subordonate ministerelor. La acest
nivel un loc special este ocupat de către prefect, un oficial a cărui
competenţă acoperă o provincie şi care este situat sub autoritatea
Ministerului pentru Afaceri Interne.
Republica este bazată pe principiile autonomiei
administrative locale şi pe maxima descentralizare a serviciilor
puse la dispoziţie de către stat. Aceste principii, care încă nu au
fost pe deplin realizate, constituie una dintre principalele
schimbări instituţionale aduse de constituţia republicană.
Descentralizarea teritorială asigură autorităţilor locale
(regiunilor, provinciilor şi municipalităţilor) drepturi extinse de
autoguvernare.
În Constituţie şi în Legea privitoare la provincii şi
municipalităţi, autorităţile locale sunt guvernate de un consiliu
(regional, provincial sau municipal) ales prin sufragiu universal
direct. Primarul este preşedintele consiliului municipal.
Regiunile au anumite puteri legislative în anumite domenii
definite, în sens că pot decreta o legislaţie paralelă în regiunile
obişnuite şi legislaţie exclusive pentru probleme specifice în
regiunile speciale.
Pe lângă autorităţile locale, sistemul de administraţie
descentralizat cuprinde şi serviciile publice care pot fi organizate

65
de stat, de regiuni, de provincii şi de municipalităţi, care au
statutul de persoane morale, corpuri cu independenţă juridică,
constituie sub dreptul public şi au diferite grade de putere de
autoguvernare.
Funcţiuni speciale sunt conferite societăţilor autonome,
care au numai o parte din atribuţiile unei persoane morale
constituită sub dreptul public. Aceste societăţi au propria
personalitate juridică.
În Belgia, structura organizatorică a administraţiei este
bazată pe principiul statului descentralizat de tip federativ. Cel
mai important exemplu al autorităţii publice centralizate şi
structurate ierarhic este oferit de ministere, la conducerea cărora,
cel puţin după Constituţie, stă regele.
În Danemarca, administraţia publică este condusă de
guvern. Miniştrii sunt responsabili pentru propriile
departamente, ierarhic structurate. În scopul de a coordona
diversele departamente a căror competenţă acoperă probleme
referitoare la Comunitatea Europeană, au fost stabilite comitete
de coordonare la diverse nivele, odată cu intrarea Danemarcei în
comunităţile europene în 1972, cele mai importante fiind
Comitetul de cabinet şi Comitetul Comunităţii Europene.
Guvernarea locală este exercitată de municipalităţi şi
districte care în mod curent se bucură de o structură uniformă ca
rezultat al reformelor municipale din 1981. Ele sunt conduse de
corpuri reprezentative pentru comunitate (adunări municipale,
consilii districtuale) şi de preşedintele lor ales, primarul
municipalităţii sau districtului.
În Grecia, în privinţa structurii organizatorice a
administraţiei, se face o distincţie între administraţia de stat şi
guvernarea locală. Administraţia de stat este condusă la nivel
central de miniştri de resort şi la nivel regional de prefecţi.
Prefectul are statutul unui organ administrativ general în regiuni,
statut pe care îl împarte cu organele speciale ale diverselor
ministere. Guvernarea locală este administrată de oraşe şi
66
municipalităţi. Acestea sunt structuri corporatiste constituite sub
autoritatea dreptului public, care însă nu au puteri care să le
permită să elaboreze legi. Pe parcursul conducerii afacerii
locale, aceste structuri fac obiectul supravegherii statului, care,
în mod normal, se preocupă doar cu problema dacă măsurile
adoptate de autorităţile locale sunt în acord cu legea sau nu
(supraveghere administrativă). Pe lângă guvernarea locală,
există şi administraţie autonomă specială. Aceasta constă din
unităţi administrative individuale, operând mai ales ca unităţi
corporatiste constituie sub autoritatea dreptului public de
exemplu colegiile de învăţământ superior, sau a dreptului privat
de exemplu întreprinderi publice.
În Irlanda, structura administraţiei este alcătuită din
administraţia centrală, autorităţile locale şi aşa-numitele
„corpuri sponsorizate de stat”. Administraţia centrală este
direcţionată de ministere, care sunt răspunzătoare în faţa
parlamentului, în funcţie de apartenenţa lor departamentală.
Procurorul general, numit de preşedinte, ocupă o poziţie
specială. Pe parcursul disputelor constituţionale şi
administrative, în funcţie de tipul de procedură implicat, el poate
pleda pentru interesul public fie ca apărător, fie ca reclamant.
În Irlanda, elementul democratic ocupă un loc secund în
creşterea eficienţei guvernului local. Aceasta se datorează, între
altele, postului de manager al ţinutului, care, deşi răspunzător în
faţa Consiliului municipal ales, este numit de un corp nominativ
special şi este investit cu puteri executive specifice, care-i sunt
conferite prin statut. În special de la începutul anilor '70,
municipalităţile cedează unele din sarcini unor corpuri
independente sponsorizate de stat, în special în domeniul
asigurării sănătăţii.
Corpurile sponsorizate de stat din anii '70, urmând o
perioadă de creştere rapidă, îndeplinesc acum o bună parte din
sarcinile autorităţilor publice, în special în domeniul asigurării
bunăstării. Fiecare din aceste corpuri are propria structură

67
individuală şi propria capacitate legală. Ele pot fi stabilite printr-
un act al parlamentului sau prin ordin ministerial sau pot lua
forma unei întreprinderi, supusă dreptului privat. Ele sunt
investite cu puteri şi îndatoriri specifice şi sunt subiect al
supravegherii ministerelor, în diverse grade de intensitate.
În Luxemburg, diviziunea teritorială a Marelui Ducat în
trei arondismente administrative, douăsprezece cantoane şi 126
de municipalităţi formează baza pentru structura în patru nivele
a administraţiei publice, statul, arondismentul, cantonul şi
municipalitatea.
Autorităţile centrale, Marele Duce şi miniştrii care au
responsabilitatea arondismentelor care le intră în jurisdicţie,
conduc şi supraveghează administrarea serviciilor publice, ei
fiind asistaţi de departamentele ministeriale şi de Services
generaux, care sunt subordonate miniştrilor. Services generaux
aparţin entităţii legale care constituie Statul şi sunt mai degrabă
deconcentrate decât descentralizate din moment ce se situează
direct sub departamentele ministeriale interesate. Astfel, ele
ocupă o poziţie care este opusul direct al municipalităţilor, care
se bucură de un grad considerabil de autoguvernare şi
corporaţiilor publice, care sunt independente faţă de stat şi
municipalităţi şi cărora le-a fost conferit managementul
anumitor treburi administrative, care sunt garantate de
Constituţie. Exemple de astfel de corporaţii sunt organele pentru
asigurarea socială şi asociaţiile profesionale. În orice caz, şi
aceste corporaţii independente sunt, în ciuda libertăţii de acţiune
de care se bucură, subiect al supravegherii autorităţilor centrale,
în acest caz ministerul de resort, în sensul că autorităţile centrale
exercită ceea ce este cunoscut sub numele de tutelle
administrative.
În Olanda structura administraţiei este bazată pe
principiul statutului unitar descentralizat. Autorităţile publice
olandeze sunt organizate pe trei nivele, administraţia de stat,
aceea a provinciilor şi cea a municipalităţilor. Administraţia de
68
stat este condusă de guvern, care este format din rege şi miniştri.
În Consiliul de Miniştrii la are iau parte toţi miniştrii şi care este
prezidat de primul-ministru, se aplică principiul responsabilităţii
colective. Fiecare ministru răspunde în faţa Parlamentului pentru
portofoliul său. Şi administraţia provincială are un „comisar
regal”, căruia i se poate desemna prin statut responsabilitatea de
a întări directivele emise de guvern. Deşi autorităţile provinciale
şi municipale sunt subiect al supravegherii statului, ele se bucură
de o mare libertate. Noile responsabilităţi pentru administraţie
sunt introduse în majoritatea cazurilor la nivel local. În aceste
limite, municipalităţile îndeplinesc rolul unui „laborator pentru
administraţie” şi aduc astfel o contribuţie considerabilă la
dezvoltarea dreptului administrativ.
Pe lângă autorităţile locale, mai există şi corporaţiile
profesionale, a căror jurisdicţie acoperă uneori întreaga naţiune,
iar alteori jurisdicţia este limitată la un areal bine delimitat. Din
punct de vedere organizatoric, ele sunt la acelaşi nivel cu
municipalităţile şi sunt subiectul supravegherii de către
autorităţile provinciale şi de stat.
În Portugalia, structura administraţiei este stabilită prin
art.6 (1) al Constituţiei, şi anume: „Portugalia este un stat unitar,
a cărui structură respectă principiile de autonomie a guvernării
locale şi de descentralizare democratică a administraţiei
publice”.
Autorităţile locale, municipalităţile, comunele şi regiunile
administrative, sunt supuse unei supravegheri conforme cu
prevederile normelor legale în materie.
În Spania, teritoriul naţional este divizat în municipalităţi,
provincii şi comunităţi autonome; toate se bucură de o
autonomie care urmăreşte interesele specifice fiecăreia.
Prevăzând posibilitatea de a se crea comunităţi autonome,
noua Constituţie dă o recunoaştere oficială a atitudinii tradiţional
independente pe care o adoptă anumite regiuni, în particular
Catalonia şi ţara Bascilor. Puterile acestor comunităţi sunt

69
stabilite de Constituţie şi primesc substanţă prin caracterul
fiecărui corp de autoguvernare. Administraţia de stat directă,
deoarece se aplică în interiorul teritoriului comunităţilor
autonome, este condusă de un delegat din partea guvernului
central şi trebuie coordonată cu administraţia locală.

70
 TEMA VI
ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ CENTRALĂ ȘI
LOCALĂ

Activitatea executivă constând în organizarea executării şi

executarea în concret a legilor şi a celorlalte acte normative este
realizată de un sistem de organe ce poartă denumirea de organe
executive. Totalitatea acestor organe ce exercită atribuţii
executive formează puterea executivă alături de celelalte două
puteri ale statului: legiuitoare şi judecătorească.
După criteriul competenţei materiale organele executive
se clasifică în organe cu competenţă generală şi organe de
specialitate, iar din punctul de vedere al competenţei teritoriale
distingem între organele centrale şi cele locale.
Competenţa unui organ este determinată de totalitatea
atribuţiilor autorităţilor administraţiei publice, ale unor
compartimente din structura acestora sau persoane şi limitele
exercitării lor.
Atribuţia este acea prerogativă recunoscută unui organ,
compartiment sau persoană, iar ansamblul atribuţiilor compune
competenţa unui organ compartiment funcţional sau persoane.
Competenţa materială semnifică specificul atribuţiilor
unei autorităţi administrative. În funcţie de competenţa materială
distingem organe cu competenţă generală (Guvernul, consiliile
locale) şi organe de specialitate (ministerele, departamentele,
secretariatele de stat, direcţiile judeţene de învăţământ, cultură,
sport, etc.).
Competenţa teritorială reflectă limitele spaţiale ale
exercitării atribuţiilor prevăzute de lege pentru o autoritate
publică. Autorităţile administraţiei publice centrale au o
competenţă teritorială extinsă pe întregul teritoriu naţional
(Guvern, ministere), iar autorităţile administraţiei publice
locale pot să-şi exercite competenţa numai pe teritoriul
unităţii administrative unde au fost alese (comune, oraşe,
71
municipii, judeţe).

I. ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ CENTRALĂ

1. PREȘEDINTELE ROMÂNIEI
Modul de organizare şi funcţionare a administraţiei
publice la nivel central scoate in evidenţă că puterea executivă
este împărţită intre Preşedinte şi Guvern.
Funcţiile. Preşedintele României îndeplineşte trei funcţii:
aceea de şef al statului, de şef al executivului şi de mediator între
puterile statului.
Funcţia de şef de stat asigură prin exercitarea ei
reprezentarea statului român în interiorul ţării şi în exterior
(încheierea de tratate internaţionale, acreditarea şi rechemarea
reprezentaţilor diplomatici).
Funcţia de şef al executivului se exprimă prin conferirea
preşedintelui a rolului de garant al independenţei naţionale, al
unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării, prin exerciţiul atribuţiilor
de comandant al forţelor armate şi Preşedinte a Consiliului de
Apărare a Ţării.
Funcţia de garant al Constituţiei şi aceea de mediere între
puterile stalului decurge din art.80 alin.2 din Constituţie şi se
fundamentează pe caracterul larg reprezentativ al preşedintelui
ales prin vot nominal pe baza unui scrutin majoritar.
Atribuţiile Preşedintelui României: adresează
Parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme ale
naţiunii; poate dizolva, în cazul prevăzut expres de Constituţie,
Parlamentul; promulgă legea, investind-o astfel cu formulă
executorie; desemnează candidatul pentru funcţia de prim
ministru şi apoi numeşte guvernul, pe baza votului de încredere
acordat de Parlament; în caz de remaniere guvernamentală,
revocă şi numeşte unii membri ai Guvernului, la propunerea
72
primului ministru; poate participa la şedinţele Guvernului în care
se dezbat probleme de interes naţional; poate declara starea de
asediu şi de urgenţă, precum şi mobilizarea forţelor armate, cu
aprobarea Parlamentului.
În exercitarea atribuţiilor sale, Preşedintele emite decrete,
care pot fi contestate în contencios administrativ.
Răspunderea Preşedintelui României este de două feluri:
politică – prin suspendarea din funcţie de către Parlament, în
cazul săvârşirii unor fapte grave care încalcă Constituţia şi
legile, urmată de demiterea din funcţie prin referendum – şi
juridică – declanşată de punerea sub acuzare pentru “înaltă
trădare”, de către Parlament, şi judecarea sa de către Curtea
Supremă de Justiţie.

2. GUVERNUL
Este un organ central cu competenţă generală care în
conformitate cu art. 102(1) din Constituţie „asigură realizarea
politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală
a administraţiei publice”.

2.1. ROLUL ŞI FUNCŢIILE GUVERNULUI

Guvernul este definit în Legea nr. 90/2001 privind
organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor17 ca autoritatea publică a puterii executive, care
funcţionează în baza votului de încredere acordat de Parlament
şi care asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi
exercită conducerea generală a administraţiei publice.

17
Publicată în “Monitorul Oficial al României”, partea I, nr. 164 din 2
aprilie 2001. Pe data intrării ei în vigoare a fost abrogată Legea nr. 37/1990
pentru organizarea şi funcţionarea Guvernului, publicată în Monitorul Oficial
al României, Partea I, nr. 137 din 8 decembrie 1990, cu modificările
ulterioare, precum şi orice alte dispoziţii contrare.
73
 Guvernul are rolul de a asigura funcţionarea echilibrată şi
dezvoltarea sistemului naţional economic şi social, precum şi
racordarea acestuia la sistemul economic mondial, în condiţiile
promovării intereselor naţionale.
Numirea Guvernului se face de Preşedintele României pe
baza votului de încredere acordat de Parlament. Guvernul se or-
ganizează şi funcţionează în conformitate cu prevederile
constituţionale, având la bază Programul de guvernare acceptat
de Parlament.
Pentru realizarea Programului de guvernare Guvernul
exercită următoarele funcţii:
a) funcţia de strategie, prin care se asigură elaborarea
strategiei de punere în aplicare a Programului de guvernare;
b) funcţia de reglementare, prin care se asigură elaborarea
cadrului normativ şi instituţional necesar în vederea realizării
obiectivelor strategice;
c) funcţia de administrare a proprietăţii statului, prin care
se asigură administrarea proprietăţii publice şi private a statului,
precum şi gestionarea serviciilor pentru care statul este
responsabil;
d) funcţia de reprezentare, prin care se asigură, în numele
statului român, reprezentarea pe plan intern şi extern;
e) funcţia de autoritate de stat, prin care se asigură
urmărirea şi controlul aplicării şi respectării reglementărilor în
domeniul apărării, ordinii publice şi siguranţei naţionale,
precum şi în domeniile economic şi social şi al funcţionării
instituţiilor şi organismelor care îşi desfăşoară activitatea în
subordinea sau sub autoritatea Guvernului.

2.2. COMPONENŢA GUVERNULUI

În conformitate cu art. 2 al Legii nr. 90/2001, pot fi
membri ai Guvernului persoanele care îndeplinesc următoarele
condiţii: a) au numai cetăţenia română şi domiciliul în ţară, b)
74
se bucură de exerciţiul drepturilor electorale, c) nu au suferit
condamnări penale şi d) nu se găsesc în unul dintre cazurile de
incompatibilitate prevăzute la art. 4 alin. (1) din lege.
Guvernul este alcătuit din primul-ministru şi miniştri. Din
Guvern pot face parte şi miniştri-delegaţi, cu însărcinări speciale
pe lângă primul-ministru, prevăzuţi în lista Guvernului
prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere.
Art. 4 din lege prevede incompatibilităţile funcţiei de
membru al Guvernului: a) exercitarea altei funcţii publice de
autoritate, cu excepţia celei de deputat sau de senator; b)
exercitarea unei funcţii de reprezentare profesională salarizată în
cadrul organizaţiilor cu scop comercial; c) exercitarea de acte de
comerţ, cu excepţia vânzării sau cumpărării de acţiuni ori alte
titluri de valoare; d) exercitarea funcţiei de administrator ori de
cenzor la societăţile comerciale sau de reprezentant al statului în
adunările generale ale unor asemenea societăţi ori de membru al
consiliilor de administraţie ale regiilor autonome, companiilor
naţionale şi societăţilor naţionale; e) exercitarea unei funcţii
publice în serviciul unei organizaţii străine, cu excepţia acelor
funcţii prevăzute în acordurile şi convenţiile la care România
este parte.
Constatarea stării de incompatibilitate se face de primul-
ministru, care va dispune măsurile necesare pentru încetarea
acesteia.

2.3. ÎNCETAREA FUNCŢIEI DE MEMBRU AL GUVERNULUI

Funcţia de membru al Guvernului încetează, în
conformitate cu art. 5 al legii, în urma demisiei 18, a revocării19,
18
Demisia din funcţia de membru al Guvernului se anunţă public, se
prezintă în scris primului-ministru şi devine irevocabilă din momentul în care
s-a luat act de depunerea ei, dar nu mai târziu de 15 zile de la data depunerii
(art. 6 al Legii nr. 90/2001).
19
Revocarea din funcţia de membru al Guvernului are loc în caz de
remaniere guvernamentală şi se face de Preşedintele României, prin decret,
75
a pierderii drepturilor electorale, a stării de incompatibilitate, a
decesului şi a demiterii20.
În cazul în care încetarea calităţii de membru al
Guvernului intervine ca urmare a demisiei, a pierderii
drepturilor electorale, a incompatibilităţii, a decesului şi în alte
situaţii prevăzute de lege, Preşedintele României, la propunerea
primului-ministru, ia act de aceasta şi declară vacantă funcţia de
membru al Guvernului.
Dacă primul-ministru se află în una dintre situaţiile
prevăzute la art. 5 sau este în imposibilitate de a-şi exercita
atribuţiile, Preşedintele României va desemna un alt membru al
Guvernului ca prim-ministru interimar, pentru a îndeplini
atribuţiile primului-ministru, până la formarea noului Guvern.
Interimatul pe perioada imposibilităţii exercitării atribuţiilor,
încetează dacă primul-ministru îşi reia activitatea în Guvern în
cel mult 45 de zile. Prevederile privind interimatul funcţiei de
prim ministru al Guvernului se aplică în mod corespunzător şi
celorlalţi membri ai Guvernului, la propunerea primului-
ministru, pentru o perioadă de cel mult 45 de zile. În acest caz,
înăuntrul termenului de 45 de zile, primul-ministru va iniţia
procedurile prevăzute de lege pentru numirea unui alt membru
al Guvernului.
Numirea în funcţia de membru al Guvernului, în caz de
remaniere guvernamentală sau de vacanţă a postului, se face de
Preşedintele României, la propunerea primului-ministru.

la propunerea primului-ministru (art. 7 din lege)

20
În cazul în care un membru al Guvernului a fost condamnat penal printr-
o hotărâre judecătorească definitivă sau averea sa a fost declarată, în tot sau
în parte, ca fiind dobândită în mod ilicit, printr-o hotărâre judecătorească
irevocabilă, el este demis de Preşedintele României, la propunerea primului-
ministru (art. 8 alin. 2 din lege)
76
 2.4. ATRIBUŢIILE GUVERNULUI
În realizarea funcţiilor sale Guvernul îndeplineşte
următoarele atribuţii principale:
a) exercită conducerea generală a administraţiei publice;
b) iniţiază proiecte de lege şi le supune spre adoptare
Parlamentului;
c) emite hotărâri pentru organizarea executării legilor,
ordonanţe în temeiul unei legi speciale de abilitare şi ordonanţe
de urgenţă potrivit Constituţiei;
d) asigură executarea de către autorităţile administraţiei
publice a legilor şi a celorlalte dispoziţii normative date în
aplicarea acestora;
e) elaborează proiectele de lege a bugetului de stat şi a
bugetului asigurărilor sociale de stat şi le supune spre adoptare
Parlamentului;
f) aprobă strategiile şi programele de dezvoltare
economică a ţării, pe ramuri şi domenii de activitate;
g) asigură realizarea politicii în domeniul social potrivit
Programului de guvernare;
h) asigură apărarea ordinii de drept, a liniştii publice şi
siguranţei cetăţeanului, precum şi a drepturilor şi libertăţilor
cetăţenilor, în condiţiile prevăzute de lege;
i) aduce la îndeplinire măsurile adoptate, potrivit legii,
pentru apărarea ţării, scop în care organizează şi înzestrează
forţele armate;
j) asigură realizarea politicii externe a ţării şi, în acest
cadru, integrarea României în structurile europene şi
internaţionale;
k) negociază tratatele, acordurile şi convenţiile
internaţionale care angajează statul român; negociază şi încheie,
în condiţiile legii, convenţii şi alte înţelegeri internaţionale la
nivel guvernamental;
l) conduce şi controlează activitatea ministerelor şi a
celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea sa;

77
 m) asigură administrarea proprietăţii publice şi private a
statului;
n) acordă şi retrage cetăţenia română, în condiţiile legii;
aprobă renunţarea la cetăţenia română, în aceleaşi condiţii;
o) înfiinţează, cu avizul Curţii de Conturi, organe de
specialitate în subordinea sa;
p) cooperează cu organismele sociale interesate în
îndeplinirea atribuţiilor sale;
r) îndeplineşte orice alte atribuţii prevăzute de lege sau
care decurg din rolul şi funcţiile Guvernului.
Pentru rezolvarea unor probleme din competenţa sa
Guvernul poate constitui organisme cu caracter consultativ. În
scopul elaborării, integrării, corelării şi monitorizării de politici
Guvernul poate constitui consilii, comisii şi comitete
interministeriale. Modul de organizare şi funcţionare a acestor
structuri şi a serviciilor acestora se stabileşte prin hotărâre a
Guvernului, în limita bugetului aprobat.

2.5. PRIMUL-MINISTRU
Primul-ministru îndeplineşte următoarele atribuţii,
cuprinse în art. 13-19 din Legea nr. 90/2001:
* conduce Guvernul şi coordonează activitatea
membrilor acestuia, cu respectarea atribuţiilor legale care le
revin.
* reprezintă Guvernul în relaţiile acestuia cu
Parlamentul, Preşedintele României, Curtea Supremă de Justiţie,
Curtea Constituţională, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ,
Ministerul Public, celelalte autorităţi şi instituţii publice,
partidele şi alianţele politice, sindicatele, cu alte organizaţii
neguvernamentale, precum şi în relaţiile internaţionale.
* exercită toate atribuţiile care derivă din calitatea de
vicepreşedintele Consiliului Suprem de Apărare a Ţării.
* numeşte şi eliberează din funcţie:
78
 a) conducătorii organelor de specialitate din subordinea
Guvernului, cu excepţia persoanelor care au calitatea de membru
al Guvernului,
b) secretarul general şi secretarii generali adjuncţi ai
Guvernului, în cazul utilizării acestor funcţii;
c) personalul din cadrul aparatului de lucru al primului-
ministru;
d) secretarii de stat;
e) alte persoane care îndeplinesc funcţii publice, în
cazurile prevăzute de lege.
* prezintă Camerei Deputaţilor şi Senatului rapoarte
şi declaraţii cu privire la politica Guvernului şi răspunde la
întrebările ori interpelările care îi sunt adresate de către deputaţi
sau senatori. Primul-ministru poate desemna un membru al
Guvernului să răspundă la întrebările şi interpelările adresate
Guvernului de către deputaţi sau senatori, în funcţie de domeniul
de activitate ce formează obiectul interpelării.
* contrasemnează decretele emise de Preşedintele
României, în cazul în care Constituţia prevede obligativitatea
contrasemnării acestora.
* în scopul rezolvării unor probleme operative primul-
ministru poate constitui, prin decizie, consilii, comisii şi
comitete interministeriale.
* primul-ministru îndeplineşte orice alte atribuţii
prevăzute în Constituţie şi de lege sau care decurg din rolul şi
funcţiile Guvernului.
În îndeplinirea atribuţiilor ce îi revin primul-ministru
emite decizii, în condiţiile legii.

2.6. ORGANIZAREA APARATULUI DE LUCRU AL

GUVERNULUI
Aparatul de lucru al Guvernului este alcătuit din aparatul
de lucru al primului-ministru, Secretariatul General al
Guvernului, departamente şi alte asemenea structuri
79
organizatorice cu atribuţii specifice stabilite prin hotărâre a
Guvernului.
Aparatul de lucru al primului-ministru este alcătuit din:
a) corpul de consilieri ai primului-ministru;
b) corpul de control al primului-ministru;
c) aparatul tehnic al corpului de consilieri;
d) cabinetul primului-ministru;
e) cancelaria primului-ministru;
f) compartimentul cu probleme speciale;
g) compartimentul documente secrete;
h) compartimentul care asigură protocolul primului-
ministru.
Activitatea corpului de consilieri şi a aparatului tehnic al
acestuia este coordonată de unul dintre consilieri, desemnat prin
decizie a primului-ministru.
Atribuţiile aparatului de lucru al primului-ministru se
stabilesc prin decizie a acestuia. Personalului din aparatul de
lucru al primului ministru nu i se aplică prevederile legii privind
statutul funcţionarului public.
Guvernul are un Secretariat General condus de secretarul
general al Guvernului, care poate avea rang de ministru, ajutat
de unul sau mai mulţi secretari generali adjuncţi, care pot avea
rang de secretar de stat, numiţi prin decizie a primului-ministru.
Secretariatul General face parte din aparatul de lucru al
Guvernului şi asigură derularea operaţiunilor tehnice aferente
actelor de guvernare, rezolvarea problemelor organizatorice,
juridice, economice şi tehnice ale activităţii Guvernului, precum
şi reprezentarea Guvernului în faţa instanţelor judecătoreşti.
Organizarea şi atribuţiile Secretariatului General al Guvernului
se stabilesc prin hotărâre a Guvernului.
Guvernul aprobă proiectul bugetului propriu, care se
include în bugetul de stat. Ministrul pentru coordonarea
Secretariatului General al Guvernului sau, după caz, secretarul
general al Guvernului este ordonatorul principal de credite.
80
 Secretariatul general al Guvernului asigură, prin aparatul
propriu, continuitatea derulării operaţiunilor tehnice aferente
actelor de guvernare, constituind elementul de legătură şi
stabilitate al guvernării.
Departamentul este o structură organizatorică fără
personalitate juridică şi fără unităţi în subordine, subordonat
primului-ministru, având rolul de coordonare şi sinteză în
domenii de interes general, în conformitate cu atribuţiile
Guvernului. Departamentul este condus de un demnitar.
În exercitarea atribuţiilor ce îi revin conducătorul
departamentului emite ordine cu caracter individual. Înfiinţarea,
modul de organizare şi funcţionare, precum şi atribuţiile
departamentului se aprobă prin hotărâre a Guvernului.

2.7. FUNCŢIONAREA GUVERNULUI ŞI ACTELE ACESTUIA

Şedinţele Guvernului se convoacă şi sunt conduse de
primul-ministru. Preşedintele României poate lua parte la
şedinţele Guvernului în care se dezbat probleme de interes
naţional privind politica externă, apărarea ţării, asigurarea
ordinii publice şi, la cererea primului-ministru, în alte situaţii.
Preşedintele României prezidează şedinţele Guvernului la care
participă.
Guvernul se întruneşte săptămânal sau ori de câte ori este
nevoie.
În cadrul şedinţelor Guvernului se dezbat probleme ale
politicii interne şi externe a ţării, precum şi aspecte privind
conducerea generală a administraţiei publice, adoptându-se
măsurile corespunzătoare. La şedinţele Guvernului pot participa,
în calitate de invitaţi, conducători ai unor organe de specialitate
din subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ai unor
autorităţi administrative autonome, precum şi orice alte persoane
a căror prezenţă se apreciază a fi utilă, la solicitarea primului-
ministru. Dezbaterile din şedinţele Guvernului şi modul de
adoptare a actelor acestuia, precum şi a oricăror alte măsuri
81
stabilite, se înregistrează pe bandă magnetică şi se consemnează
în stenograma şedinţei, certificată de secretarul general al
Guvernului.
În exercitarea atribuţiilor sale Guvernul adoptă hotărâri şi
ordonanţe.
Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor.
Ordonanţele se emit în temeiul unei legi speciale de
abilitare sau, în cazuri excepţionale, ordonanţe de urgenţă,
potrivit art. 115 alin. (4) din Constituţie.
Membrii Guvernului pot propune proiecte de hotărâri şi
de ordonanţe; de asemenea, pot propune Guvernului proiecte de
lege, în vederea exercitării dreptului de iniţiativă legislativă a
acestuia. Metodologia de elaborare şi înaintare la Guvern a
acestor proiecte de acte normative se aprobă prin hotărâre a
Guvernului.
În cazul încetării mandatului său, în condiţiile prevăzute
de Constituţie, până la depunerea jurământului de către membrii
noului Guvern, Guvernul continuă să îndeplinească numai actele
cu caracter individual sau normativ, necesare pentru
administrarea treburilor publice, fără a promova politici noi. În
această perioadă Guvernul nu poate emite ordonanţe şi nu poate
iniţia proiecte de lege.
Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanţe în prezenţa
majorităţii membrilor săi. Hotărârile şi ordonanţele se adoptă
prin consens. Dacă nu se realizează consensul, hotărăşte primul-
ministru. Prevederile referitoare la cvorum şi majoritate sunt
aplicabile şi în cazul documentelor şi al altor măsuri dezbătute
în Guvern.
Hotărârile şi ordonanţele Guvernului se semnează de
primul-ministru, se contrasemnează de miniştrii care au
obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul
Oficial al României, Partea I. Nepublicarea atrage inexistenţa
hotărârii sau a ordonanţei. Hotărârile care au caracter militar se
comunică numai instituţiilor interesate.
82
 În realizarea funcţiei sale de conducere generală a
administraţiei publice Guvernul exercită controlul ierarhic
asupra ministerelor, organelor de specialitate din subordinea sa,
precum şi asupra prefecţilor. În exercitarea controlului ierarhic
Guvernul are dreptul să anuleze actele administrative ilegale sau
inoportune emise de autorităţile administraţiei publice din
subordinea sa, precum şi ale prefecţilor.
Guvernul se află în raporturi de colaborare cu autorităţile
administrative autonome.
Guvernul numeşte câte un prefect în fiecare judeţ şi în
municipiul Bucureşti. Prefectul este reprezentantul Guvernului
pe plan local. În această calitate prefectul răspunde de aplicarea
politicii Guvernului în unităţile administrativ-teritoriale, având
obligaţia de a asigura executarea actelor Guvernului, precum şi
pe cele ale ministerelor şi celorlalte organe de specialitate din
subordinea Guvernului ori a ministerelor. Prefectul conduce
serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte
organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale şi exercită
controlul asupra legalităţii actelor administrative ale consiliului
local, ale primarului, ale consiliului judeţean şi ale preşedintelui
consiliului judeţean.
Guvernul organizează, prin Regia Autonomă
"Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat" şi prin Regia
Autonomă "Locato" 21, administrarea bunurilor proprietate
publică şi privată a statului, destinate unor acţiuni de
reprezentare şi protocol ale Camerei Deputaţilor, Senatului,
Preşedintelui României şi Guvernului 22.

21
În conformitate cu art. 33 alin. 2 din lege, Secretariatul General al
Guvernului îndeplineşte atribuţiile de minister de resort faţă de Regia
Autonomă "Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat" şi faţă de Regia
Autonomă "Locato".
22
Normativele de cheltuieli pentru acţiunile de protocol ale Guvernului
se aprobă prin hotărâre a acestuia (art. 33 alin. 4 din lege)
83
3. ORGANIZAREA ȘI FUNCȚIONAREA MINISTERELOR

3.1. PRELIMINARII
Ministerele sunt organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale care realizează politica guvernamentală în
domeniile de activitate ale acestora.
Ministerele se organizează şi funcţionează numai în
subordinea Guvernului, potrivit prevederilor Constituţiei şi
Legii nr. 90/2001. Organizarea şi funcţionarea ministerelor
privind apărarea naţională şi ordinea publică sunt reglementate
prin legi speciale. Restul ministerelor pot fi înfiinţate prin
hotărâre de Guvern, după aprobarea lor de către Parlament, prin
acordarea votului de încredere asupra Programului de guvernare
şi întregii liste a Guvernului, la învestitură. Primul-ministru
poate cere Parlamentului modificarea structurii Guvernului prin
înfiinţarea, desfiinţarea sau, după caz, divizarea ori comasarea
unor ministere23.
În caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a
funcţiei Preşedintele României, la propunerea primului-
ministru, revocă şi numeşte miniştrii, cu respectarea
prevederilor art. 7-10 din lege.
Ministerele au personalitate juridică şi au sediul în
municipiul Bucureşti.

3.2. ORGANIZAREA MINISTERELOR

Rolul, funcţiile, atribuţiile, structura organizatorică şi
numărul de posturi ale ministerelor se stabilesc în raport cu
importanţa, volumul, complexitatea şi specificul activităţii
desfăşurate şi se aprobă prin hotărâre a Guvernului.

23
În astfel de situaţii prevederile art. 36 din lege se aplică în mod
corespunzător, adică se cere aprobarea Parlamentului.
84
 În fiecare minister se va organiza cabinetul ministrului,
cu personal propriu, căruia nu i se aplică prevederile legii privind
statutul funcţionarului public.
În funcţie de natura atribuţiilor unele ministere pot avea în
domeniul lor de activitate compartimente în străinătate, stabilite
prin hotărâre a Guvernului. Înfiinţarea, desfiinţarea sau
schimbarea rangului misiunilor diplomatice şi oficiilor
consulare se aprobă de Preşedintele României, la propunerea
Guvernului.
Ministerele pot înfiinţa în subordinea lor organe de
specialitate, cu avizul Curţii de Conturi, şi pot avea în
subordinea lor servicii publice, care funcţionează în unităţile
administrativ-teritoriale. Înfiinţarea sau desfiinţarea serviciilor
publice “descentralizate”24 ale ministerelor şi ale celorlalte
organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale, obiectul de
activitate, structura organizatorică, numărul şi încadrarea
personalului, criteriile de constituire a compartimentelor şi
funcţiile de conducere ale acestora se aprobă prin ordin al
ministrului, respectiv al conducătorului organului de
specialitate în subordinea căruia aceste servicii sau organe îşi
desfăşoară activitatea.
Ministrul numeşte şi eliberează din funcţie conducătorii
organelor de specialitate din subordinea ministerului.
Conducătorii serviciilor publice descentralizate se numesc şi se
eliberează din funcţie de către ministru, cu avizul consultativ al
prefectului.
Atribuţiile compartimentelor ministerelor se stabilesc prin
regulamentul de organizare şi funcţionare a ministerului, aprobat
prin ordin al ministrului.

24
Serviciile publice din teritoriu ale ministerelor nu sunt, în fapt,
descentralizate, ci doar desconcentrate, deoarece ele funcţionează în strictă
dependenţă de minister.
85
 3.3. CONDUCEREA MINISTERELOR
Conducerea ministerelor se exercită de miniştri. Ministrul
reprezintă ministerul în raporturile cu celelalte autorităţi
publice, cu persoanele juridice şi fizice din ţară şi din străinătate,
precum şi în justiţie.
În exercitarea atribuţiilor ce îi revin ministrul emite ordine
şi instrucţiuni, în condiţiile legii.
Art. 37 din lege prevede că în activitatea de conducere a
ministerului ministrul este ajutat de unul sau mai mulţi secretari
de stat, potrivit hotărârii Guvernului de organizare şi funcţionare
a ministerului. Secretarii de stat exercită atribuţiile delegate de
către ministru.
Secretarul general al ministerului este funcţionar public
de carieră, numit prin concurs sau examen, pe criterii de
profesionalism. Acesta asigură stabilitatea funcţionării
ministerului, continuitatea conducerii şi realizarea legăturilor
funcţionale între structurile ministerului. Principalele atribuţii şi
responsabilităţi ale secretarului general sunt următoarele:
a) coordonează buna funcţionare a compartimentelor şi
activităţilor cu caracter funcţional din cadrul ministerului şi
asigură legătura operativă dintre ministru şi conducătorii tuturor
compartimentelor din minister şi unităţile subordonate;
b) colaborează cu compartimentele de specialitate din
cadrul Secretariatului General al Guvernului, cu secretarii
generali din celelalte ministere, precum şi cu secretarii judeţelor
şi cu directorii generali de prefectură, în probleme de interes
comun;
c) primeşte şi transmite spre avizare ministerelor
proiectele de acte normative iniţiate de minister şi asigură
avizarea actelor normative primite de la alţi iniţiatori;
d) transmite Secretariatului General al Guvernului
proiectele de acte normative iniţiate de minister, pentru a fi
discutate în şedinţa Guvernului;

86
 e) urmăreşte şi asigură finalizarea actelor normative
aprobate de Guvern, care au fost iniţiate de minister;
f) monitorizează şi controlează elaborarea raportărilor
periodice, prevăzute de reglementările în vigoare;
g) coordonează întregul personal al ministerului,
activitatea de elaborare a politicilor de personal şi principiile
directoare pentru managementul de personal din cadrul
compartimentelor;
h) Secretarul general al ministerului poate îndeplini şi alte
însărcinări prevăzute de regulamentul de organizare şi
funcţionare a ministerului ori încredinţate de ministru.
În realizarea atribuţiilor ce îi revin secretarul general poate
fi ajutat de unul sau doi adjuncţi. Secretarii generali adjuncţi sunt
funcţionari publici de carieră, numiţi prin concurs sau examen.
În cazul în care ministrul, din diferite motive, nu îşi poate
exercita atribuţiile curente, va desemna secretarul de stat care
exercită aceste atribuţii, înştiinţându-l pe primul-ministru despre
aceasta.
Pe lângă ministru funcţionează, ca organ consultativ,
colegiul ministerului. Componenţa şi regulamentul de
funcţionare a colegiului ministerului se aprobă prin ordin al
ministrului. Colegiul ministerului se întruneşte, la cererea şi sub
preşedinţia ministrului, pentru dezbaterea unor probleme privind
activitatea ministerului.

3.4. ATRIBUŢIILE GENERALE ALE MINIŞTRILOR

Miniştrii îndeplinesc în domeniul lor de activitate
următoarele atribuţii generale:
a) organizează, coordonează şi controlează aplicarea
legilor, ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, a ordinelor şi
instrucţiunilor emise potrivit legii, cu respectarea limitelor de
autoritate şi a principiului autonomiei locale a instituţiilor
publice şi a agenţilor economici;
b) iniţiază şi avizează proiecte de lege, ordonanţe, hotărâri
87
ale Guvernului, în condiţiile stabilite prin metodologia aprobată
de Guvern;
c) acţionează pentru aplicarea strategiei proprii a
ministerului, integrată celei de dezvoltare economico-socială a
Guvernului;
d) fundamentează şi elaborează propuneri pentru bugetul
anual, pe care le înaintează Guvernului;
e) urmăresc proiectarea şi realizarea investiţiilor din
sistemul ministerului, în baza bugetului aprobat;
f) reprezintă interesele statului în diferite organe şi
organisme internaţionale, în conformitate cu acordurile şi
convenţiile la care România este parte şi cu alte înţelegeri
stabilite în acest scop, şi dezvoltă relaţii de colaborare cu organe
şi organizaţii similare din alte state şi cu organizaţii
internaţionale ce interesează domeniul lor de activitate;
g) iniţiază şi negociază, din împuternicirea Preşedintelui
României sau a Guvernului, în condiţiile legii, încheierea de
convenţii, acorduri şi alte înţelegeri internaţionale sau propun
întocmirea formelor de aderare la cele existente;
h) urmăresc şi controlează aplicarea convenţiilor şi
acordurilor internaţionale la care România este parte şi iau
măsuri pentru realizarea condiţiilor în vederea integrării în
structurile europene sau în alte organisme internaţionale;
i) coordonează şi urmăresc elaborarea şi implementarea de
politici şi strategii în domeniile de activitate ale ministerului,
potrivit strategiei generale a Guvernului;
j) avizează, în condiţiile legii, înfiinţarea organismelor
neguvernamentale şi cooperează cu acestea în realizarea
scopului pentru care au fost create;
k) colaborează cu instituţiile de specialitate pentru
formarea şi perfecţionarea pregătirii profesionale a personalului
din sistemul lor;
l) aprobă, după caz, editarea publicaţiilor de specialitate şi
informare.
88
 Miniştrii îndeplinesc în domeniul lor de activitate şi alte
atribuţii specifice stabilite prin acte normative.
Miniştrii îşi îndeplinesc atribuţiile ce le revin folosind
aparatul propriu al ministerelor, precum şi prin instituţiile
aflate în subordonarea, coordonarea sau autoritatea ministerelor.
Ministrul conduce aparatul propriu al ministerului, stabilit prin
hotărâre a Guvernului, numeşte şi eliberează din funcţie
personalul acestuia.
Statele de funcţii ale ministerelor se aprobă de miniştri, în
limita numărului de posturi aprobate prin hotărâre a Guvernului.
Guvernul poate aproba modificările ulterioare în structura
ministerelor, a organelor de specialitate, a serviciilor publice
descentralizate şi a instituţiilor subordonate acestora numai în
limita alocaţiilor bugetare.
În conformitate cu art. 56 al legii, Guvernul poate dispune
prin hotărâre modificări în organizarea şi funcţionarea
ministerelor, precum şi transferul unor activităţi de la un
minister la altul ori la organe de specialitate din subordinea
Guvernului.

4. AUTORITĂŢILE CENTRALE DE SPECIALITATE

a) Autorităţile centrale de specialitate, altele decât
ministerele. Aceste autorităţi sunt organizate şi funcţionează în
subordinea Guvernului sau a unui minister. Înfiinţarea lor a fost
determinată fie de necesitatea desfăşurării unei activităţi
coordonate şi unitare în rezolvarea unor probleme de
specialitate, fie de volumul mai restrâns de activitate care nu
reclama organizarea unui minister. Este vorba de Oficiul pentru
Protecţia Consumatorului, Comisia Naţională de Statistică,
Oficiul Român pentru Drepturile de Autor, etc.
b) Autorităţile centrale autonome sunt organizate şi
funcţionează ca şi celelalte organe ale administraţiei publice de
specialitate, cu deosebirea că, fiind autonome, nu au organe

89
ierarhice superioare. Asupra lor se exercită, totuşi, un control din
partea unei alte puteri în stat, puterea legiuitoare, care numeşte
conducerea acestora şi în faţa căreia trebuie prezentat un raport
anual. Exemple de astfel de autorităţi: Consiliul Suprem de
Apărare a Ţării, Serviciul Român de Informaţii, Curtea de
Conturi, Avocatul poporului, Consiliul Naţional al
Audiovizualului.
Fondul Român de Dezvoltare Socială., reglementat prin
Legea nr. 129/1998, este organism de interes public, fără scop
lucrativ, cu personalitate juridică, care-şi desfăşoară activitatea
sub autoritatea Guvernului.
Fondul are menirea de a furniza grupurilor de comunităţi
rurale sărace, grupurilor dezavantajate şi grupurilor productive
provenind din comunităţi sărace, anumite sume de bani -
“granturi”- cu titlu gratuit, prin încheierea “contractului de
grant”.
“Comunităţile rurale sărace” sunt acele grupuri de
gospodării şi familii, trăind într-un sat sau într-o aşezare umană
izolată, care se confruntă cu aceleaşi probleme şi obstacole, au
interese identice şi îndeplinesc caracteristicile prevăzute în
Manualul de Operare al Fondului.
“Grupurile dezavantajate” sunt alcătuite, după caz, din
vârstnici săraci, fără sprijin familial, anumite categorii de
bolnavi, persoane lipsite de locuinţe sau adăpost, femei, victime
ale violenţei domestice, femei sărace, părinţi săraci cu copii în
întreţinere, copii ai străzii, adolescente sărace gravide şi alte
asemenea categorii.
“Grupurile productive” provenind din comunităţi sărace
sunt cele ale producătorilor agricoli, meşteşugarilor şi
artizanilor.
Scopul declarat al instituţiei este acela de a contribui la
reducerea sărăciei, creşterea capacităţilor manageriale locale,
susţinerea descentralizării administrative, creşterea capacităţii
de organizare la nivel local. Fondul Român de Dezvoltare
90
Socială a fost înfiinţat pe o durată iniţială de patru ani, durată
care poate fi prelungită prin lege.
Resursele financiare ale Fondului provin de la organisme
financiare internaţionale, donaţii ale persoanelor private,
bugetele locale – în limitele aprobate de Consiliile Locale sau
Judeţene – precum şi de la bugetul de stat. Sumele acordate de
la bugetul de stat vor fi prevăzute în bugetul Secretariatului
General al Guvernului.
Contractul de grant este convenţia încheiată de Fond cu
reprezentanţii beneficiarilor, în baza unui proiect întocmit de
aceştia, prin care Fondul transmite beneficiarilor, cu titlu gratuit,
sume de bani. Utilizarea sumelor acordate se va face exclusiv în
vederea executării proiectelor aprobate.
Comunităţile sărace şi grupurile productive provenind din
acestea, pentru a beneficia de prevederile legii, trebuie să
dobândească personalitate juridică, pe baza actului de
constituire, încheiat de cel puţin zece membrii ai comunităţii şi
înregistrat la Primăria comunei în raza căreia se află satul sau
aşezarea rurală respectivă. Legea precizează însă că de
personalitatea juridică astfel dobândită se poate face uz doar în
raporturile juridice născute în legătură cu aplicarea dispoziţiilor
ei. După ce proiectul a fost realizat, persoana juridică va înceta
să fiinţeze, potrivit unor proceduri stabilite de Fond.
Contractul se va încheia în formă scrisă, între Directorul
executiv şi reprezentanţii beneficiarilor. Conţinutul – cadru al
contractului de grant este stabilit prin reglementări ale Fondului.
Utilizarea granturilor (sumelor de bani) în alte scopuri
decât cele prevăzute în contractul de grant atrage desfiinţarea
contractului, fără intervenţia instanţei de judecată. Prin urmare,
Fondul va constata abaterile, va stabili dacă sunt îndeplinite
condiţiile pentru desfacerea contractului, şi prin act
administrativ individual va dispune desfiinţarea contractului.
Dacă în cursul executării contractului de grant se constată
încălcări ale obligaţiilor contractuale sau nesocotiri ale

91
dispoziţiilor Legii nr. 129/1998, sau ale reglementărilor
Fondului, acesta poate proceda la rezilierea contractului, iarăşi
fără intervenţia instanţei de judecată.
O prevedere importantă cuprinde art. 31 din lege, conform
căruia pe toată perioada iniţierii, elaborării, aprobării şi realizării
proiectelor, beneficiarii sau reprezentanţii acestora au dreptul la
asistenţă juridică gratuită din partea autorităţilor administraţiei
publice locale de pe raza judeţului, indiferent de nivelul ierarhic
al acestora, pentru pregătirea şi încheierea oricăror acte juridice
aferente prezentării unui proiect spre finanţare de către Fond.
Credem că refuzul acestor autorităţi de a acorda asistenţă
juridică gratuită în condiţiile prevăzute de lege, poate fi
considerat refuz nejustificat de a rezolva o cerere privitoare la
un drept recunoscut de lege (fapt administrativ asimilat de
Legea, contenciosului administrativ, cu actul administrativ) şi
poate fi atacat în contencios administrativ.

II. ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ LOCALĂ

Distincţia dintre administraţia publică centrală şi cea

locală are la bază utilizarea mai multor criterii cumulative. Ele
au în vedere competenţa teritorială şi materială a organelor ce
compun administraţia publică şi natura interesului pe care îl
promovează. Astfel, administraţia publică centrală îşi exercită
competenţa teritorială la nivelul întregului teritoriu naţional, iar
cea locală doar la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale în
care au fost alese autorităţile respective. Pe de altă parte,
organele ce compun administraţia publică centrală dispun fie de
competenţa materială generală - Guvernul, fie de una de
domeniu - ministerele, pe când autorităţile locale au o
competenţă materială ce se circumscrie în jurul realizării
interesului local. Nu în ultimul rând, în timp ce administraţia
centrală promovează interesul general-naţional, cea locală
92
promovează interesul localităţii respective.

1. PRINCIPIILE DE ORGANIZARE ŞI FUNCŢIONARE A

ADMINISTRAŢIEI PUBLICE LOCALE
În conformitate cu art. 2 din Legea nr. 215/2001 a
administraţiei publice locale, administraţia publică în unităţile
administrativ-teritoriale se organizează şi funcţionează în
temeiul principiilor autonomiei locale, descentralizării
serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor administraţiei
publice locale, legalităţii şi al consultării cetăţenilor în
soluţionarea problemelor locale de interes deosebit. Aplicarea
acestor principii nu poate aduce atingere caracterului de stat
naţional, unitar şi indivizibil al României.
Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea
efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a
soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul
colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în
condiţiile legii.
Acest drept se exercită de consiliile locale şi primari,
precum şi de consiliile judeţene, autorităţi ale administraţiei
publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber
exprimat. Dispoziţiile amintite nu aduc atingere posibilităţii de
a recurge la consultarea locuitorilor prin referendum sau prin
orice altă formă de participare directă a cetăţenilor la treburile
publice, în condiţiile legii.
Prin colectivitate locală se înţelege totalitatea locuitorilor
din unitatea administrativ-teritorială.
Componentele autonomiei locale. Autonomia locală este
numai administrativă şi financiară, fiind exercitată pe baza şi în
limitele prevăzute de lege. Autonomia locală priveşte
organizarea, funcţionarea, competenţele şi atribuţiile, precum şi
gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparţin comunei,
oraşului sau judeţului, după caz, şi conferă autorităţilor

93
administraţiei publice locale dreptul ca, în limitele legii, să aibă
iniţiative în toate domeniile, cu excepţia celor care sunt date în
mod expres în competenţa altor autorităţi publice.
Competenţele şi atribuţiile autorităţilor administraţiei
publice locale se stabilesc numai prin lege. Aceste competenţe
sunt depline şi exclusive, cu excepţia cazurilor prevăzute de lege.
Raporturile dintre autorităţile administraţiei publice
locale din comune şi oraşe şi autorităţile administraţiei
publice de la nivel judeţean se bazează pe principiile
autonomiei, legalităţii, responsabilităţii, cooperării şi
solidarităţii în rezolvarea problemelor întregului judeţ. În
relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale şi
consiliul judeţean, pe de o parte, precum şi între consiliul local
şi primar, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.
Principiul subsidiarităţii. Exercitarea competenţelor şi
atribuţiilor stabilite prin lege revine autorităţilor administraţiei
publice locale care se găsesc cel mai aproape de cetăţean.
Stabilirea de competenţe şi atribuţii pentru alte autorităţi trebuie
să ţină seama de amploarea şi de natura răspunderii ce le revine,
precum şi de cerinţele de eficienţă şi eficacitate.
Obligaţia de consultare. Autorităţile administraţiei
publice centrale vor consulta, înainte de adoptarea oricărei
decizii, structurile asociative ale autorităţilor administraţiei
publice locale, în toate problemele care le privesc în mod direct,
potrivit legii.
Dreptul la resurse proprii. În cadrul politicii economice
naţionale, comunele, oraşele şi judeţele au dreptul la resurse
proprii, pe care autorităţile administraţiei publice locale le
gestionează potrivit atribuţiilor ce le revin, în condiţiile legii.
Resursele financiare ale autorităţilor publice locale trebuie
să fie proporţionale cu competenţele şi cu responsabilităţile
prevăzute de lege. Autorităţile administraţiei publice centrale nu
pot stabili sau impune nici un fel de responsabilităţi autorităţilor
administraţiei publice locale în procesul de descentralizare a
94
unor servicii publice ori al creării de noi servicii publice, fără
asigurarea mijloacelor financiare corespunzătoare pentru
realizarea respectivelor responsabilităţi.
Autorităţile administraţiei publice locale administrează
sau, după caz, dispun de resursele financiare, precum şi de
bunurile proprietate publică sau privată ale comunelor, oraşelor
şi judeţelor, în conformitate cu principiul autonomiei locale.
Dreptul de cooperare şi asociere. Autorităţile
administraţiei publice locale au dreptul ca, în limitele
competenţelor lor, să coopereze şi să se asocieze cu alte
autorităţi ale administraţiei publice locale din ţară sau din
străinătate, în condiţiile legii.
Pentru protecţia şi promovarea intereselor lor comune
autorităţile administraţiei publice locale au dreptul de a adera la
asociaţii naţionale şi internaţionale, în condiţiile legii.
Cooperarea transfrontalieră. Sediul materiei este
completat cu Ordonanţa Guvernului nr. 120/1998 privind
ratificarea Convenţiei-cadru europene privind cooperarea
transfrontalieră a colectivităţilor sau autorităţilor teritoriale,
adoptată la Madrid în 1980.
Cooperarea transfrontalieră reprezintă concertarea
care vizează întărirea şi dezvoltarea raporturilor de
vecinătate între colectivităţi sau autorităţi teritoriale
aparţinând mai multor state, precum şi încheierea de
acorduri şi înţelegeri utile în acest scop. Convenţia
referitoare la cooperarea transfrontalieră, conţine scheme
de statute, acorduri şi contracte ce pot fi încheiate de
autorităţile locale, cu respectarea legislaţiei naţionale. Prin
aceste instrumente juridice se constituie asociaţii de drept
privat sau public, cu personalitate juridică, sau sunt prestate
servicii publice.
Referitor la cooperarea transfrontalieră, noua lege a
administraţiei publice locale vine să aducă câteva precizări de
ordin juridic, din care reiese că:

95
 1. Proiectul acordului de asociere sau de cooperare a unei
autorităţi locale române cu o autoritate locală străină, trebuie
înaintat Ministerului Afacerilor Externe şi DAPL, spre avizare.
2. Dacă avizul nu este emis în 30 de zile de la solicitare, se
va considera că nu sunt obiecţii şi că proiectul poate fi supus
aprobării Consiliului local sau judeţean.
3. Hotărârea de aprobare a asocierii sau cooperării
transfrontaliere trebuie adoptată cu majoritatea calificată de
două treimi şi în şedinţă publică. De asemenea, Primarul poate
propune consultarea cetăţenilor prin referendum local
4. Acordul sau convenţia este încheiată de reprezentanţii
părţilor, şi angajează doar responsabilitatea autorităţii locale
respective, nu şi pe cea a statului. Actele emise în virtutea
acordului au aceeaşi valoare în dreptul intern român ca şi actele
administrative obişnuite ale acelei autorităţi administrative, şi
fac obiectul controlului de legalitate exercitat de prefect şi de
instanţa de contencios administrativ.
5. Foarte importantă este precizarea conform căreia doar
autorităţile din zonele limitrofe zonelor de frontieră pot participa
la încheierea de acorduri de cooperare transfrontalieră.
6. Prin asociere sau cooperare transfrontalieră pot fi create
organisme cu personalitate juridică, însă fără competenţe
administrativ-teritoriale, cu respectarea legislaţiei statului unde
va fi sediul lor.
Dezvoltarea regională. Autorităţile administraţiei
publice locale pot încheia între ele acorduri şi pot participa,
inclusiv prin alocare de fonduri, la iniţierea şi la realizarea unor
programe de dezvoltare regională.
Legea dezvoltării regionale nr. 315/2004 conferă
Consiliilor judeţene posibilitatea de a constitui regiuni de
dezvoltare.
Consiliile locale pot să se asocieze, în conformitate cu
Legea nr. 246/2005 privind asociaţiile şi fundaţiile, în scopul
promovării dezvoltării regionale. Asociaţiile sau fundaţiile
96
înfiinţate în scopul sprijinirii dezvoltării regionale – aşa zisele
„microregiuni de dezvoltare” nu vor putea însă beneficia în mod
direct de programele naţionale de dezvoltare regională, ci doar
prin intermediul Consiliilor judeţene care fac parte din regiunea
de dezvoltare. Ele vor putea însă acorda consultanţă şi sprijin
colectivităţilor locale în acest domeniu, sprijinind astfel
activitatea Consiliului judeţean. De aceea, este de dorit ca
asociaţia sau fundaţia constituită de consiliile locale să cuprindă
printre membrii lor şi consiliul judeţean.
Legea 246/2005 prevede că după constituire, asociaţiile,
fundaţiile şi federaţiile interesate vor solicita autorităţilor
administrative autonome, ministerelor, celorlalte organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale şi autorităţilor
administraţiei publice locale să fie luate în evidenţa acestora, în
funcţie de domeniul în care activează, iar autorităţile publice
sunt obligate să ţină evidenţa asociaţiilor şi fundaţiilor care li s-
au adresat în acest scop.
Prin urmare, asociaţiile constituite prin asocierea unor
Consilii locale sau/şi judeţene în scopul dezvoltării regionale
trebuie să se adreseze, pentru luarea în evidenţă, Ministerului
Dezvoltării şi Prognozei, care a preluat atribuţiile referitoare la
dezvoltarea regională de la Agenţia Naţională de Dezvoltare
Regională, desfiinţată.
Constituirea de persoane juridice. Consiliile locale şi
consiliile judeţene pot hotărî participarea cu capital sau cu
bunuri, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le
reprezintă, la constituirea de societăţi comerciale sau la
înfiinţarea unor servicii de interes public local ori judeţean, după
caz, în condiţiile legii.
Drepturile minorităţilor naţionale. În unităţile
administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând
minorităţilor naţionale au o pondere de peste 20% din numărul
locuitorilor, autorităţile administraţiei publice locale vor asigura
folosirea, în raporturile cu aceştia, şi a limbii materne.

97
 Unităţile administrativ teritoriale. Comunele, oraşele şi
judeţele sunt unităţi administrativ-teritoriale în care se exercită
autonomia locală şi în care se organizează şi funcţionează
autorităţi ale administraţiei publice locale.
Comunele pot fi formate din unul sau mai multe sate.
Unele oraşe pot fi declarate municipii, în condiţiile legii.
În municipii se pot crea subdiviziuni administrativ-
teritoriale, a căror delimitare şi organizare se fac potrivit legii.
Autorităţile administraţiei publice locale se pot constitui şi
în subdiviziunile administrativ-teritoriale ale municipiilor.
Comunele, oraşele şi judeţele sunt persoane juridice de
drept public. Acestea au patrimoniu propriu şi capacitate
juridică deplină.
Delimitarea teritorială a comunelor, oraşelor şi judeţelor
se stabileşte prin lege. Orice modificare a limitelor teritoriale ale
acestora se poate efectua numai prin lege şi numai după
consultarea prealabilă a cetăţenilor din unităţile administrativ-
teritoriale respective prin referendum, care se organizează
potrivit legii.

2. AUTORITĂŢILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE LOCALE

a) Autorităţile administraţiei publice prin care se
realizează autonomia locală în comune şi oraşe sunt consiliile
locale, comunale şi orăşeneşti, ca autorităţi deliberative, şi
primarii, ca autorităţi executive.
Consiliile locale şi primarii se aleg în condiţiile prevăzute
de Legea privind alegerile locale nr. 67/2004, şi funcţionează ca
autorităţi ale administraţiei publice locale care rezolvă treburile
publice din comune şi oraşe, în condiţiile legii.
b) În fiecare judeţ se constituie un consiliu judeţean, ca
autoritate a administraţiei publice locale, pentru coordonarea
activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării

98
serviciilor publice de interes judeţean. Consiliul judeţean este
ales în condiţiile Legii privind alegerile locale.
c) Aleşii locali sunt primarul, consilierii locali şi
consilierii judeţeni. În asigurarea liberului exerciţiu al
mandatului lor aceştia îndeplinesc o funcţie de autoritate
publică, beneficiind de dispoziţiile legii penale cu privire la
persoanele care îndeplinesc o funcţie ce implică exerciţiul
autorităţii de stat.
d) Mandatul primarului, consilierului local, respectiv al
consilierului judeţean, este de 4 ani. Mandatul se exercită în
condiţiile legii. Consiliul local sau consiliul judeţean, precum şi
primarul ales în cursul unui mandat, ca urmare a dizolvării
consiliului local sau judeţean, respectiv a vacanţei postului de
primar, încheie mandatul precedentei autorităţi a administraţiei
publice locale. Consiliul local sau consiliul judeţean, precum şi
primarul, aleşi în urma organizării unor noi unităţi administrativ-
teritoriale sau în urma dizolvării unor consilii, respectiv
eliberării unor posturi de primari, îşi exercită mandatul numai
până la organizarea următoarelor alegeri locale generale.
e) În scopul asigurării autonomiei locale autorităţile
administraţiei publice locale au dreptul să instituie şi să perceapă
impozite şi taxe locale, să elaboreze şi să aprobe bugetele de
venituri şi cheltuieli ale comunelor, oraşelor şi judeţelor, în
condiţiile legii.
f) În fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti Guvernul
numeşte câte un prefect. Prefectul este reprezentantul
Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice
descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale
din unităţile administrativ-teritoriale.
Prefectul poate ataca, în total sau în parte, în faţa instanţei
de contencios administrativ, hotărârile adoptate de consiliul
local sau de consiliul judeţean, precum şi dispoziţiile emise de
primar sau de preşedintele consiliului judeţean, în cazul în care
consideră aceste acte sau prevederi din ele ca fiind ilegale. Actul

99
sau prevederile acestuia care au fost atacate sunt suspendate de
drept.
Prefectul răspunde, în condiţiile legii, administrativ, civil
sau penal, după caz, la cererea autorităţilor administraţiei
publice locale sau judeţene ale căror acte au fost atacate, în cazul
în care instanţa de contencios administrativ hotărăşte că actul
administrativ a fost atacat în mod abuziv.

3. STRUCTURA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE LOCALE

Administraţia publică se realizează în judeţe de către
consiliile judeţene, în municipiul Bucureşti de către Consiliul
Municipal Bucureşti, iar în municipii, sectoarele municipiului
Bucureşti, oraşe şi comune, de consilii municipale ale
sectoarelor municipiului Bucureşti, orăşeneşti şi comunale.

3.1. CONSILIUL LOCAL

3.1.1. COMPUNEREA ŞI CONSTITUIREA CONSILIULUI LOCAL

Compunerea consiliului local. Consiliile locale sunt
compuse din consilieri aleşi prin vot universal, egal, direct,
secret şi liber exprimat, în condiţiile stabilite de Legea privind
alegerile locale.
Numărul membrilor fiecărui consiliu local se stabileşte
prin ordin al prefectului, în funcţie de populaţia comunei sau a
oraşului, raportată de Institutul Naţional de Statistică şi Studii
Economice la data de 1 ianuarie a anului în curs sau, după caz,
la data de 1 iulie a anului care precedă alegerile, fiind între 9 şi
31 de consilieri, iar Consiliul General al Municipiului Bucureşti
este compus din 55 de consilieri.
Constituirea consiliului local. Constituirea consiliilor
locale se face în termen de 20 de zile de la data desfăşurării
alegerilor.
100
 Convocarea consilierilor declaraţi aleşi, pentru şedinţa de
constituire, se face de către prefect. La şedinţa de constituire pot
participa prefectul sau reprezentantul său, precum şi primarul,
chiar dacă procedura de validare a mandatului acestuia nu a fost
finalizată.
Regulile aplicabile şedinţei de constituire sunt
următoarele:
a) Şedinţa este legal constituită dacă participă cel puţin
două treimi din numărul consilierilor aleşi. În cazul în care nu se
poate asigura această majoritate şedinţa se va organiza, în
aceleaşi condiţii, peste 3 zile, la convocarea prefectului.
b) Dacă nici la a doua convocare şedinţa25 nu este legal
constituită, se va proceda la o nouă convocare, de către prefect,
peste alte 3 zile, în aceleaşi condiţii.
c) În situaţia în care consiliul local nu se poate reuni nici
la ultima convocare datorită absenţei, fără motive temeinice, a
consilierilor, prefectul va declara vacante, prin ordin, locurile
consilierilor aleşi care au lipsit nemotivat 26 de la cele 3
convocări anterioare, dacă aceştia nu pot fi înlocuiţi de
supleanţii înscrişi pe listele de candidaţi respective,
organizându-se alegeri pentru completare, în termen de 30 de
zile, în condiţiile Legii privind alegerile locale. Ordinul
prefectului prin care se declară vacante locurile consilierilor care
au lipsit nemotivat poate fi atacat de cei în cauză la instanţa de
contencios administrativ în termen de 5 zile de la comunicare.
Hotărârea instanţei este definitivă şi irevocabilă.
Lucrările şedinţei de constituire sunt conduse de cel mai în
vârstă consilier, asistat de 2 consilieri dintre cei mai tineri.
25
Textul legii foloseşte termenul de ”reuniune”, absolut impropriu pentru
a desemna şedinţa de constituire.
26
Absenţa consilierilor de la şedinţa de constituire este considerată
motivată dacă se face dovada că aceasta a intervenit din cauza unei boli care
a necesitat spitalizare sau a făcut imposibilă prezenţa acestora, a unei
deplasări în străinătate în interes de serviciu sau a unor evenimente de forţă
majoră.
101
 Validarea consilierilor în funcţie. Pentru validarea
mandatelor consiliile locale aleg prin vot deschis, dintre
membrii lor, pe întreaga durată a mandatului, o comisie de
validare alcătuită din 3-5 consilieri. Comisia de validare
examinează legalitatea alegerii fiecărui consilier şi propune
consiliului local validarea sau invalidarea 27 mandatelor.
Validarea sau invalidarea mandatelor se face, în ordine
alfabetică, cu votul deschis al majorităţii consilierilor prezenţi la
şedinţă. Persoana al cărei mandat este supus validării sau
invalidării nu participă la vot.
Hotărârea de validare sau invalidare a mandatelor poate fi
atacată de cei interesaţi la instanţa de contencios administrativ
în termen de 5 zile de la adoptare sau, în cazul celor absenţi de
la şedinţă, de la comunicare. Instanţa de contencios
administrativ este obligată să se pronunţe în termen de 30 de zile.
Consilierii ale căror mandate au fost validate depun în faţa
consiliului local jurământul28, în limba română. Consilierii care
refuză să depună jurământul sunt consideraţi demisionaţi de
drept.
În cazul în care consilierul declarat ales renunţă la mandat
înainte de validare sau refuză să depună jurământul, se supune
validării mandatul primului supleant înscris pe lista partidului
politic, alianţei politice sau alianţei electorale respective, dacă
până la validarea mandatului partidele şi alianţele politice
confirmă în scris apartenenţa la partid.
Dacă locurile rămase vacante nu pot fi completate cu

27
Comisia de validare va propune invalidarea alegerii unui consilier
numai în cazul în care se constată încălcarea condiţiilor de eligibilitate sau
dacă alegerea consilierului s-a făcut prin fraudă electorală, constatată în
condiţiile Legii privind alegerile locale.
28
Textul jurământului este următorul: "Jur să respect Constituţia şi legile
ţării şi să fac, cu bună credinţă, tot ceea ce stă în puterile şi priceperea mea
pentru binele locuitorilor comunei... (oraşului, judeţului). Aşa să-mi ajute
Dumnezeu!". Jurământul poate fi depus şi fără formulă religioasă.
102
supleanţi, iar numărul de consilieri se reduce sub două treimi, se
vor organiza alegeri pentru completare, în termen de 30 de zile,
în condiţiile Legii privind alegerile locale.
După validarea mandatelor şi depunerea jurământului de
către cel puţin două treimi din numărul membrilor consiliului
local consilierul care a condus şedinţa declară consiliul legal
constituit.

3.1.2. INCOMPATIBILITĂŢILE CALITĂŢII DE CONSILIER

Calitatea de consilier este incompatibilă cu:
a) funcţia de prefect şi de subprefect;
b) calitatea de funcţionar public în aparatul propriu de
specialitate al autorităţilor administraţiei publice centrale şi
locale; calitatea de funcţionar public în aparatul propriu de
specialitate al consiliului judeţean, al prefectului, al serviciilor
publice de interes local sau judeţean, al serviciilor publice
descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale
administraţiei publice centrale; calitatea de angajat în cadrul
autorităţilor administraţiei publice locale respective sau în
cadrul aparatului propriu al prefectului din judeţul respectiv;
c) funcţia de manager sau membru în consiliul de
administraţie al regiilor autonome ori de conducător al
societăţilor comerciale înfiinţate de consiliile locale sau de
consiliile judeţene;
d) calitatea de primar;
e) calitatea de senator, deputat, ministru, secretar de stat,
subsecretar de stat şi cele asimilate acestora.
Incompatibilitatea intervine numai după validarea
mandatului, cel în cauză trebuind să opteze în termen de 10 zile,
după care, dacă acesta nu a optat pentru calitatea de consilier, în
şedinţa de consiliu următoare preşedintele de şedinţă va supune
validării mandatul supleantului acestuia de pe lista partidului,
alianţei politice sau a alianţei electorale respective.

103
 3.1.3. PREŞEDINTELE DE ŞEDINŢĂ AL CONSILIULUI LOCAL
După declararea ca legal constituit, consiliul local alege
dintre membrii săi, prin votul deschis al majorităţii consilierilor
în funcţie, un preşedinte de şedinţă, pe o perioadă de cel mult
3 luni, care va conduce şedinţele consiliului şi va semna
hotărârile adoptate de acesta. Preşedintele de şedinţă poate fi
schimbat din funcţie la iniţiativa a cel puţin unei treimi din
numărul consilierilor, cu votul majorităţii consilierilor în
funcţie.

3.1.4. ATRIBUŢIILE CONSILIULUI LOCAL

Consiliul local are iniţiativă şi hotărăşte, în condiţiile legii,
în toate problemele de interes local, cu excepţia celor care sunt
date prin lege în competenţa altor autorităţi publice, locale sau
centrale.
Consiliul local are următoarele atribuţii principale:
a) alege din rândul consilierilor viceprimarul, respectiv
viceprimarii, după caz;
b) aprobă statutul comunei sau al oraşului, precum şi
regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului;
c) avizează sau aprobă, după caz, studii, prognoze şi
programe de dezvoltare economico-socială, de organizare şi
amenajare a teritoriului, documentaţii de amenajare a teritoriului
şi urbanism, inclusiv participarea la programe de dezvoltare
judeţeană, regională, zonală şi de cooperare transfrontalieră, în
condiţiile legii;
d) aprobă bugetul local, împrumuturile, virările de credite
şi modul de utilizare a rezervei bugetare; aprobă contul de
încheiere a exerciţiului bugetar; stabileşte impozite şi taxe
locale, precum şi taxe speciale, în condiţiile legii;
e) aprobă, la propunerea primarului, în condiţiile legii,
organigrama, statul de funcţii, numărul de personal şi
regulamentul de organizare şi funcţionare a aparatului propriu
104
de specialitate, ale instituţiilor şi serviciilor publice, precum şi
ale regiilor autonome de interes local;
f) administrează domeniul public şi domeniul privat al
comunei sau oraşului;
g) hotărăşte darea în administrare, concesionarea sau
închirierea bunurilor proprietate publică a comunei sau oraşului,
după caz, precum şi a serviciilor publice de interes local, în
condiţiile legii;
h) hotărăşte vânzarea, concesionarea sau închirierea
bunurilor proprietate privată a comunei sau oraşului, după caz,
în condiţiile legii;
i) înfiinţează instituţii publice, societăţi comerciale şi
servicii publice de interes local; urmăreşte, controlează şi
analizează activitatea acestora; instituie, cu respectarea
criteriilor generale stabilite prin lege, norme de organizare şi
funcţionare pentru instituţiile şi serviciile publice de interes
local; numeşte şi eliberează din funcţie, în condiţiile legii,
conducătorii serviciilor publice de interes local, precum şi pe cei
ai instituţiilor publice din subordinea sa; aplică sancţiuni
disciplinare, în condiţiile legii, persoanelor pe care le-a numit;
j) hotărăşte asupra înfiinţării şi reorganizării regiilor
autonome de interes local; exercită, în numele unităţii
administrativ-teritoriale, toate drepturile acţionarului la
societăţile comerciale pe care le-a înfiinţat; hotărăşte asupra
privatizării acestor societăţi comerciale; numeşte şi eliberează
din funcţie, în condiţiile legii, membrii consiliilor de
administraţie ale regiilor autonome de sub autoritatea sa;
k) analizează şi aprobă, în condiţiile legii, documentaţiile
de amenajare a teritoriului şi urbanism ale localităţilor, stabilind
mijloacele materiale şi financiare necesare în vederea realizării
acestora; aprobă alocarea de fonduri din bugetul local pentru
acţiuni de apărare împotriva inundaţiilor, incendiilor, dezastrelor
şi fenomenelor meteorologice periculoase;
l) stabileşte măsurile necesare pentru construirea,

105
întreţinerea şi modernizarea drumurilor, podurilor, precum şi a
întregii infrastructuri aparţinând căilor de comunicaţii de interes
local;
m) aprobă, în limitele competenţelor sale, documentaţiile
tehnico-economice pentru lucrările de investiţii de interes local
şi asigură condiţiile necesare în vederea realizării acestora;
n) asigură, potrivit competenţelor sale, condiţiile materiale
şi financiare necesare pentru buna funcţionare a instituţiilor şi
serviciilor publice de educaţie, sănătate, cultură, tineret şi sport,
apărarea ordinii publice, apărarea împotriva incendiilor şi
protecţia civilă, de sub autoritatea sa; urmăreşte şi controlează
activitatea acestora;
o) hotărăşte, în localităţile cu medici sau cu personal
sanitar în număr insuficient, acordarea de stimulente în natură şi
în bani, precum şi de alte facilităţi, potrivit legii, în scopul
asigurării serviciilor medicale pentru populaţie; asemenea
facilităţi pot fi acordate şi personalului didactic;
p) contribuie la organizarea de activităţi ştiinţifice,
culturale, artistice, sportive şi de agrement;
q) hotărăşte cu privire la asigurarea ordinii publice;
analizează activitatea gardienilor publici, poliţiei, jandarmeriei,
pompierilor şi a formaţiunilor de protecţie civilă, în condiţiile
legii, şi propune măsuri de îmbunătăţire a activităţii acestora;
r) acţionează pentru protecţia şi refacerea mediului
înconjurător, în scopul creşterii calităţii vieţii; contribuie la
protecţia, conservarea, restaurarea şi punerea în valoare a
monumentelor istorice şi de arhitectură, a parcurilor şi
rezervaţiilor naturale, în condiţiile legii;
s) contribuie la realizarea măsurilor de protecţie şi
asistenţă socială; asigură protecţia drepturilor copilului, potrivit
legislaţiei în vigoare; aprobă criteriile pentru repartizarea
locuinţelor sociale; înfiinţează şi asigură funcţionarea unor
instituţii de binefacere de interes local;
t) înfiinţează şi organizează târguri, pieţe, oboare, locuri şi
106
parcuri de distracţie, baze sportive şi asigură buna funcţionare a
acestora;
u) atribuie sau schimbă, în condiţiile legii, denumiri de
străzi, de pieţe şi de obiective de interes public local;
v) conferă persoanelor fizice române sau străine, cu merite
deosebite, titlul de cetăţean de onoare al comunei sau al oraşului;
x) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea
cu persoane juridice române sau străine, cu organizaţii
neguvernamentale şi cu alţi parteneri sociali, în vederea
finanţării şi realizării în comun a unor acţiuni, lucrări, servicii
sau proiecte de interes public local; hotărăşte înfrăţirea comunei
sau oraşului cu unităţi administrativ-teritoriale similare din alte
ţări;
y) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea
cu alte autorităţi ale administraţiei publice locale din ţară sau din
străinătate, precum şi aderarea la asociaţii naţionale şi
internaţionale ale autorităţilor administraţiei publice locale, în
vederea promovării unor interese comune;
z) sprijină, în condiţiile legii, activitatea cultelor
religioase;
w) asigură libertatea comerţului şi încurajează libera
iniţiativă, în condiţiile legii.

3.1.5. FUNCŢIONAREA CONSILIULUI LOCAL

Consiliul local îşi exercită mandatul de 4 ani de la data
constituirii până la data declarării ca legal constituit a consiliului
nou-ales.
Consiliul local se întruneşte în şedinţe ordinare, lunar, la
convocarea primarului. Consiliul local se poate întruni şi în
şedinţe extraordinare, la cererea primarului sau a cel puţin o
treime din numărul membrilor consiliului.
Convocarea consiliului local se face în scris, prin
intermediul secretarului unităţii administrativ-teritoriale, cu cel
puţin 5 zile înaintea şedinţelor ordinare sau cu cel puţin 3 zile

107
înainte de şedinţele extraordinare. În caz de forţă majoră şi de
maximă urgenţă pentru rezolvarea intereselor locuitorilor
comunei sau ai oraşului convocarea consiliului local se poate
face de îndată. În toate cazurile, convocarea se consemnează în
procesul-verbal al şedinţei.
Ordinea de zi a şedinţei consiliului local se aduce la
cunoştinţă locuitorilor comunei sau ai oraşului prin mass-media
sau prin orice alt mijloc de publicitate. În comunele sau oraşele
în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale au o
pondere de peste 20% din numărul locuitorilor ordinea de zi se
aduce la cunoştinţă publică şi în limba maternă a cetăţenilor
aparţinând minorităţii respective.
Şedinţele consiliului local sunt legal constituite dacă este
prezentă majoritatea consilierilor în funcţie. Prezenţa
consilierilor la şedinţă este obligatorie.
Şedinţele consiliului local sunt conduse de preşedintele de
şedinţă, şi sunt publice, cu excepţia cazurilor în care consilierii
decid, cu majoritate de voturi, ca acestea să se desfăşoare cu
uşile închise. Problemele privind bugetul local, administrarea
domeniului public şi privat al comunei sau al oraşului,
participarea la programe de dezvoltare judeţeană, regională,
zonală sau de cooperare transfrontalieră, organizarea şi
dezvoltarea urbanistică a localităţilor şi amenajarea teritoriului,
precum şi cele privind asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi
publice, organizaţii neguvernamentale, persoane juridice
române sau străine se vor discuta întotdeauna în şedinţă publică.
În legătură cu aceste probleme primarul poate propune
consultarea cetăţenilor prin referendum, în condiţiile legii.
Lucrările şedinţelor se desfăşoară în limba română, limba
oficială a statului. În consiliile locale în care consilierii
aparţinând unei minorităţi naţionale reprezintă cel puţin o treime
din numărul total, la şedinţele de consiliu se poate folosi şi limba
maternă. În aceste cazuri se va asigura, prin grija primarului,
traducerea în limba română. În toate cazurile documentele
108
şedinţelor de consiliu se întocmesc în limba română.
Dezbaterile din şedinţele consiliului local, precum şi
modul în care şi-a exercitat votul fiecare consilier se
consemnează într-un proces-verbal, semnat de consilierul care
conduce şedinţele de consiliu şi de secretarul unităţii
administrativ-teritoriale.
Ordinea de zi a şedinţelor se aprobă de consiliul local, la
propunerea celui care a cerut întrunirea consiliului. Modificarea
ordinii de zi se poate face numai pentru probleme urgente şi
numai cu votul majorităţii consilierilor prezenţi.
Problemele înscrise pe ordinea de zi a şedinţei consiliului
local nu pot fi dezbătute dacă nu sunt însoţite de raportul
compartimentului de resort din cadrul aparatului propriu de
specialitate al autorităţii administraţiei publice locale, care va fi
elaborat în termen de 30 de zile de la solicitarea iniţiatorului,
precum şi de avizul comisiei de specialitate a consiliului, cu
excepţia cazurilor prevăzute la art. 40 alin. (2) şi (4) din Legea
nr. 215/2001 – şedinţă extraordinară şi caz de forţă majoră.

3.1.6. ACTELE CONSILIULUI LOCAL

a) În exercitarea atribuţiilor ce îi revin consiliul local
adoptă hotărâri, cu votul majorităţii membrilor prezenţi, în afară
de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare şi
funcţionare a consiliului cere o altă majoritate.
b) Hotărârile privind contractarea de împrumuturi, în
condiţiile legii, administrarea domeniului public şi privat al
comunei sau al oraşului, participarea la programe de dezvoltare
judeţeană, regională, zonală sau de cooperare transfrontalieră,
organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor şi
amenajarea teritoriului, precum şi cele privind asocierea sau
cooperarea cu alte autorităţi publice, cu organizaţii
neguvernamentale, cu persoane juridice române sau străine se
adoptă cu votul a cel puţin două treimi din numărul consilierilor
în funcţie.

109
 c) Hotărârile privind bugetul local, precum şi cele prin care
se stabilesc impozite şi taxe locale se adoptă cu votul majorităţii
consilierilor în funcţie. Dacă bugetul local nu poate fi adoptat
după două şedinţe consecutive, care vor avea loc la un interval
de cel mult 7 zile, activitatea se va desfăşura pe baza bugetului
anului precedent până la adoptarea noului buget local, dar nu mai
târziu de 30 de zile de la data intrării în vigoare a legii bugetului
de stat.
d) Consiliul local poate stabili ca unele hotărâri să fie luate
prin vot secret. Hotărârile cu caracter individual cu privire la
persoane vor fi luate întotdeauna prin vot secret, cu excepţiile
prevăzute de lege.
e) Proiectele de hotărâre pot fi propuse de consilieri, de
primar sau de cetăţeni. Proiectul depus de cetăţeni trebuie să fie
susţinut de cel puţin 5% din numărul cetăţenilor cu drept de vot
din unitatea administrativ teritorială. Redactarea proiectelor se
face de cei care le propun, cu sprijinul secretarului şi al
serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al autorităţii
administraţiei publice locale.
Nulitatea de drept a hotărârii. Nu poate lua parte la
deliberare şi la adoptarea hotărârilor consilierul care, fie
personal, fie prin soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al
patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă
dezbaterilor consiliului local.
Hotărârile adoptate de consiliul local cu încălcarea
dispoziţiilor de mai sus sunt nule de drept. Nulitatea se constată
de către instanţa de contencios administrativ. Acţiunea poate fi
introdusă de orice persoană interesată.
Semnarea şi contrasemnarea hotărârilor. Hotărârile
consiliului local se semnează de preşedintele de şedinţă şi se
contrasemnează, pentru legalitate, de către secretar. În cazul în
care preşedintele de şedinţă lipseşte sau refuză să semneze,
hotărârea consiliului local se semnează de 3-5 consilieri.
Secretarul nu va contrasemna hotărârea în cazul în care
110
consideră că aceasta este ilegală sau că depăşeşte competenţele
ce revin, potrivit legii, consiliului local. În acest caz secretarul
va expune consiliului local opinia sa motivată, care va fi
consemnată în procesul-verbal al şedinţei.
Comunicarea hotărârii. Secretarul va comunica
hotărârile consiliului local primarului şi prefectului, de îndată,
dar nu mai târziu de 3 zile de la data adoptării. Comunicarea,
însoţită de eventualele obiecţii cu privire la legalitate, se face în
scris de către secretar şi va fi înregistrată într-un registru special
destinat acestui scop.
Efecte juridice. Hotărârile cu caracter normativ devin
obligatorii şi produc efecte de la data aducerii lor la cunoştinţă
publică, iar cele individuale, de la data comunicării. Aducerea la
cunoştinţă publică a hotărârilor cu caracter normativ se face în
termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect.
În unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii
aparţinând unei minorităţi naţionale au o pondere de peste 20%
din numărul locuitorilor hotărârile cu caracter normativ se aduc
la cunoştinţă publică şi în limba maternă a cetăţenilor aparţinând
minorităţii respective, iar cele cu caracter individual se
comunică, la cerere, şi în limba maternă.

3.1.7. DELEGATUL SĂTESC

Locuitorii satelor care nu au consilieri aleşi în consiliile
locale vor fi reprezentaţi la şedinţele de consiliu de un delegat
sătesc. Delegatul sătesc este ales pe perioada mandatului
consiliului local de către o adunare sătească, constituită din câte
un reprezentant al fiecărei familii, convocată şi organizată de
primar şi desfăşurată în prezenţa primarului sau viceprimarului.
La discutarea problemelor privind satele respective delegaţii
săteşti vor fi invitaţi în mod obligatoriu. Votul acestora are
caracter consultativ. Delegatului sătesc îi sunt aplicabile, în mod
corespunzător, prevederile privind indemnizaţia şi decontarea
cheltuielilor.

111
 3.1.8. DIZOLVAREA CONSILIULUI LOCAL
Dizolvarea facultativă. Consiliul local poate fi dizolvat
dacă a adoptat, într-un interval de cel mult 6 luni, cel puţin 3
hotărâri care au fost anulate de instanţa de contencios
administrativ prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă şi
irevocabilă.
Dizolvarea se face prin hotărâre a Guvernului, la
propunerea motivată a prefectului, bazată pe hotărârile
judecătoreşti rămase definitive şi irevocabile.
Hotărârea de dizolvare poate fi atacată de oricare dintre
consilieri la instanţa de contencios administrativ, în termen de
10 zile de la data publicării acesteia în Monitorul Oficial al
României, Partea I. În acest caz procedura prealabilă prevăzută
de lege nu se mai efectuează, iar introducerea acţiunii suspendă
executarea măsurii de dizolvare.
Data pentru organizarea alegerii noului consiliu local se
stabileşte de Guvern, la propunerea prefectului, în termen de 30
de zile de la expirarea termenului de 10 zile sau, după caz, de la
pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti, rămasă definitivă şi
irevocabilă, prin care a fost respinsă acţiunea consilierilor.
Până la constituirea noului consiliu local primarul,
viceprimarul sau, în absenţa acestora, secretarul va rezolva
problemele curente ale comunei sau ale oraşului, potrivit
competenţelor şi atribuţiilor ce îi revin, potrivit legii.
Dizolvarea de drept. În cazul în care consiliul local nu se
întruneşte timp de 3 luni consecutive sau nu a adoptat în 3
şedinţe ordinare consecutive nici o hotărâre, precum şi în situaţia
în care numărul consilierilor se reduce sub jumătate plus unul şi
nu se poate completa prin supleanţi, acesta se consideră dizolvat
de drept.
Situaţiile precizate mai sus se comunică de primar,
viceprimar sau, în absenţa acestora, de secretar, prefectului care,
prin ordin, ia act de situaţia de dizolvare a consiliului local şi

112
propune Guvernului organizarea de noi alegeri.
Ordinul prefectului poate fi atacat de consilierii interesaţi
la instanţa de contencios administrativ, în termen de 10 zile de
la comunicare sau de la luarea la cunoştinţă.
Instanţa de contencios administrativ este obligată să se
pronunţe în termen de 30 de zile. În acest caz procedura
prealabilă nu se mai efectuează, iar introducerea acţiunii
suspendă executarea măsurii de dizolvare. Hotărârea instanţei
este definitivă şi irevocabilă.
Stabilirea datei pentru organizarea alegerii noului consiliu
local se face de către Guvern, la propunerea prefectului, în
termen de 30 de zile de la expirarea termenului de 10 zile sau,
după caz, de la rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii
judecătoreşti prin care s-a respins acţiunea împotriva ordinului
prefectului.

3.1.9. SUSPENDAREA ŞI ÎNCETAREA MANDATULUI DE

CONSILIER

Mandatul de consilier se suspendă de drept numai în

cazul în care acesta a fost arestat preventiv. Măsura arestării
preventive se comunică de îndată de către parchet sau de instanţa
de judecată, după caz, prefectului care, prin ordin, constată
suspendarea mandatului.
Suspendarea durează până la soluţionarea definitivă a
cauzei. Ordinul de suspendare se comunică de îndată
consilierului.
În cazul în care consilierul suspendat a fost găsit nevinovat
acesta are dreptul la despăgubiri în condiţiile legii.
Mandatul de consilier încetează de drept în următoarele
cazuri: a) demisie; b) incompatibilitate; c) schimbarea
domiciliului într-o altă unitate administrativ-teritorială; d)
imposibilitatea exercitării mandatului pe o perioadă mai mare de
6 luni consecutive, cu excepţia cazului în care este suspendat de
drept din funcţie; e) constatarea, după validarea mandatului, că

113
alegerea s-a făcut prin fraudă electorală sau prin orice altă
încălcare a Legii privind alegerile locale; f) condamnarea, prin
hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă
privativă de libertate; g) punerea sub interdicţie judecătorească;
h) pierderea drepturilor electorale; i) lipsa nemotivată de la 3
şedinţe ordinare consecutive ale consiliului local; j) deces.
Încetarea de drept a mandatului de consilier se constată de
consiliul local, prin hotărâre, la iniţiativa primarului sau a
oricărui consilier.
În cazul prevăzut la alin. (1) lit. c), d) şi i) hotărârea
consiliului local poate fi atacată de consilier la instanţa de
contencios administrativ, în termen de 10 zile de la comunicare.
Instanţa este obligată să se pronunţe în termen de 30 de zile. În
acest caz procedura prealabilă nu se mai efectuează, iar
hotărârea primei instanţe este definitivă şi irevocabilă.

3.2. PRIMARUL ŞI VICEPRIMARUL

Comunele şi oraşele au câte un primar şi un viceprimar,
iar oraşele reşedinţă de judeţ, câte 2 viceprimari, aleşi în
condiţiile legii. Viceprimarii nu pot fi în acelaşi timp şi
consilieri.
Primarul participă la şedinţele consiliului local şi are
dreptul să îşi exprime punctul de vedere asupra tuturor
problemelor supuse dezbaterii.

3.2.1. INCOMPATIBILITĂŢI
Calitatea de primar, respectiv de viceprimar, este
incompatibilă cu:
a) funcţiile şi calităţile cu care este incompatibilă şi
calitatea de consilier, care se aplică în mod corespunzător;
b) orice funcţie de conducere din cadrul societăţilor
comerciale la care statul sau o unitate administrativ-teritorială
este acţionar majoritar ori din cadrul societăţilor naţionale,
114
companiilor naţionale sau regiilor autonome;
c) orice alte activităţi sau funcţii publice, cu excepţia
funcţiilor didactice şi a funcţiilor din cadrul unor fundaţii ori
organizaţii neguvernamentale.

3.2.2. ROLUL PRIMARULUI ÎN ADMINISTRAŢIA LOCALĂ

Primarul îndeplineşte o funcţie de autoritate publică. El
este şeful administraţiei publice locale şi al aparatului propriu de
specialitate al autorităţilor administraţiei publice locale, pe care
îl conduce şi îl controlează. Primarul răspunde de buna
funcţionare a administraţiei publice locale, în condiţiile legii.
Primarul reprezintă comuna sau oraşul în relaţiile cu alte
autorităţi publice, cu persoanele fizice sau juridice române sau
străine, precum şi în justiţie.

3.2.3. ATRIBUŢIILE PRIMARULUI

Primarul îndeplineşte următoarele atribuţii principale:
a) asigură respectarea drepturilor şi libertăţilor fundamen-
tale ale cetăţenilor, a prevederilor Constituţiei, precum şi
punerea în aplicare a legilor, a decretelor Preşedintelui
României, a hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului; dispune
măsurile necesare şi acordă sprijin pentru aplicarea ordinelor şi
instrucţiunilor cu caracter normativ ale miniştrilor şi ale celor-
lalţi conducători ai autorităţilor administraţiei publice centrale,
precum şi a hotărârilor consiliului judeţean;
b) asigură aducerea la îndeplinire a hotărârilor consiliului
local. În situaţia în care apreciază că o hotărâre este ilegală, în
termen de 3 zile de la adoptare îl sesizează pe prefect;
c) poate propune consiliului local consultarea populaţiei
prin referendum, cu privire la problemele locale de interes
deosebit. Pe baza hotărârii consiliului local ia măsuri pentru
organizarea acestei consultări, în condiţiile legii;
d) prezintă consiliului local, anual sau ori de câte ori este
necesar, informări, privind starea economică şi socială a

115
comunei sau a oraşului, în concordanţă cu atribuţiile ce revin
autorităţilor administraţiei publice locale, precum şi informări
asupra modului de aducere la îndeplinire a hotărârilor consiliului
local;
e) întocmeşte proiectul bugetului local şi contul de
încheiere a exerciţiului bugetar şi le supune spre aprobare
consiliului local;
f) exercită funcţia de ordonator principal de credite;
g) verifică, din oficiu sau la cerere, încasarea şi cheltuirea
sumelor din bugetul local şi comunică de îndată consiliului local
cele constatate;
h) ia măsuri pentru prevenirea şi limitarea urmărilor
calamităţilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau
epizootiilor, împreună cu organele specializate ale statului. În
acest scop poate mobiliza populaţia, agenţii economici şi
instituţiile publice din comună sau din oraş, acestea fiind
obligate să execute măsurile stabilite în planurile de protecţie şi
intervenţie elaborate pe tipuri de dezastre;
i) asigură ordinea publică şi liniştea locuitorilor, prin
intermediul poliţiei, jandarmeriei, gardienilor publici,
pompierilor şi unităţilor de protecţie civilă, care au obligaţia să
răspundă solicitărilor sale, în condiţiile legii;
j) îndrumă şi supraveghează activitatea gardienilor
publici, conform angajamentelor contractuale;
k) ia măsurile prevăzute de lege cu privire la desfăşurarea
adunărilor publice;
l) ia măsuri de interzicere sau de suspendare a
spectacolelor, reprezentaţiilor sau a altor manifestări publice
care contravin ordinii de drept ori atentează la bunele moravuri,
la ordinea şi liniştea publică;
m) controlează igiena şi salubritatea localurilor publice şi
produselor alimentare puse în vânzare pentru populaţie, cu
sprijinul serviciilor de specialitate;
n) ia măsuri pentru prevenirea şi combaterea pericolelor
116
provocate de animale, în condiţiile legii;
o) ia măsuri pentru elaborarea planului urbanistic general
al localităţii şi îl supune spre aprobare consiliului local; asigură
respectarea prevederilor planului urbanistic general, precum şi
ale planurilor urbanistice zonale şi de detaliu;
p) asigură repartizarea locuinţelor sociale pe baza hotărârii
consiliului local;
q) asigură întreţinerea şi reabilitarea drumurilor publice,
proprietate a comunei sau a oraşului, instalarea semnelor de
circulaţie, desfăşurarea normală a traficului rutier şi pietonal, în
condiţiile legii;
r) exercită controlul asupra activităţilor din târguri, pieţe,
oboare, locuri şi parcuri de distracţii şi ia măsuri pentru buna
funcţionare a acestora;
s) conduce serviciile publice locale; asigură funcţionarea
serviciilor de stare civilă şi de autoritate tutelară; supraveghează
realizarea măsurilor de asistenţă şi ajutor social;
ş) îndeplineşte funcţia de ofiţer de stare civilă;
t) emite avizele, acordurile şi autorizaţiile date în
competenţa sa prin lege;
ţ) propune consiliului local spre aprobare, în condiţiile
legii, organigrama, statul de funcţii, numărul de personal şi
regulamentul de organizare şi funcţionare a aparatului propriu
de specialitate;
u) numeşte şi eliberează din funcţie, în condiţiile legii,
personalul din aparatul propriu de specialitate al autorităţilor
administraţiei publice locale, cu excepţia secretarului; propune
consiliului local numirea şi eliberarea din funcţie, în condiţiile
legii, a conducătorilor regiilor autonome, ai instituţiilor şi
serviciilor publice de interes local;
v) răspunde de inventarierea şi administrarea bunurilor
care aparţin domeniului public şi domeniului privat al comunei
sau al oraşului;
x) organizează evidenţa lucrărilor de construcţii din

117
localitate şi pune la dispoziţie autorităţilor administraţiei publice
centrale rezultatele acestor evidenţe;
y) ia măsuri pentru controlul depozitării deşeurilor
menajere, industriale sau de orice fel, pentru asigurarea
igienizării malurilor cursurilor de apă din raza comunei sau a
oraşului, precum şi pentru decolmatarea văilor locale şi a
podeţelor pentru asigurarea scurgerii apelor mari.
Primarul îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege sau
de alte acte normative, precum şi însărcinările date de consiliul
local.
Atribuţiile delegate. În exercitarea atribuţiilor de
autoritate tutelară şi de ofiţer de stare civilă, a sarcinilor ce îi
revin din actele normative privitoare la recensământ, la
organizarea şi desfăşurarea alegerilor, la luarea măsurilor de
protecţie civilă, precum şi a altor atribuţii stabilite prin lege
primarul acţionează şi ca reprezentant al statului în comuna sau
în oraşul în care a fost ales.
În această calitate primarul poate solicita, inclusiv prin
intermediul prefectului, în condiţiile legii, concursul şefilor
serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale
celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale,
dacă sarcinile ce îi revin nu pot fi rezolvate prin aparatul propriu
de specialitate.
Delegarea atribuţiilor primarului.
a) delegarea obligatorie. Primarul deleagă viceprimarului
sau, după caz, viceprimarilor, prin dispoziţie emisă în cel mult
30 de zile de la validare, exercitarea atribuţiilor ce îi revin
potrivit art. 68 alin. (1) lit. j) îndrumă şi supraveghează
activitatea gardienilor publici, conform angajamentelor
contractuale; m) controlează igiena şi salubritatea localurilor
publice şi produselor alimentare puse în vânzare pentru
populaţie, cu sprijinul serviciilor de specialitate; p) asigură
repartizarea locuinţelor sociale pe baza hotărârii consiliului
local; r) exercită controlul asupra activităţilor din târguri, pieţe,
118
oboare, locuri şi parcuri de distracţii şi ia măsuri pentru buna
funcţionare a acestora;, v) răspunde de inventarierea şi
administrarea bunurilor care aparţin domeniului public şi
domeniului privat al comunei sau al oraşului;, x) organizează
evidenţa lucrărilor de construcţii din localitate şi pune la
dispoziţie autorităţilor administraţiei publice centrale rezultatele
acestor evidenţe; şi y) ia măsuri pentru controlul depozitării
deşeurilor menajere, industriale sau de orice fel, pentru
asigurarea igienizării malurilor cursurilor de apă din raza
comunei sau a oraşului, precum şi pentru decolmatarea văilor
locale şi a podeţelor pentru asigurarea scurgerii apelor mari.
b) delegarea facultativă. Atribuţiile de ofiţer de stare
civilă pot fi delegate viceprimarului, secretarului sau altor
funcţionari cu competenţe în acest domeniu, potrivit legii.
c) atribuţiile ce nu pot fi delegate. Atribuţiile ce revin
primarului, ca reprezentant al statului, potrivit art. 69, cu
excepţia celor de ofiţer de stare civilă, precum şi cele prevăzute
la art. 68 alin. (1) lit. a)-f), h), i), k), l) şi t) din Legea nr.
215/2001 nu pot fi delegate.

3.2.4. ACTELE PRIMARULUI

În exercitarea atribuţiilor sale primarul emite dispoziţii cu
caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii
numai după ce sunt aduse la cunoştinţă publică sau după ce au
fost comunicate persoanelor interesate, după caz. Prevederile
art. 49 şi ale art. 50 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 se aplică în
mod corespunzător (este vorba de contrasemnarea dispoziţiei de
către secretar, comunicarea actului şi aducerea la cunoştinţă
publică a actelor normative).

3.2.5. VICEPRIMARUL
Consiliul local alege din rândul membrilor săi
viceprimarul, respectiv viceprimarii, cu votul secret al
majorităţii consilierilor în funcţie. Durata mandatului

119
viceprimarului este egală cu cea a mandatului consiliului local.
Schimbarea din funcţie a viceprimarului se poate face de
consiliul local, la propunerea motivată a unei treimi din numărul
consilierilor sau a primarului, prin hotărâre adoptată cu votul a
două treimi din numărul consilierilor în funcţie.
Viceprimarul exercită atribuţiile ce îi sunt delegate de
către primar.

3.2.6. ÎNCETAREA MANDATULUI

Mandatul primarului încetează de drept în unul dintre
următoarele cazuri: a) demisie; b) incompatibilitate; c)
schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-
teritorială; d) imposibilitatea de a fi exercitat mandatul pe o
perioadă mai mare de 6 luni consecutive, cu excepţia cazului
când este suspendat; e) când se constată, după validarea
mandatului, că alegerea s-a făcut prin fraudă electorală sau prin
orice altă încălcare a Legii privind alegerile locale; f) a fost
condamnat, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o
pedeapsă privată de libertate; g) punerea sub interdicţie
judecătorească; h) pierderea drepturilor electorale; i) când, în
exercitarea atribuţiilor ce îi revin prin lege, a emis 3 dispoziţii cu
caracter normativ într-un interval de 3 luni, care au fost anulate
de instanţa de contencios administrativ prin hotărâre
judecătorească rămasă definitivă şi irevocabilă; j) deces;
În cazurile prevăzute mai sus, prefectul, prin ordin, ia act
de încetarea mandatului primarului.
În cazul prevăzut la lit. d) ordinul prefectului poate fi
atacat de primar la instanţa de contencios administrativ în termen
de 10 zile de la comunicare. Instanţa de contencios administrativ
este obligată se pronunţe în termen de 30 de zile. În acest caz
procedura prealabilă nu se mai efectuează, iar hotărârea primei
instanţe este definitivă şi irevocabilă.
Data organizării alegerilor pentru funcţia de primar se
stabileşte de către Guvern, la propunerea prefectului, în termen
120
de 30 de zile sau după expirarea termenului de 10 zile.
Încetarea mandatului primarului prin referendum
local. În conformitate cu art. 73 din lege, mandatul primarului
încetează, de asemenea, înainte de termen ca urmare a
rezultatului unui referendum local, organizat în condiţiile legii.
Referendumul pentru încetarea mandatului primarului se
organizează ca urmare a cererii 29 adresate în acest sens
prefectului de locuitorii comunei sau oraşului, ca urmare a
nesocotirii de către acesta a intereselor generale ale colectivităţii
locale sau neexercitării atribuţiilor ce îi revin potrivit legii,
inclusiv a celor pe care le exercită ca reprezentant al statului.
1. Organizarea referendumului trebuie să fie solicitată, în
scris, de cel puţin 25% dintre locuitorii cu drept de vot. Acest
procent trebuie să fie realizat în fiecare dintre localităţile
componente ale comunei sau oraşului.
2. După primirea cererii prefectul va proceda la analizarea
temeiniciei motivelor invocate, a îndeplinirii condiţiilor
prevăzute la art. 73, precum şi la verificarea veridicităţii şi
autenticităţii semnăturilor, în termen de 30 de zile.
3. După verificare prefectul va transmite Guvernului, prin
Ministerul Administraţiei Publice, o propunere motivată de
organizare a referendumului.
4. Pe baza propunerii motivate a prefectului, avizată de
Ministerul Administraţiei Publice, Guvernul se va pronunţa, prin
hotărâre, în termen de 60 de zile de la solicitarea prefectului.
Hotărârea Guvernului va stabili data organizării referendumului
şi va fi adusă la cunoştinţă locuitorilor comunei sau ai oraşului
prin grija prefectului.
5. Referendumul local se organizează, în condiţiile legii,
prin grija prefectului, cu sprijinul secretarului şi al aparatului

29
Cererea va cuprinde motivele ce au stat la baza acesteia, numele şi
prenumele, data şi locul naşterii, seria şi numărul buletinului sau ale cărţii de
identitate şi semnătura olografă ale cetăţenilor care au solicitat organizarea
referendumului.
121
propriu de specialitate al consiliului local respectiv. Cheltuielile
necesare în vederea desfăşurării referendumului se suportă din
bugetul local. În acest caz procedurile prevăzute de lege privind
campania pentru referendum nu se mai aplică.
6. Referendumul este valabil dacă s-au prezentat la urne
cel puţin jumătate plus unul din numărul total al locuitorilor cu
drept de vot. Mandatul primarului încetează înainte de termen
dacă s-a pronunţat în acest sens cel puţin jumătate plus unul din
numărul total al cetăţenilor cu drept de vot 30.
Mandatul primarului respectiv al viceprimarului se
suspendă de drept numai în cazul în care acesta a fost arestat
preventiv. Măsura arestării preventive se comunică de îndată de
către parchet sau de instanţa de judecată, după caz, prefectului
care, prin ordin, constată suspendarea mandatului. Ordinul de
suspendare se comunică de îndată primarului sau
viceprimarului.
Suspendarea durează până la încetarea situaţiei prevăzute
mai sus. Dacă primarul sau viceprimarul suspendat din funcţie a
fost găsit nevinovat, acesta are dreptul la despăgubiri, în
condiţiile legii.

3.2.7. VACANŢA FUNCŢIEI DE PRIMAR ŞI VICEPRIMAR

În caz de vacanţă a funcţiei de primar, precum şi în caz de
suspendare din funcţie a acestuia atribuţiile ce îi sunt conferite
prin prezenta lege vor fi exercitate de drept de viceprimar sau,
după caz, de unul dintre viceprimari, desemnat de consiliul local
cu votul secret al majorităţii consilierilor în funcţie (art. 82 alin.
1). În această situaţie, consiliul local poate delega prin hotărâre,
din rândul membrilor săi, un consilier care va îndeplini temporar
atribuţiile viceprimarului (art. 82 alin. 2).

30
În acest caz, data organizării alegerilor pentru funcţia de primar se
stabileşte de către Guvern, la propunerea prefectului, în termen de 30 de zile
sau după expirarea termenului de 10 zile.
122
 În situaţia în care sunt suspendaţi din funcţie, în acelaşi
timp, atât primarul, cât şi viceprimarul, consiliul local deleagă
un consilier care va îndeplini atât atribuţiile primarului, cât şi pe
cele ale viceprimarului, până la încetarea suspendării.
Dacă devin vacante, în acelaşi timp, atât funcţia de primar,
cât şi cea de viceprimar, consiliul local alege un nou viceprimar,
prevederile alin. (1) şi (2) aplicându-se până la alegerea unui nou
primar.

3.3. SECRETARUL, SERVICIILE PUBLICE LOCALE ŞI

APARATUL PROPRIU DE SPECIALITATE

3.3.1. SECRETARUL
Fiecare comună, oraş sau subdiviziune administrativ-
teritorială a municipiilor are un secretar salarizat din bugetul
local.
Secretarul comunei, oraşului şi al subdiviziunii
administrativ-teritoriale a municipiilor este funcţionar public de
conducere, cu studii superioare juridice sau administrative. În
mod excepţional în funcţia de secretar al comunei poate fi
numită şi o persoană cu alte studii superioare sau cu studii liceale
atestate prin bacalaureat.
Secretarul nu poate fi membru al unui partid politic, sub
sancţiunea eliberării din funcţie. Secretarul nu poate fi soţ, soţie
sau rudă de gradul întâi cu primarul sau cu viceprimarul.
Funcţia de secretar se ocupă pe bază de concurs sau de
examen, după caz, iar numirea se face de către prefect.
Secretarul se bucură de stabilitate în funcţie, în condiţiile legii.
Secretarul îndeplineşte, în condiţiile legii, următoarele
atribuţii principale:
a) participă în mod obligatoriu la şedinţele consiliului
local;
b) coordonează compartimentele şi activităţile cu caracter
juridic, de stare civilă, autoritate tutelară şi asistenţă socială din
123
cadrul aparatului propriu de specialitate al consiliului local;
c) avizează proiectele de hotărâre ale consiliului local,
asumându-şi răspunderea pentru legalitatea acestora,
contrasemnând hotărârile pe care le consideră legale;
d) avizează pentru legalitate dispoziţiile primarului;
e) urmăreşte rezolvarea corespondenţei în termenul legal;
f) asigură îndeplinirea procedurilor de convocare a
consiliului local şi efectuarea lucrărilor de secretariat;
g) pregăteşte lucrările supuse dezbaterii consiliului local;
h) asigură comunicarea către autorităţile, instituţiile şi
persoanele interesate a actelor emise de consiliul local sau de
primar, în termen de cel mult 10 zile, dacă legea nu prevede
altfel;
i) asigură aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor şi
dispoziţiilor cu caracter normativ;
j) eliberează extrase sau copii de pe orice act din arhiva
consiliului local, în afara celor cu caracter secret, stabilit potrivit
legii;
k) legalizează semnături de pe înscrisurile prezentate de
părţi şi confirmă autenticitatea copiilor cu actele originale, în
condiţiile legii.
Secretarul poate coordona şi alte servicii ale aparatului
propriu de specialitate al autorităţilor administraţiei publice
locale, stabilite de primar. Secretarul îndeplineşte şi alte atribuţii
prevăzute de lege sau însărcinări date de consiliul local ori de
primar.

3.3.2. SERVICIILE PUBLICE ALE COMUNEI SAU ORAŞULUI

Serviciile publice ale comunei sau oraşului se înfiinţează
şi se organizează de consiliul local în principalele domenii de
activitate, potrivit specificului şi nevoilor locale, cu respectarea
prevederilor legale şi în limita mijloacelor financiare de care
dispune.
Vom prezenta, în continuare, pe scurt, câteva dintre ele,
124
aşa cum sunt ele reglementate prin ordonanţe sau legi.
a) Serviciile comunitare pentru cadastru şi agricultură
(O.G. 13/2001). Serviciile comunitare pentru cadastru şi
agricultură se constituie, după caz, în compartimente distincte,
organizate în cadrul aparatului propriu al consiliilor locale, cu
încadrarea în numărul maxim de posturi aprobat potrivit legii,
sau ca servicii publice cu personalitate juridică, în subordinea
consiliilor locale, finanţate din venituri extrabugetare şi din
subvenţii acordate de la bugetul local.
Îndrumarea tehnico-metodologică a serviciilor
comunitare pentru cadastru şi agricultură se asigură de către
oficiile judeţene de cadastru, geodezie şi cartografie şi de
direcţiile generale judeţene pentru agricultură şi industrie
alimentară.
Atribuţii: a) participă la acţiunea de delimitare a
teritoriului administrativ al comunei, oraşului sau municipiului
şi asigură conservarea punctelor de hotar materializate prin
borne; b) efectuează măsurători topografice pentru punerea în
posesie pe amplasamentele stabilite de comisiile locale de
aplicare a legii fondului funciar; c) întocmesc fişele de punere în
posesie; d) constituie şi actualizează evidenţa proprietăţilor
imobiliare şi a modificărilor acestora; e) constituie şi
actualizează evidenţa terenurilor care fac parte din domeniul
public sau privat; f) delimitează exploataţiile agricole din
teritoriul administrativ al localităţilor; g) fac propuneri şi
avizează proiectele de organizare şi funcţionare a exploataţiilor
agricole şi aplică în teren elementele necesare pentru
funcţionarea acestora - proiectarea şi amenajarea reţelei de
drumuri şi de alimentare cu apă, de irigaţii; h) urmăresc modul
în care deţinătorii de terenuri asigură cultivarea acestora; i)
furnizează date pentru completarea şi ţinerea la zi a registrului
agricol; j) acordă consultanţă agricolă, urmăresc aplicarea
tehnologiilor adecvate şi iau măsuri de protecţie fitosanitară; k)
acordă consultanţă în domeniul zootehniei şi asigură

125
operaţiunile de însămânţare artificială; l) iau măsuri pentru
prevenirea îmbolnăvirii animalelor şi asigură efectuarea
tratamentelor în cazul îmbolnăvirilor; m) întocmesc
documentaţiile necesare pentru acordarea de sprijin
producătorilor agricoli, în condiţiile prevăzute de lege, şi
urmăresc realizarea acestor acţiuni.
Atribuţiile care presupun prestări de servicii la cererea
cetăţenilor, se execută pe bază de taxe stabilite de consiliile
locale, potrivit reglementărilor legale.
Serviciile comunitare pentru cadastru şi agricultură vor fi
încadrate cu personal specializat - ingineri geodezi, subingineri
cadastru, tehnicieni topografi, ingineri, subingineri şi tehnicieni
agronomi, horticoli, zootehnişti, medici veterinari, operatori
însămânţări artificiale şi alţi specialişti, după caz.
Numărul şi specialităţile profesionale ale personalului din
serviciile comunitare pentru cadastru şi agricultură se stabilesc
de consiliile locale respective, în funcţie de specificul
activităţilor, de mărimea unităţilor administrativ-teritoriale şi de
posibilităţile de finanţare.
Consiliile locale ale comunelor, oraşelor şi municipiilor
vor înfiinţa societăţi comerciale pentru preluarea şi valorificarea
produselor agroalimentare de la producătorii individuali, de la
exploataţiile agricole asociative şi de la exploataţiile familiale.
Asemenea societăţi comerciale se pot înfiinţa şi prin asocierea
între mai multe consilii locale. Serviciile pentru cadastru şi
agricultură vor sprijini, vor coordona înfiinţarea unor asemenea
societăţi comerciale şi vor acorda consultanţă şi sprijin
producătorilor în valorificarea producţiei agricole vegetale şi
animaliere.
b) Serviciile de transport public local de călători
(Legea 92/2007).
b) 1. Organizare şi principii de funcţionare.
Serviciul de transport public local de persoane (transport
public local de călători), are la bază următoarele principii: a)
126
respectarea drepturilor şi intereselor legitime ale călătorilor; b)
asigurarea deplasării în condiţii de siguranţă şi de confort; c)
protecţia mediului; d) tratament egal şi nediscriminatoriu pentru
toţi utilizatorii; e) servicii de calitate în condiţiile unor tarife
accesibile; f) administrarea eficientă a bunurilor şi a fondurilor
băneşti; g) dezvoltarea durabilă.
Pentru asigurarea dezvoltării durabile în domeniul
serviciului de transport public local de călători consiliile locale
stabilesc strategia de dezvoltare şi funcţionare pe termen mediu
şi lung a acestor servicii, ţinând seama de planurile de urbanism
şi de programele de dezvoltare economico-socială a localităţii.
Consiliile locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor,
precum şi consiliile judeţene sunt abilitate să organizeze, să
reglementeze, să conducă, să monitorizeze şi să controleze
servicii de transport public local de călători. Autorităţile
administraţiei publice locale au obligaţia de a întreprinde
măsurile necesare pentru extinderea, dezvoltarea şi
modernizarea transportului public urban şi suburban de
persoane.
b) 2. Gestiunea serviciilor de transport public local de
călători
Raporturile dintre autorităţile administraţiei publice
locale şi prestatorii de servicii de transport public local de
călători se bazează pe relaţii contractuale stabilite în
conformitate cu contractul de concesiune a serviciului respectiv.
Concesiunea sau delegarea serviciului de transport public
local de călători se face în condiţiile stabilite prin contractul-
cadru de concesiune şi prin regulamentul-cadru de delegare sau
de concesiune a serviciilor publice locale de transport local de
călători.
b) 3. Operatorii de servicii de transport public local de
călători
Operatorii de transport public local de călători sunt
societăţile comerciale, regiile autonome şi serviciile de interes

127
local autorizate, care prestează servicii publice în condiţiile
stabilite de autorităţile administraţiei publice locale, în temeiul
legii.
c) Serviciile publice de salubrizare a localităţilor
(Legea 101/2006).
Organizarea, gestionarea, reglementarea şi monitorizarea
serviciului public de salubrizare în localităţi se realizează
ţinându-se seama de strategia naţională cu privire la deşeurile
solide şi de prevederile directivelor Uniunii Europene.
Salubrizarea localităţilor este un serviciu public local de
gospodărie comunală, organizat, coordonat, reglementat,
condus, monitorizat şi controlat de autorităţile administraţiei
publice locale, fiind parte componentă a serviciilor publice de
gospodărie comunală.
Serviciul public de salubrizare este organizat şi
funcţionează pe baza următoarelor principii: a) protecţia
sănătăţii publice; b) autonomia locală şi descentralizarea; c)
responsabilitatea faţă de cetăţeni; d) conservarea şi protecţia
mediului înconjurător; e) calitatea şi continuitatea serviciului; f)
tarife echitabile şi accesibile tuturor consumatorilor; g)
nediscriminarea şi egalitatea tuturor consumatorilor; h)
transparenţa, consultarea şi antrenarea în decizii a cetăţenilor; i)
administrarea corectă şi eficientă a bunurilor din proprietatea
publică şi a banilor publici; j) securitatea serviciului;k)
dezvoltarea durabilă.
Serviciul public de salubrizare cuprinde următoarele
activităţi: a) precolectarea, colectarea, transportul şi depozitarea
reziduurilor solide, cu excepţia deşeurilor toxice, periculoase şi
a celor cu regim special; b) înfiinţarea şi administrarea
depozitelor ecologice de reziduuri şi producerea de compost; c)
incinerarea şi producerea de energie termică; d) măturatul,
spălatul căilor publice, întreţinerea spaţiilor verzi şi a parcurilor;
e) curăţarea şi transportul zăpezii de pe căile publice şi
menţinerea în funcţiune a acestora pe timp de polei sau de
128
îngheţ; f) preselectarea şi organizarea reciclării deşeurilor; g)
dezinsecţia, dezinfecţia şi deratizarea.
Pentru asigurarea dezvoltării durabile în domeniul
salubrităţii consiliile locale stabilesc strategia de dezvoltare şi
funcţionare pe termen mediu şi lung a serviciilor de salubrizare,
ţinându-se seama de planurile de urbanism şi de programele de
dezvoltare economico-socială a unităţii administrativ-teritoriale.
Prin modul de organizare şi desfăşurare a activităţii
serviciilor publice de salubrizare autorităţile publice locale sunt
obligate să asigure realizarea următoarelor obiective: a)
îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă ale cetăţenilor prin
promovarea calităţii şi eficienţei acestor servicii; b) creşterea
calităţii vieţii cetăţenilor prin susţinerea dezvoltării economice a
localităţilor, în principal prin stimularea mecanismelor
economiei de piaţă şi prin realizarea unei infrastructuri edilitare
moderne, ca bază a dezvoltării economice şi în scopul atragerii
investiţiilor profitabile pentru comunităţile locale; c) dezvoltarea
durabilă a serviciilor; d) protecţia mediului înconjurător.
Organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de
salubrizare:
1.Gestiunea serviciilor publice de salubrizare. Relaţiile
dintre prestatorii de servicii de salubrizare şi utilizatori se
desfăşoară pe baze contractuale. Între autorităţile administraţiei
publice locale şi prestatorii de servicii de salubrizare se pot
încheia contracte de delegare de gestiune.
Gestiunea serviciilor publice de salubrizare se realizează
în următoarele modalităţi: a) gestiune directă; b) gestiune
indirectă sau gestiune delegată.
Alegerea formei de gestiune a serviciilor publice de
salubrizare se face prin hotărâre a consiliilor locale sau judeţene,
după caz: a) În cadrul gestiunii directe autorităţile administraţiei
publice locale îşi asumă nemijlocit toate sarcinile şi
responsabilităţile privind organizarea, conducerea,
administrarea şi gestionarea serviciilor publice de salubrizare.

129
Gestiunea directă se realizează prin compartimente ale
consiliului local, organizate ca servicii publice şi autorizate
conform legii. Desfăşurarea activităţilor specifice serviciilor
publice de salubrizare, organizate şi exploatate în sistemul
gestiunii directe, se face pe baza unui regulament de organizare
şi funcţionare aprobat de către consiliul local. b) În cazul
gestiunii delegate autorităţile administraţiei publice locale pot
apela, pentru realizarea serviciilor de salubrizare, la unul sau mai
mulţi operatori de servicii publice, cărora le încredinţează, în
baza unui contract de delegare a gestiunii sau de concesiune,
gestiunea propriu-zisă a serviciilor de salubrizare, precum şi
administrarea şi exploatarea sistemelor publice necesare în
vederea realizării acestora.
Delegarea gestiunii sau concesiunea se face în condiţiile
respectării contractului-cadru de delegare sau de concesiune şi a
regulamentului-cadru de delegare sau de concesiune a serviciilor
publice locale.
În procesul delegării, în conformitate cu competenţele şi
atribuţiile ce le revin potrivit legii, autorităţile administraţiei
publice locale păstrează prerogativele privind adoptarea
politicilor şi strategiilor de dezvoltare a serviciilor, respectiv a
programelor de dezvoltare a serviciilor de salubrizare, precum şi
dreptul de a urmări, controla şi supraveghea:
a) modul de respectare şi de îndeplinire a obligaţiilor
contractuale asumate de operatorii furnizori/prestatori de
servicii publice;
b) calitatea serviciilor furnizate/prestate;
c) parametrii serviciilor furnizate/prestate;
d) modul de administrare, exploatare, conservare şi
menţinere în funcţiune, dezvoltare şi/sau modernizare a
sistemelor publice din infrastructura edilitar-urbană încredinţată
prin contractul de delegare a gestiunii sau de concesiune;
e) modul de formare şi de stabilire a tarifelor pentru
serviciile publice.
130
 Aprobarea strategiei de dezvoltare a serviciului public de
salubrizare, a regulamentului de organizare şi funcţionare a
acestuia, a criteriilor şi procedurilor de exercitare a controlului,
precum şi a actelor de autoritate stabilite de lege intră în
competenţa exclusivă a consiliului local sau judeţean, după caz.
Consiliile locale sau judeţene pot delega integral sau parţial
numai activităţile de operare, gestionare şi administrare a
serviciilor publice de salubrizare, pregătirea şi realizarea
investiţiilor aferente acestora, precum şi colectarea sumelor
datorate de utilizatori.
2. Finanţarea şi realizarea investiţiilor aferente serviciilor
publice de salubrizare se fac cu respectarea legislaţiei în vigoare
privind iniţierea, fundamentarea, promovarea şi aprobarea
investiţiilor publice, în temeiul principiilor prevăzute la art. 8 din
Legea serviciilor publice de gospodărie comunală nr. 51/2006,
precum şi al principiilor autonomiei financiare a prestatorilor, al
suportabilităţii utilizatorilor şi al recuperării integrale prin tarif a
costurilor de exploatare, reabilitare şi dezvoltare.
Pentru finanţarea investiţiilor necesare în vederea
dezvoltării şi modernizării infrastructurii serviciilor de
salubrizare autorităţile administraţiei publice locale pot apela la
credite interne şi/sau externe sau se pot adresa unor investitori
privaţi cărora le pot concesiona serviciul respectiv pe o perioadă
limitată, în funcţie de specificul activităţii.
Operatori de servicii publice de salubrizare pot fi
societăţi comerciale autorizate să furnizeze/presteze servicii
publice în condiţiile stabilite de autorităţile administraţiei
publice locale, cu respectarea prevederilor Legii serviciilor
publice de gospodărie comunală nr. 51/2006 şi ale Legii nr.
101/2006. Operatorii de servicii publice de salubrizare
beneficiază de acelaşi regim juridic, indiferent de forma de
organizare sau de proprietate.
Delegarea gestiunii şi concesionarea serviciilor publice de
salubrizare către operatorii atestaţi se fac prin licitaţie publică,

131
în conformitate cu prevederile regulamentului de delegare a
serviciilor publice locale. Operatorii de servicii publice de
salubrizare pot fi privatizaţi în condiţiile legii. Hotărârea de
privatizare aparţine consiliului local sau judeţean sub a cărui
autoritate îşi desfăşoară activitatea operatorul de servicii publice
de salubrizare. Privatizarea, respectiv vânzarea bunurilor din
domeniul privat al unităţii administrativ-teritoriale, în parte sau
în totalitate, se poate face numai prin procedura de licitaţie
publică, concomitent cu delegarea serviciului public de
salubrizare sau cu concesiunea acestuia.
Societăţile comerciale de gospodărie comunală înfiinţate
de consiliile locale sau judeţene potrivit legii pot fi de interes
local sau judeţean, în funcţie de limitele teritoriale în care îşi
desfăşoară activitatea. Consiliile locale se pot asocia în vederea
organizării unor servicii publice de salubrizare sau a realizării
unor obiective specifice comune.
Drepturi şi obligaţii ale autorităţii administraţiei publice
locale.
În exercitarea atribuţiilor ce le revin în domeniul
administrării şi conducerii serviciilor publice de salubrizare
autorităţile administraţiei publice locale pot adopta hotărâri sau
pot emite dispoziţii privitoare la: a) stabilirea programelor de
reabilitare, extindere şi modernizare a dotărilor existente,
precum şi a programelor de înfiinţare a unor noi sisteme publice
de salubrizare, în condiţiile legii; b) coordonarea proiectării şi
execuţiei lucrărilor de investiţii în scopul realizării acestora într-
o concepţie unitară, corelată cu programele de dezvoltare
economico-socială a localităţilor, de amenajare a teritoriului,
urbanism şi mediu; c) aprobarea studiilor de fezabilitate privind
reabilitarea, extinderea şi modernizarea dotărilor publice
aferente serviciilor publice de salubrizare; d) asocierea
intercomunală în vederea realizării unor investiţii de interes
comun din infrastructura tehnico-edilitară aferentă serviciilor
publice de salubrizare; e) delegarea gestiunii serviciilor publice
132
de salubrizare, precum şi încredinţarea spre administrare a
bunurilor aparţinând patrimoniului public din infrastructura
aferentă; operaţiunile de delegare şi încredinţare se pot realiza
numai prin licitaţie publică organizată în condiţiile legii. f)
participarea cu capital sau cu bunuri la societăţi comerciale
pentru realizarea de lucrări şi servicii publice de salubrizare; g)
contractarea sau garantarea împrumuturilor pentru finanţarea
programelor de investiţii din infrastructura aferentă serviciilor
publice de salubrizare, extinderi, dezvoltări de capacităţi,
reabilitări şi modernizări; h) elaborarea şi aprobarea normelor
locale şi a regulamentelor de serviciu pe baza normelor-cadru
elaborate de Ministerul Administraţiei Publice; i) stabilirea
taxelor şi aprobarea tarifelor pentru serviciile publice de
salubrizare, cu respectarea reglementărilor în vigoare;
Contractul de delegare a serviciului public de salubrizare
va cuprinde în mod obligatoriu clauze referitoare la cantitatea şi
calitatea serviciului prestat şi la indicatorii de performanţă:
ritmicitatea serviciului, tarifele practicate şi modul de încasare a
facturilor, redevenţe, răspunderea contractuală, forţa majoră,
durata contractului, clauze speciale privind rezilierea
contractului etc.
Patrimoniul public şi patrimoniul privat al unităţilor
administrativ-teritoriale, utilizate pentru prestarea serviciilor
publice de salubrizare, vor fi încredinţate spre administrare, pe
perioada contractului de concesiune sau de delegare de gestiune,
prestatorului de servicii publice de salubrizare cu care s-a
încheiat contractul, iar acesta va plăti proprietarului o redevenţă.
d) Serviciile publice comunitare de evidenţă a
persoanelor (O.G. 84/2001).
Serviciile publice comunitare de evidenţă a persoanelor se
organizează la nivelul consiliilor locale ale comunelor, oraşelor
şi municipiilor, precum şi la nivelul consiliilor judeţene,
respectiv al municipiului Bucureşti.
Serviciile publice comunitare asigură întocmirea,

133
păstrarea, evidenţa şi eliberarea, în sistem de ghişeu unic, a
actelor de stare civilă, cărţilor de identitate, cărţilor de alegător,
listelor electorale permanente, permiselor de conducere şi
certificatelor de înmatriculare a autovehiculelor, precum şi
eliberarea paşapoartelor simple.
Coordonarea şi controlul metodologic al serviciilor
publice comunitare se asigură în mod unitar de Inspectoratul
Naţional pentru Evidenţa Persoanelor, denumit în continuare
Inspectorat.
Servicii publice comunitare de evidenţă a persoanelor se
înfiinţează, în subordinea consiliilor locale ale comunelor,
oraşelor şi municipiilor, servicii publice comunitare locale de
evidenţă a persoanelor, denumite în continuare servicii publice
comunitare locale, prin reorganizarea compartimentelor de stare
civilă din aparatul propriu al consiliilor locale şi a formaţiunilor
locale de evidenţă a populaţiei din structura Ministerului de
Interne.
Atribuţii: a) eliberează, în sistem de ghişeu unic,
certificatele de stare civilă, cărţile de identitate, cărţile de
alegător, paşapoartele simple, permisele de conducere şi
certificatele de înmatriculare a autovehiculelor; b) înregistrează
actele şi faptele de stare civilă, precum şi menţiunile şi
modificările intervenite în statutul civil, în domiciliul şi
reşedinţa persoanei, în condiţiile legii; c) întocmesc şi păstrează
registrele de stare civilă, în condiţiile legii; d) întocmesc,
completează, rectifică, anulează sau reconstituie actele de stare
civilă, precum şi orice menţiuni făcute pe actele de stare civilă
şi pe actele de identitate, în condiţiile legii; e) constituie,
actualizează şi administrează Registrul local de evidenţă a
persoanei, care conţine datele de identificare şi de adresă ale
cetăţenilor având domiciliul în raza de competenţă teritorială a
serviciului public comunitar local respectiv; f) furnizează, în
condiţiile legii, datele de identificare şi de adresă ale persoanei
către autorităţile şi instituţiile publice centrale, judeţene şi
134
locale, agenţii economici şi către cetăţeni; g) întocmesc listele
electorale permanente; h) constată contravenţiile şi aplică
sancţiuni, în condiţiile legii; i) primesc cererile şi documentele
necesare în vederea eliberării paşapoartelor simple, permiselor
de conducere şi certificatelor de înmatriculare a autovehiculelor
şi le înaintează, după caz, serviciilor publice comunitare pentru
eliberarea şi evidenţa paşapoartelor, respectiv serviciilor
abilitate cu evidenţa şi producerea permiselor de conducere şi a
certificatelor de înmatriculare; j) primesc paşapoartele simple,
permisele de conducere şi certificatele de înmatriculare a
autovehiculelor, întocmite de serviciile publice comunitare
judeţene, respectiv al municipiului Bucureşti, pe care le
eliberează solicitanţilor; k) ţin registrele de evidenţă pentru
fiecare categorie de documente eliberate.
În subordinea consiliilor judeţene se înfiinţează servicii
publice comunitare judeţene de evidenţă a persoanelor,
denumite în continuare servicii publice comunitare judeţene,
prin reorganizarea serviciilor de stare civilă din aparatul propriu
al consiliilor judeţene, precum şi a birourilor de evidenţă a
populaţiei şi regim permise de conducere şi certificate de
înmatriculare din cadrul serviciilor judeţene de evidenţă
informatizată a persoanei din structura Ministerului de Interne.
Serviciile publice comunitare judeţene respectiv al
municipiului Bucureşti, funcţionează ca instituţii publice de
interes judeţean, respectiv municipal, cu personalitate juridică.
Atribuţii: a) constituie, actualizează şi valorifică Registrul
judeţean de evidenţă a persoanei şi Registrul judeţean de
evidenţă a permiselor de conducere şi certificatelor de
înmatriculare a autovehiculelor; b) coordonează şi controlează
metodologic activitatea serviciilor publice comunitare locale; c)
controlează modul de gestionare şi de întocmire a registrelor de
stare civilă şi a listelor electorale permanente de alegător; d)
asigură producerea şi emiterea certificatelor de stare civilă, a
cărţilor de identitate, a permiselor de conducere şi a certificatelor

135
de înmatriculare a autovehiculelor, precum şi a cărţilor de
alegător; e) monitorizează şi controlează modul de respectare a
prevederilor legale în domeniul asigurării protecţiei datelor
referitoare la persoană; f) gestionează resursele materiale şi de
dotare necesare activităţii proprii; g) ţin evidenţa şi păstrează
registrele de stare civilă, exemplarul 2, şi efectuează menţiuni pe
acestea, conform comunicărilor primite.
Organizarea şi funcţionarea ghişeului unic se realizează în
mod unitar, pe baza unei metodologii aprobate prin ordin al
ministrului administraţiei publice.
e) Serviciile publice comunitare pentru situaţii de
urgenţă (O.G. 88/2001). Serviciile publice comunitare pentru
situaţii de urgenţă se organizează în subordinea consiliilor
locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi ale sectoarelor
municipiului Bucureşti.
Serviciile publice comunitare sunt profesioniste şi
voluntare.
Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă se
înfiinţează şi funcţionează ca organ de specialitate al
administraţiei publice centrale, demilitarizat, cu personalitate
juridică în subordinea Ministerului Administraţiei Publice.
Serviciile publice comunitare şi Inspectoratul au ca
scopuri principale: apărarea vieţii, bunurilor şi mediului
împotriva incendiilor şi dezastrelor, precum şi realizarea
măsurilor de protecţie civilă şi fac parte din forţele de protecţie
ale sistemului de securitate naţională. Serviciile publice
comunitare şi Inspectoratul asigură îndeplinirea atribuţiilor
specifice de protecţie civilă şi de prevenire şi stingere a
incendiilor, potrivit competenţelor stabilite prin legile în
vigoare.
Serviciile publice comunitare profesioniste se înfiinţează
în subordinea consiliilor judeţene prin preluarea de la Ministerul
de Interne a structurilor unificate ale inspectoratelor de protecţie
civilă, a grupurilor şi brigăzilor de pompieri militari. Serviciile
136
publice comunitare profesioniste funcţionează ca instituţii
publice cu personalitate juridică.
Serviciile publice comunitare voluntare se organizează în
subordinea consiliilor locale prin unificarea serviciilor publice
de pompieri civili şi a formaţiunilor de protecţie civilă din
subordinea acestora.
Structura organizatorică şi dotarea serviciilor publice
comunitare se realizează pe baza criteriilor minime de
performanţă elaborate de Inspectorat şi aprobate prin ordin
comun al ministrului administraţiei publice şi ministrului de
interne. Regulamentele de organizare şi funcţionare ale
serviciilor publice comunitare se întocmesc pe baza
metodologiei elaborate de Inspectorat şi se aprobă prin hotărâre
de către consiliile judeţene şi Consiliul General al Municipiului
Bucureşti, respectiv de consiliile locale ale comunelor, oraşelor
şi municipiilor.
Activitatea serviciului public comunitar este coordonată
de preşedintele consiliului judeţean şi de primarul general al
municipiului Bucureşti, respectiv de primarii comunelor,
oraşelor, municipiilor şi ai sectoarelor capitalei.
Numirea şi eliberarea din funcţie a personalului din
serviciile publice ale comunei sau oraşului se fac de conducătorii
acestora, în condiţiile legii. Funcţionarii din cadrul serviciilor
publice ale comunei sau oraşului se bucură de stabilitate în
funcţie, în condiţiile legii.

3.3.3. APARATUL PROPRIU DE SPECIALITATE AL

AUTORITĂŢILOR ADMINISTRAŢIEI PUBLICE LOCALE

Funcţionarii din aparatul propriu de specialitate al

autorităţilor administraţiei publice locale se bucură de stabilitate
în funcţie.
Numirea şi eliberarea din funcţie a personalului din
aparatul propriu de specialitate al consiliului local se fac de către
primar. Consiliul local poate recomanda motivat primarului

137
eliberarea din funcţie a conducătorilor compartimentelor din
aparatul propriu de specialitate al consiliului local.
În raporturile dintre cetăţeni şi autorităţile administraţiei
publice locale se foloseşte limba română. În unităţile
administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei
minorităţi naţionale au o pondere de peste 20% din numărul
locuitorilor, în raporturile lor cu autorităţile administraţiei
publice locale şi cu aparatul propriu de specialitate aceştia se pot
adresa, oral sau în scris, şi în limba lor maternă şi vor primi
răspunsul atât în limba română, cât şi în limba maternă. În
condiţiile prevăzute mai sus, în posturile care au atribuţii privind
relaţii cu publicul vor fi încadrate şi persoane care cunosc limba
maternă a cetăţenilor aparţinând minorităţii respective.
Autorităţile administraţiei publice locale vor asigura
inscripţionarea denumirii localităţilor şi a instituţiilor publice de
sub autoritatea lor, precum şi afişarea anunţurilor de interes
public şi în limba maternă a cetăţenilor aparţinând minorităţii
respective.
Actele oficiale se întocmesc în mod obligatoriu în limba
română.

3.4. CONSILIUL JUDEŢEAN

3.4.1. ROLUL ŞI COMPONENŢA CONSILIULUI JUDEŢEAN

Consiliul judeţean este autoritatea administraţiei publice
locale, constituită la nivel judeţean, pentru coordonarea
activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării
serviciilor publice de interes judeţean.
Consiliul judeţean este compus din consilieri aleşi prin vot
universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, în condiţiile
stabilite de Legea privind alegerile locale nr. 67/2004.
Numărul membrilor fiecărui consiliu judeţean se stabileşte
de prefect, în funcţie de populaţia judeţului, raportată de
138
Institutul Naţional de Statistică şi Studii Economice la data de 1
ianuarie a anului în curs sau, după caz, la data de 1 iulie a anului
care precede alegerile, şi este între 31 şi 37.

3.4.2. ATRIBUŢIILE CONSILIULUI JUDEŢEAN

Consiliul judeţean, ca autoritate deliberativă a
administraţiei publice locale constituită la nivel judeţean,
îndeplineşte următoarele atribuţii principale:
a) alege din rândul consilierilor un preşedinte şi 2
vicepreşedinţi;
b) aprobă, la propunerea preşedintelui, regulamentul de
organizare şi funcţionare a consiliului judeţean, numărul de
personal în limitele normelor legale, organigrama, statul de
funcţii, regulamentul de organizare şi funcţionare a aparatului
propriu de specialitate, a instituţiilor şi serviciilor publice,
precum şi a regiilor autonome de interes judeţean;
c) adoptă strategii, prognoze şi programe de dezvoltare
economico-socială a judeţului sau a unor zone din cuprinsul
acestuia pe baza propunerilor primite de la consiliile locale,
dispune, aprobă şi urmăreşte, în cooperare cu autorităţile
administraţiei publice locale comunale şi orăşeneşti interesate,
măsurile necesare, inclusiv cele de ordin financiar, pentru
realizarea acestora;
d) coordonează activitatea consiliilor locale ale comunelor
şi oraşelor în vederea realizării serviciilor publice de interes
judeţean;
e) aprobă bugetul propriu al judeţului, împrumuturile,
virările de credite şi modul de utilizare a rezervei bugetare;
aprobă contul de încheiere a exerciţiului bugetar; stabileşte
impozite şi taxe, precum şi taxe speciale, în condiţiile legii;
hotărăşte repartizarea pe comune, oraşe şi municipii a cotei din
sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat sau din
alte surse, în condiţiile legii;
f) administrează domeniul public şi domeniul privat al

139
judeţului;
g) hotărăşte darea în administrare, concesionarea sau
închirierea bunurilor proprietate publică a judeţului sau, după
caz, a serviciilor publice de interes judeţean, în condiţiile legii;
hotărăşte cu privire la vânzarea, concesionarea şi închirierea
bunurilor proprietate privată a judeţului, în condiţiile legii;
h) hotărăşte înfiinţarea de instituţii publice şi de servicii
publice de interes judeţean, în condiţiile legii; numeşte şi
eliberează din funcţie, în condiţiile legii, conducătorii
instituţiilor şi serviciilor publice pe care le-a înfiinţat şi le aplică,
dacă este cazul, sancţiuni disciplinare, în condiţiile legii;
i) hotărăşte asupra reorganizării regiilor autonome de
interes judeţean; exercită în numele unităţii administrativ-
teritoriale toate drepturile acţionarului la societăţile comerciale
pe care le-a înfiinţat; hotărăşte asupra privatizării acestor
societăţi comerciale;
j) stabileşte, pe baza consultării autorităţilor administraţiei
publice locale comunale şi orăşeneşti, proiectele de organizare
şi amenajare a teritoriului judeţului, precum şi de dezvoltare
urbanistică generală a judeţului şi a unităţilor administrativ-
teritoriale componente; urmăreşte modul de realizare a acestora
în cooperare cu autorităţile administraţiei publice locale
comunale şi orăşeneşti implicate;
k) aprobă construirea, întreţinerea şi modernizarea
drumurilor, podurilor, precum şi a întregii infrastructuri
aparţinând căilor de comunicaţii de interes judeţean; acordă
sprijin şi asistenţă tehnică de specialitate autorităţilor
administraţiei publice locale comunale şi orăşeneşti pentru
construirea, întreţinerea şi modernizarea drumurilor comunale şi
orăşeneşti; în acest sens consiliul judeţean poate înfiinţa servicii
publice specializate;
l) aprobă documentaţiile tehnico-economice pentru
lucrările de investiţii de interes judeţean, în limitele şi în
condiţiile legii;
140
 m) asigură, potrivit competenţelor sale, condiţiile
materiale şi financiare necesare în vederea bunei funcţionări a
instituţiilor de cultură, a instituţiilor şi serviciilor publice de
educaţie, ocrotire socială şi asistenţă socială, a serviciilor
publice de transport de sub autoritatea sa, precum şi a altor
activităţi, în condiţiile legii;
n) asigură sprijin financiar pentru acţiuni culturale sau
desfăşurate de cultele religioase, precum şi pentru activităţi
educativ-ştiinţifice şi sportive;
o) înfiinţează instituţii sociale şi culturale, precum şi
pentru protecţia drepturilor copilului şi asigură buna lor
funcţionare, prin alocarea fondurilor necesare;
p) analizează propunerile făcute de autorităţile
administraţiei publice locale comunale şi orăşeneşti, în vederea
elaborării de prognoze şi programe de dezvoltare economico-
socială sau pentru refacerea şi protecţia mediului înconjurător;
q) atribuie, în condiţiile legii, denumiri de obiective de
interes judeţean;
r) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea
cu alte autorităţi ale administraţiei publice locale din ţară sau din
străinătate, precum şi aderarea la asociaţii naţionale şi
internaţionale a autorităţilor administraţiei publice locale, în
vederea promovării unor interese comune;
s) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu
persoane juridice române sau străine, cu organizaţii
neguvernamentale şi cu alţi parteneri sociali, în vederea
finanţării şi realizării în comun a unor acţiuni, lucrări, servicii
sau proiecte de interes public judeţean;
t) hotărăşte, în condiţiile legii, asocierea cu consiliile
locale, pentru realizarea unor obiective de interes comun, scop
în care poate înfiinţa împreună cu acestea instituţii publice,
societăţi comerciale şi servicii publice;
u) coordonează activităţile Corpului gardienilor publici, în
condiţiile legii.

141
 3.4.3. FUNCŢIONAREA CONSILIULUI JUDEŢEAN
Consiliul judeţean se alege pentru un mandat de 4 ani.
Consiliul judeţean se întruneşte în şedinţe ordinare o dată
la două luni, la convocarea preşedintelui consiliului judeţean.
Consiliul judeţean se poate întruni şi în şedinţe extraordinare ori
de câte ori este necesar, la cererea preşedintelui sau a cel puţin
unei treimi din numărul membrilor consiliului ori la solicitarea
prefectului, adresată preşedintelui consiliului judeţean, în cazuri
excepţionale care necesită adoptarea de măsuri imediate pentru
prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor calamităţilor,
catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum şi
pentru apărarea ordinii şi liniştii publice.
Convocarea consiliului judeţean se face în scris, prin
intermediul secretarului general al judeţului, cu cel puţin 5 zile
înaintea şedinţelor ordinare sau cu cel mult 3 zile înaintea celor
extraordinare. În caz de forţă majoră şi de maximă urgenţă
pentru rezolvarea intereselor locuitorilor judeţului convocarea
consiliului judeţean se face de îndată. În invitaţia la şedinţă se
vor preciza data, ora, locul desfăşurării şi ordinea de zi a
acesteia. În situaţia în care preşedintele consiliului judeţean se
află în imposibilitatea de a convoca consiliul în şedinţă ordinară,
aceasta se va face de către vicepreşedintele consiliului, desemnat
în condiţiile art.118. În toate cazurile convocarea se
consemnează în procesul-verbal al şedinţei.
Ordinea de zi a şedinţei consiliului judeţean se aduce la
cunoştinţă locuitorilor judeţului prin mass-media sau prin orice
alt mijloc de publicitate.
În judeţele în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi
naţionale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor
ordinea de zi se aduce la cunoştinţă publică şi în limba maternă
a cetăţenilor aparţinând minorităţii respective.
Şedinţele consiliului judeţean sunt legal constituite dacă
este prezentă majoritatea consilierilor în funcţie.

142
 Prezenţa consilierilor la şedinţă este obligatorie. Şedinţele
consiliului judeţean sunt conduse de preşedinte sau, în lipsa
acestuia, de vicepreşedinte.

3.4.4. ACTELE CONSILIULUI

În exercitarea atribuţiilor ce îi revin consiliul judeţean
adoptă hotărâri cu votul majorităţii membrilor prezenţi, în afară
de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare şi
funcţionare a consiliului cere o altă majoritate.
Hotărârile se semnează de preşedinte sau, în lipsa acestuia,
de vicepreşedintele consiliului judeţean care a condus şedinţa şi
se contrasemnează pentru legalitate de secretarul general al
judeţului.
Dispoziţiile privind actele şi funcţionarea consiliilor locale
(art. 43, art. 45-54 şi art. 56 din legea administraţiei locale) se
aplică în mod corespunzător.

3.4.5. PREŞEDINTELE ŞI VICEPREŞEDINŢII CONSILIULUI

JUDEŢEAN

Consiliul judeţean alege dintre membrii săi, pe toată

durata exercitării mandatului, un preşedinte şi 2 vicepreşedinţi.
Preşedintele şi vicepreşedinţii se aleg cu votul secret al
majorităţii consilierilor în funcţie.
Eliberarea din funcţie a preşedintelui consiliului judeţean
se face prin votul secret a cel puţin două treimi din numărul
consilierilor în funcţie, la propunerea a cel puţin unei treimi din
numărul acestora, dacă a emis, în decurs de 3 luni, cel puţin 3
dispoziţii care au fost anulate irevocabil de instanţa de judecată
întrucât au contravenit intereselor generale ale statului ori ale
judeţului sau au încălcat Constituţia şi legile ţării.
Vicepreşedinţii pot fi eliberaţi din funcţie, în aceleaşi
condiţii, numai dacă s-a constatat prin hotărâre judecătorească
irevocabilă că aceştia au contravenit, în exercitarea sarcinilor ce
le-au revenit, intereselor generale ale statului sau ale judeţului

143
ori au încălcat Constituţia şi legile ţării.
Preşedintele consiliului judeţean reprezintă judeţul în
relaţiile cu celelalte autorităţi publice, cu persoanele fizice şi
juridice române şi străine, precum şi în justiţie. Preşedintele
răspunde în faţa consiliului judeţean de buna funcţionare a
administraţiei publice judeţene.
Aparatul propriu al consiliului judeţean este subordonat
preşedintelui acestuia. Funcţionarii din aparatul propriu de
specialitate se bucură de stabilitate în funcţie, conform legii.
Preşedintele consiliului judeţean răspunde de buna
funcţionare a aparatului propriu de specialitate pe care îl
conduce şi îl controlează. Coordonarea unor compartimente din
aparatul propriu de specialitate va fi delegată vicepreşedinţilor
sau secretarului general al judeţului, prin dispoziţie.
Preşedintele consiliului judeţean îndeplineşte, în condiţiile
legii, următoarele atribuţii principale: a) asigură respectarea
prevederilor Constituţiei, punerea în aplicare a legilor, a
decretelor Preşedintelui României, a hotărârilor şi ordonanţelor
Guvernului, a hotărârilor consiliului judeţean, precum şi a altor
acte normative; b) întocmeşte proiectul ordinii de zi a şedinţei
consiliului judeţean; c) dispune măsurile necesare pentru
pregătirea şi desfăşurarea în bune condiţii a lucrărilor consiliului
judeţean; d) întocmeşte şi supune spre aprobare consiliului
judeţean regulamentul de organizare şi funcţionare a acestuia; e)
asigură aducerea la îndeplinire a hotărârilor consiliului judeţean
şi analizează periodic stadiul îndeplinirii acestora; f) conduce
şedinţele consiliului judeţean; g) coordonează şi controlează
activitatea instituţiilor şi serviciilor publice de sub autoritatea
consiliului judeţean; h) exercită funcţia de ordonator principal
de credite; i) întocmeşte proiectul bugetului propriu al judeţului
şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar şi le supune spre
aprobare consiliului judeţean, în condiţiile şi la termenele
prevăzute de lege; j) urmăreşte modul de realizare a veniturilor
bugetare şi propune consiliului judeţean adoptarea măsurilor
144
necesare pentru încasarea acestora la termen; k) propune
consiliului judeţean spre aprobare, în condiţiile legii,
organigrama, statul de funcţii, numărul de personal şi
regulamentul de organizare şi funcţionare a aparatului propriu
de specialitate, a instituţiilor şi serviciilor publice de sub
autoritatea acestuia; l) prezintă consiliului judeţean, anual sau la
cererea acestuia, rapoarte cu privire la modul de îndeplinire a
atribuţiilor proprii şi a hotărârilor consiliului; m) propune
consiliului judeţean numirea şi eliberarea din funcţie, în
condiţiile legii, a conducătorilor instituţiilor publice şi serviciilor
publice de sub autoritatea acestuia; n) emite avizele, acordurile
şi autorizaţiile date în competenţa sa prin lege; o) îndrumă
metodologic, urmăreşte şi controlează activităţile de stare civilă
şi autoritate tutelară, desfăşurate în comune şi oraşe; p) acordă,
prin aparatul propriu şi serviciile de specialitate ale consiliului
judeţean, sprijin şi consultanţă tehnică şi juridică pentru
autorităţile administraţiei publice locale, comunale şi orăşeneşti,
la solicitarea acestora; q) coordonează, controlează şi răspunde
de activitatea privind protecţia drepturilor copilului.
Preşedintele consiliului judeţean poate delega
vicepreşedinţilor, prin dispoziţie, atribuţiile prevăzute la lit. g) şi
p). El îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege sau sarcini
date de consiliul judeţean.
Actele preşedintelui consiliului judeţean. În exercitarea
atribuţiilor sale preşedintele consiliului judeţean emite dispoziţii
cu caracter normativ sau individual.
Preşedintele şi vicepreşedinţii consiliului judeţean îşi
păstrează calitatea de consilier. Durata mandatului
preşedintelui şi al vicepreşedinţilor este egală cu cea a
mandatului consiliului judeţean.

3.4.6. DIZOLVAREA DE DREPT A CONSILIULUI JUDEŢEAN ŞI

ÎNCETAREA MANDATULUI DE CONSILIER JUDEŢEAN

În cazul în care consiliul judeţean nu se întruneşte timp de

145
6 luni consecutive sau nu a adoptat, în 3 şedinţe ordinare
consecutive, nici o hotărâre, precum şi în situaţia în care numărul
consilierilor se reduce sub două treimi şi nu se poate completa
prin supleanţi, acesta se dizolvă de drept. Situaţia se comunică
de secretar prefectului care, prin ordin, ia act de dizolvarea de
drept a consiliului şi propune Guvernului organizarea de noi
alegeri. Prevederile art. 58 alin. (3)-(5) se aplică în mod
corespunzător (atacarea ordinului prefectului şi stabilirea datei
alegerilor).
Pe perioada în care consiliul judeţean este dizolvat sau în
care nu s-a putut constitui potrivit legii, problemele curente ale
administraţiei judeţului vor fi rezolvate de secretarul general al
judeţului în baza unei împuterniciri speciale date de Guvern, prin
Ministerul Administraţiei Publice.
Mandatul de consilier judeţean încetează de drept în
condiţiile în care încetează şi mandatul de consilier local,
dispoziţiile Legii nr. 215/2001 aplicându-se în mod
corespunzător.

3.4.7. SECRETARUL JUDEŢULUI

Fiecare judeţ are un secretar general salarizat din bugetul
acestuia. Secretarul general este funcţionar public de conducere
şi are studii superioare juridice sau administrative. Secretarul
general se bucură de stabilitate în funcţie, în condiţiile legii. El
nu poate fi membru al vreunui partid politic sau al vreunei
formaţiuni politice, sub sancţiunea eliberării din funcţie.
Numirea secretarului general al judeţului se face de
Ministerul Administraţiei Publice, la propunerea preşedintelui
consiliului judeţean, pe bază de concurs sau de examen.
Secretarul general al judeţului îndeplineşte în mod
corespunzător atribuţiile prevăzute de lege pentru secretarul
localităţii.
Secretarul general al judeţului coordonează
compartimentele de stare civilă şi autoritate tutelară din aparatul
146
propriu de specialitate al consiliului judeţean. Secretarul general
al judeţului îndeplineşte în mod corespunzător atribuţiile
stabilite de lege pentru secretarul general al ministerului.

3.5. ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ A MUNICIPIULUI BUCUREŞTI

Municipiul Bucureşti este organizat în 6 subdiviziuni
administrativ-teritoriale, numite sectoare. Sectoarele
municipiului Bucureşti au câte un primar şi un viceprimar, iar
municipiul Bucureşti are un primar general 31 şi 2 viceprimari.
Autorităţile administraţiei publice locale din municipiul
Bucureşti sunt Consiliul General al Municipiului Bucureşti şi
consiliile locale ale sectoarelor, ca autorităţi deliberative,
precum şi primarul general al municipiului Bucureşti şi primarii
sectoarelor, ca autorităţi executive, alese în condiţiile Legii
privind alegerile locale.
Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti
se constituie, funcţionează şi pot fi dizolvate în condiţiile
prevăzute pentru consiliile locale.
Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti
exercită, în principal, următoarele atribuţii:
a) aleg, din rândul consilierilor, consilierul care conduce
şedinţele consiliului, precum şi un viceprimar; aceştia îşi
păstrează calitatea de consilier;
b) aprobă regulamentul de organizare şi funcţionare a
consiliului;
c) avizează studii, prognoze şi programe de dezvoltare
economico-socială, de organizare şi amenajare a teritoriului şi
urbanism, inclusiv participarea la programe de dezvoltare
regională şi zonală, în condiţiile legii, pe care le supune spre
aprobare Consiliului General al Municipiului Bucureşti;

31
Validarea alegerii primarului general al municipiului Bucureşti se face
de preşedintele Tribunalului Bucureşti, în condiţiile legii administraţiei
publice locale.
147
 d) aprobă bugetul local, împrumuturile, virările de credite
şi modul de utilizare a rezervei bugetare; aprobă contul de
încheiere a exerciţiului bugetar; stabilesc impozite şi taxe locale,
precum şi taxe speciale, în condiţiile legii;
e) aprobă, la propunerea primarului, în condiţiile legii,
organigrama, statul de funcţii, numărul de personal şi
regulamentul de organizare şi funcţionare ale aparatului propriu
de specialitate şi ale serviciilor publice de interes local;
f) administrează, în condiţiile legii, bunurile proprietate
publică sau privată a municipiului, de pe raza sectorului, pe baza
hotărârii Consiliului General al Municipiului Bucureşti;
g) hotărăsc cu privire la concesionarea sau închirierea
serviciilor publice de sub autoritatea lor, în condiţiile legii;
h) înfiinţează instituţii, societăţi comerciale şi servicii
publice; instituie, cu respectarea criteriilor generale stabilite prin
lege, norme de organizare şi funcţionare pentru instituţiile şi
serviciile publice, precum şi pentru societăţile comerciale pe
care le înfiinţează sau care se află sub autoritatea lor; numesc şi
eliberează din funcţie, în condiţiile legii, conducătorii
instituţiilor publice şi ai serviciilor publice de interes local;
i) aprobă, în condiţiile legii, planurile urbanistice zonale şi
de detaliu ale sectoarelor, pe care le comunică Consiliului
General al Municipiului Bucureşti; aprobă, în limitele
competenţelor sale, documentaţiile tehnico-economice pentru
lucrările de investiţii de interes local şi asigură condiţiile
necesare pentru realizarea lor, în concordanţă cu prevederile
planului urbanistic general al municipiului Bucureşti şi ale
regulamentului aferent;
j) asigură, potrivit competenţelor sale, condiţiile necesare
bunei funcţionări a instituţiilor şi serviciilor publice de educaţie,
sănătate, cultură, tineret şi sport, apărarea ordinii publice, de
interes local; urmăreşte şi controlează activitatea acestora;
k) contribuie la organizarea activităţilor ştiinţifice,
culturale, artistice, sportive şi de agrement;
148
 l) contribuie la asigurarea ordinii publice, analizează
activitatea gardienilor publici şi propune măsuri de îmbunătăţire
a acesteia;
m) acţionează pentru protecţia şi refacerea mediului
înconjurător, în scopul creşterii calităţii vieţii; contribuie la
protecţia, conservarea, restaurarea şi punerea în valoare a
monumentelor istorice şi de arhitectură, a parcurilor şi a
rezervaţiilor naturale;
n) contribuie la realizarea măsurilor de protecţie şi
asistenţă socială, asigură protecţia drepturilor copilului, potrivit
legislaţiei în vigoare; aprobă criteriile pentru repartizarea
locuinţelor sociale; înfiinţează şi asigură funcţionarea unor
instituţii de binefacere de interes local;
o) înfiinţează şi organizează târguri, pieţe, oboare, locuri
şi parcuri de distracţie, baze sportive şi asigură buna funcţionare
a acestora;
p) hotărăsc, în condiţiile legii, cu acordul Consiliului
General al Municipiului Bucureşti, cooperarea sau asocierea cu
autorităţi ale administraţiei publice locale din ţară sau din
străinătate, precum şi aderarea la asociaţii naţionale şi
internaţionale ale autorităţilor administraţiei publice locale, în
vederea promovării unor interese comune;
q) hotărăsc, în condiţiile legii, cu acordul prealabil al
Consiliului General al Municipiului Bucureşti, cooperarea sau
asocierea cu persoane juridice române sau străine, cu organizaţii
neguvernamentale şi cu alţi parteneri sociali, în vederea
finanţării şi realizării în comun a unor acţiuni, lucrări, servicii
sau proiecte de interes public local;
r) asigură libertatea comerţului şi încurajează libera
iniţiativă, în condiţiile legii;
s) sprijină, în condiţiile legii, activitatea cultelor
religioase.
Atribuţiile prevăzute la lit. c)-h), p) şi q) pot fi exercitate
numai pe baza împuternicirii exprese date prin hotărâre a

149
Consiliului General al Municipiului Bucureşti.
Consiliile locale ale sectoarelor exercită şi alte atribuţii
stabilite prin lege sau delegate de Consiliul General al
Municipiului Bucureşti.
Consiliul General al Municipiului Bucureşti se
constituie, funcţionează şi îndeplineşte atribuţiile prevăzute de
dispoziţiile Legii 215/2001 pentru consiliile locale, care se
aplică în mod corespunzător.
Primarii şi viceprimarii sectoarelor municipiului
Bucureşti funcţionează în condiţiile prevăzute de dispoziţiile
legii administraţiei publice locale pentru primarii şi viceprimarii
comunelor şi oraşelor şi îndeplinesc atribuţiile stabilite de lege
pentru aceştia, cu excepţia celor prevăzute la art. 68 alin. (1) lit.
c) şi k), care se exercită numai de primarul general al
municipiului Bucureşti.
Primarul general şi viceprimarii municipiului Bucureşti
funcţionează şi îndeplinesc atribuţiile prevăzute de dispoziţiile
legii administraţiei publice locale pentru primarii şi viceprimarii
comunelor şi oraşelor, care se aplică în mod corespunzător
Primarilor şi viceprimarilor sectoarelor municipiului
Bucureşti, Primarului general şi viceprimarilor municipiului
Bucureşti li se aplică în mod corespunzător dispoziţiile legii
administraţiei publice locale cu privire la suspendare şi
demitere.
Secretarilor sectoarelor municipiului Bucureşti le sunt
aplicabile în mod corespunzător prevederile privind secretarii
oraşelor şi comunelor, iar secretarului general al municipiului
Bucureşti, prevederile referitoare la secretarul judeţului.
Hotărârile Consiliului General al Municipiului Bucureşti
şi dispoziţiile cu caracter normativ ale primarului general sunt
obligatorii şi pentru autorităţile administraţiei publice locale
organizate în sectoarele municipiului Bucureşti.
Primarul general al municipiului Bucureşti împreună cu
primarii sectoarelor municipiului Bucureşti se întrunesc cel
150
puţin o dată pe lună, la convocarea primarului general sau la
propunerea a cel puţin 3 primari de sectoare. La şedinţe se
analizează modul în care sunt aduse la îndeplinire hotărârile
Consiliului General al Municipiului Bucureşti şi dispoziţiile cu
caracter normativ ale primarului general şi se prezintă informări
reciproce privitoare la activitatea consiliilor locale de sector,
avându-se în vedere corelarea unor activităţi necesare în vederea
bunei funcţionări a administraţiei municipiului Bucureşti. La
şedinţe participă de drept şi prefectul municipiului Bucureşti.
Primarii sectoarelor participă de drept la şedinţele
Consiliului General al Municipiului Bucureşti şi pot avea
intervenţii la dezbaterea problemelor aflate pe ordinea de zi.
La şedinţele comisiilor Consiliului General al
Municipiului Bucureşti pot participa preşedinţii comisiilor de
specialitate ale consiliilor locale de sector. Preşedinţii comisiilor
de specialitate ale consiliilor locale de sector au dreptul să
intervină la discuţii fără a avea drept de vot.

3.6. BUNURI ŞI LUCRĂRI PUBLICE DE INTERES LOCAL

3.6.1. ADMINISTRAREA BUNURILOR DE INTERES LOCAL

Constituie patrimoniu al unităţii administrativ-teritoriale
bunurile mobile şi imobile care aparţin domeniului public al
unităţii administrativ-teritoriale, domeniului privat al acesteia,
precum şi drepturile şi obligaţiile cu caracter patrimonial.
Aparţin domeniului public de interes local sau judeţean
bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de
interes public şi nu sunt declarate prin lege de uz sau de interes
public naţional. Bunurile ce fac parte din domeniul public sunt
inalienabile, imprescriptibile şi insesizabile.
Domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale este
alcătuit din bunuri mobile şi imobile, altele decât cele din
domeniul public, intrate în proprietatea acestora prin
modalităţile prevăzute de lege. Bunurile ce fac parte din
151
domeniul privat sunt supuse dispoziţiilor de drept comun, dacă
prin lege nu se prevede altfel. Donaţiile şi legatele cu sarcini pot
fi acceptate numai cu aprobarea consiliului local sau, după caz,
a consiliului judeţean, cu votul a două treimi din numărul
membrilor acestuia.
Toate bunurile aparţinând unităţilor administrativ-
teritoriale sunt supuse inventarierii anuale. Consiliilor locale şi
judeţene li se prezintă anual de către primar, respectiv de
preşedintele consiliului judeţean, un raport asupra situaţiei
gestionării bunurilor.
Consiliile locale şi consiliile judeţene hotărăsc ca bunurile
ce aparţin domeniului public sau privat, de interes local sau
judeţean, după caz, să fie date în administrarea regiilor autonome
şi instituţiilor publice, să fie concesionate ori să fie închiriate.
Acestea hotărăsc cu privire la cumpărarea unor bunuri ori la
vânzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat, de interes
local sau judeţean, în condiţiile legii.
Vânzarea, concesionarea şi închirierea se fac prin licitaţie
publică, organizată în condiţiile legii.
Consiliile locale şi consiliile judeţene pot da în folosinţă
gratuită, pe termen limitat, bunuri mobile şi imobile proprietate
publică sau privată locală ori judeţeană, după caz, persoanelor
juridice fără scop lucrativ, care desfăşoară activitate de
binefacere sau de utilitate publică ori serviciilor publice.

3.6.2. LUCRĂRILE PUBLICE

Consiliile locale sau consiliile judeţene pot contracta prin
licitaţie efectuarea de lucrări şi servicii de utilitate publică, în
limita sumelor aprobate prin bugetul local, respectiv judeţean.
Lucrările de construcţii şi reparaţii de interes public,
finanţate din bugetele comunelor, oraşelor sau judeţelor, se
execută numai pe baza unor documentaţii tehnico-economice
avizate sau aprobate, după caz, de consiliul local sau de consiliul
judeţean şi numai în baza unei licitaţii publice, în limitele şi în
152
condiţiile prevăzute de lege.
Documentaţiile de urbanism şi amenajare a teritoriului
privind comuna, oraşul şi judeţul se elaborează, se aprobă şi se
finanţează în conformitate cu prevederile legii.

3.7. PREFECTUL

3.7.1. PREFECTUL – REPREZENTANT AL GUVERNULUI ÎN

TERITORIU

Guvernul numeşte câte un prefect, ca reprezentant al său,

în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti. Prefectul este ajutat
de un subprefect.
Numirea şi eliberarea din funcţie a prefecţilor se fac prin
hotărâre a Guvernului. Pentru a fi numit în funcţie prefectul
trebuie să aibă studii superioare de lungă durată.
Numirea şi eliberarea din funcţie a subprefecţilor se fac
prin decizie a primului-ministru, la propunerea prefectului şi a
Ministerului Administraţiei Publice. Pentru a fi numit în funcţie
subprefectul trebuie să aibă studii superioare.

3.7.2. INCOMPATIBILITĂŢI
Prefectul şi subprefectul nu pot fi deputaţi sau senatori,
primari, consilieri locali sau consilieri judeţeni şi nu pot
îndeplini o funcţie de reprezentare profesională, o altă funcţie
publică sau o funcţie ori o activitate profesională remunerată în
cadrul regiilor autonome, precum şi al societăţilor comerciale cu
capital de stat sau privat.

3.7.3. ATRIBUŢII
În calitate de reprezentant al Guvernului prefectul
veghează ca activitatea consiliilor locale şi a primarilor, a
consiliilor judeţene şi a preşedinţilor consiliilor judeţene să se
desfăşoare în conformitate cu prevederile legii. Între prefecţi, pe

153
de o parte, consiliile locale şi primari, precum şi consiliile
judeţene şi preşedinţii consiliilor judeţene, pe de altă parte, nu
există raporturi de subordonare.
Prefectul conduce activitatea serviciilor publice
descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale
administraţiei publice centrale de specialitate, organizate la
nivelul unităţilor administrativ-teritoriale. Numirea şi eliberarea
din funcţie a conducătorilor serviciilor publice descentralizate
ale ministerelor se fac cu avizul consultativ al prefectului, în
condiţiile legii. În situaţii bine motivate prefectul îşi poate
retrage avizul acordat, propunând, în condiţiile legii, eliberarea
din funcţie a conducătorilor acestora. Prefectul poate propune
ministerelor şi celorlalte autorităţi ale administraţiei publice
centrale de specialitate măsuri pentru îmbunătăţirea activităţii
serviciilor publice descentralizate, organizate la nivelul
judeţului.
Prefectul, ca reprezentant al Guvernului, îndeplineşte
următoarele atribuţii principale:
a) asigură realizarea intereselor naţionale, aplicarea şi
respectarea Constituţiei, a legilor, a hotărârilor şi ordonanţelor
Guvernului, a celorlalte acte normative, precum şi a ordinii
publice;
b) exercită controlul cu privire la legalitatea actelor
administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei
publice locale şi judeţene, precum şi ale preşedintelui consiliului
judeţean, cu excepţia actelor de gestiune curentă;
c) dispune măsurile corespunzătoare pentru prevenirea
infracţiunilor şi apărarea drepturilor cetăţenilor, prin organele
legal abilitate;
d) asigură, împreună cu autorităţile şi organele abilitate,
pregătirea şi aducerea la îndeplinire, în condiţiile stabilite prin
lege, a măsurilor de apărare care nu au caracter militar, precum
şi a celor de protecţie civilă; autorităţile militare şi organele
locale ale Ministerului de Interne au obligaţia să informeze şi să
154
sprijine prefectul pentru rezolvarea oricărei probleme de interes
naţional sau judeţean, în condiţiile legii;
e) prezintă anual Guvernului un raport asupra stadiului
realizării sarcinilor ce îi revin potrivit programului de guvernare,
precum şi în legătură cu controlul exercitat asupra legalităţii
actelor autorităţilor administraţiei publice locale.

3.7.4. TUTELA ADMINISTRATIVĂ

Ca urmare a exercitării controlului asupra legalităţii
actelor adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice
locale ori judeţene, precum şi de preşedintele consiliului
judeţean, prefectul poate ataca în faţa instanţei de contencios
administrativ aceste acte în termen de 30 de zile de la
comunicare, dacă le consideră ilegale, după îndeplinirea
procedurii prealabile, cu excepţia celor de gestiune curentă.
Acţiunea prin care prefectul sesizează instanţa de judecată este
scutită de taxă de timbru. Actul atacat este suspendat de drept.
Procedura prealabilă. Înainte de a intenta acţiunea în
justiţie, prefectul va solicita autorităţilor administraţiei publice
locale şi judeţene, în termenul prevăzut la art. 50 alin. (2) 32, cu
motivarea necesară, să reanalizeze actul pe care îl apreciază ca
ilegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării acestuia.

3.7.5. ACTELE PREFECTULUI

Pentru îndeplinirea atribuţiilor ce îi revin prefectul emite
ordine cu caracter normativ sau individual, în condiţiile legii.
Ordinele care stabilesc măsuri cu caracter tehnic sau de
specialitate sunt emise după consultarea serviciilor
descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale
din unităţile administrativ-teritoriale şi sunt contrasemnate de

32
Textul art. 50 alin. 2 este următorul: “aducerea la cunoştinţă publică a
hotărârilor cu caracter normativ se face în termen de 5 zile de la data
comunicării oficiale către prefect”.
155
conducătorii acestora. Prefecţii sunt obligaţi să comunice aceste
ordine ministerelor de resort. Ministerele pot propune
Guvernului măsuri de anulare a ordinelor emise de prefect, dacă
le consideră ilegale sau inoportune. Ministerele şi celelalte
autorităţi ale administraţiei publice centrale de specialitate au
obligaţia să comunice prefecţilor, imediat după emitere, ordinele
şi celelalte dispoziţii cu caracter normativ pe care le transmit
serviciilor publice descentralizate.
Ordinul prefectului care conţine dispoziţii normative
devine executoriu numai după ce a fost adus la cunoştinţă
publică sau de la data comunicării, în celelalte cazuri.

3.7.6. SUBPREFECTUL
Îndeplineşte atribuţiile ce îi sunt date prin acte normative,
precum şi sarcinile ce îi sunt delegate de către prefect prin ordin.
În lipsa prefectului subprefectul îndeplineşte, în numele
prefectului, atribuţiile ce revin acestuia.

3.7.7. APARATUL PROPRIU AL PREFECTULUI

Pentru exercitarea atribuţiilor ce îi revin prefectul are un
aparat propriu de specialitate, ale cărui structură şi atribuţii se
stabilesc prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Ministerului
Internelor şi Reformei Administrative. Funcţionarii publici din
aparatul propriu de specialitate al prefectului beneficiază de
stabilitate în funcţie, în condiţiile legii.
Aparatul propriu de specialitate al prefectului are un
secretar general, funcţionar public de conducere. Secretarul
general are studii superioare, de regulă juridice sau
administrative, şi se bucură de stabilitate în funcţie, în condiţiile
legii. Numirea şi eliberarea din funcţie a secretarului general se
fac de către Ministerul Internelor şi Reformei Administrative, la
propunerea prefectului, în condiţiile legii. Numirea se face pe
bază de concurs sau de examen, organizat de Ministerul

156
Internelor şi Reformei Administrative, cu participarea
prefectului sau a subprefectului. Eliberarea din funcţie se poate
face, în condiţiile legii, şi la iniţiativa Ministerului Internelor şi
Reformei Administrative, în baza concluziilor unei anchete
administrative.

3.7.8. OFICIILE PREFECTORALE

În judeţele cu o suprafaţă întinsă, cu localităţi amplasate la
mari distanţe de reşedinţa judeţului sau în mari aglomerări
urbane, prefectul poate organiza, cu aprobarea Ministerului
Internelor şi Reformei Administrative, oficii prefectorale.
Oficiile prefectorale sunt componente ale structurii
aparatului propriu al prefectului, în subordinea directă a
acestuia, şi sunt conduse de un director, ale cărui numire şi
eliberare din funcţie se fac de prefect. Oficiile prefectorale se
organizează în limita numărului de posturi legal aprobate.

3.8. COMISIA JUDEŢEANĂ CONSULTATIVĂ

Comisia consultativă este formată din: prefect şi
preşedintele consiliului judeţean; subprefect şi vicepreşedinţii
consiliului judeţean; secretarul general al prefecturii şi secretarul
general al judeţului; primarul municipiului reşedinţă de judeţ,
respectiv primarul general, viceprimarii şi secretarul general al
municipiului Bucureşti; primarii oraşelor şi comunelor din judeţ,
respectiv primarii sectoarelor municipiului Bucureşti; şefii
serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale
celorlalte organe centrale organizate la nivelul judeţului sau al
municipiului Bucureşti; şefii compartimentelor din aparatul
propriu de specialitate al consiliului judeţean, respectiv al
Consiliului General al Municipiului Bucureşti; conducătorii
regiilor autonome de interes judeţean, ai sucursalelor regiilor
autonome de interes naţional şi ai societăţilor naţionale din
judeţul respectiv sau din municipiul Bucureşti, precum şi

157
conducătorii altor structuri organizate în judeţ sau în municipiul
Bucureşti.
Comisia consultativă se convoacă de prefect şi de
preşedintele consiliului judeţean, respectiv de primarul general
al municipiului Bucureşti, o dată la două luni sau ori de câte ori
este necesar.
Lucrările comisiei consultative sunt conduse prin rotaţie
de prefect şi de preşedintele consiliului judeţean.
Secretariatul comisiei consultative este asigurat de 2
funcţionari din aparatul propriu al prefectului şi de 2 funcţionari
din aparatul propriu al consiliului judeţean.
Comisia consultativă dezbate şi îşi însuşeşte prin consens
programul anual orientativ de dezvoltare economică şi socială al
judeţului, respectiv al municipiului Bucureşti, pe baza
Programului de guvernare acceptat de Parlament.
Programul orientativ de dezvoltare economică şi socială al
judeţului, respectiv al municipiului Bucureşti, se comunică
serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale
celorlalte organe centrale, filialelor din judeţ ale regiilor
autonome sau ale societăţilor naţionale, regiilor autonome de
interes local şi societăţilor comerciale şi serviciilor publice de
interes local interesate, precum şi autorităţilor administraţiei
publice locale şi judeţene.
În cadrul şedinţelor comisiei consultative pot fi convenite
şi alte acţiuni ce urmează să fie întreprinse de prefect şi de
serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale altor
autorităţi ale administraţiei publice centrale de specialitate
organizate în judeţ, pe de o parte, şi de consiliul judeţean şi
serviciile publice de sub autoritatea acestuia, pe de altă parte, în
scopul armonizării măsurilor prevăzute în Programul de
guvernare cu activităţile desfăşurate de autorităţile
administraţiei publice locale şi judeţene, în conformitate cu
atribuţiile şi cu responsabilităţile ce le revin, potrivit legii.

158
 3.9. COMITETUL OPERATIV-CONSULTATIV
Pentru dezbaterea şi elaborarea unor soluţii operative,
precum şi pentru informarea reciprocă cu privire la principalele
acţiuni ce urmează să se desfăşoare pe teritoriul judeţului se
constituie în fiecare judeţ un comitet operativ-consultativ,
format din prefect şi preşedintele consiliului judeţean,
subprefect şi vicepreşedinţii consiliului judeţean, secretarul
general al prefecturii, secretarul general al judeţului şi primarul
municipiului reşedinţă de judeţ.
Comitetul operativ-consultativ se întruneşte săptămânal,
de regulă în ziua de luni, iar şedinţele acestuia sunt conduse prin
rotaţie de prefect, preşedintele consiliului judeţean şi, respectiv,
de primarul general al municipiului Bucureşti.
În cadrul comitetului operativ-consultativ se poate stabili
iniţierea, de comun acord, a unor proiecte de hotărâre a
Guvernului sau, potrivit competenţelor decizionale specifice
fiecărei instituţii şi autorităţi, emiterea de ordine ale prefectului,
dispoziţii ale preşedintelui consiliului judeţean ori iniţierea de
hotărâri ale consiliului judeţean, care să concretizeze măsurile
stabilite de comun acord.

159
 TEMA VII
ACTIVITATEA EXECUTIVĂ. ACTUL
ADMINISTRATIV. CONTRACTUL
ADMINISTRATIV. OPERAȚII ADMINISTRATIVE

În analiza funcţiilor statului - executivă, legislativă şi

judecătorească un element important îl constituie modalităţile
specifice prin care aceste funcţii se îndeplinesc. Astfel dacă
funcţia legislativă se îndeplineşte prin intermediu] actelor
juridice normative, funcţia judecătorească se realizează prin
intermediul actelor individuale, respectiv a soluţiilor instanţelor
de judecată pronunţate în cazuri de speţă. În îndeplinirea
activităţii executive intervin atât actele juridice administrative,
faptele materiale şi operaţiunile materiale-tehnice.

1. ACTUL ADMINISTRATIV

1.1. GENERALITĂŢI
În cadrul formelor concrete de realizare a activităţii ad-
ministraţiei publice, locul central îl ocupă actele administrative.
Actul administrativ sau actul de drept administrativ (cele
două noţiuni exprimă acelaşi conţinut) face parte din categoria
formelor concrete de realizare a administraţiei publice
producătoare de efecte juridice. Când spunem că o formă
concretă de activitate produce efecte juridice, înţelegem că
aceasta dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice. În
această categorie mai pot fi incluse şi contractele administrative.
Unii autori includ în această categorie şi faptele materiale
juridice caracterizate ca transformări în lumea materială

160
înconjurătoare datorate producerii de efecte juridice, în temeiul
legii, independent de existenţa unei manifestări de voinţă în
acest scop.
A doua categorie o formează formele de activitate ale
administraţiei publice care nu produc efecte juridice proprii, în
care se cuprind operaţiunile tehnico-administrative precum şi
actele exclusiv politice ale acesteia.
Administraţia publică se realizează prin două categorii de
activităţi: activităţi cu caracter dispozitiv şi activităţi prestatoare
care constituie şi obiectul său specific.
Prin activităţile cu caracter dispozitiv, autorităţile admi-
nistrative stabilesc ce trebuie să facă sau să nu facă persoanele
fizice şi juridice, putându-se interveni, în condiţiile legii, cu
aplicarea de sancţiuni în caz de nerespectare a conduitei
prescrise. Această activitate se realizează prin acte juridice (acte
administrative) de către autorităţile administraţiei publice şi
funcţionarii acestora ca activităţi specifice principale.
Activităţile executive cu caracter de prestaţie se realizează
tot pe baza şi în executarea legii, de către autorităţile ad-
ministrative sau reprezentanţii săi, din oficiu sau la cererea
persoanelor fizice sau juridice. Prestaţiile sunt realizate de
organele administraţiei publice şi de funcţionarii acestora în cele
mai diverse domenii de activitate: stare civilă, autoritate tutelară,
gospodărie comunală şi locativă, servicii de telefonie, poştă,
transport în comun etc. Această categorie de activităţi se
realizează în principal prin fapte materiale şi uneori prin
emiterea de acte juridice, pe baza şi în condiţiile legii.33

1.2. TRĂSĂTURILE CARACTERISTICE ALE ACTELOR

ADMINISTRATIVE

A. Prima trăsătură caracteristică este aceea că actele

33
R. N. Petrescu, Drept administrativ, Ed. Cordial Lex, Cluj Napoca,
2001, p. 244.
161
administrative sunt acte juridice.
Această caracterizare distinge actul administrativ de
operaţiunile tehnico-administrative. Actul administrativ
reprezintă o manifestare de voinţă făcută în scopul naşterii,
modificării sau stingerii raporturilor juridice, a cărei realizare
este garantată prin forţa de constrângere a statului. Acesta
reprezintă forma juridică principală a activităţii structurilor
administraţiei publice.
Nu orice manifestare de voinţă este un act juridic, simpla
exprimare a unei opinii din partea unei instituţii publice
administrative nefiind un act administrativ.
Printr-un act administrativ iau naştere drepturi şi se
stabilesc noi obligaţii sau se sting unele vechi. De asemenea, pot
fi refuzate pretenţii juridice, pe care le formulează persoanele
fizice sau juridice în faţa organelor administraţiei publice. Aşa
cum arată prof. Al. Negoiţă, refuzul nejustificat de a rezolva o
pretenţie privitoare la un drept recunoscut de lege sau tăcerea
structurilor administraţiei publice la formularea unor astfel de
pretenţii juridice au valoare de acte administrative. Caracterul de
act administrativ, pe care îl are refuzul manifest sau tacit de
satisfacere a pretenţiei juridice formulate de o persoană fizică
sau juridică în faţa autorităţilor administraţiei publice, decurge
din interpretarea dinamică a principiului legalităţii care
guvernează activitatea organelor administraţiei publice. Potrivit
acestui principiu, persoanele administrative au dreptul de a
acţiona pe baza şi în executarea legii, dar şi obligaţia de a face
în condiţiile prescrise de lege. Inacţiunea acestora este, în
interpretarea dispoziţiilor art. 1 din Legea nr. 554/2004 privind
contenciosul administrativ, act administrativ nelegal.
B. Actul administrativ este o manifestare unilaterală
de voinţă juridică.
Actul administrativ este unilateral nu pentru faptul că ar fi
opera unei singure persoane - la emiterea sa putând participa mai
multe persoane - ci pentru că el degajă o singură voinţă juridică,
162
care provine de la o persoană administrativă. Voinţa manifestată
trebuie să fie expresă, neîndoielnică în a schimba ceva în ordinea
juridică.
Pe baza caracterului unilateral, actele administrative se
deosebesc de alte acte juridice pe care le emit sau în care sunt
părţi persoanele administrative. Într-adevăr, instituţiile
administraţiei publice, care au personalitate juridică civilă, pot
intra în raporturi juridice civile, de muncă, financiare etc.
Este de subliniat faptul că manifestarea unilaterală de
voinţă pe care o reprezintă actul
administrativ este realizată în regim de drept public, ceea
ce o deosebeşte de actul civil unilateral (testament, donaţie
etc.).34
C. Voinţa juridică unilaterală este supusă unui regim
specific.
Manifestarea unilaterală de voinţă juridică pe care o
cuprinde un act administrativ este supusă unui regim juridic
specific, de drept public, numit regim administrativ. Regimul
juridic administrativ cuprinde o serie de reguli de formă şi de
fond care reglementează emiterea actelor administrative,
condiţiile lor de valabilitate, controlul legalităţii lor etc.
Regimul juridic administrativ deosebeşte actul admi-
nistrativ de alte acte juridice care presupun manifestarea unei
voinţe juridice unilaterale.
D. Actul administrativ este emis în temeiul şi pentru
realizarea puterii publice. Emitentul actului este investit cu
putere publică, actul administrativ reprezentând un instrument
de realizare a acesteia.

1.3. COMPARAŢIE ÎNTRE ACTUL ADMINISTRATIV ŞI ALTE

ACTE JURIDICE

A. Actul administrativ şi legea

34
Al. Negoiţă, Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucureşti, 1996, p. 134
163
 Ca şi legea, actul administrativ este un act juridic unila-
teral, întemeiat pe puterea publică a statului. Deosebirea dintre
cele două categorii de acte este cu privire la forţa lor juridică şi
la regimul juridic aplicabil.
Legea îşi întemeiază autoritatea pe suveranitatea statului,
pe când actul administrativ are o autoritate derivată din lege. Prin
actele administrative se organizează executarea şi se execută în
concret dispoziţiile legii, ceea ce ne face să considerăm că
acestea sunt subordonate legii.
De altfel, principiul legalităţii reprezintă un principiu
fundamental de activitate a administraţiei publice.
B. Actul administrativ şi hotărârea judecătorească
Hotărârea judecătorească este actul juridic prin care se
înfăptuieşte puterea judecătorească, pe când actul administrativ
realizează puterea executivă.
La fel ca actul administrativ, hotărârea judecătorească este
un act juridic unilateral.
Deosebirile esenţiale dintre cele două categorii de acte
sunt: prin actul administrativ este organizată executarea legii, pe
când hotărârea judecătorească intervine pentru a sancţiona
încălcarea legii, soluţionând un litigiu juridic.
De asemenea, cele două categorii de acte sunt supuse unui
regim juridic diferit, reglementat de norme aparţinând unor
ramuri diferite de drept.
C. Actul administrativ şi contractul
Contractul reprezintă un act bilateral, încheiat prin acordul
de voinţă a două sau mai multe persoane, ca fapt juridic încheiat
în scopul de a da naştere, modifica sau stinge raporturi juridice.
Actul administrativ reprezintă manifestarea unei singure
voinţe juridice, în regim de drept administrativ.
Regimul juridic aplicabil celor două categorii de acte este
diferit: cel comun, de drept civil, în cazul contractelor, şi cel
administrativ, de drept public, în cazul actelor administrative,
ceea ce presupune aplicarea unor norme juridice diferite cu
164
privire la emiterea, aplicarea, controlul legalităţii fiecărui fel de
act în parte.

1.4. CATEGORII DE ACTE ADMINISTRATIVE

Actele administrative pot fi grupate în mai multe categorii
în funcţie de o seamă de particularităţi şi de criterii pe care le
vom prezenta în continuare:
A. După întinderea efectelor juridice pe care le produc.
Pornind de la acest criteriu putem distinge categoria
actelor normative şi cea a actelor individuale.
Actele normative conţin reguli generale, impersonale, care
se aplică într-un număr nedeterminat de cazuri şi la un număr
nedeterminat de subiecţi.
Actele individuale sunt acelea care creează drepturi şi
obligaţii în profitul sau în sarcina uneia sau mai multor persoane
determinate.
În funcţie de conţinutul lor, prof. I. Iovănaş distinge
următoarele categorii de acte individuale:
- Acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaţii deter-
minate pentru subiecţii cărora li se adresează. Exemplul clasic
este oferit de autorizaţia de construcţie, care confer un drept bine
determinat unei persoane;
- Actele prin care se conferă un statut personal
beneficiarilor. Aşa este cazul diplomei universitare care atribuie
beneficiarului un complex de drepturi şi obligaţii şi nu un drept
sau obligaţie determinată;35
- Acte administrative de sancţionare. Acestea instituie
constrângerea de stat sub forma sancţiunii şi presupune o
constatare a situaţiei de fapt şi o apreciere asupra vinovăţiei
contravenientului, consemnată, de regulă, într-un înscris.
- Acte administrative jurisdicţionale. Acestea sunt acte
individuale, de speţă emise de organe ale administraţiei publice,

35
Iovănaş, Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad, 1997, p. 74
165
care au competenţa, special atribuită, de a soluţiona anumite
litigii juridice.
Procedura folosită pentru emiterea acestor acte este
deosebită de aceea a actelor administrative obişnuite, ea
presupunând participarea părţilor şi manifestarea principiului
contradictorialităţii în dezbaterea care precede emiterea actelor
administrative de jurisdicţie.
Datorită specificului activităţii în care intervin aceste acte
administrative, şi anume, activitatea de soluţionare a unor litigii
juridice, este necesară motivarea în fapt şi în drept a actului
juridic respectiv. De asemenea, subliniem faptul că organul
emitent al actului de jurisdicţie este independent în darea soluţiei
faţă de părţi şi de orice altă persoană sau instituţie, iar actul, prin
specificul său de soluţionare a unui litigiu juridic, se bucură de
stabilitatea specifică autorităţii de lucru judecat.
Pe de altă parte, actele administrativ-jurisdicţionale pot fi
atacate cu recurs, după epuizarea căilor administrativ-
jurisdicţionale, la secţia de contencios administrativ a Curţii
Supreme de Justiţie (Legea nr. 554/2004 privind contenciosul
administrativ).
B. După persoana administrativă de la care emană.
Actele administrative pot fi clasificate şi după autorul
actului, după cum urmează:
a) Acte ale autorităţilor administrative statale:
- decrete emise de către Preşedintele României;
- Hotărâri şi Ordonanţe emise de Guvern;
- Instrucţiuni şi ordine emise de către miniştri sau
conducătorii altor organe ale administraţiei publice centrale de
specialitate ş.a.
b) Acte ale autorităţilor publice locale:
- Ordine ale prefecţilor;
- Hotărâri ale consiliilor judeţene, municipale, orăşeneşti
şi comunale.
c) Acte emise de către persoane private, în baza
166
unei împuterniciri exprese a legii, persoane care realizează
servicii de utilitate publică:
- spre exemplu: diplomele de licenţă emise de universităţi
private conform O.U.G. 131/2001, O.U.G. 132/2001 etc.
C. După numărul manifestărilor de voinţă pe care le
încorporează.
După acest criteriu actele administrative pot fi:
- acte administrative care conţin o singură manifestare de
voinţă;
- acte administrative complexe, care conţin două sau mai
multe manifestări de voinţă.
Majoritatea actelor administrative fac parte din prima
categorie.
În dreptul nostru administrativ se întâlnesc şi cazuri în care
actele administrative iau naştere prin contopirea a două sau mai
multe manifestări de voinţă, care provin de la organe
diferite.
Este cazul concursului de competenţe în formă directă;
spre exemplu, în situaţia actului administrativ emis de mai multe
ministere.
Deşi, suntem în faţa unui acord de voinţe, acesta nu este
identic celui de natură civilă. în cazul contractului civil întâlnim
un dublu obiect şi un dublu scop, pe când în cazul acordului de
voinţă conţinut într-un act administrativ complex se urmăreşte
aceeaşi prestaţie
din partea altor subiecţi, acţiunea acestuia fiind univocă.
Faptul că actele complexe cuprind mai multe manifestări
de voinţă are două consecinţe practice:
- nu pot fi revocate sau anulate decât printr-un act simetric,
care să cuprindă manifestările de voinţă ale tuturor organelor
care au elaborat în comun actul anterior, ori printr-un act
superior tuturor emitenţilor;
- acţiunea în justiţie trebuie îndreptată împotriva tuturor
organelor participante la emiterea actului.

167
 1.5. EFECTELE JURIDICE ALE ACTELOR ADMINISTRATIVE
a) Momentul producerii efectelor actelor administrative.
Actele administrative normative îşi produc efectele din
momentul publicării lor, sau de la o dată ulterioară publicării,
atunci când actul cuprinde o asemenea precizare. Actele
normative îşi menţin caracterul obligatoriu pe toată perioada de
timp cât sunt în vigoare.
Actele administrative individuale devin obligatorii din
momentul aducerii lor la cunoştinţa celor interesaţi. Ele nu mai
produc efecte juridice atunci când au fost executate material,
când termenul pentru care au fost emise s-a împlinit, sau când au
fost desfiinţate prin procedura revocării sau anulării.
b) Încetarea efectelor actelor administrative
Revocarea actelor administrative
Prin revocare se desemnează acel procedeu de încetare a
efectelor actelor administrative care constă în esenţă în
manifestarea de voinţă a organului emitent, prin care se revine
asupra actului anterior, dispunând fie încetarea efectelor sale, fie
înlocuirea lui cu un alt act.
Definiţia pune în valoare rădăcina latină a termenului de
revocare, acesta desemnând revenirea, reîntoarcerea la o decizie
anterioară şi/sau înlocuirea ei cu alta. Terminologia latină utiliza
„revoco” pentru a desemna acea situaţie când se revenea asupra
unui act primar printr-un altul conţinând o manifestare de voinţă
contrară. Iar „retracto” avea un sens asemănător, dar nu identic.
De această dată termenul semnifică doar acţiunea de a retrage
propria manifestare de voinţă, fără a lăsa în locul ei un alt act
juridic producător de efecte.
Dreptul administrativ a consacrat principiul revocabilităţii
actelor administrative. Principiul respectiv conţine ideea că
actele administrative sunt revocabile, în sensul că ele pot fi
desfiinţate ca regulă generală printr-o manifestare de voinţă
contrară provenită de la organul emitent.

168
 Ceea ce conferă caracterul revocabil actului administrativ
este specificitatea acestuia de a fi o manifestare de voinţă
unilaterală, provenită de la autoritatea publică sau de la organul
emitent. Drept urmare, un act care îşi produce efectele ca urmare
a manifestării de voinţă a unui subiect de drept poate fi desfiinţat
tot printr-o asemenea procedură derulată însă în sens invers.
Această procedură este justificată pe principiul simetriei formal
juridice, care presupune că un act unilateral poate fi desfiinţat
printr-o procedură inversă adoptării sale.
Este de remarcat că principiul revocabilităţii actelor
administrative a fost consacrat de doctrină iar mai apoi însuşit
de practica judiciară, el însă neavând o reglementare expresă în
dreptul obiectiv. Practica instanţei supreme se pronunţă asupra
ilegalităţii actelor administrative pe baza unor „reguli” care nu
decurg din reglementarea expresă a dispoziţiilor legale, ci apar
ca o excepţie de la principiul revocabilităţii. Este ştiut că actele
administrative de autoritate au un caracter unilateral, fiind
expresia manifestării de voinţă a autorităţii publice. Drept
urmare, actul poate fi revocat printr-o manifestare de voinţă
contrară, ce poartă denumirea de revocare. Cu toate acestea,
doctrina a individualizat o serie de excepţii de la principiul
revocabilităţii. Recent Curtea Supremă de Justiţie consacră
principiul revocabilităţii alături de consecinţa lui, recunoaşterea
excepţiilor de la principiul revocabilităţii actelor administrative,
respectiv a cazurilor când un act administrativ nu mai poate fi
revocat.
Astfel -,,Principiul irevocabilităţii actelor administrative
puse în executare sau a celor care au produs efecte în alte
domenii este un principiu de aplicabilitate generală. În
consecinţă, dacă organul administrativ care a emis actul constată
nelegalitatea acestuia după ce actul şi-a produs efectele, calea
legală de desfiinţare a acestuia nu mai poate fi revocarea lui, ci
constatarea nulităţii sau anularea actului administrativ de către
instanţa judecătorească”.

169
 Motivele revocării actelor administrative.36
Revocarea poate fi dispusă atât pe motiv de ilegalitate a
actului, când, spre exemplu, ulterior emiterii sau adoptării
actului administrativ, organul emitent constată ilegalitatea lui şi
procedează la desfiinţarea sa cu caracter retroactiv, sau pe motiv
de neoportunitate, atunci când el nu corespunde condiţiilor
materiale, de loc, de timp, sau celor avute de în vedere în
momentul emiterii sale.
Organul competent să dispună revocarea. Este competent
să dispună revocarea actului administrativ, în principal, organul
sau autoritatea publică emitentă.
Efectele revocării.
Ca efect, revocarea desfiinţează cu caracter retroactiv sau
numai pentru viitor efectele actului emis sau adoptat cu
nerespectarea condiţiilor stabilite de lege pentru validitatea sa.
Spre deosebire de suspendare, care are un caracter temporar,
revocarea desfiinţează definitiv efectele actului ce constituie
obiectul său.
Excepţii de la principiul revocabilităţii actelor
administrative.
Excepţiile de la principiul revocabilităţii sunt constituite
din cazurile în care datorită unor împrejurări de fapt sau de drept,
actul administrativ nu mai poate fi revocat. Este vorba de actele
administrative jurisdicţionale, cele în baza cărora au luat fiinţă
raporturi juridice contractuale şi de muncă, ori procesuale, actele
administrative care au dat naştere unui drept subiectiv garantat
de lege prin stabilitate, cele care au fost realizate material. În
aceste cazuri, irevocabilitatea este justificată fie de natura actului
- jurisdicţional, fie de efectele actului administrativ care s-au
produs şi în alte ramuri de drept, au constituit probă în justiţie,
sau au conferit drepturi subiective garantate de lege, ori au

36
I. Iovănaş, Drept administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei,
Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1977, p. 251
170
produs efecte ireversibile - au fost executate material iar
revocarea nu ar conduce la repunerea la situaţia anterioară.
Actele administrative jurisdicţionale nu pot fi revocate
datorită specificului acestora, în sensul că ele preiau atât
elemente caracteristice ale actului administrativ cât şi ale celui
jurisdicţional. Astfel, actul administrativ jurisdicţional este emis
de o autoritate publică sau organ învestit cu atribuţii de a
soluţiona un conflict ce a intervenit într-un anumit domeniu de
activitate, pe baza unei proceduri contradictorii, iar în momentul
soluţionării litigiului organul jurisdicţional se dezinvesteşte de
dreptul de a mai reveni asupra soluţiei. În acest caz, reformarea
actului jurisdicţional se realizează prin utilizarea căilor de atac
prevăzute de lege şi nu prin procedura revocării.
Actele administrative în baza cărora au luat naştere alte
raporturi juridice decât cele de drept administrativ. În acest caz,
în temeiul unui act administrativ au luat naştere raporturi de
muncă - persoana fizică a încheiat un raport de muncă în temeiul
diplomei de absolvire a unei instituţii de învăţământ superior,
raporturi juridice civile - în temeiul unei autorizaţii de
construcţie s-a edificat o casă de locuit pe terenul proprietate
personală a titularului autorizaţiei, iar imobilul respectiv şi-a
mărit valoarea iar proprietarul terenului a dobândit şi dreptul de
proprietate asupra construcţiei, sau raporturi juridice procesuale
- când actul administrativ a stat la baza unei hotărâri
judecătoreşti, respectiv a fost valorificat în justiţie ca probă a
susţinerii sau a respingerii unor pretenţii. Actele atributive de
statut personal sunt exceptate de la aplicarea principiului
revocabilităţii, datorită faptului că ele se bucură de o anumită
stabilitate şi au fost emise în baza unei activităţi anterioare a
titularului lor. Este cazul unei diplome de absolvire a liceului
care conţine constatarea unei activităţi anterioare şi care conferă
titularului său dreptul de a ocupa un anumit loc de muncă.
Actele administrative realizate material nu pot fi revocate
întrucât această operaţiune ar fi fără efect, deoarece nu s-ar putea

171
reconstitui situaţia anterioară. Spre exemplu, revocarea unei
autorizaţii de demolare a unui imobil după ce aceasta a fost
realizată material - clădirea a fost demolată, ar fi fără eficienţă,
deoarece imobilul nu poate fi adus în situaţia anterioară. De
asemenea, dispoziţia unui primar prin care se dispune demolarea
unei clădiri construite fără autorizaţie pe domeniul public al
localităţii, nu mai poate fi revocată după executarea ei materială,
din aceleaşi motive mai sus arătate.
O situaţie particulară o prezintă revocarea actelor adminis-
trative obţinute în baza unor manopere dolosive sau frauduloase.
în cazul în care titularul dreptului subiectiv a dobândit acest
drept în baza unor manopere dolosive sau frauduloase, el nu mai
poate invoca stabilitatea dreptului şi excepţia de la principiul
revocabilităţii, deoarece prin această procedură s-ar legaliza un
drept care nu are un temei legal. Practica judiciară s-a pronunţat
în cazul unei diplome de absolvire a unei unităţi de învăţământ
superior, obţinută prin fraudarea admiterii la facultate. Instituţia
de învăţământ superior a procedat ulterior la revocarea diplomei
pe motiv că ea a fost obţinută prin fraudă. S-a considerat astfel
că suntem în prezenţa unei nulităţi „în cascadă”, când nulitatea
înmatriculării în învăţământul superior a generat şi nulitatea
examenelor obţinute pentru promovarea în anii de studii
superiori.
Astfel se poate sesiza o anumită relativizare a principiului
revocabilităţii actelor administrative, mai ales în ceea ce priveşte
actele individuale, prin numărul mare al excepţiilor de la acest
principiu. Această constatare a condus chiar instanţa supremă la
identificarea chiar a unui principiu al irevocabilităţii actelor
administrative.
Suspendarea actelor administrative
Faţă de revocare sau anulare, suspendarea este un
procedeu de încetare temporară a efectelor actelor
administrative utilizat atunci când există dubii în legătură cu
legalitatea sau oportunitatea lor. Ea mai este definită ca fiind
172
„Operaţiunea juridică ce determină încetarea temporară a
efectelor actelor administrative”.
Ca specii ale suspendării, distingem între suspendarea de
drept şi suspendarea prin act juridic, provenit de la instanţa de
judecată sau de la un organ administrativ.
Suspendarea de drept îşi produce efecte,,ope legis” ori de
câte ori intervine un fapt material de care legea leagă producerea
efectelor juridice, respectiv suspendarea actului administrativ.
Un exemplu în acest sens ne este oferit de art. 123(5) ultima
ipoteză din Constituţie, care precizează că, în cazul în care
prefectul exercită acţiunea în contencios obiectiv „Actul atacat
este suspendat de drept”. Această dispoziţie este reiterată şi de
Legea administraţiei publice locale 215/2001 în capitolul
privitor la instituţia prefectului. Suspendarea actului
administrativ atacat pe motiv de ilegalitate în faţa instanţei de
contencios administrativ, nu se întemeiază pe manifestarea de
voinţă a prefectului, ci este urmarea „introducerii acţiunii în
justiţie” respectiv a realizării unui fapt material de care legea
leagă producerea efectelor suspendării.
Suspendarea judecătorească nu are loc automat, ca în cazul
suspendării de drept, ci presupune o apreciere din partea
instanţei de judecată cu privire la motivele de fapt şi de drept
care o justifică, ea fiind dispusă prin încheiere de către instanţa
de judecată. De exemplu, în Legea nr. 554/2004, cu privire la
contenciosul administrativ, este conferită instanţei de judecată
posibilitatea ca, în cazuri bine justificate şi pentru a preveni
producerea unor pagube iminente, să dispună, la cererea
reclamantului, suspendarea executării actului administrativ,
până la soluţionarea acţiunii.
Suspendarea de către organul sau autoritatea emitentă, se
justifică prin aceea că, fiind vorba de un act administrativ
unilateral, organul sau autoritatea publică are competenţa să-şi
suspende propriul act. Pe cale de consecinţă în cazul suspendării
de către organul emitent, o atare procedură pentru a fi posibil de

173
realizat nu trebuie prevăzută de dispoziţiile normative, pe când
în cazul suspendării de drept şi a celei judecătoreşti este necesară
o prevedere expresă în acest sens.
În practica administrativă s-a pus problema dacă organul
administrativ poate să-şi pună în executare propriul act, atunci
când acţiunea prefectului în contencios administrativ a fost
respinsă printr-o hotărâre judecătorească care însă nu este
definitivă, fiind susceptibilă de exerciţiul unei căi de atac ?
Pentru a da un răspuns corect, este necesar să examinăm
întinderea efectului suspensiv în cazul suspendării de drept a
actelor administrative.
În lipsa unor dispoziţii legale exprese, ne putem referi, prin
analogie, la dispoziţiile legale cum sunt cele din Legea nr.
554/2004, potrivit cărora efectele suspendării judecătoreşti sunt
limitate de momentul „soluţionării acţiunii” moment până la
care operează suspendarea. De asemenea, un alt element de
analiză pe care l-am putea lua în considerare derivă din
caracterul obligatoriu al soluţiilor instanţelor judecătoreşti, în
raport cu care suspendarea operează până la soluţionarea
definitivă a cauzei.
În sfârşit trebuie să luăm în considerare şi scopul urmărit
de legiuitor prin reglementarea instituţiei suspendării de drept şi
anume asigurarea unei mai mari eficiente controlului
jurisdicţional al legalităţii actelor administrative şi prevenirea
cazurilor când anumite soluţii, date în cazuri de speţă, să nu
poată fi puse în executare datorită situaţiei de fapt existente -
demolarea construcţiei, realizarea în formă definitivă a unei
construcţii, sau când repunerea în starea anterioară este
imposibilă.
Efectele suspendării de drept ale actului administrativ se
menţin până la soluţionarea definitivă a cauzei. Cu alte cuvinte,
numai momentul rămânerii definitive a hotărârii instanţei de
contencios administrativ determină încetarea suspendării de
drept a efectelor actului administrativ. Aşadar, când prefectul a
174
exercitat calea de atac împotriva soluţiei instanţei de fond,
efectele suspendării de drept se prelungesc până la soluţionarea
definitivă a cauzei.
În acest caz însă, suspendarea îşi produce efecte în
continuare nu ca urmare a caracterului suspensiv de executare a
căii de atac ordinare, ci datorită faptului că pricina nu a fost
soluţionată printr-o hotărâre definitivă.
Desigur că alta ar fi soluţia în cazul „suspendării judecăto-
reşti” a actului administrativ. În acest caz, efectul suspensiv de
executare subzistă numai până în momentul desesizării instanţei
prin hotărârea pronunţată. Aşa încât, în această situaţie se
justifică caracterul suspensiv de executate a căii de atac ordinare.
Anularea actelor administrative
Prin anulare se desemnează operaţiunea de desfiinţare a
efectelor actelor administrative care au fost emise sau adoptate
cu încălcarea condiţiilor de fond, formă şi procedură prevăzute
de lege pentru validitatea lor.
În concepţia lui Romulus Ionescu „Anularea unui act
juridic constituie o manifestare de voinţă în scopul de a produce
în mod direct desfiinţarea actului, şi deci încetarea definitivă a
efectelor juridice produse de acesta”. Anularea poate fi
pronunţată de „organele superioare ale administraţiei publice şi
de instanţele judecătoreşti”, cu precizarea că în cazul primelor,
dreptul de a dispune anularea decurge din raportul ierarhic, şi
deci nu trebuie să-i fie conferit organului respectiv printr-o
dispoziţie expresă a legii, pe când în cazul organelor
judecătoreşti o asemenea competenţă trebuie să fie expresă.37
Când anularea este dispusă de organul ierarhic superior
cauza acesteia o poate constitui atât ilegalitatea actului cât şi
neoportunitatea lui. Instanţele judecătoreşti pot dispune anularea
unui act exclusiv pe motiv de ilegalitate atunci când sunt sesizate
în temeiul Legii contenciosului administrativ sau a Legii

37
R. Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti,1970, p. 275
175
administraţiei publice locale.
Legislaţia României consacră doar termenul anulării
pentru cazurile în care desfiinţarea efectelor actelor
administrative pentru motive de ilegalitate este dispusă de
instanţele judecătoreşti.
Din punctul de vedere al efectelor pe care le produce actul
de anulare el desfiinţează retroactiv actul declarat ca ilegal.

1.6. SANCŢIUNILE ACTELOR ADMINISTRATIVE

a). Nulitatea actelor administrative
Etimologia termenului nulitate a fost explicitată de Eugen
Heroveanu în „Tratat teoretic şi practic de procedură civilă,
organizare judecătorească şi competenţă”, din 1926, ajungând
la concluzia că termenul exprimă patru idei:
1. însuşirea unui act anulabil de a fi nul;
2. cauza legală a invalidităţii sale;
3. excepţia bazată pe această invaliditate;
4. efectul sancţiunii legale, adică anularea sau desfiinţarea
actului.
Noţiunea de nulitate a actului administrativ desemnează
sancţiunea juridică care afectează efectele unui act care a fost
emis sau adoptat cu încălcarea condiţiilor de fond, formă sau
procedură stabilite de lege pentru validitatea sa. Dreptul
administrativ promovează o concepţie modernă asupra nulităţii
în sensul că înlătură teoria „nulităţii organism” şi îmbrăţişează
natura juridică de sancţiune a acesteia îndreptată nu asupra
actului ci a efectelor sale.
Teoria „nulităţii organism” asimila actul juridic cu orga-
nismul uman. Actul juridic organism este rezultatul asimilării
sale cu persoana fizică care, pentru a putea exista, presupune ca
„ anumite elemente de viaţă să fie prezente”. Nulitatea este astfel
socotită ca „o stare organică şi, deci, ca o calitate a actului”.
Consecinţa directă a acestei concepţii este aceea că nulitatea nu
176
are în vedere înlăturarea consecinţelor actelor juridice, ci
înlăturarea însăşi a actului care nu mai poate fi „însănătoşit”. 38
Nulităţii „organism” poziţii îi este specifică, din punctul
de vedere al efectelor, promovarea nulităţii totale şi a
principiului „quod nullum est nullum producit effectum”.
În acest caz, nulitatea este iremediabilă, în sensul că actul
atins de această sancţiune nu mai poate fi reformat.
Concepţia modernă asupra nulităţii are la bază
determinarea acesteia ca sancţiune juridică îndreptată nu
împotriva actului, ci împotriva efectelor sale, contrare
dispoziţiilor legale. Nulitatea nu mai apare ca o „calitate” a
actului, iar acesta din urmă ca un „organism uman”, ea nu mai
operează în scopul de a desfiinţa actul, ci dimpotrivă, ori de câte
ori este nevoie, actul va fi apărat, modificându-se doar clauzele
contrare dispoziţiilor legale. În această viziune principiul este
menţinerea actului iar excepţia desfiinţarea sa totală. Cu alte
cuvinte, este vorba de promovarea concepţiei nulităţii remediu,
ceea ce implică o nouă funcţie a sancţiunii nulităţii, de a reforma
actele juridice ale căror dispoziţii sunt ilegale, astfel încât actul
să-şi menţină existenţa şi să îşi producă efectele pentru care a
fost perfectat.
Concepţia modernă asupra nulităţii este promovată şi de
dreptul administrativ, prin preluarea ideii conform căreia
sancţiunea juridică se îndreptă asupra efectelor unui act şi prin
modul de operare a nulităţii. Astfel, ori de câte ori este posibil,
nulitatea nu va fi considerată ca fiind totală, ducând la
desfiinţarea totală a efectelor unui act administrativ, ci ea îşi va
produce efecte parţiale, menţinându-se în vigoare clauzele sau
dispoziţiile dintr-un act administrativ care sunt legale şi îşi pot
produce efecte prin ele însele.
În dreptul administrativ însă nulitatea şi modul ei de
operare îmbracă unele particularităţi care decurg din caracterele

38
Heroveanu - Tratat teoretic şi practic de procedură civilă, organizare
judecătorească şi competenţă, Vol. I, Iaşi, 1926, p. 129
177
actului administrativ şi specificul activităţii executive.
Astfel, desfiinţarea efectelor unui act nul se poate realiza
urmând o procedură administrativă - revocarea sau anularea de
către organul emitent sau cel ierarhic superior, sau o procedură
jurisdicţională, când desfiinţarea este pronunţată de organul de
jurisdicţie (instanţă de judecată). În ambele cazuri însă,
prezumţia de legalitate a actului administrativ face ca un act nul
să-şi producă efecte atâta timp cât nu a fost desfiinţat. Actul
administrativ este considerat de legiuitor ca fiind legal - deci
obligatoriu şi executoriu, cât timp este în vigoare.
O altă particularitate a nulităţii în dreptul administrativ
constă în aceea că ea nu cunoaşte distincţia dintre nulitatea
absolută şi cea relativă. Principala clasificare pe care o
marchează nulitatea în dreptul civil - în absolută şi relativă, are
la bază natura interesului pe care îl protejează instituţia juridică
respectivă, posibilitatea de a fi acoperită prin confirmare şi
termenul în care ea poate fi invocată. În dreptul administrativ
însă o asemenea distincţie dispare, deoarece suntem în prezenţa
raporturilor juridice de drept public, care presupun „de plano”
apărarea intereselor generale. Natura juridică - de drept
administrativ - a raporturilor în care intervine, determină impo-
sibilitatea confirmării ei şi asigură un regim juridic unitar
termenului în care poate fi invocată. În susţinerea afirmaţiilor
noastre este suficient să amintim că prefectul - atunci când
exercită acţiunea în anularea actelor administrative ilegale în
temeiul Constituţiei şi a Legii administraţiei publice locale - nu
invocă nulitatea absolută sau relativă a unui act ca urmare a
nerespectării condiţiilor de validitate, ci doar ilegalitatea lui.
Deşi dreptul administrativ cunoaşte distincţia între
nulitatea parţială şi cea totală, ea nu se reflectă la nivelul practicii
administrative a controlului de legalitate realizat de prefect, în
majoritatea cazurilor invocându-se nulitatea totală a actului şi nu
cea parţială. Considerăm însă că, ori de câte ori actul normativ
sau individual poate avea aplicabilitate de-sine-stătătoare în
178
dispoziţiile conforme cu legea, acest fapt trebuie să se reflecte în
practica administrativă şi jurisdicţională prin invocarea nulităţii
parţiale. În schimb, când nulitatea afectează actul în esenţa sa,
atunci trebuie să se recurgă la desfiinţarea sa în integralitate. În
dreptul civil clasificarea nulităţilor în absolute şi relative nu se
suprapune cu distincţia între nulităţile parţiale şi cele totale.
Bunăoară, un act civil nul absolut poate să fie afectat de o
nulitate parţială, după cum un act afectat de nulitate relativă
poate să fie desfiinţat în integralitate, dacă ilegalitatea lezează
esenţa actului civil.
Credem însă că concepţia promovată de dreptul civil, con-
form căreia nulitatea parţială este regula şi cea totală este
excepţia, se menţine şi în dreptul administrativ, deoarece, în
primul rând trebuie să se ţină seama că actele administrative sunt
manifestări de voinţă ale unor autorităţi alese, adoptate în scopul
producerii efectelor juridice. Din punct de vedere practic,
instanţele de contencios vor trebui să verifice dacă suntem în
prezenţa unei nulităţi parţiale sau totale, chiar dacă prefectul nu
face referire la această distincţie de ordin terminologic cu
importante consecinţe metodologice, jucându-şi astfel rolul
activ pe care îl prevede legea procedurală.
b) Inexistenţa actelor administrative
Inexistenţa şi-a găsit în dreptul administrativ argumente de
ordin teoretic şi practic ale utilizării ei, dezvoltându-se mai mult
în ceea ce priveşte actele administrative individuale. Inexistenţa
actului este o sancţiune juridică mult mai gravă în comparaţie cu
nulitatea şi se deosebeşte de ea prin aceea că un act inexistent nu
se bucură de prezumţia de legalitate. Drept urmare, un act
administrativ nul este obligatoriu şi executoriu până în
momentul desfiinţării sale.
Actelor juridice inexistente le lipsesc elemente de fapt
indispensabile, conform naturii lor, pentru a lua fiinţă, ceea ce
face ca ele să nu mai dispună de prezumţia de legalitate şi să nu
mai aibă un caracter obligatoriu.

179
 Odată cu intrarea în vigoare a Constituţiei din 2003, ine-
xistenţa actului administrativ devine şi o instituţie a dreptului
constituţional în raport cu care operează controlul de
constituţionalitate.
Astfel, în conformitate cu art. 108 (4) ultima ipoteză din
Constituţie „Nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii sau a
ordonanţei - Guvernului n. a -.”
Nepublicarea actului normativ induce în conştiinţa
oricărei persoane cu o pregătire medie ideea că un asemenea act
nu are un caracter obligatoriu, deoarece nu a fost adus la
cunoştinţă publică, putându-se opune eventualelor acte de
aplicare punitivă a lui.
Apare însă firească întrebarea dacă inexistenţa actului
administrativ, ca noţiune, este suficient conturată pentru a putea
fi distinsă de nulitatea actului administrativ. Credem că o analiză
pertinentă poate oferi deosebirea dintre nulitate şi inexistenţă în
ceea ce priveşte efectele ei. Actul administrativ lovit de nulitate
îşi produce efectele specifice până în momentul desfiinţării sale,
respectiv este obligatoriu şi executoriu. În cazul unui act
inexistent, el nu are nici cea mai palidă aparenţă de legalitate -
cazul unui primar, spre exemplu, care printr-o dispoziţie emite
un mandat de arestare -, orice persoană cu o pregătire medie
putând sesiza că el nu are o existenţă juridică. Actul inexistent
nu beneficiază de forţa de constrângere a statului pentru a fi pus
în executare iar persoanele fizice sau juridice se pot opune la
executarea lui. În timp ce un act administrativ nul poate fi
obiectul unei acţiuni în contencios subiectiv - în temeiul Legii
nr. 554/2004, sau obiectiv - caz în care prefectul în temeiul Legii
administraţiei publice locale introduce acţiunea în anulare,
constatarea inexistenţei unui act administrativ este de
competenţa instanţelor de drept comun.
În al doilea rând, se pune întrebarea: dacă mai sunt
aplicabile excepţiile de la principiul revocabilităţii atunci când
unul din cazurile care determină irevocabilitatea s-a produs, iar
180
actul pe baza căruia a luat naştere este inexistent, lipsit de cea
mai mică aparenţă de legalitate? Soluţia dată de literatura de
specialitate este negativă, ea se bazează pe caracterul evident,
frapant al ilegalităţii actului, astfel că atunci când actul a fost
executat material, persoana respectivă a cunoscut faptul că nu
suntem în prezenţa unui act juridic. în această ipoteză, nimeni nu
poate invoca pentru a-şi ocroti interesele propria-i turpitudine.
Astfel, excepţiile de la principiul revocabilităţii se aplică doar
activităţilor care îmbracă forma actelor administrative şi nu se
referă la faptele care nu pot fi calificate ca atare.
În ceea ce priveşte termenele de prescripţie la care sunt
supuse acţiunile în constatarea inexistenţei unui act, ele nu sunt
identice cu cele prevăzute de Legea nr. 554/2004 pentru actele
administrative şi aceasta datorită faptului că acestea sunt
aplicabile actelor administrative şi nu unor existenţe de fapt.

1.7. CONDIŢIILE DE VALABILITATE ALE ACTELOR

ADMINISTRATIVE

În categoria condiţiilor de valabilitate ale actelor

administrative se cuprind atât condiţiile de legalitate, cât şi
condiţia oportunităţii lor.
Indiferent că actul este ilegal sau inoportun, el este
nevalabil, numai că modalităţile de încetare a efectelor juridice
diferă. Neîndeplinirea condiţiilor de legalitate atrage după sine
anularea sau revocarea actelor, în timp ce neîndeplinirea
condiţiei oportunităţii are drept consecinţă revocarea sau
abrogarea lor.
1. Prima condiţie de valabilitate a actelor administrative
de care depinde legalitatea actului administrativ este aceea ca
actul să fie emis de organul competent în limitele competenţei
sale.
A. Noţiunea de competenţă poate fi înţeleasă mai corect,
dacă este privită prin comparaţie cu noţiunea de capacitate.
Capacitatea este acea categorie juridică ce desemnează
181
posibilitatea unei persoane sau colectivităţi de a fi titular de
drepturi şi obligaţii în raporturi juridice.
Capacitatea administraţiei desemnează posibilitatea de a
participa ca subiect independent în raporturi de drept
administrativ.
Precizăm că ne referim doar la capacitatea administrativă
a administraţiei publice şi nu la capacitatea oricărui subiect de
drept ce intră în raporturi juridice cu aceasta. În sens larg, am
putea spune, (impropriu), că orice persoană fizică (chiar şi
minorii) sau juridică are capacitatea de a intra în raporturi de
drept administrativ, de subordonare ori cooperare.
Odată făcută această precizare, rămâne să subliniem că nu
avem o reglementare unitară privind capacitatea administrativă,
asemănătoare reglementării capacităţii juridice civile. Pentru a
şti dacă o anumită formaţiune colectivă are sau nu capacitate de
drept administrativ este necesar să analizăm, în fiecare caz în
parte, dacă legea organică şi reglementări completatoare îi
conferă sau nu posibilitatea de a intra în raporturi administrative
în nume propriu
Conceptul de capacitate nu trebuie confundat cu cel de
competenţă, deşi, practic, putem cunoaşte dacă o anumită
formaţiune colectivă are sau nu calitatea de subiect al
raporturilor de drept administrativ, numai cercetând competenţa
sa legală.
Competenţa este categoria care desemnează ansamblul
atribuţiilor unui organ administrativ, compartiment sau
funcţionar, şi limitele exercitării lor. Atribuţia este investirea
legală cu anumite prerogative. Spre deosebire de drepturile
subiective civile, de muncă ori cele ce intră în conţinutul
raporturilor comerciale, exercitarea atribuţiilor nu este facul-
tativă, ci obligatorie. Pe de altă parte, caracterul legal al
atribuţiilor le conferă opozabilitatea generală.
Deosebirea dintre capacitate şi competenţă prezintă nu
numai interes teoretic, ci şi practic, din următoarele puncte de
182
vedere:
a) În timp ce capacitatea de drept administrativ este
proprie numai organelor administrative, competenţă au atât
organele administrative, cât şi structurile lor organizatorice şi
funcţionale, precum şi funcţionarii.
Astfel, în Legea nr. 215/2001 sunt prevăzute în cap. II,
atribuţiile consiliului local - organ administrativ; în cap. IV, sunt
prevăzute atribuţiile secretarului consiliului local, iar, potrivit
acestei legi „consiliul local aprobă regulamente de organizare
şi funcţionare a serviciilor publice, stabileşte competenţele,
atribuţiile şi salarizarea personalului...”.
Nu numai organele administrative au competenţă, ci şi
structurile organizatorice şi funcţionale din cadrul acestora.
Trebuie observat însă că, deşi acestea, ca şi funcţionarii (cazul
de mai sus, al secretarului consiliului local) exercită atribuţii şi
au, deci, o competenţă bine stabilită, nu vom putea spune că ele
au capacitate administrativă, deoarece nu exercită atribuţiile
respective în nume propriu.
b) De aici decurge, de fapt, şi o altă deosebire, şi anume:
în timp ce atribuţiile ce formează conţinutul categoriei de
competenţă pot fi transmise spre exercitare altor compartimente
sau funcţionari, capacitatea nu poate fi transmisă altui subiect de
drept.
Referindu-ne la dispoziţiile aceleiaşi Legi nr. 215/2001,
potrivit acesteia, primarul îndeplineşte funcţia de ofiţer de stare
civilă. Această atribuţie, potrivit regulamentului pe care şi-l
adoptă consiliul local, poate fi exercitată personal, dar poate fi şi
delegată viceprimarului, secretarului sau altui funcţionar din
cadrul aparatului consiliului, dar toţi aceştia o exercită în numele
ofiţerului de stare civilă.
Aşadar, organul administrativ - şi numai organul
administrativ - are capacitate juridică administrativă.
Cele mai multe organe administrative au însă şi o
capacitate juridică civilă. Pentru a putea intra în raporturi

183
juridice civile, organele administraţiei publice trebuie să
întrunească condiţiile cerute de Decretul nr. 31/1954, care
reglementează capacitatea juridică civilă.
B. Atribuţia se deosebeşte de drepturile subiective civile
etc. pentru că exercitarea lor este obligatorie, deci are caracter
legal (cu acest sens, că exercitarea ei este obligatorie şi nu
facultativă). În consecinţă, şi competenţa, ca ansamblu de
atribuţii, are caracter legal. Fiecare organ administrativ are o
anumită competenţă, determinată de lege, în raport de sarcinile
ce-i revin şi de necesităţile diviziunii şi specializării în
exercitarea puterii publice. De aici decurg două consecinţe:
- Prima consecinţă este faptul că, de regulă, un organ
administrativ nu-şi va putea transmite atribuţiile spre exercitare
altui organ din proprie iniţiativă şi după bunul său plac.
O asemenea modalitate de transmitere a exercitării
atribuţiilor proprii altui organ echivalează cu o fugă de
răspundere, căreia, într-un limbaj eufemistic, întâlnit în practica
administrativă, i se mai spune „boală diplomatică”. 39
De la regula că un organ administrativ nu poate să şi
transmită exercitarea atribuţiilor, există trei excepţii:
• Prima excepţie o constituie repartizările de atribuţii:
organul colegial stabileşte care atribuţii vor fi exercitate în
intervalul dintre şedinţe, ori permanent de anumiţi membri ai săi
sau alţi funcţionari. Această repartizare se impune datorită
caracterului colegial al organului de conducere: organul colegial
nu poate sta în şedinţe permanent, pentru a exercita toate
atribuţiile conferite de lege organului administrativ.
• A doua excepţie o constituie delegările de atribuţii, la
care se recurge numai atunci când legea permite acest lucru.
Despre o delegare vorbim în situaţia unor funcţionari investiţi cu
atribuţii de decizie, care le pot încredinţa spre exercitare, în

39
Gh. Boboș, Teoria generală a dreptului, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1994,
p. 224
184
totalitate sau în parte, altor funcţionari sau organe. Spre
deosebire de situaţia repartizărilor de atribuţii, când ansamblul
atribuţiilor organului colegial nu se pot transmite unei singure
persoane, în cazul delegării pot fi transmise toate atribuţiile unui
funcţionar de decizie. Pe de altă parte, dacă repartizările de
atribuţii decurg dintr-o necesitate de funcţionare şi, de aceea, nu
trebuie prevăzute expres de lege, delegarea are caracter
excepţional şi trebuie încuviinţată de lege.
• A treia excepţie o constituie înlocuirea unor
funcţionari, în cazul în care sunt împiedicaţi să-şi exercite
atribuţiile. Uneori, legea sau regulamentul propriu de organizare
şi funcţionare a organului administrativ prevede cine este
înlocuitorul de drept; alteori, funcţionarul de decizie are
latitudinea să-şi desemneze înlocuitorul.
Felurile competenţei organelor administrative.
Competenţa materială desemnează sfera atribuţiilor unui organ
administrativ. Ea este stabilită prin legi organice şi legi speciale.
În raport de competenţa materială, organele administrative pot fi
organe cu competenţă generală şi organe de specialitate.
Competenţa teritorială desemnează limitele în spaţiu, în
care pot fi exercitate atribuţiile conferite de lege. Organele
centrale îşi desfăşoară activitatea pe întreg cuprinsul ţării, dar
organele locale numai într-o anumită unitate administrativ-
teritorială sau în alte limite teritoriale stabilite de lege. Aceasta
nu înseamnă că un organ administrativ competent să-şi
desfăşoare activitatea într-un anumit teritoriu n-ar putea
soluţiona raporturi sociale în limite teritoriale mai restrânse.
Unele organe administrative nu-şi exercită atribuţiile într-un
cadru teritorial bine determinat. Aşa este cazul unor întreprinderi
şi instituţii de stat, pentru care factorul spaţial prezintă interes
mai mult pentru determinarea sediului activităţii lor. De regulă
competenţa teritorială a organelor administrative este stabilită de
lege prin indicarea nemijlocită a limitelor teritoriale, dar alteori
prin alţi factori de referinţă. Aşa de pildă, competenţa constatării

185
şi sancţionării contravenţiilor este determinată de locul săvârşirii
faptei. Tot astfel, competenţa de a stabili impozitul pe imobile o
are organul administrativ de specialitate din unitatea teritorială
în care se găseşte bunul impozat.
Competenţa personală desemnează sfera atribuţiilor
conferite unei persoane ce ocupă o anumită funcţie. După
criteriul competenţei personale, se delimitează o funcţie de alta.
Uneori se vorbeşte de competenţa personală, înţelegându-se prin
aceasta faptul că un organ administrativ are o competenţă
determinată de calitatea specială a subiectului de drept. De pildă.
Legea nr. 32/1968 prevede că, în cazul când contravenţia a fost
săvârşită de un militar în termen, agentul constatator nu va aplica
sancţiunea administrativă, ci va trimite procesul-verbal de
constatare la unitatea militară unde contravenientul îşi satisface
stagiul.40
Competenţa temporală desemnează limitele de timp în
care un organ administrativ îşi poate exercita atribuţiile legale.
Avem în vedere nu atât organul administrativ ca organism
social, cât organul administrativ determinat printr-o anumită
componenţă.
De regulă, persoanele care-şi desfăşoară activitatea într-un
organ administrativ sunt desemnate pentru o perioadă
nedeterminată. (Proiectul statutului funcţionarilor publici
consacră principiul stabilităţii funcţionarilor publici). Totuşi,
unele organe administrative sunt eligibile, ceea ce înseamnă că,
într-o anumită componenţă, ele nu-şi pot exercita atribuţiile
legale decât în perioada pentru care au fost alese. Aşa este cazul
Consiliilor locale şi judeţene, care sunt alese pe o perioadă de
patru ani.
Competenţa temporală nu trebuie confundată cu caracterul
temporar al unor acte emise de organele administrative. De

40
R. N. Petrescu, Drept administrativ, vol. I, Editura Cordial Lex, Cluj-
Napoca, 1994, p. 200
186
regulă, actele administrative sunt emise pentru o perioadă
nedeterminată, ceea ce înseamnă că ele produc efecte şi dincolo
de limitele temporale în care organul emitent îşi poate exercita
atribuţiile. Alteori însă, actele administrative sunt emise pentru
a produce efecte doar într-o perioadă determinată, în limitele sau
în afara limitelor de timp ale organului emitent. Aşadar, nu
trebuie confundată competenţa temporală a organelor
administrative cu eficacitatea în timp a actelor pe care acestea le
emit.
2. O altă condiţie de legalitate este conformitatea actului
administrativ cu conţinutul legii şi al actelor cu forţă juridică
superioară.
Conformitatea cu conţinutul legii trebuie privită prin
prisma structurii trihotomice a normei juridice.
A. În raport de ipoteza normei juridice, organul
administrativ are obligaţia să emită actul ordonat de lege, dacă
sunt întrunite condiţiile de fapt prevăzute de ea sau să nu emită
actul în absenţa lor.
Neîndeplinirea acestor obligaţii poate îmbrăca
următoarele forme:
a) Organul administrativ nu emite actul, deşi sunt întrunite
condiţiile de fapt pretinse de lege.
De pildă, deşi a fost săvârşită una din contravenţiile
prevăzute în art. 26 al Legii nr. 50/1991, privitoare la autorizarea
executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea
locuinţelor, organele abilitate de art. 28 din lege nu aplică
sancţiunea. Sau, invers, deşi sunt întrunite toate condiţiile pentru
eliberarea autorizaţiei de construcţie, inclusiv avizul
compartimentului de urbanism şi amenajarea teritoriului, totuşi,
primarul refuză emiterea autorizaţiei - caz în care suntem în
prezenţa unui refuz nejustificat, identificat de Legea nr.
554/2004 cu actul administrativ ilegal.
b) Organul administrativ emite un act administrativ, deşi
nu sunt întrunite condiţiile de fapt, prevăzute de lege.

187
 - De exemplu, un agent constatator întocmeşte proces -
verbal şi aplică sancţiunea administrativă, deşi contravenţia nu a
fost săvârşită, fiind doar în stare de tentativă. Or, e bine ştiut sau
trebuie ştiut că în materia contravenţiilor nu există răspundere
pentru tentativă. Actul administrativ este ilegal pentru că nu este
conform cu ipoteza.
- Un alt exemplu: O regie autonomă are spaţiu ca sediu
într-o clădire în care locuiesc şi particulari, accesul fiind pe un
culoar comun. Regia autonomă, pe cheltuiala sa, pavează
intrarea la sediu (care e comună cu a celorlalţi colocatari, şi fără
să lezeze în nici un fel dreptul acestora) cu plăci de marmoră.
Este sancţionată pentru că a efectuat această pavare fără
autorizaţie. Nu numai că e un mod formalist, birocratic de
gândire a reprezentanţilor administraţiei publice locale, dar actul
este contrar dispoziţiilor art. 8. din Legea nr. 50/1991, în care
sunt enumerate cazurile când pot fi făcute construcţii şi reparaţii
fără autorizaţie. Fiind vorba de o amenajare interioară pentru
care nu e necesară autorizaţia administrativă, organul
administrativ a greşit prin interpretarea eronată a ipotezei legii.
B. Este posibil ca organul administrativ să stabilească
corect starea de fapt, dar să interpreteze greşit dispoziţia normei
juridice sau să aplice o altă dispoziţie decât cea corespunzătoare
situaţiei de fapt.
Într-o cauză judecată de Curtea Supremă de Justiţie -
Secţie de Contencios administrativ - s-a pus problema
valabilităţii actului de validare a mandatului unui consilier local.
în speţă a fost contestat acest act pentru că acel consilier avea şi
calitatea de senator între cele două calităţi existând o
incompatibilitate.
Dar, în Legea nr. 215/2001 se prevede că funcţia de
consilier este incompatibilă cu funcţia de prefect, subprefect,
primar, membru al altui consiliu comunal sau orăşenesc, precum
şi cu alte funcţii publice ale consiliilor locale şi judeţene şi din
aparatul prefecturilor, ministerelor şi ale celorlalte autorităţi
188
guvernamentale. Nu se prevede şi incompatibilitatea calităţii de
deputat sau senator cu exercitarea oricărei altei funcţii publice
de autoritate, cu excepţia celei de membru al Guvernului. Dar,
în conformitate cu art. 71 alin. 2 din Constituţie, „calitatea de
deputat sau senator încetează în caz de... incompatibilitate”.
Şi atunci, corect a interpretat Curtea Supremă de Justiţie
că nu poate fi validată alegerea ca deputat sau senator, dacă o
persoană are calitatea de consilier''. 41
C. Un act administrativ poate fi nevalabil şi pentru că s-a
aplicat o altă sancţiune sau nu s-a aplicat sancţiunea prevăzută
de lege. Să presupunem, pentru exemplificare, că un agent
constatator a sancţionat un contravenient cu amendă, dar şi cu
sancţiunea confiscării bunurilor, deşi această din urmă sancţiune
nu este prevăzută în actul de reglementare a sancţionării
contravenţiilor de genul celei constatate. Actul este ilegal, pentru
că s-a aplicat altă sancţiune decât cea legală.
3. O altă condiţie de legalitate a actelor administrative
este emiterea lor în forma şi cu procedura prevăzută de lege.
A. Forma actelor administrative.
Spre deosebire de actele civile, care, în baza principiului
consensualismului, produc efecte juridice prin perfectarea
acordului de voinţă, actele administrative, în cele mai multe
cazuri, trebuie să îmbrace forma scrisă.
Forma scrisă a actelor normative este o condiţie de
valabilitate ori de câte ori legea prevede obligaţia publicării lor.
Aşa, de pildă, Constituţia prevede că Hotărârile şi Ordonanţele
Guvernului se publică în Monitorul Oficial, nepublicarea
atrăgând sancţiunea inexistenţei lor.
Actele administrative individuale pot îmbrăca fie forma
scrisă, fie cea orală. De exemplu, art. 25 al Legii nr. 32/1968
prevede că sancţiunea avertismentului se aplică oral.
Alteori însă, legea condiţionează valabilitatea actelor

V. Onişor, Tratat de drept administrativ român, Bucureşti, „Cartea

41

Românească”, S.A., 1930, p. 43

189
administrative individuale de formă scrisă. Aşa este cazul Legii
nr. 32/1968 mai sus amintite, care, în art. 16, prevede că
aplicarea sancţiunii amenzii se face în scris prin încheierea unui
proces-verbal. Aceeaşi este situaţia şi a actelor administrative
jurisdicţionale, care nu pot fi adoptate decât în formă scrisă.
Deşi nu întotdeauna legea prevede forma scrisă ca o
condiţie de valabilitate a actelor administrative, ea este
preferabilă formei orale. Forma scrisă are avantajul că exclude
posibilitatea contestării existenţei şi conţinutului actului.
Consemnarea în scris a drepturilor şi obligaţiilor pe care le con-
sacră nu depinde de memoria oamenilor. De aceea, şi controlul
asupra legalităţii şi oportunităţii lor se poate face în condiţii mai
corespunzătoare.
B. Formele procedurale de emitere a actelor administrative
în general, condiţiile procedurale ce determină valabilitatea
actelor administrative sunt manifestări de voinţă care nu produc
însă efecte juridice proprii, în raport de momentul emiterii
actului administrativ, ele pot fi anterioare, concomitente sau
posterioare.
a) Condiţiile procedurale anterioare sunt: avizarea,
obţinerea acordului cerut de lege altui organ, întocmirea unor
rapoarte, propuneri ori alte documente şi îndeplinirea formelor
specifice procedurii jurisdicţionale (dacă e vorba de emiterea
actelor administrative jurisdicţionale).
Avizele sunt păreri pe care organul care vrea să emită un
act le cere altui organ, compartiment sau persoane.
Avizele sunt de trei feluri: facultative, consultative şi
conforme (obligatorii).
Avizele facultative se caracterizează prin aceea că organul
emitent al actului are latitudinea de a le cere sau nu, iar, dacă le-
a cerut, nu este obligat să ţină seama de opiniile pe care le conţin.
De aceea, de fapt, avizele facultative nu condiţionează
legalitatea actelor administrative.
Avizele consultative se caracterizează prin faptul că ele
190
trebuie cerute, în caz contrar actul fiind ilegal. Organul emitent
este, deci, obligat să le ceară, dar el nu este obligat să respecte
conţinutul lor. Un astfel de aviz este cel al compartimentului
financiar - contabil ai unităţii asupra actelor de gestionare a
mijloacelor materiale şi băneşti.
Are caracter consultativ şi avizul pe care prefecturile
trebuie să-l ceară primăriilor pentru investiţiile care se aprobă de
Guvern pentru lucrările publice, lăcaşurile de cult etc. ce se
execută (art. 4 din Legea nr. 50/1991).
Avizele conforme se caracterizează prin aceea că ele
trebuie cerute de organul care vrea să emită un act administrativ,
iar opiniile pe care le conţin sunt obligatorii.
De pildă, în art. 5 din Legea nr. 50/1991, se prevede că
cererea de eliberare a autorizaţiei de construire va fi însoţită de
certificatul de urbanism, care, în realitate, este un aviz conform.
Avizul conform, deşi trebuie cerut şi respectat, nu este
totuşi un act administrativ, pentru că organul care l-a cerut, dacă
nu este de acord cu conţinutul avizului, are latitudinea de a nu
emite actul. Avizul conform nu obligă, deci, la emiterea actului.
în alte cuvinte, avizul conform nu este act administrativ pentru
că îi lipseşte o trăsătură caracteristică a acestuia, şi anume carac-
terul executoriu.
Acordul exprimă consimţământul unui subiect de drept dat
pentru emiterea unui act administrativ. El nu exprimă doar o
opinie de care organul emitent poate sau nu să ţină seama.
Organul emitent nu poate emite actul fără acordul prevăzut de
lege. Din acest punct de vedere, între acord şi avizul conform nu
există nici o deosebire de ordin juridic.
Totuşi, între avizul conform şi acord există deosebiri.
Astfel, în timp ce avizul conform, ca de altfel orice aviz, este
cerut unor organe sau persoane pentru edificarea organului
emitent asupra legalităţii sau oportunităţii actului pe care doreşte
să-l emită, acordul este cerut pentru că actul ce urmează să fie
adoptat are implicaţii şi asupra activităţii organului căruia i se

191
cere sau asupra activităţii organului inferior, ori asupra
drepturilor persoanelor fizice sau juridice.
Aşa, de pildă, actul privind extinderea unei reţele electrice
care implică implantarea unor stâlpi de înaltă tensiune, reclamă
acordul şi nu avizul proprietarilor de teren pe care urmează să
fie implantaţi.
Propunerile, rapoartele, referatele şi alte acte de iniţiere a
emiterii actelor administrative
Deşi, de regulă, iniţiativa emiterii unui act administrativ
poate aparţine organului emitent, organului superior sau oricărui
alt subiect de drept - aşa cum am mai arătat - uneori legea
precizează cine poate avea această iniţiativă.
Astfel, în Legea electorală se prevede că propunerile de
candidaţi se fac de către partidele sau formaţiunile politice care
participă la alegeri, iar în cazul candidaţilor independenţi, de
către susţinătorii acestora, înscrişi pe o listă, într-un număr
prevăzut de lege.
La rândul său, Legea nr. 215/2001 prevede că proiectele
de hotărâri ale consiliului local pot fi propuse de către consilieri
sau primar. Legea prevede imperativ că „problemele incluse pe
ordinea de zi a şedinţei consiliului nu pot fi dezbătute dacă nu
sunt însoţite de raportul de specialitate al compartimentului de
resort al administraţiei publice locale”.
Indiferent de denumirea actelor de iniţiere a emiterii
actelor administrative, aceste operaţiuni se caracterizează prin
aceea că sunt operaţiuni tehnico - administrative ce preced
elaborarea actului juridic.
Alte forme procedurale prealabile sunt cerute de specificul
activităţii jurisdicţionale. Ele condiţionează legalitatea actelor
administrative jurisdicţionale.
În general, acestea sunt operaţiuni de anchetă şi cercetare,
care urmăresc stabilirea exactă a stării de fapt, în funcţie de care
se emite actul jurisdicţional. Asemenea operaţiuni sunt
ascultările de martori, informatori, experţi etc. Când prin actul
192
administrativ jurisdicţional se aplică o sancţiune unei persoane
fizice, ascultarea ei este obligatorie.
b) Condiţiile procedurale concomitente emiterii actului
administrativ.
O primă condiţie concomitentă este cea referitoare la
quorum. Quorumul desemnează majoritatea membrilor prezenţi,
cerută pentru ca organele colegiale să poată lucra valabil.
Această majoritate este, de regulă, absolută ceea ce înseamnă că
pentru a se putea desfăşura valabil şedinţa organului colegial,
trebuie să fie prezenţi cel puţin jumătate plus unu din numărul
membrilor, în art. 45 din Legea nr. 215/2001 se prevede că
„şedinţele consiliului local sunt legal constituite dacă este
prezentă majoritatea consilierilor”.
O altă condiţie concomitentă este aceea a majorităţii cerute
de lege pentru adoptarea actului. Această condiţie nu este
identică cu cea de mai înainte pentru că ea are în vedere
adoptarea actului şi nu numai întrunirea valabilă a organului
colegial.
Majoritatea cerută de lege pentru adoptarea actului poate
fi o majoritate simplă, absolută sau calificată.
Majoritatea simplă se realizează atunci când, pentru
adoptarea unei măsuri, votează mai mulţi decât împotriva ei. Nu
are, deci, importanţă câţi membri sunt împotrivă şi câţi se abţin.
O asemenea majoritate întâlnim în Legea nr. 215/2001, unde se
prevede: „Consiliul local, în exercitarea atribuţiilor cei revin,
adoptă hotărâri, cu votul a cel puţin jumătate plus unu din
numărul membrilor prezenţi...”.
Majoritatea absolută presupune votul a jumătate plus unu
din numărul total al membrilor organului în favoarea măsurii
propuse. Dacă sunt prezenţi jumătate plus unu din numărul
membrilor, înseamnă că pentru a adopta valabil o măsură, când
se cere majoritatea absolută, este necesar votul tuturor celor
prezenţi.
Majoritatea calificată este o majoritate mai mare decât cea

193
de jumătate plus unu din numărul membrilor, de regulă, de două
treimi.
O asemenea majoritate este pretinsă de Legea nr.
215/2001, în care se prevede că „hotărârile privind bugetul
local, stabilirea de impozite şi taxe locale, administrarea
domeniului public şi privat al comunei sau oraşului, orga-
nizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor, amenajarea
teritoriului şi asocierea cu alte consilii sau agenţi economici din
ţară şi străinătate se adoptă cu votul a cel puţin două treimi din
numărul membrilor consiliului”.
În sfârşit, uneori legea prevede că actul administrativ
trebuie să fie motivat. În general, motivarea nu este o cerinţă de
valabilitate a actelor administrative. Uneori însă, natura actului
pretinde această motivare. Aşa este cazul actelor administrative
jurisdicţionale care conţin hotărârile date în soluţio narea unor
litigii.
c) Condiţii procedurale posterioare emiterii actelor
administrative.
Aprobările sunt manifestări de voinţă ale organului
superior - prin care acesta se declară de acord cu un act emis deja
de un organ inferior, care, fără această manifestare de voinţă
posterioară lui, nu ar produce, conform legii, efecte juridice.
Aprobarea nu adaugă nimic la efectele juridice ale actului
aprobat, doar că nu se poate trece la executarea lui înainte de
aprobare. Odată obţinută aprobarea, organul emitent nu este
obligat să execute actul aprobat. De asemenea, aprobarea nu
acoperă viciile actului aprobat.
Fiind o manifestare de voinţă exclusivă a organului ce a
emis actul supus aprobării, într-un eventual proces în care s-ar
pune în discuţie problema legalităţii actului administrativ, va
figura ca pârât numai acest organ, nu şi cel care a dat aprobarea.
În sfârşit, să mai adăugăm că fiind emanaţia unui singur
organ - organul emitent - actul va putea fi revocat fără aprobare.
Trebuie să precizăm că în legislaţia noastră, ca şi în
194
limbajul curent, noţiunea aprobării este folosită şi în sens
impropriu. Se spune astfel că se aprobă o cerere, dar, în realitate,
nu se aprobă un act juridic, ci se emite un act în urma cererii sau
propunerii.
Confirmarea este o altă formă procedurală posterioară
emiterii actului administrativ. În dreptul administrativ,
confirmarea are trei accepţiuni.
• în primul rând, această noţiune este folosită pentru a
comunica unei persoane interesate că organul emitent al unui act
înţelege să-şi menţină punctul de vedere exprimat anterior. În
acest caz, confirmarea nu produce nici un efect și nici nu
condiţionează valabilitatea actului emis anterior.
• în al doilea rând, confirmarea poate acoperi un viciu al
actului emis anterior. Această confirmare este de fapt, un act
administrativ, distinct de cel confirmat.
• în sfârşit, noţiunea confirmării are şi semnificaţia unei
forme procedurale, atunci când fără ea actul administrativ nu
poate fi pus în executare. Aşa, de pildă, confirmarea hotărârii
unei comisii de doctorat de către Comisia Superioară de
Diplome din cadrul Ministerului învăţământului consolidează
hotărârea comisiei ce a acordat titlu de doctor. În caz de
infirmare a hotărârii Comisiei de doctorat, hotărârea Comisiei
Superioare de Diplome este un veritabil act administrativ
atacabil la instanţa de contencios administrativ.
De regulă, confirmările de acest gen se cer atunci când se
elaborează acte atributive de statut personal.
Publicarea actelor normative şi comunicarea actelor
individuale sunt alte forme procedurale posterioare emiterii
actelor administrative.
Ele sunt procedee de aducere la cunoştinţa tuturor,
respectiv celor interesaţi, a conţinutului actului juridic.
Dar atunci când vorbim de publicare, nu înţelegem prin
aceasta numai operaţiunea de publicare propriu-zisă, ci orice
mijloc de publicitate care permite cunoaşterea generală a

195
conţinutului actului, cum ar fi afişarea la sediul consiliului local
(care nici nu editează vreun monitor sau buletin oficial local),
instalarea la intrarea într-o localitate în care este interzisă
semnalizarea sonoră a semnului specific prevăzut în Decretul nr.
328/1966 etc.
În art. 108 alin. 4 din Constituţie se prevede imperativ că
nepublicarea hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului în
Monitorul Oficial atrage inexistenţa lor. Excepţie fac hotărârile
cu caracter militar, care se comunică numai instituţiilor
interesate.
Actele individuale se comunică celor interesaţi. în practică
s-a pus problema de a şti dacă un act individual trebuie neapărat
comunicat sau e suficient ca cel interesat să ia cunoştinţă despre
el şi conţinutul lui pe altă cale, cum ar fi publicarea în Monitorul
Oficial, afişarea la sediul organului administrativ ori în cadrul
audienţei.
Aşa, de pildă, potrivit Legii nr. 215/2001, primarul poate
fi destituit la propunerea prefectului prin hotărâre a Guvernului,
care, aşa cum am arătat mai sus, trebuie publicată în Monitorul
Oficial. într-o speţă judecată de instanţele judecătoreşti, s-a pus
problema de a şti dacă primarul va putea invoca faptul că nu i s-
a comunicat o asemenea hotărâre. S-ar putea spune că, în temeiul
regulii nemo censetur ignorare legem, el nu se va putea prevala
de împrejurarea că nu a cunoscut acea hotărâre a Guvernului şi,
deci, termenul în care poate fi introdusă acţiunea în anulare
curge de la data publicării ei în Monitorul Oficial.
Şi totuşi, nu aceasta este, după părerea noastră, rezolvarea
corectă a problemei.
Să presupunem, spre exemplificare, că primarul destituit a
fost plecat în străinătate în concediu legal, a fost arestat şi apoi
scos de sub urmărire penală, dar achitat de instanţa
judecătorească printr-o hotărâre definitivă, pentru că faptele de
care a fost bănuit nu-i sunt imputabile etc. în asemenea situaţii,
el practic nu avea posibilitatea să cunoască hotărârea
196
Guvernului. (Nu trebuie scăpat din vedere şi faptul că, dacă
înainte, Buletinele Oficiale puteau fi procurate de orice persoană
interesată de la centrele de difuzare a presei, astăzi Monitoarele
Oficiale le primesc doar abonaţii, persoanele fizice sau juridice).
Pe de altă parte, regula potrivit căreia nimeni nu se poate
prevala de necunoaşterea legii, priveşte doar actele normative,
nu şi pe cele individuale.
În sfârşit, în sprijinul susţinerii că actul individual trebuie
comunicat vine şi un text legal, din Legea nr. 215/2001, care
prevede expres: „Hotărârile normative devin obligatorii de la
data aducerii lor la cunoştinţă publică, iar cele individuale de
la data comunicării”.
Aşadar, aducerea la cunoştinţă publică a actelor
administrative normative prin publicare sau alte mijloace de
publicitate adecvate şi comunicarea actelor individuale celor
interesaţi sunt condiţii procedurale posterioare, ce condiţionează
legalitatea actelor administrative.
Datarea, semnarea şi contrasemnarea anumitor acte
normative sunt alte forme procedurale posterioare adoptării
actelor administrative.
Aşa, de pildă, în art. 108 alin. 4 din Constituţie se prevede
că „hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se semnează
de primul-ministru, se contrasemnează de miniştrii care au
obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul
Oficial”.
Datarea şi semnarea sunt necesare pentru a se putea stabili
cu exactitate dacă organul care a emis actul era competent la
acea dată, în componenţa legală.
Contrasemnarea unor acte administrative a fost consacrată
de Constituţia din 1923 care, în art. 87, prevedea că „Nici un act
al Regelui nu poate avea tărie dacă nu va fi contrasemnat de un
ministru, care, prin aceasta, chiar devine răspunzător de acel
act”.
Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate, „această

197
contrasemnam nu dă validitate unui act regal nevalid, nelegal,
ci este o garanţie a sistemului parlamentar, pentru ca
dispoziţiile regale să fie în conformitate cu Constituţia sau cu
legea. Prin contrasemnarea unui ministru responsabilitatea
pentru actul regal trece asupra ministrului...”.42
În Legea nr. 57/1968 se prevedea, de asemenea, că
deciziile comitetelor sau birourilor executive trebuiau semnate
de preşedinte şi contrasemnate de secretarul comitetului sau
biroului executiv (art. 35).
În interpretarea textului legal s-a arătat că secretarul
comitetului sau biroului executiv, având un drept consultativ,
avea drept să participe la şedinţele organului colegial şi să se
pronunţe asupra legalităţii deciziei. Atât preşedintele, cât şi
secretarul erau obligaţi să semneze, respectiv să contrasemneze
decizia adoptată cu majoritate de voturi, iar, în cazul în care o
considerau ilegală, puteau sesiza organul ierarhic superior
îndrituit s-o anuleze sau s-o revoce. S-a arătat că dacă secretarul
ar fi avut dreptul să refuze contrasemnarea deciziei, ar fi
însemnat recunoaşterea, acestuia, unui drept de veto împotriva
actului adoptat de organul deliberativ.
În cele trei reglementări, semnificaţia contrasemnării este
diferită. Contrasemnarea actelor regale echivala cu o declinare a
responsabilităţii Regelui, nu numai pentru executarea actului, ci,
într-o anumită măsură, şi pentru adoptarea lui, apreciindu-se că
ministrul l-a „determinat” pe monarh să adopte actul
administrativ.
În condiţiile Legii nr. 57/1968, contrasemnarea deciziei de
către secretar avea semnificaţia unei achiesări la decizia
organului deliberativ, deşi, în condiţiile social-politice în care a
fost aplicată această lege, aceasta era o achiesare forţată.
În sfârşit, contrasemnarea hotărârilor şi ordonanţelor

42
T. Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor, Bucureşti,
1970, p. 106.
198
Guvernului, conform dispoziţiilor constituţionale, de către
miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare, nu are
semnificaţia declinării răspunderii Guvernului pe seama
ministrului de resort, nici aceea a achiesării la hotărârea ori
ordonanţa Guvernului, pentru că el, ca membru al Guvernului, a
votat pentru actul în cauză. Contrasemnarea actului Guvernului
de către ministrul de resort are semnificaţia delimitării
competenţei în executarea acelui act şi asumarea deplinei
responsabilităţi pentru executarea lui. Aceasta, bineînţeles,
împreună cu primul-ministru, care coordonează activitatea
tuturor ministerelor, inclusiv a celui condus de ministrul ce a
contrasemnat actul Guvernului.
4. Oportunitatea actelor administrative
Aceasta este cea de a patra condiţie de valabilitate a actelor
administrative. Este o condiţie de valabilitate, dar nu de
legalitate.
Prin oportunitate înţelegem realizarea sarcinilor şi
atribuţiilor legale în termen optim, cu cheltuieli minime de
resurse materiale şi spirituale, dar cu eficienţă cât mai mare,
precum şi alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea
scopului legii.
Problema oportunităţii este o consecinţă a dreptului de
apreciere al organelor administrative în cursul organizării şi
executării legii. Limitele dreptului de apreciere sunt determinate
de normele juridice în aplicarea cărora sunt emise actele
administrative. Nu se poate pune însă problema vreunui drept de
apreciere, şi, în consecinţă, a oportunităţii actelor administrative,
decât în situaţia în care organele administrative sunt chemate să
aducă la îndeplinire norme cu ipoteză, dispoziţie sau sancţiune
relativ determinate.
Un act administrativ e posibil să fie legal, dar invers nu,
pentru că ilegalitatea nu poate fi într-un stat de drept niciodată
oportună.
După ce criterii se apreciază dacă un act administrativ este

199
oportun sau inoportun ?
Sunt numeroase aceste criterii şi variază de la un domeniu
la altul al vieţii sociale. Totuşi, prin generalizare aplicabilă
tuturor domeniilor activităţii administrative, am putea reţine
următoarele criterii principale de apreciere a oportunităţii actelor
administrative.
• Primul criteriu este acela al momentului în care este
adoptat actul administrativ. Atunci când legea lasă la latitudinea
organului executiv alegerea momentului în care să se adopte
actul administrativ, el l-ar putea adopta la momentul potrivit şi
atunci va fi considerat, oportun, prematur sau tardiv, când va fi
apreciat ca inoportun.
Un act ar putea fi considerat prematur când, de pildă, în
urma apariţiei câtorva cazuri de boli contagioase, s-ar decide
suspendarea cursurilor din învăţământ. O asemenea decizie ar fi
prematură dacă ar fi adoptată după semnalarea câtorva cazuri,
dar ar fi adoptată în momentul potrivit dacă numărul acestora
este în creştere şi nu se poate stabili măsura în care au fost
contaminaţi şi alţi elevi sau studenţi.
Un act administrativ este tardiv când a fost adoptat după
producerea evenimentului în vederea căruia trebuia emis.
• Un alt criteriu este acela al locului şi condiţiilor
concrete în care urmează să se aplice actul administrativ.
Nu orice măsură este valabilă oricând şi în orice condiţii.
Fiecare colectiv, fiecare localitate, îşi are particularităţile sale.
Ignorarea acestora duce la uniformism cu implicaţii negative
asupra eficacităţii activităţii organelor administrative.
Desigur, respectarea condiţiilor locale nu înseamnă
absolutizarea acestora, dincolo de limitele legalităţii.
• Al treilea criteriu de apreciere a oportunităţii actelor
administrative este acela al mijloacelor materiale şi spirituale pe
care le angajează măsura administrativă, precum şi al duratei de
timp pe care o reclamă aplicarea ei.
Când o anumită activitate poate fi realizată cu un efort
200
material şi uman mai redus, înfăptuirea ei cu cheltuieli şi efort
mai mare este inoportună. Cu alte cuvinte, întotdeauna risipa
este inoportună.
De asemenea, dacă o anumită măsură poate fi înfăptuită
mai rapid decât alta, care urmăreşte aceeaşi finalitate, este mai
oportună decât cea din urmă. în special, aprecierii valorii
timpului e necesar să i se acorde mai multă importanţă.
• Al patrulea criteriu de apreciere a oportunităţii actelor
administrative este acela al conformităţii lor cu nivelul
condiţiilor generale de viaţă şi cultură. Aceasta înseamnă că o
măsură administrativă trebuie să fie adoptată numai în raport de
posibilităţile de realizare şi de condiţiile generale de viaţă şi
cultură. Cu alte cuvinte, adoptarea unor măsuri sau acte adminis-
trative, dincolo de posibilităţile existente într-un moment sau
altul al dezvoltării sociale, are toate şansele să nu fie realizate ori
să nu fie realizate integral. Spunem, în astfel de situaţii că
asemenea măsuri sunt inoportune.
• În sfârşit, un alt criteriu de apreciere a oportunităţii
actelor administrative este acela al conformităţii cu scopul legii.
De cele mai multe ori, scopul legii se realizează prin
respectarea conţi nutului ei. Totuşi, întrucât conţinutul legii este
uneori relativ determinat, e necesar, în aceste situaţii, să
raportăm o anumită măsură şi la scopul urmărit de legiuitor, şi
nu numai la formularea legii, cu atât mai mult că întâlnim şi legi
imperfect formulate.
De exemplu, dacă un organ administrativ ar emite un act
ilegal sau inoportun, pe care l-a revocat din proprie iniţiativă,
dându-şi seama de greşeala făcută, ar fi inoportună sancţionarea
lui de către organul superior, pentru că scopul urmărit de
legiuitor când a instituit sistemul sancţionator a fost acela al
îndreptării greşelilor. Cum organul inferior şi-a dat seama el
însuşi de greşeala săvârşită şi a reparat-o în timp util, sancţiunea
aplicată de organul superior poate fi considerată, pe bună
dreptate, inoportună, superfluă, deoarece acesta nu a ţinut seama

201
de scopul legii.
Oportunitatea unui act administrativ poate fi cercetată atât
în momentul emiterii lui, cât şi ulterior. într-adevăr, e posibil ca
un act să fie oportun în momentul emiterii, dar, pe parcurs, să
devină inoportun. De aici şi consecinţa revocării lui cu efecte ex
tunc sau ex nunc.
Revocarea va avea caracter retroactiv când actul a fost
inoportun în momentul emiterii lui, dar va produce efecte numai
pentru viitor, când inoportunitatea a survenit ulterior.
Asupra oportunităţii actelor administrative, instanţele de
contencios administrativ nu au competenţă să se pronunţe.

2. CONTRACTUL ADMINISTRATIV

2.1. PRELIMINARII
Aşa cum proprietatea publică are caractere specifice în
raport cu proprietatea privată, libertatea contractuală a
persoanelor publice prezintă particularităţi în raport cu libertatea
contractuală a persoanelor private.
Principala modalitate prin care administraţia îşi exercită
libertatea contractuală este reprezentată de contractul
administrativ.
Principala caracteristică a contractelor administrative este
inegalitatea de poziţie în care se găsesc actorii lui: administraţia,
în calitate de purtătoare a prerogativelor de putere publică, şi în
consecinţă superioară particularului, poate stabili şi modifica
unilateral unele clauze contractuale şi impune sancţiuni. Această
trăsătură nu se regăseşte însă în contractele administrative
încheiate între persoanele publice.
Specificul contractelor administrative în raport cu
contractele de drept comun constă în inegalitatea părţilor (atunci
când administraţia contractează cu particularii), inegalitate care
202
se manifestă prin dreptul administraţiei de a stabili, a priori,
unele clauze contractuale (aşa numita “parte reglementară” a
contractului), care nu pot fi negociate cu particularul, şi, ulterior,
de a modifica unilateral clauzele impuse particularului, în
concordanţă cu interesul public.

2.2. O DEFINIŢIE A CONTRACTULUI ADMINISTRATIV

Contractul administrativ poate fi definit ca un acord de
voinţă între o autoritate administrativă sau un alt subiect de drept
autorizat de aceasta şi un particular, prin care particularul se
angajează, în schimbul unei sume de bani, să asigure
funcţionarea unui serviciu public, ori să efectueze o lucrare
publică a căror organizare reprezintă obligaţii legale ale
administraţiei.

2.3. DISTINCŢIA ÎNTRE CONTRACTUL ADMINISTRATIV

(PUBLIC) ŞI CONTRACTUL PRIVAT
Contractele încheiate de administraţia publică au anumite
caracteristici speciale, impuse de interesul public care stă la
fundamentul încheierii şi executării acestora, fiind considerate
contracte publice.
Contractele publice sunt întâlnite sub diferite forme:
achiziţii publice, concesiuni, asocieri în participaţie, etc.; toate
acestea au anumite trăsături comune, care alcătuiesc împreună
regimul juridic al contractelor publice, şi guvernează încheierea,
executarea şi efectele contractului public, precum şi
responsabilitatea contractuală.
Astfel, părţile au obligaţia de a accepta anumite clauze
reglementare stabilite prin lege sau, pe baza legii, prin hotărâre
de guvern (clauze care formează partea reglementară a
contractului), însă au şi facultatea de a negocia alte clauze
contractuale (partea contractuală). Când interesul public o cere,
sau dacă executarea contractului este prea grea pentru particular
203
ori acesta nu şi-a îndeplinit din culpă obligaţiile, autoritatea
administrativă poate modifica sau rezilia unilateral contractul
fără a recurge la justiţie.
Autoritatea administrativă nu poate ceda drepturile sau
obligaţiile sale decât unei alte autorităţi administrative, iar
particularul le poate ceda unei alte persoane doar cu acordul
administraţiei.
În teoria contractelor administrative, se consideră, că,
atunci când legea nu dispune altfel, soluţionarea litigiilor
născute în legătură cu aceste contracte sunt de competenţa
instanţelor de contencios administrativ. Din păcate, aşa cum
vom arăta mai jos, jurisprudenţa noastră nu poate decide asupra
competenţei după bunul plac, aplicându-se regulile procedurii
civile, conform cărora competenţa revine judecătoriei. Totuşi,
considerăm că judecătoria, deşi nu are secţie specializată de
contencios administrativ, va trebui să judece litigiul cu aplicarea
principiilor de drept public, şi nu a celor de drept privat.
În concluzie, regimul juridic special căruia îi sunt supuse
contractele administrative se caracterizează, în primul rând, prin
forme speciale necesare încheierii lor (caietele de sarcini, care
cuprind unele din clauzele contractului ce urmează a fi încheiat,
particularii având doar posibilitatea de a accepta sau a refuza
încheierea contractului în aceste condiţii; la clauzele standard se
adaugă şi unele clauze negociate de părţi), precum şi principii
speciale cu privire la executarea lor (rezilierea, sancţiuni,
decăderi).
Sunt contracte administrative, spre exemplu, contractul de
achiziţii publice, reglementat în prezent prin O.U.G. 34/2006, şi
contractul de concesiune, reglementat prin OUG 34/2006 şi
OUG 54/2006.

204
 2.4. MODALITĂŢI DE CALIFICARE A UNUI CONTRACT CA ŞI
CONTRACT ADMINISTRATIV (PUBLIC)

a) Contracte administrative prin determinarea legii.

Legea poate califica un anumit contract ca fiind contract
administrativ (public) în mod expres, aşa cum se întâmplă, spre
exemplu, în Franţa cu contractele referitoare la execuţia
lucrărilor publice, sau cu cele referitoare la vânzarea imobilelor
statului8.
În legislaţia noastră, din păcate, nu regăsim astfel de
calificări, fapt ce denotă o anumită reţinere a legiuitorului în
această privinţă, inexplicabilă dacă ţinem seama de faptul că din
reglementarea unor anumite contracte reiese cu pregnanţă
caracterul lor public, şi că există o bogată doctrină în domeniu
care ar facilita încadrarea fără ezitare a acestor contracte în
categoria juridică de care aparţin în fapt.
O altă modalitate de calificare legală a contractului
administrativ este cea implicită, prin atribuirea litigiilor născute
din contract în competenţa de soluţionare a instanţelor de
contencios administrativ.
b) Contracte administrative prin determinare
jurisprudenţială
În lipsa unei prevederi exprese a legii, jurisprudenţa este
cea chemată să califice un contract încheiat de administraţia
publică din punct de vedere al naturii sale juridice.
Calificarea unitară a contractelor administrative este facilă
în acele sisteme de drept care recunosc jurisprudenţei statutul de
izvor de drept formal, cum este sistemul francez sau american,
însă întâmpină dificultăţi în sistemul nostru de drept, unde
singura cale de a impune o anumită calificare juridică pe întreg
teritoriul ţării este o decizie în interesul legii a Înaltei Curţi de
Justiţie şi Casaţie.
În aceste condiţii, putem afirma că există două situaţii
distincte:
a) calificarea contractului este realizată de fiecare instanţă

205
care soluţionează un conflict juridic născut în legătură cu acel
contract. Calificarea serveşte la validarea judecătorească a unor
modificări unilaterale a contractului de către administraţie, la
validarea rezilierii unilaterale a contractului în temeiul
interesului public, etc.
b) calificarea intervine în mod unitar printr-o decizie a
Înaltei Curţi de Justiţie şi Casaţie, în urma soluţionării unui
recurs în interesul legii.
Indiferent de instanţa care face calificarea, criteriile pe
baza cărora se poate face această calificare ar trebuie să fie
următoarele:
(1) obiectul contractului constă în participarea
persoanelor private la prestarea unui serviciu public.
Cerinţa ca unul din contractanţi să fie persoană privată nu
este însă decisivă, dat fiind faptul că şi contractul încheiat între
două persoane publice este tot contract administrativ (de
exemplu, asocierea intercomunală)
Importanţa determinării naturii juridice a unui contract
încheiat de administraţia publică reiese şi din faptul că, în acest
fel, se poate stabili natura raportului juridic dintre agenţii ce
prestează serviciul public şi autorităţile administraţiei publice.
(2) al doilea criteriu este regimul exorbitant sau
clauza exorbitantă a contractului.
Este vorba de stabilirea pe cale unilaterală, de către
administraţie, a unor clauze contractuale, care pot fi doar
acceptate de contractantul privat şi nu negociate de acesta – aşa
numitul “caiet de sarcini” al contractului, sau de impunerea unui
anumit model de contract, al cărui conţinut nu poate fi negociat
de contractantul privat.
Clauza exorbitantă este acea clauză impusă de
administraţie în temeiul puterii publice (altfel spus “purtătoare”
de putere publică), profund diferită de clauzele obişnuite din
contractele private. De exemplu, obligaţia contractantului privat
de a investi o anumită sumă de bani după preluarea prestării
206
serviciului public, obligaţia de a nu depăşi un anumit tarif de
prestare a serviciului public, dreptul autorităţii publice de a
rezilia unilateral contractul - justificat doar de interesul public şi
fără a se ţine seama de modul în care au fost respectate clauzele
contractuale.
Clauza vizând rezilierea unilaterală a contractului în
condiţiile nerespectării de către celălalt contractant a obligaţiilor
ce rezultă din contract nu reprezintă o clauză exorbitantă,
deoarece ea este întâlnită şi în contractele de drept privat, şi
constituie clasicul fundament al răspunderii contractuale din
dreptul privat.
Contractul administrativ cu regim juridic exorbitant se
deosebeşte de contractul administrativ cu clauze exorbitante
prin aceea că, în primul caz, avem de-a face cu un contract tipic
privat, dar care este impus de către administraţie într-o anumită
formă spre a fi semnat de persoanele private sau de alte persoane
publice. Aşa sunt, de pildă, contractul de furnizare a energiei
electrice, sau contractul de furnizare a apei.
c) criteriul referitor la participarea unei persoane
publice la contract.
Contractele administrative sunt încheiate între persoane
publice sau între o persoană publică şi una privată. În nici un caz
nu poate fi considerat ca având caracter administrativ contractul
încheiat între două persoane private, fără atribuţii de putere
publică, chiar dacă unele clauze avantajează o parte a
contractului, deoarece situaţia de inegalitate juridică rezultă din
liberul acord de voinţe, nu din impunerea unor clauze cu putere
publică.
Afirmaţia de mai sus nu poate duce la concluzia că
persoanele private care prestează servicii publice încheie doar
contracte private; dimpotrivă, ele pot încheia şi contracte
administrative, în temeiul puterii publice care le este conferită
prin actul administrativ sau contractul administrativ prin care le
este delegat serviciul public.

207
 Contractele încheiate între două persoane publice sunt
considerate, de principiu, ca fiind contracte administrative.
Câteva precizări sunt însă necesare:
- situaţia de inegalitate juridică din contractele
administraţiei cu persoanele private nu se regăseşte ca regulă în
contractele dintre persoanele publice – a se vedea, de exemplu,
contractul de asociere intercomunală în vederea gestionării
serviciilor publice locale privind domeniul public şi privat,
prezentat mai jos.
- caracterul administrativ al contractului trebuie analizat
de la caz la caz: astfel, un contract de achiziţii publice este con-
tract administrativ, însă dacă este sub valoarea prevăzută de lege,
poate fi un contract civil de vânzare-cumpărare; contractul de
concesiune este contract administrativ; contractul de asociere în
participaţiune poate fi însă şi administrativ, şi civil.

2.5. IMPORTANŢA DISTINCŢIEI DINTRE CONTRACTELE

ADMINISTRATIVE ŞI CONTRACTELE DE DREPT PRIVAT ÎN
DREPTUL ROMÂNESC

Deşi doctrina administrativă românească a susţinut

dintotdeauna existenţa şi importanţa categoriei juridice a
contractelor administrative, până nu demult nici legiuitorul, şi
nici jurisprudenţa nu au acordat o prea mare importanţă acestui
tip de contract. Calea indirectă de a recunoaşte unui contract
natura juridică de contract administrativ era aceea de a conferi
instanţelor de contencios administrativ, specializate în
aprecierea condiţiilor specifice în care îşi desfăşura activitatea
administraţia publică, competenţa de a judeca litigiile născute în
legătură cu acel contract.
Astfel, în prezent, Legea contenciosului administrativ
nr.554/2004 conferă instanţelor de contencios administrativ
competenţa de a judeca litigiile născute în legătură cu contracte
ce au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate
208
publică; executarea lucrărilor de interes public; prestarea
serviciilor publice; achiziţiile publice (art.2 alin.1 lit. c teza a
doua). Această competenţă a fost reiterată de legislaţia specială
în domeniu, OUG 34/2006 privind contractele administrative de
achiziţie publică şi concesiune de lucrări şi servicii, respectiv
OUG 54/2006 privind concesiunea bunurilor proprietate
publică.

2.6. ÎNCHEIEREA CONTRACTELOR ADMINISTRATIVE

a) Procedura de alegere a contractantului.
Această procedură poate fi gestionată după mai multe
concepţii, diferite în ceea ce priveşte criteriul utilizat pentru
determinarea ofertei câştigătoare.
Astfel, criteriul combinat preţ-calitate asigură posibilita-
tea de a alege oferta care din ambele puncte de vedere
corespunde scopului propus: oferă calitate la cel mai mic preţ.
Deşi este cea mai logică dintre opţiunile care stau la în-
demâna autorităţii publice contractante, în sistemele de drept din
statele aflate în tranziţie spre democraţie această procedură per-
mite atribuirea abuzivă a contractului, pe baza unor criterii su-
biective, şi, prin urmare, utilizată cu rea credinţă, favorizează
corupţia.
Criteriul adjudecării presupune atribuirea contractului
ofertantului care propune cel mai mic preţ, fără a se ţine însă
seama de aspectele calitative ale acestei oferte; procedura este
abandonată din ce în ce mai mult de administraţiile moderne
tocmai din acest motiv.
A treia procedură este bazată pe criteriul cererii de oferte,
şi poate fi deschisă (oricine poate prezenta o ofertă) sau restrânsă
(numai participanţii preselectaţi în baza unor criterii preliminare
pot prezenta oferte).
A patra procedură este dialogul competitiv, respectiv
procedura la care orice operator economic are dreptul de a-şi
depune candidatura şi prin care autoritatea contractantă conduce

209
un dialog cu candidaţii admişi, în scopul identificării uneia sau
mai multor soluţii apte să răspundă necesităţilor sale, urmând ca,
pe baza soluţiei, candidaţii selectaţi să elaboreze oferta finală.
În fine, criteriul negocierii libere se utilizează numai
pentru achiziţii de valoare mică ori atunci când procedurile
legale de adjudecare, de atribuire prin licitaţie sau prin cerere de
oferte au eşuat.
b) Procedura de contestare pre-contractuală.
Contestaţiile pre-contractuale sunt formulate înainte de
încheierea contractului administrativ, de către persoanele
interesate (de exemplu, persoana care nu s-a calificat în etapa
preliminară de evaluare din cadrul procedurii de atribuire prin
cerere de ofertă şi, prin urmare, nu poate prezenta o ofertă).
Aceste contestaţii sunt judecate (în ultimă instanţă) de
către instanţele judecătoreşti, de contencios administrativ sau de
către Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor.
Admiterea acţiunii persoanei interesate poate duce la
suspendarea semnării contractului, a executării acestuia sau la
anularea clauzelor ilegale din conţinutul lui. De asemenea, pe
această cale se poate solicita obligarea autorităţii publice la
respectarea dispoziţiilor legale în faza pre-contractuală, sau
chiar semnarea contractului cu ofertantul câştigător.
c) Forma contractului administrativ.
Contractele administrative trebuie încheiate în formă
scrisă, aceasta deoarece ele conţin nu numai acorduri de voinţă
liber exprimate de părţi, ci şi clauze exorbitante, care nu pot fi
dovedite decât prin inserarea lor în contract. Teoretic, existenţa
contractului poate fi şi urmarea unui acord verbal, însă practic
soluţia este forma scrisă.
Uneori legea impune în mod expres forma scrisă a
contractului, alteori această cerinţă rezultă indirect din faptul că
în conţinutul lui trebuie să se regăsească un caiet de sarcini, cu
clauze reglementate prin lege sau elaborate de autoritatea
publică.
210
 Precizarea în cuprinsul contractului a faptului că anumite
acte administrative din domeniul în care se încheie contractul nu
semnifică limitarea obligaţiei contractantului privat la
respectarea doar a acestor acte administrative; toate actele
administrative, precum şi legislaţia din domeniu trebuie
respectată de cocontractant, precizarea din contract având doar
rolul de a-i uşura acestuia din urmă munca de identificare a celor
mai relevante acte normative din domeniu.
Unele clauze nu pot fi inserate în contract: de exemplu, o
clauză ce are ca obiect transferul către persoana privată a
dreptului de a rezilia unilateral contractul, drept ce aparţine
autorităţii publice.

2.7. EXECUTAREA CONTRACTELOR ADMINISTRATIVE

Executarea contractelor administrative este guvernată la
rândul ei de reguli distincte faţă de executarea contractelor
private, unde se aplică principiul “contractul este legea părţilor”.
Amploarea prerogativelor autorităţii publice, justificate
prin interesul public, este contrabalansată de principiul
respectării echilibrului contractual.
În primul rând, trebuie să precizăm că doctrina consideră
inerente oricărui contract administrativ patru tipuri de
prerogative, exercitate de autoritatea publică:
a) puterea de direcţie şi control, care conferă autorităţii
publice dreptul de a urmări respectarea clauzelor contractuale şi
în special a obligaţiilor cocontractantului. În virtutea dreptului
de direcţie şi control, autoritatea publică poate adresa de
asemenea instrucţiuni şi ordine.
b) dreptul de sancţionare. Sancţiunile pot fi pecuniare,
impuse datorită întârzierii executării prestaţiilor, sau coercitive,
impuse de neexecutarea contractului – substituirea autorităţii
publice în locul cocontractantului pentru executarea contractului
pe cheltuiala acestuia din urmă, sau acordarea unui terţ a
dreptului de a executa contractul, tot pe cheltuiala
211
cocontractantului iniţial.
c) puterea de modificare unilaterală a contractului, în
temeiul interesului public (exigenţelor serviciului public)
este una din caracteristicile fundamentale ale contractului
administrativ, spre deosebire de contractele private, care nu pot
fi modificate decât prin acordul părţilor. Dreptul de modificare
unilaterală există chiar dacă el nu este prevăzut expres în
contract, dar contractul are regim de drept public.
d) rezilierea unilaterală a contractului.
Rezilierea unilaterală a contractului poate interveni numai
din iniţiativa autorităţii publice, cu titlu de sancţiune, caz în care
cocontractantul nu are drept la despăgubiri, sau în temeiul
interesului public, când autoritatea publică trebuie să-l
despăgubească pe cocontractant, deoarece acesta din urmă nu
are nici o culpă.
În contrapondere cu prerogativele exorbitante ale
autorităţii publice, în favoarea contractantului privat este
recunoscut principiul echilibrului financiar, care permite
sancţionarea pe cale judecătorească a situaţiei în care autoritatea
publică, în exercitarea prerogativei de modificare unilaterală a
contractului, impune obligaţii noi, afectând echilibrul financiar
iniţial al contractului.
Concret, restabilirea echilibrului financiar înseamnă:
a) remunerarea prestaţiilor suplimentare impuse de
autoritatea publică prin decizii individuale pe parcursul
executării contractului, sau
b) modificarea contractului atunci când executarea
acestuia este afectată de deciziile autorităţii publice emise în
domeniul căruia îi aparţine contractul (spre exemplu, în
domeniul transportului urban, decizia de a impune operatorilor
luarea unor măsuri suplimentare pentru creşterea securităţii
pasagerilor).
Este necesar, pentru a fi în prezenţa unei situaţii ce
necesită restabilirea echilibrului contractual, ca decizia să aibă
212
legătură cu contractul şi să fie emisă de autoritatea publică parte
a contractului, nu de alte autorităţi publice.
În fine, discuţiile doctrinare s-au concentrat şi asupra
aplicabilităţii teoriei impreviziunii în domeniul contractelor
administrative, care se traduce prin dreptul cocontractantului
unei persoane publice, victimă a unei situaţii imprevizibile de
natură economică, de a obţine un ajutor financiar din partea
administraţiei publice, în vederea continuării executării
contractului administrativ. În lipsa unui astfel de ajutor
financiar, contractul ar deveni imposibil de executat în condiţii
de echilibru financiar între cele două părţi.
Doctrina şi jurisprudenţa franceză admit aplicarea teoriei
impreviziunii în anumite condiţii: a) existenţa unui eveniment cu
efecte economice exterior părţilor, b) imprevizibil la încheierea
contractului, pe baza experienţei părţilor la acea dată, şi c) care
să determine bulversarea iremediabilă a executării contractului
din punct de vedere financiar sau material. Efectul aplicării
acestei teorii nu este însă exonerarea co-contractantului de
executare, ci, dimpotrivă, părţile trebuie să caute mijloace de a
adapta execuţia contractului la noile condiţii apărute, iar
indemnitatea de impreviziune (suma de bani cuvenită co-
contractantului în vederea reparării echilibrului financiar al
contractului) nu se poate acorda decât atunci când executarea
contractului nu mai este posibilă în condiţiile iniţiale, dar poate
totuşi continua. În cazul în care executarea nu mai poate
continua, se consideră că există o situaţie de forţă majoră,
susceptibilă de a justifica rezilierea contractului.

2.8. RESPONSABILITATEA CONTRACTUALĂ

Responsabilitatea derivată din neexecutarea contractelor
administrative este destul de limitată ca şi sferă de manifestare,
deoarece, pe de o parte, autoritatea publică are garanţii multiple
menite a preveni acest lucru, iar în caz de neexecutare se poate
dispensa de intervenţia judecătorului şi să sancţioneze direct
213
cocontractantul, iar pe de altă parte, cealaltă parte a contractului
poate destul de greu să demonstreze o culpă din partea
administraţiei publice, care este înzestrată cu prerogative de
putere publică şi îşi justifică acţiunile prin interesul public.
Există, totuşi, cel puţin la nivel teoretic, posibilitatea
angajării răspunderii contractuale pentru culpă a
cocontractantului, atunci când acesta nu se supune deciziilor
administraţiei, sau angajarea răspunderii autorităţii publice
pentru abuz în exercitarea prerogativelor de putere publică cu
prilejul executării contractului.
În acest ultim caz, prejudiciul trebuie să rezulte direct din
greşeala autorităţii publice contractante, nu şi a altor autorităţi
publice, şi el va fi reparat integral.

2.9. REGIMUL JURIDIC APLICABIL CONTRACTELOR

ADMINISTRATIVE

În ce priveşte regimul juridic aplicabil contractelor

administrative, acesta împrumută unele caractere din dreptul
privat, cum ar fi, condiţiile de validitate ale contractului, dar se
distinge prin două elemente esenţiale şi anume: se bazează pe
inegalitatea juridică a părţilor iar autoritatea publică, parte în
contract, nu dispune de o libertate de voinţă identică cu cea
reglementată de dreptul privat. Competenţa autorităţilor publice
sau persoanelor juridice de drept public este determinată de lege,
este circumscrisă realizării interesului general şi din acest motiv
ea este expres determinată.
Contractul administrativ urmăreşte o mai bună
funcţionare a serviciului public, subliniază un alt autor, tot în
ideea de a evidenţia distincţia dintre contractele administrative
şi cele civile şi comerciale, la baza cărora se află, principiul
egalităţii părţilor contractante, şi de aceea nu presupune un
echilibru perfect de interese, autoritatea administrativă
contractantă urmărind interesul colectivităţii.
214
 Astfel, administraţia publică îşi exprimă voinţa ca şi cum
această voinţă ar fi superioară celei a particularului, ar fi mai
“respectabilă”.
În cazul contractelor administrative, elaborarea clauzelor
contractuale nu este un proces ce rezultă din negocierea dintre
părţile contractante, deoarece una din părţi - administraţia –
stabileşte în mod unilateral conţinutul clauzelor, iar cealaltă le
poate doar accepta sau refuza în bloc.
Legat de executarea contractului administrativ, se disting
două reguli şi anume: pe de-o parte, administraţia dispune în
raport cu părţile contractante de prerogative fără echivalent în
contractele de drept privat iar pe de altă parte, inegalitatea ce
decurge din prerogativele conferite părţilor în cursul executării
contractului are o limită de ordin financiar, în sensul că părţile
contractului beneficiază de garanţii în raport cu administraţia pe
care dreptul privat le ignoră.
În doctrina actuală sunt analizate ca reprezentând
contracte administrative, contractul de achiziţii publice,
contractul privind achiziţii publice prin licitaţii electronice şi
mai ales contractul de concesiune.
Toate aceste contracte sunt supuse unor reglementări
speciale care le stabilesc regimul juridic aplicabil şi care, pentru
soluţionarea conflictelor apărute în executarea lor, trimit de
regulă, la instanţa de contencios administrativ.
Totodată, în doctrina actuală, unii autorii se referă la
contractele administrative identificându-le cu actele
administrative de gestiune, pe care le cercetează distinct de
actele administrative de autoritate, pe baza celei mai importante
delimitări din perioada interbelică, cu implicaţii profunde şi în
prezent.
Potrivit unei teze fundamentate în doctrina interbelică,
actele juridice pe care serviciile publice administrative
(organele administraţiei publice, instituţiile publice şi regiile
autonome de interes public) le încheie în exercitarea dreptului

215
lor de administrare a proprietăţii publice erau numite acte
administrative de gestiune.
În ce priveşte definirea acestora în doctrina actuală, un
autor consideră că, actul administrativ de gestiune este actul
juridic încheiat, pe de-o parte, de un serviciu public, iar pe de
altă parte, de un particular (persoană fizică sau juridică, română
sau străină) ce are ca obiect achiziţionarea de produse,
executarea de lucrări şi prestarea de servicii, precum şi
concesionarea şi închirierea unor bunuri mobile sau imobile,
aparţinând proprietăţii publice a statului, judeţului sau comunei.
Astfel, obiectul actului administrativ de gestiune poate
consta în: concesionarea de bunuri, activităţi sau servicii
publice; achiziţiile guvernamentale; executarea de lucrări de
construcţii-montaj publice; prestări servicii; închirierea de
bunuri; împrumutul public (de stat sau local).
În opinia unui alt autor, actele administrative de gestiune
sunt emise de autorităţile administraţiei publice, în calitatea lor
de persoane juridice de drept privat, în scopul administrării
domeniului public sau privat al statului, judeţului, oraşului sau
comunei.
Actele de gestiune publică, denumite şi contracte
administrative sunt supuse unui regim juridic mixt de drept
public şi de drept privat, preponderent fiind regimul de drept
public, iar actele de gestiune privată, denumite şi contracte de
drept comun sunt supuse cu preponderenţă regimului de drept
privat care se completează cu unele reguli speciale de drept
public.
Deoarece actul administrativ de gestiune se încheie
întotdeauna între două părţi, el capătă configuraţia unui contract,
care se deosebeşte însă, în mod esenţial, de contractele civile sau
comerciale, prin trăsăturile proprii care-l caracterizează.
În primul rând, iniţiativa încheierii unui asemenea act
aparţine aceluia care reprezintă, potrivit legii, statul sau unitatea

216
administrativ-teritorială, adică unei autorităţi a administraţiei
publice centrale sau locale.
În al doilea rând, obiectul actului administrativ de
gestiune îl constituie, după caz, achiziţionarea de bunuri,
executarea de lucrări, prestarea de servicii ori concesionarea sau
închirierea de bunuri, actul având o denumire, îmbrăcând o
formă şi având un regim juridic aplicabil specific, în raport de
obiectul său.
În al treilea rând, actul administrativ de gestiune se încheie
numai în formă scrisă, conform normelor procedurale prevăzute
de lege sau în condiţiile stabilite de lege, pe baza unei licitaţii
publice.
În ce priveşte executarea actului administrativ de
gestiune, cele mai multe obligaţii revin particularului, care
trebuie să execute obligaţiile asumate în condiţiile de calitate,
cantitate şi la termenul convenit.
Totodată, drepturile şi obligaţiile ce revin particularului
pot fi cedate altuia numai cu aprobarea autorităţii administraţiei
publice.
Atunci când interesul public o cere sau când particularul
nu-şi mai îndeplineşte obligaţiile din contract, autoritatea
administraţiei publice în cauză poate modifica sau rezilia
unilateral contractul, fără a mai recurge la justiţie.
În ce priveşte soluţionarea litigiilor născute din
executarea acestor contracte, în opinia unor autori, aceasta ar fi
de competenţa instanţelor de drept comun, poziţie cu care nu
putem fi de acord.
Astfel, Legea nr. 29/1990 privind contenciosul
administrativ prevedea în art. 2, printre actele care “nu puteau fi
atacate în justiţie”, la litera d: “actele de gestiune săvârşite de
stat în calitate de persoană juridică şi pentru administrarea
patrimoniului său”.
O asemenea exprimare a fost criticată în doctrină, pentru
cel puţin trei aspecte: în primul rând, pentru că noţiunea de

217
gestiune are o sferă mai largă, în al doilea rând, pentru că, acte
de gestiune încheie nu numai statul ci şi unităţile administrativ-
teritoriale şi în al treilea rând, bunurile care aparţin statului,
judeţului, oraşului sau comunei se află în proprietatea acestora,
şi nu în administrarea lor, cum se specifică de către aceiaşi
autori.
După cum doctrina a subliniat în repetate rânduri, aceste
acte puteau fi atacate la instanţele de drept comun, precizarea
iniţială privind imposibilitatea atacării în justiţie, trebuind
înlocuită cu formularea, „nu pot fi atacate la instanţa de
contencios administrativ ”.
În realitate, trebuie făcută distincţie după cum bunurile
aparţin domeniului public sau privat al statului, judeţului,
oraşului sau comunei. Astfel, în timp ce, pentru actele
administrative de gestiune care privesc bunuri ale domeniului
privat, competenţa de soluţionare a conflictelor ar trebui să
revină într-adevăr, instanţelor de drept comun, pentru actele
administrative de gestiune care privesc bunuri ale domeniului
public, competenţa de soluţionare a conflictelor ar trebui să
revină instanţelor de contencios administrativ, pentru simplul
motiv că este vorba despre contracte administrative.
Este de altfel, şi soluţia promovată de actuala lege a
contenciosului administrativ 554/2004, care pe de-o parte,
definind actul administrativ are în vedere sensul larg al acestei
noţiuni, care include şi contractele administrative, iar pe de altă
parte, admite în continuare ca şi vechea reglementare, ca
excepţie de la controlul în contencios administrativ, actele
administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se
prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.
Din această perspectivă sunt asimilate actelor
administrative şi contractele încheiate de autorităţile publice
care au ca obiect: punerea în valoare a bunurilor proprietate
publică; executarea lucrărilor de interes public; prestarea
serviciilor publice şi achiziţiile publice. În ce priveşte
218
contractele încheiate de autorităţile administraţiei publice, care
se supun regulilor dreptului comun, în situaţii conflictuale,
acestea urmează să fie cenzurate în instanţele de drept comun,
intrând în categoria actelor exceptate de la controlul instanţelor
de contencios administrativ datorită existenţei posibilităţii
controlului judecătoresc în baza normelor dreptului privat.

3. OPERAŢIILE ADMINISTRATIVE ŞI ALTE OPERAŢII

MATERIALE

3.1. NOŢIUNEA DE OPERAŢIE ADMINISTRATIVĂ

În afara actelor juridice, organele administraţiei publice
înfăptuiesc şi o serie de operaţii administrative, cum ar fi:
ştampilarea, avizarea actelor administrative, înregistrarea lor,
datarea etc.
Analizând activitatea organelor administraţiei de stat, se
poate constata că cea mai mare parte din activitatea acestora este
alcătuită din operaţii administrative, precum şi din operaţii
materiale, ca de pildă, diferitele activităţi de asistenţă medico-
sanitară, de instruire a elevilor, prestările de servicii etc.
- Operaţiile administrative prezintă o deosebită
însemnătate, deoarece cu ajutorul lor are loc emiterea,
executarea şi controlul executării actelor administrative, precum
şi al altor acte juridice.
- Operaţiile administrative fac parte din sfera mai largă a
operaţiilor de tehnică administrativă, care sunt utilizate şi de alte
organe ale statului, organizaţii nestatale şi chiar de persoane
fizice.
- Operaţiile administrative se deosebesc de acestea întrucât
sunt realizate numai de organele administraţiei de stat, dar se
aseamănă cu ele prin conţinutul lor material (de exemplu,
aplicarea unei ştampile).
- Unele operaţii administrative sunt înfăptuite în realizarea
219
puterii de stat, ca de exemplu, sigilarea unui bun, în timp ce
altele nu implică aceasta, cum sunt, de pildă, dactilografierea sau
îndosarierea de acte.
Anumite operaţii administrative sunt simple activităţi
materiale ca, de pildă, datarea unui act, în timp ce altele
reprezintă şi o manifestare de voinţă, cum sunt, de exemplu,
diferitele avize care se acordă pentru emiterea actelor
administrative, în care se exprimă voinţa persoanelor care au
acordat acele avize. 43
Numărul mai mare al operaţiilor administrative în
comparaţie cu cel al actelor administrative se explică prin aceea
că pentru elaborarea şi executarea unui singur act administrativ
sunt necesare numeroase şi variate operaţii administrative. Fără
operaţiile administrative nu este posibilă nici elaborarea şi nici
executarea, nu numai a actelor administrative, dar şi a actelor
celorlalte organe ale statului, atunci când executarea lor este
înfăptuită de organele administraţiei publice. 44

3.2. DIFERITE OPERAŢII ADMINISTRATIVE

Operaţiile administrative pot interveni în diferite faze ale
procesului de elaborare şi executare a actelor administrative, şi
anume în faza de pregătire, în faza de emitere, în faza de
executare a actelor administrative, precum şi în ceea ce priveşte
controlul executării.
Astfel, în faza de pregătire, intervin o serie de operaţii
administrative privind evidenţa datelor şi documentarea ca, e
exemplu, statistici, rapoarte, referate, studii, expertize etc.
Tot în această fază intervin şi procesele-verbale de
constatare a existenţei unor fapte, pe baza cărora se va emite un

43
Al. Negoiţă, Drept administrativ şi elemente de ştiinţa administraţiei,
Bucureşti, 1987, T.U.B, p. 269
44
R. Ionescu, Drept administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei,
E.D.P. Bucureşti, 1977, p. 384
220
act administrativ.
În faza de emitere a actelor, ca exemple de operaţii
administrative se pot da întocmirea proiectelor de acte juridice,
avizarea proiectului înainte de adoptarea acestuia, operaţii cu
ocazia votării actului, printre care convocarea organului
colegial, stabilirea ordinii de zi, întocmirea proceselor-verbale
de şedinţă etc., operaţii necesare formei actului ca, de pildă,
ştampilarea, datarea, înregistrarea, uneori traducerea într-o altă
limbă etc.
În faza de executare intervine, de asemenea, o varietate de
operaţii administrative, precum operaţii de comunicare a actelor
administrative prin publicare în presă, afişare, comunicare la
radio şi televiziune, înmânarea de înştiinţări individuale etc.
Tot în faza de executare, în caz de neexecutare de bună
voie a actelor administrative, pot fi aplicate o serie de măsuri
administrative coercitive, având scopul de a se obţine executarea
actelor administrative. Astfel de operaţii sunt, de exemplu,
tratamentul medical forţat, ţinerea în carantină, reţinerea unor
persoane pentru cercetări penale, confiscarea de bunuri,
sechestrarea acestora, popriri, blocarea conturilor etc.
Spre a se verifica modul cum au fost executate actele
administrative, poate fi utilizată o gamă variată de operaţii
administrative de control.
Aceste operaţii sunt îndeplinite de către organele
administraţiei de stat ierarhic superioare celor controlate,
precum şi de către persoane sau compartimente din interiorul
unui organ. Totodată, controlul se exercită şi între organe
diferite, fără a exista însă relaţii de subordonare a acestora unele
faţă de altele (de pildă, controlul sanitar, financiar, comercial
etc.).
Ca operaţii administrative de control, pot fi menţionate:
percheziţii corporale şi domiciliare, descinderi la faţa locului,
verificări de acte, inventare, expertize etc.
De multe ori, operaţiile de control sunt urmate de emiterea

221
unor acte administrative, aşa încât aceste operaţii pot fi incluse,
într-un astfel de caz, şi în grupa operaţiilor de pregătire şi de
elaborare a actelor administrative.
Din cele prezentate mai înainte, se poate observa că şi
operaţiile administrative produc anumite efecte juridice, anume
efectele prevăzute de normele juridice care le reglementează.
Astfel, organul care a solicitat un aviz conform este obligat să
emită actul administrativ cu respectarea strictă a acestuia. Sau,
prin aplicarea de sigilii pe un obiect, acesta devine indisponibil
etc.
Atât operaţiile administrative, cât şi alte fapte materiale
dau naştere, faţă de cel care le săvârşeşte, unei situaţii de
răspundere juridică. În cazul când, prin săvârşirea acestor
operaţii, persoanele respective au încălcat dispoziţiile legale, ele
răspund penal, administrativ, disciplinar sau civil, în funcţie de
gravitatea încălcării şi de efectele produse prin această încălcare.
Chiar şi pentru erorile din culpă, persoanele respective răspund,
ca de pildă, în cazul unui tratament medical necorespunzător.
Ţinând seama de sarcina generală a organelor
administraţiei publice de a executa legea, operaţiile
administrative şi operaţiile (faptele) materiale prezintă o
însemnătate de prim ordin în ceea ce priveşte însăşi înfăptuirea
administraţiei de stat, desfăşurarea în cele mai bune condiţii a
relaţiilor sociale.
Aşa cum am arătat mai înainte, organele administraţiei
publice înfăptuiesc, pe lângă operaţii administrative, şi alte
operaţii materiale.
De remarcat că şi operaţiile administrative nu sunt altceva
decât tot operaţii materiale, dar de un anumit gen.
Operaţiile administrative sunt legate, în general, de
emiterea, executarea şi controlul executării unui act
administrativ sau a altui act juridic concret, determinat, în timp
ce operaţiile materiale propriu-zise sunt înfăptuite în exercitarea
unor atribuţii ale organelor administraţiei de stat, fără a avea o
222
legătură directă cu un anumit act administrativ sau un alt act
juridic, emis de organe ale administraţiei publice sau de alte
organe de stat.
De exemplu, semnarea şi ştampilarea unui certificat
medical sunt operaţii administrative privind emiterea acelui
certificat, în timp ce consultaţiile medicale sunt operaţii
materiale pentru realizarea atribuţiilor ce revin cadrelor
medicale.45
De asemenea, operaţiile legate de eliberarea unei diplome
de absolvire a unei instituţii de învăţământ sunt operaţii
administrative, în timp ce ţinerea unei prelegeri, efectuarea unor
lucrări de laborator, desfăşurarea unui seminar etc. sunt operaţii
materiale privind exercitarea funcţiei de cadru didactic.
Evident, în unele cazuri, distincţia poate fi destul de greu
de făcut, de aceea problema trebuie rezolvată de la caz la caz, în
mod diferenţiat.46

45
A. Iorgovan, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, T.U.B,
Bucureşti, 1986, p. 13 şi urm
46
Dumitru Brezoianu, Drept administrativ, Bucureşti, 1987, pag. 163
223
 TEMA VIII
CARACTERISTICILE GENERALE ALE
CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV

1. REGLEMENTAREA ŞI PERSPECTIVELE
CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV ROMÂN

1.1. NOŢIUNEA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV

Cuvântul contencios vine de la adjectivul latin
contenciosus care înseamnă contestat, litigios şi care provine la
rândul său din verbul latin contendre ce înseamnă a lupta. Astfel
termenul contencios exprimă conflictul de interese,
contradictorialitatea intereselor. Prin contencios administrativ
înţelegem în sensul general totalitatea litigiilor juridice în care
se află administraţia publică cu cei administraţi, indiferent de
natura juridică a acestora de drept comun sau de drept public.
În sens restrâns contenciosul administrativ desemnează
ansamblul litigiilor juridice în care organele administraţiei
publice folosesc regimul juridic administrativ. Astfel codul de
procedură civilă atunci când reglementează competenţa
materială a instanţelor judecătoreşti arătată în art. 2 şi 3 că
tribunalele şi curţile de apel le revine competenţa de a rezolva
„procesele şi cererile în materie de contencios administrativ”.
Prin aceasta materia de contencios administrativ se
înţelege natura juridică a litigiilor deduse, adică sunt litigii
juridice care rezultă din încălcarea regulilor şi principiilor
regimului juridic administrativ.
Instanţele judecătoreşti cărora li se conferă competenţa
judecării acestor litigii juridice sunt denumite instanţe de
contencios administrativ.
Astfel noţiunea contenciosului administrativ are un sens
224
material şi unul organic. În sens material înţelegem litigiile
juridice ce trebuie rezolvate şi în sens organic instanţele
judecătoreşti cărora le revin competenţa rezolvării acestor litigii.
În acest sens a fost concepută legea contenciosului
administrativ, Legea 554/2004. Mai restrictiv noţiunea
contenciosului administrativ se referă numai la instanţele de
contencios prevăzute de lege. 47
Aşa este cazul prevederilor art. 123 (4) din Constituţia
din 2003 şi ale art. 134 din Legea 215/2001, care reglementează
procedura exercitării controlului prefectului asupra legalităţii
actelor administrative ale autorităţilor administraţiei publice
locale, pe care prefectul le poate ataca “în faţa instanţelor de
contencios administrativ”. Noţiunea contenciosului
administrativ în acest caz are un sens sui generis, cu totul altul
decât cel pe care l-am menţionat mai înainte, adică cel care
priveşte litigiile juridice dintre administraţie şi cei administraţi.
Astfel ea se referă numai la atribuirea instanţelor de contencios
administrativ a competenţei de a rezolva litigiile dintre prefect
şi autorităţile administraţiei publice locale, ambele autorităţi
făcând parte din sistemul administraţiei publice.
Tot într-un sens restrictiv apare noţiunea contenciosului
administrativ şi atunci când se referă la procedura folosită pentru
rezolvarea litigiilor dintre administraţie şi cei administraţi.
Astfel, potrivit legii 554/2004 este necesară o anumită
procedură prealabilă la autoritatea administrativă care a emis
actul administrativ contestat sau autoritatea ierarhic superioară
emitentului actului administrativ. Această procedură nu este
necesară în cazul exercitării controlului prefectului asupra
autorităţilor administraţiei publice locale.
Din diversitatea accepţiunilor noţiunii de contencios

47
Jean Vermeulen, Contenciosul administrativ, Curs de
licenţă, editat de Societate studenților în Drept, Universitatea din
București, 1941, p. 72
225
administrativ reţinem mai întâi sensul material al noţiunii care
ne arată natura juridică a litigiilor care apar în activitatea de
organizare a executării legii atunci când subiectele active
folosesc competenţele lor în acest domeniu aplicând regimul
juridic administrativ. De asemenea, reţinem sensul organic al
noţiunii contenciosului administrativ preocupându-ne de natura
organelor de jurisdicţie cărora le revine competenţa rezolvării
litigiilor juridice la care ne-am referit.
În această privinţă există două principale modalităţi de
soluţionare a litigiilor juridice care se ivesc în activitatea de
organizare a executării legii.
O primă modalitate este aceia a construcţiei unui sistem
de tribunale administrative care alcătuiesc justiţia administrativă
şi care funcţionează paralel cu tribunalele care alcătuiesc justiţia
judiciară.
O a doua modalitate de soluţionare a litigiilor care se
ivesc în activitatea de organizare a executării legii este aceea a
atribuirii rezolvării acestor litigii instanţelor judecătoreşti care
alcătuiesc sistemul justiţiei judiciare. La cele două principale
modalităţi se adaugă soluţii intermediare cum sunt acelea de
atribuire de competenţă specială în materia administraţiei unor
secţii care funcţionează în cadrul instanţelor care se integrează
în cadrul sistemului judiciar sau pur şi simplu instanţelor
ordinare.
O astfel de soluţie este folosită şi în sistemul nostru
judiciar. În ceea ce priveşte modalităţile de exercitare a
controlului judiciar asupra activităţii de organizare a executării
legii constatăm că pe lângă controlul exercitat pe calea acţiunii
directe prin instanţele judecătoreşti speciale sau specializate sau
prin cele ordinare, mai există şi calea controlului judecătoresc pe
calea excepţiei de ilegalitate care reprezintă o modalitate de
control deosebit de importantă, de asigurare a funcţionării
principiului legalităţii administraţiei publice în statul de drept.
Această modalitate de control judiciar asupra
226
administraţiei publice a avut un rol deosebit în formarea
contenciosului administrativ în ţara noastră şi în apărarea contra
abuzului administrativ şi a celui represiv penal în condiţiile
lipsei de consideraţie faţă de principiul legalităţii.
Cercetarea istoriei contenciosului administrativ în ţara
noastră ne arată dificultăţile care au apărut în opera de edificare
a controlului judecătoresc asupra activităţii de organizare a
executării legii. Totodată însă acest istoric este de mare folos
pentru înţelegerea rolului pe care îl are contenciosul
administrativ în statul de drept şi a modalităţilor juridice optime
de organizare a acestuia pentru a atinge performanţele necesare
asigurării legalităţii în domeniul executării legii.

1.2. CATEGORIILE DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV

Intitulând astfel acest paragraf, avem în vedere că, în
cadrul lui, să ne ocupăm de cele două categorii de contencios
administrativ, determinate de competenţa instanţelor
judecătoreşti de contencios administrativ, adică după cum,
instanţa de contencios administrativ este competentă, potrivit
legii, să anuleze ori să modifice un act administrativ de autoritate
adoptat sau emis de un serviciu public administrativ, să oblige
autoritatea administrativă să rezolve o cerere referitoare la un
drept recunoscut de lege şi să oblige serviciul public
administrativ, la repararea pagubelor cauzate, fie prin adoptarea
sau emiterea unui act administrativ de autoritate, fie prin refuzul
de a rezolva o cerere la un drept recunoscut de lege.
Din acest punct de vedere, deosebim două categorii de
contencios administrativ şi anume: a) contencios administrativ
de anulare şi b) contencios administrativ de plină jurisdicţie.
Contenciosul administrativ de anulare este acela în care
instanţa de contencios administrativ este competentă să anuleze
sau să modifice un act administrativ de autoritate adoptat sau
emis cu nerespectarea legii sau să oblige serviciul public

227
administrativ să rezolve o cerere referitoare la un drept
recunoscut de lege.
În cadrul acestui administrativ, instanţa de contencios nu
este competentă să rezolve şi problema reparării daunelor.
Această problemă se rezolvă, în cadrul unui litigiu separat, de
către instanţele judecătoreşti de drept comun.
Această categorie de contencios administrativ a fost
reglementată, în ţara noastră, prin Legea nr. 167, pentru
înfiinţarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864, care în art.
33 prevedea că, „în materie contencioasă, când se atinge
interesul unui particular sau persoane juridice, hotărârea
Consiliului de Stat nu închide drumul jurisdicţiunii tribunalelor
ordinare, decât în cazurile care anume se vor determina de lege,
sau cazul când părţile vor da înscrisă mulţumire de hotărârea
Consiliului”. Tot un contencios de anulare a fost şi cel instituit
prin Legea pentru reorganizarea Înaltei Curţi de Casaţie si
Justiţie din 1 iulie 1905.
Contenciosul administrativ de plină jurisdicţie este acela
în care instanţa de contencios administrativ este competentă,
potrivit legii, să anuleze ori să modifice actul administrativ de
autoritate atacat, să oblige serviciul public administrativ să
rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege şi să
acorde daunele cauzate, de serviciul public administrativ,
particularului (persoană fizică sau juridică), prin actul
administrativ de autoritate adoptat sau emis ori prin refuzul de a
rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.
Cererea pentru despăgubiri se poate formula fie în cadrul acţiunii
iniţiale, fie separat, după cum, la data judecării acţiunii îi era sau
nu cunoscută paguba şi întinderea ei.
Faţă de acestea, considerăm că vom fi în prezenţa unui
contencios de plină jurisdicţie în cazurile în care, instanţa de
contencios administrativ este competentă să :
a. anuleze actul administrativ de autoritate prin care un
reclamant a fost vătămat într-un drept al său recunoscut de lege;
228
 b. modifice un act administrativ de autoritate care, prin
prevederile a căror modificare se cere, reclamantul a fost
vătămat într-un drept al său recunoscut de lege;
c. oblige serviciul public administrativ să rezolve
cererea unui reclamant referitoare la un drept al său recunoscut
de lege;
d. oblige serviciul public administrativ la repararea
pagubei ce i-a fost cauzată reclamantului prin actul administrativ
de autoritate adoptat sau emis ori prin refuzul de a rezolva o
cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.
Am desprins conţinutul contenciosului administrativ de
plină jurisdicţie din prevederile Legii contenciosului
administrativ nr. 554/2004 potrivit căreia, instanţa, soluţionând
acţiunea, poate, după caz să anuleze, în tot sau în parte - când îl
anulează în parte înseamnă că îl modifică - , actul administrativ,
să oblige autoritatea administrativă să emită un act administrativ
ori să elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris. În
cazul admiterii cererii instanţa va hotărî şi asupra daunelor
materiale şi morale cerute.

2. CARACTERUL CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV

2.1 CARACTERUL CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV

REGLEMENTAT DE LEGEA NR. 554/2004
Din prevederile Legii contenciosului administrativ,
instanţa, soluţionând acţiunea – în contencios administrativ - ,
poate, după caz, să anuleze în tot sau în parte, actul
administrativ, să oblige autoritatea administrativă să emită un
act administrativ ori să elibereze un certificat, o adeverinţă sau
orice alt înscris, iar în cazul admiterii acţiunii, va hotărî şi asupra
daunelor materiale şi morale cauzate rezultă că, prin Legea nr.
554/2004.

229
 S-a instituit, în ţara noastră, un contencios de plină
jurisdicţie. În temeiul acestei caracteristici, a contenciosului
administrativ român, instanţele judecătoreşti de contencios
administrativ, secţiile de contencios administrativ ale
tribunalelor judeţene şi al municipiului Bucureşti, precum şi ale
curţilor de apel, soluţionând acţiunea de contencios vor putea, în
cazul în care o găsesc întemeiată, să anuleze, în tot sau în parte,
actul administrativ de autoritate emis cu nerespectarea legii, să
oblige autoritatea administrativă să emită actul, la care
reclamantul avea dreptul, iar atunci când, prin actul emis, ori
prin refuzul administraţiei de a emite, i s-au cauzat prejudicii
reclamantului să oblige autoritatea administrativă la acoperirea
daunelor materiale şi morale cauzate acestuia.48
În temeiul acestei legi, pot fi atacate, în faţa instanţelor
de contencios administrativ, numai cazurile în care actele
administrative de autoritate au fost adoptate sau emise ori
refuzul autorităţilor administrative de a rezolva o cerere
referitoare la un drept recunoscut de lege au intervenit după
trecerea unui termen de 30 de zile de la data publicării – 2
decembrie - în Monitorul Oficial a Legii contenciosului
administrativ nr. 554/2004. De altfel, în acest sens, sunt şi
prevederile din aceeaşi lege, potrivit cărora, prezenta lege nu se
aplică actelor administrative emise anterior intrării sale în
vigoare.49
• Instanţele de contencios administrativ sunt
competente a se pronunţa numai asupra legalităţii actelor a căror
anulare se cere. O acţiune având ca obiect oportunitatea unui act
emis de o autoritate publică va fi respinsă ca inadmisibilă;

48
Valentin Prisăcaru, Contenciosul administrativ român,
Editura CH Beck, București, 1998, pag. 160
49
Anton Trăilescu, Drept administrativ, Ediţia a III- a
actualizată, Editura CH Beck, București, 2008, pag. 64
230
 • Obiectul acţiunii în anulare îl pot constitui numai
actele administrative de autoritate, cu excluderea celor de
gestiune a căror legalitate este verificată de instanţele de drept
comun;
• Caracterul contradictoriu al soluţionării litigiului, din
independenţa instanţei în adoptarea soluţiei, care odată
consemnată în hotărâre, se bucură de autoritate de lucru judecat;
• Instanţele de contencios administrativ sunt instanţe de
drept comun în soluţionarea litigiilor de contencios
administrativ; ceea ce înseamnă că ori de câte ori legea nu
dispune, competente să judece acţiunile în contencios sunt
tribunalele;
• Contenciosul administrativ român are un caracter
mixt, legea reglementând atât contenciosul subiectiv cât şi
contenciosul obiectiv.

2.2 SCURT ISTORIC AL CONTENCIOSULUI

ADMINISTRATIV ÎN ROMÂNIA
În ţara noastră, contenciosul administrativ are o evoluţie
deosebit de interesantă.
Apare sub influenţa sistemului francez, prin înfiinţarea în
1864, a Consiliului de Stat în cadrul puterii executive, care are
şi atribuţii de soluţionare a litigiilor juridice dintre organele
administraţiei publice şi cei administraţi, cu privire la actele
administrative emise de aceste organe.
În 1866, acest consiliu este desfiinţat, iar atribuţiile de
contencios administrativ trec, treptat, în competenţa instanţelor
judecătoreşti, mai întâi sub forma unui control indirect, pe calea
excepţiei de ilegalitate a actelor administrative pe care
justiţiabilii o puteau ridica în faţa instanţelor de judecată, în
procesele pe care le soluţionau aceştia.
Apoi, contenciosul administrativ se extinde prin
conferirea, prin legile succesive de organizare a Înaltei Curţi de
231
Casaţii şi Justiţie din 1905, 1910 şi 1912, unor atribuţii de
exercitare a controlului judecătoresc pe calea acţiunii directe
împotriva actelor administrative ilegale.
Procesul de extindere şi consolidare a contenciosului
administrativ este justificat de probitatea profesională şi
imparţialitatea magistraţilor care alcătuiau în general, instanţele
judecătoreşti şi mai ales, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. Era
aşa de bine stabilită această reputaţie a magistraturii române
încât devenise un ideal realizarea unei astfel de reputaţii şi
pentru administraţia publică. Aşa se explică dorinţa manifestă a
lui Vasile Lascăr de a face din administraţia publică o a doua
magistratură a ţării. Dezideratul n-a reuşit şi aceasta explică
opţiunea pentru controlul instanţelor judecătoreşti asupra
legalităţii activităţii de organizare a activităţii administraţiei
publice.
Ideea capătă însă valoarea unui principiu constituţional
în Constituţia din 1923 care prevedea în articolul 107 dispoziţia
după care “contenciosul administrativ este în căderea puterii
judecătoreşti, potrivit legii speciale”. De remarcat este
precizarea pe care o făcea în continuare Constituţia din 1923 şi
anume că toate actele administrative puteau face obiectul
acţiunii în contencios administrativ, fiind exceptate de la
controlul judecătoresc numai actele de guvernământ şi actele de
comandament militar.
Prin urmare, la acest principiu constituţional s-a ajuns
după o jumătate de veac de construcţie lentă a contenciosului
administrativ în România, principiu conform căruia
contenciosul administrativ în aproape totalitatea sa este atribuit
puterii judecătoreşti, excepţiile restrânse la extrem fiind stabilite
prin Constituţie, legii organice a contenciosului administrativ
rămânându-i să stabilească modalităţile cu caracter procedural
de judecare a litigiilor care formau contenciosul administrativ.
Legea contenciosului administrativ din 1925 a dat
competenţa soluţionării litigiilor de contencios administrativ
232
curţilor de apel în fond şi curţilor de casaţie în recurs. La
procesele respective nu s-a prevăzut procedura apelului astfel
conceput logic, solid, compact şi unitar, în cadrul constituţional
şi legal, contenciosul administrativ a dat posibilitatea formării
unei jurisprudenţe bogate care a contribuit la dezvoltarea
dreptului administrativ în ţara noastră şi a constituit un mijloc
important de apărarea a drepturilor fizice şi juridice şi mai ales
la ocrotirea funcţionarilor publici.
Acest contencios administrativ a venit până în 1948 când
a fost înlăturat considerându-se incompatibil cu orânduirea de
stat socialistă.
După această dată instanţele judecătoreşti aveau
competenţa să judece legalitatea actelor administrative numai în
cazul în care legea prevedea expres acest lucru şi au fost destul
de puţine cazurile în care puteau să o facă.
În Constituţia adaptată în 1965 s-a introdus principiul
controlului legalităţii actelor administrative în condiţiile stabilite
de lege şi cu excepţiile prevăzute de lege. În aceste condiţii a fost
emisă legea 1/1967 cu privire la judecarea de către tribunale a
cererilor celor vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative
ilegale. Introducerea principiului constituţional al verificării de
către instanţele judecătoreşti a legalităţii actelor administrative a
marcat o schimbare importantă în posibilitatea contestării în
justiţie a actelor administrative ilegale. Cu toate acestea,
numeroasele excepţii pe care le prevedea legea 1/1967 precum
şi restrângerea controlului judecătoresc prin extinderea până la
abuz a exercitării controlului prin jurisdicţiile administrative au
făcut să fie mereu îngustată sfera actelor administrative
susceptibile de a fi atacate în justiţie.

2.3 CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV DUPĂ 1989

În 1990 este emisă legea 29 cu privire la contenciosul
administrativ, lege care este întregită, conform prevederilor pe

233
care le cuprinde, cu dispoziţiile altor legi referitoare la controlul
judecătoresc asupra legalităţii actelor administrative. Legea
contenciosului administrativ din 1990 este elaborată înainte de
adoptarea Constituţiei din 1991 şi marchează un însemnat pas pe
calea construcţiei acestei importante instituţii a statului de drept,
folosindu-se în parte vechea lege a contenciosului administrativ
din 1925, legea 29/1990, ca şi legea 1/1967 menţionează multe
acte administrative cărora nu li se aplică respectiva lege şi sunt
supuse altor reglementări juridice sau pur şi simplu sunt
exceptate de la controlul judecătoresc. Din acest punct de
vedere, legea 29/1990 nu dă o reglementare satisfăcătoare
constituirii unui contencios administrativ unitar şi compact aşa
cum a existat acesta înainte de 1948 în baza dispoziţiilor
Constituţiei din 1923 şi a legii organice din 1925.
În Constituţia din 2003 se prevede la articolul 52 punctul
1 că persoana vătămată de o autoritate publică printr-un act
administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei
cereri are dreptul să obţină dreptul pretins, anularea actului
administrativ şi repararea pagubei. În paragraful 2 al aceluiaşi
articol se arată că limitele şi condiţiile exercitării acestui drept
se stabilesc prin lege organică. La articolul 73 la litera k se
menţionează contenciosul administrativ ca obiect pentru legile
organice.
Acestea sunt prevederile constituţiei din 2003 cu privire
la contenciosul administrativ ceea ce ni se pare insuficient pentru
construcţia instituţiei contenciosului administrativ în statul de
drept spre care năzuim. Este în primul rând necesar ca prin
constituţie să se stabilească atribuirea contenciosului
administrativ puterii judecătoreşti aşa cum o făcea Constituţia
din 1923 şi apoi să arate că toate actele administrative sunt
supuse că toate actele administrative sunt supuse controlului
judecătoresc menţionându-se eventualele excepţii în mod expres
şi prevăzându-se prerogativele instanţelor judecătoreşti în
materia contenciosului administrativ, rămânând ca prin lege să
234
se stabilească procedura de judecată.
Reglementarea constituţională actuală este insuficientă şi
pentru că limitează contenciosul administrativ numai la actele
care provin de la autorităţile publice. Ori actele administrative
pot proveni de la subiecte de drept care nu au calitatea de
autoritate publică, dar sunt de la autorităţi administrative şi în
acest caz legalitatea acestor acte nu poate face obiectul
contenciosului administrativ.
Constituţia în vigoare lasă pe seama legiuitorului ordinar
să stabilească “condiţiile şi limitele” exercitării dreptului
persoanei vătămate de a se plânge contra unui act administrativ.
Astfel se deschid porţile pentru legiuitorul ordinar să confere
atribuţii de contencios administrativ şi altor autorităţi decât cele
judecătoreşti şi să considere orice acte administrative ca fiind
exceptate de la controlul judecătoresc.
Din acest punct de vedere reglementarea constituţională
în vigoare este mai apropiată de Constituţia din 1965 decât cea
din 1923 care într-un singur articol 107 stabilea competenţa
puterii judecătoreşti în exclusivitate în contenciosul
administrativ, atribuţiile ce reveneau instanţelor judecătoreşti în
materie şi exceptarea de la acest control judecătoresc numai a
actelor de guvernământ şi a celor de comandament militar.
De aceea considerăm că această insuficientă
reglementare constituţională trebuie remediată printr-o
completare în cadrul constituţiei cu prevederi care să dea
conturul unui veritabil contencios administrativ.
La dispoziţiile constituţionale menţionate trebuie să ne
referim şi la o anumită inadvertenţă care se iveşte în domeniul
contenciosului administrativ. Astfel Constituţia din 2003 în
articolul 52 punctul 1 şi legea 29/1990 concepe contenciosul
administrativ ca o instituţie menită să înlăture vătămarea
drepturilor pe care le au persoanele vătămare produsă prin acte
administrative. Ori prin dispoziţiile cuprinse în articolul 123
punctul 5 din Constituţie şi în cele stabilite în articolul 135

235
aliniat 1 din legea 215/2001 prefectul are acţiune în contencios
administrativ contra actelor administrative emise de către
autorităţile locale.
Prezenţa unor astfel de litigii în cadrul contenciosului
administrativ creează o discordanţă cu raţiunea de a fi a acestei
instituţii de protecţie a abuzului administrativ îndreptat
împotriva persoanei. Lipsa de preciziune a naturii contenciosului
administrativ se poate observa şi în dispoziţiile cuprinse în codul
de procedură civilă aşa cum a fost modificat prin legea 59/1993
în articolul 2 alin. C şi articolul 3 alin. 1 şi 4 este distribuită
competenţa în materie de contencios administrativ în prima
instanţă tribunalelor şi curţilor de apel şi în recurs curţilor de apel
şi Curţii Supreme de Justiţie.
În art. 1 alin. 2 se atribuie judecătorilor competenţa de a
judeca “plângerile împotriva hotărârilor autorităţilor
administraţiei publice ca activitate jurisdicţională şi ale altor
organe cu astfel de activitate în cazurile prevăzute de lege”,
adică plângerile care se referă la acte administrative de
jurisdicţie şi care generează tot litigii care se include în sfera
contenciosului administrativ nu sunt considerate de legea
procedurală ca aparţinând contenciosului administrativ, ceea ce
se pare a fi o inadvertenţă a legii care trebuie corectată în cadrul
constituţional şi legal referitor la contenciosul administrativ.
Cu toate imperfecţiunile şi inadvertenţele pe care le-am
arătat subliniem că legea 29/90 cu privire la contenciosul
administrativ prezintă importanţă pentru construcţia
contenciosului administrativ în ţara noastră după 1989.
Este cazul să subliniem deosebirea calitativă dintre
Legea contenciosului administrativ din 1990 faţă de Legea nr. 1
din 1967, care reglementa soluţionarea litigiilor dintre
administraţia de stat şi cei administraţi într-o cu totul altă
concepţie caracterizată prin restrângerea posibilităţilor de
contestare în justiţie a actelor administrative.
Deşi Legea 29 din 8 noiembrie 1990 cuprinde încă multe
236
exceptări de la controlul judecătoresc al actelor administrative,
aria actelor administrative care fac obiectul contenciosului
administrativ a crescut considerabil, mai ales prin folosirea unui
concept nou cu privire la actul administrativ şi prin includerea în
contenciosul administrativ a actelor de jurisdicţie, care în Legea
1/1967 erau excluse de la controlul judecătoresc de principiu.
În acest fel s-a făcut un mare pas înainte spre realizarea
deplină a contenciosului administrativ prin puterea
judecătorească, ceea ce constituie o importantă condiţie a
existenţei statului de drept.
Pentru a completa caracterizarea generală a noţiunii
contenciosului administrativ, trebuie subliniate trăsăturile
specifice ale contenciosului instituit prin Legea 29 din 1990,
trăsături care îl particularizează în cadrul diferitelor sisteme de
contencios administrativ existent în lume.
Astfel, în lege sunt îmbinate contenciosul de anulare cu
contenciosul de plină jurisdicţie, ceea ce duce la aplicarea
raţională a principiului separaţiei puterilor în stat. Acest
principiu nu este considerat ca o modalitate de izolare între
puterile statului, ci ca una de interdependenţă şi control reciproc.
Exercitând controlul judecătoresc în acţiunile de
contencios administrativ, instanţele judecătoreşti beneficiază de
o competenţă care le dă posibilitatea să înlăture eventualele
greşeli sau abuzuri ale autorităţilor administrative care pun în
executare legea.
Acţiunea în contencios administrativ prevăzută de Legea
29 din 1990 are şi caracterul unei acţiuni de plină jurisdicţie,
autoritatea administrativă putând fi chemată în judecată ca orice
particular. Instanţa de judecată are competenţa să hotărască o
restituţio in integrum a celui vătămat în drepturile sale prin actul
administrativ, inclusiv prin desdăunarea acestuia pentru
pagubele suferite din punct de vedere moral şi material. 50

50
Alexandru Negoiţă, Drept administrativ, Editura Sylvi,
237
 Acţiunea poate avea şi caracterul unui contencios
obiectiv de anulare, atunci când este îndreptată contra actului
administrativ şi când reclamantul urmăreşte numai anularea
acestuia pentru motive de ilegalitate.
Aceste trăsături specifice contenciosului administrativ
instituit prin Legea 29 din 8 nov. 1990 au importanţă pentru
aplicarea hotărârilor pronunţate de instanţele judecătoreşti în
materie.
În noua lege a contenciosului administrativ nr. 554 din 2
decembrie 2004 au fost aduse modificări cu privire la:
• Pot intenta acţiunea în contencios administrativ nu
numai persoana fizica sau juridica vătămata într-un drept sau
interes legitim, ci şi Avocatul Poporului, în baza unei sesizări a
unei persoane fizice, precum şi Ministerul Public.
• De asemenea, prefectul poate ataca în faţa instanţei
de contencios administrativ, actele emise de autorităţile
administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale, actele
atacate fiind suspendate de drept până la soluţionarea acţiunilor.
• Altă noutate introdusă de lege este procedura de
soluţionare a excepţiei de nelegalitate. Astfel, legalitatea unui
act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul
unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea parţii
interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul
administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, va sesiza
prin încheiere motivata instanţa de contencios administrativ
competenta, suspendând cauza.
• Se restrânge sfera finelor de neprimire, la trei
categorii:
- actele administrative ale autorităţilor publice care
privesc raporturile acestora cu Parlamentul;
- actele de comandament cu caracter militar;
- actele administrative pentru modificarea sau

Bucureşti, 1996, pag. 220

238
desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă
procedura judiciară;
- în ceea ce priveşte actele administrative emise pentru
aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei
de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori
cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru
înlăturarea consecinţelor calamitaţilor naturale, epidemiilor si
epizootiilor, acestea pot fi atacate numai pentru exces de putere.
• Se menţine, cu modificări faţă de reglementarea
anterioara, procedura prealabilă (recursul graţios).
• Pentru curmarea controverselor doctrinare,
legiuitorul a simţit nevoia să califice expres termenele stipulate
în cuprinsul articolelor. Remarcăm doua categorii: termene de
prescripţie şi termene de decădere.
• Competenţa materială de soluţionare în prima
instanţă a litigiilor se împarte între tribunalele administrativ-
fiscale şi secţiile de contencios administrativ ale curţilor de apel.
• Termenul pentru introducerea acţiunii a fost mărit la
6 luni, începând să curgă de la momente diferite în funcţie de
situaţiile care se pot ivi în practică.
• O altă noutate o constituie reglementarea procedurii
de executare a hotărârilor judecătoreşti definitive şi irevocabile,
prin care s-au admis acţiunile formulate potrivit dispoziţiilor
prezentei legi.
• În sfârşit, menţionăm o dispoziţie tranzitorie:
cauzele aflate pe rolul instanţelor la data intrării în vigoare a
prezentei legi vor continua să se judece potrivit legii aplicabile
în momentul sesizării instanţei.

239
 CONDIŢIILE EXERCITĂRII ACŢIUNII ÎN JUSTIŢIE
POTRIVIT LEGII CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV

1. PĂRŢILE ÎN LITIGIUL DE CONTENCIOS

ADMINISTRATIV

1.1 CALITATEA RECLAMANTULUI

Calitatea reclamantului în acţiunea de contencios
administrativ, potrivit art. 1 din Legea 554/2004, este
condiţionată, în primul rând, de capacitatea acestuia de a putea
sta în justiţie. Calitatea de persoană fizică sau juridică este
necesară reclamantului pentru a putea folosi, în justiţie, acţiunea
de contencios administrativ. Este o inovaţie adusă de Legea
29/1990 faţă de reglementările anterioare. Astfel, Legea 1/1967,
sub inspiraţia Constituţiei din 1923 şi a legii Contenciosului
administrativ din 1925, folosea o formulă generală pentru a
desemna reclamantul în acţiunea de contencios administrativ,
adică termenul: „cel vătămat”. . . (în art. 107 din Constituţia din
1923 şi „oricine se pretinde vătămat”. . . (art. 1 din Legea
Contenciosului administrativ din 1925).
Vechea formulă pune în evidenţă posibilitatea oricui de
a se plânge în justiţie, indiferent de calitatea pe care o are ca
subiect de drept în raport cu autoritatea administrativă. Calitatea
procedurală era subînțeleasă ca o condiţie necesară pentru
folosirea acţiunii în contencios administrativ.
Calitatea reclamantului în acţiunea de contencios
administrativ, persoană fizică sau juridică, este determinată de
situarea sa ca administrat, ca particular, în raportul juridic în care
se află cu autoritatea administrativă. Această calitate a
reclamantului derivă din particularitatea pe care o are actul

240
administrativ de a fi executoriu din oficiu.51
Autoritatea administrativă neavând nevoie să recurgă la
justiţie pentru a obţine titlu executor, cei administraţi, subiecte
în raporturile juridice cu administraţia, beneficiază de a se
plânge judecătorului printr-o acţiune în contencios
administrativ.52 Deci, în totalitatea lor, aceste subiecte de drept
cărora li se adresează actele administrative trebuie să beneficieze
de acţiunea în contencios administrativ. De aceea excepţiile
trebuie să fie extrem de restrânse, dacă nu trebuie inexistente.
Remarcăm, cu privire la persoanele fizice, că această
calitate de reclamant o pot avea, în afară de particularii în
raporturile lor cu autorităţile administrative, şi funcţionarii
acestor autorităţi, atunci când se aduce atingere drepturilor pe
care le au prin acte administrative emise de autorităţile
administrative cărora le aparţin respectivii funcţionari. În
această situaţie sunt, de exemplu, funcţionarii atunci când se
prezintă la un concurs pentru ocuparea unui post în instituţia în
care lucrează.
În ceea ce priveşte persoanele juridice, în condiţiile Legii
29/1990 se deschide posibilitatea acţiunii în contencios
administrativ pentru organe ale administraţiei publice care au o
situaţie autonomă în sistemul organelor administraţiei publice.
Legea 1/1967, prin art. 14 al. d, elimină categoric această
posibilitate arătând că nu putea fi reclamat împotriva unui act
administrativ un organ de stat.
Acum însă, în condiţiile organizării unităţilor economice
de stat şi a unor instituţii publice pe principiul autonomiei
funcţionale există, posibilitatea folosirii acţiunii în contencios
administrativ de către persoane juridice care au această calitate.
Astfel putem da ca exemplu situaţia regiilor autonome în

Alexandru Negoiţă, op. cit., pag. 226

51
52
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura
Hamangiu, 2009, p. 35
241
raporturile lor cu autorităţile tutelare şi, pentru viitor,
universităţile care funcţionează pe baza principiului autonomiei
universitare.
Am insistat asupra exemplelor de mai sus pentru a
evidenţia că mai potrivită era desemnarea reclamantului cu
formula generică din vechea legislaţie. Formula: „cel vătămat în
drepturile sale” dădea posibilitatea includerii, în calitate de
reclamant, în cele mai variate situaţii de raporturi juridice în care
se găsesc subiectele de drept cu autorităţile administrative.
Calitatea de persoană fizică sau juridică nu subliniază aceste
semnificaţie.
Cu privire la calitatea reclamantului în acţiunea de
contencios administrativ, potrivit Legii 554/2004 se prevede
posibilitatea exercitării acestei acţiuni în contencios
administrativ de către prefect, împotriva actelor administrative
emise de organele locale şi judeţene ale administraţiei publice.
Soluţia stabilită de legea administraţiei publice locale din
2001, pentru exercitarea controlului prefectului asupra legalităţii
actelor administrative emise de administraţia locală şi judeţeană
pe cale judiciară, o considerăm nepotrivită şi inadecvată
eficienţei administrative.
Contenciosul administrativ, însumând litigiile juridice
dintre administraţie şi cei administraţi şi stabilind instanţele
judecătoreşti care rezolvă aceste litigii, reduce sfera
reclamaţiilor în acţiunile de contencios administrativ la
persoanele fizice şi la cele juridice, potrivit concepţiei Codului
de procedură civilă.
De aceea, se pune problema de a şti în ce calitate
foloseşte prefectul acţiunea în contencios administrativ, potrivit
dispoziţiilor cuprinse în art. 135 din Legea 215/2001 privitor la
administraţia publică locală, atunci când se adresează instanţei
de contencios administrativ cerând anularea actelor
administrative emise de organele administraţiei publice locale şi
judeţene pe care le consideră ilegale.
242
 Folosind această acţiune prefectul, de exemplu, o poate
face ca persoană fizică şi ca persoană juridică şi, mai mult, o
poate face referindu-se la un drept care îi aparţine conform legii
şi care i-a fost vătămat prin actul administrativ contestat.

1.2 CALITATEA DE PÂRÂT

Calitatea de pârât, în litigiile de contencios administrativ,
o poate avea, aşa cum rezultă din prevederile Legii nr. 554/2004,
orice autoritate administrativă. Înţelegând prin autoritate
administrativă serviciile publice administrative, care realizează
sarcinile publice administrative, care realizează sarcinile puterii
executive de satisfacere a intereselor generale ale societăţii,
considerăm că pot fi pârâţi, în litigiile de contencios
administrativ, organele administraţiei publice, instituţiile
publice şi regiile autonome de interes public, adică toate acele
servicii publice administrative care sunt create pentru a satisface
interesele generale ale societăţii. Deci, nu vor putea avea
calitatea de pârâţi, în litigiile de contencios administrativ,
organizaţiile cooperatiste sau neguvernamentale, ori persoanele
juridice cu scop lucrativ sau nelucrativ.
Deşi, practica instanţei noastre supreme a mers, în
general, pe această competenţă, constatăm, totuşi, că în unele
cazuri a admis că pot fi pârâte în acţiunile de contencios
administrativ şi unele asociaţii cu scop nelucrativ.
Astfel, prin acţiunea formulată, reclamanta, o societate
comercială a cerut obligarea pârâtului, un oficiu al registrului
comerţului, să modifice denumirea societăţii sale. Judecând
cauza, instanţa de fond a respins acţiunea ca neîntemeiată.
Soluţionând recursul formulat de reclamantă, Secţia de
contencios administrativ a Curţii Supreme de Justiţie, prin
Decizia nr. 46/1993, a admis recursul şi a obligat pe pârât să
efectueze, în registrul comerţului, modificarea cerută de
reclamantă.

243
 Acest litigiu dă prilejul constatării că nici instanţa de
fond şi nici Curtea Supremă de Justiţie nu au observat că pârâtul
– oficiul registrului comerţului care, potrivit prevederilor Legii
nr. 26/1990 privind registrul comerţului, funcţionează pe lângă
fiecare cameră de comerţ şi industrie teritorială – nu este o
autoritate publică, în sensul prevederilor art. 52 (1) din
Constituţie şi nici o autoritate administrativă aşa cum prevede
art. 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Oficiul registrului comerţului teritorial are aceeaşi natură
juridică ca şi organismul pe lângă care funcţionează – camera de
comerţ şi industrie teritorială – iar Oficiul naţional al registrului
comerţului, pe lângă Camera de Comerţ şi Industrie a României.
Ori, potrivit prevederilor art. 9 din Decretul-lege nr. 139/1990
privind camerele de comerţ şi industrie din România, Camera de
Comerţ şi Industrie a României este „o organizaţie
neguvernamentală, de utilitate publică, cu caracter autonom”,
deci nu o autoritate publică şi nici o autoritate administrativă.
Aşa fiind, dacă organismul pe lângă care funcţionează oficiul
registrului comerţului, este o organizaţie neguvernamentală şi
acesta – oficiul registrului comerţului – va avea aceeaşi figură
juridică de organizaţie neguvernamentală, de utilitate publică,
ale căror acte nu pot fi cenzurate de instanţele de contencios
administrativ.
Necompetenţa instanţelor de contencios administrativ de
a soluţiona astfel de litigii mai rezultă şi din faptul că, chiar dacă
aceste acte (ale oficiului registrului comerţului) ar fi
administrative, din prevederile art. 25 din Legea nr. 26/1990
privind registrul comerţului, care reglementează o altă procedură
judiciară pentru radierea unor înmatriculări sau menţiuni în
registrul comerţului – recurs la tribunalul judeţean ori al
municipiului Bucureşti - , rezultă că actele oficiului registrului
comerţului sunt exceptate, în temeiul art. 2 lit. c din Legea nr.
29/1990, de la controlul instanţelor de contencios administrativ.
Tot astfel, prin Decizia nr. 65/1993, Secţia de contencios
244
administrativ a Curţii Supreme de Justiţie a considerat că
Asociaţia Generală a Vânătorilor şi Pescarilor Sportivi, asociaţie
cu scop nelucrativ, este o autoritate publică ce poate figura – atât
ea, cât şi organizaţiile sale teritoriale – ca pârâtă în litigiile de
contencios administrativ. În motivarea deciziei se susţine că
„nici un text din Legea contenciosului administrativ nu cere ca
actul vătămător pentru care se plânge să emane de la un organ al
administraţiei de stat. Dimpotrivă, interpretarea corectă a
dispoziţiilor legii coroborate cu art. 52 din Constituţia României
din 2003 duc la concluzia că pentru ca un act juridic să fie
considerat act administrativ şi să poată fi atacat la instanţa de
contencios administrativ este suficient ca el să emane de la o
autoritate publică, să vatăme persoana fizică sau juridică, într-un
drept al său şi să nu se încadreze în excepţiile prevăzute de art.
2 din lege”, iar în continuare, pentru a preciza, în concepţia
deciziei la care ne referim, natura juridică a acestei asociaţii, se
susţine că Asociaţia Generală a Vânătorilor şi Pescarilor Sportivi
este autoritate administrativă autonomă.
Analizând, în ordinea în care au fost aduse argumentele
deciziei, vom constata, în primul rând, că, într-adevăr, în Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu se prevede ca actul
administrativ vătămător trebuie să emane numai de la un organ
al administraţiei publice. Nu face acest lucru, pentru că, aşa cum
am arătat, acte administrative pot emite şi alte organe ale statului
– cele legislative şi cele judecătoreşti – că este aşa ne-o
dovedeşte şi art. 5 lit. a din aceeaşi lege, care exceptează de la
controlul instanţelor de contencios administrativ „actele
administrative de autoritate. . . ale organelor de conducere din
cadrul Parlamentului”.
Observăm, în al doilea rând, că se folosesc, pentru a
determina natura juridică a acestei asociaţii, trei noţiuni şi
anume: autoritatea publică, autoritatea administrativă şi
autoritatea administrativă autonomă. Sunt trei noţiuni diferite
pentru că au un conţinut diferit. Astfel, în timp ce o autoritate

245
publică poate fi înfiinţată prin lege sau potrivit legii, ca un organ
al puterii legislative – de exemplu, o comisie permanentă sau
temporară a uneia din cele două Camere ale Parlamentului
României - , al puterii executive – ministerele şi celelalte organe
de specialitate ale administraţiei publice centrale ori serviciile
publice judeţene sau orăşeneşti ori comunale - , sau ale puterii
judecătoreşti – cum sunt judecătoriile, tribunalele, curţile de apel
şi Curtea Supremă de Justiţie.
În legătură cu cea de a doua noţiune folosită şi anume
aceea de autoritate administrativă, va trebui să observăm că sunt
autorităţi administrative toate organele care realizează sarcinile
puterii executive în stat, iar pentru realizarea sarcinilor ce le
revin au drept de dispoziţie, de comandă şi atunci când
dispoziţiile lor nu sunt respectate aplică sancţiunile prevăzute de
lege şi nu de statutele de organizare şi funcţionare ca în cazul
asociaţilor cu scop lucrativ, cum este Asociaţia Generală a
Vânătorilor şi Pescarilor Sportivi.
Cât priveşte calificarea de autoritatea administrativă
autonomă în sens art. 121 (3) din Constituţie, nici aceasta nu
poate fi acceptată deoarece, aşa după cum reiese din textul
constituţional citat şi din faptul că el este inserat în Secţiunea
„Administraţia publică centrală de specialitate”, rezultă că
autorităţile administrative autonome sunt organe de specialitate
ale administraţiei publice centrale care se pot înfiinţa prin legi
organice – potrivit prevederilor art. 76 (1) din Constituţie legile
organice se adoptă cu votul majorităţii membrilor fiecărei
camere – si care, datorită specificului activităţii lor nu sunt
subordonate Guvernului sau altui organ al puterii executive.
După cum se ştie, întreaga finalitate a instituţiei
contenciosului administrativ este aceea de a-l apăra pe particular
(persoane fizice sau juridice) în contra abuzurilor organelor
puterii executive şi a funcţionarilor acestor organe şi nu pentru
a apăra pe membrii diferitelor asociaţii cu scop lucrativ sau
nelucrativ, de măsurile nestatuate adoptate de organele de
246
conducere ale acestora.
Cât priveşte textul constituţional al art. 51, invocat de
decizie trebuie să arătăm că proclamând dreptul la petiţie în
justiţie a oricărei persoane pentru apărarea drepturilor, a
libertăţilor şi a intereselor sale legitime, constituantul a avut în
vedere accesul liber în justiţie la instanţele de drept comun,
potrivit competenţei stabilite de lege, pentru ca, atunci când a
dorit să prevadă că anumite litigii, de aceeaşi natură, să fie
soluţionate de anumite instanţe – cele de contencios
administrativ.
Cu privire la art. 51 din Constituţia din 2003 precizăm că
acesta reglementează, dreptul la petiţie al cetăţenilor şi al
organizaţilor legal constituite, adresate altor organe ale statului
decât cele care fac parte din puterea judecătorească.
Într-o cauză, in care, s-a cerut obligarea Societăţii
Oamenilor de Ştiinţă din România la comunicarea refuzului de
a da curs unei cereri, Secţia de contencios administrativ a
Tribunalului municipiului Bucureşti a respins acţiunea pe
considerentul că pârâta nu este o autoritate administrativă.
Soluţionând recursul formulat împotriva acestei hotărâri,
Secţia de contencios administrativ a Curţii Supreme de Justiţie,
prin Decizia nr. 597/1992, a respins recursul ca fiind nefondat.
Din prevederile art. 13, potrivit cărora acţiunile în
justiţie, prevăzute în prezenta lege, vor putea fi formulate şi
personal împotriva funcţionarului autorităţii pârâte, care a
elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvării
cererii, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul
cauzat prin actul emis sau prin întârziere, rezultă că pârât în
anumite acţiuni în contencios administrativ, poate fi şi un
funcţionar public şi anume acela care a elaborat actul sau care se
face vinovat de refuzul rezolvării cererii (privitoare la un drept
recunoscut de lege ori de eliberare a unui certificat, a unei
adeverinţe sau orice alt înscris).
Potrivit textului sus-menţionat, funcţionarii publici pot

247
deveni pârâţi în astfel de acţiuni numai în cazurile în care, prin
cerere, se solicită şi plata unor despăgubiri pentru prejudiciul
cauzat prin actul emis sau prin întârzierea în rezolvarea unei
cereri referitoare la un drept recunoscut de lege ori eliberarea
unui certificat, a unei adeverinţe sau orice alt înscris.
O altă chestiune este aceea dacă funcţionarul public
poate fi chemat în judecată prin aceeaşi acţiune formulată
împotriva serviciului public administrativ, în care acesta
funcţionează, sau printr-o acţiune separată.
Din moment ce legea nu dispune, considerăm că pot fi
folosite ambele situaţii, deşi finalitatea s-ar realiza mai bine
dacă, prin aceeaşi acţiune ar fi chemaţi în judecată, atât serviciul
public, cât şi funcţionarul public în cauză.
În acest sens, ne referim la următoarea cauză.
Prin acţiunea introdusă la Tribunalul judeţean Suceava,
reclamantul a solicitat obligarea pârâtei, Comisia comunală
Cornu Luncii, constituită potrivit Legii fondului funciar nr.
18/1991 la punerea în posesie a unei suprafeţe de teren arabil şi
a preşedintelui acestei comisii – primarul comunei – la plata
sumei de 100. 000 lei cu titlu de despăgubiri pentru prejudiciul
cauzat prin nepunerea în posesie a terenului la care avea dreptul.
Soluţionând cauza, instanţa de contencios administrativ
sesizată, a admis cele două capete de cerere.
Judecând recursul formulat în cauză, Secţia de
contencios administrativ a Curţii Supreme de Justiţie, prin
Decizia nr. 155/1993 l-a respins ca fiind nefondat.
La rândul său, prevederile alin. 2 al art. 13 din Legea nr.
29/1990, persoana (funcţionarul public), acţionată astfel în
justiţie, poate chema în garanţie pe superiorul său ierarhic de la
care a primit ordin scris să semneze actul, a cărui legalitate –
totală sau parţială – este supusă judecăţii.
Determinarea calităţii de pârât în aceste litigii prezintă
importanţă pentru stabilirea sferei de aplicare a Legii
contenciosului administrativ şi a competenţei instanţelor de
248
contencios administrativ, astfel încât, persoanele fizice ţi
juridice să fie apărate, prin lege, numai împotriva abuzurilor
serviciilor publice administrative, organisme ale puterii
executive, cunoscând faptul că pentru celelalte litigii se aplică
normele de drept material şi procesual de drept comun.
Într-un stat de drept, puterea legislativă, în colaborare cu
puterea judecătorească, trebuie să apere particularii (persoane
fizice sau juridice) împotriva eventualelor abuzuri ale puterii
executive care, aşa cum am văzut, îşi realizează sarcinile – de
satisfacere a intereselor generale ale societăţii – prin serviciile
publice care funcţionează sub formă de: organe ale
administraţiei publice, instituţii şi regii autonome de interes
public.
După ce am stabilit cine şi în ce cazuri poate fi reclamat
în acţiunile de contencios administrativ, precum şi cine poate fi
pârât în aceste litigii, să analizăm, în cele ce urmează, în ce
condiţii, adică în ce cazuri, serviciile publice administrative, cu
alte cuvinte care este obiectul acţiunii în contencios
administrativ. În acest sens, din prevederile art. 1 citat rezultă că
are drept la acţiunea în contencios administrativ orice persoană
fizică sau juridică, dacă se consideră vătămată în drepturile sale,
recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul
nejustificat al unei autorităţi administrative de a-i rezolva
cererea referitoare la un drept recunoscut de lege 53.

1.3. OBIECTUL ACŢIUNII ÎN CONTENCIOSUL

ADMINISTRATIV
Obiectul acestor acţiuni îl poate constitui anularea unui
act administrativ sau obligarea unei autorităţi administrative

53
Alexandru Negoiţă, Contenciosul administrativ și
elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex București,
1992 , pag. 22
249
care refuză de a rezolva o cerere referitoare la un drept
recunoscut de lege, la rezolvarea cererii, precum şi la repararea
pagubei ce i-a fost cauzată prin acestea (actul administrativ
ilegal sau refuzul nejustificat).
Cu privire la actul administrativ ce poate forma obiectul
unei acţiuni în contenciosul administrativ este de menţionat că
acesta trebuie să fie un act administrativ de autoritate, emis cu
nerespectarea prevederilor legii.
În alte cuvinte, pentru a putea forma obiectul unei acţiuni
în contenciosul administrativ, este necesar ca actul
administrativ, prin care o persoană fizică sau juridică se
consideră vătămată în drepturile sale ei trebuie să fie: a) un act
administrativ de autoritate şi b) pentru care legea să nu prevadă
o altă cale judiciară de atac.
În ceea ce priveşte caracterul „de autoritate” al actului
administrativ, acesta trebuie să rezulte din natura lui de a fi
adoptat sau emis, în baza şi în vederea executării legii, de un
serviciu public administrativ învestit, prin lege, cu dreptul de a
adopta sau emite asemenea acte ori, cum susţinea Prof. C. G.
Rarincescu, acte „săvârşite în vederea funcţionării serviciilor
publice”54.
Cât priveşte a doua trăsătură, aceea ca legea să nu
prevadă o altă procedură judiciară, este de precizat că, în
numeroase cazuri, legea prevede că cel care se consideră că este
vătămat într-un drept al său printr-un act administrativ (de
autoritate) se poate adresa instanţelor judecătoreşti de drept
comun, nu instanţelor de contencios administrativ, sau unor
organe de jurisdicţie specială administrativă.
Privite prin prisma acestor două trăsături, vom considera
că pot fi atacate la instanţele de contencios administrativ numai
actele administrative de autoritate pentru care legea nu prevede

54
Constantin Rarincescu, Contenciosul administrativ
român, Editura Universală Alcalay, București 1937, pag. 27
250
altă cale judiciară de atac. Din acest punct de vedere vom
considera că sunt de competenţa instanţelor de contencios
administrativ numai acţiunile împotriva actelor administrative
de autoritate adoptate sau emise de serviciile publice
administrative, fără deosebire că aceste servicii funcţionează ca
organe ale administraţiei publice, ca instituţii publice ori ca regii
autonome de interes public.
În legătură cu refuzul nejustificat al unei autorităţi
administrative de a rezolva o cerere referitoare la un drept
recunoscut de lege, ca obiect al acţiunilor în contenciosul
administrativ, legiuitorul, prin alin. 2 al aceluiaşi art. 1, arată că
„se consideră refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare
la un drept recunoscut de lege şi faptul de a nu răspunde
petiţionarului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii
respective, dacă prin lege nu se prevede un alt termen”.
În cadrul acestui obiect, acţiunea în contencios
administrativ trebuie să oblige autoritatea administrativă să
emită un act administrativ, ori să elibereze un certificat, o
adeverinţă sau orice alt înscris la care reclamantul avea dreptul
recunoscut de lege, precum şi faptul de a nu rezolva aceste cereri
în termen de 30 de zile de la înregistrarea lor.
Actele pregătitoare nu produc, prin ele însele, efectele
juridice şi ca atare, ele nu pot fi supuse controlului instanţelor de
contencios administrativ. Actele pregătitoare nu au caracterul
actelor administrative propriu-zise, ci ele servesc numai a pune
în măsură autoritatea să le facă pe acestea din urmă, a căror
elaborare o pregătesc numai. Din această cauză nu ele leagă
raporturile cu particularii, nu ele sunt generatoare de efecte
juridice, ci actul administrativ care intervine asupra lor şi că
„neavând aceeaşi natură ca actele administrative, ele nu vor fi
supuse contenciosului administrativ”, iar în continuare precizăm
că „în adevăr, un act pregătitor fiind un simplu act de
administraţie interioară neproducător de efecte juridice, nu poate
încălca drepturile particularilor”. Actele pregătitoare „nu sunt

251
manifestări de voinţă săvârşite în vederea producerii unui efect
juridic şi nici nu produc, prin ele însele, asemenea efecte, ele
sunt numai elemente de determinare a voinţei autorităţii, căreia
îi revine sarcina de a lua măsura sau deciziunea definitivă şi
numai acestea din urmă sunt acte producătoare de efecte
juridice, acte propriu-zise de autoritate susceptibile de a fi
deferite instanţelor de contencios”.
În alte cuvinte cel ce se consideră vătămat într-un drept
al său recunoscut de lege printr-un act administrativ de
autoritate, ori prin refuzul administraţiei de a emite un act
administrativ este îndreptăţit să ceară obligarea organului
emitent al actului administrativ de autoritate şi nu a organului
care trebuie să întocmească actul pregătitor ce ar fi urmat să stea
la baza emiterii actului administrativ de autoritate.
Obiectul acţiunilor în contenciosul administrativ poate
cuprinde şi cererea de reparare a pagubelor materiale şi morale
ce i-au fost cauzate reclamantului, fie printr-un act administrativ
de autoritate emis ilegal, fie prin refuzul nejustificat al autorităţii
administrative de a rezolva o cerere referitoare la un drept
recunoscut de lege, precum şi prin faptul de a nu răspunde
petiţionarului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii
respective, dacă aceasta se referă la emiterea unui act
administrativ ori la eliberarea unui certificat, a unei adeverinţe
sau a oricărui alt înscris.
Repararea pagubei poate fi solicitată, atât prin acţiunea
în care se cere anularea unui act administrativ de autoritate emis
ilegal sau obligarea la rezolvarea unei cereri referitoare la un
drept recunoscut de lege, cât şi printr-o acţiune separată. În acest
sens, în Legea nr. 554/2004 se prevede că, în cazurile în care
întinderea pagubei nu este cunoscută la data judecării acţiunii în
anulare a actului administrativ, cel păgubit o va introduce
ulterior, cu respectarea termenului de prescripţie prevăzut de
lege, pentru cererile de despăgubiri care încep să curgă de la data
la care a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea
252
pagubei. Pentru asemenea cereri, termenul de prescripţie este de
3 ani.

2. CONDIŢIA VĂTĂMĂRII UNUI DREPT RECUNOSCUT

DE LEGE ÎN FAVOAREA RECLAMANTULUI

Legea contenciosului administrativ condiţionează

folosirea acţiunii în contencios administrativ de vătămarea
drepturilor recunoscute de lege pe care o pretind persoanele
fizice şi juridice care se plâng în justiţie.
Pentru a folosi acţiunea în contencios administrativ,
reclamantul trebuie să fie beneficiarul unui drept subiectiv pe
care legea îl recunoaşte şi pe care autoritatea administrativă
pârâtă are obligaţia să-l respecte şi, eventual să-l realizeze în
favoarea reclamantului.
Deci, pentru acţiunea în contencios administrativ nu este
suficientă existenţa unui interes legitim, ci trebuie dovedită
existenţa încălcării unui drept subiectiv care aparţine
reclamantului şi care să fie stabilit prin lege sau prin actele emise
pe baza şi în executarea legii. Reiese de aici că sursa dreptului
încălcat trebuie să fie legea, sau actele emise pe baza şi în
executarea legii şi nu contractul.
De asemenea, aici este necesar ca administraţiei publice
şi, în general, autorităţilor administrative să le revină obligaţia,
în cadrul competenţei pe care o au, să realizeze aceste drepturi
sau să le respecte. Prin urmare, în acest punct se exprimă
corelaţia dintre drepturile şi obligaţiile care se formează între
autorităţile administrative şi cei administraţi în cadrul
raporturilor juridice. Cei administraţi au dreptul să se plângă în
contencios administrativ în cazul în care drepturile lor nu sunt
respectate de către autorităţile administrative care au obligaţia în
această privinţă.55

55
Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 38
253
 Aceste drepturi conferite de lege pot să se refere şi la
vocaţia, sau chiar dreptul de a încheia un contract cu
administraţia.
În ceea ce priveşte condiţia dreptului vătămat, în afară de
sursa acestui drept se mai pune problema structurii lui.
Jurisprudenţa, formată în aplicarea legii contenciosului
administrativ din 1925, a dat o interpretare mai largă conceptului
de drept vătămat înţelegând prin aceasta nu numai un drept
propriu-zis, ci şi: „un interes direct şi personal al celui care
reclamă protecţia legii”. . . sau chiar: „orice drept supus unei
condiţii, sau chiar şi un drept eventual” 56. Această interpretare
era acceptată de doctrină ca fiind propice protejării celor
administraţi contra eventualilor abuzuri ale autorităţilor
administrative, fără a se merge până la confuzia între drept şi
interesele directe şi personale ale reclamantului, ca în sistemul
contenciosului administrativ francez.
Jurisprudenţa Curţii Supreme – Secţia de Contencios
Administrativ a reţinut, în privinţa structurii dreptului vătămat,
că este necesară, în acţiunea de contencios administrativ,
vătămarea unui drept şi nu a unei simple vocaţiuni.57
În ceea ce priveşte felul drepturilor care pot face obiectul
acţiunii în contencios administrativ, din formularea Legii
554/2004 rezultă că acţiunea este deschisă pentru orice fel de
drept, condiţia este numai ca dreptul să fie recunoscut de lege.
De aceea, nu se poate alcătui o listă a drepturilor recunoscute de
lege a căror încălcare ar constitui o vătămare a persoanelor fizice
sau juridice, pentru acţiunea în contencios administrativ.
În afara existenţei dreptului recunoscut de lege, mai

56
Tudor Drăganu, Actele administrative şi faptele
asimilate lor supuse controlului judecătoresc potrivit Legii nr.
1/1967, Editura Științifică, București, 1968, p. 184
57
Decizia nr. 8 din 23 mai 1991 a Curţii Supreme, Secţia
de Contencios administrativ
254
necesar ca acţiunea să prezinte interes pentru reclamant, fără
interes neexistând acţiunea în justiţie. Astfel, deşi dovedeşte
existenţa unui drept încălcat de administraţie, reclamantul nu
poate folosi acţiunea în justiţie pentru anularea unui act
administrativ care a fost retras de administraţie, sau si-a propus
deja efectele juridice.

3. CONDIŢIA CA VĂTĂMAREA SĂ FIE URMAREA UNUI

ACT ADMINISTRATIV, SAU REFUZUL UNEI
AUTORITĂŢI ADMINISTRATIVE DE A REZOLVA
CEREREA REFERITOARE LA UN DREPT RECUNOSCUT
DE LEGE SAU ÎN TERMENUL PREVĂZUT DE LEGE

Condiţia vătămării unui drept recunoscut de lege, este

strâns legată de aceea prevăzută de art. 1 al Legii contenciosului
administrativ şi anume ca această vătămare să rezulte dintr-un
act administrativ, sau din refuzul nejustificat al unei autorităţi
administrative de a rezolva o cerere a reclamantului privitoare la
un drept recunoscut de lege. În continuare, se mai precizează că
este considerat refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare
la un drept recunoscut de lege şi faptul de a nu răspunde
petiţionarului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii
respective, dacă prin lege nu se prevede un alt termen.58
De aceea constatăm că legea 554/2004 cuprinde numai
parţial contenciosul administrativ, ocupându-se numai de
litigiile în care sunt implicate actele administrative nu şi alte acte
juridice, cum ar fi de exemplu contractele administrative şi
actele de gestiune.
Precizarea noţiunii actului administrativ aşa cum rezultă
ea din legea 554/2004 devine absolut necesară pentru înţelegerea

58
Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului
administrativ - geneza și explicații, Editura Roata, București,
2004, p. 133
255
exercitării controlului judecătoresc în domeniul contenciosului
administrativ şi pentru precizarea calităţii pârâtului în acţiunile
de contencios administrativ.

4. NOŢIUNEA ACTULUI ADMINISTRATIV ÎN

CONCEPŢIA LEGII CONTENCIOSULUI
ADMINISTRATIV

Noţiunea actului administrativ, în concepţia Legii

contenciosului administrativ, are o sferă, mai largă decât cea
folosită în Legea 1/1967, ceea ce conferă legii menţionate rolul
pozitiv de a lărgi controlul judecătoresc asupra activităţii de
organizare a executării şi de executare a legii, precum şi de
proteguire a drepturilor pe care le au persoanele fizice şi juridice.
Textul cuprins în art. 1 din Legea contenciosului administrativ
ar părea că se referă la mai multe cauze care ar duce la vătămarea
drepturilor unor persoane fizice sau juridice şi anume vătămarea
printr-un act administrativ, sau prin refuzul nejustificat al unei
autorităţi administrative, sau prin nerezolvarea în termen a unei
astfel de cereri, care se consideră refuz nejustificat. În realitate
suntem în faţa unei singure cauze, şi anume, vătămarea dreptului
printr-un act administrativ.
Astfel, actul administrativ este o manifestare de voinţă
juridică prin care se poate forma o situaţie juridică nouă.
Într-adevăr în noţiunea actului administrativ sunt
cuprinse toate aceste ipoteze. Astfel actul administrativ
constituie o manifestare de voinţă juridică care provine de la o
autoritate administrativă şi prin care se formează o situaţie
juridică nouă sau se refuză în mod nejustificat o pretenţie
juridică privitoare la un drept recunoscut de lege în favoarea unei
persoane fizice sau juridice. Legea contenciosului administrativ
consideră refuz nejustificat nerezolvarea în termenul prevăzut de
lege, pretenţia juridică formulată de reclamant.
256
 În noţiunea actului administrativ vom constata existenţa
a două importante elemente şi anume voinţa juridică cuprinsă în
actul administrativ şi autoritatea administrativă care este autorul
acestei voinţe juridice şi care organizează executarea legii şi care
poate deveni pârât în litigiu care formează obiectul
contenciosului administrativ.

5. STRUCTURA VOINŢEI JURIDICE A ACTULUI

ADMINISTRATIV ÎN CONCEPŢIA LEGII 554/2004

Actul administrativ este o manifestare de voinţă juridică

unilaterală care rezultă din organizarea executării legii. Structura
acestei voinţe presupune trei ipoteze posibile care apar
diferenţiat în concepţia legii 554/2004. Astfel este ipoteza în
care voinţa juridică duce la formarea unei situaţii juridice noi,
constituind sau constând drepturi şi obligaţii pentru anumite
persoane fizice sau juridice. Într-o astfel de ipoteză reclamantul
se poate considera vătămat în drepturile sale prevăzute de lege
prin actul administrativ respectiv. Această ipoteză este ţinută în
vechea doctrină juridică ca singura posibilă pentru definirea
actului administrativ. Într-adevăr privită în sensul pozitiv voinţa
juridică a actului administrativ se structurează prin modificarea
ordini juridice făcând să apară drepturi şi obligaţii noi, formând
situaţii juridice noi. De aceea legiuitorul menţionează în legea
554/2004 posibilitatea ca cel vătămat în drepturile sale prevăzute
de lege să se plângă în contencios administrativ împotriva
actului administrativ care are acest conţinut juridic vătămător
pentru reclamant.
a. Condiţia vătămării drepturilor prevăzute de lege în
favoarea reclamantului printr-un act administrativ prin
care se formează o situaţie juridică nouă
Deci, condiţia cerută de lege pentru a folosi acţiunea în
contencios administrativ poate fi ca vătămarea dreptului să se
facă printr-o manifestare de voinţă juridică anume, care să
257
vatăme un drept recunoscut de lege, drept care aparţine unei
persoane fizice sau juridice.
Astfel, nu vor putea face obiectul acţiunilor în contencios
administrativ simplele fapte materiale sau operaţiunile care nu
produc, prin ele însele, efecte juridice.
Cu privire la operaţiunile administrative, interesul
distincţiei faţă de actele administrative este deosebit de
important pentru că multe dintre acestea prezintă aspecte care
dau posibilitatea considerării lor ca acte administrative. Astfel,
aceste operaţiuni se realizează în cadrul procesului
administrativ, pe baza şi în executarea legii, şi din această cauză
produc anumite efecte juridice, dar nu prin ele însele, ci prin
efectul normelor juridice care le reglementează. Aşa, de
exemplu, sunt avizele care se dau în legătură cu emiterea actelor
administrative.
Avizele au apartenenţa unor acte juridice. Eventualele
efecte juridice pe care le produc avizele respective se datorează
normelor juridice care reglementează şi nu cuprinde o voinţă
juridică proprie de natură a forma o situaţie juridică nouă.
Dificultatea distincţiei între operaţiunea administrativă şi
actul administrativ provine şi de la forma scrisă pe care o au şi a
invocării competenţei autorilor lor, a semnăturilor şi ştampilelor,
precum şi a altor aspecte de formă pe care le găsim şi la actele
administrative.
Operaţiunile administrative pot fi verificate sub aspectul
legalităţii numai în legătură cu actul administrativ care face
obiectul acţiunilor în justiţie.
Ceea ce este necesar actul administrativ pentru a face
obiectul unei acţiuni în contencios administrativ, potrivit Legii
554/2004, este vătămarea unor drepturi recunoscute de lege în
favoarea persoanelor fizice sau juridice reclamante în aceste
acţiuni. Desigur că o astfel de condiţie satisfăcută numai în cazul
în care intervine un act administrativ individual, pentru că numai
astfel de act poate vătăma un drept care aparţine unei persoane
258
fizice sau juridice.
Un act administrativ cu caracter normativ nu poate
produce o astfel de vătămare în mod direct. Trebuie să intervină
un act individual care să facă aplicaţiunea celui normativ.
În condiţiile contenciosului administrativ, cum este cel
prevăzut de Legea 554/2004, care condiţionează acţiunea de
vătămare a unui drept recunoscut de lege şi care aparţine
persoanei fizice sau juridice reclamante, trebuie să fi intervenit
o astfel de manifestare de voinţă juridică care să vatăme dreptul
persoanei respective. Dacă acţiunea ar fi condiţionată de
vătămarea unui interes personal şi legitim, actul administrativ cu
caracter normativ ar putea face obiectul unei asemenea acţiuni.
Dacă actele administrative normative nu pot face
obiectul unei acţiuni în contencios administrativ, aceasta nu
înseamnă că aceste acte nu pot fi cenzurate, sub aspectul
legalităţii lor, în cadrul unei acţiuni în contencios administrativ.
Aceasta se va face însă în legătură cu legalitatea actului
administrativ prin care s-a adus vătămarea unui drept care
aparţine persoanei fizice sau juridice reclamante în acţiunea în
care este sesizată instanţa de judecată.
De asemenea, pentru ca actul administrativ să poată face
obiectul acţiunii în justiţie trebuie să fie susceptibil de executare.
Susceptibilitatea actului administrativ de a fi executoriu priveşte
intrarea în vigoare a actelor administrative. Intrarea în vigoare a
acestor acte relevă şi un alt aspect, anume acela al
susceptibilităţii lor de a produce efecte juridice.
Ceea ce interesează, în legătură cu exercitarea acţiunii în
contencios administrativ, este susceptibilitatea actului
administrativ de a fi executoriu şi aceasta se produce faţă de cei
administraţi în momentul în care este opozabil acestora. Prin
urmare, din momentul în care administraţia a făcut cunoscută
manifestarea sa de voinţă juridică prin care se vătăma un drept
recunoscut de lege unei persoane fizice sau juridice actul a
devenit susceptibil de executare, din acest moment actul

259
respectiv poate face obiectul acţiunii în contencios
administrativ.59
b. Condiţia refuzului nejustificat de a rezolva cererea
referitoare la un drept recunoscut de lege sau nerezolvarea
cererii în termenul prevăzut de lege
Vătămarea drepturilor reclamantului poate să provină şi
din manifestarea negativă a voinţei juridice a respectivelor
subiecte de drept. Aceasta este reaua voinţă a celor care
organizează executarea legii şi care constituie, după părerea
noastră tot o manifestare din voinţă juridică care se structurează
în celelalte două ipoteze ale existenţei actului administrativ şi
anume refuzul nejustificat manifest sau tacit al unei pretenţii
juridice formulată în cererea reclamantului, sau nerezolvarea
cererii în termenul stabilit de lege.
Cele două ipoteze sunt prevăzute separat de actul
administrativ în Legea 554/2004, părând a fi adăugate acestuia,
în fond refuzul nejustificat constituie un act administrativ.
Considerăm că refuzul nejustificat al satisfacerii unei
pretenţii juridice referitoare la un drept recunoscut de lege
reclamantului rezultă din principiul legalităţii administraţiei
publice şi din particularităţile capacităţii juridice pe care o au
subiectele de drept administrativ în exercitarea competenţei pe
baza şi în executarea legii.
Într-adevăr, principiul legalităţii în organizarea
exercitării legii şi exercitarea competenţei înseamnă dreptul şi
obligaţia, în acelaşi timp, autorităţii administrative de a interveni
manifestându-şi voinţa juridică şi de a satisface, astfel,
pretenţiile juridice întemeiate pe valorificarea unor drepturi
conferite diferitelor subiecte de drept, persoane fizice şi juridice.
Refuzul este tot un act administrativ, după părerea noastră.
Refuzul nejustificat fiind un act administrativ ilegal.

59
Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii
politice, Vol. I, Târgu-Mureş, 1993, p. 153
260
 Cu privire la refuzul manifest, nu încape îndoială că
suntem în faţa unei veritabile decizii a administraţiei publice prin
care se poate respinge nejustificat pretenţia juridică a
solicitantului. Mai dificilă este situaţia în care refuzul rezultă din
tăcerea administraţiei, care nu răspunde solicitantului, sau n-o
face într-un anumit termen prevăzut de lege.
Această tăcere echivalează cu decizia de respingere a
pretenţiei juridice formulate de persoana fizică sau juridică.
Actul administrativ poate rezulta implicit din tăcerea autorităţii
administrative.
Tăcerea, în cazul în care administraţia are obligaţia să
facă ceva în realizarea unui drept recunoscut de lege, se
consideră refuz nejustificat al unei pretenţii juridice şi deschide
posibilitatea acţiunii în contencios administrativ.
Redactarea articolului 1 din legea 554/2004 este
defectuos, în această privinţă, faţă de legea contenciosului
administrativ din 1925 care se referea distinct şi la „reaua voinţă
a autorităţilor administrative de a rezolva cererea privitoare la un
drept”. Art. 1 din Legea 1/1967 redactat mai bine, din acest
punct de vedere, pentru că ţine seama de doctrina modernă a
dreptului administrativ se precizează că „De asemenea, refuzul
nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept, cât şi
nerezolvarea unei astfel de cereri în termenul prevăzut de lege
se socoteşte act administrativ ilegal”.
Desigur că nu este vorba de declararea, prin efectul legii,
a refuzului ca act administrativ, ci precizarea acestei modalităţi
de existenţă a actului administrativ atunci când voinţa juridică a
administraţiei se manifestă prin refuzul expres sau tacit de a
satisface o pretenţie juridică privitoare la un drept prevăzut de
lege.

261
6. AUTORUL ACTULUI ADMINISTRATIV CARE DEVINE
PÂRÂT ÎN ACŢIUNEA DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV ESTE O AUTORITATE
ADMINISTRATIVĂ

Al treilea element de mare importanţă în definire actului

administrativ se referă la autorul acestuia.
În această privinţă vom sublinia că Legea 554/2004
marchează o modificare esenţială faţă de Legea 1/1967 care
concepea actul administrativ ca fiind opera exclusivă a organelor
administraţiei de stat.
Concepţia rezultă, indubitabil, din felul în care
menţionata lege distribuia competenţa instanţelor judecătoreşti
în materie, stabilind pentru judecătorii soluţionarea litigiilor care
se refereau la actele administrative ale organelor locale ale
administraţiei de stat, iar tribunalele judeţene şi ale municipiului
Bucureşti, cele care priveau actele administrative ale organelor
centrale ale marketingului de stat, excluzând actele
administrative ale Consiliului de Miniştri, considerat organ
suprem al administraţiei de stat.60
Legea contenciosului administrativ din 2004, referindu-
se la autorul actului administrativ, nu mai foloseşte termenul de
organ al administraţiei de stat, ci pe acela de autoritate
administrativă; termen folosit de legea contenciosului
administrativ din 1925, care este, după părerea noastră cel mai
potrivit pentru a exprima exact natura actului administrativ.
Termenul de autoritate administrativă folosit pentru desemnarea
autorului actului administrativ şi respectiv pentru pârâtul în
acţiunea de contencios administrativ subliniază că actul
administrativ este forma juridică cea mai importantă în

60
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa
administraţiei, vol. II, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2005, p.
43
262
activitatea de organizare a executării legii, iar autorul acestuia
poate fi chemat în justiţie de cel căruia i s-a vătămat un drept
prevăzut de lege în ipotezele prezentate mai sus, în care se
manifestă voinţa juridică care structurează actul administrativ.
Problema autorului actului administrativ are o
importanţă covârşitoare pentru stabilirea noţiunii de contencios
administrativ.
Este problema care poate să îngusteze sfera acestui
contencios la sistemul puterii publice şi mai mult la acel al
puterii executive, sau aşa cum este firesc să-l extindă la toate
sistemele care cuprind instituţii care au competenţa de a organiza
executarea legii, fie că aparţin autorităţii publice, fie că se
situează în afara autorităţilor publice, care realizează activitatea
de interes public prevăzută şi reglementată de lege.
În această privinţă vom remarca din nou indiferenţa
reglementărilor constituţionale care sunt de natură a deruta
practica judiciară în materie. Astfel după cum am arătat în
Constituţie nu există o reglementare expresă cu privire la
contenciosul administrativ care să asigure coerenţa acestei
instituţii în cadrul puterii judecătoreşti.
Potrivit art. 52 (1, 2) care se referă la dreptul persoanei
vătămate de autoritatea publică prin acte administrative, ar
rezulta că acte administrative nu pot face decât autorităţile
publice. Ori sunt situaţii destul de numeroase în care actele
administrative provin de la autorităţi administrative care nu sunt
autorităţi publice. Sunt numeroase servicii publice care au
competenţa de organizare a executării legii, în cadrul căreia pot
emite acte administrative sau refuza pretenţii juridice care se
referă la drepturi conferite de lege persoanelor fizice sau
juridice.
Aşa de exemplu şcolile publice de toate gradele,
universităţile, spitalele, policlinicile, instituţiile publice cu
caracter cultural ş. a. Cităm în această privinţă acte
administrative care poartă denumiri diferite ca certificate,

263
diplome, ordine de numire în funcţie, sau refuzul de a elibera
astfel de acte sau de a primi înscrierea la concurs, pentru
ocuparea anumitor funcţii, sau reintegrarea în funcţie atunci
când licenţierea a fost făcută ilegal. Dacă admitem opinia după
care actele administrative nu pot proveni decât de la autorităţile
publice nu ar putea fi admise acţiunile în contencios
administrativ împotriva instituţiilor publice mai sus arătate, care
acţionează organizând executarea legii în calitate de autorităţi
administrative abuzând de atribuţiile care le au.
Noţiunea de autoritate administrativă este folosită şi de
Constituţie aşa că nu se poate admite că stabilirea termenului de
autoritate publică în legătură cu admiterea actelor administrative
şi de abilitatea de contestare a acestora de către cei vătămaţi este
o condiţie absolută pentru exerciţiul acţiunii în contencios
administrativ.
Reglementarea instituţională cuprinsă în art. 52 (1)
prezintă importanţă pentru contenciosul administrativ deoarece
deschide calea acţiunii în contencios administrativ în cazul
provenienţei actelor administrative, ca manifestare de voinţă
juridică prin care se formează situaţii juridice noi sau se refuză
pretenţii juridice de la autorităţi publice care fac parte din
sistemul puterii legiuitoare sau al celui judecătoreşti sau a unor
instituţii publice autonome.
Aceste instituţii publice fac acte administrative în
calitatea lor de autorităţi administrative care organizează
executarea legii nu ca autorităţi ale puterii legiuitoare sau
judecătoreşti ci ca autorităţi administrative. Legea 554/2004
prevede că o astfel de posibilitate de emitere a actelor
administrative de „organele de conducere a parlamentului”,
situaţie care există la oricare autoritate publică indiferent de
sistemul de instituţii publice în care se află şi care conferă
competenţă emiterii actelor administrative şi deschide
perspectiva posibilităţii acţiunii în contencios administrativ în
cazul exercitării abuzive a acestei competenţe, în calitate de
264
autoritate administrativă.
Noţiunea de autoritate publică ca emitent al actului
administrativ nu poate fi admisă pentru că o astfel de noţiune
scoate din sfera autorităţii administrative instituţiile care
realizează activităţi de interes public prevăzute de lege dar nu
aparţin sistemelor care grupează instituţii publice, activitatea lor
integrându-se în sfera serviciilor de interes public.
Această categorie de autorităţi administrative realizează
activităţi de organizare a executării legii având competenţe de a
emite acte administrative şi putând fi în situaţia de a refuza
pretenţii juridice ale persoanelor cărora legea le conferă drepturi,
astfel deschizându-se perspectiva acţiunii în contencios
administrativ. În această privinţă ne referim la barourile de
avocaţi, la universităţile particulare autorizate sau acreditate, la
diferitele corpuri de profesionişti organizate pe baza legii etc.
În activitatea acestor instituţii există atribuţii de
organizare a executării legii care le conferă calitatea de autoritate
administrativă.
Precizându-se calitatea emitentului actului administrativ
se conlucrează acum clar calitatea de pârâtului în procesele de
contencios administrativ, dar şi natura juridică a litigiilor deduse
în faţa instanţelor judecătoreşti în cadrul contenciosului
administrativ.
Calitatea procesuală pasivă pe care o are pârâtul în
procesele de contencios administrativ derivă din exerciţiul
defectuos al competenţei pe care o are acesta cu privire la
organizarea executării legii.
Competenţa la care ne referim se exercită în cadrul unor
instituţii publice în special şi a unor instituţii de interes public în
mod excepţional şi anume atunci când acestea desfăşoară
activităţi prevăzute de lege şi care sunt legate de organizarea
executării legii.
Prin urmare în procesul de contencios administrativ
totdeauna este necesară citarea instituţiei publice sau de interes

265
public în cadrul căreia se exercită activitatea de organizare a
executării legii. Prezenţa subiectelor de drept care exercită în
mod direct competenţa va fi necesară în cazul în care este
angajată răspunderea personală a acestora în cauzele respective.
În concluzie legea 554/2004, folosind noţiunea
autorităţii administrative a desemnat autorii actelor
administrative supuse controlului judecătoresc pe calea acţiunii
în contencios administrativ. Acesta este un fapt remarcabil în
ceea ce priveşte asigurarea protecţiei persoanelor fizice şi
juridice, apărarea drepturilor recunoscute acestora prin lege. În
felul acesta se determină o schimbare în regimul juridic aplicabil
actelor administrative faţă de Legea 1/1967, regim juridic în care
controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ
ocupă un rol deosebit de important.
Din analiza făcută condiţiilor de exercitare a acţiunii în
contencios administrativ, potrivit Legii 554 din 2004, sfera
contenciosului administrativ depinde de înţelesul care se dă
noţiunii actului administrativ şi noţiunii autorităţii
administrative strict legată de prima.
Dacă sfera de autoritate administrativă se reduce la
sistemul puterii executive şi a autorităţilor prevăzute în
Constituţie, atunci vom avea o sferă mult micşorată a
contenciosului administrativ. Astfel, o mare parte din activităţile
de organizare a executării legii, în cadrul altor forme
organizatorice decât cele menţionate, vor scăpa de sub controlul
judecătoresc, creându-se posibilitatea producerii abuzului de
putere. Vor apare, astfel, cazurile de vătămare a drepturilor
persoanelor fizice şi juridice, fără ca cei vătămaţi să aibă
posibilitatea de a se plânge judecătorului.
Dacă, dimpotrivă, noţiunea autorităţii administrative
este concepută ca un subiect de drept care acţionează în cele mai
variate forme organizatorice, potrivit unei competenţe de
organizare a executării legii, sfera contenciosului administrativ
se va lărgi permanent prin interpretarea creatoare a doctrinei şi
266
jurisprudenţei, ceea ce va face să triumfe dreptul şi justiţia în
acest larg domeniu de aplicare a legii.61

INSTANŢELE JUDECĂTOREŞTI COMPETENTE SĂ

JUDECE ACŢIUNILE DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV ŞI MODALITĂŢILE DE
SOLUŢIONARE ALE ACESTOR ACŢIUNI

SECŢIUNEA I

1. INSTANŢELE JUDECĂTOREŞTI COMPETENTE SĂ

JUDECE ACŢIUNILE ÎN CONTENCIOS ADMINISTRATIV

Legea 554/2004 dă instanţelor judecătoreşti ordinare

competenţa soluţionării acţiunilor de contencios administrativ
făcând aplicarea unei vechi tradiţii juridice existente în ţara
noastră datorită prestigiului de care s-a bucurat justiţia în opinia
publică: astfel se conferă puterii judecătoreşti rolul soluţionării
plângerilor celor vătămaţi în drepturile lor prin actele
administrative. Statutul magistraţilor, prestanţa şi probitatea
profesională şi morală a judecătorilor constituie o condiţie
primordială a realizării sarcinilor de ocrotitor al drepturilor
cetăţenilor pe care le are instituţia contenciosului administrativ.
Legea 29/1990 a stabilit, de la început, ca instanţe de
fond pentru soluţionarea acţiunilor de contencios administrativ,
tribunalele judeţene, tribunalul municipiului Bucureşti. Ţinând
seama de particularităţile dreptului aplicabil în soluţionarea
acestor acţiuni, care necesită o anumită specializare pentru

61
Anibal Teodorescu, Curs de drept administrativ,
București, 1947, p. 231
267
magistraţii care judecă cauzele respective, legea stabileşte
înfiinţarea unor secţii speciale de contencios administrativ, la
tribunalele judeţene, la curţile de apel şi la Curtea Supremă.
Existenţa unor secţii speciale nu înseamnă înfiinţarea
unor tribunale speciale de contencios administrativ.
Contenciosul administrativ revine puterii judecătoreşti şi se
realizează prin instanţele de drept comun care au – între celelalte
secţii – şi secţii de contencios administrativ.62
Judecătorii care funcţionează la aceste secţii fac parte din
corpul judecătoresc care alcătuiesc tribunalele de resort şi Curtea
Supremă de Justiţie.
Distribuirea competenţei la diferitele instanţe de
contencios administrativ se face în felul următor: Potrivit art. 2
(c), cod pr. civ., Tribunalele judecă în primă instanţă procesele
şi cererile în materie de contencios administrativ, în afară de cele
date în competenţa curţilor de apel. Este o determinare generică
a cauzelor de contencios administrativ care intră în competenţa
tribunalelor, indiferent de autorităţile administrative care au
emis actele contestate.
Sunt exceptate autorităţile administrative stabilite în mod
expres de art. 3 p. l. al codului de procedură civilă, ale căror acte
administrative pot fi contestate în faţa curţilor de apel.
Potrivit acestui articol, curţile de apel judecă în primă
instanţă procesele şi cererile în materie de contencios
administrativ privind actele de competenţa autorităţilor publice
centrale, ale prefecturilor, ale serviciilor publice descentralizate
la nivel judeţean, ale ministerelor şi ale celorlalte organe
centrale, ale autorităţilor publice judeţene şi ale Municipiului
Bucureşti.
Textul menţionează diferite categorii de autorităţi
administrative ale căror acte (administrative) sunt supuse

62
Eugen Popa, Contenciosul administrativ obiectiv,
Editura Servo – Sat, Arad, 1999, p. 136
268
controlului judecătoresc în faţa curţilor de apel. De remarcat că
articolul citat din Codul de procedură civilă nu specifică natura
actului contestat, folosind pur şi simplu termenul de act. Este o
defecţiune de redactare a textului şi nu singura. Se subînţelege
însă că este vorba de acte administrative, deoarece articolul citat
stabileşte competenţa curţilor de apel „în materie de contencios
administrativ”.63
Noţiunea contenciosului administrativ se întrebuinţează,
în această reglementare, în sens material, ca litigiu între
administraţie şi administraţi datorită unui act administrativ, şi în
sens formal – procedural, ca litigiu dedus judecăţii instanţelor
menţionate, după procedura stabilită de Legea 29/1990.
Cu privire la categoriile de autorităţi administrative ale
căror acte sunt supuse judecăţii curţilor de apel, vom face câteva
observaţii.
A Actele administrative de competenţa autorităţilor
administraţiei publice centrale. În această categorie intră toate
organele administraţiei publice centrale, începând cu guvernul şi
continuând cu ministerele şi celelalte organe centrale ale
administraţiei de specialitate şi cu autorităţile administrative
autonome.
B Actele administrative ale prefecturilor. Termenul
prefectură folosit de lege evidenţiază importanţa noţiunii
organului administraţiei publice ca instituţie publică. În această
calitate, folosind competenţa stabilită de lege, instituţia publică
acţionează ca autoritate administrativă prin organele sale,
unipersonale şi colegiale. În numele prefecturii sunt emise
diferite acte administrative de prefect, dar şi de alţi titulari de
funcţii din sistemul de organizare al acestei instituţii publice.
Toate aceste acte administrative sunt supuse controlului

63
Alexandru Negoiță, Contenciosul administrativ și
elemente de drept administrativ, Ed. Lumina Lex, București,
1992, pag. 53
269
curţilor de apel pe calea acţiunii în contencios administrativ.
C Actele administrative ale serviciilor publice
descentralizate la nivel judeţean, ale ministerelor şi ale celorlalte
organe centrale. De această dată, legiuitorul foloseşte alt termen
pentru a desemna autorităţile administrative ale căror acte
administrative pot fi atacate în faţa curţilor de apel. Aceste
autorităţi administrative sunt denumite serviciile publice
descentralizate la nivel judeţean.
Termenul serviciu public nu este bine ales pentru că
evocă prestaţiunea unei instituţii publice, în timp ce actul
administrativ evocă autoritatea acesteia. De aceea, pentru
unitatea de determinare a organelor care emit acte administrative
ar trebui folosit termenul autoritate administrativă, pe care îl
întrebuinţează legea contenciosului administrativ.
Ceea ce caracterizează aceste autorităţi administrative
este dependenţa lor de ministere şi alte organe centrale, fiind
organe deconcentrate în teritoriu, nu descentralizate. Termenul
descentralizare are o altă semnificaţie juridică fiind legat de
organizarea administraţiei publice locale pe baza principiului
autonomiei locale.
D Actele administrative ale autorităţilor publice judeţene
şi ale municipiului Bucureşti .
De data aceasta, textul de lege menţionat nu mai
foloseşte termenul serviciu public şi recurge la acela de
„autorităţi publice judeţene şi ale municipiului Bucureşti”.
Se pune, în mod firesc, întrebarea dacă la acest nivel,
judeţean şi municipal, nu există servicii publice care să emită
acte administrative care să poată fi contestate în justiţie şi acesta
mai ales în municipiul Bucureşti. La nivelul judeţelor şi
municipalităţii bucureştene, există astfel de servicii publice, de
exemplu, regiile autonome, care emite acte administrative
cenzurabile de către instanţele judecătoreşti pe calea acţiunii în
contencios administrativ.
Actele administrative emise de aceste servicii publice se
270
bazează pe competenţa pe care o aude a organiza executarea
legii legitimându-se, în această privinţă, ca autorităţi
administrative. Pornind de la aceste constatări credem că în
această categorie, de emitenţi ai actelor administrative, sunt
cuprinse consiliile judeţene precum şi toate organizaţiile
(instituţiile) care li se subordonează. De asemenea, în cazul
municipiului Bucureşti avem primăria împreună cu consiliul
local şi primarul general, precum şi serviciile de specialitate pe
care le are şi care, laolaltă, alcătuiesc municipalitatea
bucureşteană.
La acestea trebuie adăugate, ca entităţi juridice distincte
dar legate de municipalitate, primăriile de sector şi serviciile
publice ale oraşului. Remarcăm, cu acest prilej, necesitatea
considerării primăriei ca instituţie publică cu competenţă de
organizare a executării legii prin acte administrative. Nu este
firesc să fie atribuită o astfel de calitate prefecturilor, iar
primăriile să n-o aibă.
Din analiza celor două modalităţi de stabilire a
competenţei instanţelor de contencios administrativ, metoda
enumerării prezintă cele mai mari dificultăţi. Dificultăţile se
datorează, în mare măsură, absenţei codificării dreptului
administrativ şi a multitudinii formelor organizatorice în care se
realizează activitatea de organizare a executării legii.
Cea de a doua modalitate, aceea a determinării globale a
competenţei, este mai avantajoasă pentru că se foloseşte un
criteriu cu ajutorul căruia se grupează toate litigiile, sau marea
lor majoritate, care revin unor categorii de instanţe judecătoreşti.
Aşa este cazul competenţei pentru tribunale. Articolul 2 (c)
codul de procedură civilă arată că aceste instanţe judecă
procesele şi cererile de contencios administrativ în afară de cele
date în competenţa curţilor de apel. Cele două criterii se îmbină.
Tot ceea ce se filtrează prin competenţa ce revine curţilor
de apel, prin enumerare, trece global în competenţa tribunalelor.
În felul acesta se reuşeşte decongestionarea curţilor de apel, mai

271
puţine la număr, deplasând competenţa, în materie de contencios
administrativ, în favoarea tribunalelor.
Mai trebuie să menţionăm însă şi un alt avantaj de
stabilire a competenţei cu ajutorul metodei globale, şi anume,
posibilitatea care se oferă doctrinei juridice şi jurisprudenţei de
a-şi făuri tezaurul doctrinar de care are nevoie codificarea
dreptului administrativ.
Într-adevăr, practica judecătorească şi doctrina juridică
vor reuşi, astfel, să elaboreze acele noţiuni fundamentale cu
ajutorul cărora se realizează contenciosul administrativ. În
această privinţă, trei astfel de noţiuni credem că trebuie să fie
fundamentale – şi anume: Noţiunea de competenţă a organizării
executării legii, noţiunea autorităţii administrative şi corolarul
acestora noţiunea actului administrativ.
Legea 554/2004 prevede că litigiile privind actele
administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale
şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite,
contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, de până la 5
miliarde lei, se soluţionează, în fond, de tribunalele
administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative
emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi
cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi
accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei, se
soluţionează, în fond, de secţiile de contencios administrativ şi
fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege specială nu se prevede
altfel.64

64
Legea contenciosului administrativ nr. 554 din 2
decembrie 2004, art. 7
272
 2. CONDIŢIA FOLOSIRII PREALABILE A
CONTROLULUI ADMINISTRATIV ÎNAINTEA
INTRODUCERII ACŢIUNII ÎN JUSTIŢIE

Înainte de a se adresa tribunalului, reclamantul are

obligaţia de a folosi recursul administrativ graţios solicitând
autorităţii administrative care a emis actul administrativ, sau
care a respins expres sau tacit pretenţia sa juridică, satisfacerea
cererii sale. Termenul în care se exercită acest recurs
administrativ este de 30 de zile de la comunicarea actului
administrativ sau a refuzului expres ori, în cazul tăcerii
administraţiei, de la expirarea termenului în care aceasta avea
obligaţia să rezolve cererea. În lipsa acestui termen, legea
fixează un termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii.
Legea prevede şi posibilitatea folosirii recursului
administrativ ierarhic la autoritatea superior ierarhică celei
emitente a actului administrativ. În cazul în care reclamantul a
optat pentru acest recurs administrativ, el are obligaţia de a
aştepta răspunsul autorităţii administrative sesizate timp de 30
de zile, după care va putea sesiza tribunalul cu acţiunea în
contencios administrativ.
Procedura administrativă prealabilă era prevăzută, în
acelaşi mod, şi de Legea 1/1967 şi are aplicaţiunea şi în
contenciosul altor ţări, ca de pildă Austria. Această procedură
prezintă avantajul rezolvării mai rapide şi necostisitoare a
litigiului juridic şi dă posibilitatea reclamantului să-şi apere
dreptul său invocând orice motive, nu numai pe cele de
legalitate, ci şi pe cele de oportunitate, iar administraţiei îi dă
posibilitatea să-şi reconsidere activitatea lichidând litigiul
juridic prin rezolvarea favorabilă a problemei.

273
 3. FORMULAREA ACŢIUNII ÎN CONTENCIOS
ADMINISTRATIV

După îndeplinirea procedurii de control administrativ în

termenele arătate, se poate formula acţiune în justiţie în termen
de cel mult 1 an de la emiterea actului administrativ. Legea
1/1967 prevedea un termen şi mai scurt, şi anume, 6 luni.
Legea contenciosului administrativ din 1925 nu prevedea
nici un termen considerând că aceste acţiuni pot fi intentate
oricând. Fiind pusă la îndemâna celui vătămat în dreptul său,
acţiunea în justiţie s-ar cuveni să poată fi folosită de reclamant
atunci când are interesul să o facă.
Acţiunea în contencios administrativ se introduce la
tribunalul judeţean, al municipiului Bucureşti, sau al Secţiei de
contencios administrativ al Curţii de Apel, în circumscripţia în
care domiciliază reclamantul. Deci, la judecată, ca pârâtă,
administraţia este chemată la instanţa de domiciliu a
reclamantului.
Reclamantul va putea cere, în acţiunea sa, anularea
actului administrativ, nerecunoaşterea dreptului pretins,
repararea pagubei suferite prin încălcarea drepturilor pe care
legea i le recunoaşte şi pe care autoritatea administrativă i le-a
încălcat (art. 1).
În sprijinul acţiunii sale, reclamantul are obligaţia de a
depune actul pe care îl atacă sau, după caz, răspunsul autorităţii
administrative prin care i se comunică refuzul prestaţiei juridice.
În cazul în care n-a primit nici un refuz la cerere, va depune la
dosar copia cererii certificată cu originalul (art. 8).
În cazul în care reclamantul nu are actul administrativ,
sau acest act nu a fost dat în formă orală, se pune problema dacă
aceste acţiuni se pot deschide numai împotriva actelor
administrative, scrise sau şi a celor orale.
Actele administrative, după cum se ştie, din punct de
vedere al formei pot fi scrise, orale şi implicite. În formularea pe
274
care o face Legea 554/2004, am văzut existenţa actului
administrativ în varianta sa scrisă şi cea implicită. Se pune
problema deci, dacă acţiunea în contencios administrativ este
admisă şi în cazul formei orale de act administrativ.
Considerând că legiuitorul, menţinând posibilitatea
folosirii acţiunii în contencios administrativ împotriva actelor
administrative prin care se încalcă drepturile persoanelor fizice
şi juridice, nu a făcut nici o diferenţă privitoare la forma în care
să se manifeste voinţa juridică pe care o cuprind aceste acte. Prin
urmare, prevederile art. 8 (referitoare la copia după actul
administrativ pe care trebuie s-o depună reclamantul la
introducerea acţiunii), sunt de ordin procedural şi se referă
numai la actele administrative scrise.
Aceasta nu înseamnă că nu se poate formula acţiunea în
contencios administrativ şi împotriva actelor administrative
verbale.
În cazul acestor acte verbale, ca şi atunci când
reclamantul nu are actul administrativ pe care să-l comunice, de
urgenţă, actul atacat împreună cu întreaga documentaţie care a
stat la baza emiterii lui, precum şi alte lucrări necesare pentru
soluţionarea cauzei, între care şi referirea la modalitatea orală a
existenţei actului administrativ contestat.
În acelaşi mod procedează instanţa de judecată, potrivit
Legii 554/2004, şi în cazul refuzului nejustificat de rezolvare a
cererii privitoare la un drept pe care îl are reclamantul potrivit
legii.
Îndeplinirea acestei cereri a instanţei de judecată este
asigurată prin prevederea Legii contenciosului administrativ
după care conducătorul autorităţii administrative pârâte va fi
obligat să plătească statului, cu titlu de amendă, o sumă de bani
pentru fiecare zi de întârziere nejustificată a trimiterii
documentelor cerute.
Acţiunea se timbrează, potrivit legii pentru acţiunile cu
caracter patrimonial sau nepatrimonial.

275
 Introducerea acţiunii nu suspendă executarea actului
administrativ contestat. Totuşi, instanţa de judecată sesizată, în
cazuri bine justificate şi pentru a se preveni producerea unor
pagube iminente, la cererea reclamantului poate dispune
suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea
acţiunii. Cererea de suspendare se soluţionează de urgenţă, chiar
şi fără citarea părţilor, iar hotărârea pronunţată este executorie
de drept.65

4. JUDECAREA ACŢIUNII DE CONTENCIOS

ADMINISTRATIV

Judecarea acţiunii de contencios administrativ se face în

şedinţă publică. Judecarea cauzelor de contencios administrativ
se face de urgenţă; termenele pe care le implică soluţionarea
acestor cauze trebuie să fie mai scurte, astfel încât să fie
rezolvate într-un timp rezonabil. Fără astfel de prioritate a
judecăţii, de multe ori, soluţionarea litigiului juridic nu mai
prezintă utilitate pentru apărarea drepturilor celor administraţi.
În afară de normele procedurale speciale, instituite prin
legea contenciosului administrativ, au aplicaţie în desfăşurarea
activităţii instanţelor judecătoreşti, cu privire la soluţionarea
acţiunilor de contencios administrativ, dispoziţiile cuprinse în
Codul de procedură civilă.
Acţiuni în justiţie pot fi formulate şi personal împotriva
funcţionarului autorităţii pârâte care a elaborat actul, atunci când
se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat, sau
pentru întârziere. În cazul în care acţiunea se admite, persoana
respectivă va putea fi obligată la plata daunelor, solidar cu
autoritatea administrativă (art. 13, alin. 1).
În afară de funcţionarul chemat în justiţie, în condiţiile

65
Valentin Prisăcaru, op. cit., p. 175
276
mai sus menţionate, poate fi chemat în garanţie superiorul său
ierarhic de la care a primit ordin scris să semneze actul
administrativ a cărui ilegalitate face obiectul cauzei (art. 134,
alin. 2).
În afară de aceste dispoziţii procedurale speciale,
prevăzute de lege baza dispoziţiilor Codului de procedură civilă,
la procesele care privesc cauzele de contencios administrativ
mai pot participa, ca intervenţii, toţi cei care dovedesc un interes
în judecarea cauzelor respective.

5. SOLUŢIONAREA ACŢIUNILOR ÎN CONTENCIOS

ADMINISTRATIV

Problema centrală a soluţionării cauzelor de contencios

administrativ gravitează în jurul legalităţii actelor administrative
fie că este vorba de manifestarea de voinţă juridică prin care
apare o situaţie juridică nouă şi prin aceasta se încalcă drepturile
reclamantului, fie că aceste acte se referă la refuzul expres sau
tacit al unor pretenţii juridice referitoare la realizarea unor
drepturi recunoscute de lege în favoarea persoanei fizice sau
juridice care are calitatea de reclamant.
Deci, sarcina reclamaţiilor este aceea de a demonstra, în
faţa instanţei de judecată, ilegalitatea actului administrativ şi
încălcarea drepturilor recunoscute de lege. Instanţa îşi va
întemeia hotărârea pe constatarea ilegalităţii actului contestat şi
va lua măsurile care se impun pentru restabilirea legalităţii
încălcate.
În legătură cu această cerinţă (a legalităţii actului
administrativ şi reclamarea ilegalităţii şi dispunerii măsurilor
care se impun pentru repunerea în drepturi a celui vătămat) vom
menţiona, foarte pe scurt cauzele de ilegalitate ale actelor
administrative în acţiunile de contencios administrativ.
a. Încălcarea regulilor de drept şi a principiilor de
drept de către autoritatea administrativă care a emis actul
277
contestat
Emiţând actul administrativ, sau refuzând pretenţia
juridică a unui subiect de drept, autoritatea administrativă
trebuie să se conformeze dispoziţiilor cuprinse în lege şi în actele
emise pe baza şi în executarea legii.
Examinând legalitatea actelor administrative, instanţa de
contencios administrativ va cerceta dacă actul administrativ
contestat este conform cu legea, în sensul strict al cuvântului, ca
act care emană de la puterea legiuitoare.
De multe ori însă, actele administrative sunt emise în
baza unor reglementări juridice care provin de la autorităţile
administrative şi care sunt făcute pe baza şi în executarea legii.
Legalitatea actului administrativ care se întemeiază pe
aceste norme juridice va fi apreciată în raport cu aceste
reglementări ţinându-se seama de obligaţia respectării legii la
emiterea acestor acte juridice.
Ilegalitatea actului contestat poate fi dedusă din
constatarea ilegalităţii actului normativ pe care se întemeiază.
Ilegalitatea actului administrativ poate să rezulte din
încălcarea principiilor de drept înscrise în Constituţie, ori în
legea ordinară, sau a celor care sunt consacrate de doctrină şi de
jurisprudenţă.
Aşa, de exemplu, încălcarea principiului dreptului de
apărare, sau aceluia al egalităţii cetăţenilor, prevăzută de legea
constituţională, constituie motiv de ilegalitate a actelor
administrative.
În absenţa reglementărilor legale, instanţa poate aprecia
legalitatea actelor administrative pe baza unor principii ale
dreptului administrativ consacrate în doctrină şi jurisprudenţă,
cum este principiul revocabilităţii, sau acela al intrării în vigoare
a actelor administrative.
În acţiunile de contencios administrativ, judecătorul îşi
poate formula hotărârea pornind de la reguli care nu există într-
un text scris, dar care sunt necesare pentru rezolvarea litigiului
278
dedus în faţa instanţei.
b. Încălcarea regulilor de competenţă în emiterea
actelor administrative
Încălcarea regulilor de competenţă în emiterea actelor
administrative constituie, de asemenea, cauza ilegalităţii actelor
administrative.
Emiterea actelor administrative trebuie să se facă în
cadrul unor reguli care le asigură legalitatea, încălcarea acestor
reguli putând fi temeiul acţiunii în contencios administrativ.
Astfel, în primul rând se urmăreşte ca autorităţile
administrative să se întemeieze pe dispoziţiile legii, sau a
principiilor de drept, atunci când emit actele administrative.
În această privinţă există o competenţă legală pe care o
au autorii actelor administrative să se întemeieze pe dispoziţiile
legii, sau a principiilor de drept, atunci când legea, sau actele
emise pe baza şi în executarea legii le prescriu.
Titularul competenţei nu poate avea niciodată o putere
discreţionară în materie de competenţă. Legat de această
chestiune facem, şi de această dată, referire la actele exceptate
de la acţiunea în contencios administrativ care sunt supuse,
totuşi, controlului judecătoresc sub aspectul utilizării legale a
competenţei şi cu privire la existenţa circumstanţelor
excepţionale în care aceste acte sunt emise.
De asemenea, competenţa în emiterea actelor
administrative trebuie utilizată cu o anumită motivare şi
urmărind totdeauna un scop care vizează realizarea interesului
general. Ilegalitatea actului administrativ poate rezulta din
motivul de fapt sau de drept, precum şi din mobilul acestor acte.
Emitentul actelor administrative, folosind competenţa pe
care o are, va trebui să ţină seama şi de alte competenţe. Aceasta
este situaţia în care emitentul actului administrativ îşi
subordonează competenţa unei alte competenţe.
Legalitatea actului administrativ este condiţionată de
măsura în care autorul său a ţinut seama de avizul conform al

279
altei autorităţi administrative. În această privinţă, am menţionat
că avizul conform nu are valoarea unui act administrativ, pentru
că nu produce efecte juridice ale actelor administrative. Deci,
singular nu poate face obiectul acţiunii în contencios
administrativ.
Examinat însă împreună cu catul administrativ a cărui
emitere este condiţionată de avizul conform, dar se poate discuta
legalitatea avizului conform numai în legătură cu actul
administrativ care face obiectul acţiunii în contencios
administrativ.
În sfârşit, utilizarea competenţei se cercetează şi sub
aspectul subordonării acesteia, faţă de anumite reguli de
procedură pe care le instituie diferite norme juridice.
În această privinţă, un rol deosebit îl au avizele
consultative, facultative sau obligatorii care sunt cerute de
autorii actelor administrative.
Examinată din acest punct de vedere, utilizarea
competenţei în emiterea actelor administrative poate să releve
ilegalitatea acestora, după cum sunt respectate sau nu regulile de
procedură pe care trebuie să le urmeze titularii competenţelor
atunci când folosesc actul administrativ.
Soluţionarea acţiunilor în contencios administrativ, pe
baza cercetării legalităţii actelor administrative, pune problema
nulităţii ca modalitate de înlăturare a legalităţii acestor acte.
În această privinţă, doctrina şi jurisprudenţa a reţinut
existenţa nulităţii absolute, în cazul încălcării unor reguli
juridice de fond sau de formă care sunt esenţiale pentru actele
administrative. Dar sunt şi reguli juridice a căror încălcare nu
atrage decât nulitatea relativă. Astfel este cazul normelor
juridice care prevăd anunţarea temei pentru o probă de concurs
cu 24 de ore înainte de concurs 66.

66
Ioan Santai, Drept administrativ și știința
administrației, vol. I, Ed. Risoprint, Cluj Napoca, 2004, pag. 117
280
 Nerespectarea acestor norme juridice nu poate fi
considerată esenţială, pentru desfăşurarea concursului, dacă
participanţii nu invocă nulitatea.

SECŢIUNEA II

1. HOTĂRÂREA JUDECĂTOREASCĂ ÎN ACŢIUNILE DE

CONTENCIOS ADMINISTRATIV

În conformitate cu dispoziţiile art. 1 din Legea 554/2004,

reclamantul poate cere instanţei judecătoreşti competente, atunci
când se consideră vătămat în drepturile sale printr-un act
administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei pretenţii
juridice, să i se rezolve cererea referitoare la un drept recunoscut
de lege şi repararea pagubei care i-a fost cauzată.
Urmează de aici că instanţa va avea de cercetat existenţa
dreptului subiectiv care aparţine reclamantului şi ilegalitatea
actului administrativ prin care se încalcă acest drept.
Constatând aceste două elemente în practicarea hotărârii,
instanţa de judecată, în dispozitivul hotărârii, potrivit Legii
554/2004, va putea decide anularea actului ilegal şi repunerea în
drepturi a reclamantului. În acest fel, suntem în faţa unui
contencios de plină jurisdicţie şi de anulare, instanţa
judecătorească având competenţă deosebit de largă în controlul
legalităţii actelor administrative, net superioară faţă de
reglementările Legii 1/1967 şi chiar faţă de cele cuprinse în
Legea contenciosului administrativ din 1925.
În dispozitivul hotărârii, instanţa de judecată poate
decide, în conformitate cu dispoziţiile Legii 554/2004,
următoarele:

281
 1.1 ANULAREA TOTALĂ SAU PARŢIALĂ A ACTULUI
ADMINISTRATIV ŞI RECUNOAŞTEREA DREPTULUI
PRETINS
Autoritatea administrativă pârâtă poate fi obligată să
modifice actul administrativ contestat sau chiar să-l înlocuiască
prin alt act. De asemenea, instanţa poate obliga autoritatea pârâtă
să emită un alt act administrativ, ori să elibereze un certificat, o
adeverinţă sau orice înscris pentru realizarea dreptului pretins de
reclamant.
Ceea ce este nou şi remarcabil în reglementarea Legii
554/2004 privind realizarea contenciosului administrativ de
anulare, este dispoziţia menţionatei legi, care arată că „instanţa
este competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii actelor sau
operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului
supus judecăţii”.
În emiterea actelor administrative, după cum am arătat
mai sus, autoritatea administrativă poate fi subordonată altor
competenţe, precum şi unor reguli de procedură.
În cadrul acestor subordonări, în procesul administrativ
pot apărea acte administrative şi operaţiuni care stau la baza
emiterii actului supus judecăţii.
Problema care se pune este aceea de a şti dacă acest
drept, de anulare, pe care îl are instanţa de judecată priveşte şi
actele administrative cu caracter normativ în baza cărora a fost
emis actul dedus judecăţii, sau numai actele cu caracter
individual. Din felul în care este redactat textul citat din Lege nu
rezultă, credem, o asemenea restricţie deoarece se referă la acte
şi operaţiuni administrative „care au stat la baza emiterii actului
supus judecăţii”, prin aceasta înţelegându-se orice act
administrativ, fie că este individual ori are caracter normativ,
condiţia fiind aceea de a fi stat la baza emiterii actului
administrativ contestat.
Legea 1/1967, art. 9, limitează competenţa instanţei de
282
judecată la anularea totală sau parţială a actului administrativ
contestat, la obligarea pârâtului să emită un act administrativ sau
să elibereze un certificat sau înscris şi să se pronunţe asupra
despăgubirilor cerute, atât şi nimic mai mult.
În continuare art. 9 din Legea 1/1967 se arată, în aliniatul
al treilea, posibilitatea examinării legalităţii actului
administrativ normativ în baza căruia a fost emis actul
administrativ contestat. Constatând că dispoziţia din actul
normativ pe baza căruia a fost emis actul administrativ contestat
„este în concordanţă cu legea”, tribunalul în faţa căruia hotărârea
rămâne definitivă, trebuia să comunice copia hotărârii
judecătoreşti în cauză organului administraţiei de stat care a emis
actul normativ respectiv. Deci instanţa, pe calea excepţiei de
ilegalitate, constata numai această „neconcordanţă” a actului
administrativ normativ cu legea şi nu se poate pronunţa în nici
un fel asupra legalităţii acestui act.
Legea 29/1990, în art. 11, care reglementează
competenţa instanţei de soluţionare a cauzei, prevede că aceasta
este „competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii actelor şi
operaţiilor administrative care au stat la baza emiterii actului
supus judecăţii”. O astfel de dispoziţie nu există nici în Legea
contenciosului administrativ din 1925.
De aceea considerăm că atribuţia conferită instanţei
judecătoreşti de către Legea 554/2004, la care ne-am referit mai
sus, este deosebit de importantă pentru caracterizarea
contenciosului administrativ reglementat de această lege,
conferindu-i o particularitate specială în raport cu alte sisteme
de contencios administrativ.
În legătură cu această atribuţie a instanţei de judecată ne
putem întreba ce se poate hotărî în cazul constatării ilegalităţii
actelor şi operaţiunilor administrative care au stat la baza
emiterii actului supus judecăţii. Astfel, dacă sunt acte
individuale şi operaţiuni ilegale care se referă numai la actul
administrativ contestat, constatarea ilegalităţii acestora

283
echivalează cu anularea lor.
În cazul în care constatarea ilegalităţii actului se referă la
o anumită dispoziţie dintr-un act administrativ normativ, desigur
că instanţa se va pronunţa numai asupra legalităţii acestei
dispoziţii, cu aplicaţie directă asupra actului administrativ
contestat şi nu va putea să anuleze actul administrativ normativ
care cuprinde respectiva dispoziţie.
Prin hotărâre judecătorească, instanţa de contencios
administrativ, în cadrul atribuţiilor de plină jurisdicţie cu care
este instituită, constatând încălcarea unui drept sau refuzul unei
pretenţii referitoare la un drept recunoscut de lege reclamantului,
va putea să decidă şi alte modalităţi de restabilire a legalităţii, ca
de pildă, reintegrarea în funcţie, sau înscrierea la un concurs de
la care reclamantul a fost respins ş.a..

1.2 DESPĂGUBIREA RECLAMANTULUI PENTRU

DAUNELE MATERIALE ŞI MORALE SUFERITE
Despăgubirea reclamantului pentru daunele materiale şi
morale suferite, prin actul administrativ ilegal sau prin refuzul
satisfacerii pretenţiei privitoare la un drept recunoscut de lege
intră, de asemenea, în atribuţiile de plină jurisdicţie pe care le
are instanţa de judecată potrivit Legii 554/2004.
În această privinţă există importante deosebiri faţă de
reglementările pe care le făcea Legea 1/1967.
Reclamantul are dreptul de a cere despăgubiri atât pentru
daunele materiale cât si pentru cele morale, ca urmare a dreptului
încălcat prin actul administrativ sau refuzul satisfacerii
pretenţiei juridice privitoare la un drept recunoscut de lege: ori,
în condiţiile Legii 1/1967, nu puteau fi cerute despăgubiri pentru
daune morale.
Apoi, după prevederea Legii 1/1967, acţiunea în daune
nu putea fi formulată decât contra administraţiei pârâte.

284
 Legea 554/2004 admite acţiunea în daune atât contra
administraţiei pârâte, cât şi împotriva funcţionarului care „a
elaborat actul, sau care se face vinovat de refuzul cererii”, acesta
urmând să răspundă solidar cu autoritatea administrativă pârâtă.
Art. 13 din fosta Lege 29/1990, referindu-se la
posibilitatea folosirii în daune contra funcţionarului autorităţii
administrative pârâte, distinge două situaţii. Prima nu este, după
părerea noastră, suficient de clar formulată atunci când se referă
la funcţionarul care a „elaborat” actul.
Elaborarea actului nu este o noţiune juridică, actul
administrativ se emite nu se elaborează. Emiterea actului
administrativ este determinarea valorii juridice a acestui act.
Participarea funcţionarului la emiterea actului
administrativ se face prin semnarea acestui act.
Această modalitate de participare era reţinută şi de Legea
contenciosului administrativ din 1925. De altfel, şi fosta Lege
29/19990 credem că la această modalitate se referă, dacă luăm
în consideraţie dispoziţiile cuprinse în ultimul aliniat al art. 13 al
legii.
Acest aliniat, referindu-se la eventualitatea chemării în
justiţie a funcţionarului autorităţii administrative, prevede
dreptul acestuia de a chema în garanţie pe superiorul său ierarhic
de la care „a primit ordin scris să semneze actul a cărui legalitate
– totală sau parţială – este supusă judecăţii”.
Termenul: „elaborare” a actului juridic implică forme
diverse de participare a funcţionarilor administraţiei la
pregătirea, emiterea şi executarea actelor administrative, prin
operaţiuni administrative care nu produc efecte juridice şi nu pot
justifica acţiunea în daune a reclamantului contra funcţionarilor
administraţiei pârâte.
Semnătura funcţionarului pe actul administrativ este o
operaţiune care condiţionează valoarea juridică a actului
administrativ şi, prin ea, funcţionarul se identifică cu conţinutul
acestui act.

285
 Punându-si semnătura pe act, funcţionarul administrativ
si-a asumat răspunderea pentru efectele juridice ale actului
respectiv şi faţă de administraţie şi faţă de cei vinovaţi.
Acţiunea în daune se poate formula şi împotriva
funcţionarului administraţiei pârâte, atunci când acesta „se face
vinovat de refuzul rezolvării cererii”, aşa cum arată art. 13 din
Legea 29/1990. Desigur, şi în acest caz refuzul trebuie să vină
de la funcţionar care are în competenţa sa atribuţii privitoare la
realizarea dreptului solicitat de reclamant. Acţiunea în daune se
poate folosi separat de acţiunea în anulare a actului
administrativ, atunci când întinderea prejudiciului nu este
cunoscută reclamantului la data judecăţii acţiunii în anulare.
Termenul: prescripţie, arată art. 7 al Legii 554/2004,
curge de la data la care reclamantul a cunoscut, sau ar fi trebuit
să cunoască întinderea pagubei.
Termenul hotărârii judecătoreşti pentru desdăunarea
reclamantului constă în culpa administraţiei pârâte, exprimată în
ilegalitatea actului administrativ emis, sau a refuzului de a
satisface pretenţia juridică a reclamantului în legătură cu dreptul
acestuia pe care legea îl recunoaşte, ilegalitatea actului, sau
refuzului rezultând din activitatea funcţionarului vinovat de
emiterea actului ilegal, sau de refuzul nejustificat de satisfacere
a pretenţiei juridice a reclamantului, angajează solidaritatea
administraţiei pârâte cu presupusul său la despăgubirea
reclamantului.
Administraţia pârâtă obligată să plătească daune
reclamantului în acţiunea de contencios administrativ are
acţiunea în regres contra funcţionarilor care se fac vinovaţi de
emiterea actului ilegal, sau refuzul nejustificat de a satisface
pretenţia juridică formulată de reclamant.
Hotărârile pronunţate de tribunale în primă instanţă pot
fi atacate cu recurs la secţiile curţilor de apel, iar hotărârile
pronunţate în primă instanţă de curţile de apel pot fi atacate cu
recurs la Secţia de Contencios administrativ a Curţii Supreme de
286
Justiţie, în termen de 15 zile de la comunicare. Recursul este
suspensiv de executare şi se judecă de urgenţă.
În cazul admiterii recursului, instanţa de recurs rejudecă
litigiul în fond şi pronunţă o hotărâre definitivă cu privire la
soluţionarea cauzei.

SECŢIUNEA III

1. EXECUTAREA HOTĂRÂRILOR JUDECĂTOREŞTI

PRONUNŢATE ÎN ACŢIUNILE DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV

1.1 EFECTELE HOTĂRÂRILOR JUDECĂTOREŞTI

PRONUNŢATE ÎN CONTENCIOS ADMINISTRATIV
Particularităţile contenciosului administrativ reglementat
în Legea 554/2004 se regăsesc şi în specificul efectelor juridice
pe care hotărârile judecătoreşti pronunţate în acţiunile supuse
prevederilor acestei legi.
Astfel, acţiunea de contencios administrativ fiind
condiţionată de existenţa vătămării unui drept subiectiv
recunoscut de lege în favoarea reclamantului şi în sarcina
administraţiei pârâte de a realiza acest drept, hotărârea va
produce efecte juridice faţă de părţile în litigiu acestea, după cum
am arătat, sunt situaţii în care contenciosul administrativ,
reglementat de Legea 554/2004, are caracter obiectiv în aceste
situaţii, deşi acţiunea este condiţionată şi se întemeiază pe
vătămarea unui drept subiectiv, hotărârea instanţei nu se referă
la situaţiile subiective ale acestuia, ci la situaţii obiective ca acte
administrative individuale sau normative, acte administrative de
jurisdicţie sau operaţiuni administrative legate de emiterea
actelor administrative.

287
 Apreciind aceste acte şi operaţiuni administrative prin
prisma legalităţii şi pronunţând chiar anularea totală sau parţială
a unora dintre ele, credem că efectele hotărârii judecătoreşti nu
pot fi numai la părţile în cauză, ci vor fi opozabile era omnes.
Astfel acte juridice şi operaţiuni administrative, considerate
ilegale de instanţa în cauză, deduse judecăţii, trebuie considerate
ilegale şi în alte cauze care, eventual apar.

1.2 EXECUTAREA HOTĂRÂRILOR JUDECĂTOREŞTI

PRONUNŢATE ÎN ACŢIUNILE DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV
Rămase definitive, hotărârile pronunţate de instanţele
judecătoreşti în cauzele respective urmează să-şi producă
efectele juridice, autoritatea administrativă pârâtă având
obligaţia de a lua măsurile ce se impun pentru realizarea
drepturilor ce se cuvin reclamantului. În cazul în care hotărârea
cuprinde obligaţia, pentru autoritatea administrativă pârâtă, de a
înlocui, sau de a modifica actul, de a elibera o adeverinţă, un
certificat sau orice alt înscris, sau de a se restabili, în alt fel,
dreptul reclamantului încălcat de administraţia pârâtă,
executarea hotărârii definitive se face în termenul prevăzut în
hotărâre.
Legea prevede că în lipsa unui alt fel de termen,
executarea se face în cel mult 30 de zile de la rămânerea
definitivă a hotărârii. Pentru a asigura respectarea acestei
obligaţii de către administraţia pârâtă, legea instituie sancţiunea
amenzii pentru fiecare zi de întârziere. În plus, reclamantului i
se creează dreptul de a solicita tribunalului daune pentru
întârzierea executării, de la administraţia pârâtă sau de la
funcţionarii salariaţi ai acestei autorităţi care se fac vinovaţi de
neexecutarea hotărârii judecătoreşti. În aceste cazuri, prevede
legea, tribunalul hotărăşte, în camera de consiliu, de urgenţă, la

288
cererea reclamantului, cu citarea părţilor, fără ca reclamantul să
fie obligat să plătească taxe de timbru. Hotărârea, în aceste
cazuri, este definitivă şi executorie.
Conducătorul administraţiei pârâte obligat la plata
daunelor cerute de reclamant şi a amenzilor plătite pentru
întârziere poate introduce acţiune împotriva funcţionarilor
vinovaţi de neexecutarea hotărârii, potrivit dreptului comun.
Cu privire la executarea hotărârii judecătoreşti pentru
desdăunarea reclamantului: întrucât Legea nu are prevederi
speciale, înseamnă că vor fi aplicate dispoziţiilor dreptului
comun în materie.
Toate aceste măsuri, prevăzute de Legea 554/2004 şi cele
cuprinse în dreptul comun, asigură reclamantului realizarea
dreptului său atunci când recurge la acţiunea în contencios
administrativ. Faptul evidenţiază utilitatea acestei instituţii
deosebit de importantă în structura statului de drept.
Controlul instanţelor judecătoreşti asupra legalităţii
actelor administrative şi operaţiunilor administrative pe calea
excepţiei de ilegalitate.

2. CONTROLUL INSTANŢELOR JUDECĂTOREŞTI

ASUPRA LEGALITĂŢII ACTELOR ADMINISTRATIVE PE
CALEA EXCEPŢIEI DE ILEGALITATE

2.1 NOŢIUNEA ACESTEI FORME DE CONTROL

JUDECĂTORESC
În prima formă a controlului judecătoresc asupra
legalităţii actelor administrative, pe care am cercetat-o mai
înainte, caracteristică este acţiunea, atacul pe care cel vătămat în
dreptul său îl porneşte împotriva actului administrativ ilegal.
Termenul contencios sugerează tocmai această luptă, acest atac
contra actului administrativ ilegal.

289
 Rezultatul acţiunii poate să ducă la desfiinţarea totală sau
parţială a actului administrativ contestat, la obligarea
administraţiei pârâte de a satisface pretenţia juridică a
reclamantului şi al desfăşurarea materială şi morală acestuia.
În cea de a doua formă de control realizată de instanţele
judecătoreşti asupra legalităţii actelor administrative, lupta
contra actelor administrative ilegale nu se duce pe calea unei
acţiuni, ci se desfăşoară în cadrul apărării pe care o poate susţine
orice pârât într-un proces dedus în faţa unei instanţe
judecătoreşti.
Aşadar, în această formă de control judecătoresc,
caracteristic este problema ilegalităţii actului administrativ pe
calea incidentului în proces, invocându-se ilegalitatea lui şi
solicitându-se ca acest act să nu producă efecte juridice care
formează obiectul cauzei deduse în faţa instanţei de judecată.
Excepţia de ilegalitate poate fi ridicată de orice parte în
proces precum şi din oficiu de către instanţa de judecată. În ceea
ce priveşte termenul în care se poate ridica excepţia de
ilegalitate, vom observa că, fiind vorba de un mijloc de apărare
şi nu de o acţiune, excepţia de ilegalitate poate fi oricând ridicată
în proces. Aşadar, în acest caz nu operează prescripţia ca în
acţiune.
Excepţia de ilegalitate poate fi ridicată deopotrivă, atât
contra actelor administrative cât şi contra operaţiunilor
administrative, spre deosebire de acţiune în contencios
administrativ care poate fi formulată numai contra actelor
administrative.
Pentru realizarea controlului judecătoresc pe calea
excepţiei de ilegalitate, nu este
nevoie de o prevedere expresă a legii deoarece instanţa
de judecată nu este sesizată în judecarea legalităţii actului
administrativ pe calea unei acţiuni. Instanţa de judecată, având
de judecat o anumită cauză cu care a fost sesizată şi fiind
competentă să judece, apreciază pe cale incidentală legalitatea
290
unui act administrativ, sau a unei operaţiuni administrative,
având chiar dreptul şi obligaţia de a o face.
Pentru a soluţiona excepţia de ilegalitate a unui act
administrativ, sau a unei operaţiuni administrative care se ridică
în proces, nu este nevoie ca textele să prevadă, în mod expres,
acest lucru. În această privinţă operează principiul după care
judecătorul acţiunii este şi judecătorul excepţiei.

2.2 EFECTELE CONTROLULUI JUDECĂTORESC PE

CALEA EXCEPŢIEI DE ILEGALITATE
Constatarea ilegalităţii actului administrativ de către
instanţa de judecată, pe calea excepţiei de ilegalitate, nu duce la
desfiinţarea acestui act. Constatând ilegalitatea actului
administrativ pe calea excepţiei de ilegalitate, instanţa va trage
din această constatare consecinţele care se impun pentru
soluţionarea litigiului.
De aceea, constatarea ilegalităţii actului administrativ se
face în considerenţa hotărârii, nu în dispozitivul acesteia. De aici
rezultă că nu există autoritate de lucru judecat pentru constatarea
făcută în legătură cu ilegalitatea actului administrativ contestat.
Soluţionarea excepţiei de ilegalitate nu este opozabilă tuturor, ci
numai părţilor în cauză.
Astfel stând lucrurile, e cu putinţă ca într-o cauză actul
administrativ să fie considerat ilegal, iar în alta acelaşi act să fie
socotit legal. De asemenea, autoritatea administrativă emitentă
fiind încunoştinţată de constatarea făcută de instanţa de judecată,
este în drept să retragă sau, după caz, să anuleze actul, dar îl
poate considera legal şi, deci, să-l lase să producă efecte juridice
în continuare.

291
 RĂSPUNDEREA ÎN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

SECŢIUNEA I
FORME ALE RĂSPUNDERII

Răspunderea în contenciosul administrativ trebuie

analizată sub două forme şi anume: răspunderea autorităţii
publice şi răspunderea funcţionarilor publici.
a) Răspunderea autorităţii publice emitentă a actului
administrativ ori care refuză să emită un act administrativ se va
angaja, în principal, prin plata despăgubirilor stabilite de instanţa
de contencios administrativ, fie cu prilejul soluţionării acţiunii
în care cel vătămat a cerut anularea actului administrativ sau
obligarea autorităţilor la emiterea unui act administrativ, ori la
eliberarea unui certificat, a unei adeverinţe sau orice alt înscris,
fie cu prilejul soluţionării unei acţiuni separate, care are ca obiect
numai plata de despăgubiri. Această acţiune a fost introdusă
ulterior pentru că, la data introducerii acţiunii în anulare a actului
sau la obligarea emiterii unui astfel de act, întinderea pagubei
nu-i era cunoscută.
În ambele cazuri, autoritatea publică va fi obligată la
plata de despăgubiri pentru repararea pagubelor materiale şi
morale cauzate celor vătămaţi în drepturile lor, recunoscute de
lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al
unei autorităţi publice de a le rezolva cererile referitoare la un
drept recunoscut de lege.
b) Răspunderea funcţionarilor publici trebuie
analizată sub două aspecte şi anume: primul aspect, îl constituie
răspunderea funcţionarilor publici pentru pagubele cauzate celor
vătămaţi în drepturile lor, recunoscute de lege, prin emiterea
unui act administrativ ilegal, ori prin refuzul nejustificat de a le
rezolva cererile referitoare la un drept recunoscut de lege; al
292
doilea aspect îl constituie răspunderea funcţionarilor publici
pentru nerespectarea dispoziţiilor cuprinse în hotărârile
instanţelor de contencios administrativ.
Sub primul aspect, răspunderea priveşte atât pe
funcţionarul public care a emis actul sau care a refuzat
rezolvarea cererii referitoare la un drept recunoscut de lege, cât
şi pe funcţionarul ierarhic superior al acestuia.
În acest sens, Legea nr. 554/2004 prevede că acţiunile în
justiţie, vor putea fi formulate şi personal împotriva
funcţionarului autorităţii pârâte, care a elaborat actul sau care se
face vinovat de refuzul rezolvării cererii, dacă se solicită plata
unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat, prin emiterea
actului, sau pentru întârziere. Dacă acţiunea se admite,
răspunderea funcţionarului public, chemat în judecată, va fi
angajată prin obligarea la plata daunelor, solidar cu autoritatea
publică în care acesta funcţionează.
În cazul în care funcţionarul public a fost chemat în
judecată pentru plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat
prin emiterea unui act administrativ ilegal potrivit prevederilor
alin. 2 al aceluiaşi articol, funcţionarul public acţionat astfel în
justiţie, poate chema în garanţie pe superiorul său ierarhic de la
care a primit ordin scris să semneze actul a cărui legalitate -
totală sau parţială - este supusă verificării instanţei de judecată.
În caz de admitere a acţiunii, dacă s-a făcut proba
ordinului scris, se va admite şi cererea de chemare în garanţie,
situaţie în care răspunderea pentru prejudiciile cauzate va reveni
funcţionarului public ierarhic superior, celui care a elaborat actul
ilegal şi care a dat ordin scris să semneze actul respectiv.
Sub al doilea aspect, răspunderea funcţionarilor publici
este angajată şi pentru nerespectarea dispoziţiilor cuprinse în
hotărârea instanţei de contencios administrativ prin care
autoritatea publică este obligată să înlocuiască sau să modifice
actul administrativ, să emită un act administrativ ori să elibereze
un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris în termenul

293
prevăzut în hotărâre sau în cel mult 30 de zile de la data
rămânerii definitive a hotărârii, dacă în hotărâre nu este prevăzut
un astfel de termen.
În cazul în care termenul prevăzut în hotărâre sau cel de
30 de zile, nu sunt respectate, la cererea reclamantului, va aplica
conducătorului autorităţii publice o amendă pentru fiecare zi de
întârziere, iar dacă reclamantul solicită şi dovedeşte că, datorită
nerespectării termenelor prevăzute în hotărâre sau cel de 30 de
zile, i s-a cauzat prejudicii, instanţa va acorda daune pentru
întârziere.
Potrivit prevederilor alin. 3 al art. 16, conducătorul
autorităţii administrative se poate îndrepta cu acţiune împotriva
celor vinovaţi de neexecutarea hotărârii, potrivit dreptului
comun.
Răspunderea funcţionarilor publici mai poate fi angajată,
în litigiile de contencios administrativ şi în condiţiile Legii
554/2004. În prezenta lege se prevede că, la primirea acţiunii,
instanţa va dispune citarea părţilor şi va putea „cere autorităţii al
cărui act este atacat să-i comunice de urgenţă acel act, împreună
cu întreaga documentaţie care a sat la baza emiterii lui, precum
şi orice alte lucrări necesare pentru soluţionarea cauzei” şi se
prevede că, în acelaşi mod se va proceda şi în cazul refuzului
nejustificat de rezolvare a cererii privind un drept recunoscut de
lege.67
Nerespectarea termenului stabilit de instanţă, pentru
trimiterea lucrărilor solicitate, atrage răspunderea
conducătorului autorităţii administrative.
Dacă autoritatea administrativă nu trimite, în termenul
stabilit de instanţă, lucrările cerute, conducătorul acesteia va fi
obligat să plătească statului, o amendă pentru fiecare zi de

67
Emil Bălan, Drept administrativ şi procedură
administrativă, Editura Universitară, București, 2005, p. 364-
365
294
întârziere nejustificată.

SECŢIUNEA II

1. SOLUŢIONAREA DE CĂTRE INSTANŢELE DE

CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI A ALTOR CAUZE

1.1 CAUZE PREVĂZUTE ÎN LEGEA ADMINISTRAŢIEI

PUBLICE LOCALE, NR. 215/2001
Raţiunea pentru care a fost instituit contenciosul
administrativ are în vedere asigurarea unei protecţii juridice, a
unei apărări a drepturilor subiective ale persoanelor fizice şi
juridice, recunoscute de lege, în contra abuzurilor unui serviciu
public, sau funcţionar al acestuia.
Cel mai frecvent, calitatea de reclamant în aceste cauze
o au particularii, persoane fizice sau juridice, serviciul public
fiind pârâtul.
Sunt însă şi situaţii în care calitatea de reclamant nu o
mai are un particular ci o autoritate publică - prefectul - căreia
legea îi conferă dreptul şi, totodată, obligaţia de a se adresa
instanţelor de contencios administrativ contra unor acte
administrative pe care le consideră ilegale, solicitând anularea
ori modificarea acestora.
Astfel, în art. 122 (4) din Constituţie se prevede că
prefectul poate ataca, în faţa instanţelor de contencios
administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al
primarului, în cazul în care consideră actul ilegal.
Reluând această prevedere constituţională, în art. 27 alin.
1 şi art. 135 alin. 1 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001 se stabileşte că, în exercitarea controlului cu privire la
legalitatea actelor adoptate sau emise de autorităţile

295
administraţiei publice locale şi judeţene, precum şi ale
preşedintelui consiliului judeţean, cu excepţia celor de gestiune
curentă, prefectul poate ataca, în faţa instanţelor de contencios
administrativ, actele acestora, dacă le consideră ilegale. Actul
atacat - se prevede în continuare în text - este suspendat de drept.
În cazul acestor acte, se derogă de la prevederile art. 7 din Legea
nr. 554/2004 potrivit cărora în cazuri bine justificate şi pentru a
se preveni producerea unei pagube iminente, reclamantul poate
cere instanţei să dispună suspendarea executării actului
administrativ, iar suspendarea se hotărăşte de către instanţa de
judecată pentru că, în baza art. 27 alin. 2 şi art. 135 alin. 1 din
Legea nr. 215/2001, suspendarea executării actului administrativ
atacat intervine prin efectul legii.
Astfel, temeiul legal al acţiunilor formulate de prefect,
pentru asigurarea legalităţii actelor adoptate sau emise de
autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene, cu excepţia
celor de gestiune curentă, îl constituie dispoziţiile cuprinse în art.
27 şi 135 din Legea nr. 215/2001, şi nu prevederile art. 1 din
Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990.
Aceste acte administrative pot fi: hotărâri ale consiliilor
judeţene, decizii ale delegaţiilor permanente ale consiliilor
judeţene, hotărâri ale consiliilor locale, dispoziţii ale
preşedinţilor consiliilor judeţene şi dispoziţii ale primarilor.
Pentru a asigura prefectului timpul necesar să verifice
legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de
autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene precum şi
pentru producerea efectelor pentru care actele administrative
adoptate sau emise, în alin. 2 al art. 135 se prevede că prefectul
se va pronunţa asupra legalităţii actelor în termen de 30 zile de
la comunicare, termen în care, dacă apreciază că actul adoptat
sau emis este ilegal, va sesiza instanţa de contencios
administrativ competentă - secţia de contencios a curţilor de
apel, în temeiul art. 3 pct. 1 din Codul de procedură civilă, pentru
hotărârile consiliilor judeţene şi cel al municipiului Bucureşti,
296
precum şi pentru deciziile delegaţiilor permanente ale consiliilor
judeţene şi secţia de contencios administrativ ale tribunalelor
judeţene şi cel al municipiului Bucureşti pentru hotărârile
consiliilor locale şi dispoziţiile primarilor.
În practica instanţelor judecătoreşti de contencios
administrativ s-a pus problema determinării naturii juridice a
termenului de 30 zile prevăzut de art. 135 alin. 2 din Legea nr.
215/2001.
Curtea Constituţională, pronunţându-se printr-o decizie
de speţă cu privire la acest termen, a statuat că această dispoziţie
este neconstituţională.68
După aplicarea Legii nr. 215/2001, acest termen a fost
majorat la 30 zile (potrivit art. 135 alin. 3). În raport cu Decizia
Curţii Constituţionale nr. 137/1995 rezultă că şi acest termen
este tot neconstituţional, întrucât prefectul nu poate fi ţinut „nici
de alt termen pentru a introduce acţiunea în faţa instanţei de
contencios administrativ”, precizează Curtea Constituţională.
Pe lângă dreptul prefectului de a ataca la instanţele
judecătoreşti de contencios administrativ, actele administrative
adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale şi
judeţene pe care le consideră ilegale, prefectul mai are, în
legătură cu consiliile judeţene şi locale şi cu primarii, şi alte
atribuţii, a căror legalitate este controlată de instanţele
judecătoreşti de contencios administrativ.
Astfel potrivit prevederilor art. 58 alin. 2 din Legea nr.
215/2001, prefectul poate propune, în condiţiile legii - prevăzute
de alin. 1 al aceluiaşi articol - , Guvernului dizolvarea unui
consiliu local - texte aplicabile, potrivit dispoziţiilor art. 111
alin. 2 din aceeaşi lege şi consiliilor judeţene.
Conform prevederilor art. 59 alin. (1), prefectul poate, în
anumite condiţii, să suspende din funcţie un consilier. Împotriva

68
Decizia C. C. nr. 137 din 7 decembrie 1994, publicată
în M. Of. nr. 23 din 02. 02. 1995.
297
acestei măsuri, consilierul se poate adresa instanţei în condiţiile
Legii contenciosului administrativ.
De asemenea, în temeiul art. 77 alin. (2), prefectul poate
face propunerea pentru demiterea unui primar şi îl poate
suspenda din funcţie.
Potrivit prevederilor art. 77 alin. (1) din Legea nr.
215/2001, primarul poate fi demis din motivele arătate la art. 58
alin. (2), în condiţiile prevăzute de acelaşi articol pentru
dizolvarea consiliului local, adică:
- atunci când dispoziţiile date contravin intereselor
generale ale statului sau încalcă ordinea de drept;
- când compromite cu rea-credinţă interesele comunei
sau ale oraşului.
Hotărârea de demitere poate fi atacată de primar la
instanţa de contencios administrativ.
Prefectul poate dispune şi suspendarea din funcţie a unui
primar. Şi împotriva ordinului de suspendare primarul se poate
adresa instanţei de contencios administrativ pe timpul unei
anchete judiciare.
Potrivit prevederilor art. 141 din Legea nr. 215/2001,
numirea şi eliberarea din funcţie a secretarului comunei sau
oraşului se fac de către prefect.
Din acest punct de vedere, în practică s-a pus problema
naturii juridice a raporturilor dintre prefect şi secretar, mai
precis, care este instanţa competentă să soluţioneze eventualele
contestaţii ale secretarilor cu privire la numirea sau eliberarea
lor din funcţie.
Verificarea legalităţii ordinului unui prefect, prin care a
fost numit sau eliberat din funcţie un secretar al comunei sau
oraşului, este de competenţa secţiilor de contencios
administrativ ale curţii de apel în a cărei rază teritorială de
activitate îşi are domiciliul reclamantul.
În temeiul art. 27 şi 135 din Legea administraţiei publice
locale nr. 215/2001, prefecţii atacă, la instanţele judecătoreşti de
298
contencios administrativ, hotărâri ale consiliilor judeţene şi
locale, decizii ale delegaţiilor permanente ale consiliilor
judeţene şi dispoziţii preşedinţilor consiliilor judeţene şi cele ale
primarilor adoptate sau emise în realizarea atribuţiunilor ce le
sunt conferite prin această lege sau prin altele.
În alte cazuri, legea conferă celor interesaţi dreptul de a
ataca la instanţa de contencios administrativ ordinul prefectului
dacă apreciază că acesta este emis cu încălcarea drepturilor ce
le-au fost recunoscute de lege.
Dreptul de a ataca ordinele prefectului la instanţele
judecătoreşti de contencios administrativ îşi are un dublu temei
legal: pe de o parte sunt dispoziţiile art. 1 din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, potrivit căruia, orice
persoană fizică sau juridică, care se consideră vătămată în
drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ
sau prin refuzul nejustificat al unei autorităţi publice (inclusiv
prefect) de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut
de lege, se poate adresa instanţei judecătoreşti competente,
pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins şi
repararea pagubei ce i-a fost cauzată, iar, pe de altă parte, sunt
dispoziţiile Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001,
precum şi a altor legi, care prevăd expres o astfel de cale de atac
împotriva ordinelor prefectului.
Dispoziţii privitoare la dreptul instanţelor de contencios
administrativ de a controla legalitatea actelor administrative
adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale
sunt cuprinse şi în alte texte ale Legii nr. 215/2001. Hotărârile
privind validarea sau invalidarea mandatelor de consilier pot fi
atacate în justiţie, în condiţiile contenciosului administrativ de
cei interesaţi.

1.2 CAUZE REGLEMENTATE DE ALTE LEGI

Competenţa instanţelor de contencios administrativ în

299
judecarea unor cauze este reglementată şi în alte legi, astfel:
- deciziile comisiilor judeţene date în materie de pensii,
pot fi atacate potrivit Legii contenciosului administrativ nr.
554/2004, după cum şi în conformitate cu dispoziţiile art. 23(2)
din Legea nr. 80/1992 privind pensiile şi alte drepturi de
asigurări sociale ale agricultorilor, deciziile comisiilor de
contestaţii ce funcţionează pe lângă direcţiile judeţene de muncă
şi protecţie socială, date în materie de pensii, pot fi atacate
potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004;
- în conformitate cu dispoziţiile cuprinse în art. 16(1) din
Legea audiovizualului nr. 48/1992, refuzul de emitere a
deciziilor de autorizare, pentru funcţionarea posturilor de radio
şi televiziune ale Consiliului Naţional al Audiovizualului, poate
fi atacat potrivit Legii nr. 554/2004, la Curtea de apel;
- potrivit prevederilor art. 1 (4) din Legea nr. 53/1992
privind protecţia socială a persoanelor handicapate, deciziile
emise în condiţiile alin. 3 al aceluiaşi articol, pot fi atacate
potrivit Legii contenciosului administrativ;
- prin Legea nr. 51/1993 privind acordarea unor
drepturi magistraţilor care au fost înlăturaţi din justiţie
pentru considerente politice în perioada anilor 1945- 1952 s-
a dispus constituirea pe lângă fiecare tribunal judeţean şi al
municipiului Bucureşti a câte unei comisii competentă să
stabilească situaţiile şi drepturile magistraţilor care, în perioada
anilor 1945- 1952, au fost înlăturaţi din justiţie din motive
politice.
Potrivit prevederilor alin. (4) al art. 3, împotriva
hotărârii, persoana în cauză sau direcţia generală a finanţelor
publice şi a controlului financiar de stat judeţeană pot face
contestaţii, în condiţiile Legii contenciosului administrativ, în
termen de 15 zile de la comunicarea hotărârii către acestea;
- se soluţionează tot de către instanţele de contencios
administrativ şi contestaţiile formulate împotriva modului de
stabilire şi de plată a alocaţiei de stat pentru copii, în baza Legii
300
nr. 61/1993 privind alocaţiile de stat pentru copii;
- în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 33/1994
privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, este
de competenţa secţiilor de contencios administrativ ale curţilor
de apel în raza căreia se află imobilul expropriat, soluţionarea
contestaţiilor formulate împotriva hotărârilor comisiilor
constituite;
- potrivit art. 15 din lege;
- competenţa instanţelor de contencios administrativ este
prevăzută şi în Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici. Astfel, potrivit art. 49(2) din Legea nr.
188/1999, persoanele nemulţumite de rezultatul concursului
pentru intrarea în corpul funcţionarilor publici se pot adresa
instanţei de contencios administrativ. De asemenea, funcţionarul
public se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi în
cazul în care este nemulţumit de sancţiunea aplicată, solicitând
anularea sau modificarea, după caz, a ordinului sau dispoziţiei
de sancţionare, precum şi împotriva ordinului sau dispoziţiei de
imputare pentru repararea pagubelor aduse autorităţii sau
instituţiei publice în situaţiile prevăzute la art. 77 lit. a) şi b) din
lege.

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV
ÎN DREPTUL ALTOR STATE

1. ASPECTE GENERALE

Problema controlului asupra activităţii administraţiei

publice şi a formelor de realizare a acestuia în doctrina
europeană actuală, sunt analizate prin raportare la principiul
separaţiei puterilor în stat şi la autorităţile care realizează
funcţiile statului.

301
 Asupra puterii executiv-administrative, în sens larg, se
exercită un control parlamentar, un control administrativ şi un
control judecătoresc. Sintetizând aceste forme de control se
constată că toate cele trei ramuri ale puterii statului: legislativă,
executivă şi judecătorească exercită, în mod corespunzător, prin
mijloace specifice, potrivit particularităţilor funcţiilor statului,
controlul asupra administraţiei publice, la care se adaugă şi unele
autorităţi autonome. 69
Controlul jurisdicţional asupra administraţiei publice
constă, în ultimă instanţă, în încredinţarea unui organ, care să fie
independent de puterea politică şi de administraţia publică, a
competenţei de a tranşa definitiv litigiile intervenite în
funcţionarea maşinii administrative, rolul instanţelor
jurisdicţionale fiind acela de a stăvili arbitrariul administrativ şi
de a limita acţiunea administraţiei publice la respectare legii,
contribuind astfel la apărarea drepturilor şi libertăţilor
cetăţenilor, pe calea contenciosului administrativ. 70
Controlul jurisdicţional, date fiind trăsăturile sale
caracteristice, se deosebeşte de controlul administrativ printr-o
serie de elemente:
- în timp ce controlul administrativ este exercitat de
autorităţi administrative, controlul jurisdicţional este exercitat
de către judecători;
- pe când o autoritate administrativă se poate sesiza şi din
oficiu, judecătorul se poate pronunţa asupra unui litigiu numai
dacă a fost sesizat printr-o acţiune (recurs);
- judecătorul este limitat să se pronunţe şi să statueze
doar în drept, în timp ce autoritatea administrativă poate să
procedeze şi la o apreciere a oportunității deciziilor
administrative;
69
Cezar Corneliu Manda, Controlul administrativ în spaţiul european,
Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005, p. 115
70
Dana Apostol Tofan, Instituţii administrative europene, Editura C.H
Beck, Bucureşti, 2006, p. 218
302
 - controlul jurisdicţional se finalizează cu acte care se
bucură de autoritate de lucru judecat, în timp ce controlul
administrativ se finalizează prin acte administrative care, în
principiu, sunt revocabile. 71
În literatura de specialitate, s-a spus despre controlul
jurisdicţional că această formă de control nu trebuie limitată la
existenţa unei jurisdicţii administrative, după cum nici că cea
mai bună garanţie pentru cetăţeni ar fi ca această formă de
control să fie exercitată de către instanţele judecătoreşti. 72
În ceea ce priveşte controlul judecătoresc asupra
administraţiei este vorba despre cea mai importantă formă de
control, care se exprimă tradiţional prin denumirea de
contencios administrativ, care a apărut ca o formă de luptă a
particularilor-persoane fizice sau juridice, împotriva abuzurilor
administraţiei publice, constituind însăşi finalitatea dreptului
administrativ.73
Organizarea jurisdicţiilor administrative, a
contenciosului administrativ este o problemă care a găsit
rezolvări diverse, ce variază de la o ţară la alta, în funcţie de
filozofia cu care a fost abordat raportul dintre administraţie şi
administraţi, dar soluţiile pot fi, totuşi, grupate în două mari
sisteme: sistemul unităţii de jurisdicţii şi, respectiv, sistemul
dualităţii de jurisdicţii.
Astfel, dacă beneficiarii administraţiei (les usagers) au
fost consideraţi ca fiind pe picior de egalitate cu administraţia,
s-a considerat că este vorba de un statut identic ce va atrage
intervenţia unei jurisdicţii comune, situaţie în care s-a ajuns la
soluţia unităţii de jurisdicţie sau monism, în sensul că litigiile

71
Charles Debasch, Droit administratif, 6-eme edition, Editura
Economica, Paris, 2002, p. 447, citat de C.C. Manda, op. cit., pp. 117-118
72
J. Ziller, Administrations comparees. Les systemes politico-
administratifs de V Europe des douze, Editura Montchrestien, Paris, 1993, p.
438, citat de D. Apostol Tofan, op. cit., p. 218
73
Dana Apostol Tofan, op. cit., p. 218
303
dintre particulari şi administraţie sunt date în competenţa
aceloraşi instanţe care judecă şi celelalte litigii dintre particulari,
sau, unor instanţe specializate din cadrul sistemului puterii
judecătoreşti puterii judecătoreşti.
Dacă, însă, pentru organizare justiţiei administrative s-a
avut în vedere preeminenţa specificităţii administraţiei publice,
s-a considerat că acest lucru va putea fi pus în evidenţă numai
prin crearea unei jurisdicţii distincte, astfel că a fost adoptată
soluţia dualităţii de jurisdicţii sau dualism, în sensul că litigiile
dintre particulari şi administraţie sunt date în competenţa unor
organe sau tribunale administrative aflate în afara puterii
judecătoreşti, dar situate în cadrul puterii executiv-
administrative, chiar dacă se bucură de o largă autonomie
funcţională.
Statele din Europa şi, în general, din lume, au adoptat
unul dintre cele două sisteme, evident cu variaţii de la o ţară la
alta, în funcţie de evoluţia sistemului juridic şi de specificităţile
istorice şi politice din fiecare ţară, pe care le vom prezenta
exemplificativ în continuare.

2. SISTEMUL DUALIST DE JURISDICŢIE

2.1. FRANŢA
Consiliul de Stat francez a constituit un model pentru
Consiliul de Stat din Principatele Unite Române, care a
funcţionat în perioada anilor 1864 - 1866.
Deşi a fost prima ţară în care, printr-o lege din 1790, s-a
afirmat principiul revoluţionar al separaţiei puterilor în stat:
puterea legislativă, puterea executivă şi puterea judecătorească,
contenciosul administrativ a fost încredinţat administraţiei,
printr-o altă lege din acelaşi an, sistemul justiţiei administrative
având în frunte Consiliul de Stat. în acest mod s-a instituit de la
304
început o dualitate de jurisdicţie: o jurisdicţie de ordin judiciar,
care era formată din instanţele judecătoreşti care făceau parte din
sistemul puterii judecătoreşti, şi o jurisdicţie de ordin
administrativ, formată din Consiliile de prefectură, organizate
din anul al VIII-lea de la Revoluţie, care funcţionau în fiecare
departament, ca primă instanţă, şi Consiliul de Stat, ca instanţă
de recurs, în principal.
Prin Legea din 30 septembrie 1953, contenciosul
administrativ francez a fost reformat în sensul că au fost
desfiinţate Consiliile de prefectură, iar în locul lor au fost
înfiinţate Tribunalele administrative interdepartamentale,
organe de jurisdicţie de drept comun, în timp ce Consiliul de Stat
a rămas, în principal, instanţă de casare a tuturor deciziilor
tribunalelor administrative.
Printr-o lege adoptată la 31 decembrie 1987 pentru
reforma contenciosului administrativ, intrată în vigoare la 1
ianuarie 1989, au fost instituite trei grade de jurisdicţie
administrativă, astfel că, în momentul de faţă, în Franţa
funcţionează:
- 35 de tribunale administrative interdepartamentale, ca
instanţe de drept comun în materia contenciosului administrativ,
ale căror decizii sunt supuse în apel curţilor administrative;
- 7 Curţi administrative de apel, ale căror decizii sunt
supuse recursului în casaţie la Consiliul de Stat;
- Consiliul de Stat, ca instanţă supremă administrativă,
ale cărei hotărâri nu mai pot fi atacate la nici o altă instanţă.
Consiliul de Stat este organizat în şase secţii, între care
şi o secţie de contencios administrativ, formată din zece
subsecţii, având, în mod excepţional şi competenţe de fond şi de
apel, dar în principal competenţe de casaţie.
Ca instanţă de fond, Consiliu de Stat judecă în situaţiile
în care este atacat cu recurs (acţiune) un act administrativ ale
cărui efecte se produc pe raza mai multor tribunale
administrative, dar şi în materia recursurilor care privesc

305
decretele şi ordonanţele atacate pentru exces de putere, precum
şi împotriva regulamentelor miniştrilor şi a actelor
administrative ale acestora.
Competenţele de instanţă de apel ale Consiliului de Stat
au fost date până în prezent, aproape în întregime, Curţilor de
apel administrative, astfel că, în momentul de faţă, Consiliul de
Stat apare aproape exclusiv ca o instanţă de casaţie, adică
judecător suprem în cadrul jurisdicţiei administrative.
Este vorba de un adevărat ordin de jurisdicţie, care
funcţionează separat şi paralel cu instanţele judiciare de drept
comun, în care Consiliul de Stat joacă, pentru instanţele
administrative, rolul pe care Curtea de Casaţie îl joacă pentru
instanţele de drept comun, iar cele două jurisdicţii au o
autonomie totală, care se caracterizează prin lipsa oricărei forme
de control reciproc sau univoc.
Consiliu de Stat, prezidat oficial de primul-ministru, are
şi competenţe consultative pentru Guvern, care îi poate
încredinţa şi alte misiuni.
În afara sistemului tribunalelor administrative, cu cele
trei grade de jurisdicţie pe care le-am arătat, în Franţa mai
funcţionează o serie de organe administrative de jurisdicţie
specializată, ale căror acte de jurisdicţie sunt supuse recursului
în casaţie la Consiliul de Stat'.
Astfel, Curtea de Conturi, înfiinţată în 1807,
funcţionează în prezent în baza Legii din 22 iunie 1997 ca organ
cu atribuţii administrative de control financiar şi cu atribuţii
jurisdicţionale.
Curtea de disciplină bugetară şi financiară funcţionează
în baza Legii din 25 septembrie 1948 şi este formată din membri
ai Consiliului de Stat şi ai Curţii de Conturi, fiind competentă să
soluţioneze abaterile de la disciplina bugetară şi financiară
comise de cei supuşi controlului Curţii de Conturi.
Consiliul Superior al Magistraturii este un organ
administrativ al puterii judecătoreşti care are competenţa de a
306
instrumenta şi sancţiona abaterile disciplinare comise de
magistraţi, iar deciziile sale pot fi atacate cu recurs în casaţie la
Consiliul de Stat.
Consiliul Superior al Educaţiei Naţionale are competenţa
de a soluţiona contestaţiile împotriva sancţiunilor aplicate de
jurisdicţiile speciale din domeniul educaţiei naţionale, iar
deciziile sale sunt atacabile cu recurs în casaţie la Consiliul de
Stat.
Jurisdicţiile speciale profesionale din cadrul profesiilor
liberale: medici, farmacişti, contabili, medici veterinari etc., sunt
organe jurisdicţionale disciplinare ale căror decizii sunt, de
asemenea, atacabile cu recurs în casaţie la Consiliul de Stat.
Modelul francez al tribunalelor administrative care
funcţionează în sistemul administraţiei publice, separat de
sistemul instanţelor judecătoreşti de drept comun, se întâlneşte
astăzi în majoritatea statelor Uniunii Europene: Belgia,
Finlanda, Italia, Germania, Grecia, Luxemburg, Olanda,
Portugalia, Spania şi Suedia.

2.2. BELGIA
Belgia este o monarhie constituţională şi parlamentară,
Regele fiind capul puterii executive, pe care o exercită prin
intermediul Guvernului federal, dar având şi prerogative
legislative pe care le exercită împreună cu Parlamentul federal,
care este format din Camera reprezentanţilor şi Senat.74
Belgia este un stat federal, cu trei limbi oficiale:
flamanda, franceza şi germana, cu trei comunităţi: Comunitatea
flamandă. Comunitatea franceză şi Comunitatea germană, şi cu
trei regiuni: Regiunea flamandă, Regiunea Bruxelles - capitală
şi Regiunea valonă, fiecare comunitate şi fiecare regiune având
Parlament şi Guvern proprii.

74
Valentin Prisăcaru, op. cit., pag. 9
307
 Dar, în timp ce puterea legislativă şi puterea executivă
sunt împărţite între statul federal, pe de o parte, şi comunităţi şi
regiuni, pe de altă parte, puterea judiciară, precum şi jurisdicţiile
administrative sunt organizate şi exercitate la nivel naţional,
într-un sistem unitar.
Sistemul judiciar belgian are o organizare piramidală,
Curtea de Casaţie fiind organul suprem al sistemului judiciar din
Belgia, aflată în vârful piramidei judiciare, având rolul de a
controla corecta aplicare a legii de către Curţi şi tribunale.
Organizarea Curţii de Casaţie include 3 camere (secţii),
fiecare cameră fiind împărţită în două secţii: o secţie de limbă
franceză şi o secţie de limbă flamandă (la Section francophonne
et la Section neerlandophonne).
Camera civilă soluţionează cauzele civile,
administrative, fiscale, comerciale şi disciplinare.
Camera penală soluţionează cauzele penale.
Camera socială soluţionează cauzele de dreptul muncii şi
de drept social.
Curtea de Casaţie are, prin Secţia civilă (Camera civilă)
şi competenţe administrative în ceea ce priveşte cauzele având
ca obiect răspunderea disciplinară în cadrul ordinelor
profesionale, precum şi cauzele în care se invocă încălcarea unui
drept fundamental fără a se cere anularea actului administrativ.
De asemenea, Curtea de Casaţie soluţionează conflictele
de atribuţiuni (conflictele de competenţă) dintre instanţele de
drept comun şi jurisdicţiile administrative, inclusiv Consiliul de
Stat.
Deciziile Consiliului de Stat pot fi atacate cu recurs la
Curtea de Casaţie, dar numai pentru motive de competenţă, ceea
ce conferă Curţii de Casaţie o poziţie de pe care poate stabili care
sunt litigiile de competenţa instanţelor administrative şi care
sunt de competenţa instanţelor de drept comun.
În ceea ce priveşte jurisdicţia administrativă, în Belgia,
după revizuirea Constituţiei, prin art. 160 s-a statuat că, pentru
308
întreaga Belgie există un Consiliu de Stat, a cărui competenţă şi
funcţionare au fost stabilite prin Legea din 23 decembrie 1946,
acesta începând să funcţioneze în anul 1948, ca organ suprem de
jurisdicţie administrativă.
Separat de competenţele jurisdicţionale, Consiliul de stat
are şi competenţe consultative în materie legislativă, astfel că
este format din două secţii:
a) Secţia de contencios administrativ (fosta secţie a
administraţiei) formată din 5 camere francofone, 5 camere
neerlandofone şi o cameră bilingvă, care:
- statuează prin hotărâre asupra recursurilor în casaţie
împotriva deciziilor definitive date de jurisdicţiile
administrative;
- statuează prin hotărâre asupra recursurilor în anulare
sau/şi suspendarea actelor administrative şi instrucţiunilor emise
de autorităţile administrative;
b) Secţia legislativă care:
- dă avizul asupra proiectelor legislative şi
reglementărilor cu iniţiativă guvernamentală;
- dă, la cererea preşedintelui Adunării legislative, un
aviz asupra propunerilor legislative cu iniţiativă parlamentară.
Consiliul de Stat numără 44 de membri: un prim-
preşedinte, 12 preşedinţi de cameră (complet) şi 20 de consilieri.
c) Auditoratul este o structură separată în cadrul Consiliului de
Stat, care se bucură de o foarte mare independenţă funcţională
iar, în cadrul Secţiei de contencios administrativ dispune de
competenţe inchizitoriale, participând la activitatea
jurisdicţională din cadrul şedinţelor de judecată, când îşi susţin
raportul cu privire la cauză, dar şi în fazele procedurale
anterioare, când raportul lor este comunicat părţilor, care sunt
obligate să-şi exprime poziţia faţă de soluţia propusă de auditor.
În general, soluţiile propuse de auditori sunt însuşite în
proporţie de 80% de către Camerele (completele) secţiei de
contencios administrativ, acestea fiind preluate în proiectele de

309
hotărâri de către consilierul raportor.
Procedura în faţa Secţiei de contencios administrativ a
Consiliului de Stat nu impune obligaţia formulării cererilor de
recurs de către avocaţi, dar de regulă părţile sunt reprezentate de
către avocaţi, ca la Curtea de Casaţie.
Procedura este preponderent scrisă, dar cauza este
dezbătută şi oral în şedinţă publică, auditorul general şi avocaţii
părţilor susţinându-şi argumentat punctele de vedere.
Cererile privind suspendarea executării actelor
administrative se judecă de un singur consilier. Tot un singur
consilier se pronunţă, pe cale de ordonanţă, asupra admisibilităţii
recursului în casaţie, ordonanţa fiind actul care declanşează
procedura propriu zisă de casaţie.
În faţa Secţiei de contencios administrativ se derulează
trei mari proceduri:
- procedura recursului în anulare, în cadrul căreia secţia
se pronunţă, pe cale de hotărâre, asupra legalităţii actelor
administrative, având posibilitatea să anuleze actele care sunt
contrare regulilor de drept în vigoare;
- procedura recursului în casaţie, în cadrul căreia secţia
se pronunţă asupra recursurilor formulate împotriva deciziilor
jurisdicţiilor administrative.
Anterior angajării acestei proceduri, se desfăşoară
procedura filtrării cererilor de recurs, camera pronunţându-se pe
cale de ordonanţă cu privire la admisibilitatea cererii de recurs.
Deci, cu alte cuvinte, nu există o procedură a recursului
în casaţie, dacă nu există o ordonanţă dată de un consilier prin
care cererea de recurs să fi fost declarată admisibilă.
- procedura de suspendare a actului administrativ în
privinţa căruia s-a cerut anularea, când există o aparenţă de
nelegalitate a actului, ori s-ar produce un prejudiciu greu de
reparat, cum s-ar întâmpla, de exemplu, în cazul expulzării unei
persoane, caz în care, Camera judecă în complet format dintr-un
singur consilier.
310
 În Belgia, funcţionează, de asemenea o serie de jurisdicţii
administrative speciale, precum cea a Consiliul Contenciosului
pentru Străini.
Această jurisdicţie specială administrativă a fost
înfiinţată prin Legea din 15 septembrie 2006, care a reformat
Consiliul de Stat şi a modificat Legea din 15 decembrie 1980
privind accesul, şederea, stabilirea şi îndepărtarea străinilor de
pe teritoriul Belgiei.
Consiliul este format din 32 de membri: un prim-
preşedinte, un preşedinte, 4 preşedinţi de cameră şi 26 de
judecători, care lucrează în 6 Camere, din care 2 Camere
francofone, 2 Camere neerlandofone şi 2 Camere bilingve.
Camerele judecă în complet format dintr-un singur
judecător, cu excepţia cauzelor pe care le rejudecă după casare,
când completul este format din 3 judecători.
Consiliul judecă recursurile introduse împotriva
deciziilor Comisarului general pentru străini şi apatrizi, iar
deciziile astfel pronunţate de către Consiliul Contenciosului
pentru Străini sunt susceptibile, exclusiv, de recurs în casaţie la
Consiliul de Stat.

2.3. FINLANDA
În Finlanda există, din anul 1918, Curtea Administrativă
Supremă care este menţionată de Constituţia finlandeză ca una
din cele două jurisdicţii ale ţării, alături de Curtea Supremă de
Justiţie, fiind competentă să judece, în ultimă instanţă, litigiile
de natură administrativă.
În materia contenciosului administrativ, în anul 1955 au
fost înfiinţate tribunalele administrative regionale, care
constituie primul grad de jurisdicţie administrativă, fără a deţine
monopolul controlului acţiunii administrative şi partajând acest
rol cu Consiliile prefecturilor.
Curtea Administrativă Supremă judecă în calitate de

311
instanţă de fond recursurile (acţiunile) împotriva deciziilor
Consiliului de Miniştri, ale miniştrilor, ale şefilor structurilor
centrale ale administraţiei, precum şi recursurile împotriva
deciziilor date de tribunalele apelor, Tribunalul de impozit pe
cifra de afaceri etc.
Curtea Administrativă Supremă judecă recursurile
împotriva deciziilor date de tribunalele administrative şi a celor
date de Consiliile prefecturilor, care înseamnă cea mai mare
parte a recursurilor soluţionate.
Judecătorii din cadrul instanţelor administrative nu au
statut de magistraţi, ci sunt funcţionari administrativi cu atribuţii
jurisdicţionale.

2.4. GERMANIA
Sistemul judiciar prezintă o mare particularitate care
provine din organizarea sa federală în landuri autonome care au
propriile lor organe legislative, administrative şi judiciare,
existând astfel instanţe judiciare ale federaţiei şi instanţe
judiciare ale landurilor.
Cea mai importantă particularitate a sistemului judiciar
german constă în faptul că există mai multe categorii de
jurisdicţii: ordinară, administrativă, financiară, de muncă şi
socială, ceea ce face să existe o Curte Federală de Justiţie, o
Curte Federală Administrativă, o Curte Federală de Finanţe, o
Curte Federală a Muncii şi o Curte Federală de Contencios
Social.75
În Germania există doar un sistem dualist, al jurisdicţiei
de drept comun şi al jurisdicţiei administrative, deoarece
jurisdicţiile de natură fiscală, socială şi de muncă sunt, în
realitate, jurisdicţii administrative speciale în raport cu

75
Ioan Leş, Instituţii judiciare contemporane, Editura C.H Beck,
Bucureşti, 2007, p. 638
312
jurisdicţia administrativă comună.
Potrivit art. 1 din Codul jurisdicţiei administrative,
această jurisdicţie se exercită de către tribunale administrative
independente de autorităţile executiv-administrative.
La baza jurisdicţiei administrative germane se află 52 de
tribunale administrative care funcţionează la nivelul landurilor
ca instanţe de drept comun în materia contenciosului
administrativ, având în compunerea lor mai multe secţii, formate
din câte 3 judecători de profesie şi 2 consilieri (judecători
neprofesionişti).
Competenţa tribunalelor administrative este socotită ca
fiind o competenţă generală, acestea judecând toate litigiile de
drept public care nu au caracter constituţional şi care nu au fost
atribuite expres, printr-o lege federală, altor tribunale.
Deci, sunt exceptate de la competenţa tribunalelor
administrative trei categorii de litigii şi anume:
- litigiile date în competenţa jurisdicţiilor
constituţionale ale landurilor şi federaţiei;
- litigiile de drept privat care aparţin jurisdicţiilor
ordinare;
- litigiile de drept public, care sunt date în competenţa
unor tribunale speciale ce au statutul unor jurisdicţii
administrative speciale, precum:
- tribunalele de finanţe;
- tribunalele de contencios social;
- tribunalele disciplinare ale funcţionarilor publici
federali şi ai landurilor;
- tribunalele disciplinare militare;
- tribunalele disciplinare ale judecătorilor;
- tribunalele profesionale ale unor profesii
libere(avocaţi, notari, medici etc.);
- Curtea Federală a Brevetelor.
La eşalonul următor al jurisdicţiei administrative
germane se află un număr de 16 tribunale administrative

313
superioare, corespunzătoare celor 16 landuri, numite în unele
landuri şi Curţi administrative, ca instanţe de apel împotriva
deciziilor pronunţate de tribunalele administrative, precum şi ca
instanţe de revizuire împotriva deciziilor tribunalelor date fără
drept de apel.
În vârful piramidei jurisdicţiei administrative se află
Curtea Federală Administrativă, înfiinţată printr-o lege din anul
1952, care are sediul la Leipzig şi judecă recursurile în revizuire
împotriva deciziilor Curţilor administrative şi a deciziilor date
de tribunalele administrative fără drept de apel, având şi
competenţă de fond asupra litigiilor de natură administrativă
dintre federaţie şi landuri sau dintre landuri.
Potrivit legislaţiei actuale, în materia contenciosului
administrativ există următoarele tipuri de acţiuni:
- acţiunea în anulare, prin care se urmăreşte anularea unui
act administrativ individual pentru ilegalitate care vizează un
drept subiectiv al reclamantului, acţiunea fiind precedată de o
procedură prealabilă la organul emitent unde se contestă
legalitatea actului;
- acţiunea în obţinerea unei prestaţii, prin care se
urmăreşte obligarea unei autorităţi la emiterea unui act
administrativ pe care administraţia refuză să-1 emită;
- acţiunea în declarare, care are caracter subsidiar, în
sensul că nu poate fi folosită decât în lipsa căilor celelalte de
acţiune în anulare, având ca obiect constatarea de către judecător
a unei anumite situaţii juridice;
- acţiunea în controlul legalităţii normelor, care are ca
obiect, în general, verificarea legalităţii reglementărilor locale
adoptate pentru transpunerea legilor federale.
În cazul sistemului judiciar german, în vârful sistemului
se află Curtea Constituţională, competentă să judece inclusiv
recursurile împotriva deciziilor date de Curţile Federale, inclusiv
de Curtea Federală Administrativă, introduse de către oricine
invocă încălcarea unui drept fundamental sau a oricărui alt drept
314
constituţional, cu ocazia soluţionării litigiului.
Controlul Curţii Constituţionale se limitează în astfel de
situaţii la cercetarea constituţionalităţii şi conformităţii cu
principiile CEDO a regulilor de drept aplicate sau interpretate de
către judecător cu ocazia judecării litigiului.

2.5. ITALIA
Litigiile dintre administraţie şi administraţi sunt atribuite
ambelor ordine de jurisdicţie existente: jurisdicţiei ordinare şi
jurisdicţiei administrative, în raport cu obiectul litigiilor.
Astfel, potrivit art. 103 alin. (1) din Constituţia din 27
decembrie 1947, Consiliul de Stat şi celelalte organe de
jurisdicţie administrativă judecă litigiile care implică
administraţia publică şi care au ca obiect interesele
administraţilor şi, în materiile stabilite de lege, chiar şi drepturile
subiective.
Litigiile în care se invocă un interes legitim, iar
reclamantul atacă actul administrativ pentru reaua exercitare a
puterii de către administraţia publică, competenţa aparţine
instanţelor administrative, în timp ce litigiile în care se invocă
un drept subiectiv, iar reclamantul contestă existenţa în
competenţa administraţiei publice a atribuţiei exercitate, sunt de
competenţa instanţelor de drept comun.
Consiliul de Stat reprezintă vârful sistemului jurisdicţiei
administrative, realizându-şi această funcţie în cadrul celor trei
secţii jurisdicţionale, dar având şi atribuţii de avizare a
proiectelor de legi şi acte administrative cu caracter normativ ale
Guvernului.
La nivel regional există 20 de tribunale administrative,
corespunzător regiunilor Italiei, acestea funcţionând ca instanţe
de fond ale căror decizii sunt atacate la Consiliul de Stat.
De menţionat că deciziile Consiliului de Stat pot fi
atacate cu recurs la Curtea de Casaţie, dar numai pentru motive

315
de competenţă, ceea ce conferă Curţii de Casaţie o poziţie de pe
care poate stabili care sunt litigiile de competenţa instanţelor
administrative şi care sunt de competenţa instanţelor de drept
comun.
În Italia, alături de jurisdicţia administrativă generală,
realizată prin tribunalele regionale şi Consiliul de Stat, mai
funcţionează o serie de jurisdicţii administrative speciale,
precum cele realizate de Curtea de Conturi, Comisia de Control
Fiscal, Tribunalul Apelor etc.

2.6. OLANDA
Recursul administrativ permite organului de jurisdicţie
să verifice atât legalitatea, cât şi oportunitatea acestuia, iar
organul jurisdicţional va putea pronunţa anularea actului
administrativ, dar şi înlocuirea lui cu decizia pronunţată.
Consiliul de Stat are, începând cu anul 1975, şi
competenţe jurisdicţionale pe care le exercită prin intermediul
Secţiei jurisdicţionale, care a fost înfiinţată printr-o lege din acel
an, care are competenţe generale în materie, dacă legea nu
prevede o jurisdicţie specializată.
Într-adevăr, legea a creat mai multe jurisdicţii
administrative pe domenii, cum sunt:
- judecătorul de asigurări sociale, Consilii de apel şi
Consiliul Central de Apel;
- judecătorul funcţiei publice, tribunale ale funcţiei
publice şi Consiliul Central de Apel;
- judecătorul administrativ economic, Colegiul de Apel
pentru Industrii;
- jurisdicţia fiscală, deferită, după exercitarea
recursului graţios, camerelor fiscale de la Curţile de apel, cu
recurs la Curtea de Casaţie. 76

76
Valentin Prisăcaru, op. cit., pag.. 18
316
 Mai mult, litigiile având ca obiect faptele administrative,
actele administrative cu caracter normativ, precum şi acţiunile
pentru repararea pagubelor produse de administraţie, se află în
competenţa jurisdicţiei de drept comun.

2.7. SUEDIA
Jurisdicţia administrativă este organizată pe două grade
de jurisdicţie: tribunale de primă instanţă şi Curţi administrative
de apel, care funcţionează în paralel cu sistemul jurisdicţiei de
drept comun.
În prezent, funcţionează un număr de 23 de tribunale
administrative de primă instanţă, ale căror decizii pot fi atacate
cu apel la cele 4 Curţi administrative de apel.
La vârful sistemului justiţiei administrative se găseşte
Curtea Administrativă Supremă, care poate fi învestită cu
judecarea unui recurs numai în situaţia în care cazul respectiv ar
prezenta importanţă pentru crearea unui precedent judiciar.
Curtea Supremă Administrativă este formată din 14
magistraţi, care judecă în complete formate din 5 judecători, în
timp ce completele de la Curţile de apel judecă în complete
formate din 3 judecători, iar la tribunalele administrative
completele sunt formate, de regulă, dintr-un judecător şi 3
asesori, care nu trebuie să fie jurişti. 77

2.8. PORTUGALIA
Separat de sistemul instanţelor de drept comun, care are
în frunte Tribunalul Suprem de Justiţie, funcţionează un sistem
al jurisdicţiilor administrative, creat pe modelul jurisdicţiilor
specializate din Franţa. 78

77
Ioan Leş, op. cit., pag.. 730
78
Idem, pag. 686
317
 Temeiul existenţei acestui sistem de jurisdicţie îl
constituie prevederile art. 212 alin. (2) din Constituţia
Portugaliei, care permit stabilirea de tribunale administrative şi
financiare, precum şi prevederile art. 268 alin. (3), care
garantează protecţia judiciară a cetăţeanului afectat de acţiunea
administrativă definitivă şi abuzivă. 79
La baza acestui sistem se află tribunalele administrative
şi fiscale, care sunt organizate la nivelul districtelor, fiind
competente să judece acţiunile şi recursurile contencioase care
au ca obiect soluţionarea litigiilor privitoare la raporturile
juridice administrative şi fiscale.
La vârful sistemului jurisdicţiei administrative se află
Tribunalul Suprem Administrativ care, potrivit art. 212 alin. (3)
din Constituţie, reprezintă organul superior al ierarhiei
tribunalelor administrative şi fiscale.

2.9. GRECIA
În Grecia este consacrat sistemul dualismului de
jurisdicţii, pe de o parte jurisdicţia de drept comun care are în
vârf Curtea de Casaţie şi jurisdicţia administrativă, care are
Consiliul de Stat ca organ suprem al ierarhiei.
De-a lungul istoriei sale instituţionale, Grecia a oscilat
între dualismul de jurisdicţie, pe care 1-a practicat în perioada
dintre anul 1830 şi anul 1844, când a fost desfiinţat Consiliul de
Stat care fusese înfiinţat în anul 1830 pe modelul francez, şi
unitatea de jurisdicţie în perioada dintre anul 1844 şi anul 1928,
când a fost reînfiinţat Consiliul de Stat.80
În prezent, organizarea jurisdicţiei administrative din
Grecia cuprinde:

79
Ioan Alexandru, op. cit., pp. 114-115
80
Dana Apostol Tofan, op. cit., pag. 224
318
 - 30 de tribunale administrative de primă instanţă, care
sunt instanţe de drept comun pentru contenciosul administrativ
de plină jurisdicţie;
- 8 Curţi de apel, competente să judece apelurile
împotriva deciziilor date de tribunalele administrative de primă
instanţă, precum şi unele recursuri împotriva actelor
administrative de funcţie publică, în primă instanţă;
Consiliul de Stat, organizat pe 6 secţii şi un Plen,
competent să judece: recursurile în anulare pentru exces de
putere împotriva actelor administrative individuale şi normative
şi recursurile în casaţie împotriva deciziilor pronunţate de
Curţile de apel şi a celor date de tribunale fără drept de apel.

3. SISTEMUL UNITĂŢII DE JURISDICŢIE

În sistemul juridic anglo-american, dar şi în Norvegia,

Islanda şi Danemarca, controlul legalităţii actelor administrative
revine instanţelor judecătoreşti de drept comun.
În acest sistem nu se face deosebire între litigiile de drept
comun şi litigiile de contencios administrativ, toate având un
tratament egal şi o procedură comună.

3.1. MAREA BRITANIE

Astfel, în Marea Britanie, controlul actelor
administrative revine tribunalelor (courts), ca instanţe de drept
comun, deşi există aproximativ 2000 de jurisdicţii
administrative speciale, după alţi autori doar circa 50 de
asemenea jurisdicţii81, care exercită controlul majorităţii
activităţii administraţiei.
Oricum, jurisdicţiilor speciale administrative le revine

81
Valentin Prisăcaru, op. cit., pag. 22
319
competenţa de soluţiona recursul administrativ împotriva
actelor administrative, în timp ce recursul în anulare este de
competenţa jurisdicţiilor judiciare (courts).

3.2. STATELE UNITE ALE AMERICII

Statele Unite ale Americii sunt o federaţie de 50 de state
şi un district federal, astfel că sistemul judiciar cunoaşte o dublă
organizare: statală şi federală. Sistemul judiciar statal cuprinde
tribunale de primă instanţă, Curţi de apel şi o Curte supremă, ca
tribunal de ultimă instanţă, iar sistemul federal este şi el
organizat în formă piramidală, Curtea Supremă aflându-se în
capul ierarhiei judiciare.
În, Statele Unite ale Americii, ca o consecinţă a
dominaţiei coloniale britanice, se aplică acelaşi sistem juridic ca
şi în Anglia, sistemul administrativ fiind subordonat sistemului
judiciar, în ceea ce priveşte controlul legalităţii actelor
administrative.
Deşi, din punct de vedere organizatoric, fiecare
departament ministerial, agenţie sau autoritate administrativă
are, în materie de jurisdicţie administrativă, o structură proprie
sub forma unui consiliu de contencios administrativ, cetăţenii au
dreptul să se adreseze unei Curţi judiciare.
Deci, cu alte cuvinte, aceste structuri jurisdicţionale nu
sunt jurisdicţii autentice şi nu au competenţa de a soluţiona
definitiv litigiul cu care au fost sesizate, deciziile lor fiind
contestate în faţa instanţelor judiciare (courts).
Statutul personalului acestor structuri jurisdicţionale nu
este al unor magistraţi, deoarece aceştia sunt funcţionari care nu
rămân străini de politica departamentului ministerial din care fac
parte, deşi se bucură de inamovibilitate. 82
De aceea, ei nu pot soluţiona definitiv un litigiu, iar

82
Idem, pag. 24
320
reclamanţilor le este recunoscut dreptul general de a se adresa
ulterior instanţelor din sistemul puterii judecătoreşti.

3.3. CANADA
Este un stat independent şi suveran, potrivit Constituţiei
din anul 1982, dar care face parte din Commonwaelth-ul
britanic, Regina Marii Britanii fiind şi şeful acestui stat
Una dintre cele mai evidente particularităţi ale sistemului
juridic canadian constă în faptul că în această ţară coexistă două
sisteme juridice diferite, consecinţe ale perioadei coloniale
franceze şi engleze.
Astfel, în Canada de Jos, actualul Quebec, se aplică
sistemul codului civil, adoptat în anul 1806 după modelul
codului civil napoleonian, iar în restul Canadei se plică sistemul
englez de common law, la care se adaugă influenţele
americane83.
Canada este o ţară care face parte din rândul ţărilor cu
unitate de jurisdicţie, dar cunoaşte, totuşi, o reţea de aşa numite
tribunale administrative care, în realitate reprezintă un ansamblu
de tribunale specializate denumite curţi, comisii regii etc.,
precum: Comisia pentru transporturi, Comisia de apel pentru
imigranţi, Curtea de impozite, Tribunalul concurenţei, Regia
permiselor de alcool etc.
Activitatea acestor tribunale administrative constă în
exercitarea unui control asupra actelor administrative, iar
deciziile date în urma unui astfel de control sunt supuse
controlului de legalitate exercitat de tribunalele care fac parte
din sistemul instanţelor de drept comun, în vârful căruia se
situează Curtea Superioară.
Este ceea ce se numeşte contenciosul nobil, un control de
legalitate asupra activităţilor şi actelor administrative, începând

83
Ioan Leş, op. cit., pp. 705-710
321
cu Guvernul şi terminând cu ultimul funcţionar din administraţia
publică, exercitându-se de la excesul de putere ori abuzul de
putere, până la încălcările prevederilor procedurale şi deciziile
nerezonabile.
Curtea Federală a Canadei, ca instanţă de apel, este
competentă să judece cererile în anularea oricărei decizii finale
a unui tribunal administrativ, precum şi deciziile finale ale
secţiilor (diviziilor) sale date în primă instanţă.

3.4. SPANIA
Sistemul jurisdicţiei administrative din această ţară are
cele mai multe similitudini cu contenciosul administrativ din
România.
Organizarea judecătorească din Spania stabilită prin
Legea puterii judiciare din 1985, are un caracter particular care
este determinat de actuala organizare administrativă a ţării,
respectiv în municipii, provincii şi comunităţi autonome.
Organizarea judecătorească se întemeiază pe principiul
unităţii funcţiei jurisdicţionale, consacrat de art. 117 alin. (5) din
Constituţia din 1978, potrivit căruia este interzisă înfiinţarea de
tribunale excepţionale, ceea ce a făcut ca în Spania să nu
funcţioneze nici tribunale specializate, dar a condus la
constituirea de secţii specializate corespunzătoare pentru
soluţionarea anumitor categorii de litigii.
La baza sistemului judiciar se află tribunalele teritoriale
sau audiencias territoriales care au competenţă de primă instanţă
(primera instancia e instruccion). La acest nivel funcţionează
tribunalele de contencios administrativ, organizate în toate
provinciile, cu sediul în capitala acestora şi având competenţă
asupra actelor administrative aparţinând autorităţilor din
provincia respectivă.
La nivelul comunităţilor autonome sunt organizate

322
Tribunale Superioare de Justiţie a căror activitate de judecată se
realizează pe secţii (camere), între care şi o Secţie de contencios
administrativ având competenţa de a judeca cererile privitoare
la:
- recursurile (acţiunile) formulate împotriva
autorităţilor locale şi administraţiei comunităţilor autonome,
care nu sunt date în competenţa tribunalelor teritoriale de
contencios administrativ;
- recursurile (acţiunile) formulate împotriva actelor şi
dispoziţiilor organelor de conducere ale adunărilor legislative a
comunităţilor autonome şi a instituţiilor autonome;
- recursurile (acţiunile) formulate împotriva actelor şi
dispoziţiilor consiliilor electorale provinciale şi ale
comunităţilor autonome;
- recursurile (acţiunile) formulate împotriva actelor şi
deciziilor date de organele Administraţiei Generale a Statului a
căror competenţă se extinde asupra întregului teritoriu naţional
şi al căror nivel organic este inferior aceluia de ministru sau
secretar de stat, în materie de personal, proprietăţi speciale şi
expropriere forţată.
De asemenea, secţiile de contencios administrativ judecă
şi apelurile promovate împotriva hotărârilor date de tribunalele
de contencios administrativ, precum şi recursurile în revizuire
îndreptate împotriva hotărârilor definitive date de tribunalele de
contencios administrativ.
La nivel naţional, jurisdicţia se realizează prin
intermediul a două instanţe diferite: Audiencia Nacional şi
Tribunal Supremo.
Audiencia Nacional are sediul în Madrid, având
competenţă pe întreg teritoriul Spaniei, având trei secţii, între
care şi Secţia de contencios administrativ, care judecă, în calitate
de instanţă unică, recursurile în contencios administrativ
îndreptate împotriva dispoziţiilor miniştrilor şi secretarilor de
stat, dacă legea nu le dă în competenţa altor instanţe.

323
 De asemenea, judecă şi recursurile împotriva
convenţiilor administraţiei publice, precum şi împotriva
deciziilor Tribunalului economic-administrativ central, când nu
sunt date în competenţa tribunalelor superioare de justiţie.
Tribunalul Suprem este organul jurisdicţional superior
în toate materiile, având sediul în Madrid şi fiind structurat pe 5
secţii (salas), între care şi Secţia de contencios administrativ,
care judecă litigiile împotriva administraţiei, precum:
- recursurile în casaţie şi cererile de revizuire în
condiţiile stabilite de lege;
- recursurile (acţiunile) în contencios administrativ
împotriva actelor şi dispoziţiilor Consiliului de Miniştri,
Comisiilor delegate ale Guvernului şi Consiliului General al
Puterii Judiciare, organelor competente ale Congresului
Deputaţilor şi Senatului, Tribunalului Constituţional,
Tribunalului de Conturi şi Apărătorului Poporului, în condiţiile
legii.
În ceea ce priveşte competenţa judecătorului
administrativ, instanţa de contencios administrativ poate să
anuleze actul administrativ atacat şi poate, chiar, să-1
înlocuiască, după cum poate să se pronunţe asupra existenţei
unui drept şi să acorde daune interese.
Obiectul contenciosului administrativ îl formează atât
actele administrative cu caracter individual, cât şi actele
administrative cu caracter normativ, după cum sunt supuse
controlului jurisdicţiei administrative atât actele care emană de
la organele administraţiei publice, cât şi actele care sunt emise
de alte puteri ale statului sau de organe constituţionale, care sunt
date în materie de personal şi al actelor administrative.
Susţinătorii modelului tribunalelor administrative,
care funcţionează în cadrul sistemului administraţiei publice
afirmă că această organizare prezintă mai multe avantaje
deoarece:

324
 - tribunalele administrative, chiar dacă fac parte din
sistemul general al administraţiei publice, ele sunt separate de
administraţia activă, de organele administraţiei publice,
bucurându-se de o largă autonomie funcţională în ceea ce
priveşte activitatea jurisdicţională;
- tribunalele administrative sunt specializate în
probleme specifice ale administraţiei publice, în reglementările
juridice din domeniul dreptului administrativ şi mai la curent cu
viaţa administrativă aflată într-o permanentă şi rapidă evoluţie;
- tribunalele administrative constituie un instrument
mai eficient de restabilire a legalităţii în activitatea organelor
administraţiei publice şi de apărare a drepturilor şi intereselor
legitime ale particularilor.
Susţinătorii atribuirii contenciosului administrativ în
competenţa sistemului puterii judecătoreşti, fie instanţelor de
drept comun, fie unor secţii specializate de contencios
administrativ, afirmă superioritatea acestei soluţii, argumentând
că astfel se realizează:
- eliminarea/reducerea în mai mare măsură a
influenţelor puterii executive, în raport cu celălalt sistem, asupra
activităţii de jurisdicţie;
- respectarea principiului separaţiei celor trei puteri şi
funcţii fundamentale ale statului: legislativă, executiv-
administrativă şi judecătorească;
- existenţa condiţiilor pentru asigurarea unei protecţii
superioare şi efective a drepturilor şi intereselor particularilor
aflaţi în litigiu cu administraţia publică.
Se apreciază că între sistemul francez al tribunalelor
administrative aflate în afara puterii judecătoreşti şi sistemul
anglo-american al atribuirii litigiilor administrative în
competenţa instanţelor de drept comun, se află sistemul optim:
al constituirii unor secţii de contencios administrativ şi fiscal, ca
instanţe specializate în cadrul organelor puterii judecătoreşti,
cum există în Spania şi în România, spre exemplu.

325
 Astfel se asigură funcţionarea principiului separaţiei
puterilor în stat şi independenţa activităţii de judecată de
activitatea executiv-administrativă, dar şi soluţionarea litigiilor
de contencios administrativ de către judecători specializaţi în
domeniile de activitate ale organelor administraţiei publice.
În România, problema contenciosului administrativ nu
îşi va găsi reformarea prin adoptarea sistemului tribunalelor
administrative situate în afara puterii judecătoreşti, sistem care
este predominant în ţările Uniunii Europene, ci prin continuarea
specializării judecătorilor de la secţiile de contencios
administrativ şi fiscal de la tribunale, Curţi de apel şi Secţia de
contencios administrativ şi fiscal de la înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie, pentru domeniile specifice de activitate ale administraţie
publice, care au probleme şi reglementări diferite.
De asemenea, se impune ca, prin adoptarea unui Cod al
procedurii administrative să se realizeze o uniformizare a
procedurii recursului administrativ, graţios şi, respectiv,
ierarhic, ca fază prealabilă sesizării instanţelor de contencios
administrativ, precum şi a jurisdicţiilor speciale administrative,
în toate domeniile administraţiei publice.

326
 BIBLIOGRAFIE

I. ACTE NORMATIVE

- Constituţia României revizuită prin Legea nr. 429/2003

- Legea nr. 319/14 iulie 2006 securităţii şi sănătăţii în muncă
- Lega nr. 273/29 iunie 2006 privind finanţele publice locale
- Legea nr. 195/22 mai 2006 a descentralizării
- Legea nr. 101/25 aprilie 2006 serviciului de salubrizare a
localităţilor
- Legea nr. 51/8 martie 2006 serviciilor comunitare de
utilităţi publice
- Legea nr. 246/ 18 iulie 2005 pentru aprobarea Ordonanţei
Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii
- Legea nr. 554/2 decembrie 2004 a contenciosului
administrativ
- Legea nr. 315/28 iunie 2004 privind dezvoltarea regională
în România
- Legea nr. 67/25 martie 2004 pentru alegerea autorităţilor
administraţiei publice locale
- Legea nr. 161/19 aprilie 2003 privind unele măsuri pentru
asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor
publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri,
prevenirea şi sancţionarea corupţiei
- Legea nr. 53/24 ianuarie 2003 Codul muncii
- Legea nr. 504/11 iulie 2002 a audiovizualului
- Legea nr. 215/23 aprilie 2001 Legea administraţiei publice
locale
- Legea nr. 90/26 martie 2001 privind organizarea și
funcționarea Guvernului României și a ministerelor

327
- Legea nr. 188/8 decembrie 1999 privind Statutul
funcţionarilor publici
- Legea nr. 129/25 iunie 1998 privind înfiinţarea,
organizarea şi funcţionarea Fondului Român de
Dezvoltare Socială
- Legea nr. 115/16 octombrie 1996 privind declararea şi
controlul averii demnitarilor, magistraţilor, funcţionarilor
publici şi a unor persoane cu funcţii de conducere
- Legea nr. 51/7 iunie 1995 pentru organizarea şi exercitarea
profesiei de avocat
- Legea nr. 94/8 septembrie 1992 privind organizarea şi
funcţionarea Curţii de Conturi
- Legea nr. 92/4 august 1992 pentru organizarea
judecătorească
- Legea nr. 14/24 februarie 1992 privind organizarea şi
funcţionarea Serviciului Român de Informaţii
- Legea nr. 53/31 iulie 1991 privind indemnizaţiile şi
celelalte drepturi ale senatorilor şi deputaţilor, precum şi
salarizarea personalului din aparatul Parlamentului
României
- Legea nr. 40/1 iunie 1991 cu privire la salarizarea
Preşedintelui şi Guvernului României, precum şi a
personalului Preşedinţiei, Guvernului şi a celorlalte organe
ale puterii executive

II. TRATATE. CURSURI. MONOGRAFII. ARTICOLE

- Beleiu, Gheorghe: Drept civil român, Ed. Şansa.

Bucureşti, 1992
- Boboș, Gheorghe: Teoria generală a dreptului, Ed. Dacia,
Cluj-Napoca, 1994
- Brezoianu, Dumitru: Drept administrativ, Bucureşti, 1987
- Cristea, Simona: Noţiunea de funcţie publică în
Constituţia principalelor State europene, în Revista de
328
 drept public, nr. 1/1999
- Cristea, Simona: Avansarea funcţionarilor publici. Studiu
comparat cu Franţa, în Revista Curierul judiciar
nr.10/2003
- Deleanu, Ioan: Justiţia Constituţională, Editura Lumina
Lex, Bucureşti, 1995
- Deleanu, Ioan: Drept constituţional şi instituţii politice,
Editura Europa Nova, Bucureşti, 1996
- Drăganu, Tudor: Actele administrative şi faptele
asimilate lor, Bucureşti, 1970
- Ghimpu, Sanda: Dreptul muncii, Vol. II, Casa de editură
şi presă “Şansa “ S.R.L.
- Heroveanu, Eugen: Tratat teoretic şi practic de procedură
civilă, organizare judecătorească şi competenţă, Vol. I,
Iaşi, 1926
- Ionescu, Radu: Drept administrativ, Editura Didactică
şi Pedagogică, Bucureşti, 1970
- Ionescu, Radu: Drept administrativ şi elemente ale ştiinţei
administraţiei, E.D.P. Bucureşti, 1977
- Iorgovan, Antonie: Drept administrativ şi ştiinţa
administraţiei, T.U.B, Bucureşti, 1986
- Iorgovan, Antonie: Tratat de drept administrativ, Vol. I,
Ed. All Beck, Bucureşti, 2001
- Iorgovan, Antonie: Tratat de drept administrativ, Vol. I,
ediția a III-a restructurata, revăzută și adăugită, Editura All
Beck, colecția Curs universitar., 2001
- Iorgovan, Antonie: Tratat de drept administrativ, Vol. II,
Ed. Ch Beck, 2005
- Iorgovan, Antonie: Tratat de drept administrativ, Vol. II,
Ed. Nemira, 2005
- Iovănaş, Ilie: Drept administrativ şi elemente ale ştiinţei
administraţiei, Editura Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 1977
- Iovănaş, Ilie: Dreptul administrativ şi elemente ale ştiinţei

329
 administraţiei, Editura Didactică şi pedagogică, Bucureşti,
1977
- Iovănaş, Ilie: Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad,
1997
- Iovănaş, Ilie: Elemente de Drept Administrativ şi Ştiinţa
Administraţiei, București, 1997
- Muraru, Ioan, Popa, Nicolae, Tănăsescu Simina:
Controlul anterior „a priori”- (Art. 144 lit. a) din
Constituţie), Revista de Drept Public nr. 2/2000
- Muraru, Ioan, Tănăsescu, Ștefan: Interpretarea
Constituției, Editura Lumina Lex, București, 2002
- Neamţ, Valentin Paul, Pop, Mihaela: Contencios
administrativ, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2010
- Neamţ, Valentin Paul, Pop, Mihaela: Drept
administrativ, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2010
- Neamţ, Valentin Paul: Controlul actelor administrative
de către autoritatea judecătorească, Editura Cordial
Lex, Cluj-Napoca, 2011
- Neamţ, Valentin Paul: Elemente de drept administrativ
şi teoria funcţiei publice, Editura Cordial Lex, Cluj-
Napoca, 2011
- Negoiţă, Alexandru: Drept administrativ şi elemente de
ştiinţa administraţiei, Bucureşti, 1987, T.U.B
- Negoiţă, Alexandru: Drept administrativ şi ştiinţa
administraţiei, Universitatea Atheneum, Facultatea de
Drept, Bucureşti 1991
- Negoiţă, Alexandru: Drept administrativ şi Ştiinţa
administraţiei, Bucureşti 1993 Ed. Atlas Lex S.R.L.
- Negoiţă, Alexandru: Drept administrativ, Ed. Sylvi,
Bucureşti, 1996
- Negulescu, Paul: Tratat de drept administrativ, vol. I.
Ediţia a I-a, Edit. „K. Marvan”, Bucureşti, 1934
- Negulescu, Paul: Tratat de drept administrativ, Bucureşti
1934, vol. II

330
- Onişor, Vasile: Tratat de drept administrativ român,
Bucureşti, „Cartea Românească”, S.A., 1930
- Oroveanu, Mihai T.: Tratat de drept administrativ,
Universitatea Creştină „Dimitrie Cantemir” Facultatea de
Drept, Bucureşti 1994
- Petrescu, Rodica, Narcisa: Drept administrativ, vol. I,
Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1994
- Petrescu, Rodica, Narcisa: Drept administrativ, vol. I, Ed.
Cordial Lex, 1997
- Petrescu, Rodica, Narcisa: Drept administrativ, Ed.
Cordial Lex, Cluj Napoca, 2001
- Petrescu, Rodica, Narcisa: Drept administrativ, Vol. II,
Ed. Cordial Lex, 2001
- Popescu Slăniceanu, Ion: Teoria funcţiei publice, Ed.
Evrika, Brăila, 1989
- Preda, Mircea, Stecoza, Gheorghe: Unele consideraţii şi
observaţii critice asupra Statutului funcţionarilor publici,
Revista Dreptul nr. 8/2000
- Preda, Mircea: Drept administrativ, Editura Lumina Lex,
București, 2000
- Onișor, Victor: Tratat de drept administrativ român,
Bucureşti, Editura Cartea românească, SA 1930
- Santai, Ioan: Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei,
Vol. I, Sibiu, 1992
- Stângu, Lucian, Doldur, Constantin: Controlul concret,
"a posteriori", (art. 144 lit. c) din Constituţie), Revista
de Drept public nr. 2/ 2000
- Tarangul, Ernest: Tratat de Drept Administrativ Român,
Editura Tipografiei “Glasul Bucovinei”, Cernăuţi, 1944
- Teodorescu, Alexandru: Tratat de Drept Administrativ,
vol. I, București, 1935
- Văraru, Mircea: Tratat de drept administrativ roman,
Editura Librăriei Socec & Co, Societate Anonima
„București”, 1928

331
- Vântu, Ion, Anghene, Mircea, Străvoanu Mircea:
Organele administraţiei de stat în Republica Socialistă
Română, editura Academiei, Bucureşti, 1971
- Vedinaş, Verginia: Drept administrativ şi instituţii politico
administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureşti 2002
- Vedinaş, Verginia: Legea nr. 188/1999 privind Statutul
Funcţionarilor Publici, cu modificările ulterioare,
republicată, comentată, Ediţia a III, revăzută şi adăugită,
Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2004
- Vermeulen, Jean: Contencios administrativ, Bucureşti,
1945
- Vrabie, Genoveva: Drept constituţional şi instituţii
politice, vol. I, Editura Cugetarea, Iaşi, ed. a IV-a, 1995

332
 CUPRINS

PREFAŢĂ ............................................................................................... 7
TEMA I DEFINIŢIA ŞI IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV .................. 9
I. NOŢIUNI GENERALE PRIVIND DREPTUL ADMINISTRATIV ȘI ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ... 9
II. IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV.......................................................... 15
1. Analiza izvoarelor formale nescrise ale dreptului administrativ .... 15
1.1. Noţiunea de izvor al dreptului administrativ ......................................15
1.2. Cutuma sau obiceiul ...........................................................................17
1.3. Jurisprudenţa ......................................................................................19
1.4. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale...................................................21
1.5. Doctrina ..............................................................................................22
2. Concepte privind izvoarele scrise ale dreptului administrativ ........ 24
2.1. Constituţia şi legile constituţionale ....................................................24
2.2. Legea organică şi legea ordinară ........................................................26
2.3. Tratatele internaţionale ......................................................................29

TEMA II RAPORTURILE JURIDICE DE DREPT ADMINISTRATIV .................. 33

I. DEFINIŢIA RAPORTULUI DE DREPT ADMINISTRATIV ............................................ 33
TEMA III PRINCIPIILE DREPTULUI ADMINISTRATIV................................. 38
TEMA IV ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ ȘI SISTEMUL ORGANELOR
ADMINISTRAȚIEI PUBLICE .................................................................... 42
1. Definiția administrației publice....................................................... 42
1.1. Aspecte generale ................................................................................42
1.2. Conceptul de administraţie în unele state membre ale Uniunii
Europene....................................................................................................43
2. Părțile componente ale organelor administrației publice .............. 47
2.1. Noţiunea de organ al administraţiei publice ......................................47
2.2. Personalul organelor administraţiei publice ......................................49
2.3. Mijloacele materiale ale organelor administraţiei publice ................49
2.4. Mijloacele financiare ale organelor administraţiei publice ................50
2.5. Personalitatea juridică şi competenţa ................................................51
3. Sistemul organelor administrației publice ...................................... 52
3.1. Noţiunea sistemului organelor administraţiei publice .......................52
3.2. Părţile componente ale sistemului administraţiei publice .................53

TEMA V STRUCTURILE SPECIFICE ADMINISTRAȚIEI PUBLICE ................... 55

1. Noțiunea de structură a sistemului administrației publice............. 55

333
 2. Structura teritorială ........................................................................ 59
3. Structura funcțională ...................................................................... 61
4. Probleme privitoare la aspectul teritorial al structurii sistemului
administrației publice ......................................................................... 61
5. Structurile administratice în unele țări europene ........................... 62
TEMA VI ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ CENTRALĂ ȘI LOCALĂ ...................... 71
I. ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ CENTRALĂ .............................................................. 72
1. Președintele româniei ..................................................................... 72
2. Guvernul.......................................................................................... 73
2.1. Rolul şi funcţiile Guvernului ................................................................73
2.2. Componenţa Guvernului ....................................................................75
2.3. Încetarea funcţiei de membru al Guvernului .....................................75
2.4. Atribuţiile Guvernului .........................................................................77
2.5. Primul-ministru ...................................................................................78
2.6. Organizarea aparatului de lucru al Guvernului ..................................80
2.7. Funcţionarea Guvernului şi actele acestuia........................................81
3. Organizarea și funcționareA ministerelor....................................... 84
3.1. Preliminarii ..........................................................................................84
3.2. Organizarea ministerelor ....................................................................85
3.3. Conducerea ministerelor ....................................................................86
3.4. Atribuţiile generale ale miniştrilor......................................................88
4. Autorităţile centrale de specialitate ............................................... 89
II. ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ LOCALĂ ................................................................. 92
1. Principiile de organizare şi funcţionare a administraţiei publice
locale................................................................................................... 93
2. Autorităţile administraţiei publice locale ....................................... 99
3. Structura administraţiei publice locale ......................................... 100
3.1. Consiliul local ....................................................................................101
3.1.1. Compunerea şi constituirea consiliului local ............................101
3.1.2. Incompatibilităţile calităţii de consilier ....................................103
3.1.3. Preşedintele de şedinţă al Consiliului local ..............................104
3.1.4. Atribuţiile consiliului local ........................................................104
3.1.5. Funcţionarea consiliului local ...................................................108
3.1.6. Actele consiliului local ..............................................................110
3.1.7. Delegatul sătesc .......................................................................112
3.1.8. Dizolvarea consiliului local .......................................................112
3.1.9. Suspendarea şi încetarea mandatului de consilier ..................114
3.2. Primarul şi viceprimarul ....................................................................115
3.2.1. Incompatibilităţi .......................................................................115
3.2.2. Rolul primarului în administraţia locală ...................................115

334
 3.2.3. Atribuţiile primarului ................................................................116
3.2.4. Actele primarului ......................................................................120
3.2.5. Viceprimarul .............................................................................120
3.2.6. Încetarea mandatului ...............................................................121
3.2.7. Vacanţa funcţiei de primar şi viceprimar .................................123
3.3. Secretarul, serviciile publice locale şi aparatul propriu de
specialitate ...............................................................................................124
3.3.1. Secretarul .................................................................................124
3.3.2. Serviciile publice ale comunei sau oraşului ..............................125
3.3.3. Aparatul propriu de specialitate al autorităţilor
administraţiei publice locale ..............................................................139
3.4. Consiliul judeţean .............................................................................140
3.4.1. Rolul şi componenţa consiliului judeţean ................................140
3.4.2. Atribuţiile consiliului judeţean .................................................140
3.4.3. Funcţionarea consiliului judeţean ............................................143
3.4.4. Actele consiliului.......................................................................144
3.4.5. Preşedintele şi vicepreşedinţii consiliului judeţean .................145
3.4.6. Dizolvarea de drept a consiliului judeţean şi încetarea
mandatului de consilier judeţean ......................................................147
3.4.7. Secretarul judeţului ..................................................................148
3.5. Administraţia publică a municipiului Bucureşti ................................148
3.6. Bunuri şi lucrări publice de interes local...........................................153
3.6.1. Administrarea bunurilor de interes local .................................153
3.6.2. Lucrările publice .......................................................................154
3.7. Prefectul............................................................................................155
3.7.1. Prefectul – reprezentant al Guvernului în teritoriu .................155
3.7.2. Incompatibilităţi .......................................................................155
3.7.3. Atribuţii .....................................................................................155
3.7.4. Tutela administrativă................................................................157
3.7.5. Actele prefectului .....................................................................157
3.7.6. Subprefectul .............................................................................158
3.7.7. Aparatul propriu al prefectului.................................................158
3.7.8. Oficiile prefectorale ..................................................................159
3.8. Comisia judeţeană consultativă ........................................................159
3.9. Comitetul operativ-consultativ .........................................................160

TEMA VII ACTIVITATEA EXECUTIVĂ. ACTUL ADMINISTRATIV.

CONTRACTUL ADMINISTRATIV. OPERAȚII ADMINISTRATIVE ................ 162
1. Actul administrativ........................................................................ 162
1.1. Generalităţi .......................................................................................162
1.2. Trăsăturile caracteristice ale actelor administrative ........................164
1.3. Comparaţie între actul administrativ şi alte acte juridice ................166
1.4. Categorii de acte administrative.......................................................167

335
 1.5. Efectele juridice ale actelor administrative ......................................170
1.6. Sancţiunile actelor administrative ....................................................178
1.7. Condiţiile de valabilitate ale actelor administrative .........................184
2. Contractul administrativ ............................................................... 205
2.1. Preliminarii ........................................................................................205
2.2. O definiţie a contractului administrativ ............................................206
2.3. Distincţia între contractul administrativ (public) şi contractul
privat ........................................................................................................206
2.4. Modalităţi de calificare a unui contract ca şi contract
administrativ (public) ...............................................................................207
2.5. Importanţa distincţiei dintre contractele administrative şi
contractele de drept privat în dreptul românesc ....................................211
2.6. Încheierea contractelor administrative ............................................212
2.7. Executarea contractelor administrative ...........................................214
2.8. Responsabilitatea contractuală ........................................................216
2.9. Regimul juridic aplicabil contractelor administrative .......................217
3. Operaţiile administrative şi alte operaţii materiale ..................... 222
3.1. Noţiunea de operaţie administrativă ...............................................222
3.2. Diferite operaţii administrative ........................................................223
TEMA VIII CARACTERISTICILE GENERALE ALE CONTENCIOSULUI
ADMINISTRATIV ................................................................................ 227
1. REGLEMENTAREA ŞI PERSPECTIVELE CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV ROMÂN .. 227
1.1. Noţiunea contenciosului administrativ ...................................... 227
1.2. Categoriile de contencios administrativ .................................... 230
2. CARACTERUL CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV ............................................ 233
2.1 Caracterul contenciosului administrativ reglementat de Legea
nr. 554/2004 ..................................................................................... 233
2.2 Scurt istoric al contenciosului administrativ în România ........... 235
2.3 Contenciosul administrativ după 1989 ....................................... 237
CONDIŢIILE EXERCITĂRII ACŢIUNII ÎN JUSTIŢIE POTRIVIT LEGII CONTENCIOSULUI
ADMINISTRATIV .......................................................................................... 244
1. PĂRŢILE ÎN LITIGIUL DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ..................................... 244
1.1 Calitatea reclamantului .............................................................. 244
1.2 Calitatea de pârât ....................................................................... 247
1.3. Obiectul acţiunii în contenciosul administrativ ......................... 254
2. CONDIŢIA VĂTĂMĂRII UNUI DREPT RECUNOSCUT DE LEGE ÎN FAVOAREA
RECLAMANTULUI ........................................................................................ 257
3. CONDIŢIA CA VĂTĂMAREA SĂ FIE URMAREA UNUI ACT ADMINISTRATIV, SAU
REFUZUL UNEI AUTORITĂŢI ADMINISTRATIVE DE A REZOLVA CEREREA REFERITOARE
LA UN DREPT RECUNOSCUT DE LEGE SAU ÎN TERMENUL PREVĂZUT DE LEGE ............. 259

336
4. NOŢIUNEA ACTULUI ADMINISTRATIV ÎN CONCEPŢIA LEGII CONTENCIOSULUI
ADMINISTRATIV .......................................................................................... 260
5. STRUCTURA VOINŢEI JURIDICE A ACTULUI ADMINISTRATIV ÎN CONCEPŢIA LEGII
554/2004 ............................................................................................... 261
6. AUTORUL ACTULUI ADMINISTRATIV CARE DEVINE PÂRÂT ÎN ACŢIUNEA DE
CONTENCIOS ADMINISTRATIV ESTE O AUTORITATE ADMINISTRATIVĂ ..................... 266
INSTANŢELE JUDECĂTOREŞTI COMPETENTE SĂ JUDECE ACŢIUNILE DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV ŞI MODALITĂŢILE DE SOLUŢIONARE ALE ACESTOR ACŢIUNI ............. 272
SECŢIUNEA I .............................................................................................. 272
1. INSTANŢELE JUDECĂTOREŞTI COMPETENTE SĂ JUDECE ACŢIUNILE ÎN CONTENCIOS
ADMINISTRATIV .......................................................................................... 272
2. CONDIŢIA FOLOSIRII PREALABILE A CONTROLULUI ADMINISTRATIV ÎNAINTEA
INTRODUCERII ACŢIUNII ÎN JUSTIŢIE................................................................. 278
3. FORMULAREA ACŢIUNII ÎN CONTENCIOS ADMINISTRATIV ................................. 279
4. JUDECAREA ACŢIUNII DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ................................... 281
5. SOLUŢIONAREA ACŢIUNILOR ÎN CONTENCIOS ADMINISTRATIV .......................... 282
SECŢIUNEA II ............................................................................................. 286
1. HOTĂRÂREA JUDECĂTOREASCĂ ÎN ACŢIUNILE DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV .... 286
1.1 Anularea totală sau parţială a actului administrativ şi
recunoaşterea dreptului pretins ....................................................... 287
1.2 Despăgubirea reclamantului pentru daunele materiale şi
morale suferite.................................................................................. 289
SECŢIUNEA III ............................................................................................ 292
1. EXECUTAREA HOTĂRÂRILOR JUDECĂTOREŞTI PRONUNŢATE ÎN ACŢIUNILE DE
CONTENCIOS ADMINISTRATIV ........................................................................ 292
1.1 Efectele hotărârilor judecătoreşti pronunţate în contencios
administrativ ..................................................................................... 292
1.2 Executarea hotărârilor judecătoreşti pronunţate în acţiunile
de contencios administrativ .............................................................. 293
2. CONTROLUL INSTANŢELOR JUDECĂTOREŞTI ASUPRA LEGALITĂŢII ACTELOR
ADMINISTRATIVE PE CALEA EXCEPŢIEI DE ILEGALITATE ......................................... 295
2.1 Noţiunea acestei forme de control judecătoresc ........................ 295
2.2 Efectele controlului judecătoresc pe calea excepţiei de
ilegalitate .......................................................................................... 296
RĂSPUNDEREA ÎN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV ............................................ 297
SECŢIUNEA I FORME ALE RĂSPUNDERII .......................................................... 297
SECŢIUNEA II ............................................................................................. 300
1. SOLUŢIONAREA DE CĂTRE INSTANŢELE DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI A
ALTOR CAUZE ............................................................................................. 300

337
 1.1 Cauze prevăzute în Legea administraţiei publice locale, nr.
215/2001........................................................................................... 300
1.2 Cauze reglementate de alte legi ................................................. 305
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV ÎN DREPTUL ALTOR STATE ................................. 307
1. ASPECTE GENERALE ................................................................................. 307
2. SISTEMUL DUALIST DE JURISDICŢIE.............................................................. 310
2.1. Franţa......................................................................................... 310
2.2. Belgia ......................................................................................... 313
2.3. Finlanda ..................................................................................... 317
2.4. Germania ................................................................................... 318
2.5. Italia ........................................................................................... 321
2.6. Olanda........................................................................................ 322
2.7. Suedia ........................................................................................ 323
2.8. Portugalia .................................................................................. 323
2.9. Grecia ......................................................................................... 324
3. SISTEMUL UNITĂŢII DE JURISDICŢIE ............................................................. 325
3.1. Marea Britanie ........................................................................... 325
3.2. Statele Unite ale Americii .......................................................... 326
3.3. Canada ....................................................................................... 327
3.4. Spania ........................................................................................ 328

BIBLIOGRAFIE .................................................................................... 333

I. ACTE NORMATIVE .................................................................................... 333
II. TRATATE. CURSURI. MONOGRAFII. ARTICOLE .............................................. 334

CUPRINS............................................................................................ 339

338