Copyr i ght 2009

Edi t ur a Hamangi u SRL

Editura acreditata CNCSIS - Consiliul National
al Cercetarii ~tiintifice din Invatamantul Superior
Toate drepturile rezervate Edi t ur i i Hamangi u
Nicio parte din aceasta lucrare nu poate fi copiata
fara acordul scris al Edi t ur i i Hamangi u
PETRESCU, RODICA NARCISA
Dr ept admi ni st r at i v / Rodica Narcisa Petrescu. - Bucure~ti :
Editura Hamangiu, 2009
ISBN 978-606-522-140-6
Edi t ur a Hamangi u
Bucure~ti, Str. Col. Popeia
nr. 36, sector 5
O.P. 5, c.P. 91
Depar t ament vanzar i :
021.336.01.25
0788.854.348
0788.724.564
Tel ef on/Fax:
021.336.04.43
031.805.80.20
031.805.80.21
E-mai l :
redactie@hamangiu.ro
comenzi@hamangiu.ro
In concordanta cu textul constitutional, art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 precizeaza: "Grice persoana care se considera vatamata
Intr-un drept al sau ori Intr-un interes legitim, de catre 0 autoritate publica,
printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea In termenul legal a unei cereri,
se poate adresa instantei de contencios administrativ competente, pentru anularea
actului, recunoa~terea dreptului pretins sau a interesului legitim ~i repararea
pagubei ce i-a fost cauzata. Interesul legitim poate fi atat privat, cat ~i public".
Din dispozitiile art. 52 alin. (1) din Constitutie, republicata, precum ~i din cele
ale art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, rezulta ca poate avea calitatea de recla-
mant orice persoana fizica sau juridica ce se considera vatamata Intr-un drept al
sau sau Intr-un interes legitim
1

Mai trebui mentionat ca persoanele fizia? pot fi reclamante daca au capacitate

de folosinta, capacitate de exercitiu ~i capacitate procesuala. Persoanele juridice
trebuie sa Indeplineasca cerintele prevazute In Decretul nr. 31/1954 sau cele
stabilite In G.G. nr. 26/2000 cu privire la asociatii ~i fundatii. Alaturi de aceste
reglementari generale exista ~i reglementari speciale, aplicabile diferitelor categorii
de persoane juridice, spre exemplu, Legea cu privire la sindicate, Legea partidelor
politice etc.
Din perspectiva istorica, Legea pentru contenciosul administrativ din 1925
folosea expresia "oricine se pretinde vatamat In drepturile sale", categorie In care
se includeau persoanele fizice ~i persoanele juridice, fie ca erau de drept public, fie
ca erau de drept privat, trebuind sa aiba capacitatea generala de a sta In justitie
prevazuta de Codul civil, Codul de procedura civila, Codul comercial, Legea
persoanelor juridice din 1924
3
Legea nr. 1/1967 Intrebuinta notiunea "cel vatamat
Intr-un drept al sau", iar Legea nr. 29/1990 folosea sintagma "orice persoana fizica
sau juridica vatamata intr-un drept al sau".
Revenind la Legea nr. 554/2004, legiuitorul organic nu s-a marginit doar cu
precizarea "orice persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau ori
Intr-un interes legitim", ci a mers mai departe, stabilind el insu~i semnifica!ia
conceptului
4
de persoana vatamata. Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) lit. a), modificat
prin Legea nr. 262/2007, prin persoana vatamata se intelege "orice persoana
1 A se vedea D. Apostol Tofan, op. cit., vol. II, 2004, p. 343.
21nca sub imperiul Legii nr. 29/1990, ne-am alaturat opiniei autorului I. lovana~, potrivil
careia persoanele fizice fara cetalenie romana pot promova 0 aqiune In contencios
administrativ, deoarece aceasta lege nu cerea calitatea de ceta~ean (Caracteristicile generale
ale reglementarilor contenciosului administrativ, p. 48).
3 A sevedea CG. Rarincescu, op. cit., p. 221-222.
4 Articolul 2 din Legea nr. 554/2004 se intituleaza "Semnifica~ia unor termeni". Dad
este adevarat ca explicarea con~inutului unor termeni prezinta certe avantaje, u~urand mull
activitatea teoreticianului, dar mai ales, a practicianului, acest procedeu prezinta ~i deza-
vantaje, In sensul ca In alte legi sau alte acte normative aceia~i termeni pot sa primeasca un
alt inleles, rezultand neclarita~i sau chiar contradiqii, iar, pe da alta parte, In definirea unor
no~iuni se peate Intampla ca legiuitorul sa fie tributar unei anumite teze din doctrina de
sp~cialitate.
II. Contenciosul administrativ
titularaa unui drept ori a unui interes legitim, vatamata de 0 autoritate publica
printr-un act administrativ sau prin nesoluJionarea In termenul legal a unei cereri;
in sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vatamate ~i grupul de persoane
fizice, fara personalitate juridica, titular al unor drepturi subiective sau interese
legitime private, precum ~i organismele socia Ie care invoca vatamarea prin actul
administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor ~i intereselor
legitimeale unor persoane fizice determinate".
Prin alin. (2)-(8) ale art. 1 din Legea nr. 554/2004, se large~te considerabil sfera
subiectelor ce pot avea calitatea de reclamant' Intr-o aqiune directa In conten-
ciosul administrativ, dupa cum seva vedea In continuare.
471. Conform art. 1 alin. (2), se poate adresa instantei de contencios
administrativ ~i persoana vatamata Intr-un drept al sau sau Intr-un interes legitim
printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept.
Pentru ca tertul sa aiba calitatea de reclamant, trebuie dovedeasca In instanta
vatamarea unui drept al sau ori a unui interes legitim, altfel, aqiunea sa va fi
respinsapentru lipsa calitatii procesuale active.
Tnacest sens, printr-o 0 decizie a Tnaltei Curti de Casatie ~i J ustitie, Seqia de
contencios administrativ ~i fiscal
2
, s-a hotarat ca Impotriva procesului-verbal de
inspeqie Intocmit cu privire la un imobil, prin care s-a dispus In sarcina
proprietarului luarea de masuri corective ca urmare a degradarii c1adirii, 0societate
comerciala - terJ fara de actul administrativ -, nu poate formula 0 acJiune de
contencios administrativ Intemeiata pe prevederile art. 1 alin. (2) din Legea
nr. 554/2004, invocand imposibilitatea de exercitare a dreptului sau de utilizare a
unor spatii, izvorat din contractu I de colaborare Incheiat cu proprietarul imobilului,
deoarece nu i s-a vatamat un drept ~i nu justifica nici un interes legitim privat.
Tnconcret, In motivarea solutiei se arata ca societatea comerciala beneficiara a
contractului de colaborare nu are un drept vatamat In sensuI art. 2 alin. (1) lit. 0)
din Legea nr. 554/2004, deoarece drepturile ce decurg dintr-un contract de
colaborare nu pot fi asimilate drepturilor fundamentale
3
prevazute de Constitutie
sau lege. Totodata, s-a mai subliniat ca societatea comerciala beneficiara a
contractului de colaborare nu justifica nici un interes legitim privat In sensul art. 2
alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, Intrucat aceasta ar presupune ca un interes
legitim privat este prioritar unui interes legitim public, ~i anume acela de a evita
, lnainte de modificarea ?i completarea prin Legea nr. 262/2007, titlul marginal al art. 1
era "subiectele de sezina", denumire fara legatura cu caracteristicile dreptului public ?i
specificul dreptului administrativ. De aceea, ni se pare binevenita Inlocuirea acesteia cu 0
expresie simpla ?i clara, ?i anume "Subiectele de sesizare a instantei".
2 I.CCj., Seetia de contencios administrativ ?i fiscal, decizia nr. 3116 din 28 septembrie
2006, In G. V. Bfrsan, L. Sarbu, B. Georgescu, jurisprudenta Seetiei de contencios admi-
nistrativ ?i fiscal pe anul 2006, Semestrul II, Ed. Hamangiu, Bucure?ti, 2007, p. 20-24.
3Mentionam ca prin modificarea Legii nr. 262/2007, la art. 2 alin. (1) lit. 0), In definirea
"dreptului vatamat', In mod corect a fost in/aturat cuvantul "fundamentale", ramanand
numai "orice prept prevazut de Constitutie".
pericolul de accidentare prin dislocari sau prabu~iri ale elementelor de construqil
constatate ca degradate.
472. Al i neat el e (3)-(9) al e ar t . 1 di n Legea nr . 554/2004, a~a cum au fast
modificate prin Legea nr. 262/2007, con~in texte cu caracter de noutate fa~adE
fosta Lege nr. 29/1990, fiind prevazut expres ca pot avea calitatea de reclamanl
urmatoarele autorita~i publice: Av.ocatul Poporului, Ministerul Public, autoritatea
publica emitenta a unui act administrativ unilateral nelegal, In situaJia In care actu
nu mai poate fi revocat, fntrudit a intrat In circuitul civil, prefectul, AgenJia NaJia-
nala a FuncJionarilor Publici ~i orice subiect de drept public, persoana vatamatJ In
drepturile sau In interesele sale legitime prin ordonanJe sau dispoziJii din orda-
nanJe ale Guvenului neconstituJionale.
a) Conform art. 1 alin. (3), Avocatul Poporului, In urma controlului realizat,
potrivit legii sale organice
1
, daca apreciaza ca ilegalitatea actului sau refuzul
autorita~ii administrative de a-~i realiza atribu~iile legale nu poate fi Inlaturat decal
prin justi~ie, poate sesiza instan~a competenta de contencios administrativ de la
domiciliul petentului. PetiJionarul dobande~te de drept calitatea de reclamant,
urmand a fi citat In aceasta calitate. Observam ca din textul ini~ial au fost Inlaturate
cuvintele "in baza unei sesizari a unei persoane fizice", solu~ie care s-a impus,
dupa cum s-a aratat, In considerarea faptului ca Avocatul Poporului, potrivit
reglementarilor constitu~ionale ~i propriei sale legi organice de organizare ~i
funqionare
2
, I~i Indepline~te atribu~iile atat din oficiu, cat ~i la cererea persoanelor
vatamate In drepturile ~i liberta~ile lor.
Pe de alta parte, prin Legea nr. 262/2007 s-a adaugat textul: "Daca petiJionarul
nu I~i Insu~e~te acJiunea formulata de Avocatul Poporului la primul termen de
judecata, instanJa de contencios anuleaza cererea". Ni se pare corecta aceasta
solu~ie, deoarece prin cererea introdusa de Avocatul Poporului s-a urmarit tocmai
apararea drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice Impotriva
ilegalita~ilor administra~iei, or, faptul ca la primul termen de judecata peti~ionarul
nu I~i Insu~e~te aqiunea formulata de Avocatul Poporului Inseamna ca nu dore~te
1 Inainte de modificarea prin Legeanr. 262/2007, se stabilea: "Avocatul Poporului,in
urma controlului realizat, potrivit legii saleorganice, In baza unei sesizari a unei persoane
fizice, dad'i apreciazaCoo)" (s.n.).
2 Legea nr. 35/1997 privind organizarea ~i funqionarea Avocatului Poporului
(republicata in M. Of. nr. 884 din 15 septembrie 2004). Conformart. 1 alin. (1) dinlege,
scopul activitatii Avocatului Poporului esteaparareadrepturilor ~i libertatilor cetatenilorin
raporturile acestoracu autoritatile publice. In acestcontext, el urmare~terezolvarealegalaa
cererilor primite ~i adreseazasolicitari autoritatilor saufunqionarilor autoritatii administrapei
publice in cauza sainceteze incalcarea drepturilor ~i Iibertatilor cetatene~ti~i repunerea in
drepturi a petitionarului ~i reparareapagubei.
3 In acest sens, a se vedea O. Puie, Principalele modificari ~i completari aduselegii
nr. 554/2004 a contenciosului administrativ prin Legeanr. 262/2007, in Dreptul nr. 2/2008,
p. 19.
aiba calitatea de reclamant, pe care a dobandit-o de drept, ca nu il mai
tereseaza aetiunea introdusa de Avocatul Poporului.
b) Ministerul Public, atunci cand, in urma exercitarii atribu~iilor prevazute de
5ea sa organica, apreciaza ca incalcarile drepturilor, liberta~i1or ~i intereselor
gitime ale persoanelor se datoreaza existen~ei unor acte administrative unilaterale
dividuale ale autorita~ilor publice emise cu exces de putere, cu acordul prealabil
acestora, sesizeaza instan~a de contencios.administrativ de la domiciliul persoa-
!i fizice sau de la sediul persoanei juridice vatamate
1
PetiJionarul dobandejte de
'ept calitatea de reclamant, urmand a fi citat in aceasta calitate.
Seobserva ca prin Legea nr. 262/2007, textul a fost modificat, introducandu-se
~ordul prealabil al persoanelor vizate pentru ca Ministerul Public sa poata sesiza
stan~ade contencios administrativ
2
Intr-o opinie, se considera ca, din moment ce
stan~apoate fi sesizata numai cu acordul prealabil al persoanei vatamate, iar, pe
~alta parte, aceasta i~i poate retrage aetiunea in condi~iile art. 28 alin. (3), " C..)
Istituirea prin lege a acestei categorii de ac~iuni in contencios subiectiv nu raspun-
~unei nevoi sociale"3, parere la care ne raliem. Se mai arata ca procurorul i~i
J ate exercita acest rol potrivit dispozi~iilor art. 1alin. (9) din Legea nr. 554/2004,
ire prevede ca la solu~ionarea cererilor in contencios administrativ reprezentantul
linisterului Public poate participa, in orice faza a procesului, ori de cate ori apre-
iaza ca este necesar pentru apararea ordinii de drept, a drepturilor ~i liberta~i1or
=ta~ene~ti4.
In al doilea rand, pentru ca Ministerul Public sa poata aqiona este nevoie ca
atamarea drepturilor, a liberta~i1or ~i a intereselor legitime ale persoanelor sa se
atoreze unor acte administrative unilaterale individuale ale autorita~ilor publice,
mise cu exces de putere.
In ce prive~te termenul "exces de putere", ca urmare a modificarii prin Legea
r. 262/2007, acesta este definit in art. 2 alin. (1) lit. n) astfel: "exercitarea dreptului
Ie apreciere al autoritaJilor publice prin Incalcarea limitelor competenJei prevazute
Ie lege sau prin Incalcarea drepturilor ji IibertaJilor cetaJenejti". Actualul in~eles al
intagmei "exces de putere" este m~i bine gandit ~i, in acela~i timp, in favoarea
elor administra~i. Fostul text prevedea ca excesul de putere este "exercitarea drep-
J lui de apreciere, apar~inand autorita~i1or administra~iei publice, prin incalcarea
Irepturilor ~i liberta~i1or fundamentale ale ceta~enilor, prevazute de Constitu~ie sau
Ielege". Or, textul nu cuprindea nicio referire la incalcarea competen~ei acordate
1 Apreciemca textul are0 formulare greoaie~i ambigua, sintagma"cu acordul prealabil
I acestora"fiind pozitionata in text dupa "acte administrative unilaterale individuale ale
utoritatilor publice", ca ~icumar fi yorba de acordul autoritatilor publice, ceeace, evident,
'steun nonsens.
2 A sevedea V . Vedina;, L. Vi;an, 0.1. Pasare, Argumentarejuridica europeanain favoa-
ea necesitatii modificarii Legii contenciosului administrativ. Succinta prezentare a Legii
Ir. 262/2007, in R.D.Pb. nr. 3/2007, p. 73.
3 G. Bogasiu, Legeacontenciosului administrativ, comentata ~i adnotata cu legislatie,
urisprudenta~idoctrina, Ed.Universul J uridic, Bucure~ti,2008, p. 46
4 Ibidem.
prin lege une; autorita~i publice, fiind evident ca exercitarea dreptului de apreciere
de catre 0autoritate publica realizata In dispre~ul competen~ei sale legale ori cu
depa~irea acesteia echivaleaza cu excesul de putere. in al doilea rand, a pretinde
ca Incalcarea sa priveasca drepturi ~i Iiberta~i "fundamentale" reprezenta a
restrangere nejustificata a situa~iilor In care exercitarea dreptului de apreciere al
unei autorita~i publice se efectua prin Incalcarea unor drepturi sau libertali
ceta~ene~ti care nu faceau parte din cele ,J undamentale':.
intr-o a doua situa~ie, daca Ministerul Public apreciaza ca prin emiterea unui
act administrativ normativ sevatama un interes legitim public, va sesiza instan~ade
contencios administrativ competenta de la sediul autoritaJii publice emitente. Estea
aqiune In contencios administrativ obiectiv a Ministerului PublicI, care se exercita
In temeiul unui interes legitim public, ce are ca obiect numai actele administrative
normative, urmarindu-se doar anularea actului, nu ~i despagubiri.
c) Potrivit alin. (6) al art. 1, autoritatea publica emitenta a unui act administrativ
unilateral nelegal poate sa solicite instan~ei anularea acestuia, In situa~ia In care
actul nu mai poate fi revocat, Intrucat a intrat In circuitul civiF ~i a produs efecte
juridice. in cazul admiterii aqiunii, instanp se pronun~a, daca a fost sesizata prin
cererea de chemare In judecata, ~i asupra validita~ii actelor juridice
3
Incheiate In
baza actului administrativ nelegal, precum ~i asupra efectelor juri dice produse de
acestea
4

Fa~ade textul ini~ial s-au operat anumite modificari, importante mai ales din
punct de vedere al practicii judiciare, cum yom vedea In continuare, astfel, In lac
de a solicita instan~ei "constatarea nulita~ii actului administrativ nelegal", sesolicita
"anularea acestuia"S, legiuitorul dand curs unei propuneri formulate In acest sens
6
,
apoi instan~a se pronun~a asupra "validita~ii actelor juridice Incheiate pe baza
1 Cu prlVlre la rolul Ministerului Public, In doctrina actual a de specialitate, s-a pus
problema regandirii rolului acestuia printr-o revizuire constitutionala, care sa urmareasca 0
cantonare a atributiilor acestuia numai In procesul penal (C.L. Popescu, Contenciosul
administrativ sub cenzura contenciosului constitutional, In R.D.Pb. nr. 4/2007, p. 167).
2 Momentul intrarii In circuitul civil este considerat celln care se nasc raporturi juridice
civile, de regula, este socotit momentul Incheierii unui contract civil, comercial sau de
munca ori chiar efectuarea unei operatiuni administrative (Inscrierea In Cartea Funciara) sau
a unei operatiuni materiale-tehnice (saparea unei fundatii) (a se vedea D.C. Drago~,op. cit.,
2005, p. 52-53).
3 Textul introdus prin Legea nr. 262/2007, In sensuI ca instanta se pronunta ~i asupra
"validitatii actelor juridice Incheiate", este r.nai corect, deoarece pe baza unui act admi-
nistrativ intrat In circuitul civil se pot Incheia, pe langa contracte civile, ~i alte acte juridice.
4 Pentru critica textului legallnainte de modificarea prin Legea nr. 262/2007, a sevedea
D.C. Drago~,op. cit., p. 51-52.
5 A se vedea, pe larg, I. Rfciu, Examen teoretic al practicii judiciare cu privire la aqiunile
introduse la instanta de contencios administrativ de catre autoritatea publ ica ce a emis actul
administrativ nelegal, In R.D.Pb. nr. 1/1008, p. 128-119.
6 A se vedea L. Giurgiu, Cateva consideratii referitoare la actiunea introdusa de autori
tatea publica emitenta a actului administrativ, In temeiul dispozitiilor art. 1 alin. (2) din
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,.In C.]. nr. 3/2007, p. 67.
:ului administrativ nelegal", formulare mai corecta ~i mai cuprinzatoare decat
ma, cand instanta se pronunta asupra "Iegalitatii actelor civile Incheiate In baza
:ului administrativ nelegal".
Totodata, s-a mai adaugat 0 precizare importanta ~i necesara, raportata la
)blemele ridicate In practica judiciara, ~i anume aqiunea poate fi introdusa in
men de 1 an de fa data emiterii actufui.
1(1doctrina s-a mai aratat ca, In lipsa unei precizari legale, din .Iogica textului se
duce ca aqiunea se va formula atat Impotriva autoritatii parate, cat ~i Impotriva
neficiarului actului
1

Cat prive~te sfera de aplicare a art. 1 alin. (6), ea care ca obiect numai actefe
'ministrative individuafe, nu ~i actele administrative normative, respectiv
ntractele administrative
2
Cat prive~te pozitia practicii judiciare referitoare la
Dblema daca este admisibila aqiunea formulata In temeiul art. 6 alin. (1) din
gea nr. 554/2004 pentru anularea unui act administrativ emis anterior intrarii in
~oare a fegii, s-a raspuns negativ, In temeiul principiului neretroactivitatii legii
Insacrat de art. 15 alin. (2) din Constitutie, republicata, ~i al art. 27 din Legea
. 554/2004. Potrivit textului ultimului articol, cauzele aflate pe rolul instantelor
decatore~ti la data intrarii In vigoare a acestei legi vor continua sa se judece
ltrivit legii aplicabile In momentul sesizarii instantei3. Tot practica judiciara a
lnsiderat ca acceptarea tezei contrare ar avea ca efect Incalcarea stabilitatii
porturilor juridice, ceea ce este inacceptabil ~i In contradiqie cu jurisprudenta
J rtii Europene a Drepturilor Omului.
jurisprudenfa constituJionafa. lnainte de modificarea pdn Legea nr. 262/2007,
t. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 a facut obiectul unei exceptii de neconsti-
tionalitate. Examinand exceptia de neconstitutionalitate, Curtea Constitutionala a
mstatat ca art. 1 alin. (5) din Constitutie consacra ca unprincipiu general obliga-
litatea respectarii Constitutiei, a suprematiei sale ~i a legilor. Acest principiu
lpune ca actele administrative ale autoritatilor publice care au fost emise cu
~respectarea anumitor prevederi legale sa fie revocate sau anulate. Actele admi-
strative care au intrat In circuitul civil ~i au produs efecte juridice nu mai pot fi
'Vocate de autoritatile emitente, constatarea nulitatii sau anularea acestora putand
dispusa numai de instanta judecatoreasca competenta, fiind optiunea legiui-
Irului de a stabili calea ~i procedura contenciosului administrativ
4
In motivarea
urtii, se mai arata: "Constatarea nulitatii sau anularea actului nelegal se face la
~rereaautoritatii emitente, Intrucat persoana beneficiara a actului nu are interes sa
~ara aceasta. In plus, individualizarea unei persoane ale carui drepturi sau
Iterese au fost lezate prin actul respectiv este, de regula, imposibila, orice act
1 A se vedea A. lorgovan, L. Vi~an, A/.S. Ciobanu, 0.1. Pasare, Legea contenciosului
jministrativ (Legea nr. 554/2004), Ed. Universul J uridic, Bucure~ti, 2008, p. 29.
2 A sevedea, Tnacest sens, I. RTciu, op. cit., p. 131.
3 Ibidem.
4 CC, Decizia nr. 574 din 19 septembrie 2006, Tn M. Of. nr. 855 din 18 octombrie
)06.
administrativ nelegal lezand interesul general",'. In consecinta, Curtea Constitu
~ionala a respins exceptia de neconstitutionalitate, considerand ca dispozi~iile art. 1
alin. (6) din Legea nr. 554/2004 sunt constitu~ionale.
Practica judiciara. Mai Intai, ne yom referi la 0 speta solu~ionata de lnalta CurtE
de Casa~ie ~i J usti~ie, Seqia de contencios administrativ ~i fiscal
2
, Intemeiata pE
art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, Inainte de modificarea prin Legea
nr. 262/2007, .care a introdus ~i termenul de 1 an pentru introducerea aqiunii.
Astfel, s-a stabilit ca, In absen~aunui asemenea termen, se aplica termenul maxim
de 1 an de zile, calculat de la data emiterii actului, stabilit In art. 11 alin. (2) din
lege, solu~ie corecta ~i din punctul nostru de vedere.
lntr-o speta, lnalta Curte de Casa~ie~i J ustitie, Seqia de contencios administrativ
~i fiscal, a considerat, In mod corect, ca "Distinctia Intre nulita~ile absolute ~i
relative ale actelor juridice supuse normelor dreptului civil nu are semnifica~ie In
dreptul administrativ ~i acceptarea ei ar echivala cu ignorarea unei reglementari
legale speciale, cu caracter derogatoriu de la regula generala"
3
, ca atare, nu poate
fi acceptata sus~inerea ca 0 aqiune Intemeiata pe art. 6 alin. (1) ar putea fi intra-
dusa oricand. In aceea~i decizie se mai subliniaza ca 110 astfel de interpretare este
concordanta ~i cu jurispruden~a Curtii Europene a Drepturilor Omului, care a
considerat ca, prin neimpunerea unui termen Inauntrul caruia sa poata fi exercitata
o aqiune, seIncalca principiul securitatii raporturilor juridice (cauza Brumarescu c.
Romanieil.
lntr-o aha speJa, solu~ionata tot Inainte de adoptarea Legii nr. 262/2007, instan~a
suprema
4
a aratat, judicios, ca actul administrativ individual care a intrat in
circuitul civil ~i a produs efecte juridice In alte ramuri de drept nu mai poate fi
revocat de autoritatea publica emitenta, pentru ca a ie~it din sfera de reglementare
exclusiva a dreptului administrativ. Autoritatea publica are doar posibilitatea de a
solicita instan~ei de contencios administrativ competente sa constate nulitatea
acestuia In temeiul art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004.
d) Articolul1 alin. (8) din lege are un continut complex, ~i anume se precizeaza
ca prefectul, AgenJia NaJionala a FuncJionarilor publici ;i orice subiect de drep/
public pot introduce aqiuni In contencios administrativ, In condi~iile prezentei legi
~i ale legilor speciale.
1 Idem.
2 A se vedea LCCj., Seetia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 3064 din 26
septembrie 2006, TnC. V. Bfrsan, L. Sarbu, B. Georgescu, op. cit., p. 24-28. In acela~i sens,a
se vedea ~i LCCj., Seetia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 3070 din 26
septembrie 2006, C. V. Bfrsan, L. Sarbu, B. Georgescu, op. cit., p. 33-36.
3 A se vedea LCCj., Seetia de contencios administrativ ~ifiscal, decizia nr. 3064 din 26
septembrie 2006, Tn C. V. Bfrsan, L. Sarbu, B. Georgescu, op. cit., p. 28. Pentru comentariu
asupra spetei, a sevedea ~i L. Giurgiu, op. cit., p. 63.
4 I.CCj., Seetia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 1902 din 3 aprilie 2007,
Tn C. V. Bfrsan, L. Sarbu, B. Georgescu, jurisprudenta Seetiei de contencios administrativ ~i
fisCill pe anul 2007, Semestrull, Ed. Hamangiu, Bucure~ti, 2007, p. 121..
Prefectul exercita controlul de tutela administrativa in conformitate cu dispozi-
iile Legii nr. 340/2004, cu modificarile ~i completarile ulterioare, la care ne-am
eferit cu alta ocazie. Sesizarea instanrei de judecata de catre prefect cu cu 0
Iqiune in contencios administrativ are ca finalitate anularea unui act administrativ
lelegal al unei autoritari a administrariei publice locale, prefectul nefiind vatamat
ntr-un drept sau interes legitim, aflandu-ne in prezenra contenciosului obiectiv de
lnulare
1

Dupa cum s-a aratat cu ocazia examinarii instituriei prefectului, art. 26 din
_egeanr. 340/2004, care stabilea ca, in exercitarea atriburiei cu privire la verifi-
carealegalitarii actelor administrative ale autoritarilor administrariei publice locale,
orefectul era obligat sa ceara cu cel purin 10 zile inainte de introducerea aqiunii in
contenciosul administrativ autoritarilor care au emis actul, cu motivarea necesara,
reanalizarea actului socotit nelegal, in vederea modificarii sau, dupa caz, a revo-
carii acestuia, a fost abrogat, fiind in contradiqie cu cel cuprins in art. 7 alin. (5)
din Legea nr. 554/2004. Potrivit acestuia din urma, in cazul aqiunilor introduse de
prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenria Narionala a Funqionarilor
Publici, nu este obligatorie procedura prealabila.
Credem ca obligativitatea efectuarii "procedurii prealabile" de catre prefect
inainte de introducerea aqiunii la instanra de contencios administrativ ~i-a dovedit
utilitatea in practica, de aceea, ni se pare discutabil conrinutul alin. (5) al art. 7 din
Legeanr. 554/2004.
In ce prive~te art. 26
1
din Legea nr. 340/2004, abrogat ~i el, trebuie aratat ca,
de~icontrolul de legalitate exercitat de prefect, inclusiv termenele in care urma sa
se exercite, erau stabilite in Legea speciala nr. 340/2004
2
, totu~i, ulterior, prin
Legeacontenciosului administrativ nr. 554/2004 s-au stabilit alte termene
3
in care
prefectul poate sa introduca aqiunea in contencios administrativ, in contradiqie cu
primele
4
A~a incat, apreciem ca prin abrogarea expresa a art. 26
1
s-au inlaturat
1 A sevedeaE. Papa, Contenciosuladministrativobiectiv, Ed.Servo-Sat,Arad, 1999, p. 33
~iurm.
2 in mod temeinic s-a sustinut ca, raportat la Legeanr. 340/2004, care este 0 lege
speciala,plangereaprealabila ramaneobligatorie Tncazul prefectului (D.C. Drago;, op. cit.,
p.212).
3 Dupacums-aremarcat,dispozitiile din Legeanr. 554/2004 careprevadaltetermeneTn
careprefectul poate ataca, Tnfata instantei de contencios administrativ, actele emise de
autoritatile administratiei publice locale ilegale erau Tn contradietie cu cele din Legea
nr.340/2004, ceeacea creat nelamuriri ~i interpretari diferite. in continuare, Tnmod corect,
s-aaratatca, daca intentia legiuitorului a fost de a consacrainstitutia tutelei administrative
prinLegeanr. 554/2004, ar fi trebuit ca articolele din Legeanr. 340/2004 safi fost abrogate
expres chiar de aceastadin urma, carearecaractergeneral (asevedea0. Puie, Consideratii
privind institutia tutelei administrative dupa intrareaTnvigoare a Legii contenciosului admi-
nistrativnr. 554/20004, TnC.]. nr. 6/2005, p. 118-119), ceeaces-aintamplat abia prin adop-
tareaLegii nr. 262/2007.
4 Esteadevaratca prin O.U.G. nr. 179/2005 textul art. 26 din Legeanr. 340/2004 afost
modificat, disparand prevedereaconform careia introducerea actiunii de catre prefect se
faceTntermen.de 30 de zile de la comunicare, iar in alin. (6) al art. 26
1
, intropus prin
V. Controlul activitatii administratiei publice
neclarita~ile ~i interpretarile diferite referitoare la termenul de introducere a aqiu-
nilar In contencios administrativ de catre prefect, acesta fiind cel stabilit In art. 11
din Legea nr. 554/2004.
AgenJia NaJionala a FuncJionarilor Publici. Pentru prima data, posibilitatea Agen-
~iei de a sesiza instan~ade contencios administrativ, daca In urma activita~ii proprii
de control constata acte prin care autorita~ile sau institu~iile publice Incalca legislatia
referitoare la funqia publica ~i funqionarii publici ori refuzul autorita~ilar ~i institu-
~iilor publice de a aplica prevederile legale In domeniul funqiei publice ~i al funqio;
narilor publici, a fost consacrata In art. 20 alin. (3)-(5) din Legea nr. 188/1999, i
varianta republicata In 2004
1
, unde se mai stipula ~i ca actul atacat este suspenda
de drept.
Din examinarea textului, s-au constatat a serie de similitudini cu controlul d
tutela administrativa efectuat de prefect, a~a incat s-a sus~inut ca ~i controlu
Agen~iei Na~ionale a Funetionarilor publici este un control de tutela administrativa
al carui obiect este circumscris la un anumit domeniu, ~i anume cel privind funcJi
publica ;i funcJionarul public. Prin aceasta se deosebe~te de controlul de tutel
l
administrativa exercitat de prefect, care prive~te arice act administrativ adoptat sal
emis de catre autarita~ile administra~iei publice locale
2
Pe de alta parte, cantrall
Agen~iei Nationale a Funqionarilar publici are ca obiect ~i refuzul autoritatilor l
institutiilor publice, or, din acest punct de vedere, tutela administrativa exercitat
de catre aceasta autoritate are un caracter mai larg decat controlul de legalitate ;
prefectului
3

Prin Legea nr. 554/2004, legiuitorul a prevazut titlul marginal "Tutela adm
nistrativa" la art. 3, atat pentru controlul de legalitate realizat de prefect, cat ~i 0
Agen~ia Na~ionala a Funetionarilor Publici
4

In ceea ce prive~te condiJiile de introducere a acJiunii de catre AgenJ ia Natil

nala a Funqionarilor Publici, dupa cum rezulta din textul art. 1 alin. (8), respect
din cel al art. 3 alin. (2), ele sunt cele prevazute de Legea nr. 554/2004 ~i de Leg,
nr. 188/1999, republicata. Astfel, la fel ca In cazul prefectului, sesizarea instanl
de contencios administrativ se face In termenele prevazute de art. 11, ~i anun
aceea~i ordonanta, se dispunea ca "Dispozitiile prezentului articol referitoare la procedl
de verificare a legal itatii actelor administrative ale autoritatilor administratiei publice lOG
ori judetene se completeaza In mod corespunzator cu prevederile Legii contenciOSl
administrativ nr. 554/2004", ceea ce Insemna ca prefectul introducea actiunea la instanta
contencios administrativ In termenele generale stabilite In art. 11 din Legea nr. 554/2004.
, A se vedea R.N. Petrescu, Implicatii teoretice ~i practice ale controlului Agentiei Nai
nale a Funqionarilor Publici, conform art. 20 alin. (3)-(5) din Legea nr. 188/1999, repu
cata, In R.D.Pb. nr. 3/2004, p. 107 ~i urm.
2 Idem, p. 108-111.
3 R.N. Petrescu, op. cit., p. 108-111.
4 A se vedea, pe larg, O. Puie, Controlul de tutela administrativa exercitat de catre A~
tia Nationala a Funqionarilor Publici. Contenciosul funqiei publice ~i al funqionar
public, In P.R. nr. 5/2007, p. 55-60.
la de 6 luni, respectiv 1 an, pentru motive temeinice, In cazul actului admi-
rativ individual.
Ca urmare a modificarii ~i completarii Legii nr. 188/1999 prin Legea
251/2006 ~i a republicarii celei dintai, textele alin. (3)-(5) ale art. 20 nu au
~rit nicio schimbare, doar, prin renumerotare, art. 20 a devenit art. 22. Chiar
:aanumite precizari se gasesc In prezent In art. 106
1
, precum ~i In art. 109 di n
:ea nr. 188/1999
2
, ele nu ni se par suficiente, deoarece nu se refera In mod
~ctla controlul Agentiei Nationale a Funqionarilor Publici. Din punctul nostru
vedere, cu ocazia modificarii ~i completarii Legii nr. 188/1999 prin Legea
251/2006, ar fi trebuit inserate nifrte texte suplimentare dupa alin. (3)-(5) ale
.22 din Legea nr. 188/1999, despre contralul de tutela administrativa al AgenJiei
Jionale a FuncJionarilor Publici.
Prevederea din art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, potrivit careia nu este
ligatorie procedura prealabila In cazul aqiunilor introduse de Agentie, apare ~i
discutabila, deoarece In practica revocarea sau modificarea actului ilegal de
ire emitent, ca efect al obi igativitati i procedurii prealabile
3
, reprezinta un mijloc
descongestionare a instantei de contencios administrativ.
In final, dupa cum s-a subliniat In doctrina, Avocatul Poporului, Ministerul
blic sau Agentia Nationala a Funqionarilor Publici ne apar In dubla calitate, atat
titulari ai aqiunilor In contenciosul subiectiv, cat ~i ca titulari ai unor aqiuni
roduse pentru apararea unui interes legitim public, care fac obiectul unor cereri
contenciosul obiectiv, fiind acJiuni de ordine publiccf, care, potrivit art. 29 din
gea nr. 554/2004, nu mai pot fi retrase.
Grice subiect de drept public poate introduce aqiuni In contenciosul admi-
Itrativ In conditiile Legii nr. 554/2004 ~i ale legilor speciale. In doctrina s-a
bliniat ca aqiunea persoanelor de drept public se Inscrie numai formal In sfera
Intenciosului subiectiv, In realitate este un contencios obiectiv, deoarece
, In acest articol se precizeaza ca, in cazul in care raportul de serviciu a incetat din
otive pe care funqionarul public Ie considera nelegale, acesta poate cere instan~ei de
mtencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus
cetarea raportului de serviciu, in condi~iile ~i termenele prevazute de Legea contenciosului
J ministrativ, cu modificarile ulterioare, precum ~i plata de catre autoritatea sau institu~ia
J blica emitenta a actului administrativ a unei despagubiri egale cu salariile indexate,
ajorate ~i recalculate, ~i cu drepturi de care ar fi beneficiat funqionarul publ ic.
21n acest articol se prevede ca litigiile care au ca obiect raportul de serviciu al funqio-
irului public sunt de competen~a instan~elor de contencios administrativ, cu excep~ia
tua~iilor pentru care este stabilita expres prin lege competen~a altor instan~e.
3lntr-o opinie, se arata ca prin art. 106, respectiv 109 din Legea nr. 188/1999, republi-
lta, ar fi fost puse in concordan~a dispozi~iile legii speciale cu cele ale Legii contenciosului
aministrativ. Sus~inandu-se obligativitatea procedurii prealabile ~i in cazul a~iunilor de
Dntencios administrativ exercitate de Agen~ia Na~ionala a Funqionarilor Publici, se
ropune modificarea art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 ~i,implicit, a art. 106 din Legea
r. 188/1999, republicata (0. Puie, op. cit., p. 82).
4 A sevedea A. lorgovan, L. Vi~an, AI.S. Ciobanu, 0.1. Pasare, op. cit., p. 27.
V . Controlul acrlvita~ii admini!'>tra~iei pub\'ice
realizarea competen~ei unei persoane de drept public este 0 chestiune de ordine
publica
1

e) In fine, persoana vatamata In drepturile sau interesele sale legitime prin

ordonanJe sau dispoziJii din ordonanJe ale Guvernului neconstituJionale2 se poat
adresa instan~ei de contencios administrativ, In condi~iile Legii nr. 554/2004,
aspect pe care-I yom dezvolta ulterior.
2. Condilia v~Wimarii unui drept subiectiv sau a unui
interes legitim
473. Regl ement ar ea const i t ul i onal a r evi zui t a. Actualul art. 52 alin. (l) dir
Constitu~ia revizuita modifica substan~ial textul fostului art. 48, In sensuI adaugiri
ca este Indrepta~ita sa ob~ina "repara~ie" nu numai persoana vatamata Intr-un drep
al sau, cum se stipula ini~ial, ci ~i persoana vatamata Intr-un interes legitim.
Imediat dupa revizuirea Constitu~iei ~i Inainte de adoptarea noii Legi nr. 554/2004,
In doctrina s-a subliniat ca, IIPotrivit noii baze constitu~ionale a contenciosului
administrativ, 0 aqiune nu se poate respinge decat atunci cand reclamantul nu arE
de aparat nici drepturi, nici liberta~i ~i nici interese legitime, ceea ce echivaleaza cu
exercitarea abuziva a aqiunii de contencios administrativ"
3

Tot In aceasta perioada, s-a mai subliniat ca ,,(... ) pentru ca un interes sa fiE
socotit legitim, nu este suficient ca el sa nu contravina ordinii juridice In vigoare, ci
este necesar sa-~i aiba izvorul ~i safie ocratit de 0 prevedere a unei norme juridicE
scrise sau cutumiare"
4
In aceea~i ordine de idei, Intr-o alta opinie, s-a aratat ca
11(.") nimeni nu poate pretinde 0 anumita solu~ie din partea judecatorului Coo:
invoca.ndu-se, In contradictoriu cu persoana respectiva, vatamarea unui drepl
recunoscut de lege, cand, In realitate, sunt vatamate numai simple interese, ~i nu
interese ocrotite de lege (interese legitime)lIs. A~adar, esen~ialln a socoti un intere~
ca fiind )egitim"
6
este ca acesta safie ocratit printr-o norma juridica
7

1 Idem, p. 48.
2 Pentru detalii, a se vedea A. lorgovan, L. Vi~an, AI.S. Ciobanu, 0.1. Pasare, op. cit.,
p.44-45.
3 A. lorgovan, op. cit., vol. II, 2002, p. 509.
4 T. Draganu, Liberul acces la justitie, Ed. Lumina Lex, Bucure~ti, 2003, p. 86.
5 A. lorgovan, op. cit., 2002, p. 507.
61nca inainte de revizuirea Constitutiei, discutandu-se pe marginea unuia dintre Proiec
tele legii contenciosului administrativ, care stabilea ca vatamarea unui drept subiectiv nu va
mai fi 0 conditie de admisibilitate a aetiunilor in contencios administrativ, fiind suficienta
invocarea unui interes legitim, se sublinia, intemeiat, ca vor putea fi valorificate in justilie
numai interese legitime, persona Ie, directe, actuale ;i juridice, vatamate prin acte admi-
nistrative de autoritate (T. Draganu, op. cit., 2003, p. 154).
7 A se vedea v. Vedina~, Orept administrativ ~i institutii pol itico-administrative, 2002,
p.184.
De altfel, Insa~i Curtea Suprema de J usti!ie, Intr-o decizie
1
, a anticipat sus!inerile
Ktrinare, statuand ca existen!a unui interes legitim a fost gre~it re!inuta de
stan!a de fond, deoarece intimatul nu a dovedit producerea unei vatamari perso-
~/e, directe ;i actuale a intereselor sale ocrotite prin lege prin adoptarea H.G.
'.687/1998.
Chiar In doctrina franceza, cand seexamineaza recursul pentru exces de putere,
~arata ca interesul trebuie safie personal;i suficient de importanf,
474; Reglementarea legala. ConcePlia Legii contenciosului administrativ
r. 29/1990 pana la intrarea in vigoare a Constituliei Romaniei din 1991. Inainte
e a ne opri asupra implica!iilor teoretice ~i de ordin practic ale dispozi!iilor Legii
r. 554/2004/ modificata prin Legea nr. 262/2007, consideram ca trebuie sa ne
~ferim, pe scurt/ la concep!ia Legii nr. 29/1990 pana la intrarea In vigoare a
:onstitu!iei din 1991 ~i apoi la consecin!ele reglementarilor de ordin constitu!ional
in 1991 privitoare la aceasta condi!ie de admisibilitate a aqiunii directe In
ontenciosul administrativ.
Articolul 1 din aceasta lege condi!iona aqiunea In contenciosul administrativ
Ie vatamarea unui drept recunoscut de lege. Nu era suficient ca reclamantul -
lersoana fizica sau juridica - sa aiba capacitatea de a sta In justi!ie, ci era necesar
a dovedeasca ~i ca a fost vatamat In drepturile sale recunoscute de lege. Aceasta
nseamna ca reclamantul trebuia sa fi fost beneficiarul unui drept recunoscut de
ege sau de acte emise pe baza ~i In executarea legii, drept pe care autoritatea
ldministrativa parata avea obliga!ia sa-I respecte ~i, eventual, sa-I realizeze In
avoarea sa
3
Prin nelndeplinirea acestei obliga!ii, autoritatea administrativa a
latamat dreptul subiectiv al reclamantului ~i, In consecin!a, acesta putea sa
ntroduca aqiunea In contencios administrativ.
In literatura noastra de specialitate, dreptul subiectiv a fost definit ca "puterea
~arantata de lege voin!ei subiectului activ al raportului juridic, In temeiul careia
Kesta este In masura, In vederea valorificarii unui interes personal direct, sa
:lesfa~oare 0 conduita determinata sau sa pretinda subiectului pasiv al raportului
,uridic 0anumita comportare, care, la nevoie, poate fi impusa acestuia cu sprijinul
'or!ei de constrangere a statului"4. In schimb, despre interesul ocrotit de lege s-a
:lratat ca "nu confera purtatorului sau posibilitatea, garantata de lege prin eventuala
:lplicare a constrangerii de stat, de a desfa~ura anumite activita!i sau de a se ab!ine
de la ele"s.
, C.S.j., Se<1ia de contencios administrativ, decizia nr. 1935 din 7 iulie 1999, In B.j.
1999, Ed. juris Argessis, Curtea de Arge~, p. 523.
2 A sevedea). Rivero,). Waline, op. cit., 2002, p. 239.
3 A sevedea AI. NegoiJa, op. cit., p. 89.
4 T. Oraganu, Aetele administrative ~i faptele asimilate lor, p. 184. Pentru alte definitii, a
sevedea I. Oeleanu, Drepturile subiective ~i abuzul de drept, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1970,
p.23-50.
5 A sevedea T. Oraganu, op. cit., 1970, p. 184.
In ce prive~te cele mai importante reglementari ce s-au succedat pima la
adoptarea Legii nr. 29/1990, men!ionam ca Legea pentru contenciosul administra-
tiv din 1925 a reglementat un contencios subiectiv, adica cel vatamat in drepturile
sale trebuia sa dovedeasca vatamarea unui drept subiectiv. In acest sens, in
doctrina din perioada interbelica s-a subliniat: "contenciosul administrativ incre-
din!at sub 0 forma sau alta tribunalelor noastre judiciare a fost intotdeauna un
contencios subiectiv, conflictele dintre particulari ~i administra!iune, care puneau
in cauza interesele particularilor vatamate prin acte ilegale, fiind lasate in sarcina
administra!iei spre rezolvare pe calea recursului ierarhic"l.
Legea nr. 1/1967 a reglementat ~i ea un contencios subiectiv, ~i anume actele
administrative ~i faptele materiale asimilate lor care au vatamat drepturi subiective
erau susceptibile de a fi control ate din punctul de vedere al legalita!ii lor in
condi!iile acestei legi.
475. Interpretarea unor texte ale Legii nr. 29/1990 dupa intrarea in vigoare a
Constituliei din 1991. Referitor la textul art. 1 din Legea nr. 29/1990, Intr-o opinie
s-a sus!inut ca trebuie interpretata In lumina art. 21 din Legea noastra fundamen-
tala, care consacra principiul dupa care "orice persoana se poate adresa justi~iei
pentru apararea drepturilor, a libertatilor ~i a intereselor sale legitime"2. Totodata,
s-a mai precizeaza ca expresia din art. 1 din Legea nr. 29/1990 - "daca se consi-
dera viitamat In drepturile sale recunoscute de lege" - este modificata implicit prin
"drepturile, libertatile ~i interesele sale recunoscute de lege", iar Tn ce prive~te
drepturile, pe primul loc se afla drepturile fundamentale reglementate Tn Consti-
tu!ie
3

Referitor la Tntelesul termenului de interes legitim, Intr-o parere, s-a aratat ca

acesta poate fi definit ca "un interes personal, direct, nascut ~i actual, In acord eu
interesul general ~icu normele de convietuire sociala, dar fara a avea Inca proteqia
juridica In sensul plenitudinii dreptului recunoscut de lege
ff4

In doctrina
s
~i In practica judiciara a predominat punctul de vedere potrivit
caruia au aqiune In baza Legii contenciosului administrativ numai persoanele
1 CG. Rarincescu, op. cit., p. 225. Trebuie retinut ca jurisprudenta Curtii de Casatie ~ia
altor instante judecatore~ti formata In aplicarea Legii pentru contenciosul administrativ din
1925 a dat 0 interpretare larga notiunii de drept subiectiv, admitand orice posibilitate
recunoscuta de lege, orice drept eventual ~i chiar declarand ca vatamarile unor interese
directe ~i personale sunt suficiente pentru ca reclamantul sa aiba calitatea de a staIn instanta
(idem, p. 228).
2 A sevedea A. lorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. Nemira, 1996, p. 220.
3 Idem, p. 222.
4 A.R. Lazar, Legalitatea actului administrativ. Drept romanesc ~i camparat, 2004, p. 46.
5 A se vedea, spre exemplu: AI. Negoita, op. cit., p. 89; V.I. Prisacaru, Tratat de drept
admi,nistrativ, p. 293-294; idem, Contenciosul administrativ roman, p. 151,-153.
zice sau juridice care sunt vatamate In drepturile lar existente ~i recunascute de
=ge', iar nu ~i persoanele care solicita apararea unor vocatii ~i interese.
Este adevarat ca, In unele spete, instanta suprema a dat ~i solutii In care a
,otarat ca, potrivit art. 21 din Constitutie, instanta judecatoreasca trebuie sa se
Ironunte asupra aqiunii In contencios administrativ ~i prin prisma interesului
egitim, nu doar a dreptului subiectiv, rolul contenciosului administrativ fiind acela
Ie garant allegalitatii actelor administrative
2

In sfar~it, s-a mai subliniat ca acJiunea In justiJie trebuie sa prezinte interes

J entru reclamant, deoarece fara interes nu exista aqiune In justitie3, ceea ce este
'alabil ~i pentru aqiunea In contencios administrativ introdusa In conditiile Legii
H. 554/2004, ca, de altfel, pentru orice aqiune In justitie. Spre exemplu, 'recla-
nantul nu poate sa introduca 0 aqiune In contencios administrativ prin care sa se
iolicite anularea unui act administrativ care a fost revocat de organul emitent.
476. Condilia referitoare la indilcarea unui drept sau unui interes legitim in
viziunea legii contenciosului administrativ nr. 554/2004. a) In acord cu regie-
menta rea de ordin constitutional cuprinsa In art. 52 alin. (1), textul art. 1 alin. (1)
1 De pilda, a<1iunea Tncontencios administrativ prin care reclamanta cerea sa se constate
ca "interesele" sale legitime ar fi fost gray vatamate prin faptul ca, Tnurma prezentarii la un
concurs, nu a fost c1asificata pe primul loc, ci pe al doilea, neputand ocupa postul vacant de
bibliotecar, a fost respinsa. Astfel, Curtea Suprema de justi~ie, Se<1iade contencios admi-
nistrativ, a aratat ca reclamanta nu avea dreptul recunoscut de lege de a ocupa postul scos la
concurs, ci doar "voca~ie la aceI post ~i dreptul de a se prezenta la aceI concurs'" ~i ca " C..)
abia Tn urma ob~inerii celei mai mari medii, reclamanta ar fi avut ~i dreptul, Tnsensul legii,
de a ocupa postul respectiv" (decizia nr. 8 din 23 mai 1991, Tn V. Bogdanescu ~i colab.,
Probleme de drept din deciziile Curtii Supreme de justi~ie, 1990-1992, p. 568). lntr-o alta
spe~, reclamantul, 0 asocia~ie de locatari, a cerut instan~ei de contencios administrativ,
anularea deciziei unei autorita~i a administra~iei publice dintr-un municipiu prin care au fost
atribuite unor persoane terenuri situate Tntre blocuri ~i pe care locatarii din aceI bloc Ie-au
folosit timp de mai mul~i ani. Solu~ionand cauza, instan~a a admis aqiunea, respingand
excep~ia lipsei calita~ii procesuale a reclamantului. Instan~a suprema, judecand recursul, a
stabil it ca pentru a putea promova 0 asemenea aqiune Tntemeiul art. 1~i art. 11 din Legea
nr. 29/1990, reclamantul trebuie sa dovedeasca dreptul subiectiv pe care autoritatea admi-
nistrativa parata i I-a Tncalcat prin emiterea actului Tn discu~ie. Adica, pentru a se putea
promova 0 ac~iune Tn contencios administrativ, nu este suficienta existenJa unui interes
legitim, ci trebuie dovedita existenJa Incalcarii unui drept subiectiv pe care reclamantul II
are. Aceasta dovada Tnsaincumba reclamantului care pretinde ca a fost vatamat Tndreptul
sau recunoscut de lege. Din probele administrate rezulta ca terenurile repartizate nu apar~in
reclamantului, ci domeniului public de interes local, situa~ie Tn care reclamantul nu poate
invoca un drept subiectiv a carei pretinsa vatamare sa Tndrepta~easca promovarea unei
aqiuni Tn contencios administrativ. Recursul a fost admis, sentin~a casata ~i, rejudecand
cauza de fond, a<1iunea reclamantului a fost respinsa (decizia nr. 204 din 1993, citata de
V.I. Prsisacaru, op. cit., p. 384).
2 C.S.j., Seqia de contencios administrativ, decizia nr. 2290 din 6 octombrie 1999, Tn
B.j. 1999, p. 510.
3A sevedea AI. NegoiJa, op. cit., p. 91.
din Legea nr. 554/2004 include, alaturi de dreptul subiectiv, ~i interesul legitirr
stabilind: "Grice persoana care se considera vatamata fntr-un drept al sau ori fntr-L
interes legitim (...J se poate adresa instanJei de contencios administrativ camp
tente, pentru anularea actului, recunoa;terea dreptului pretins sau a interesul,
legitim ;i repararea pagubei cei-a fost cauzata. Interesullegitim poate fi atat privc.
cat;i public'.
lntr-a apinie, s-a remarcat ca, dac.adificultatea distinqiei drept subiectiv-intert
legitim nu este intatdeauna atat de mare, uneori, solutii1e instantelor judecatore~
demonstreaza cantrariul
2
, bunaoara, intr-o cauza, prima instanta a cansiderat (
reclamantilar le-a fast vatamat un interes legitim prin edificarea unei construqii d
catre 0 alta persoana pe terenul proprietatea lor, in timp ce instanta de recurs
decis, corect, ca reclamantii i~i valorifica in justitie dreptul de proprietate, ~i nu UI
interes legitim.
b) Conceptul de "drept vatamat" a suferit ~i el modificari prin Legea nr. 262/200i
IniJial, acesta era definit in art. 2 alin. (1) lit. n) drept "orice drept fundament;:
prevazut de Constitutie sau de lege, caruia i se aduce atingere printr-un act admi
nistrativ". In apinia noastra, acest inteles, care avea in vedere ,,orice drept funda
mental", insemna, de fapt, 0 limitare pentru potentia/ii reclamanti de se pute.
adresa instantelor de cantencios administrativ, chiar 0incalcare a liberului acces L
justitie, deoarece persaanele fizice ~i juridice puteau fi vatamate in anumite drep
turi recunoscute de lege, care nu seincadrau in categoria celor )undamentale". C
urmare, ni se pare mai potrivit textul actual al art. 1 a/in. (2) lit. a), care intelegt
prin drept vatamat "orice drept prevazut de ConstituJie, de lege sau alt ac
normativ, caruia i se aduce atingere printr-un act administrativ".
Practica judiciara. lntr-o speta3, lnalta Curte de Casatie ~i J ustitie a decis ca, ir
absenta existentei extrasului de Carte Funciara care atesta, fara putinta de tagada,
dreptul de proprietate, edificarea construqiilor, in conditiile concrete ale spetei, p~
un teren donat de 0alta persoana, ~i plata impozitelor, nu pot suplini titlul valabil
absolut necesar pentru a se retine vatamarea adusa reclamantei intr-un drept recu-
noscut de lege, potrivit Legii contenciosului administrativ. Din acest motiv, a
hotarare de Guvern prin care un astfel de imabil a fost atestat ca apartinand dome-
niului public nu vatama reclamanta fntr-un drept recunoscut de lege, in sensul
Legii contenciosului administrativ.
c) In prezent, potrivit dispozitiilor Legii nr. 554/2004, alaturi de dreptul subiec-
tiv, interesul legitim reprezinta temeiul unei aqiuni de sine statataare in conten-
ciosul administrativ. lntr-o apinie, se arata ca interesul legitim apare ca 0 situatie
1 A se vedea, pe larg, D.C. Drago;, Implicatiile revizuirii Constitutiei asupra contencio-
sului administrativ: discutii privind semnificatia sintagmei ninteres legitim", In P.R., supli-
ment 2004, In honorem Ion Deleanu, p. 68 ~i urm.
2 Idem, p. 85.
3 I.CC)., Seqia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 2940 din 19 septembrie
2006, In G. V. Bfrsan, Lidia 5.arbu, B. Georgescu, op. cit., semestrul 11/2006, p. 101-105.
lca anterioara dreptului subiectiv, cea care "pregate~te terenul" dreptului
~ctiv,care esteprefigurat
1

Iteresul legitim este 0 no~iunece ~inede dreptul substanJial, iar interesul de a

lova 0 aqiune tine de dreptul procesual, deci orice interes legitim ce face
:tul unei aqiuni In justi~iepresupune ~i justificarea interesului procesuaF.
1 art. 1alin. (1) din Legeanr. 554/2004 seprecizeaza ca interesullegitim poate
it privat, cat ~i public. Fiind notiuni cu caracter de noutate, Insu~i legiuitorul
nic stabile~tesemnifica~iaacestor termeni In art. 2 alin. (1) din lege.
lteresul legitim privat reprezinta "posibilitatea de a pretinde 0 anumita con-
I, In considerarea realizarii unui drept subiectiv viitor ~i previzibil, prefigurat"
p)]. Bunaoara, 0 persoana fizica ce locuie~te Intr-un imobil ce seInvecineaza
In teren, al carui proprietar a ob~inut 0 autoriza~ie de construire pe acesta a
pare de distraqie cu toate instalatiile aferente, ce presupun producerea de
zgomot ~i galagie, este Indrepta~it sa promoveze 0 aqiune In contencios
inistrativ Intemeiata pevatamarea unui interes legitim privae.
nteresullegitim public estedefinit ca "interesul care vizeaza ordinea de drept ~i
,ocratia constitutionala, garantarea drepturilor, liberta~ilor ~i Indatoririlor funda-
Itale ale ceta~enilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competen~ei
,ritatilor publice" [lit. r)]. Ca urmare a modificarilor produse prin Legea
~62/2007, "interesul public" nu mai apare printre termenii a caror semnificatie
explicata In art. 2 alin. (1) din lege, In schimb, interesul legitim public are
a~iIn~elescu fostul "interes public".
v\ai trebuie remarcat ca, daca, de regula, aqiunile persoanelor fizice vor avea
emei Incalcarea drepturilor subiective saua intereselor legitime legate de aceste
)turi, ca urmare a modificarii art. 8 ~i completarii cu alin. (1
1
) prin Legea
262/2007, persoanele fizice ~i persoanele juridice de drept privat pot formula
ete de cerere prin care invoca apararea unui interes legitim public, dar numai
a acesta are caracter subsidiar, In masura In care vatamarea interesului public
urge logiC din fncalcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privaf'.
PracticJ judiciara. lntr-o spe~asolutionata de catre instan~asuprema
s
Inainte de
ptarea Legii nr. 262/2007, s-a decis ca, din moment ce actele solicitate de
lamant i-au fost comunicate de autoritatile publice parate, acesta nu mai
:ifica un interes legitim personal In ceea ce prive~te anularea dispozi~iilor din
J a ordine ale Ministerului Administra~iei ~i Internelor, In privinta carora a
pnut ca ar fi nelegale In raport cu prevederile art. 33 din Legea nr. 182/2002
lind proteqia informa~iilor c1asificate. Totodata, s-a mai aratat ca sustinerea
1 A sevedea A. lorgovan, op. cit., vol. II, 2005, p. 562.
2 A se vedea G. Bogasiu, op. cit., p. 101.
3 Cu referire la regimul Legii nr. 18/1991, s-a aratat ca, pana la momentul emiterii titlului
proprietate, aetiunea se introduce Tn baza interesului legitim, iar adeverin!a provizorie
~mijlocul de a dovedi legitimitatea interesului (G. Bogasiu, op. cit., p. 102).
4 A sevedea ?i A. lorgovan, L. Vi~an, AI.S. Ciobanu, 0.1. Pasare, op. cit., p. 27.
5 I.CCJ ., Seqia de contencios administrativ ?i fiscal, decizia nr. 4042 din 16 noiembrie
)6, TnG. V. Bi"rsan, L. Sarbu, B. Georgescu, op. cit., semestrull1!2006, p. 1-3.
reclamantului-recurent, In sensuI ca aqiunea sa este Intemeiata, deoarece urma
re~te realizarea unui interes legitim public, este lipsita de temei legal, deoarec
"persoana vatamata poate avea calitate procesuala numai In situa~ia In care estl
titulara unor drepturi subiective sau interese legitime private vatamate prin act,
administrative, In timp ce vatamarea unui interes public poate fi invocata doar dl
organisme sociale vatamate prin actul administrativ atacat".
d) Elemente de drept comparat. In FranJa, recursul pentru exces de putere poatl
avea ca obiect orice act unilateral al administra~iei, cu caracter individual sat
normativ. Drept urmare, recursul pentru exces de putere poate fi introdus de oriCE
persoana care invoca vatamarea unui interes material sau moral ~i el este exclush
un control de legalitate, judecatorul putand doar sa anuleze actul administrath
ilegaP.
In Germania, In principiu, numai titularul unui drept subiectiv poate sa inten
teze 0aqiune la tribunalul administrativ. Aqiunea In justi~ie poate avea ca obiec
numai actul administrativ cu caracter individual ~i ea se prezinta sub doua forme
acJiunea In anularea unei decizii individuale ~i acJiunea In carenJa, care se inten
teaza cand administra~ia a refuzat ori s-a ab~inut sa emita 0 decizie individuala Ir
urma cererii adresate de reclamant
2

In Spania, conform Legii din 7 iulie 1998, judecatorul administrativ poate fi

sesizat de persoanele fizice sau persoanele juridice care invoca un drept sau un
interes legitim. Prin dispozi~iile acestei legi, puterile judecatorului au fost largite,
astfel, In caz de contestare a unei decizii administrative, reclamantul poate cere
judecatorului nu numai anularea acesteia, ci masuri adecvate pentru restabilirea
deplina a situa~iei sale juridice, aici fiind incluse ~i despagubiri pentru eventuale
daune. In particular, judecatorul poate hotM ca administra~ia sa ia anumite masuri
Intr-un anumit termen, mai ales emiterea unei noi decizii sau realizarea unei
aqiuni determinate, chiar In cazurile In care administra~ia dispune de putere
discre~ionara, etc.
3
In Portugalia, Legea din 22 februarie 2002 cu privire la Codul de procedura a
jurisdiqiilor administrative a transformat radical contenciosul administrativ, dintr-un
contencios de legalitate Intr-un contencios de plina jurisdiqie. Cat prive~te aqiu-
nile In anulare sau care au ca obiect obligarea la emiterea unui act administrativ,
reclamantul trebuie sa fie lezat Intr-un drept ori interes legitim protejat. Se mai
precizeaza ca In dreptul administrativ portughez coexista contenciosul subiectiv cu
acJiunea populara, recunoscuta deConstitu~ie ~i de art. 9 din Codul mentionat. Ca
urmare a acestei coexisten~e, contenciosul administrativ portughez apare atat ca un
contencios subiectiv, cat ~ica un contencios obiectiv
4

In Marea Britanie, aqiunile Impotriva autorita~ilor administrative se introduc la

jurisdiqiile civile. Ac~iunile pentru violarea Conven~iei europene a drepturilor
, A sevedea, pe larg, M. Fromont, op. cit., p. 165-168.
2 Idem, p. 177-178.
3 M. Fromont, op. cit., p. 185-186.
4 Idem, p. 187-189.
ului au fast reglementate de Legea din 1998 asupra drepturilor omului (Human
hts Act, 1998), care prevede conditii diferite fata de cele de drept comun
1

3. Condi l i a at adi r i i unui act admi ni st r at i v, a nesol ul i onar i i i n

t er menul l egal a unei cer er i or i a r ef uzul ui . nejust i f i cat de a sat i sf ace
o cer er e r ef er i t oar e l a un dr ept sau l a un i nt er es l egi t i m .
477. Potrivit art. 52 alin. (1) din Constitulie, revizuita, persoana vatamata Intr-un
~pt al sau ori Intr-un interes legitim de 0 autoritate publica, printr-un act admi-
;trativ sau prin nesoluJionarea In termenul legal al unei cereri este IndreptaJita
J .ln art. 1 din Legea nr. 554/2004 se reiau termenii reglementarii constitutionale,
pulandu-se ca orice persoana care se considera vatamata Intr-un drept al sau ori
J -un interes legitim, printr-un act administrativ sau prin nesoluJionarea unei
reri (... J. Cat prive~te sintagma "nesolutionarea In termenul legal a unei cereri",
easta este definita In art. 2 alin. (1) lit. h) ca "faptul de a nu raspunde solicitan-
lui In termen de 30 de zile de la Inregistrarea cererii, daca prin lege nu se
evede un alt termen".
Prin art. 1 alin. (2) din lege, sunt asimilate actelor administrative unilaterale ~i
fuzul nejustificat de a rezolva 0 cerere referitoare la un drept sau la un interes
gitim ori, dupa caz, faptul de a nu raspunde solicitantului In termenullegal. Dupa
1mse observa, actul administrativ are un Inte1es larg, alaturi de actele administra-
te propriu-zise fiind incluse, prin asimilare, refuzul nejustificat, respectiv tacerea
J toritatii publice
2

II. N0liunea de act administrativ

478. Semnificalia data actului administrativ conform legii nr. 544/2004. In
efinirea actului administrativ, art. 2 alin. (1) lit. c) urmeaza Indeaproape definitiile
octrinare, ~i anume se arata ca este "actul unilateral cu caracter individual sau
ormativ emis de a autoritate publica, In regim de putere publica, In vederea orga-
izarii executarii legii sau a executarii In concret a legii, care da na~tere, modifica
3.U stinge raporturi juri dice". Prin Legea nr. 262/2007, s-a introdus In text sintagma
in regim de putere publica", pe care a apreciem ca binevenita, pentru ca emiterea
au adoptarea actului administrativ unilateral de catre autoritatile publice decurge
1 M. Framant, op. cit., p. 191 ~i urm.
2 Autorul T. Draganu, anal izand dispozitiile Legii nr. 1/1967, aprecia ca refuzul nejustifi-
at, respectiv tacerea administratiei sunt fapte materiale asimilate actului administrativ unila-
=ral (Actele administrative ~i faptele asimilate lor). Autorul A. largavan considera actul
ldministrativ unilateral ca fiind actul administrativ tipic, iar tacerea, respectiv refuzul nejus-
ificat acte administrative atipice (op. cit., vol. II, 2005, p. 523) ..
fi facut ineficient prin prevederile unui act normativ ar Insemna sa se admita ca I
asemenea act poate modifica, abroga sau suspenda legi In vigoare
ff1

480. Conceplia Legii nr. 554/2004 privind actul administrativ ~i delimitarea I

de alte inscrisuri. Dupa cum s-a aratat, actul administrativ este 0 manifesta
unilaterala de voinra In scopul de a da na~tere, a modifica sau a stinge raportl
juri dice, deci In scopul de a produce efecte juri dice.
inca teoria ~i practica judiciara din perioada interbelica au admis ca ordinele
adresele de serviciu date pe cale ierarhica sau In forma de simpla coresponden
nu sunt acte administrative ~i nu pot fi atacate direct In contenciosul administrativ
~i In prezent, 0 serie de Inscrisuri ce poarta denumirea de adresa, certifiG
circulara, adeverinra etc. nu produc prin ele Insele efecte juridice, nu sunt ac
administrative ci doar operariuni materiale tehnice.
De pilda, In sensuI a.G. nr. 33/2002 privind reglementarea eliberarii certil
catelor ~i adeverinrelor de catre autoritarile publice centrale ~i locale
2
, prin certi
cat seInrelege documentul prin care se confirma exactitatea sau realitatea unui fa
ori se atesta 0 anumita calitate In vederea valorificarii anumitor drepturi de cat
persoana care solicita eliberarea acestuia, iar prin adeverinJa se Inrelege doc
mentul prin care seatesta un drept sau un fapt.
Certificatele ~i adeverinJele se elibereaza numai la cererea scrisa a persoano
sau a persoanelor Indreptatite ori a mandatarului acestora ~i numai In situatia .
care confirmarea, respectiv atestarea dreptului sau faptului Ie privesc In me
direce.
Drept urmare, impotriva simplelor inscrisuri materiale nu se poate promova
acJiune directa in contencios administrativ. in schimb, potrivit art. 18 alin. (2) di
Legea nr. 554/2004, instanJa este competenta sa se pronunJe, In afara situatiil(
prevazute la art. 1 alin. (6), ~i asupra legalitaJii operaJiunilor administrative care Q
stat la baza emiterii actului supus judecaJii, ceea ce Inseamna ca legalitatea acest(
operariuni poate fi verificata numai odata cu adul administrativ propriu-zis SUpL
judecaJii.
Atat sub imperiul Legii nr. 29/1990, cat ~i al actualei Legi nr. 554/2004, instan1
noastra suprema s-a pronunrat In sensuI respingerii aqiunilor de contencic
administrativ ce aveau ca obiect Inscrisuri materiale.
PracticJ judiciara. a) Ne yom referi mai Intai la cateva solurii ale instanrl
supreme date sub imperiul Legii nr. 29/1990, relevante ~i In prezent. Astfel, Curte
Suprema de J ustitie, Seqia de contencios administrativ, a hotarat ca adeverinJ
solicitata de reclamant de la 0 autoritate administrativa nu Intrune~te cerinrele car
1 T. OrJganu, Cateva refleqii pe marginea recentului Proiect de lege a contenciosull
administrativ, TnR.D.Pb. nr. 3/2004, p. 63.
2 M. Of. nr. 88 din 2 februarie 2002.
3 Articolul 3 din a.G. nr. ~3/2002.
bi~nuit trebuie sa confere Inscrisului caracterul de act admi nistrativ
1
; In acela~i
ms, s-a mai stabilit ca adresa prin care 0 autoritate administrativa comunica doar
lasurile preparatorii luate de acea autoritate In vederea solutionarii cererii peten-
lIui nu este un act administrativ, nefiind emisa cu scopul de a produce efecte
Iridice, deci nu poate fi cenzurata pe calea contenciosului administrativ
2

Totodata, 0 adeverinta ce a fost eliberata reclamantului, fara sa contina 0

lume formulare pretinsa de acesta, nu justifica. concluzia ca el ar fi fost vatamat
Itr-un drept al sau. Astfel, In mod corect, suprema noastra instanta a hotarat ca
~ti~ionarul nu poate sa pretinda ca raspunsul la cererea sa sa fie potrivit propriei
lie formulari sau Intr-un anumit sens, dupa dorinta personal a, "stabilirea raspun-
Jlui fiind de atribuJiile organului administrativ'3 (s.n. - R.N.P).
Intr-o alta speta, Curtea Suprema de J usti~ie, Seqia de contencios administrativ,
hotarat ca raspunsul Ministerului Lucrarilor Publice ~i Amenajarii Teritoriului,
speqia In construqii lucrari publice, urbanism ~i amenajarea teritoriului, materia-
lat In adresa nr. X/2000 transmisa reclamantului, se refera la 0 serie de date
'ivind construqia unei baraci metal ice, regimul juridic al acesteia, precum ~i
ontarea unei firme reclama. Acest Inscris nu este un act administrativ, fiind 0
mpla adresa de raspuns care nu poate forma obiectul unei aqiuni In contencios
iministrativ
4
1n baza art. 1 din Legea nr. 29/1990.
Cu alta ocazie, s-a decis
s
ca adresa prin care 0 autoritate administrativa
)munica petentufui moduf de sofu,tionare a sesizarii trimise ~i punctuf de vedere
J privire fa aspectefe verificate nu produce efecte juridice specifice dreptului
lministrativ ~i nu este un act administrativ, astfel ca nu poate fi cenzurata pe calea
>ntenciosului administrativ In condi~iile Legii nr. 29/1990.
b) Acelea~i solu~ii sau solutii asemanatoare se Intalnesc ~i In jurisprudenJa
:tuafa a Inaltei Cur~i de Casa~ie ~i J usti~ie, Seqia de contencios administrativ ~i
;cal, bazata pe dispoziJiife Legii nr. 554/2004.
Astfel, Intr-o spe~a, Inalta Curte de Casa~ie ~i J usti~ie, Seqia de contencios
Iministrativ ~i fiscal, a decis, In mod corect, ca raspunsuf institutiei la peti~iile prin
Ire sunt semnalate aspecte legate de desfa~urarea activita~ii la nivelul entita~ii,
ecum ~i cu privire la rela~iile existente Intre angaja~ii acesteia nu da na~tere, nu
odifica ~i nu stinge raporturi juridice Intre peti~ionar ~i institu~ia respectiva, astfel
I nu este un act administrativ In sensuI art. 2 lit. c) teza I din Legea nr. 554/2004,
1 C.S.)., Seqia de contencios administrativ, decizia nr. 13 din 6 iunie 1991, In
Bogdanescu ;i co/ab., op. cit., p. 659.
2 C.S.)., Seqia de contencios administrativ, decizia nr. 114 din 18 septembrie 1991, In
Bogdanescu ;i co/ab., op. cit., p. 580; C.S.).,Sectiade contencios administrativ, decizia
. 654din 16martie 1998.
3 C.S.).,Seqia de contencios administrativ, decizia nr. 15 din 6 iunie 1991, In Dreptul
. 5/1992, p. 84.
4 C.S.)., Seqia de contencios administrativ, decizia nr. 2089 din 31 mai 2001, In
I. Mrejeru, E. A/bu, A. V/ad, op. cit., p. 642.
5 C.S.)., Sectiade contencios administrativ, decizia nr. 688 din 19 februarie 2001, In
I. Mrejeru, E. A/bu, A. V/ad, op. cit., p. 938.
ci reprezinta 0 corespondenta administrativa supusa regimului juridic stabilit prin
a.G. nr. 27/2002, drept urmare, nu poate face obiectul controlului de legalitate din
partea instantei de contencios administrativ In temeiul art. 1 alin. (1) din Legea
nr. 554/2004
1

lntr-o alta speta, In care reclamantul-recurent a sustinut ca a fost vatamat Intr-ur

interes legitim prin actul emis de parat, prin care acesta i-a pus In vedere sa-~
completeze dosarul de preschimbare a certificatului de revolutionar cu "alte dom
mente probatorii" ~i "alte probe, inclusiv documente utile", instanta suprema i
aratat
1
ca adresa prin care autoritatea I-a In~tiintat pe reclamant sa-~i completezt
dosarul pentru a fi Indeplinite toate conditiile cerute de Legea nr. 341/2004 m
constituie un act administrativ In sensu/ art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, ca(
nu da na~tere, nu modifica sau nu stinge raporturi juridice.
Pe aceea~i linie de idei, lnalta Curte de Casatie ~i J ustitie, Seqia de contencic
administrativ ~i fiscal, a stabilit ca este inadmisibila aqiunea In contencios adm
nistrativ avand ca obiect acte premergatoare, separat de actul administrativ In cor
siderarea carora s-au Intocmit. Astfel se arata ca rapoartele de evaluare Intocmite I
cazul reanalizarii specializarilor universitare "nu au calitatea de act administrativ 1
sensuI prevazut de lege, ci sunt operatiuni administrative premergatoare Intocmil
actului administrativ, ele, luate separat, nefiind capabile sa dea na~tere, sa modifit
sau sa stinga raporturi juridice"J . Ca atare, s-a re~inut ca aqiunea pentru anularl
celor doua rapoarte, In situa~iaIn care nu se cere anularea ~i a actului administral
emis In baza acestora, apare ca fiind inadmisibila.
In acela~i context, cu prilejul solu~ionarii unei spe~e,lnalta Curte de Casatie
J ustitie, Seqia de contencios administrativ ~ifiscal, a decis, judicios, ca actele
legatura directa cu activitatea de judecata a instantelor ~i cu activitatea parchetu
nu reprezinta acte administrative In sensuI Legii nr. 554/2004, a~adar, actele
refuzul Ministerului Public cu privire la declararea sau nedeclararea recursului
anulare nu sunt cenzurabile In temeiul Legii contenciosului administrativ, solutiE
care achiesam.
Mai trebuie avut In vedere un aspect, ~i anume, uneori, In legislatie sunt folo:
incorect denumiri specifice pentru operatiuni materiale-tehnice neproducatoare
efecte juri dice, cum sunt cele de aviz, propunere sau aprobare, dar, In rea/itate,
gasim In prezenta unor acte administrative produciitoare de efecte juridice, susc
tibile de a fi atacate pe calea contenciosului administrativ. Desigur, ramane
instanta de contencios administrativ sa analizeze cu atentie, In Iitigii Ie cu can
confrunta, daca unele dintre aceste denumiri, specifice operatiunilor administra
1 LCCj., Seqia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 3673 din 31 octon
2006, in C. V. Birsan, L. Sarbu, B. Georgescu, op. cit., semestrul 11/2006, p. 13.
2 LCCj., Seqia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 3 din 9 ianuarie 20C
C. V. Birsan, L. Sarbu, B. Georgescu, op. cit., semestrul 1/2007, p. 196.
3 LCCj., Seqia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 3771 din 2 noier
2006, in C. V. Birsan, L. Sarbu, B. Georgescu, in op. c.it., semestrul 11/2006, p. 3.
Iroducatoare de efecte juri dice, nu corespund cu con~inutul manifestarii de
n~a,fiind de fapt acte administrative producatoare de efecte juridice
1

481. Actele administrativ-jurisdiclionale pot fi atacate In conformitate cu

)ozi~iile art. 6 alin. (1}-(4) din Legea nr. 554/2004. Dupa ce In primul alineat se
ereaza dispozi~ia constitu~ionala a art. 21 alin. (4), care stipuleaza ca jurisdiqiile
ninistrative sunt facultative ~i gratuite, urmatoarele alineate ale art. 6 cuprind
)ozi~ii de detaliu de ordin procedural.
Astfel, caracterul facultativ al jurisdiqiei administrative speciale rezulta din
tul alin. (2), ~i anume partea care se considera vatamata printr-un act admi-
:rativ susceptibil, potrivit legii organice, sa faca obiectul unei jurisdic~ii speciale
ninistrative are dreptuf de a nu exercita procedura administrativ-jurisdicJionafa,
and sa se adreseze instan~ei de contencios administrativ, dupa ce, In prealabil, a
eplinit procedura prealabila (recursul gra~ios ori ierarhic) reglementata In art. 7
lege
2

~i In cazul In care legea organica prevede 0 cale de atac Impotriva actului

ninistrativ-jurisdiqional, In fa~a unei alte jurisdiqii administrative speciale,
tea poate sa renunJe la aceasta cale de atae. In aceasta situa~ie, partea poate sa
ce actuf administrativ-jurisdicJionaf direct fa instanJa de contencios admi-
trativ, In termen de 15zile de la comunicare
3

Chiar mai mult, In conformitate cu dispozi~iile art. 6 alin. (4), partea care a optat
1tru jurisdiqia administrativa speciala sau pentru calea de atac la un alt organ
ninistrativ-jurisdiqional poate sa renunJe fa aceasta, In timpul solu~ionarii
siului, avand Insa obfigaJia de a notifica decizia sa de renun~are organufui
71inistrativ-jurisdicJionaf In cauza. In aceasta situa~ie, partea sesizeaza instanJa
contencios administrativ In termen de 15 zile de fa notificare, iar procedura
~alabilastabilita de art. 7 nu se mai efectueaza.
482. Imp1icaliile Legii nr. 554/2004 asupra actelor adoptate de autoritali cu
ibulii in domeniul fondului funciar, in baza Legii nr. 18/1991, republicata, ~i
Ipra certificatelor de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor
ulinand societalilor comerciale cu capital de stat. a) In practica instan~elor de
1tencios administrativ, sub imperiul Legii nr. 29/1990, Seqiile de contencios
71inistrativ ale instantelor judecatore~ti au avut de solu~ionat numeroase litigii
1 Autorul 0. Puie, avand Tn vedere mai multe decizii de spe~a ale CU'1ii Supreme de
ti~ie, Seqia de contencios administrativ, afirma ca din cadrul actelor premergatoare
iterii unui act administrativ se deta~eaza a~a-numitele "acte condi~ie" care prin ele Tnsele
Iduc efecte juridice ~i care pot leza drepturile ~i interesele legitime ale unei persoane,
:andfi atacate Tncontenciosul administrativ (op. cit., Tnc.j. nr. 5/2006, p. 91-92).
2 Autorul J. Deleanu considera ca art. 6alin. (2) din Legea nr. 554/2004 impune, pe 0 cale
)Iita, parcurgerea procedurii prealabile de catre persoana care, Tn conformitate cu regle-
ntarea din art. 21 alin. (4) din Constitu~ie, alege sa nu recurga la jurisdiqia administrativa
:cesulliber la justi~ie sau dreptulla un recurs efectiv, Tnc.j. nr. 11/2006, p. 35~iurm.).
3 Articolul 6alin. (3) din Legea nr. 554/2004. A sevedea ~i C, Bogasiu, op. cit., p. 137.
referitoare la titlurile de proprietate emise potrivit Legii nr. 18/1991. In doctrini
s-au exprimat pareri ~i In practica judiciara s-au dat solutii care au socotit tit/uri/t
de proprietate ca fiind acte administrative. Am apreciat ca tit/u/ de proprietate estl
un act juridic administrativ, chiar daca pe baza lui se nasc raporturi juridice civile
iar competenta solutionarii cererii de anulare totala sau partiala ar trebui s;
apartina instantei de contencios administrativ'.
Dat fiind ca op.iniile doctrinare, dar mai ales punctele de vedere ale instante.lo
judecatore~ti cu privire la titlul de proprietate emis In baza Legii nr. 18/1991 al
continuat sa fie diferite, Curtea Suprema de JustiJie, SecJii/e Unite, prin Decizi
nr. 1 din 30 iunie 1997, a stabilit, In unanimitate, ca tit/u/ de proprietate este un ac
administrativ In baza caruia se creeaza raporturi juridice civile vizand drepturi
proprietate; In al doilea rand, a hotarat, cu majoritate de voturi, ca instanJa careia
revine competenJa materia/a de a solutiona cererile In anulare a titlului de prG
prietate estejudecatoria
2

In acord cu cele statuate de instanta suprema, prin republicarea Legii nr. 18/1991
In art. 53 alin. (2) s-a prevazut ca Impotriva hotararii comisiei judetene se poal
face p/angere /a judecatoria In a carei raza teritoriala este situat terenul, In terme
de 30 de zile de la comunicare. Aceste dispozitii se aplica ~i In cazulln care plar
gerea este Indreptata Impotriva ordinului prefectului sau oricarui act administrati
1 A se vedea R.N. Petrescu, Natura juridica a titlului de proprietate emis potrivit L~
nr. 18/1991, In Dreptul nr. 12/1996, p. 47 ?i urm. lntr-o decizie din anul 1995, CurtE
Suprema de justitie, Seqia de contencios administrativ, a statuat ca ,,(...) procedura institui
de art. 11 din Legea fondului funciar, fiind 0 procedura special a, este de stricta interpreta
?i nu se poate aplica decat In conditiile stricte ale normei juridice (stabilirea dreptului (
proprietate funciara prin constituirea sau reconstituirea acestuia, la cerere), nu ?i In cazul
care prin emiterea titlului se vatama un drept legitim de proprietate al altei persoane (caz
care devin apl icabile dispozitiile art. 1 din Legea nr. 29/1990), iar, pe de alta parte, penl
ca pe calea unei eventuale aqiuni In revendicare, de competenta instantei de drept comu
nu se poate anula titlul de proprietate ca act administrativ, ci numai Inlatura ca ineficie
juridic, in cazul in care partea adversa face dovada calitatii sale de proprietara, in teme
unui titlu juridic mai puternic. De aceea, ori de cate ori se pretinde ca prin emiterea ur
titlu de proprietate In baza Legii fondului funciar 0 persoana a fost vatamata In dreptur
sale subiective, inclusiv in dreptul de proprietate, trebuie sa i se recunoasca acesteia drep'
la aqiunea In contencios administrativ avand ca obiect anularea actului, in conditiile e
tentei, concomitent, ~i a unui drept la aqiunea in revendicare (C.S.)., Seqia de contend
administrativ, decizia nr. 94 din 6 februarie 1995, nepubl icata).
2 C.S.j., Seqii Unite, Decizia nr. 1 din 30 iunie 1997, citata de M. Preda, V. Angh
Decizii ?i hotarari ale Curtii Supreme de justitie ?i Curtii Constitutionale privind probler
ale administratiei publice ?i agentilor economici, Ed. Lumina Lex, Bucure?ti, 1998, p. 65~
urm.ln opiniile separate la aceasta decizie, solutia finala la care s-a oprit instanta supreml
fost criticata, conchizandu-se ca, legal, aceasta lIar fi trebuit sa recunoasca competel
materiala a solutionarii cererilor de anulare a titlurilor de proprietate emise In temeiul L E
nr. 18/1991 curti lor de apel, ca instante de contencios administrativ" (a se vedea Op
separate la Decizia nr. 1 din 30 iunie 1997 a Curtii Supreme de justitie, Seqii Unite,
M. Preda, V. Anghel, op. cit., p. 668 ?i urm.).
3 Republicata In M. Of. nr. 1 din 5 ianuarie 1998, cu modificarile ?i completarile u
rioare.
I unui organ administrativ care a refuzat atribuirea terenului sau propunerile de
tribuire a terenului, In condi~iile prevazute la Capitolulll al Legii nr. 18/1991.
De lege lata, prin dispozi~iile Legii nr. 18/1991, republicata, comisia locala este
aracterizata ca autoritate publica cu activitate administrativa, iar comisia jude-
~anaca autoritate publica
'
cu activitate administrativ-jurisdicfionala.
Fa~ade dispozi~iile art. 21 alin. (4) din Constitu~ia republicata, potrivit caruia
J risdiqiile speciale administrative au un caracter facultativ ~i gratuit, respectiv de
ele din art. 6 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, conform caruia actele administra-
ve susceptibile, potrivit legii organice, sa faca obiectul unei jurisdiqii speciale
dministrative pot fi atacate la instan~a de contencios administrativ daca partea
,~elegesa nu exercite procedura administrativ-jurisdiqionala, rezulta ca persoa-
ele nemul~umite de hotararea comisiei jude~ene vor avea dreptul sa aleaga Intre
alea prevazuta de art. 53 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, republicata, adica plan-
lereala judecatoria In a carei raza teritoriala este situat terenul, sau sa se adreseze
lirect instan~ei de contencios administrativ, In condi~iile Legii nr. 554/2004
2

b) In ce prive~te natura juridica a certificatelor de atestare a dreptului de

lroprietate asupra terenurilor apa~inand societa~ilor comerciale cu capital de stat,
stan~anoastra suprema s-a pronun~at constant, atat In perioada de inciden~a a
.egii nr. 29/1990, cat ~i a Legii nr. 554/2004, In sensuI ca sunt acte administrative
Ie autoritate constitutive de drepturi care produc efecte juridice subsecvente de
Irept civil, competen~a solu~ionarii litigiilor vizand anularea certificatului men~io-
lat revenind instan~ei de contencios administrativ
3
Astfel, Intr-o decizie recenta,
nstan~asuprema a aratat ca "Certificatul de atestare a dreptului de proprietate are
latura juridica a unui act administrativ de autoritate, constitutiv de drepturi, aqiu-
lea In anularea acestuia fiind de competenJa instanJei de contencios administrativ,
lotrivit dispozi~iilor Legii nr. 554/2004, cu respectarea prevederilor privind obliga-
ivitatea efectuarii procedurii prealabile" (s.nf De asemenea, merita re~inuta ideea
J in aceea~i decizie, potrivit careia Imprejurarea ca din aqiunea reclaman~i1or se
lasc ~i efecte subsecvente de drept civil nu Ii modifica natura juridica, deoarece nu
,chimba natura raporturilor care au determinat emiterea lui ~i nici caracterul de
lutoritate allnscrisului respectiv.
1 In sensul califidirii comisiilor judetene de aplicare a Legii fondului funciar drept
wtorita}i administrative cu activitate administrativ-jurisdictionala, a se vedea O. Puie,
lJ atura juridica a comisiilor judetene de aplicare a Legii fonduului funciar nr. 18/1991 In
:ontextul dispozitiilor constitutionale revizuite, In R.RD.P. nr. 6/2007, p. 136-137.
2 A se vedea O. Puie, op. cit., In C]. nr. 5/2006, p. 94. Autorul sustine ca aceasta optiune
~xista~i pentru persoanele nemultumite de hotararile comisiilor locale, persoanele nemu1tu-
nite putand sa se adreseze cu contestatie fie comisiei judetene, autoritate administrativ-juris-
:lietionala, fie direct instantei de contencios administrativ.
3 A sevedea ~i O. Puie, op. cit., p. 95.
4 I.CC]., Sectia de contencios administrativ ~ifiscal, decizia nr. 4055 din 21 noiembrie
2006, In G. V. Bfrsan, L. Sarbu, B. Georgescu, op. cit., semestrul 1/2006, p. 109.
sibila aqiunea In contencios administrativ formulata pentru Incheierea unui leasing
imobiliar prevazut de Ordinul ministrului cultelor nr. 2461/2004, deoarece acesta
nu este un act unilateral emis de 0 autoritate publica In vederea executarii ori a
organizarii executarii legii ~i nici nu face parte din categoria contractelor admi-
nistrative reglementate de Legea nr. 554/2004
1

484. Dupa cum s-a ar at at , textul constitu~ional revizuit al art. 52 alin. (1) se
refera la raspunderea autoritatilor publice pentru nesoluJionarea In termenullegal a
unei cereri. La pu~in timp dupa revizuirea Constitutiei, In doctrina s-a subliniat ca
sunt posibile doua situa~ii practice: primul are In vedere rezolvarea cererii cu
depa~irea termenelor legale ~i cel de-al doilea prive~te tacerea autorita~ii publice
care a fost sesizata cu 0cerere
2

Semnificatia sintagmei "nesolu~ionarea In termenul legal a unei cereri" este data

de art. 2 alin. (1) lit. h), ~i anume "faptul de a nu se raspunde solicitantului In
termen de 30 de zile de la Inregistrarea cererii, dad prin lege nu se prevede alt
termen". Referitor la acest text, s-au exprimat, In principal, doua opinii: prima, care
considera ca "nesolu~ionarea" semnifica atat refuzul nejustificat de a solutiona
cererea cat ~i tacerea administra~iei3, ~i a doua, care sus~ineca refuzul nejustificat ~i
nesolu~ionarea In termenul legal a unei cereri, asimilata actului administrativ prin
art. 2 alin. (2), nu pot avea aceea~i semnifica~ie4.
In ce ne prive~te, achiesam la cea de-a doua opinie. Faptul ca legiuitorul
organic se refera In Legea nr. 554/2004 la doua notiuni pe care Ie define~te distinct
~i fiecare cu un alt Inteles este, poate, cel mai important argument In sensul ca
"nesolutionarea" In termenul legal" a unei cereri nu include ~i refuzul nejustificat.
Pede alta parte, chiar daca textul constitutional al art. 52 alin. (1) se refera numai
la nesolu~ionarea In termenul legal a unei cereri, legiuitorul organic, daca ar fi
dorit, putea sa se refere expres ~i la refuzul nejustificat
S
de a solutiona cererea,
chiar In art. 1alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
1 I.CCj., Seqia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 3673 din 31 octombrie
2006, In G.V. Bfrsan, L. Sarbu, B. Georgescu, op. cit., semestrul11/2006,p. 123-126.
2 A sevedeaM. Constantinescu, A. lorgovan, I. Muraru, E.S. TJnJsescu, op. cit., p. 106.
3A sevedea R.A.LazJr, Consideratii asupraProiectului Legii contenciosului administra-
tiv, in R.D.Pb.nr. 3/2004, p. 69-70.
4 A se vedea O. Puie, Aspecte privind institutia contenciosului administrativ potrivit
Constitutiei revizuite ~i a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, in Cj. nr. 6/2006,
p.92.
5In acestsens,s-afacut propunereaca refuzul nejustificat de a solutiona 0 cerererefe-
ritoare la un drept sauintereslegitimsafie indus in art. 1alin. (1) din Legeanr. 554/2004,
alaturi de nesolutionareaunei cereri In termenul legal (0. Puie, Recursuladministrativ~i ju-
risdictional in contenciosul administrativ dupa modificarea Legii nr. 554/2004 a contencio-
sului administrativ prin Legeanr. 262/2007, Ed.Universul juridic, Bucure~ti,2007, p. 132).
485. Refuzul nejustificat de a soluliona 0 cerere este definit In art. 2 alin. (1)
lit. i) din Legea nr. 554/2004, ca "exprimarea expficita, cu exces de putere, a
voinJei de a nu rezofva cererea unei persoane". Dupa cum se observa, refuzul
nejustificat implica doua condilii, ~i anume voinla autoritalii publice sa aiba un
caracter explicit, respectiv exprimarea voinlei de a nu rezQlva cererea unei per-
soane sa fie facuta cu exces de putere. Prin Legea nr. 262/2007 s-a mai adaugat
textul prin care se asimileaza refuzului nejustificat ~i nepunerea In executare a
actufui administrativ emis ca urmare a sofuJionarii favorabife a cererii sau, dupa
caz, a pfangerii preafabife.
Semnificalia refuzului nejustificat de a soluliona 0 cerere, data prin Legea
nr. 554/2004, difera de cea stabilita prin reglementarile anterioare, de aceea, ni se
pare util sa facem 0 scurta prezentare a acestora referitoare la conceptul de refuz
nejustificat.
486. Privire comparativa asupra reglementarilor ce s-au succedat pana la
legea nr. 554/2004. In formularea art. 1alin. (1) din Legea nr. 29/1990, la instan~a
de contencios administrativ se putea ataca actul administrativ ~i refuzul nejustificat
al unei autorita~i administrative de a rezolva 0cerere referitoare la un drept recu-
noscut de lege.
Potrivit art. 1 alin. (2) din aceea~i lege, prin refuz nejustificat se fnJefegea ;i
tacerea administraJiei, adica faptul de a nu se raspunde peti~ion2rului In termen de
30 de zile de la Inregistrarea cererii respective, daca prin lege nu se prevedea un alt
termen.
Formularea din Legea nr. 29/1990 era diferita fa~ade cea folosita In art. 1 din
Legea pentru contenciosul administrativ din 1925, potrivit caruia obiectul aqiunii
In contencios administrativ II putea constitui actuf administrativ ~i reaua voinJa ii
autoritaJifor administrative de a rezofva cererea privitoare fa un drept. Literatura
juridica de specialitate din perioada respectiva a apreciat ca referirea legiuitorului
la reaua voin~a a autorita~ilor administrative de a rezolva cererea privitoare la un
drept a avut In vedere tacerea administraJiei, nu ~i actul administrativ ori refuzul dE
a satisface cererea, care sunt manifestari de voin~al. Deoarece reaua voin~a c
administra~iei era greu de dovedit, a fost institu~ionalizata 0cale de atac aparte, ~
anume obligarea administra~iei de a se pronun~a asupra cererii particularulu
Intr-un anumit termen. Daca cererea era respinsa, particularul putea sa atace II
contencios decizia de respingere cand aceasta era ilegala ~i Ii vatama un drept.
In Legea nr. 1/1967 s-a prevazut ca sunt "asimilate" actelor administrative ~
refuzul satisfacerii cererii privitoare la un drept ~i nerezolvarea cererii In termenu
prevazut de lege. Sub imperiul acestei legi, In cazul In care cel vatamat era leZ2
Intr-un drept al sau printr-un act administrativ ilegal, avea obliga~ia ca, Inainte de,
introduce aetiunea In anulare, sa urmeze procedura administrativa prealabila II
men de 30 de zile de la data comunidirii actului. Aceasta procedura nu trebuia
1eplinita cand vatamarea unui drept era urmarea refuzului nejustificat de a
tisface 0 cerere ori a nerezolvarii unei astfel de cereri In termenul prevazut de
g-e.
In schimb, Legea nr. 29/1990 identifica regimul juridic al actului administrativ
I cel al refuzului ~i tacerii administra~ieil. lntr-adevar, daca In temeiul art. 1
in. (2) din Legea nr. 1/1967 refuzul nejustificat de a satisface 0cerere .privitoare la
1 drept, cat ~i nerezolvarea unei astfel de cereri In termenul prevazut de lege se
ocoteau" acte administrative ilegale, ceea ce a facut ca unii autori sa Ie denu-
easdi "acte administrative prin asimilare", In Legea contenciosului administrativ
.. 29/1990, faptul de a nu se raspunde peti~ionarului, deci tacerea administrafiei
J blice, seconsidera "refuz nejustificat de rezolvare a cererii privitoare la un drept,
Ir acesta din urma avea acela~i regim juridic ca ~i actul administrativ"2.
487. Practidi judiciara formata pe baza Legii nr. 29/1990. Sub imperiul Legii
r. 29/1990, In multe solu~ii, instan~ele judeditore~ti au admis aqiuni Impotriva
~fuzului autorita~ilor administrative de a solu~iona 0cerere referitoare la un drept,
onsiderandu-I nejustificat. Yom releva cateva dintre solu~iile decise pe baza Legii
r. 29/1990 In care s-a apreciat ca refuzul are caracter nejustificat
- refuzul Primariei municipiului Sucure~ti de a Intocmi un proces-verbal de
valuare a gospodariilor demolate abuziv, pe baza diruia ceta~eanului sa-i fie
chitate despagubirile solicitate;
- refuzul Ministerului Sanatafii de a relncadra 0 persoana ca ~ef de lucrari la
.M.F., post din care persoana respectiva a fost Inlaturata abuziv;
- refuzul Sancii Na~ionale de a deschide acreditiv In valuta
3
;
- refuzul Comitetului Roman pentru Adop~ii de a Inregistra un minor pe lista
:opiilor adoptabili
4
;
- refuzul prefectului de a emite actul administrativ de restituire a terenului
iobandit prin mo~tenire, neafectat de construqii ~i detalii de sistematizare
S
;
- refuzullnspectoratului de polifie judefean de eliberare a autoriza~iei port-arma
)repu~ilor unei societafi comerciale
6
;
1 A se vedea I. lovana~, Caracteristicile generale ale reglementarii contenciosului adml-
nistrativ, p. 53.
2 Ibidem.
3 A se vedea A. lorgovan, op. cit., vol. II, 2002, p. 209. Pentru analiza critica a unor
aspecte din practica judiciara de respingere a aqiunilor contra refuzului, a se vedea idem,
p. 214 ~i urm.
4 C.S.]., Seqia de contencios administrativ, decizia nr. 136 din 15 februarie i995,
nepublicata [s-a precizat ca refuzul Tnscrierii apare ca act administrativ cenzurabil conform
art. 1 alin. (2) din Legea nr. 29/1990].
5 C.S.]., Seqia de contencios administrativ, decizia nr. 166 din 22 februarie 1995, nepu-
blicata.
6 C.S.]., Seqia de contencios administrativ, decizia nr. 607 din 6 iunie 1995, nepu-
blicata.
- refuzul unitatii judetene de politie de a restitui reclamantului permisul dt
conducere auto dupa trecerea unui an de zile In care nu s-a luat nicio masura
1
;
- refuzul autoritatii administrative competente de a comunica reclamantulu
revolutionar, conform Legii nr. 42/1990, republicata, ~i art. 15 alin. (5) din Legec
nr. 18/1991, republicata, informatii cu privire la situatia terenurilor disponibile
2

In categoria litigiilor ce au avut ca obiect refuzul nejustificat al unei autoritati

administrative de a.rezolva 0cerere referitoare la un drept recunoscut de lege au
mai fost incluse de practica judiciara ~i cele referitoare la refuzul comisiiloJ
comunale pentru aplicarea Legii fondului funciar nr. 18/1991 de a pune In posesiE
In baza adeverinJelor de reconstituire sau de constituire a dreptului de proprietatE
privata asupra terenurilor.
488. Practidi judiciara pe baza Legii nr. 554/2004. Acelea~i solutii sau solutii
asemanatoare se Intalnesc ~i In jurisprudenta actuala a lnaltei Curti de Casatie ~i
J ustitie, bazata pe dispozitiile Legii nr. 554/2004, dupa cum se va vedea In
continuare.
Yom mentiona unele spete In care lnalta Curte de Casatie ~i J ustitie, Seqia de
contencios administrativ ~i fiscal, a decis ca refuzul este nejustificat, solutii la care
achiesam. Astfel, Intr-o speta, s-a decis ca neemiterea unei decizii privind acor-
darea sau neacordarea unei pensii militare ~i Incercarea de a lamuri pe petitionar
printr-o simpla adresa echivaleaza cu refuzul nejustificat de solutionare a cererii ~i
cu vatamarea reclamantului In drepturile sale recunoscute de lege. Astfel fiind, In
1 C.S.]., Sectia de contencios administrativ, decizia nr. 1164 din 21 martie 2001, In
Th. Mrejeru, E. Albu, A. V/ad, op. cit., p. 88.
2 C.S.]., Seqia de contencios administrativ, decizia nr. 689 din 19 februarie 2001, In
Th. Mrejeru, E. Albu, A. Vlad, op. cit., p. 776.
3 A se vedea V.1. Prisacaru, Contenciosul administrativ roman, p. 167. De pilda, recla-
mantul, persoana fizica, a cerut instantei de contencios administrativ obligarea consiliului
judetean ~i a Comisiei judetene pentru aplicarea Legii nr. 18/1992, precum ~i a consiliului
local al unei comune ~i a Comisiei comunale pentru punerea In apl icare a Legii nr. 18/1991
sa-i elibereze titlul de proprietate ~i sa-I puna In posesia unor terenuri asupra carora s-a
reconstituit dreptul de proprietate. Solutionand cauza, instanta competenta a admis aqiu-
nea, In sensul ca a obligat consillul judetean parat, prin Comisia judeteana pentru punerea
In aplicare a Legii nr. 18/1991, sa emita titlul de proprietate, iar pe consiliul comunal parat,
prin Comisia comunala pentru punerea In apl icare a Legii nr. 18/1991, sa puna In posesie pe
reclamant. Curtea Suprema de ]ustitie, Sectia de contencios administrativ, judecand recursul
declarat de consiliul judetean, a apreciat ca motivele invocate de recurentul-parat sunt
nelntemeiate ~i, In consecinta, a respins recursul (C.S.]., Seqia de contencios administrativ,
decizia nr. 413/1993, In V.I. Prisacaru, op. cit., p. 367). lntr-o alta speta, reclamantul, per-
soana fizica, a cerut instantei de contencios administrativ obligarea unei comisii comunale
pentru aplicarea Legii nr. 18/1991 la punerea In posesie a terenului asupra caruia dreptul de
proprietate i-a fost reconstituit prin hotarare judeciitoreasca. Instanta a stabilit, pe buna
dreptate, ca refuzul comisiei comunale de aplicare a Legii nr. 18/1991 de a pune In posesie
pe reclamant potrivit sentintei judecatore~ti constituie un act administrativ ilegal ~i a admis
actiunea a~a cum a fost formulata (Trib. judo Arge~, sentinta nr. 157/1993, In V.I. Prisacaru,
op. cit., p. 368).
'. Contenciosul administrativ
ad legal a dispus instanta de fond ca autoritatea publka sa emita 0 decizie pri-
indacordarealneacordarea pensiei militare de serviciu Tnfavoarea reclamantului
1

Intr-o alta speta, s-a aratat ca este nejustificat refuzul de acordare a regimului
olerarii pentru un strain a carui familie se afla pe teritoriul tarii noastre ~i are in
componenta sa trei copii minori. Indepartarea reclamantului de pe teritoriul Roma-
niei ca 0 consecinta a refuzului de acordare a regimului tolerarii lIar constitui,
ndiscutabil, 0ingradire a dreptului sau la viata de familie (compusa in prezent din
persoane), fara ca din imprejurarile concrete ale cauzei sa rezulte ca vatamarea
acestui drept fundamental ar reprezenta 0 masura necesara, in sensuI prevederilor
art. 8 parag. 2 din Conventia europeana a drepturilor omului"2.
De asemenea, instanta suprema a decis ca este nejustificat refuzul de a elibera
licenJa taxi, refuz intemeiat pe argumentul ca reclamantul nu indepline~te conditia
deonorabilitate, deoarece infraqiunea de delapidare pentru care a fost condamnat
lapedeapsa de 1 an inchisoare in anul 2000 nu face parte din infraqiunile mentio-
nate de art. 4 lit. e) din Legea nr. 507/2002
3
, deci ea nu reprezinta 0 interdiqie
pentru eliberarea licentei taxi
4

Mai trebuie retinut punctul de vedere justificat al instantei supreme, in sensuI ca

"Rezolvarea nefavorabila a unei cereri adresate unei autoritati administrative nu
echivaleaza cu un refuz nejustificat ~i nu da dreptul la despagubiri pentru repararea
pagubei, daca solutia data cererii a avut un temei legal, intrucat autoritatea admi-
nistrativa este obligata doar sa raspunda cererii petitionarului, ~i nu sa dea un curs
favorabil acesteia"s. In cauza, reclamantului i s-a dat un raspuns, In termen legal, la
cererea sa, in conformitate cu normele referitoare la procedura de eliberare a
copiilor de pe inscrisurile aflate in dosarele instantelor judecatore~ti, iar faptul ca
acestaeste nemultumit de raspunsul primit nu echivaleaza cu un refuz nejustificat
de rezolvare sau cu nesoluJionarea In termen legal a cererii ~i nu da dreptul la
despagubiri pentru repararea pagubei, conform art. 1 din Legea nr. 554/2004
6

1 LCCj., Seqia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 3781 din 2 noiembrie
2006, In G. V. Bfrsan, L. Sarbu, B. Georgescu, op. cit., semestruil1/2006, p. 162-163.
2 LCCj., Seqia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 2880 din 14 septembrie
2006, In G. V. Bfrsan, L. Sarbu, B. Georgescu, op. cit., semestrull1/2006, p. 85-87.
3 Legea nr. 507/2002 privind organizarea ~i desfa~urarea unor activitati economice de
di.tre persoane fizice (M. Of. nr. 582 din 6 august 2002) a fost abrogata prin Legea
nr. 300/2004 privind autorizarea persoanelor fizice ~i asociatiilor familiale care desfa~oara
activitati In mod independent (M. Of. nr. 576 din 29 iunie 2004). Aceasta din urma, la
randul ei, a fost abrogata prin O.U .G. nr. 44/2008 privind desfa~urarea activitatilor econo-
mice de catre persoane fizice autorizate, Intreprinderile individuale ~i Intreprinderile
familiale (M. Of. nr. 328 din 25 aprilie 2008).
4 LCCj., Seqia decontencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 2431 din 12 aprilie
2005, In E. Albu, jurisprudenta Tnaltei Curti de Casatie ~i justitie. Contencios administrativ ~i
fiscal 2005, Ed. Lumina Lex, Bucure~ti, 2006, p. 86-89.
5 LCCj., Seqia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 2880 din 14 septembrie
2006, In G. V. Bfrsan, L. Sarbu, B. Georgescu, op. cit., semestruil1/2006, p. 10.
6 LCCj., Seqia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 3673 din 31 octombrie
2006, In G. V. Bfrsan, L. Sarbu, B. Georgescu, op. cit., semestruil1/2006, p. 13.
V. Controlul activitafii administrafiei public~
A~adar, raspunsul autorita~ii publice comunicat peti~ionarului care nu II mul~u.
me~te pe acesta nu echivaleaza cu un refuz nejustificat ~i nu sunt incidente
dispozi~iile Legii contenciosului administrativ'.
Cu prilejul solu~ionarii altor spe~e, instan~a suprema a decis, corect, ca refuzul
este justificat. Astfel, comunicarea Ministerului Public facuta petentului, In sensul
ca institu~ia recursului In anulare a fost desfiin~ata pe cale legislativa, nu constituie
un refuz nejustificat de solu~ionare a cererii, In sensuI Legii contenciosului admi-
nistrativ nr. 554/2004
2
; Intr-o alta spe~a,lnalta Curte de Casa~ie~i J usti~ie,Seqia de
contencios administrativ ~i fiscal, a hotarat ca raspunsul Secretariatului General al
Guvernului, prin care a fost respinsa solicitarea unei societa~i comerciale de a men-
~ineIn denumirea firmei cuvantul"academie", nu constituie un refuz nejustificat in
sensuI Legii contenciosului administrativ, ci reprezinta un act de aplicare a
legisla~iei In vigoare
J

4. Condilia ca actul administrativ sa emane de la 0 autoritate

publica
489. Preliminarii. Titlul art. 52 din Constitu~ie, revizuita, este "dreptul persoanei
vatamate de 0autoritate publica", iar Legea nr. 554/2004 utilizeaza ~i ea no~iunea
de autoritate publica. Fosta Lege a contenciosului administrativ nr. 29/1990 intre-
buin~a termenul de "autoritate administrativa". Curtea Constitu~ionala, prin Decizia
nr. 97/1997
4
, a stabilit ca textul Legii nr. 29/1990 este mai restrans decat formu-
larea constitu~ionala, el trebuind considerat modificat, In sensuI ca expresia "auto-
rita~i administrative" este Inlocuita cu aceea de "autorita~i publice", urmand sa-$i
gaseasca aplicare directa prevederea art. 48 alin. (1) din Constitutie, care serefera
la "autorita~i publice".
Pana In 1997, cand a intervenit decizia men~ionata a Cu~ii Constitu~ionale,in
doctrina ~i In practica judiciara s-au exprimat opinii diferite cu privire la In~elesul
no~iunii de autoritate administrativa, asupra carora ne yom opri, pe scurt, in
continuare.
490. Opinii doctrinare ~i practidi judiciara referitoare la interpretarea nOJ iunii
de autoritate administrativa reglementata in Legea nr. 29/1990. La scurtavreme
dupa adoptarea Legii nr. 29/1990, cu privire la no~iunea de autoritate administra
tiva, In literatura noastra de specialitate s-au conturat, In principal, trei opinii.
, LCCj., Seqia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 888 din 13 februarie
2007, In G. V. Bfrsan, L. Sarbu, B. Georgescu, op. cit., semestrul1/2007, p. 285.
2 LCCj., Seqia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 1275 din 12 apr i l i e
2006, In G. V. Bfrsan, L. Sarbu, B. Georgescu, op. cit., semestrul 1/2007, p. 160.
3 LCCj., Secfia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 2338 din 21 iunie2006,
In G. V. Bfrsan, L. Sarbu, B. Georgescu, op. cit., semestrul 11/2006, p. 55.
4 ee, Decizia nr. 97/1997, tn M. Of. nr. 210 din 27 august 1997.
I. Contenciosul administrativ
intr-o prima opinie, s-a dat un sens restrans notiunii de autoritate administrativa,
n!elegandu-se numai autoritatile administratiei publice
1
intr-o a doua parere,
0riunea de autoritate administrativa a primit un Inteles mai cuprinzator, adica, pe
angaorganele administratiei publice ~i institutiile publice, erau incluse ~i regiile
autonome de interes public
2
intr-o a treia parere, notiunea de autoritate admi-
nistrativa era conceputa Intr-un sens larg, adica se considera ca aveau aceasta
calitate ~i alte structuri, organisme neguvernamentale, de pilda, asociatii, institute,
barouri, uniuni etc., care, In baza legii, erau autorizate sa presteze servicii publice,
In regim de putere publica) (stabilimente de utilitate publica, cum se numeau In
literatura de specialitate din perioada interbelical. in ce ne prive~te, ne-am raliat
acestei ultime opinii, socotind-o benefica pentru particulari, ace~tia avand posibili-
tatea sa atace, pe cale directa, In conditiile Legii nr. 29/1990, un numar sporit de
acteadministrative.
Practica judiciara, inclusiv a Curtii Supreme de J ustitie, Seqia de contencios
administrativ, s-a orientat, In mod judicios, spre sensuI larg al termenului de auto-
ritate administrativa, socotind ca, In cazurile In care structuri nestatale, asociatii,
persoane juridice cu scop nelucrativ, desfa~oara activitati de interes public ~i emit
acteadministrative, trebuie considerate autoritari administrative
4

1 Conform acestei pareri, actele juridice unilaterale ale unor organizarii, asociarii, socie-
tari etc. cu caracter nestatal nu puteau fi supuse acestei forme de control, deoarece subiec-
tele emitente ale acestor manifestari de voinra nu aveau calitatea de autoritari administrative
(publice), chiar daca prin conducerea lor puteau emite In mod unilateral acte juridice,
uneori cu efecte chiar fara de terti (I. Santai, Condiriile controlului judecatoresc direct asupra
actelor administrative In temeiul Legii contenciosului administrativ, In Dreptul nr. 6/1991,
p.17).
2 A se vedea V.I. Prisacaru, Tratat de drept administrativ, p. 295; idem, Contenciosul
administrativ roman, p. 154. Tnsensul ca In sfera noriunii de autoritate administrativa intra ~i
regiile auto nome, a se vedea I. lovana;, Caracteristicile genera Ie ale reglementarii conten-
ciosului administrativ, p. 53.
3 Astfel, s-a subliniat ca "ceea ce este esenrial (...) In determinarea calitarii de autoritate
administrativa, ca autor al actelor administrative (...) este atribuirea prin lege unor organizarii
(de stat sau particulare), cu sau fara personal itate juridica, competenra de a face astfel de
acte". 5e mai arata ca acordarea unei asemenea competenre este determinata de natura
activitarii pe care 0 desfa?oara organizariile respective, ~i anume 0 activitate de interes
pub/ie, de serviciu public sau de uti/itate publica (A/. Nego(ta, Legea contenciosului admi-
nistrativ, In Dreptul nr. 6/1991, p. 8).
4 Tn acest sens, suprema noastra instanra a apreciat ca actele administrative nu sunt
numai actele juridice efectuate de organele administrariei de stat, ci acele acte juridice
efectuate de autoritarile care au calitatea de organe administrative daca sunt Investite, prin
lege, sa Indeplineasca funqiuni administrative ~i sa savar~easca acte juridice In scopul
aplicarii legilor (C.5.J ., 5eqia de contencios administrativ, decizia nr. 277 din 22 iunie
1992). Totodata, In aceea~i decizie, s-a mai subl iniat ca prin organe sau autoritari admi-
nistrative seInreleg ace/e unitaJi, organe sau servicii pub/ice, de stat ori nu, avand organizare
proprie, menite a permite exercitarea autonoma a puterii avute de la lege - prin acte admi-
nistrative - pentru satisfacerea unor nevoi sociale ?i de a Ie aduce la Indeplinire prin aparatul
propriu, din oficiu sau la cerere. Tnacest sens, s-a subliniat ca actele administrative nu sunt '
numai actele juridice efectuate de organele administrariei de stat, ci acele acte juridice
S-a mai subliniat di esential pentru a ne afla In prezenta unui act administrativ
este ca el sa emane de la un organ sau autoritate administrativa, respectiv de la 0
structura organizata sau autorizata de stat pentru Indeplinirea nevoilor sociale ?i
funqionarea In acest SCOpl. In acest context, s-a apreciat ca, In anumite situalii
prevazute de lege, Uniune~ Avocatilor din Romania ?i barourile de avocati pot fi
socotite autoritati administrative
2

In schimb, In jurisprudenta Curtii Supreme de J ustitie, Seqia de contencios

administrativ, s-a mentinut tendinta de a respinge actiunile de contencios admi-
nistrativ In care figureaza ca parat 0 regie autonoma
3
Referitor la aceste solutii, s-a
apreciat ca., eel putin In situatia In care regiile autonome de interes publicfigureaza
ca parat In litigii In care reclamantul este vatamat Intr-un drept recunoscut de lege
printr-un act administrativ sau refuzul nejustificat de a-i satisface 0 cerere
referitoare la un drept recunoscut de lege, competenta ar trebui, de lege ferenda, sa
apartina instantelor judecatore?ti de contencios administrativ
4

491. Clarifidiri aduse de legea nr. 554/2004 privirid noliunea de autoritate

publica. Pentru Inlaturarea discutiilor ?i interpretarilor contradictorii, notiunea de
autoritate publica. este definita In art. 2 alin. (1) lit. b) din lege, ?i anume "orice
organ de stat sau al unitaplor administrativ-teritoriale care ac/ioneaza In regim de
efectuate de autoritatile care au calitatea de organe administrative daca sunt Tnvestite, prin
lege, sa Tndeplineasca funqiuni administrative ~i sa savar~easca acte juridice Tn scopul
aplicarii legilor, iar prin organe sau autoritati administrative se Tnteleg ace/e unita!i, organe
sau servicii pub/ice, de stat ori nu, avand organizare proprie, menite a permite exercitarea
autonoma a puterii avute de la lege - prin acte administrative - pentru satisfacerea unor
nevoi sociale ~i de a Ie aduce la Tndeplinire prin aparatul propriu, din oficiu sau la cerere.
1 C.S.)., Seqia de contencios administrativ, decizia nr. 277 din 22 iunie 1992.
2 Astfel, Curtea Suprema de )ustitie, Seqia de contencios administrativ, a statuat ca " C..)
Uniunea Avocatilor din Romania, forma organizatorica cu structura ~i competenta organi-
zate prin lege, prin care statui asigura cadrul juridic de exercitare a profesiei de avocat, dand
astfel conti nut aptitudinii generale a persoanei de a avea printre drepturile ce-i formeaza
capacitatea de folosinta ~i de exercitiu, Tntr-un cuvant, capacitatea civila, ~i pe acela dea
deveni ~i exercita profesiunea de avocat, trebuie considerata ca facand parte dintre
autoritatile administrative, iar actele ei ca acte administrative" (C.S.)., Seqia de contencios
administrativ, decizia nr. 450 din 12 martie 1997, TnDreptul nr. 5/1998, p. 114). Cu prilejul
solutionarii unui litigiu avand ca obiect tot primirea Tn profesia de avocat, instanta suprema
a aratat ca decizia Comisiei Permanente a Uniunii AvocaJi/or din Romania prin care reda-
mantului i s-a respins cererea de acordare a scutirii de examen pentru primirea Tnprofesiade
avocat, motivat de faptul ca interviul privind cuno~tintele teoretice a fost nesatisfacator, ca~i
decizia Consiliu/ui Uniunii AvocaJi/or din Romania prin care se mentine aceasta solutie sunt
acte administrative (C.S.)., Sectia de contencios administrativ, decizia nr. 127 din 15
ianuarie 2001, Tn Th. Mrejeru, E. A/bu, A. V/ad, op. cit., p. 521).
3 A se vedea, spre exemplu, C.S.)., Seqia de contencios administrativ, decizia nr. 46din
10 februarie 1992, Tn V Bogdanescu ;i co/ab., op. cit., p. 595; C.S.)., Sectia de contencios
administrativ, decizia nr. 9/1994, citata de VI. Prisacaru, Contenciosul administrativ roman,
p.429.
4 A sevedea R.N. Petrescu, Drept administrativ, 2004, p. 396.
ontenciosul administrativ
~republica, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate auto-
rilorpublice, In sensu I prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care,
ivit legii, au obJinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un
(iciupublic, In regim de putere publica".
Din definitia autoritatii publice rezulta, In primul rand, ca toate categoriile de
Dritati,adica organele de stat, pot fi chemate ca parate In contencios administra-
indifer.ent de locul reglementarii lor In Constitutie, precum ~i orgallele admi-
ratiei publice locale
1

in al doilea rand, sunt asimilate autoritatilor publice organizatiile profesionale

naoara, barourile de avocati ~i Uniunea Nationala a Barourilor din Romania) ~i
de persoane juridice de drept privat, cum sunt asociatiile ~i fundatiile, organi-
iile neguvernamentale, care printr-o dispozitie expresa a legii sau prin hotarare a
vernului au obtinut statutul de utilitate publica
2
~i care I~i desfa~oara activitatea
'egimde putere publica
3

Dupa cum s-a mai aratat, ca urmare a modificarilor aduse de Legea nr. 262/2007,
llenul "interes public" nu mai este definit, numai eel de "interes legitim public",
aceea, ~i In textul de mai sus apare interesul legitim public. Mai trebuie retinut
s-a mai adaugat sintagma "In regim de putere publica", precizare binevenita
ntrupersoanele juridice de drept privat care au obtinut statut de utilitate publica
J pentru cele autorizate sa presteze un serviciu public.
PracticJ judiciara. Instanta suprema a decis ca, In raport cu prevederile art. 1
n. (6) ~i art. 9 din O.U.G. nr. 84/2003, aprobata cu modificari ~i completari prin
gea nr. 47/2004, ~i avand In vedere statutul prevazut In anexa nr. 1 la aceea~i
::lonanta, Compania Nationala de Autostrazi ~i Drumuri Nationale din Romania
:e persoana juridica de drept privat autorizata sa presteze serviciul public de
eres national al administrarii drumurilor nationale, asimilata unei autoritati
blice, In sensuI art. 2 alin. (1) lit. b) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, careia Ii
teconferita prin lege competenta de a emite acte In regim de drept public
4

492. Pr el i mi nar i i . De la bun Inceput, trebuie precizat ca obligatia persoanei

Irese considera vatamata Intr-un drept al sau ori Intr-un interes legitim de a efec-
1 A se vedea A. lorgovan, op. cit., 2006, p. 137.
2 Statutul de util itate publ ica se obtine In temeiul a.G. nr. 26/2000, aprobata prin Legea
.246/2005. Conform art. 39, recunoa~terea unei asociatii sau fundatii de utilitate publica
face prin hotarare a Guvernului, daca Intrune~te cumulativ conditii1e cerute de art. 38. Tn
:est scop, asociatia sau fundatia adreseaza 0 cerere Secretariatului General al Guvernului,
Ire 0 inainteaza, In termen de 15 zile, ministerului sau organului de specialitate al
J ministratiei publ ice centrale In a carui sfera de competenta I~i desfa~oara activitatea.
3 A se vedea A. lorgovan, op. cit., p. 137.
4 L CC)., Sectia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 3319 din 29 iunie 2007,
I C. V. Bfrsan, L. Sarbu, B. Georgescu, op. cit., semestrul 11/2007,p..95.
terepublic/i, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate auto-
iJi/orpub/ice, In sensu/ prezentei legi, persoane/e juridice de drept privat care,
trivit/egii, au obJinut statut de uti/itate publica sau sunt autorizate sa presteze un
viciu public, In regim de putere pub/ica".
Din definitia autoritatii publice rezulta, In primul rand, ca toate categoriile de
toriUiti, adica organele de stat, pot fi chemate ca parate In contencios administra-
I indifer.ent de locul reglementarii lor In Constitutie, precum ~i organele admi-
itratiei publ ice locale
1

In al doilea rand, sunt asimilate autoritatilor publice organizatiile profesionale

J naoara, barourile de avocati ~i Uniunea Nationala a Barourilor din Romania) ~i
ele persoane juridice de drept privat, cum sunt asociatiile ~i fundatiile, organi-
fiile neguvernamentale, care printr-o dispozitie expresa a legii sau prin hotarare a
vernului au obtinut statutul de utilitate publica
2
~i care I~i desfa~oara activitatea
regimde putere publica).
Dupa cum s-a mai aratat, ca urmare a modificarilor aduse de Legea nr. 262/2007,
rmenul"interes public" nu mai este definit, numai eel de "interes legitim public",
~aceea, ~i In textul de mai sus apare interesu//egitim public. Mai trebuie retinut
i s-a mai adaugat sintagma "In regim de putere publica", precizare binevenita
~ntrupersoanele juridice de drept privat care au obtinut statut de utilitate publica
IU pentru cele autorizate sa presteze un serviciu public.
PracticJ judiciara. Instanta suprema a decis ca, In raport cu prevederile art. 1
in. (6) ~i art. 9 din O.U.G. nr. 84/2003, aprobata cu modificari ~i completari prin
~geanr. 47/2004, ~i avand In vedere statutul prevazut In anexa nr. 1 la aceea~i
rdonanta, Compania Nafionala de Autostrazi ~i Drumuri Nationale din Romania
5tepersoana juridica de drept privat autorizata sa presteze serviciul public de
Iteres nafional al administrarii drumurilor nationale, asimilata unei autoritati
ublice, In sensuI art. 2 alin. (1) lit. b) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, careia Ii
steconferita prin lege competenta de a emite acte In regim de drept public
4

5. Condi l i a i ndepl i ni r i ' i pr ocedur i i admi ni st r at i ve pr eal abi l e

492. Preliminarii. De la bun Inceput, trebuie precizat ca obligatia persoanei
arese considera vatamata Intr-un drept al sau ori Intr-un interes legitim de a efec-
1 A sevedea A. lorgovan, op. cit., 2006, p. 137.
2 Statutul de utilitate publica se obtine Tntemeiul a.G. nr. 26/2000, aprobata prin Legea
lr. 246/2005. Conform art. 39, recunoa~terea unei asociatii sau fundatii de utilitate publica
,eface prin hotarare a Guvernului, daca Tntrune~te cumulativ conditiile cerute de art. 38. In
lcest scop, asociatia sau fundatia adreseaza 0cerere Secretariatului General al Guvernului,
:are 0 Tnainteaza, Tn termen de 15 zile, ministerului sau organului de specialitate al
Idministratiei publice centrale Tna carui sfera de competenta T~idesfa~oara activitatea.
3 A sevedea A. lorgovan, op. cit., p. 137.
4 I.CCJ ., Sectia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 3319 din 29 iunie 2007,
in G. V. Blrsan, L. Sarbu, B. Georgescu, op. cit., semestrul 11/2007,p..95.
tua procedura administrativa prealabila are ca scap tran$area conflictului In cadn
administra~iei publice $i evitarea unui litigiu la instan~ade contencios administrath
Legea nr. 1/1967 a prevazut obliga~ia Indeplinirii procedurii administrativ
prealabile numai pentru aqiunea In anulare a actului administrativ, nu $i In caZl
aqiunii pentru obligarea la masuri administrative Intemeiate pe refuzul nejustificc
de a satisface 0 cerere privitoare la un drept sau pe nerezolvarea unei astfel d
cereri In termenul pr~vazut de lege. In schimb, fosta Lege nr. 29/1990 cerea Inde
plinirea acestei condi~ii $i In cazul refuzului nejustificat de a satisface 0 cerere refe
ritoare la un drept recunoscut de lege, respectiv $i In cazul tacerii administra~iei
dispozi~ie cansiderata In doctrina, In mod judicios, ca nepotrivita
'
.
493. Procedura administrativa prealabila in cQncep!ia legii nr. 554/2004. Ma
Intai, ne yom opri asupra semnifica~iei termenului de procedura administrativi
prealabila. Conform art. 2 alin. (1) lit. j), prin plangere prealabila seIn~elege "cere
rea prin care se solicita autoritaJii publice emitente sau celei ierarhic superioare
dupa caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ.
In sensu I revocarii sau modificJrii acestuia".
Sediul materiei pentru procedura administrativa prealabila II constituie art. 7 dir
Legea nr. 554/2004. In alin. (1) se precizeaza: ,,7nainte de a se adresa instanJei df
contencios administrativ competente, persoana care se considera vatamata Intr-ur.
drept al sau sau Intr-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuiE
sa solicite autoritaJii publice emitente sau autoritaJii ierarhic superioare, dad
aceasta exista, In termen de 30de zile de la data comunicarii actului, revocarea, In
tot sau In parte, a acestuia".
Din examinarea celor doua texte se observa ca procedura prealabila nu se
aplicJ In cazul refuzului nejustificat de a soluJiona 0 cerere sau In cazul tacerii
administraJiei. In acest sens, mentionam $i 0 decizie a instan~ei supreme prin care
s-a stabilit: "Procedura prealabila nu este impusa de lege In cazul aqiunilor Inte-
meiate pe tacerea autorita~ii publice sau pe refuzul nejustificat de rezolvare a
cererii, dar, In masura In care, In urma cererii, autoritatea se pronunta printr-o hota-
rare, procedura prealabila este obligatorie, In cazul neefectuarii acesteia aetiunea
urmand safie respinsa ca inadmisibila"2.
In al doilea rand, apreciem ca, din moment ce In defini~ia plangerii prealabile,
stabilita In art. 2 alin. (1) lit. j), prin reexaminarea unui act administrativ cu caracter
individual sau normativ se poate solicita ~i modificarea, ar trebui, de lege ferenda,
ca aceasta sa fie prevazuta expres, alaturi de revocarea, In tot sau In parte, a
actului, $i In textul art. 7 alin. (1) din lege.
Referitor la actualul text al art. 7 alin. (1), prin raportare la cel dinainte de modi-
ficarea prin Legea nr. 262/2007, se impun cateva sublinieri. Mai Intai, termenul
1 A se vedea, In acest sens, V.M. Ciobanu, Termenele prevazute de art. 5 din Legea
contenciosului administrativ, In Dreptul nr. 1/1992, p. 26, nota 5.
2 I.CC)., Seetia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 3940 din 14 noiembrie
2006, In 0.V. Bfrsan, L. Sarbu, B. Georgescu, op. cit., semestrul 11/2006, p. 52..
t administrativ unilateral", care include atat actele administrative individuale,
~i cele normative, a fost inlocuit cu cel de "act administrativ individual". Drept
lare, numai In cazul actelor administrative cu caracter individual procedura
alabila trebuie efectuata in termen de 30 zile de la data comunicarii actului.
Itru actele administrative cu caracter normativ, plangerea prealabila se poate
= oricand, a~a cum rezulta din noul alin. (1
1
) introdus la art. 7, in acest fel
nenul de formulare a plangerii prealabile fiind pus in concordanta cu cel de
:are a actelor administrative cu caracter normativ in contencios administrativ.
rivit art. 11 alin. (4) din lege, actele administrative cu caracter normativ care se
lsidera nelegale pot fi atacate oricand.
In al doilea rand, potrivit textului initiaP, plangerea prealabila trebuia adresata
igatoriu autoritaJii publice emitente, sub forma recursului graJios.
Ramanea la latitudinea celui care se considera vatamat intr-un drept al sau ori
'-un interes legitim daca se mai adreseaza sau nu ~i organului ierarhic superior,
I forma recursului administrativ ierarhic. A~adar, inainte de modificarea art. 7
1.(1), procedura administrativa prealabila putea imbraca forma recursului gratios
! recursului administrativ ierarhic
2

In prezent, din interpretarea textului modificat al art. 7 alin. (1) rezulta ca

soana care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim,
la bun inceput, va hotarl daca se adreseaza cu plangere prealabila emitentului
, autoritatii ierarhic superioare, daca aceasta exista. Desigur, aceasta optiune
sta numai pentru autoritatile publice care au autoritati ierarhic superioare,
ltru autoritatile publice nesubordonate (bunaoara, autoritatile administratiei
J lice locale, autoritati administrative centrale autonome, Guvern), persoana
amata trebuind sa sesizeze emitentul actului. Cu alte cuvinte, din continutul
ual al art. 7 alin. (1) reiese ca cel vatamat nu este obligat sa parcurga atat
ursul gratios, cat ~i recursul ierarhic, dar dad acesta dore~te, este posibil sa se
?rciteambele forme de recurS!.
Sub imperiul Legii nr. 29/1990, s-a aratat ca, in lipsa vreunei precizari legale
lrese, autoritatea administrativa ierarhic superioara poate fi sesizata concomi-
It, la un termen posterior celui In care a fost introdus recursul graJios ori dupa ce
, lnainte de modificarea prin Legea nr. 262/2007, art. 7 alin. (1) avea urmatorul cuprins:
ainte de a se adresa instantei de contencios administrativ competente, persoana care se
lsidera vatamata Intr-un drept al sau sau Intr-un interes legitim, printr-un act administrativ
lateral, trebuie sa solicite autoritatii publice emitente, In termen de 30 de zile de la data
nunicarii actului, revocarea, In tot sau In parte, a acestuia. Plangerea se poate adresa In
!la masura organului ierarhic superior, dad acesta exista".
21n acest sens, a se vedea D.C. Drago;, op. cit., p. 210; V Vedina;, Drept administrativ,
a 2-a, revazuta ~i actualizata, Ed. Universul J uridic, Bucure~tj, 2006, p. 153; I. Nicola,
~ptadministrativ, 2007, p. 516.
3 A sevedea V Vepina;, op. cit., 2007, p. 163.
s-a prim it raspunsul nefavorabil din partea emitentului
1
, ceea ce ramfme valab
pentru reglementarea din art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004
2

Termenul prevazut pentru exercitarea procedurii prealabile In cazul actl

administrativ individual este de 30 de zile de la data comunicarii actului. [
iniriatorul legii a apreciat ca termenul de 30 de zile
3
este un termen de re
mandare, dar care are consecinre juridice, ~i anume depa~irea lui, fara a fi moti\'
temeinic, putfmd sa determine autoritatea administrativa la respingerea plang
prealabile pentru tardivitate
4
, Imparta~im parerea potrivit careia acest termen
caracterul unui termen de prescripjif!.
Plangerea prealabila formulata In aceste cohdirii se solurioneaza In terme
prevazut la art. 2 alin. (1) lit. h), adica tot In 30 de zile, daca prin lege
6
nu
prevede un alt termen.
Prin alin. (7) al art. 7
7
se permite ca, pentru motive temeinice, plange
prealabila sa poata fi introdusa ~i peste termenul de 30 de zile, dar nu mai tarziu
6 luni de fa data emiterii actului. Se precizeaza expres ca termenul de 6 luni E
un termen de prescripjie, punandu-se capat diferitelor interpretari referitoare
natura termenului "lung" In care se putea efectua plangerea prealabila, stabilit
fosta Lege nr. 29/1990.
lnrelesul sintagmei "motive temeinice" nu este explicat In art. 2 alin. (1), asp
criticabil, deoarece fiecare autoritate publica poate da propria sa interpretare ~i
, R.N. Petrescu, Orept administrativ, 2004, p. 397. Pentru diferite opinii referitoare
termenul in care putea fi introdus recursul ierarhic potrivit Legii nr. 29/1990, a se vel
V.M. Ciobanu, Tratat teoretic ~i practic de procedura civila, vol. II, Bucure~ti, 1997, p.
CL. Popescu, Nota I la decizia nr. 416/1995 a Curtii Supreme de justitie, Seqia de cont
cios administrativ, in Oreptul nr. 10/1997, p. 104; 0. Podaru, Consideratii privind proced
prealabila a contenciosului administrativ roman, in R.D.C. nr. 6/2000, p. 85.
2 A sevedea V. Vedina;, op. cit., 2007, p. 163.
3 Sub imperiul Legii nr. 29/1990, cu privire la natura termenului de 30 de zile per
introducerea reclamatiei prealabile, au fost sustinute mai multe pareri: termen de prescril
(CS. Munteanu, Nota la incheierea din 24 decembrie 1980 a judecatoriei Targu-jiu,
R.R.D. nr. 11/1981, p. 35-36); termen de decadere procesual (/. Santai, Conditiile cont
lului judecaioresc direct asupra actelor administrative in temeiul legii contenciosului adl
nistrativ, p. 18); termen de decadere substanJial (V.M. Ciobanu, Termenele prevazute de
p. 27-28; idem, Tratat teoretic ~i practic de procedura civila, p. 14; D.C Drago;, op. (
p. 97); termen pus la dispozi]ia administraJiei pentru a recurge fa 0 noua examinan
actufui, pierderea acestui termen neafectand dreptul de recurs administrativ ulterior ~i r
dreptul la aqiune in contenciosul administrativ, daca nu s-a depa~it termenul ma)
ingaduit de lege de la comunicarea actului, ~i anume 6 luni in baza Legii nr. 1/1967 ~i 1
in baza Legii nr. 29/1990 (A. Jorgovan, op. cit., vol. II, 2002, p. 532).
4 A sevedea A. Jorgovan, op. cit., 2006, p. 179.; D.C Drago;, op. cit., 2005, p. 213.
5 in acest sens, a sevedea E. Afbu, Oreptul contenciosului administrativ, p. 204.
6 in concret, este yorba de G.G. nr. 27/2002 privind reglementarea activitatii de soluJ
nare a petitiilor, care stabile~te in cateva cazuri ~itermene mai mari de 30 de zile.
7 A se vedea infra, jurisprudenta Curtii Constitutionale in materie.
l~eleaga altceva prin "motive temeinice", In situa~iile In care reclamantullncearca
a justifice depa~irea termenului de 30 de zile'.
In ce prive~te momentul la care pl.'1ngerea prealabi la se considera introdusa,
cesta trebuie socotit fie eel al predarii recomandat la oficiul po~tal Inainte de
nplinirea termenului
2
, fie al primirii mesajului de po~ta electronica (e-maiI)3, fie al
onsemnarii In scris a reclama~iei verbale
4

Prevederile art. 7 alin. (1) sunt aplicabile ~i In ipoteza In care legea speciala
Irevede 0 procedura administrativ-jurisdicJionala, iar partea nu a optat pentru
ceasta
5

o excepJie de la regula introducerii plangerii prealabile In termen de 30de zile

ste reglementata In art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, care stipuleaza ca este
'1dreptaJitif sa introduca plangere prealabila ~i persoana vatamata Intr-un drept al
au ori Intr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual,
dresat alwi subiect de drept, din momentulln care a luat cuno~tin~a, pe orice cale,
Ieexisten~aacestuia, In limitele termenului de 61uni prevazut la alin. (7f.
Referitor la aceasta situa~ie, Intr-o spe~a, instan~asuprema a stabilit
8
ca persoana
iHamata Intr-un drept al sau sau Intr-un interes legitim, printr-un act administrativ
u caracter individual, adresat altui subiect de drept, este Indrepta~ita sa introduca
Ilangerea prealabila din momentul In care a luat cuno~tin~a, pe orice cale, de
xisten~aacestuia, In limita termenului de 6 luni de la emiterea actului prevazut la
.Iin. (7), care este un termen de prescrip~ie. Se mai arata ca legea a instituit un
egim de proteqie pentru persoana vatamata In aceasta modalitate, iar principiul
ecuritaJii ~i stabilitaJii raporturilor juridice impune ca asemenea aqiuni sa poata fi
ntroduse numai Intr-un anumit interval de timp, termenul prevazut de art. 7
din. (3) fiind un termen rezonabil
9

1 A se vedea, pe larg, D.C. Drago~, op. cit., p. 213; I. Nicola, Drept administrativ, 2007,
I. 516.
2 CS.)., Seqia de contencios administrativ, decizia nr. 1434/2000, In B.). 2000, p. 754.
3 Articolul 2din a.G. nr. 27/2002.
4 A se vedea I. Santai, Conditiile controlului judecatoresc direct asupra actelor
dministrative In temeiul Legii contenciosului administrativ, p. 19.
5 Articolul 7alin. (2) din Legea nr. 55472004.
6 S-aobservat judicios ca folosirea termenului "este Indreptatita" ar putea duce la concluzia
a ar exista posibilitatea unei optiuni In favoarea terrului, acesta nefiind obligat sa parcurga
lrocedura prealabila, concluzie contrazisa de regula generala a obligativitatii procedurii
Irealabile, stabilita prin art. 7alin. (1) din Legea nr. 554/2004 (E.Albu, op. cit., p. 202).
7 Solutia este fireasca pentru terrele persoane care sunt straine de procedura emiterii
ctului administrativ individual; considera autorul A. lorgovan (Noua lege a contenciosului
dministrativ, 2006, p. 181). in alta opinie, solutia este criticata, sustinandu-se ca s-a creat 0
ituatie privilegiata In mod nejustificat, Intrucat aceste persoane nu sunt nevoite sa justifice
lepa~irea unui termen de 30 de zile de la efectiva luare la cuno~tinta (a se vedea
J .e. Drago~, op. cit., 2005, p. 21).
B I.CC)., Seqia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 361 din 23 ianuarie
: 007, In G. V. Bfrsan, L. Sarbu, B. Georgescu, op. cit., semestrul 11/2007,p. 214.
9 I.CC)., Seqia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 361 din 23 ianuarie
: 007, In G. V. Bfrsan, L. Sarbu, B. Georgescu, .op. cit., semestrul 11/2007,p. 216.
Conform art. 7 alin. (5) din lege, In cazul actiunilor introduse de prefect, Avo
catul Poporului, Ministerul Public, Agentia Nationala a Funqionarilor Publici saL
al celor care privesc cererile celor vatamati prin ordonante sau dispozitii din ordo-
nante, precum ~i In cazul prevazut la art. 2 alin. (2) ~i la art. 4 nu este obligatorit
procedura prealabila.
Legea nr. 262/2007 a modificat conJinutul alin. (6) al art. 7 referitor la procedu.
ra prealabila
1
In cazul acJiunilor care au ca obiect contracte .administrative, adu
cand precizari suplimentare referitoare la termenul In care trebuie efectuata ~
momentu/lnceperii curgerii acestuia. Astfel, plangerea prealabila In cazul aqiu
nilor care au ca obiect contracte administrative are semnificaJia concilierii In litigit
Ie comerciale, dispozitiile art. 720
1
C. proc. civ. fiind aplicabile In mod corespun
zator. Potrivit acestui text, In materie comerciala, Inainte de introducerea cererii dE
chemare In judecata, reclamantul trebuie sa Incerce solutionarea litigiului prir
concilierea directa cu cealalta parte. In acest scap, reclamantul trebuie sa convoa
ce partea adversa, comunicandu.i pretentiile sale ~i dovezile pe care seIntemeiaza
iar rezultatul concilierii, adica punctele de vedere ~i pretentiile reciproce alE
partilor referitoare la obiectullitigiului, se consemneaza Intr-un Inscris.
In cazul contratelor administrative, plangerea trebuie facuta In termenul de E
luni prevazut la art. 7, care va fncepe sa curga:
- de la data Incheierii cantractului, In cazullitigiilor legate de Incheierea lui;
- de la data modificarii contractului sau, dupa caz, de la data refuzului cereri
de modificare facute de una dintre parti, In cazul litigiilor legate de modificarec
contractului;
- de la data Incalcarii obligatiilor contractuale, In cazul litigiilor legate dE
executarea contractului;
- de la data expirarii duratei contractului sau, dupa caz, de la data aparitiei
oricarei alte cauze care atrage stingerea obligatii1or contractu ale, In cazul litigiilol
legate de Incetarea cantractului;
- de la data constatarii caracterului interpretabil al unei c1auze contractuale, In
cazullitigiilor legate de interpretarea contractului.
]urisprudenJa CUrJii ConstituJionale referitoare la constituJionalitatea art. 7dir
Legea nr. 554/2004. Prin Decizia nr. 335 din 18 aprilie 2006, Curtea Constitu
tionala a respins exceptia de neconstitutional itate a art. 7 alin. (1), (2) ~i (5) dir
Legea nr. 554/2004, autorii exceptiei considerandu-Ie neconstitutionale In rapol1
cu prevederile art. 21 alin. (1) privind accesul liber la justitie ~i alin. (4) privinc
caracterul facultativ ~i gratuit al jurisdiqiilor speciale administrative.
1 Unii autori au exprimat rezerve fa~a de solu~ia legiuitorului de a asimila contractele
administrative, in ce prive~te procedura prealabila, contractelor comerciale, considerand ca
se realizeaza astfel 0indepartare de la regimul de drept public care guverneaza contractul
administrativ, opinie care ni se pare corecta. In acest sens, a se vedea D.C. Drago~, op. cit.,
2005, p. 226; C.S. Sararu, Ac~iunea in contencios administrativ in cazul contractelor admi-
nistrative, in P.R. nr. 9/2008, p. 56.
Curtea Constitutional a a retinut ca dispozitiile art. 7 alin. (1) din Legea
Ir. 554/2004 au mai facut obiect al controlului de constitutionalitate, prin raportare
a prevederile art. 21 alin. (1) ~i (4) din Legea fundamentala. Astfel, In Decizia
Ir. 670 din 15 decembrie 2005
1
, Curtea a decis ca lIinstituirea unei proceduri
Idministrative prealabile, obligatorii, fara caracter jurisdiqional, nu este contrara
)rincipiului liberului acces la justitie, cat timp decizia organului administrativ
)oate fi atac:ataIn fata unei instante judecatore~ti".
Totodata, prin Decizia nr. 39 din 27 ianuarie 2005
2
, Curtea a statuat ca IItextul
:onstitutional care se referala caracterul facultativ al jurisdiqiilor speciale admi-
listrative nu este aplicabil prevederilor criticate care instituie obligatia persoanei
latamate de a se adresa cu reclamatie organului administrativ emitent al actului
:ontestat, mai Inainte de sesizarea instantei de contencios administrativ". In conti-
luare, prin aceea~i decizie, s-a mai aratat ca dispozitia constitutionala invocata a
:lesfiintat conditia prealabila numai pentru procedura administrativ-jurisdiqionala.
\licio dispozitie nu interzice ca prin lege sa se instituie 0procedura administrativa
prealabila, fara caracter jurisdiqional, cum este, de exemplu, procedura recursului
administrativ gratios sau a celui ierarhic.
Revenind la Decizia nr. 335/2006, In aceasta se precizeaza ca, Intrucat ca nu
au intervenit elemente noi, care sa determine schimbarea jurisprudentei Curtii
Constitutionale, solutia ~i considerentele cuprinse In deciziile mentionate I~i
mentin valabilitatea ~i In cauza de fata.
In ce prive~te exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 7 alin. (2) din
Legea nr. 554/2004, Curtea a constatat ca nici aceasta nu poate fi retinuta, deoa-
rece textul legal criticat reprezinta de fapt 0 aplicare particulara a regulii instituite
la alin. (1), pentru situatia In care, conform art. 21 alin. (4) din Constitutie, per-
soana vatamata Intr-un drept al sau sau Intr-un interes legitim nu a recurs la
procedura administrativ-jurisdiqionala.
In sfar~it, In ce prive~te dispoz(tii/e art. 7 a/in. (5) din Legea nr. 554/2004,
Curtea a constatat ca acestea nu aduc atingere textelor constitutionale atacate,
constituind optiunea legiuitorului exprimata In acord cu prevederile art. 126
alin. (2) din Legea fundamentala.
Mai recent, Curtea Constitutional a, prin Decizia nr. 797 din 27 septembrie 2007
3
referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 7 alin. (3) ~i (7) din
Legeacontenciosului administrativ nr. 554/2004, a admis excepJia de neconstituJio-
na/itate a dispoziJii/or art. 7 a/in. (7), constatand ca textu/ de lege este neconstitu-
Jiona/ in masura in care termenu/ de 6 /uni de /a data emiterii actu/ui se ap/ica
plangerii prea/abile formulate de persoana vatamata intr-un drept al sau sau intr-un
interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui
subiect de drept decat destinatarul actului.
1 M. Of. nr. 77 din 27 ianuarie2006.
2 M. Of. nr. 165 din 24februarie2005.
3 M. Of. nr. 707 din 19octombrie 2007.
Curtea a constatat ca dispoziliile art. 7 alin. (7) din Legea nr. 554/2004 nu fac
distinqie Intre calitatea persoanei viitiimate printr-un act administrativ unilateral cu
caracter individual, ~i anume daca aceasta este Insu~i destinatarul actului sau arE
calitatea de terl faFi de acesta. "Fara a opera 0 diferenliere In acest sens, textul dE
lege prevede acela~i termen de 6 luni de la emiterea actului In care poate fi atacal
actul administrativ. Or, actul administrativ unilateral cu caracter individual nu estE
opozabil terlilor, nefiilJ d supus niciunei forme de publicitate, astfellncat ace~tia m
au posibilitatea reala de a cunoa~te existenla de la data emiterii lui. Acest act estE
adus la cuno~tinla doar destinatarului sau prin comunicare. A~a fiind, terlele per
soane vatamate Intr-un drept al lor sau Intr-un interes legitim se gasesc In imposi
ilitatea obiectiva de a cunoa~te existenla unui act administrativ adresat altui subieci
de drept"l. In continuare, se subliniaza ca, Intrucat dispoziliile art. 7 alin. (7) dir
Legea nr. 554/2004 condilioneaza Indeplinirea procedurii prealabile obligatorii dE
formularea plangerii prealabile de catre persoana vatamata, alta decat destinataru
actului administrativ atacat, Intr-un termen de cel mult 6 luni de la data emiteri
actului, este evident ca accesul la instanla al acestor categorii de persoane estE
practic blocat.
Practidi judecatoreasca
2
In materia procedurii prealabile pe baza Legi
nr. 554/2004. Soluliile instanlelor judecatore~ti bazate pe art. 5 din Lege,
nr. 29/1990 au fost de respingere a aqiunii judecatore~ti ca inadmisibila
3
In cazu
In care reclamantul nu a reu~it sa probeze ca s-a adresat organului emitent Ir
termen de 30 de zile de la data comunicarii actului pe care II ataca.
Instanlele de contencios administrativ au pronunlat solUlii similare ~i sul
imperiul actualei Legi nr. 554/2004, In sensuI ca nelndeplinirea procedurii preala
bile are drept consecinla respingerea aqiunii judecatore~ti ca inadmisibila. Astfel
instanla suprema a decis ca este inadmisibila aqiunea In contencios administrath
formulata In temeiul Legii nr. 554/2004, pentru care nu s-a efectuat anterior sesi
zarii instanlei procedura prealabila prevazuta de art. 7 alin. (1) din aceea~i lege, II
sensul de a se solicita autoritatii emitente revocarea In tot sau In parte a actulu
administrativ atacat In termen de 30 de zile de la comunicarea acestuia
4

Printr-o alta decizie

s
, instanla suprema a decis, In mod corect, ca Legea conten
ciosului administrativ dispune imperativ, instituind anumite exceplii cu privire I,
Indeplinirea de catre persoana care se considera vatamata Intr-un drept al sau sal
Intr-un interes legitim a procedurii prealabile Inainte de a se adresa instan~E
1 CC, Decizia nr. 797 din 27 septembrie 2007.
2 A se vedea G. Bogasiu, Procedura prealabila Tn contenciosul administrativ. Practic
judiciara, Ed. Hamangiu, Bucure~ti, 2006.
3 Tnacest sens, a sevedea, de exemplu, CS.j., Seetia de contencios administrativ, decizi
nr. 134 din 7 octombrie 1991, TnProbleme de drept din deciziile Curtii Supreme de justili
(1990-1992), p. 645-646.
4 I.CCj., Seetia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 150 din 18 ianuari
2006, TnG. V. Bfrsan, L. Sarbu, B. Georgescu, op. cit., semestrul 1/2006, p. 119.
5 I.CCj., Seetia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 559 din 16 februari
2006, TnG. V . Bfrsan, L. Sarbu, B. Georgescu, op. cit., semestrul 1/2006, p. 126. .
mpetente. Se mai subliniaza ca art. 21 alin. (6) din Constitutie, republicata, nu
latura caracterul obligatoriu al procedurii prealabile, Intrucat se refera la carac-
'ul facultativ ~i gratuit al jurisdiqiilor speciale administrative, iar nu la recursul
rarhicsau graJios.
In continuare, se arata ca: "In conditiile In care persoana vatamata s-a adresat
stitiei prin cererea de chemare In judecata, ~i-a facut toate apararile pe care Ie-a
Insiderat necesare In sustinerea aqiunii ~i In combaterea exceptiilor ridicate de
delalte parti, iar procesul nu s-a prelungit In mod nejustificat, rezulta ca i-au fast
spectate dreptul de a se adresa justitiei, dreptul la un proces echitabil ~i dreptulla
Ilutionarea cauzei Intr-un termen rezonabil, drepturi consacrate de art. 21 alin. (1)
(3) din Constitutia Romaniei, republicata, ~i de art. 6 parag. 1 ~i art. 13 din
)nventia pentru apararea drepturilor omului ~i a libertatilor fundamentale,
tificata de Romania prin Legea nr. 30/1994" 1.
Intr-o alta speta, In care s-a cerut anularea unui act administrativ normativ,
'spectiv a unei decizii emise de Pre~edintele Autoritatii Nationale de Reglemen-
re a Gazelor Naturale, prin care s-au aprobat normele-cadru de furnizare regie-
lentata a gazelor naturale pentru consumatorii captivi, ca fiind nelegala, instanta
Iprema a decis
2
ca este inadmisibila aceasta aqiune fara parcurgerea procedurii
iealabile prevazute de art. 7 din Legea nr. 554/2004. Se mai precizeaza ca
~sizarea referitoare la modul de stabilire a contravalorii consumului de gaze
aturale nu reprezinta un Inscris care, In sensuI textului legal mai sus indicat, sa
Datafi considerat recurs administrativ, de vreme ce ea nu a fast adresata autoritatii
ubiice emitente pentru revocarea actului administrativ a carui anulare se solicita
3

In ce prive~te procedura prealabila In cazul contratelor administrative, instanta

J prema a hotarat ca procedura prealabila se considera a fi Indeplinita In sensuI
rt. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, "In situatia In care se face dovada ca,
nterior introducerii cererii de chemare In judecata, a existat a corespondenta Intre
arti, prin care reclamantul a Incercat a solutionare pe cale amiabila a litigiului,
omunicand partii adverse pretentiile sale bane~ti ~i temeiul legal al acestora, iar
artea adversa ~i-a exprimat pozitia ~i punctul de vedere fata de pretentiile
~c1amantului"4.
1 Ibidem.
2 1.c.c.J ., Seetia de contencios administrativ ~ifiscal, decizia nr. 4066 din 21 noiembrie
!006, TnG. V. Blrsan, L. Sarbu, B. Georgescu, op. cit., semestrul 11/2006, p. 131-132.
3 Idem, p. 132.
4 1.c.c.J ., Sectia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 1789 din 27 martie
!G07, TnG. V. Bfrsan, Li.dia 5., B. Georgescu, op. cit., semestrul!2007, p. 100.
6. Condilia ca acliunea sa fie introdusa in termenul
prevazut de lege
494. Ter menul
1
de i nt r oducer e a aqi uni i la instanta de contencios administral
este reglementat In art. 11 din Legea nr. 554/2004. Potrivit textului alin. (1), regu
o reprezinta introducerea acJiunii fntr-un termen de 6 luni, pentru cererile prin ca
se solicita anularea unui act administrativ individual, a unui contract administratl
recunoa?terea dreptului pretins ?i repararea pagubei cauzate. Termenul de 6 luni
socote~te de la:
- data comunicarii raspunsului la plangerea prealabila;
- data comunicarii refuzului nejustificat de solutionare a cererii;
- data expirarii termenului de solutionare a plangerii prealabile, respectiv da
expirarii termenului legal de solutionare a cererii
2
;
- data expirarii termenului prevazut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de
comunicarea actului administrativ emis In solutionarea favorabila a cererii sa,
dupa caz, a plangerii prealabile
3
;
- data Incheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, In cazl
contractelor administrative.
Daca termenul de 6 luni reprezinta regula, In alin. (2) al art. 11 se prevede c;
pentru motive temeinice, In cazul actului administrativ individuaf, cererea poat
introdusa peste termenul prevazut la alin. (1), dar nu mai tarziu de un an de la dal
comunicarii actului, data luarii la cuno?tinJa, data introducerii cererii sau dal
Incheierii procesului- verbal de concilierfi, dupa caz. Fata de redactarea initiala
textului, care avea In vedere doar data emiterii actului, remarcam mai multe situat
de la care va Incepe sacurga termenul de un an.
1 Cu privire la termenul de introducere a actiunii Tn contencios administrativ pana I
adoptarea Legii nr. 262/2007, a se vedea ~i C. Furtuna, S. Cristea, Consideratii teoretic
privind sfera de aplicare a Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ ~i termenele d
introducere a actiunii Tncontenciosul administrativ, TnC.). nr. 3/2006, p. 66-67.
2 Data expirarii termenului legal de solutionare a cererii are Tnvedere situatia Tncare CE
interesat, Tn baza dreptului de petitionare Tntemeiat pe art. 51 din Constitutie ~i O.C
nr. 27/2002, se poate adresa autoritatii publice cu 0 petitie prin care solicita recunoa~tere,
unui drept sau a unui interes legitim, ipoteza Tn care autoritatea publica trebuie sa solu
tioneze cererea Tn termen de 30 de zile de la Tnregistrare (a se vedea 0. Puie, RecurSL
administrativ ~i jurisdictional, p. 194).
3 Se are Tnvedere partea a doua a art. 2 alin. (1) lit. il, care asimileaza cu refuzul nejusti
ficat ~i nepunerea Tn executare a actului administrativ emis ca urmare a solutionarii favo
rabile a cererii sau a plangerii prealabile.
4 Prin Legea nr. 262/2007, expresia "act administrativ unilateral" din art. 11 alin. (2)
fost Tnlocuita cu aceea de "act administrativ individual".
5 Comentarii pe marginea textului art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, modificata, ~
Tngeneral a reglementarii din art. 1J , a se vedea TnD.C. Sararu, op. cit., p. 59-60.
In ceea ce prive~te natura termenelor, Tnalin. (5) al art. 11 se stipuleaza ca ter-
lul de 6 luni este un termen de prescripJie, iar termenul de 1 an este un termen
decadere
1

Prin Legea nr. 262/2007 s-a introdus alin. (2

1
), potrivit caruia, Tncazul suspen-
ii, potrivit legii speciale, a procedurii de soluJionare a plfmgerii prealabile, ter-
nul prevazut la alin. (1) (de 6 lunO curge dupa reluarea procedurii, de la mo-
ntul finalizarii acesteia sau de la data expirarii termenului legal de solu!ionare,
>acaz, daca a expirat termenul (de 1 an) prevazut la alin. (2).
Textele alin. (3) ~i (4) ale art. 11 din Legea nr. 554/2004 nu au fost modificate
1Legea nr. 262/2007. Astfel, Tncazul ac!iunilor formulate de prefect, Avocatul
Jorului, Ministerul Public sau AgenJia NaJionalJ. a FuncJionarilor Publici, terme-
de 6 luni curge de la data cand s-a cunoscut existenJa actului nelegal, fiind
icabile Tnmod corespunzator prevederile alin. (2).
Conform art. 11 alin. (4), ordonanJele sau dispoziJiile din ordonanJe care se
lsidera a fi neconstituJionale, precum ~i actele administrative cu caracter nor-
Itiv care se considera a fi nelegale pot fi atacate oricand. Cu privire la aceasta
pozi!ie cu caracter de noutate absoluta, initiatorul proiectului legii a aratat: "Este
ltru prima data Tn legislatia romana dlnd se consacra 0asemenea solutie, este,
ltem siguri, a depa~ire a paradigmei c1asice ~i discutiile nu vor Tnceta sa apara.
lutia Tnsa este, Tnainte de toate, determinata de filozofia Constitutiei cu privire la
:eptia de neconstitutionalitate, care este imprescriptibila"2.
Din practica CurJii ConstituJionale, relevam decizia
3
prin care Curtea a respins
:eptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 11 alin. (4) din Legea con-
lciosului administrativ nr. 554/2004.
1 Autorul D.C. Drago; considera inoportuna calificarea unui termen de prescriptie ~i al
ui de-al doilea de decadere, aratand ca se impunea definirea lor impreuna fie ca termene
prescriptie, fie ca termene de decadere (op. cit., 2005, p. 255-256). Un punct de vedere
ntrar este sustinut de A. lorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ ..., 2006,
196; V. Vedina;, op. cit., 2006, p. 155. Cu privire la cele doua termene, de 30 de zile,
;pectiv de 1 an, stipulate de art. 5 din fosta Legea a contenciosului administrativ, Curtea
prema de justitie, Seqia de contencios administrativ, a aratat ca termenul de 30 de zile de
;izare a instantei este un termen de prescriptie ce incepe sa curga din momentul cand se
~tedreptul la aqiune in sens material, iar termenul de 1 an "poate fi considerat un termen
lita de prescriptie a dreptului de a sesiza instanta sau chiar ca termen de decadere, in
nsul ca reclamantul nu ar mai putea cere anularea actului daca termenul de 30 de zile
ntru sesizarea instantei ar urma sa-~i inceapa cursul dupa expirarea unui an de la comu-
:area actului administrativ" (CS.j., Seqia de contencios administrativ, decizia nr. 304 din
I iunie 1992, in Dreptul nr. 7/1993, p. 80). Tntr-o opinie, s-a apreciat ca, daca reclamantul
=rde termenul inauntrul caruia poate sesiza instanta judecMoreasca, prin reiterarea cererii
Ie initiale formulate ~i adresate organului administrativ emitent ori prin alte reclamatii
terioare, nu mai poate determina curgerea unui nou termen procesual judiciar. In acest
ad, ar putea apela in mod nelimitat la justitie, or, acest lucru "este inadmisibil pentru
lbilitatea raporturilor juridice de drept material" (a sevedea I. Santai, op. cit., p. 54).
2 A. lorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ. Geneza ~i explicatii, Ed. Roata,
J Cure~ti, 2004, p. 324.
3 CC, Decizia nr. 947 din 30 octombrie 2Q07, in M. Of. nr. 782 din 19 noiembrie 2007.
In motivarea Cul1ii se arata ca. alin. (4) teza a II-a al art. 11 din Legea conten-
ciosului administrativ nr. 554/2004, care stipuleaza ca.,,(...) actele administrative cu
caracter normativ care se considera a fi nelegale pot fi atacate oricand", instituie
regula generala a imprescriptibilitatii actiunii In contencios administrativ care
vizeaza anularea actelor din aceasta categorie. Se mai precizeaza ca. nu se poate
retine Inca.lcarea dispozitiilor art. 16 alin. (1) din Constitutie, Intrucat textul de lege
cri.ticat permite tuturor persoanelor sa se prevaleze de posibilitatea de a contesta,
pe calea contenciosului administrativ, legalitatea actelor administrative cu caracter
normativ, fara sa impuna restriqii sau sa conditioneze In vreun fel exercitiul acestui
drept ~i fara sa instituie un tratament juridic diferit In ceea ce prive~te situatia
partilor din proces. Totodata, Curtea a constatat ca este respectat ~i dreptul la un
proces echitabil, statuat atat de art. 21 din Constitutie, cat ~i de art. 6 parag. 1 din
Conventia pentru apararea drepturilor omului ~i a libertatilor fundamentale, Intru-
cat partile pot beneficia de toate drepturile ~i garantiile procesuale care caracte-
rizeaza procesul echitabil Intr-o societate democratica.
Cat prive~te problema imprescriptibilitatii reglementata de art. 11 alin. (4) teza
a II-a din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Curtea a retinut ca.este
atributul suveran al legiuitorului, potrivit art. 126 alin. (2) din Legea fundamentala,
de a institui regulile speciale de procedura, ca ~i modalitati Ie de exercitare a drep-
turilor procedurale, cata vreme respecta exigentele constitutionale. "De altfel, este
firesc ca legalitatea actelor la care se refera prevederile de lege criticate sa poata fi
contestata nelimitat In timp, Intrucat, fiind acte normative, verificarea legalitatii
acestora sluje~te unui interes public, acela de asanare a sistemului normativ ~i de
asigurare a funqionarii eficiente a acestuia"l.
Practica judiciara. Intr-o speta2avand ca obiect anularea uni certificat de ates-
tare a dreptului de proprietate, instanta suprema a stabilit, judicios, ca. este tardiva
aqiunea In anularea unui act administrativ individual introdusa prin nerespectarea
prevederilor art. 11 alin. (2) cu referire la alin. (5) din Legea nr. 554/2004. Searata
ca., In conditiile In care aqiunea nu fost promovata Inauntrul termenului legal,
adica. "nu mai tarziu de un an de la data emiterii actului", aspectele de fond nu mai
pot fi analizate, fara ca aceasta sa constituie 0 atingere adusa liberului acces la
justitie. De asemenea, se mai subliniaza ca., )n acord cu jurisprudenta CUl1ii
Europene a Drepturilor Omului, reglementarea conditiilor procedurale ale aqiunii
, CC, Decizia nr. 947 din 30 octombrie 2007. Spre finalul deciziei, se mai arata ca
sus~inerea autorului excep~iei, potrivit careia IIrestabilirea egalita~ii pa~i1or Tn fa~a legii se
poate realiza doar prin stabilirea de catre legiuitor a unui termen rezonabil pentru ambele
pa~i procesuale, Tncare actele cu caracter normativ pot fi atacate la instan~a de contencios
administrativ", este privita de Curte ca 0 propunere adresata legiuitorului de a reconsidera
actuala solu~ie legislativa, lucru ce nu se poate realiza Tn cadrul contenciosului consti-
tu~ional. Potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea ~i fun~ionarea
Cur~ii Constitu~ionale, aceasta se pronun~a numai asupra constitu~ionalita~ii actelor cu privire
la care a fost sesizata, fara a putea modifica sau completa prevederile supuse controlului.
2 I.CC)., Se~ia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 3886 din 9 noiembrie
2006, TnG. V. Bfrsan, L. Sarbu, B. Georgescu, op. cit., sem~strull1/2006, p. 111.
n justifie prin stabilirea unor termene - cum este termenul de decadere pentru
ntroducerea aqiunii In anularea unui act administrativ - nu poate fi considerata 0
imitare a dreptului la un proces echitabil"l.
Secliunea a 4-a. Actele administrative exceptate de la controlul
instanlelor de contencios administrativ
495. Fundament e const i t uJi onal e. Articolul 126 alin. (6) din Constitufia revi-
uita, consacra regula potrivit careia controlul judecatoresc al actelor administra-
ive ale autoritaJilor publice pe calea contenciosului administrativ este garantat ~i,
n acela~i timp, dupa modelul Constitufiei din 1923, precizeaza categoriile de acte
~xceptate de la controlul instan~elor de contencios administrativ, ~i anume cele
:are privesc raporturile cu Parlamentul, precum ;i actele de comandament cu
:aracter militar. Pe de alta parte, art. 52 alin. (2) din Constitu~ie, republicata, stabi-
e~te: "CondiJiile;i limitele acestui drept sestabilesc prin lege organica".
Fafa de redactarea celor doua texte constitu~ionale, dupa cum s-a subliniat, sunt
losibile doua interpretari
2
lntr-o interpretare restransa, se sus~ine ca, In prezent,
Irt. 126 alin. (6) este singurul sediu al materiei, iar art. 52 alin. (2) vizeaza alte
Ispecte ~i atunci doar doua categorii de acte administrative sunt exceptate de la
:ontrolul de legalitate pe calea contenciosului administrativ: a) actele administra-
ive care privesc raporturile cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter
nilitar.
lntr-o alta interpretare, art. 126 alin. (6) reglementeaza finele de neprimire de
ang constitu~ional, iar art. 52 alin. (2) vizeaza finele de neprimire de "rang" legal,
nsa, In limitele acceptate de art. 53din Constitu~ie. Ca urmare, se mai sus~ineca,
iupa revizuirea Constitufiei, art. 52 alin. (2) lIne apare, a~a cum se spune expres,
emeiul constitufional doar al Iimitelor, adica al controlului limitat pentru
mumite categorii de acte"3.
496. Regl ement ar ea l egal a. Articolul 5 din Legea nr. 554/2004, modificata,
ntitulat "Actele nesupuse controlului ~i limitele controlului" stabile~te In alin. (1)
:a nu pot fi atacate In contenciosului administrativ:
a) actele administrative ale autorita~ilor publice care privesc raporturile acestora
:u Parlamentul;
b) actele de comandament cu caracter militar.
1 I.CC)., Seqia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 3886 din 9 noiembrie
2006, In G. V. Bfrsan, L. Sarbu, B. Georgescu, op. cit., semestrull1/2006, p. 111.
2 A sevedea A. lorgovan, op. cit., vol. II, 2005, p. 604.
. 3 Idem, p. 605.
Potrivit alin. (2), nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actelE
administrative pentru modificarea sau desfiintarea carora se prevede, prin legE
organica, 0alta procedura judiciara.
In art. 5 alin. (3) se stipuleaza ca actele administrative emise pentru aplicarec
regimului starii de razboi, al starii de asediu sau al celei de urgenta, cele carE
privesc apararea ~i securitatea nationala ori cele emise pentru restabilirea ordinil
publice, precum ~i pentru Inlaturarea consecintelor calamitatilor naturale
l
epidemiilor ~i epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere.
Conform ultimului alineat al art. 5, In litigiile prevazute la alin. (3) nu sun!
aplicabile prevederile art. 14 (cele privind suspendarea executarii actuluil ~i art. 21
(cele referitoare la caile extraordinare de atac).
o sumara privire asupra Intregului art. 5 ne arata ca numarul actelor exceptate
de la controlul instantelor de contencios administrativ este substantial redus fata de
cel stabilit' de fosta Lege a contenciosului administrativ nr. 29/1990.
In al doilea rand, despre continutul art. 5, In doctrina
2
s-au exprimat mai multE
puncte de vedere referitoare la categoriile de exceptii pe care acesta Ie cuprinde.
Astfel, Intr-o opinie, se arata ca, In sens strict, sfera actelor administrative exceptatE
sau a fine/or de neprimire cuprinde numai cele doua categorii de acte admi
nistrative prevazute de art. 126 alin. (6) din Constitutie ~i reluate In art. 5 alin. (1)
lit. a) ~i b), deoarece alin. (2) al art. 5 "nu reglementeaza propriu-zis 0 exceptie dE
la controlul instantelor judecatore~ti, ci doar un fine de neprimire pentru instantele
de contencios administrativ, In sensul art. 2 alin. (1) lit. f) din lege"3. In aceea~i opi
nie, se mai arata ca, fata de noile reglementari constitutionale, va trebui sa admi
tem ca este yorba de sensullarg al notiunii, pentru ca sunt vizate doua categorii de
1 Astfel, art. 2 din Legea nr. 29/1990 prevedea ca "nu pot fi atacate in justitie" urmatoa-
rele categorii de acte:
1. actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Pre~edintele Romaniei ~i Guvern;
2. actele administrative de autoritate ~i de gestiune ale organelor de conducere din
cadrul Parlamentului;
3. actele administrative referitoare la siguranta interna ~i externa a statului;
4. actele administrative referitoare la interpretarea ~i executa rea tratatelor internationale
la care Romania este parte;
5. actele administrative prin care s-au luat masuri urgente de organele puterii executive
pentru evitarea sau inlaturarea unor evenimente prezentand pericol publ ic, cum sunt actele
emise ca urmare a starii de necesitate sau pentru combaterea calamitatilor naturale, incen
diilor de paduri, epidemiilor, epizootiilor ~i altor evenimente de aceea~i gravitate;
6. actele de comandament cu caracter militar;
7. actele administrative pentru desfiintarea sau modificarea carora se prevede, prin lege
special a, 0 alta procedura judiciara;
8. actele de gestiune savar~ite de stat, in calitate de persoana juridica ~i pentru admi-
nistrarea patrimoniului sau;
9. actele administrative adoptate in exercitarea atributiilor de control ierarhic.
2 Profesorul C. Rarincescu grupa finele de neprimire in doua mari grupe: fine de nepri-
mire deduse din natura actului, respectiv fine de neprimire determinate de existenta unui
recurs paralel (Contenciosul administrativ roman, p. 285).
3 A. lorgo.van, Noua lege a contenciosului administrativ, 2006, p. 169.
tuatii: excepJiile absolute, adica cele cuprinse In art. 5 alin. (1) lit. a) ~i b), ~i
xcepJiile relative, ipoteza "recursului paralel", reglementata In art. 5 alin. (2)1.
Intr-un alt punct de vedere, se sustine ca Legea nr. 554/2004 instituie doua
puri de exceptii: excepjii absolute, pentru care se utilizeaza formula "nu pot fi
tacate In contenciosul administrativ" [cele reglementate de alin. (1) ~i (2) ale art. 5]
i excepjii relative, adica actele administrative care pot fi atacate numai pentru
!xces de putere [reglementate de alin. 0) al art. sF. In aceasta parere; la care
chiesam, doar denumirea exceptiilor este similara cu cea din opinia precedenta,
ntelesul acordat fiecarei categorii fiind diferit.
497. Actele administrative ale autoritalilor publice care privesc raporturile
lcestora cu Parlamentul [art. 5 alin. (1) lit. a)]. Mai Intai, este de observat ca ~i
::onstitutia din 1923, In art. 107 ultimul alineat, prevedea ca "Puterea jude-
:atoreasca nu are caderea de a judeca actele de guvernamant, precum ~i actele de
:omandament militar". Legea pentru contenciosul administrativ din 1925, adoptata
:n baza Constitutiei din 1923, In art. 2alin. (2) dadea 0definitie foarte larga actelor
de guvernamane, criticata la vremea respectiva.
Legea nr. 1/1967 a reglementat un numar mult prea mare de exceptii4, iar Legea
nr. 29/1990 a Imbrati~at, cu anumite modificari, concepti a Legii contenciosului
administrativ din 1925 referitoare la actele administrative exceptate
s
. Important de
retinut este faptul ca, odata cu intrarea In vigoare a Constitutiei din 1991, apoi a
Constitutiei revizuite ~i republicate, textul unora din exceptii1e stabilite de Legea
nr. 29/1990 a fost fie reinterpretat, modificat implicit, iar altele au fost partial
reformuIate
6

1 Ibidem. In opinia autoarei V. Vedina;, din examinarea continutului textului art. 5 rezulta
doua categorii de acte administrative exceptate de la controlul instantelor de contencios
administrativ: a) acte administrative sustrase Tntotalitate controlului de legalitate exercitat de
contenciosul administrativ, Tn care intra cele stabilite Tn alin. (1) ~i (2) ale art. 5; b) acte
administrative sustrase partial de la controlul de legalitate, Tn care intra cele prevazute de
al in. (3) al art. 5 (op. cit., 2007, p. 157).
2 D.C. Drago~, op. cit., 2005, p. 159.
3 Astfel, se arata ca "In actele de guvernamant se cuprind toate masurile luate pentru
ocrotirea unui interes general privitor la ordinea publica, la siguranta statului, interna sau
extern a, sau la alte cerinte de ordine superioara, cum ar fi declararea starii de asediu, faptele
de razboi care ar rezulta dintr-o forta majora sau din necesitatile imediate ale luptei, toate
actele de comandament cu caracter militar, executa rea ~i interpretarea tratatelor ~i conven-
tiunile diplomatice cu statele straine, masurile Tmpotriva epidemiilor, epizootiilor, inundati-
ilor, foametei, tulburarilor interne, naturalizarea, actele prin care se dizolva persoanele
juridice sau Ii se interzice funqionarea conform legii speciale, extradarea strainilor ~i altele
de aceea~i natura".
4 A sevedea, pe larg, T. Draganu, Actele administrative ~i faptele asimilate lor, p. 193 ~iurm.
5 A sevedea A. lorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, 2006, p. 167-168.
6 A sevedea, Tnacest,sens, A. lorgovan, op. cit., vol. II, 2002, p. 542-543.
Revenind la art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, modificata, se poal
spune ca formularea utilizata In prezent - adele administrative ale autoritaJilor publ
ce care privesc raporturile acestora cu Parlamentul - reflecta denumirea traditional
"acte de guvernamant". Sub imperiul Legii nr. 29/1990, In doctrina, dar ~i In practid
s-au ivit unele dificultati In aprecierea daca un anumit act se Incadreaza sau nu I
aceasta exceptie. De aceea, apreciem pozitiv faptul ca prin Legea nr. 262//2007, I
art. 2 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 554/2004, Sf stabile~te semnificatia sintagmei "ad
care privesc raporturile cu Parlamentul", ~i anume "actele emise de 0 autoritat
publica, in realizarea atribu]iilor sale, prevazute de ConstituJie sau de a leg
organica, in raporturile de natura politica cu Parlamentul".
A~adar, actele care privesc raporturile cu Parlamentul trebuie sa Intruneasci
unele trasaturi caracteristice: sa provina de la 0 autoritate publica; sa fie emise II
realizarea atributiilor autoritatii publice, stabilite chia~In Constitutie sau Intr-o leg\
organica; autoritatea publica sa recurga la acele acte In raporturile de naturl
politica cu Parlamentul. Ca exemple, pot fi mentionate: actul prin care Pre~edintel
Romaniei desemneaza un candidat pentru funqia de prim-ministru, potrivit art. 8~
alin. (1) din Constitutie; actul prin care Pre~edintele Romaniei nume~te Guvernul
pe baza votului de Incredere acordat de Parlament; actul prin care Pre~edintelE
Romaniei, dupa consultarea Parlamentului, poate cere poporului sa-~i exprime
prin referendum, vointa cu privire la probleme de interes national, conform art. 9C
din Constitutie1.
498. Act el e de comandament cu car act er mi l i t ar . In art. 126 alin. (6) din Consti
tutia revizuita se prevede expres ca adele de comandament cu caracter mi!itar sunl
exceptate de la controlul judecatoresc pe calea contenciosului administrativ.
Aceasta exceptie este formulata identic cu cea prevazuta In Legea pentru
contenciosul administrativ din 1925, iar termenul de act de comandament cu
caracter militar a fost utilizat pentru prima oara In art. 107 alin. ultim din
Constitutia din 1923. Ca urmare, opiniile doctrinare din acea perioada referitoare
la actele de comandament cu caracter militar I~i pastreaza actualitatea. Astfel, actul
de comandament cu caracter militar era caracterizat prin urmatoarele trasaturi:
- emana de la 0 autoritate publica cu caracter de comandament militar, prin
comandament militar Intelegandu-se 0 totalitate de trupe puse sub comanda unui
~ef determinat (~eful statului, ministrul de razboi, comandamentele militare
superioare, corpurile de armata, divizij);
- cuprinsul actului are natura militara, adica esteIn legatura directa cu serviciul
~i Indatoririle militare;
- acest act contine ideea de ordin, de comanda, cu corelativul ei de disciplina
militara
2

Sustragerea acestor acte de la controlul instantelor judecatore~ti se Intemeia pe

necesitatea asigurarii spiritului de disciplina al subordonatilor raportat la ideea de
1 Cu privire laacesteexemple, asevedea~i V . Vedina;, op. cit., 2007, p. 158.
2 A sevedeac.c. Rarincescu, op, cit., p. 311.
~stigiu ~i autoritate a superiorilor, precum ~i a condi~iilor de unitate, capacitate ~i
)iditate necesare opera~iunilor militare
1

In no~iunea actelor de comandament cu caracter militar erau incluse "toate

dinele ~i instruetiunile de serviciu privitoare la masurile de prepara~iune ~i
struqiune a trupelor ~i ofi~erilor, la mobilizari de contingente ~i concentrari de
J pe, la reparti~ia ~i dislocarea unita~ilor, la atribuirea ~i luarea de comenzi, la
anevre, la exerci~ii ~i la opera~iuni militare etc."2.
Din categoria actelor de comandament cu caracter militar erau excluse actele
J caracter contractual sau actele de gestiune, pe care autorita~ile militare Ie
Icheiau cu diferite persoane fizice sau juridice in vederea aprovizionarii ~i
Irnizarii de materiale.
In ce prive~te actele de comandament militar referitoare la populaJia civila, s-a
ratat ca ele pot fi verificate din punct de vedere al legalitaJii lor de organele
ompetente, deoarece, in timp de pace, liberta~ile ~i drepturile ceta~enilor nu pot fi
2stranseprin asemenea acte, ci numai prin lege
3

Referitor la actele de comandament militar care intervin fa~ade militarii cuprin~i

n ierarhia militara, se re~ine existen~a unui corp de organe ~i autoritaJi publice
fotate cu 0 organizare speciala, prevazuta de un Statut legal special ~i propriu.
\cest Statut cuprinde condi~iile speciale de recrutare, avansare, retragere, pensie
~tc., aspecte care, in mod logic, ar trebui supuse controlului instan~elor de conten-
:ios administrativ, deoarece, in ultima analiza, nu sunt decat acte de autoritate
4

S-a mai subliniat, pe buna dreptate, ca nu se poate admite ca toate actele care
2mana de la autoritaJile militare fnvestite cu putere de comandament sa nu fie
5usceptibile de a fi cenzurate de instanJele judecatore~ti, deoarece ar insemna ca
un organ de autoritate publica ce face parte din puterea executiva s-ar afla intr-o
situa~ie privilegiata intr-un stat in care toate celelalte acte, chiar legislative, sunt
subordonate principiului de legalitate, care sta la baza statului modernS. Mai tre-
buie adaugat ca practica judiciara interbelica a considerat ca actele autorita~ii
militare de punere in retragere puteau fi cercetate ~i considerate i1egale de instan-
~elede contencios administrativ, dar nu puteau fi anulate; in schimb, reclamantul
avea dreptul saob~ina rectificarea pensiei, precum ~i despagubiri civile.
Observa~iile teoretice pertinente relevate mai sus au fost preluate ~i dezvoltate
in doctrina actuala
6
, iar jurispruden~a din perioada interbelica referitoare la actele
de comandament cu caracter militar a constituit un indrumar pentru instan~ele de
contencios administrativ in multe din solu~iile pronun~ate pe baza fostei Legi
nr. 29/1990.
1 Ibidem.
2 CG. Rarincescu, op. cit., p. 311.
3 Idem, p. 312.
4 CG. Rarincescu, op. cit., p. 327.
S Idem, p. 312.
6 Pentru doctrina actual a, a se vedea A. lorgovan, Fl. ~erban, Despre actele de coman-
dament cu caracter militar, In RD.Pb. nr. 1-2/1997, p. 48; I. Dragoman, Actele autoritatilor
militare, Ed. Lumina Lex, Bucure~ti, 2003, p. 254-271.
}urisprudenJa. In perioada de inceput a aplidirii Legii nr. 29/1990, intr-ur
litigiu, Curtea Suprema de J usti~iel a considerat di un ordin al ministrului apararii
na~ionale, prin care reclamantul a fost trecut in rezerva, este un act de coman-
dament cu caracter militar, exceptat de la controlul instan~elor de contencim
administrativ, solu~ie criticata in doctrina.
In schimb, dupa anul 1995, practica Cu~ii Supreme de J usti~ie,intemeiata tot pe
fosta Lege nr. 29/1990, se caracterizeaza printr-o schimbare pozitiva de opticJ in
privin~a in~elesului actului de comandament cu caracter militar. Men~ionam, in
acest sens, decizia instan~ei supreme nr. 1051/1997
2
, unde se precizeaza: "Prin
acte de comandament militar se in~eleg acele acte care sunt emise de autorita~i1e
militare competente, in scopul asigurarii ordinii ~i disciplinei in cadrul unita~i1or
militare, a cadrelor militare din aceste unitati". In continuare, se arata, in mod
corect, di Ordinul nr. 245/1995 emis de Ministerul Apararii Na~ionale prin care
reclamantul a fost pus in rezerva "nu poate constitui act de comandament militar,
nefiind exceptat de la controlul instan~elor de contencios administrativ".
Pentru a se inlatura deficien~ele, mai ales de ordin practic, constatate sub inci-
den~a fostei legi a contenciosului administrativ, Legea nr. 554/2004 stabile;te ea
insa;i inJelesul actului de comandament cu caracter militar. Astfel, conform art. 2
alin. (1) lit. I), actul de comandament cu caracter militar este actul administrativ
referitor la problemele strict militare ale aetivitaJii din cadrul fOrJelor armate,
specifice organizarii militare, care presupun dreptul comandanJilor da a da ordine
subordonaJilor in aspecte privitoare la conducerea trupei, in timp de pace sau d
razboi, ori, dupa caz, la indeplinirea serviciului militar. Astfel, in categoria actelor
de comandament cu caracter militar vor intra ordinele ~i instruqiunile de serviciu
privind masurile de pregatire ~i de instruire a trupelor ~i ofi~erilor, cele privind
mobilizarile ~i concentrarile de trupe, comenzile militare, manevrele, exerci~iile ~i
opera~iunile militare
3
Ra~iunea exceptarii acestor acte de la contenciosul admi-
nistrativ rezulta din necesitatea de a se asigura spiritul de disciplina al subordo-
na~ilor, precum ~i acele condi~ii de energie, unitate, capacitate ~i rapiditate nee-
sare opera~iunilor militare
4

In concluzie, actele care privesc numiri in funqie, grad, avansari, acte de

sanqionare, de punere in retragere, acte legate de managementul resurselor umane
vor putea fi atacate la instan~ade contencios administrativ.
499. Adele administrative pentru modificarea sau desfiinfarea dirora se
prevede prin lege organidi 0 aWi procedura administrativa. Aceasta excep~ie are
1 C.S.J ., Seqia de contencios administrativ, Decizia nr. 118 din 23 martie 1992, Tn
V . Bogdanescu ~i colab., op. cit., p. 611-613.
2 C.S.J ., Seqia de contencios administrativ, decizia nr. 1051 din 5 iunie 1997, TnDreptul
nr. 5/1998, p. 112.
31n acest sens, a se vedea c.G. Rarincescu, op. cit., p. 311; D.C. Drago~, op. cit., 2005,
p.164.
41n acest sens, a se vedea c.G. Rarincescu, op. cit., p. 311.
fundament teoria recursului paralel, adica reclamantul are la dispczitie 0 alta
lie de atac, de natura judecatoreasca, prin care poate ob~ine 0 satisfaqi echi-
lenta, care se nume~te recurs paralef. Dupa cum s-a remarcat, teoria recursului
lralel nu urmare~te sustragerea definitiva a anumitor acte administrative de la
ice control judecatoresc, ci doar de a nu permite instan~elor de contencios
Iministrativ, care au competen~a generala in materie, de a verifica legalitatea
lumitor acte administrative, pentru atacarea carora legi speciale au instituit
risdiqii ~i cai de atac proprii
2

FostaLege nr. 29/1990, in art. 2 lit. c), cuprindea 0 excep~ie asemanatoare, care
intitula "actele administrative pentru desfiin~area sau modificarea carora se
evede prin lege speciala 0 alta procedura administrativa". Din moment ce Legea
. 29/1990 reprezenta "dreptul comun" in materia controlului legalita~ii actelor
Iministrative, era firesc ca, pentru acele acte administrative referitor la care prin
gi speciale se preciza ca sunt contralate de alte instanJe judecatore~ti, sa se aplice
spozi~iiIe acestor legi.
Articolul 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevede ca nu pot fi atacate pe calea
mtenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiin-
reacarora se prevede, prin lege organica, oalta procedura judiciara.
Deosebirea de fond fa~ade fostul text din Legea nr. 29/1990 este ca doar legea
ganica poate stabili in prezent un asemenea recurs paralel. Pe de alta parte, calea
'eciala de atac prevazuta in legea organica trebuie sa se exercite in fa~a unei
stan~ejudecatore~ti, adica safie prevazut un control judecatoresc
3

Ca exemple, men~ionam caile speciale de atac impotriva unor acte administra-

Ie reglementate prin Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicata, sau prin
~geanr. 67/2004 privind alegerea autorita~ilor administra~iei publice locale.
jurisprudenJa constituJionala. Prin Decizia nr. 182 din 2 martie 2006
4
, Curtea
)nstitu~ionala a stabi lit ca dispoziJiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 sunt
mstituJionale in raport cu prevederile art. 21, art. 52 al in. (1) ~i (2), art. 126
in. (5) ~i art. 140 alin. (1) teza a II-a din Constitu~ie, precum ~i cu cele ale art. 6
lrag. 1 din Conven~ia pentru apararea drepturilor omului ~i a liberta~ilor funda-
entale. Printre alte argumente, Curtea Constitu~ionala a aratat ca textul de lege in
scu~ienu sustrage in mod absolut controlului judecatoresc actele administrative
care se refera, intrucat, in mod evident, actele administrative respective sunt supu-
, prin prevederile de lege criticate unei alte praceduri judiciare, deci contralul lor
'decatoresc serealizeaza potrivit altei praceduri stabilite prin lege organica.
1 Idem, p. 329; D.C Drago~, op. cit., p. 165-166.
2 CG. Rarincescu, op. cit., p. 329.
3 A se vedea I. lovana~, Drept administrativ, 1997, p. 158; R.N. Petrescu, Drept adminis-
ltiv, 2004, p. 391; D.C Drago~, op. cit., 2005, p. 167; V. Vedina~, op. cit., 2007, p. 162.
4 c.c., Decizia nr. 182 din 2 martie 2006, In M. Of. nr. 366 din 26 aprilie 2006. Pentru
)serva~ii critice cu privire la aceasta decizie a Cu~ii Constitu~ionale, a se vedea 0. Puie,
iscu~ii privind constitu~ionalitatea recursului paralelln materia contenciosului administrativ
glementat prin Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ ?i prin alte acte norma-
Ie speciale, In Dreptul nr. 11/2006, p. 165-167.
lntr-o decizie mai recenta
1
, solu~ionand excep~ia de neconstitu~ionalitate c
prevederilor art. 5 alin. (2), Curtea Constitu~ionala a respins-o ca nelntemeiata, ia
In motivare se arata ca prin Decizia nr. 182/2006, Curtea Constitu~ionala s-a ma
pronun~at asupra dispozi~iilor art. 5 alin. (2) prin prisma unor critici asemanatoare. PE
langa argumentele men~ionate In Decizia nr. 182/2006, Curtea a mai re~inut ca m
sunt nesocotite nici dispozi~iile art. 126 alin. (6) din Constitu~ie, "deoarece acesta SE
limiteaza numai la reglementarea constitu~ionala a garantarii controlului judecatores(
al actelor administrative ale autorita~ilor publice pe calea contenciosului administra
tiv, de la care fac excep~ie In mod absolut numai doua categorii de acte, cele dl
comandament cu caracter militar ~i cele care privesc raporturile cu Parlamentul, can
prin natura lor nu sunt supuse sub nicio forma controlului judecatoresc".
JurisprudenJa lnaltei CurJi de CasaJie ~i JustiJie. lntr-o spe~a, s-a hotarat ca II
litigiile avand ca obiect deciziile sau dispozi~iile emise In baza art. 20 din Lege.
nr. 10/2001, dupa cum rezulta din dispozi~iile art. 24 ~i art. 31 din aceasta lege
este competenta secJia civila a tribunalului In a carei circumscripJie se afla sediu
unitaJii deJinatoare a imobilului revendicat, norma derogatorie de la reglementare,
cadru In materia contenciosului administrativ - Legea nr. 554/2004
2

500. Potrivit art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, actele administrative emisl
pentru aplicarea regimului starii de razboi, al starii de asediu sau al celei de urgen
~a, cele care privesc apararea ~i securitatea na~ionala ori cele emise pentru resta
bilirea ordinii publice, precum ~i pentru Inlaturarea consecin~elor calamita~ilo
naturale, epidemiilor ~i epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere.
Regula este ca actele men~ionate In art. 5 alin. (3) care se refera la situa~i
excep~ionale sunt exceptate de la contenciosul administrativ, singura situa~ie II
care ele pot fi atacate de catre persoanele fizice sau juridice la aceste instan~efiinl
emiterea sau adoptarea lor cu exces de putere, In sensuI defini~iei de la art. :
alin. (1) lit. n).
501. Actele administrative emise pentru aplicarea starii de razboi, a starii dJ
asediu sau a starii de urgenla. In ce prive~te sediul materiei pentru aceste situa~i
excep~ionale, chiar unele articole din Constitu~ie Ie evoca, de pilda, art. 73 alin. (3
lit. f) (starea de razboi), art. 73 alin. (3) lit. g) (starea de asediu sau starea d
urgen~a). Dintre reglementarile legale, men~ionam O.U.G. nr. 1/1999 privind regi
1 ec, Decizia nr. 946 din 30 octombrie 2007, In M. Of. nr. 946 din 30 octombrie 200;
2 I.CC)., 5eetia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 5926 din 13 decembri
2005, In G. V. Bfrsan, B. Georgescu, Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 adno
tata, Ed. Hama.ngiu, Bucure~ti, 2007, p. 48.
SecJi unea as-a. Aspect e de pr ocedur a pr i vi nd judecar ea
aCJi uni i or de cont enci os admi ni st r at i v
1. Inst anl el e judeditore~ti compet ent e sa sol ul i oneze acl i uni l e de
cont enci os admi ni st r at i v
503. Conform art. 2 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 544/2004, prin termem
"instanta de contencios administrativ" se Intelege Seqia de contencios administri
tiv ~i fiscal alnaltei Curti de Casatie ~i J ustitie, seqiile de contencios administrativ
fiscal ale curti lor de apel ~i tribunalele administrativ-fiscale.
504. Competenla materiala a instanlelor de contencios administrativ. Din eXi
minarea textului art. 10 din Legea nr. 554/2004, rezulta ca doua sunt instantele d
contencios administrativ competente sa solutioneze In fond litigiile de contencic
administrativ, ~i anume tribunalele administrativ-fiscale ~i secJiile de contencic
administrativ ~i fiscal ale cUrJilorde apel.
Aceste instante de contencios administrativ vor solutiona, In fond, toate categc
riile de litigii de contencios administrativ, adica litigii privind acte administrativ
propriu-zise (tipice), cele privind acte administrative unilaterale asimilate, litig
legate de contracte administrative asimilate actelor administrative ~i litigii legate d
acte cu caracter fiscal'.
Tribunalele administrativ fiscale, respectiv, pfma la constituirea acestora, sec!iiJ
de contencios administrativ ale tribunaleloil sunt competente sa solutioneze i
fond litigiile privind actele administrative emise sau Incheiate de autorita!iI
publice locale ;i jude!ene, precum ~i cele care privesc taxe ~i impozite, contributi
datorii vamale, precum ~i accesorii ale acestora de pana la 500.000 lei, daca pri
lege organica speciala nu se prevede altfel.
SecJiile de contencios administrativ ~i fiscal ale cUrJilorde apel sunt competent
sa solutioneze in fond litigiile privind actele administrative emise sau Incheiate d
autoritaJile publice centrale, precum ~i cele care privesc taxe ~i impozite, contri
butii, datorii vamale, precum ~i accesorii ale acestora mai mari de 500.000 de Ie
daca prin lege organica speciala nu se prevede altfel.
Dupa cum se observa, doua sunt criteriile de departajare a competentE
materiale de fond a tribunalelor administrativ-fiscale, respectiv a seqiilor de con
tencios administrativ, ~i anume locuP pe care II ocupa autoritatea publica emitent
In cadrul administratiei publice, respectiv cuantumul taxei, impozitului etc.
4
1 A se vedea A. lorgovan, op. cit., 2006, p. 188-189.
2 Articolul 30din Legea nr. 554/2004.
3 Unicul criteriu folosit de Legea nr. 29/1990 era cel al locului ocupat de autoritate
publica emitenta a actului administrativ.
4 A sevedea. D.C. Drago~, op. cit., 2005, p. 237; A. lorgovan, op. cit., 2006, p. 1a9.
Privitor la aceste criterii, este necesar sa facem ca.teva precizari. In cazul in care
Dbiectul actului atacat este un impozit, 0 taxa etc., competenta se stabile~te dupa
cuantumul sumei (taxa, impozit etc.) stabilite in actul administrativ atacat,
indiferent daca se contesta suma in totalitate sau numai 0 parte a acesteia
1
, ~i nu
dupa locul autoritaJii emitentului; dimpotriva, daca obiectul actului nu este un
impozit, 0 taxa etc., competenta se stabile~te dupa locul ocupat de autoritatea
emitenta, ~i nu dupa valoarea despagubirilor cerute In aCJiunfl, regula care se
aplica ~i in cazul contractelor administrative.
In acest sens s-a pronuntat ~i instanta suprema, statuand ca litigiul avand ca
obiect obligarea unei autoritati publice locale la plata prejudiciului efectiv ~i a
beneficiului nerealizat, ca urmare a neincheierii unui contract administrativ, este
de competenta seqiei de contencios administrativ a tribunalului, intrucat litigiul nu
prive~te taxe ~i impozite etc., iar cuantumul despagubirilor solicitate nu prezinta
relevanta, astfel ca se stabile~te competenta de solutionare a cauzei in raport cu
locul ocupat de organul implicat In procedurile de incheiere a contractului
3

De asemenea, tot din jurisprudenJa Inaltei CurJi de CasaJie ~i JustiJie, Seqia de

contencios administrativ ~i fiscal, mai relevam decizia nr. 3903/2006
4
, in care s-a
stabilit, judicios, ca, in cazul litigiilor care au ca obiect acte administrative care
privesc taxe ~i impozite, contributii, datorii vamale ~i accesorii ale acestora, com-
petenJa se stabile~te, potrivit art. 10 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ,
In funcJie de valoare, dupa cum aceasta este mai mica sau mai mare de 500.000
RON, neavand relevanJa daca actul administrativ este emis de 0autoritate publica
centrala sau locala.
Revenind la competenta materiala de fond a instantelor de contencios admi-
nistrativ, raportata la locul pe care il ocupa autoritatea emitenta, vor intra In com-
petenJa seeJiei de contencios administrativ a tribunalului: actele adoptate sau emise
de catre consiliul local, institutiile publice ~i alte structuri subordonate acestuia;
actele emise de catre primar; actele adoptate sau emise de catre consiliul judetean,
institutiile publice ~i alte structuri subordonate acestuia; actele emise de catre
pre~edintele consiliului judetean; actele emise de catre prefect; actele emise de
catre serviciile publice deconcentrate in teritoriu.
505. Competenla teritoriala de fond. Reclamantul se poate adresa instan,tei de
la domiciliul sau sau celei de la sediul paratulu? Prin stabilirea acestei reguli cu
1 A sevedea A lorgovan, op. cit., 2006, p. 189; D.C. Drago~, op. cit., 2005, p. 323.
21n acest sens, a sevedea D.C. Drago~, op. cit., p. 237.
3 I.CCj., Seqia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 3903 din 9 noiembrie
2006, In G. V. Bfrsan, B. Georgescu, op. cit., 2007, p. 76-77.
4 I.CCj., Seqia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 3903 din 9 noiembrie
2006, In G. V. Bfrsan, B. Georgescu, op. cit., 2007, p. 73-74.
5 Articolul 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. Sub imperiul Legii nr. 29/1990, confrun-
tata cu spete In care s-a pus problema competente i teritoriale a instantelor de contencios
administrativ, Curtea Suprema de justitie, Seqia de contencios administrativ, a statuat ca
art. 6 al in. (1) din fosta Lege nr. 29/1990 nu stabile~te 0 competenta teritoriala absoluta, ci
caracter derogator de la regula comuna a competen~ei teritoriale stabilita TnCodul
de procedura civila, potrivit careia cererea se face la instan~a domiciliului
paratului, s-a urmarit protejarea reclamantului. Daca reclamantul opteaza pentru
una din instan~e, el nu mai poate reveni asupra alegerii sale.
Din jurisprudenJa lnaltei CurJi de CasaJie ~i JustiJie, Seqia de contencios admi-
nistrativ ~i fiscal
l
mentionam decizia nr. 345/2007', Tncare s-a statuat ca, Tncazul
Tn care persoana vatamata a optat pentru ins~anta de la domici liul paratului, iar
ulterior solicita declinarea competen~ei Tnfavoarea instan~ei de la domiciliul sau,
nu se poate dispune declinarea competen~ei, Tntrucat art. 10 alin. (3) teza finala
interzice 0 astfel de declinare. Se mai precizeaza ca "Dreptul de op~iune apal1ine
reclamantului la momentul introducerii aqiunii, iar ulterior nici reclamantul ~i nici
paratul nu mai pot invoca necompeten~a teritoriala".
506. Competenla material a in recurs. Legea nr. 554/2004, prin art. 10alin. (2),
Tnlatura neajUnsurile semnalate
2
ale fostei Legi nr. 29/1990, prevazand expres ca
recursul Tmpotriva sentin~elor pronun~ate de tribunalele administrativ-fiscale se
judecii de seqiile de contencios administrativ ~i fiscal ale curti lor de apel, iar recursul
Tmpotriva sentintelor pronuntate de seqiile de contencios administrativ ~i fiscal ale
curtilor de apel sejudeca de Seqia de contencios administrativ ~i fiscal alnaltei Cu~i
de Casatie ~i J ustitie, dacii prin lege organica speciala nu seprevede altfel.
507. Procedura in fala instanlei de contencios administrativ
3
cuprinde reguli
speciale fata de cele stabilite TnCodul de procedura civila, care compun regimul
special, de drept public, aplicabillitigiilor de contencios administrativ.
are caracterul unei norme de proteClie edictate Tnfavoarea reclamantului. "Or, Tntr-oaseme-
nea situa~ie, reclamantul are dreptul sa aleaga Tntre normele dreptului comun Tnmaterie,
adica instan~a domiciliului ori sediului paratului, potrivit art. 5 C. proc. civ., sau normade
protec~ie a art. 6 alin. (1) din Legea nr. 29/1990. Odata Tnsaaleasa instan~a de catre recla-
mant, el nu mai poate reveni asupra op~iunii C .. )" (C.S.j., SeClia de contencios administrativ,
decizia nr. 61/1993, citata de V.I. Prisacaru, Contenciosul administrativ roman, p. 329).
, I.c.c.j., SeClia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 345 din 19 ianuarie
2007, TnG. V. Bfrsan, B. Georgescu, op. cit., 2007, p. 74-75.
21n mod judicios s-a subliniat Tn literatura noastra de specialitate ca "Nu exista niciun
text Tn Legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ, TnCodul de procedura civila, In
Legea nr. 92/1992 pentru organizarea judecatoreasca ori Tn Legea nr. 56/1993 a Cu~ii
Supreme de justi~ie care sa indice expres ce instan~a solu~ioneaza recursuri Ie Tmpotriva sen-
tin~elor pronun~ate de tribunal - Tnprima instan~a- Tndomeniul contenciosul administrativ.
Prin urmare, solu~ia trebuie gasita facand apel la analogie ?i la principiile de drept"
(C.L. Popescu, Competen~a materiala a instan~elor judecatore?ti de a judeca recursurile In
materia contenciosului administrativ, TnDreptul nr. 2/1994, p. 17).
3 Cu privire la reguli sau principii specifice activita~ii de judecata Tnfa~a instan~elor de
contencios administrativ, a se vedea I. Deleanu, Tratat de procedura civila, vol. II, 2005,
p. 320 ~iurm.
Totu~i, conform art. 28 din Legea nr. 554/2004, dispozitiile acesteia se comple-
eaza cu prevederile Codului de procedura civila, In masura In care nu sunt incom-
latibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritatile publice, pe de 0
)arte, ~i persoanele vatamate In drepturile sau interesele lor legitime, pe de alta
)arte. Compatibilitatea aplicarii normelor de procedura civila se stabile~te de
nstanta, cu prilejul solutionarii cauzei.
508. Sesizarea instanJ ei judeditore~ti de catre cel vatamat Intr-un drept al ori
intr-un interes legitim se face prin introducerea acJiunii la instanta de contencios
administrativ
1

Documentele necesare care trebuie sa Insoteasca aqiunea reclamantului sunt

precizate In art. 12 din lege. Astfel, reclamantul anexeaza copia actului administra-
tiv pe care II ataca sau, dupa caz, raspunsul autoritatii publice prin care i se comu-
nica refuzul rezolvarii cererii sale. In situatia In care reclamantul nu a prim it niciun
raspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificata prin numarul ~i
data Inregistrarii la autoritatea publica, precum ~i orice fnscris care face dovada
fndeplinirii procedurii prealabile, daca acest demers era obligatoriu. In situatia In
care reclamantul introduce aqiune Impotriva autoritatii care refuza sa puna In
executare actul administrativ emis In urma solutionarii favorabile a cererii ori a
plangerii prealabile, va depune la dosar ~i copia certificata dupa acest act.
La primirea cererii, instanta dispune citarea parJilor ~i poate cere autoritatii al
carei act este atacat sa Ii comunice de urgen~a acel act, Impreuna cu Intreaga
documenta~ie care a stat la baza emiterii lui, precum ~i orice lucrari necesare
pentru solutionarea cauzei
2

Conform art. 13 alin. (2), In situa~iaIn care reclamant este un terJ ln sensul art. 1
alin. (2) sau cand aqiunea este introdusa de Avocatul Poporului ori de Ministerul
Public, instan~ava cere autorita~ii publice emitente saIi comunice de urgen~aactul
atacat Impreuna cu Intreaga documenta~ie care a stat la baza emiterii lui, precum ~i
orice alte lucrari necesare pentru solu~ionarea cauzei.
Trebuie retinut ca In mod corespunzator se procedeaza ~i In cazul aqiunilor
care au ca obiect refuzul de rezolvare a cererii privind un drept recunoscut de lege
sau un interes legitim
3

Din practica CUrJiiConstituJionale, Invederam Decizia nr. 507/2004 prin care

s-a constatat ca prevederile art. 13 alin. (2) din Legea nr. 554/204 sunt constitu-
~ionale, ele con~inand dispozi~ii de ordin procedural legate strans de art. 1 alin. (3)
din aceea~i lege, care ~i ele au fost apreciate drept constitu~ionale4.
1 Aqiunea (cererea) reclamantului trebuie sa cuprinda numele ~i prenumele sau
denumirea reclamantului, denumirea ~i sediul paratului, dad e cazul, numele ~i prenumele
funqionarului autoritatii parate ~i dovezile pe care sesprijina.
2 Articolul 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
3 Articolul 13 alin. (3) din Legea nr. 554/2004
4 c.c., Decizia nr. 507 din 17 noiembrie 2004, InM. Of. nr. 1154 din 7 decembrie 2004.
Din jurisprudenJa Inaltei CurJi de CasaJie ?i JustiJie, Seqia de contencios admi
nistrativ ~i fiscal, re~inem decizia' prin care s-a stabilit ca Agen~ia Na~ionala de
Administrare Fiscala ~i direqiile generale ale finan~elor publice jude~ene sun!
subiecte de drept distincte ~i trebuie citate separat. S-a mai precizat ca 0 direqie
general a a finan~elor publice judeteana poate reprezenta Agentia Nationala de
Administrare Fiscala numai daca prime~te mandat special In acest sens.
Reyenind la dispozi~iile art. 13 alin. (4), daca autoritatea publica nu trimite In
termenul stabilit de instanta lucrarile cerute, conducatorul acestuia va fi obligat,
prin Incheiere interlocutorie, sa plateasca statului, cu titlu de amenda judiciara,
10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de Intarziere nejus-
tificata. Cuantumul amenzii este stabilit corect, fiind mobilizator, In sensuI de a-I
determina pe conducatorul autoritatii publice sa trimita In cel mai scurt timp
lucrarile cerute de instanta.
509. Obiectul agiunii judiciare estereglementat In art. 8 din Legea nr. 554/2004.
Astfel, conform alin. (1), persoana vatamata Intr-un drept recunoscut de lege sau
Intr-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulJumita de
raspunsul prim it la plangerea prealabila sau care nu a prim it niciun raspuns In
termen de 30 de zile de la Inregistrarea cererii, daca prin lege nu se prevede un alt
termen, poate sesiza instanta de contencios administrativ competenta pentru a
solicita: anularea Tntot sau Tnparte a actului, repararea pagubei cazate ?i, eventual,
daune morale. Trebuie retinut ca solicitarea despagubirilor pentru daune materiale
~i pentru daune morale nu poate face obiectul unei aqiuni intentate exclusiv pe
ob~inerea despagubirilor, fara a secere anularea actului administrativ.
De asemenea, se poate adresa instan~ei de contencios administrativ ~i cel care
se considera vatamat Intr-un drept sau interes legitim al sau prin nesoluJionarea in
termen sau prin refuzul nejustificat de solu,tionare a cererii, precum ~i prin refuzul
de efectuare a unei anumite operaJiuni administrative necesare pentru exercitarea
sau protejarea dreptului sau interesului legitim. In aceste situatii, aqiunea va putea
avea ca obiect obligarea autorita~ii publice sa emita un act administrativ, sa
elibereze un alt Tnscris sau sa efectueze 0 anumita operaJiune administrativa,
precum?i acordarea de despagubiri materiale ~i/sau moralt?
In cazul aqiunilor de contencios obiectiv introduse de prefect, Avocatul
Poporului, Ministerul Public, persoanele juridice de drept public, nu se pot solicita
despagubiri, ci numai anularea actului sau obligarea la rezolvarea cereri? In
schimb, In situatia aqiunilor de contencios administrativ subiectiv intentate de
1 I.CCJ ., Seqia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 3566 din 24 octombrie
2006, In G. V. Bfrsan, L. Sarbu, B. Georgescu, op. cit., semestrull1!2006, p. 375-376.
2 A se vedea AI.S. Ciobanu, Fl. Coman-Kund, Drept administrativ. Sinteze teoretice ~i
exerci!ii practice pentru activitatea de seminar, partea a II-a, Ed. Universul J uridic, Bucure~ti,
2007, p. 226.
3 A sevedea D.C. Drago~, op. cit., p. 231.
locatul Poporului ~i de Ministerul Public, reclamantul introdus In proces va
Irecia daca solicita ~i despagubiri
1

Prin Legea nr. 262/2007 s-au introdus doua alineate noi, alin. (1
1
) ~i (1
2
) la art. 8.
primul alineat se instituie regula potrivit careia persoanele fizice ji persoanele
ridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invoca apararea unui
teres legitim public numai In subsidiar, In masura In care vatamarea interesului
gitim public decurge logic din lncalcarea dreptului subiectiv sau a interesului
gitim privat, dispozi~ie care se explica prin caracterul subiectiv al contenciosului
~care-I proclama Legea nr. 554/2004 fa~ade subiectele men~ionate.
Conform alin. (12), prin derogare de la dispozi~iile alin. (1), aqiunile Intemeiate pe
lcalcarea unui interes legitim public pot avea ca obiect numai anularea actului sau
bligarea autoritajii parate sa emita un act sau un alt lnscris, respectiv sa efectueze 0
rJUmitaoperajiune administrativa, sub sanqiunea penalita~i1or de Intarziere sau a
llenzii prevazute de art. 24. Astfel, ca excep~ie de la regula, se admite formularea
nei aqiuni de contencios obiectiv, fara a seputea solicita ~i despagubiri
2

Referitor la obiectul aqiunii judiciare, mai trebuie adaugat ca instan~a de

ontencios administrativ este competenta sa solu~ioneze litigiile care au ca obiect
ontractele administrative, ~i anume litigiile care apar In fazele premergatoare
lcheierii unui contract administrativ, precum ~i orice Iitigii legate de lncheierea,
lodificarea, interpretarea, executarea ji lncetarea contractului administrativ.
In ultimul alineat al art. 15 esteInscris principiul subordonarii libertaJii contrac-
Jale fa~ade principiul interesului public la solu~ionarea litigiilor care au ca obiect
ontracte administrative, ceea ce ni se pare firesc raportat la trasaturile carac-
=ristice ale acestor contracte.
Cu privire la obiectul aqiunii judiciare In materia contenciosului administrativ,
eglementat de dispozi~iile art. 8 din Legea nr. 554/2004, re~inem sublinierea
:orecta dintr-o decizie a instan~ei supreme, In sensul ca vizeaza un act admi-
listrativ tipic sau asimilat ~i ca 0 hotarare judecatoreasca nu poate fi socotita act
Idministrativ In sensuI art. 2 alin. (1) lit. c) ~i nu poate fi cenzurata pe calea pro-
:edurii prescrise de aceasta legf? Intr-o alta decizie, s-a re~inut ca este inadmisibila
lqiunea In contencios administrativ prin care se solicita instan~ei sa dispuna
>bligarea unui minister sa promoveze un proiect de lege, dat fiind ca, In raport cu
lrt. 74 alin. (1) din Constitu~ie, ministerele nu au ini~iativa legislativa, iar potrivit
Ht. 1 ~i art. 8 din Legea nr. 554/2004, obiectul controlului instan~elor de conten-
:ios administrativ II formeaza exclusiv actele administrative ~i cele asimilate aces-
ora emise sau adoptate de autorita~ile publice In activitatea de organizare a
~xecutarii legii ~ide aplicare In concret a acesteia
4

1 Ibidem.
2 A sevedea 0. Puie, Recursul administrativ ~i jurisdictional, p. 316.
3 I.CCJ ., Seqia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 4547 din 23 noiembrie
2007, In C. V. Bfrsan, L. Sarbu, B. Georgescu, op. cit., semestruil1/2007, p. 213.
4 I.CCJ ., Sectia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 4547 din 23 noiembrie
2007, In C. V. Bfrsan, L. Sarbu, B. Georgescu, op. cit., semestruil1/2007, p..156-157.
510. ACJi uni l e i r npot r i va or donanJel or Guver nul ui , reglementate In art. 9 din
lege, prezinta anumite trasaturi specifice. Mai Intai, trebuie avut In vedere textul
art. 126 alin. (6) teza a II-a din Legea fundamental a, "lnstanJele de contenci05
administrativ sunt competente sa soluJioneze cere rile persoanelor vatamate prin
ordonanJe sau, dupa caz, prin dispoziJii din ordonanJe declarate neconsti-
tuJionale", care constituie suportul constitutional al art. 9din Legea nr. 554/2004.
Prin Legea nr. 262/2007. au fost modificate alin. (3) ~i (4) ale acestui articol ~i s-a
introdus alin. (5), care precizeaza obiectul aqiunii In contencios administrativ
reglementate In art. 9, iar Legea nr. 100/2008
1
a modificat continutul alin. (1) al
art. 9.
Astfel, potrivit art. 9 alin. (1), persoana vatamata Intr-un drept al sau ori rntr-un
interes legitim prin ordonante sau dispozitii din ordonante poate introduce aqiune
la instanta de contencios administrativ, rnsotita de exceptia de neconstitutiona-
litate, In masura In care obiectul principal nu este constatarea neconstituJionalitaJil
ordonanJei sau a dispoziJiei din ordonanJa.
Daca instanta de contencios administrativ apreciaza ca exceptia Indepline~te
conditiile prevazute de art. 29 alin. (1) ~i (3) din Legea nr. 47/1992 privind organi-
zarea ~i funqionarea Curtii Constitutionale, republicata, sesizeaza, prin Incheiere
motivata, Curtea Constitutionala ~i suspenda soluJionarea cauzei pe fond.
In art. 9 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 se stipuleaza ca, dupa pronunJarea
CUrJiiConstituJionale, instanJa de contencios administrativ repune cauza pe rol ~i
da termen, cu citarea partilor. Daca ordonanta sau 0 dispozitie a acesteia a fOSi
declarata neconstituJionala, instanta soluJioneaza fondul cauzei; In caz contrar,
aqiunea se respinge ca inadmisibila.
In mod evident, prin modificare, continutul acestui alineat a fost rmbunatatit.
Astfel, indiferent de solutia Curtii Constitutionale, instanta de contencios arE
obligatia sa repuna cauza pe rol ;i sa fixeze termen de judecata, pe cand, anteriol
modificarii, acest lucru se rntampla numai daca ordonanta sau 0 dispozitie a
acesteia a fost declarata neconstitutionala. Precizarile ulterioare c1arifica pozitia
instantei de contencios administrativ dupa ce cauza a fost repusa pe rol, ~i anume,
daca ordonanta sau 0 dispozitie a acesteia a fost declarata neconstitutionala, SE
solutioneaza fondul cauzei, iar daca ordonanta sau 0 dispozitie a acesteia a fosl
declarata constitutional a, aqiunea se respinge ca inadmisibila.
Conform art. 9 alin. (4), In situatia In care decizia de declarare a neconstitu
JionalitaJii este urmarea unei excepJii ridicate In alta cauza, aqiunea poate fj
introdusa direct la instanJa de contencios administrativ competenta, In limitele unu
termen de decadere de un an, calculat de la data publicarii deciziei Curtii Consti
tutionale In Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I. Prin noul text s-a renuntat Ie
termenul de 6 luni de introducere a aqiunii direct la instanta de contencios admi
nistrativ competenta, retinandu-se doar termenul lung, de un an, care este termer
de decadere.
In alin. (5) al art. 9, introdus prin Legea nr. 262/2007, se arata ca aqiunea
revazuta de prezentul articol poate avea ca obiect acorda rea de despagubiri
entru prejudiciile cauzate prin ordonanJe ale Guvernului, anularea actelor admi-
istrative emise In baza acestora, precum ~i, dupa caz, obligarea unei autoritaJi
ubIice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaJiuni
dministrative".
Textul alin. (5) al art. 9 are meritul.de a pune de acord Intregul con~inut al art. 9
u Decizia Cu~ii Constitu~ionale nr. 660 din 4 iulie 2007. Prin aceasta decizie,
:urtea Constitu~ionala a admis excep~ia de neconstitu~ionalitate a dispozi~iilor
rt. 9 din Legea nr. 554/2004, invocata din oficiu de Curtea de Apel Bucure~ti,
eqia a VIlI-a de contencios administrativ ~i fiscal, ~i a constatat ca ,,(..,) dispozi~iile
rt. 9 din Legea contenciosului administrativ sunt neconstitu~ionale In masura In
are permit ca aqiunea safie introdusa la instan~a de contencios administrativ ~i sa
iba ca obiect principal constatarea neconstitu~ionalita~ii unei ordonan~e sau a unei
lispozitii dintr-o ordonanW
tl

In decizie, s-a re~inut, corect, ca legile ~i ordonan~ele Guvernului nu pot fi

tacate pe cale principala, prin aqiune introdusa In acest scop la instan~a de
udecata sau de arbitraj comercial, ci numai pe cale excepJie. Or, atunci cand
Ibiectul aqiunii principale introduse la instan~a de judecata este constatarea
leconstitu~ionalita~ii unei ordonan~e simple sau de urgen~aa Guvernului ori a unor
lispozi~ii din aceasta, ,,(...) excep~ia de neconstitu~ionalitate este transformata Intr-o
'eritabila aqiune directa, pierzandu-~i astfel natura sa de excep~ie, In~eleasa ca un
nijloc de aparare care nu pune In discu~ie fondul preten~iei deduse judeca~ii"2.
Din jurisprudenJa instanJei supreme, men~ionam 0 decizie
3
prin care s-a hotarat
:a este inadmisibila aetiunea formulata In temeiul art. 1 alin. (7) ~i art. 9 din Legea
lr. 554/2004 de catre persoana care se considera vatamata In drepturile sau
nteresele sale legitime prin ordonan~e ale Guvernului, daca cererea de chemare In
udecata esteformulata ulterior aprobarii ordonanJei prin lege.
511. Suspendar ea execut ar i i act ul ui admi ni st r at i v. Prin modificarile aduse de
.egea nr. 262/2007, textul art. 14 referitor la suspendarea executarii actului este
edactat mai c1ar. Astfel, conform alin. (1), In cazuri bine justificate ~i pentru pre-
lenirea unei pagube iminente, dupa sesizarea (nu odata cu sesizarea, cum se arata
interior modificarii) In condi~iile art. 7 a autorita~ii publice care a emis actul sau a
lUtoritatii ierarhic superioare, persoana vatamata poate sa ceara instanJei com-
Jetente sa dispuna suspendarea executarii actului administrativ unilateral pana la
JronunJarea instanJei de fond. De asemenea, este pertinenta completarea introdusa
xin Legea nr. 262/2007, ~i anume, In cazul In care persoana vatamata nu
1 CC, Decizia nr. 660 din 4 iulie 2007, in M. Of. nr. 525 din 2 august 2007.
2 Idem.
3 I.CC)., See:tia de contencios administrativ ?i fiscal, decizia nr. 3377 din 14 august
2007, in G. V. Bfrsan, L. Sarbl,J, B. Georgescu, op. cit., semestrull1/2007, p. 110.
intiOduce aeJiunea In anulare In termen de 60 de zile, suspendarea i'nceteaza de
drcpt ~i tara nicio formalitate' .
Inainte de modificare, 0 prima observatie ce se putea face era aceea ca poten
tialul reclamant s-ar fi putut afla In situatia de a nu mai avea interesul sa intenteze (
aqiune la instanta de contencios administrativ In situatia In care reclamatic
prealabila i-a fost solutionata favorabil sau, dupa cum s-aafirmat, tot ceea ce acestac
urmarit a fost 0 lIamanare a executarii actului l'ldministrativ"
2
~i atunci se punec
Intrebarea cand ~i In ce conditii intervenea Incetarea suspendarii executarii actului
administrativ? Or, textul introdus rezolva aceste aspecte tocmai prin precizarea d
neintroducerea aqiunii In anulare de catre persoana vatamata In termen de 60 dE
zile are ca efect Incetarea de drept ~i fara nicio formalitate a suspendarii.
In ce prive~te sintagma IIcazuri bine justificate", acestea sunt definite la art. 2
alin. (1) lit. t), ca fiind II/mprejurarile legate de starea de fapt ~i de drept, care sum
de natura sa creeze 0 i'ndoiala serioasa In privinJa legalitaJii actului administrativ".
Ramane la latitudinea instantei de contencios sa aprecieze daca ~i cand anumE
exista aceste cazuri bine justificate.
Notiunea de IIpaguba iminenta", potrivit art. 2 alin. (1) lit. ~), are Intelesul de
IIprejudiciul material viitor ~i previzibil sau, dupa caz, perturbarea previzibila grava
a funcJionarii unei autoritaJi publice sau a unui serviciu publie".
Instanta solutioneaza cererea de suspendare de urgenJa ~i cu precadere, cu
citarea parJilor.
Pin modificarea alin. (4) al art. 14 se stipuleaza expres ca hotararea prin care
se pronunta suspendarea este executorie de drept ~i, In acest fel, se c1arifica pro-
blema - discutata In doctrina - daca suspendarea se pronunta prin Incheiere sau
hotarare. Aceasta poate fi atacata cu recurs In termen de 5 zile de la comunicare,
recursul nefiind suspensiv de executare.
Suspendarea la solicitarea Ministerului Public este permisa numai cand In cauza
este un interes public major, de natura a perturba grav funcJionarea unui serviciu
public administrativ ~i ea poate sa aiba ca obiect doar acte administrative nor-
mative. Fiind Intemeiata pe un interes public major, ~i nu pe un drept subiectiv sau
interes legitim, cererea de suspendare a Ministerului Public are un caracter
lIobiectiv"4 ~ipoate fi introdusa din oficiu sau la sesizare.
Mai trebuie subliniat ca, prin Legea nr. 262/2007, la art. 14 au mai fast
adaugate trei noi alineate. Astfel, potrivit art. 14 alin. (5), In ipoteza In care seemite
1 Noul text vine In Intampinarea propunerii facute de D.C. Drago~, In sensul de a se
prevedea Incetarea de drept a suspendarii la un anumit termen socotit de la solu}ionarea
recursului administrativ (op. cit., 2005, p. 268).
2 A se vedea, In acest sens, ~i D.C. Drago~,op. cit., 2005, p. 268.
3 Prin modificarea alin. (4) al art. 14 din Legea nr. 55472004, s-a eliminat, justifical,
cuvantul "na}ional", Incat, In prezent, cererea de suspendare este Intemeiata cand se per-
turba gray activitatea oricarui serviciu public, indiferent ca este organizat la nivel na}ional
sau local. Pentru critica textului Inainte de modificare, a se vedea D.C. Drago~, op. cit.,
2005, p. 272.
4 Ibidem.
un nou act administrativ cu acela~i conti nut ca ~i cel suspendat de catre instanta,
acesta este suspendat de drept, In acest caz nefiind obligatorie plangerea preala-
bila. Apoi, potrivit dispozitiilor art. 14 alin. (6), nu pot fi formulate mai multe cereri
de suspendare pentru acelea~i motive, iar In art. 14 alin. (7) se precizeaza ca
suspendarea executarii actului administrativ are ca efect Tncetarea oricarei forme de
executare pana la expirarea duratei suspendarii.
JurisprudenJa CurJii ConstituJionale. Curtea Constitutional a s-a pronuntat In mai
multe randuri asupra exceptiei de neconstitutionalitate a art. 14 alin. (1), stabilind
caracterul constitutional al acestuia, raportat la reglementarile invocate din Legea
fundamentala. Astfel, Intr-o decizie, Curtea Constitutionala a retinut ca posibilitatea
persoanei vatamate de a obtine suspendarea actului administrativ pana la pronun-
tarea instantei de fond sejustifica prin urgenta ~i caracterul provizoriu al masurii de
suspendare a actului contestat, neinfluentand asupra fondului cauzei, ceea ce
Inseamna ca nu contravine dispozitiei constitutionale privind liberul acces la
justitie'. Intr-o alta decizie, Curtea Constitutionala a retinut ca actele puterii exe-
cutive sunt cenzurate pe calea contenciosului administrativ, iar aceasta presupune
~i posibilitatea instantei de a suspenda executarea actului pretins nelegal, chiar cat
timp autoritatea publica emitenta are Inca facultatea de a dispune revocarea
acestuia, masura reprezentand 0 garantie pentru respectarea drepturilor ~i liber-
tatilor cetatene~ti, precum ~i a valorilor constitutionale2.
Din jurisprudenJa 7naltei CUrJi de CasaJie~i JustiJie, Seqia de contencios admi-
nistrativ ~i fiscal, relevam 0 decizie
3
prin care s-a stabilit ca existenta unui caz bine
justificat, In sensuI art. 14 alin. (1), "poate fi retinuta daca din Imprejurarile cauzei
ar rezulta 0 Indoiala puternica ~i evidenta asupra prezumtiei de legalitate, care
constituie unul dintre fundamentele caracterului executoriu al actelor admi-
nistrative. Masura destituirii dintr-o funqie publica, dispusa prin actul a carui
suspendare se solicita, nu constituie prin ea Insa~i un caz bine justificat", argu-
mentare pe care 0socoti mcorecta.
In schimb, Intr-o alta decizie
4
s-a considerat ca revocarea autorizatiei de
antrepozit fiscal, masura care presupune, practic, Incetarea activitatii comerciale,
face dovada cazului bine justificat ~i iminentei producerii unei pagube, fiind Intru-
nite conditiile prevazute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.
De asemenea, Intr-o alta decizie, s-a mai aratat ca suspendarea executarii
actului administrativ pana la pronuntarea instantei de fond se poate dispune In
temeiul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 daca exista un caz bine justificat ~i
1 CC, Decizia nr. 673 din 15 decembrie 2005, in M. Of. nr. 110 din 6februarie 2006,
mentionata de C. V . Bfrsan, B. Georgescu, op. cit., 2007, p. 88-89.
2 CC, Decizia nr. 637 din 3octombrie 2006, in M. Of. nr. 914 din 9 noiembrie 2006, in
,,)urisprudenta Curtii Constitutionale", rubrica realizata de E.S. Tanasescu, $t. Oeaconu, in
C). nr. 12/2006, p. 44.
3 I.CC)., Seqia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 507 din 25 ianuarie
2007, in C. V . Bfrsan, B. Georgescu, op. cit., 2007, p. 91.
4 I.CC)., Sectia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 1207 din 6 aprilie 2006,
in C. V , Bfrsan, L. Sarbu, B. Georgescu, op. cit., semestrul 1/2006, p. 149.
pentru prevenirea producerii unei pagube iminente, cele doua conditii fiine
prevazute cumulativ.
512. Suspendarea executarii actului administrativ solicitata prin acliunea prin
cipala este reglementata In art. 15 din Legea nr. 554/2004. Prin aqiunea adresati
instantei competente pentru anularea, In tot sau In parte, a actului administrath
atacat, reclamantul poate cere suspendarea executarii actului administrativ unila
teral, pentru acelea;i motivf!" precizate In art. 14/ adica In cazuri birie justificate ;
pentru prevenirea unei pagube iminente3. In aceasta situatie, instanta va putec
dispune suspendarea actului administrativ atacat pana la soluJionarea definitiva;
irevocabila a cauzei.
In jurisprudenta instantei supreme formata pe baza Legii nr. 29/1990
4
/ s-,
stabilit ca instantele judecatore~ti se pot pronunta asupra cererii de suspendare ,
executarii unui act administrativ numai atunci cand sunt Investite cu 0 aqiune CE
are ca obiect principal anularea actului. In cazul renuntarii la aqiunea principala,
cererea ramanea fara obiect, urmand a fi respinsa pe acest temei.
Caracterul accesoriu al suspendarii executarii actului administrativ s-a mentinul
prin textul alin. (1) al art. 15 din Legea nr. 554/2004
5
/ care prevede ca ea poate fi
solicitata de reclamant prin cererea adresata instantei competente pentru anularea,
In tot sau In parte, a actului atacat. Trebuie retinut ca cererea de suspendare SE
poate formula ;i separat (adica nu numai odata cu aqiunea principala), pana la
soluJionarea acJiunii In fond.
Dispozitiile continute de art. 14 alin. (2)-(7) se aplica In mod corespunzator.
Hotararea data cererii de suspendare este executorie de drept, iar introducerea
recursului Impotriva acestei hotarari
6
, potrivit art. 14 alin. (4)/ nu suspenda exe-
cutarea
7

1 I.CCj./ Se<1iade contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 3486 din 21 septembrie
2007/ In G. V. Blrsan, L. Sarbu, B. Georgescu, op. cit., semestrul 11/2007/p. 134.
2 Apreciem ca pozitiva modificarea art 15din Legeanr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007,
In sensuI prevederii exprese ca motivele pentru care se poate solicita suspendarea executarii
actului administrativ sunt cele prevazute In art. 14.
3 Suspendarea executarii actului administrativ era reglementata ~i In art. 9 din fosta Lege
a contenciosului administrativ nr. 29/1990.
4 CS.j., Sectia de contencios administrativ, decizia nr. 721/1993, citata de V.I. Prisacaru,
Contenciosul administrativ roman, p. 443.
5 A sevedea D.C. Drago~, op. cit., 2005, p. 268.
6 Sub imperiul Legii nr. 29/1990, In practica instantelor judecatore~ti nu a existat un
punct de vedere unitar In legatura cu exercitarea caii de atac a recursului Impotriva hotararii
prin care s-a solutionat cererea de suspendare a actului administrativ. Curtea Suprema de
justitie, Seqiile Unite, sesizata cu recursul In interesul legii cu privire la aplicarea di5po-
zitiilor art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 referitoare la solutionarea
cererii de suspendare a actului administrativ, a decis ca: ,,(... ) este susceptibila de a fi atacata
cu recurs atat hotararea prin care se soluJioneaza cererea de suspendare a executarii actuJui
administrativ formulata In cadruJ acJiunii principale, cat ~i hotararea prin care 0 atare cerere
este solufionata separat" (CS.j., Se<1iile Unite, Decizia nr. IV din 27 septembrie 1999, in
M. Of. nr. 636 din 27 decembrie 1999).
7 Articolul 15 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.
In alin. (4) al art. art. 15, introdus prin Legea nr. 262/2007, se stipuleaza ca, In
oteza admiterii aqiunii de fond, masura suspendarii, dispusa In conditiile art. 14,
~prelunge;te de drept pana la solutionarea definitiva ~i irevocabila a cauzei, chiar
3ea reclamantul nu a solicitat suspendarea executarii actului administrativ In
meiul alin. (1).
Din jurisprudenJa lnaltei CUrJi de CasaJie ;i JustiJie, Seqia de contencios
iministrativ ~i fiscal, mentionam 0 decizie prin care s-a hotarat ca suspenda,rea
<ecutarii actului administrativ se poate dispune, In temeiul art. 15 alin. (1) raportat
art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, numai daca sunt Indeplinite cumulativ
J ua conditii, prima constand In existenta unui caz bine justificat, In sensuI ca din
nprejurarile cauzei rezulta 0Indoiala puternica ~i evidenta asupra prezumtiei de
galitate de care se bucura un act administrativ, de natura a Infrange principiul
J trivit caruia actul administrativ este executoriu din oficiu, iar cea de-a doua
J nstand In prevenirea unei pagube iminente, adica a unui prejudiciu material
itor, dar previzibil cu evidenta, sau a unei perturbari previzibile grave a funqio-
:irii unei autoritati publice sau a unui serviciu publicI/I.
513. Introducerea in cauza a fungionarului. Potrivit art. 16 al in. (1) di n Legea
r. 554/2004, cererile In justitie pot fi formulate ~i personal tmpotriva persoanei
are a contribuit la elaborarea, emiterea sau tncheierea actului ori, dupa caz, care
~face vinovata de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau
1teres legitim, daea se solicita plata un or despagubiri pentru prejudiciul cauzat ori
entru tntarziere
2

De la bun Inceput, trebuie retinut ca introducerea In cauza a persoanei

J s-mentionate, de regula a funqionarului public, este posibila numai daea se
Jlicita plata unor despagubiri (daune materiale sau morale) pentru prejudiciul
auzat sau pentru Intarziere, 0 asemenea aqiune nefiind admisibila daca are ca
biect doar anularea actului. De asemenea, funqionarul public nu poate fi aqionat
1 contencios administrativ singur, ci numai Impreuna cu autoritatea publica,
~spunderea lor fiind solidara
J

Textul are In vedere mai multe situatii In care anumite persoane pot fi introduse
1 cauza, ~i anume persoanele care au participat la elaborarea actului, Infaptuind
lai ales operatiuni materiale tehnice cu caracter volitional, cum ar fi avize, pro-
uneri acorduri etc.; persoanele care au emis actul, de regula acestea fiind cele
are semneaza actul; persoanele care au Incheiat actul, adica cele datorita carora
utoritatea publica devine parte a unui contract administrativ; persoanele care se
1 I.CCJ ., Seqia de contencios administrativ ~ifiscal, decizia nr. 3316 din 29 iunie 2007/
1G. V. Bfrsan, L. Sarbu, B. Georgescu, op. cit., semestrull1!2007, p. 85.
2 Fosta Lege nr. 29/1990 con~inea ~i ea un articol care reglementa posibilitatea chemarii
1judecata a funcJionarului autoritajii parMe care a elaborat actul sau care se face vinovat
e refuzul rezolvarii cererii, daca se solicita plata unor despagubiri pentru prejudiciul cauzat
au pentru fntarziere.
3 A.se vedea G. Bogasiu, op. cit., p. 253.
fac vinovate de refuzul rezolvarii cererii referitoare la un drept subiectiv sau un
interes legitim'.
Dupa cum s-a subliniat, pe baza textului art. 16 alin. (1) vor putea fi chemate In
cauza pentru a fi obligate, In mod solidar cu autoritatea, la plata despagubirilor
lIatat persoanele fizice care au dat avize, care au facut note de fundamentare, care
au Intocmit caietul de sarcini, care au facut parte din comisii de licitatii, cat ~i
persoanele fizice care au facut parte din consiliul de administratie, din consiliul
local, judetean etc. care a decis ori persoanele care au semnat contractul"
2

In cazul In care aqiunea se admite, persoana respectiva poate fi obligata la

plata despagubirilor solidar cu autoritatea parata. Persoana aqionata astfel In
justitie II poate chema In garanJie pe superiorul sau ierarhic de la care a primit
ordin scris saelaboreze sau sa nu elaboreze actul.
Prin Legea nr. 262/2007 a fost introdus art. 16
1
, care prevede posibilitatea
instantei de contencios administrativ de a introduce In cauza, la eerere, organis-
mele sociale interesate, adica structuri neguvernamentale, sindicate, asociatii,
fundatii ~i altele asemenea care au ca obiect de activitate proteqia diferitelor cate-
gorii de cetateni sau, dupa caz, buna funqionare a serviciilor publice administra-
tive ori poate pune In discutie, din oficiu, necesitatea introducerii In cauza a
acestora, precum ~i a altor subiecte de drept.
514. Judecar ea cer er i l or se face de urgen,ta ~i eu preeadere, In ~edinta pubIidi,
In completul stabilit de lege
3
S-a aratat ca procedura de urgenta ~i durata foarte
scurta pentru redactare evidentiaza importanta institutiei contenciosului admi-
nistrativ pentru garantarea drepturilor ~i libertatilor fundamentale ale omului
4

Cererile formulate In baza Legii nr. 554/2004 sunt supuse taxelor de timbru
prevazute de Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu modificarile
~i completarile ulterioare
s
, pentru cauzele neevaluabile In bani, cu exceptia celor
care au ca obiect contractele administrative, care sevor taxa la valoare.
Alineatul (3) al art. 17 a fost modificat, prin prelungirea termenului de redactare
~i motivare a hotararilor In eel mult 30 de zile de la pronun,tare. In practica s-a
dovedit ca redactarea ~i motivarea de urgenta a hotararilor, In cel mult 10 zile de la
pronuntare, erau dificil de realizat.
1 Pentru detalii, a se vedea D.C. Drago~, op. cit., 2005, p. 275-276; A. lorgovan, op. cit.,
2006, p. 210.
2 A. lorgovan, op. cit., 2006, p. 210.
3 Articolul 17 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
4 A se vedea D. Apostol Tofan, Modifidirile esentiale ale institutiei contenciosului admi-
nistrativ prin noua lege cadru In materie (II), In C.]. nr. 4/2005, p. 78-79.
5 Conform art. 3 lit. m) din Legea nr. 146/1997, cererea introdusa In temeiul art. 1 din
Legea nr. 554/2004 se timbreaza cu 0 taxa fixa de 4 lei, daca se solicita anularea actului
administrativ sau, dupa caz, recunoa~terea dreptului pretins ~i emiterea unui act. Cererea cu
caracter patrimonial prin care se solicita ~i repararea pagubelor suferite setimbreaza cu 10%
din valoarea pretin~a, dar nu mai mult de 39 lei, sumele fiind periodic actualizate de Guv~rn.
515. Sol uJi i l e pe car e Ie poat e da i nst anJa de cont enci os admi ni st r at i v. Con-
form art. 18 alin. (1), instanta, solutionand cererea la care se refera art. 8 alin. (1),
poate sa pronunte urmatoarele sofuJii:
a) sa anuleze, In tot sauIn parte, actul administrativ;
b) sa oblige autoritatea publica sa emita un act administrativ, sa elibereze un alt
inscris sau sa efectueze 0 anumita operatiune administrativa'. Aceste solutii pot fi
stabilite sub sanqiunea unei penalitati aplicabile partii obligate, pentru fiecare zi
de Intarziere.
Instanta este competenta sa se pronunte ~i asupra fegafitaJii operaJiunifor admi-
nistrative care au stat fa baza emiterii actufui supus judecaJii, In afara situatiilor
prevazute la art. 1alin. (6?
Potrivit art. 18 alin. (3) din lege, In cazul solutionarii cererii, instanta va hotarl ~i
asupra despagubirilor pentru daunele materiale ~i morale cauzate, daca recla-
mantuf a soficitat acest lucru.
Daca obiectul aqiunii In contenciosul administrativ II formeaza un contract
administrativ, In funqie de starea de fapt, instanta poate adopta urmatoarele solutii:
a) dispune anularea acestuia, In tot sau In parte; referitor la aceasta Imprejurare,
ni se pare corecta opinia potrivit careia //(...) interpretarea notiunii de anulare a
unui contract administrativ trebuie sa se faca tinand seama de specificul dome-
niului ~i a procedurii contenciosului administrativ, Intr-un mod netributar termi-
nologiei civile, In sensuI sa includa toate cauzele de ineficienta a unui contract
susceptibile de a fi stabilite de instantele judecatore~ti (...)//3;
b) obliga autoritatea publica sa Incheie contractu I la care reclamantul este
Indrituit;
c) impune uneia dintre parti Indeplinirea unei obligatii;
d) supline~te consimtamantul unei parti cand interesul public 0cere;
e) obliga la plata unor despagubiri pentru daunele materiale ~i morale.
Solutiile prevazute la lit. b) ~i c) pot fi stabilite sub sancJiunea unei penafitaJi
aplicate partii obligate, pentru fiecare zi de Intarziere.
Mai trebuie retinut continutul alin. (6) al art. 18, introdus prin Legea nr. 262/2007,
In sensuI ca, in toate situaJiife, instanta poate stabili, prin dispozitiv, fa cererea
parJii interesate, un termen de executare ~i amenda prevazuta la art. 24 alin. (2) (0
amenda de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de Intarziere).
Din jurisprudenJa lnaftei CurJi de CasaJie~i justiJie, Seqia de contencios admi-
nistrativ ~i fiscal, mentionam cateva solutii. lntr-o decizie, instanta suprema a
statuat ca prevederile art. 1 alin. (1) ~i (2), art. 8 ~i art. 18 instituie un contencios
subiectiv de plina jurisdiqie, In cadrul caruia controlul exercitat de instanta de
, Obligarea autorita~ii la efectuarea unei opera~iuni administrative a fost introdusa prin
Legea nr. 262/2007. Textul ini~ial care omitea obligarea autorita~ii publice la efectuarea de
opera~iuni administrative a fost considerat neconstitu~ional de D.C. Drago~, op. cit., 2005,
p.288.
2 Articolul 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.
3 S.L. RU5, Suspendarea executarii actului administrativ, In R.D.c. nr. 2/2007, p. 9-20.
contencios administrativ nu se limiteaza la aspectele formale ale raportului juridic
dedus judecatii'. In continuare se arata, judicios, ca, in situatia in care conduita
nelegala a autoritatii produce 0 vatamare reclamantului, instanta poate ordona
masuri pentru restabilirea dreptului sau a interesului legitim vatamat, scop in care
poate chiar obliga autoritatea parata sa emita un act cu continutul solicitat de
reclamant, atunci cand constata ca sunt indeplinite conditiile legii, iar nu doar sa
obliga autoritatea sa reevalueze cererea care i-a fost adresata
2

Intr-o alta decizie

3
, s-a aratat ca, potrivit art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004,
instanta poate hotari asupra despagubirilor pentru daunele materiale ~i morale
cauzate de actul administrativ atacat numai in masura in care acesta este anulat in
tot sau in parte. Or, din moment ce in speta solutia a fost de respingere a aqiunii,
instanta de contencios nu a mai putut examina acest capat de cerere. In schimb,
recurenta, in baza art. 21 din Constitutie ~i a art. 6 din Conventia europeana a
drepturilor omului, are posibilitatea formularii unei aqiuni separate, pe calea
dreptului comun.
Cu prilejul solutionarii unei spete, instanta suprema a subliniat ca masura de
restriqionare a dreptului de folosire a pa~aportului ~i de instituire a consemnului la
frontiera, asupra careia cAiar autoritatea administrativa a revenit, dovede~te culpa
autoritaJii ~i vatamarea dreptului petitionarului la Iibera circulatie, cu obligarea la
plata daunelor produse. Cuantumul daunelor urmeaza a fi dovedit cu Inscrisuri
pentru daunele materiale ~i apreciat, pentru daunele morale, pornind de la scopul
acestora de a repara atingerea adusa valorilor care definesc personalitatea umana ~i
care se refera la lini~te, demnitate, onoare, prestigiu profesional ~i alte valori
similare
4

516. Ter menul de pr escr i pJi e pent r u despagubi r i . Potrivit art. 19 alin. (1), per-
soana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim care a cerut numai
anularea actului administrativ, fara a cere In acela~i timp ~i despagubiri, deoarece
nu a cunoscut Intinderea acestora la data intentarii acJiunii In anulare, are dreptul
de a formula 0 acJiune ulterioara avand ca obiect solicitarea de despagubiri.
Termenul de prescripJie pentru cererea de despagubire curge de la data la care
persoana vatamata a cunoscut sau trebuia sa cunoasca intinderea pagubei.
Din examinarea art. 19 alin. (1) rezulta ca admisibilitatea aqiunii in daune este
condiJionata de soluJionarea unei acJiuni anterioare de catre instanta de contencios
administrativ, prin care safi fost admisa aqiunea indreptata impotriva actului admi-
1 LCC)., Sectia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 2581 din 18 mai 2007,
citata de G. Bogasiu, op. cit., p. 281.
2 LCC)., Seqia de contencios administrativ ~ifiscal, decizia nr. 2581 din 18 mai 2007,
TnG. Bogasiu, op. cit., p. 281.
3 LCC)., Seqia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 2578 din 18 mai 2007,
citata de G. Bogasiu, op. cit., p. 285-286.
4 LCC)., Seetia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 44 din 10 ianuarie 2007,
TnG. V. Bi'rsan, L. Sarbu, B. Georgescu, op, cit., semestrul 1/2007, p. 234.
nistrativ nelegal, tipic sau asimilat
1
In acest sens, instanta suprema a apreciat ca
cererea reclamantului de obligare a autoritatilor publice la plata unor despagubiri,
materiale ~i morale, pentru repararea prejudiciului cauzat de intarzierea nejusti-
ficata a eliberarii permisului de conducere, fara a dovedi ca anterior introducerii
cererii s-a adresat instantei de contencios administrativ competente cu 0cerere in
recunoa~terea dreptului pretins sau a interesului legitim, nu este de competenta
instantei de contencios administrativ, ci a instantei de drept comun, in speta a
judecatoriei
2

InstanJe/e competente sa solutioneze cererile de despagubiri sunt instanJele de

contencios administrativ, solutie care ni se pare fireasca, deoarece prive~te 0 parte
a aqiunii in contencios administrativ
3

Cererile se adreseaza instantei de contencios administrativ competente in

termenul de un an prevazut la art. 11 alin. (2)4. Termenul este un termen de
prescriptie, care incepe sa curga de la data cand persoana vatamata a cunoscut sau
trebuia sacunoasca intinderea pagubei.
Pentru a se curma discutiile doctrinare daca prevederile sus-mentionate se
aplica sau nu ~i contracte/or administrative, prin Legea nr. 262/2007 s-a introdus
un nou alineat in care se stipuleaza ca dispoziJiile a/in. (7) ;i (2) ale art. 19 se
ap/ica;i acestora.
In sfar~it, cererile avand ca obiect despagubirile se judeca cu aplicarea pro-
cedurii de judecata prevazute pentru aqiunea de anulare ~i de obligare, ~i anume
de urgenJa ;i cuprecadere.
Practica judiciara. Intr-o speta, instanta suprema
s
a decis ca instanta, dispunand
anularea partiala a actului administrativ, poate obliga pe parat la plata de daune
materiale in favoarea reclamantului Tnmasura Tncare acesta face dovada unui pre-
judiciu cert ;i determinat. In pertinent se mai arata ca pentru acordarea daunelor
materiale trebuie avute in vedere criterii obiective rezultand din gradul de lezare a
valorilor sociale ocrotite, acordarea acestora nefacandu-se in mod automat, ca
efect al admiterii aqiunii in anularea actului.
1 In acestsens,asevedeaG. Bogasiu, op. cit., p. 301.
2 I.CCJ ., Seqia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 2089 din 6 iunie 2006,
citata de G. Bogasiu, op. cit., p. 302.
3 A se vedea: D.C. Drago~, op. cit., 2005, p. 292; A. lorgovan, op. cit., 2006, p. 224.
Autorul I. Deleanu considera ca, atunci cand despagubirile se solicita ulterior rezolvarii
cererii In contencios administrativ, nuerajustificat sasepastrezetot competentainstantei de
contencios administrativ (Tratatdeproceduracivila, vol. II, 2005, p. 327).
4 Autoarea G. Bogasiu a sesizat,In mod coreet, ca trimiterea la acest articol poate fi
interpretataca sereferadoar la duratade un an atermenului, ~i nicidecumextinsala natura
juridica ~i la punctul de plecare(op. cit., p. 304).
5 I.CCJ ., Seqia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 1115 din 21 februarie
2007, In G.V . Bfrsan, B. Georgescu, op. cit., 2007, p. J 03.
lntr-o alta spe~a', instan~a suprema a statuat ca, in cazul cererii de despagubi
formulate in temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, nu sunt aplicabile dispozi~i
art. 7 din lege referitoare la obligativitatea indeplinirii procedurii prealabile.
517. in materia contenciosul administrativ exista 0 singura cale de ata
recursul. Textul art. 20, inainte de modificarea sa prin Legea nr. 262/2007, stipu
ca hotararea pronun~ata in prima instan~aputea fi atacata cu recurs in termen de .
zile de la pronun~are ori de la comunicare.ln mod corect, Curtea Constitu~ionala
statuae ca dispozi~iile art. 20 alin. (1) sunt neconstituJionale in raport cu disp,
zi~iile art. 21, art. 24 alin. (1), art. 69 alin. (1) ~i art. 129 din Constitu~ie. Astfel, s
aratat ca "Principiul liberului acces la justi~ie implica C .. ) adoptarea de cat
legiuitor a unor reguli de procedura clare, in care sa se prescrie cu precizie cone
~iile ~i termenele in care justi~iabilii i~i pot exercita drepturile procesuale, indus
cele referitoare la caile de atac impotriva hotararilor pronun~ate de instantele (
judecata"J . Totodata, Curtea Constitutional a a avut in vedere ~i jurispruden~a Cur!
Europene Drepturilor Omului (cauza Rotaru c. Romaniei, 2000 ~i cauza Sunde.
Times c. Regatului Unit, 1979), care a stabilit ca a norma este previzibila num
atunci cand este redactata cu suficienta precizie, in a~afelincat sa permita orican
persoane - care, la nevoie, poate apela la consultan~a de specialitate - sai~i corel
teze conduita ~i ca legea trebuie safie in acela~i timp accesibila ~i previzibila
4

Ca urmare, Curtea Constitu~ionala a re~inut, printre altele, ca, datorita redactar

"de la pronuntare ori de la comunicare" in art. 20 alin. (1) din Legea canter
ciosului administrativ, nu se lasa posibilitatea aplicarii normelor de diferentier
prevazute in art. 301 ~i art. 284 C. proc. civ., judecatorul fiind constrans sa s
substituie legiuitorului, stabilind regulile necesare pentru a se pronunta asupr
recursului cu care a fast investit, incalcand art. 1 alin. (4) din Constitu~ie privin,
separarea puterilor; pe de alta parte, partile nu au un reper sigur al termenului ~
care pot sa atace cu recurs hotararea pronunJata de instanJa de contencio
administrativ In prima instanJa, ceea ce face ca accesul lor la justitie pe cale.
exercitarii caii prevazute de lege safie incert ~i aleatoriu, adica limitat
s
.
Prin modificarea alin. (1) al art. 20 de catre Legea nr. 262/2007, textul a fast pu.
in acord cu reglementarile constitu~ionale ~i jurisprudenta Curtii Europene ,
Drepturilor Omului, ~i anume se precizeaza ca "Hotararea pronunJata In prim<
instanJa poate fi atacata cu recurs In termen de 15 zile de la comunicare". A~adar
termenul pentru introducerea recursului este de 15 zile, socotit, cum este ~i firesc
de la comunicare.
1 I.CCj., Seetia de contencios administrativ jii fiscal, decizia nr. 4260 din 29 noiembrie
2006, Tn G. V. Bfrsan, L. Sarbu, B. Georgescu, op. cit., semestruil1/2006, p. 171.
2 ec, Decizia nr. 189 din 2 martie 2006, Tn M. Of. nr. 307 din 5 aprilie 2006.
3 CC, Decizia nr. 189 din 2 martie 2006, citata de G. V Bfrsan, B. Georgescu, op. cit.,
2007, p. 105-106.
4 Idem.
5 Idem.
In doctrina s-a aratat ca, din moment ce se folose~te sintagma "hotarare
lronuntata In prima instanW' ~i dat fiind ca In prima instan~a se pronunta ~i
lOtarari care privesc contracte administrative, rezulta ca regimul recursului
lrevazut de art. 20 este unul generaP, opinie la care ne raliem.
Recursul suspenda executa rea ~i sejudeca de urgen~a2.
In recurs, competenJa de judecata apartine cUrJilorde apel, daca hotararile s-au
)ronuntat In prima. instanta de catre tribunale, respectiv Tnaltei CUrJide CasaJie.?i
'usti!ie,daca hotararile s-au pronun~at In prima instan~ade catre cur~ile de ape!..
In ce prive~te soluJiile instanJei de recurs, In cazul admiterii recursului, instanta
J erecurs, modificand sau casand sentinJa, va rejudeca litigiul In fond, daca nu sunt
native de casare cu trimiterfil. Cand hotararea primei instan~e a fost pronunfata
'araa sejudeca fondul, cauza seva trimite, 0singura data, la aceasta instanta.
Practica judiciara. Cu privire la efectul suspensiv al recursului, Intr-o spe~a,
nalta Curte de Casa~ie~i J usti~iea decis ca este inadmisibila In materia contencio-
iului administrativ cererea de ordonan~a pre~edin~iala, formulata In temeiul art. 581
:::.proc. civ., dupa cum instan~a de fond nu putea face nici aplicarea prevederilor
~rt. 300 alin. (3) din acela~i cod referitoare la suspendarea la cerere a executarii
J nei hotarari judecatore~ti In recurs, cata vreme, potrivit art. 20 alin. (2) din Legea
lr. 554/2004, recursul declarat Impotriva hotararii pronun~ate In fond de instan~a
:lecontencios administrativ suspenda, de drept, executarea acesteia
4

Intr-o alta spe~as,instan~a suprema s-a pronuntat In sensul ca promovarea unei

cereri de recurs Impotriva unei hotarari judecatore~ti, de 0persoana care nu a avut
calitatea de parte la judecarea In fond a cauzei, fara a face dovada existen~ei unui
mandat In condi~iile art. 67 alin. (2) ~i ale art. 68 alin. (1) C. proc. civ., este
nelegala, urmand ca cererea sa fie respinsa ca fiind formulata de 0 persoana fara
calitate procesuala.
518. Giile extraordinare de atac sunt reglementate In art. 21
6
din Legea
nr. 554/2004. Potrivit alin. (1), modificat prin Legea nr. 262/2007, Impotriva solu-
1 A sevedea A. lorgovan, op. cit., 2006, p. 227.
2 Articolul 20 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.
3 Motivele de casare cu trimitere sunt stabil ite In art. 312 C proc. civ. Potrivit art. 312
al in. (5) C proc. civ., in cazul in care instan~a a carei hotarare este recurata a solu~ionat
procesul fara a intra in cercetarea fondului ori judecata s-a facut in lipsa pa~ii care nu a fost
regulat citata atat la administrarea probelor, cat jii la dezbaterea fondului, instan~a de recurs,
dupa casare, trimite cauza spre rejudecare instan~ei care a pronun~at hotararea casata sau
altei instan~ede acela~i grad. Daca instan~a de recurs constata ca ea insajii era competenta sa
solu~ioneze pricina in prima instan~a sau in apel, va casa hotararea atacata jii va solu~iona
cauza potrivit competen~ei sale [art. 312 alin. (7) C proc. civ.].
4 I.CCJ ., Sec~iade contencios administrativ jii fiscal, decizia nr. 3680 din 31 octombrie
2006, in G. V. Bfrsan, L. Sarbu, B. Georgescu, op. cit., semestruil1/2006, p. 387-388.
5 I.CCJ ., Se~ia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 3773 din 2 noiembrie
2006, in G. V. Bfrsan, L. Sarbu, B. Georgescu, op. cit., semestruil1/2006, p. 385-386.
6 Anterior modifica.rii prin Legea nr. 262/2007, acest articol cuprindea dispozi~ii despre
recursul.in situa~ii deosebite.
liilor definitive ~i irevocabile pronunlate de instanlele de contencios administrati
se pot exercita caile de atac prevazute de Codul de procedura civila. Ca urmare
modificarii' alin. (2) al art. 21 prin Legea nr. 262/2007, s-a produs 0 schimbare d
esenla In ceea ce prive~te caile extraordinare de atac, disparand posibilitatea um
recurs in'situafii deosebite.
in schimb, este prevazut un nou motiv de revizuire2, care se adauga la ceil
prevazute de Codul de procedura civila, ~i anume pronunJarea hotararilor ramasl
definitive ~i irevocabile prin inca/carea principiului prioritafii dreptului comunitaf
principiu reglementat de art. 148 alin. (2) coroborat cu art. 20 alin. (2) dir
Constitulia Romaniei, republicata. Cererea de revizuire se introduce In termen dE
15 zile de la comunicare, care se face, prin derogare de la regula consacrata dE
art. 17 alin. (3), la cererea temeinic motivata a parlii interesate, In termen de 15ZilE
de la pronunlare. Cererea de revizuire se solulioneaza de urgenla ~i cu precadere\
Intr-un termen maxim de 60 de zile de la Inregistrare.
519. Car act er ul execut or i u al hot ar ar i l or pr onunJat e de i nst anJel e de cont en-
ci os admi ni st r at i v. Potrivit art. 22 din Capitolul III, intitulat "Procedura de exe-
cutare
3
, al Legii nr. 554/2004, hotararile judecatore?ti definitive ~i irevocabile prin
care s-au respins
4
aqiunile formulate potrivit dispoziliilor prezentei legi ~i s-au
acordat cheltuieli de judecata se investesc cu formula executorie ~i se executa silit
potrivit dreptului comun. Textul apare surprinzator ~i chiar neexplicabil fala deeel
anterior modificarii prin Legea nr. 262/2007, care avea un conlinut contrariu, in
sensul ca hotararile judecatore~ti definitive ~i irevocabile prin care s-au admis
, Intr-o opinie, se considera ca dispozitiile art. 21 alin. (2) din Legea nr. 55472004,
modificata prin Legea nr. 262/2007, " C..) pot forma obiectul unei exceptii de neconstitu
tionalitate, deoarece acest text de lege are 0 redactare imprecisa ~i confuza ce ar puteasa
creeze judecatorilor posibilitatea sa adauge la lege prin stabilirea cazurilor, conditiilor ~i
naturii juridice a termenelor la care face trimitere art. 21 din Legea contenciosului admi
nistrativ" (I. Rfkiu, C. Furtuna, Noi motive de revizuire prevazute de Legea nr. 262/2007
pentru modificarea ~i completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, in Cl.
nr. 5/2008, p. 62).
2 Detalii despre necesitatea reglementarii unei cai extraordinare de atac In cazul
Incalcarii principiului prioritatii dreptului comunitar, a se vedea In A. lorgovan, L. Vi~an,
A/.S. Ciobanu, 0.1. Pasare, op. cit., p. 339 ~i urm.
3 Cu privire la procedura de executare a hotararilor judecatore~ti, a se vedea 0. Puie,
Executarea hotararilor judecatore~ti In contenciosul administrativ, Ed. C.H. Beck, Bucure~ti,
2007.
4 Textul actual este contrariul celui initial, ceea ce poate da na~tere la semne deintrebare
privitor la continutul. art. 22 modificat.
qiunile formulate potrivit Legii nr. 554/2004 constituie titluri executorii
1
Fata de
~dactareadeficitara a textului mentionat, pe buna dreptate s-a pus intrebarea daca
[otararile definitive ~i irevocabile prin care s-au admis aqiunile in contencios
dministrativ constituie titluri executorii sautrebuie investite cu formula executorie,
lotrivit Codului de procedura civila, pentru a fi susceptibile de executare silita?2
)in interpretarea sistematica a Capitolului III din Legea nr. 554/2004, s-a conclu-
ionat in sensuI ca asemenea hotarari. judecatore~ti constituie titluri executorii,
efiind necesara investirea lor cu formula executorie prevazuta de Codul de
Irocedura civila
3
, opinie la care ne raliem.
520. Obligalia publidirii. Articolul 23 din lege con~ine un text cu caracter de
loutate fa~a de reglementarile anterioare in domeniu, ~i anume se prevede ca
lotararilejudecatore~ti definitive ~i irevocabile prin care s-a anulat In tot sau In
'arte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii ~i au putere
lumai pentru viitor, ceea ce se explica prin regimul de ordine publica al litigiilor
Ie contencios administrativ cu acest obiect
4
Fata de redactarea anterioara, prin
.egea nr. 262/2007 s-a adaugat ca anularea actului administrativ cu caracter
lormativ poate fi totala sau numai partiala.
in continuare, tot in art. 23 se precizeaza ca hotararile judecatore~ti definitive ~i
revocabile se publica, obligatoriu, dupa motivare, la solicitarea instanJelor, in
Aonitorul Oficial al Romaniei, Partea I, sau, dupa caz, in monitoarele oficiale ale
udetelor ori al Municipiului Bucure~ti, fiind scutite de plata taxelor de publicare.
inainte de modificarea prin Legea nr. 262/2007, continutul acestui articol a
Irilejuit opinii ~i interpretari diferite
5
, dintre care unele i~i mentin actualitatea ~i in
lrezent. Textul initial stabilea ca hotararile judecatore~ti se publica la cererea
eclamantului sau a instantei de executare.
Esteadevarat ca din text a fost inlaturata sintagma "Ia cererea reclamantului" ~i
I ramas numai "Ia solicitarea instantei", insa se poate discuta in continuare ce fel
1 A se vedea 0. Puie, Titlul executoriu in materia contenciosului administrativ ~i obi i-
:a!ia publicarii hotararilor judecatore~ti definitive ~i irevocabile prin care s-au anulat acte
Idministrative cu caracter normativ. Propuneri de lege ferenda, in c.J . nr. 3/2007, p. 92 ~iurm.
2 A sevedea A. lorgovan, L. Vi~an, AI.S. Ciobanu, 0.1. Pasare, op. cit., p. 351.
3 Ibidem.
4 A se vedea, in acest sens, A. lorgovan, L. Vi~an, A/.S. Ciobanu, 0.1. Pasare, op. cit.,
l.355.
5 De exemplu, ideea obi igativita!i i publicarii hotararii judecatore~ti este sus!inuta de
t lorgovan (Noua lege a contenciosului administrativ, 2006, p. 235). Autorii N. Scutea ~i
11. Papa sus!in ~i ei obligativitatea publicarii, dar propun unele corective textului [Unele
:ontroverse doctrinare privind Legea contenciosului administrativ la un an de la intrarea in
'igoare (partea a II-a), in R.D.Pb. nr. 2/2006, p. 94-96). Prof. I. De/eanu sus!ine, intemeiat,
:a din interpretarea art. 23 din lege rezulta caracterul facultativ al publ icarii, apreciind ca
!fectul erga omnes al hotararilor judecatore~ti prin care au fost anulate acte administrative
:u caracter normativ impunea ca publ icarea lor sa fie obligatorie, nu la cererea instan!ei de
!xecutare sau a reclamatului (Modificari ~i completari - implicite sau explicite - ale Codului
J eprocedura civila, in c.J . nr. 9/2005, p. 101).
de obligativitate are pub/icarea hotararilor judecatore~ti definitive ~i irevocabile pr
care s-a anulat total sau partial un act administrativ normativ, daca ea trebuie sol
citata de instanta judecatoreasca? Dupa cum s-a aratat ~i In literatura de special
tate, era suficient sa se prevada obligarea publicarii acestor hotarari, renuntandu-!
complet la partea fina/a "Ia solicitarea reclamantului sau a instantei de executare"
Din moment ce prin Legea nr. 262/2007 renuntarea a fost doar partiala, pe fonl
textul ramane perfectibil.
521. Obligalia executarii. Executarea hotararii definitive ~i irevocabile pri
care, In urma admiterii aqiunii, autoritatea publica este obligata sa Incheie, 1
Inlocuiasca sau sa modifice actul administrativ, sa elibereze un alt Inscris sau ~
efectueze anumite operapuni administrative se face In termenul prevazut i1
cuprinsul acesteia, iar In lipsa unui astfel de termen, In cel mult 30 de zile de I
data ramanerii irevocabile a hotararii
2

In cazul In care termenul nu este respectat, se aplica conducatorului autoritali

publice sau, dupa caz, persoanei obligate 0 amenda de 20% din salariul mini
brut pe economie pe zi de Intarziere, iar reclamantul are dreptul la despagubi~
pentru Intarziere. S-a subliniat ca solutia amenzii "procesual administrative" saua
amenzii cominatorii
3
este un "mijloc de presiune pentru a Infrange rezistenl
conducatorilor la executarea hotararilor"4.
Mai mult, conform alin. (3) al art. 24, neexecutarea din motive imputabile sa
nerespectarea hotararilor judecatore~ti definitive ~i irevocabile pronun!ate de
instanfa de contencios administrativ/ In termen de 30 de zile de la data aplicJri
amenzii sus-menJionate, constituie infrac,tiune ~i se pedepse~te cu Inchisoare deI
6 luni la 3 ani sau cu amenda de la 2.500 lei la 10.000 lei.
522. Instanla de executare este instanfa care a soluJionat fondu/litigiului de
contencios administrativ. In art. 25 alin. (1) se precizeaza ca sanqiunea ~i
despagubirile prevazute la art. 24 alin. (2) se aplica, respectiv se acorda de instanf4
de executare, la cerea reclamantului. Cererea este scutita de taxa de timbru.
, A se vedea V. Vedina~, Unele consideratii teoretice ~i implicatii practice privind noua
lege a contenciosului administrativ, Tn Dreptul nr. 5/2005, p. 32; O. Apostol Tofan, Modi
fidiri esentiale aduse institutiei contenciosului administrativ prin noua lege-cadru In materie,
TnC.]. nr. 4/2005, p. 89.
2 Articolul 24 din Legea nr. 554/2004. A se vedea, pe larg, O. Puie, ExecutareahofA.
rarilor judeditore~ti ..., p. 59 ~i urm.
3 Denumire folosita de 5.1. 8uzoianu (I), 8, Papadopol (10, Discutii Tn legaturacu
existenta In dreptul roman actual a daunelor cominatorii, Tn Dreptul nr. 7/2004, p. 72~i
urm. Autorul I. Oeleanu nume~te amenzile cominatorii "amenzi civile" (Tratat ..., vol. II.
2005, p. 482).
4 A sevedea A. lorgovan, op. cit., 2006,.p. 236.
Hotararea se ia In camera de consiliu, de urgenta, cu citarea partilor. Hotararea
'Onuntata de instanta de executare poate fi atacata cu recurs, In termen de 5 zile
: la comunicare
1
(nu de la pronuntare, cum era Inainte de modificare).
Prevederile alin. (1 )-(3) se aplica, In mod corespunzator, ~i pentru punerea In
(ecutare a hotararilor instantelor de contencios administrativ date pentru solutio-
Hea litigiilor ce au avut ca obiect contracte administrative.
523. Acliunea in regres. Conform art. 26 din lege, conducatorul autoritatii
J blice se poate Indrepta cu aqiune
2
Impotriva celor vinovati de neexecutarea
)tararii, potrivit dreptului comun. in cazul In care cei vinovati sunt demnitari
lotiune introdusa prin Legea nr. 262/2007) sau funcJionari publici, se aplica
~glementariIe speciale.
Din textul mentionat rezulta ca aqiunea In regres a conducatorului autoritatii
J blice, obligat la plata amenzii ~i a despagubirilor pentru Intarziere, Impotriva
ersoanelor vinovate de Intarzierea In executare se refera la: salariati, care au
lporturi contractuale de dreptul muncii, situatie In care se vor aplica regulile
reptului comun, mai exact ale dreptului muncii
3
; demnitari, situatie In care se va
)Iica Legea privind responsabilitatea ministeriala nr. 115/1999, cu modificarile
Iterioare, ~i alte reglementari speciale; funqionari publici, cand se vor aplica
ispozitiile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funqionarilor publici, republicata.
524. Preliminarii. Exceptia de nelegalitate sau exceptia de ilegalitate, cu;. .1
umit pana la adoptarea Legii nr. 554/2004, a fast definita ca "un mijlo< de
parare prin care, In cadrul unui proces pus In curgere pentru alte temeiuri decM
evalabilitatea actului de drept administrativ, una din parti, amenintata sa i se
plice un asemenea act ilegal, se apara invocand acest viciu ~i cere ca actul sa nu
e luat In considerare la solutionarea spetei,,4.
in perioada de aplicare a Legii nr. 29/1990, s-a admis ca exceptia de ilegalitate
oate fi ridicata de partea ameninpta cu aplicarea unui act ilegal, daca solutia
qiunii principale depinde de modul de solutionare a exceptiei.
in doctrina s-a aratat ca exceptia de ilegalitate trebuie sa prezinte interes
entru solutionarea cauzei, astfellncat instanta urmeaza sa hotarasca In ce masu-
~acel act sau fapt
S
poate fi luat In considerare sau Inlaturat de la solutionarea
1 Articolul 25 alin. (3) din Legeanr. 554/2004.
2 Pentrudetalii, a sevedea D.C. Drago~, op. cit., 2005, 311-312; O. Puie, Executarea
otararilor judecatore~ti... , p. 213-215.
31nacestsens,asevedeaA. lorgovan, op. cit., 2006, p. 240.
4 T. Draganu, Actele dedreptadministrativ, p. 260.
S Controlul judecatorescal legalitatii actelor administrativepe caleaexceptiei de ilegali-
lte eracaracterizat prin anumitetrasaturi specifice care-I deosebeaude controlul legalitatii
litigiului
1
~i instanfa suprema, In deciziile sale
2
pronunfate Inainte de adoptare
Legii nr. 554/2004, a precizat ca excepfia de ilegalitate trebuie sa prezinte interE
pentru solufionarea cauzei aflate pe rol, ea avfmd legatura cu fondul cauzei.
525. Consacrarea expresa a excepliei de nelegalitate in Legea nr. 554/2004
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 reglementeaza pentru prima dati
excepfia de ilegalitate, denumita In cuprinsul sau excepfia de nelegalitate. Articolu
4 din lege, In forma sa inifiala, avea urmatorul confinut: "Legalitatea unui act admJ
nistrativ unilateral poate fi cercetata oricand In cadruI unui proces, pe cale d
excepJie, din oficiu sau la cererea partii interesate. Tn acest caz, instanJa, consta
tand ca de actul administrativ depinde soluJionarea litigiului pe fond, va sesiza priJ
Incheiere motivata instanJa de contencios administrativ competenta, suspendan(
cauza" [alin. (1)]. ,,/nstanJa de contencios administrativ se pronunJa, dup,
procedura de urgenJa, In ;edinJa publica, cu citarea partilorl/ [alin. (2)]. "Solup,
instanJei de contencios administrativ este supusa recursului, care se declara In 4
de ore de la pronunJare ori de la comunicare ;i se judeca In 3 zile de la Inre
gistrare, cu citarea partilor prin publicitate" [alin. (3)]. "In cazul In care instanJa d
contencios administrativ constata nelegalitatea actului, instanJa In faJa careia 5-,
ridicat excepJia soluJioneaza cauza, fara aJine seama de actul a carui nelegalitate,
fost constatata" [alin. (4)].
Textul art. 4 din Legea nr. 554/2004 referitor la excepfia de nelegalitate, anterio
modificarii prin Legea nr. 262/2007, a starnit multe discufii doctrinare
3
, cantu
randu-se 0jurisprudenfa bogata
4
In aceasta materie.
Principalul element de noutate al reglementarii II reprezinta stabilirea compe
tenfei de solufionare a excepfiei de nelegalitate In favoarea instanJei de con tencio.
actelor administrative exercitat pe cale directa, ~i anume: nu presupune anularea actelol
administrative, ci numai stabilirea ilegalitatii ~i Inlaturarea lor din cauza; este mai cuprin
zator, pe langa actele administrative individuale, acest control se extinde ~i asupra actelol
administrative normative ~i operatiunilor materiale-tehnice; exceptia de i1egalitate poate
ridicata In orice proces de competenta instantelor judecatore~ti, deci atat In cauzele civile
cat ~i In cauzele penale (a se vedea T. OrJganu, Actele administrative ~i faptele asimilat
lor ..., p. 70-71; I. lovJna~, op. cit., p. 308; A. TrJi/escu, Exceptia de ilegal itate In contextu
legislatiei actuale, In Dreptul nr. 4/1998, p. 20 ~i urm.l.
1 A sevedea I. Santai, Drept administrativ ~i ~tiinta administratiei, vol. III, p. 90.
2 A se vedea C.5.j., 5eqia de contencios administrativ, decizia nr. 1716 din 7 mai 2001,
in Th. Mrejeru, E. A/bu, A. V/ad, op. cit., p. 844.
3 A se vedea, de exemplu, L. Giurgiu, Consideratii privind exceptia de nelegalitate a
actelor administrative in reglementarea instituita prin Legea contenciosului administrativ
nr. 544/2004, In c.j. nr. 2/2005, p. 89 ~i urm.; 0. Puie, Exceptia de nelegalitate In lumina
dispozitiilor noii Legi a contenciosului administrativ, In c.j. nr. 7-8/2005, p. 122 ~i urm;
E. A/bu, Contributia practicii judecatore~ti la solutionarea unor aspecte de drept substanlial
in materia exceptiei de nelegalitate (I), In RD.C. nr. 9/2006, p. 18-34; O. Oumitrescu,
V. VerginicJ, Exceptia de nelegalitate, in RD.Pb. nr. 4/2006, p. 83 ~i urm.
4 A se vedea G. V. Bfrsan, B. Georgescu, Exceptia de nelegalitate. jurisprudenta 5eetiei de
contencios administrativ ~i fiscal a Tnaltei Curti de Casatie ~i justitie, vol. I, 2006 ~i vol. II,
2007, Ed. Hamangiu, Bucure~ti.
~mini5trativ, spre deosebire de situatia anterioara, cand instanta sesizata cu fondul
tigiului solutiona ~i exceptia1.
In ce prive~te obiectul exceptiei de nelegalitate, Intr-o opinie, s-a considerat ca
:eastapoate fi invocata numai Impotriva unui act administrativ de autoritate, nu ~i
I cazul contractelor administrative ~i a actelor administrativ-jurisdiqionale
2
, iar, In
:eea~i ordine de idei, In alta parere, se sublinia ca exceptia de nelegalitate
'ive~tenumai actele administrative tipice, nu ~i pe cele asimilate
3
.
Dupa adoptarea Legii nr. 554/2004, In unele dintre deciziile sale, Inalta Curte
e Casatie ~i J ustitie ~i-a reafirmat pozitia conturata sub imperiul Legii nr. 29/1990.
stfel, s-a aratat ca "Cel care invoca exceptia de nelegalitate are obligatia de a
'ata motivele de nelegalitate a actului administrativ pe care Ie considera sus-
=ptibile sa influenteze solutionarea fondului cauzei deduse judecatii, pentru ca
Istanta sa poata verifica daca Intre fondul pricinii ~i actul administrativ exista 0
Igaturajuridica suficienta pentru a face necesara cenzurarea legal itati i actului In
'ocedura cu caracter accesoriu prevazuta de art. 4 din Legea contenciosului
jministrativ nr. 554/2004"4. Ca atare, trebuie sa existe legatura Intre fondul
'icinii ~i exceptia de nelegalitate pentru Investirea legala a instantei competente
J solutionarea exceptiei de nelegalitate.
Totodata, cu privire la natura juridica a exceptiei de nelegalitate reglementate
~art. 4 din Legea nr. 554/2004, Intr-o decizie
s
, instanta suprema a aratat ca ea
~prezinta un mijloc de aparare, 0 cale indirecta de control al legalitafii unui act
jministrativ, care poate fi utilizata numai In cadrul unui proces aflat pe rol,
Idiferent de natura acestuia, avand ca scop soluJionarea cauzei fara a se Jine
:ama de actul constatat a fi ilegal.
Mai trebuie adaugat ca 0 constanta a jurisprudentei lnaltei Curti de Casatie ~i
Istitie a fost adoptarea solutiei potrivit careia este inadmisibila exceptia de nele-
llitate invocata cu privire la actele administrative unilaterale cu caracter indivi-
ual, adoptate sau emise anterior intrarii In vigoare a Legii contenciosului admi-
istrativ, apreciindu-se ca acceptarea tezei contrare ar duce la Incalcarea princi-
iului stabilitatii raporturilor juridice ~i a securitatii juridice
6

1 D. Apostol Tofan, Unele considera~ii privind excep~ia de nelegalitate, Tn R.D.Pb.

'. 4/2007, p. 28.
2 A se vedea A. TrJilescu, Drept administrativ, 2008, p. 336. Pentru inaplicabilitatea
(cep~iei de nelegalitate la contractele administrative, a se vedea E. Albu, Contractele
jministrative. Achizi~iile publice ~i contenciosul administrativ, TnC). nr. 1/2007, p. 77-78.
:ntru 0 opinie contrara, a se vedea o.Puie, Excep~ia de nelegalitate Tnlumina dispozi~iilor
)ii Legi a contenciosului administrativ, TnC). nr. 7-8/2005, p. 124 ~i urm.
3 A se vedea D.C. Drago~, op. cit., 2005, p. 151.
4 LCC)., Sec~ia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 461 din 8 februarie
)06, TnG. V. Bfrsan, L. Sarbu, B. Georgescu, op. cit., semestrul 1/2006, p. 61.
5 LCC)., Seqia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 554 din 16 februarie
)06, TnG. V. Bfrsan, L. Sarbu, R Georgescu, op. cit., semestrul 1/2006, p. 6.
6 A se vedea, Tnacest sens, LCC)., Seqia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia
'. 2530 din 29 iunie 2006, Tn G. V. Bfrsan, B. Georgescu, Excep~ia de nelegalitate, vol. II,
.46-48. ,
526. Conlinutul alin. (1)-(4) ale art. 4 din L egea nr. 554/2004, ca urmare i
modifidirii ~i completarii prin L egea nr. 262/2007. Prin Legea nr. 262/2007
legiuitorul a modificat substanrial textele alin. (1)-(3) ale art. 4, In ideea de a aduCl
c1arifidiri unor aspecte discutabile sau interpretabile.
A. In prezent, textul art. 4 alin. (1) este urmatorul: Legalitatea unui act admi
nistrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cerCe1
tata oricand In cadrul unui proces, pe cale de exceprie, din oficiu sau la cerere,
parrii interesate. In acest caz, instanra, constatand cii de actul administrativ depind
solurionarea litigiului pe fond, sesizeaza, prin Incheiere motivata, instanra de con
tencios administrativ competenta ~i suspenda cauza. Incheierea de sesizarea a
instanrei de contencios administrativ nu este supusa niciunei ciii de atac, iar
Incheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacata odata c
fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune In ipoteza In care instanra In fara careia
s-a ridicat excepria de nelegalitate este instanra de contencios competenta sa 0
solurioneze.
a) De la bun Inceput se observa cii prin Legea nr. 262/2007 s-a Inlocuit
sintagma "act administrativ unilateral" cu "act administrativ unilateral cu caraden
individual" ~i, In al doilea rand, s-a precizat ca legalitatea acestuia poate f
cercetata indiferent de data emiterii.
Prima Intrebare care se pune este daca nu cumva, ca urmare a stipularii
caracterului individual al actului administrativ unilateral, Inseamna cii s-a dorit ca
instanra de contencios administrativ sa nu se mai poata pronunra pe calea excepfiei
de nelegalitate ~i asupra actelor administrative unilaterale cu caracter normativ in
condiriile stabilite de art. 4?
Unii autori considera cii ~i In actuala reglementare actele cu caracter normativ
pot fi supuse controlului de legalitate In procedura excepfiei de nelegalitate preva-
zute de art. 4 din Legea contenciosului administrativ
1
, in timp ce alfii cred ca
excepfia de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter normativ va fi privita
ca un incident procedural, care va fi rezolvat de instanra sesizata cu fondul
pricinii
2

In ce ne prive~te, ne raliem la prima opinie. Ni se pare judicioasa argumentarea

In sensul cii excepfia de nelegalitate fiind un mijloc de aparare, nici legiuitorul ~i,
cu atat mai putin, instanra de judecata nu vor putea sa oblige parrile dintr-un
proces sa-~i aleaga mijloacele de aparare Impotriva unui act administrativ nelegal,
1 A sevedea G.V. Bfrsan, B. Georgescu, Exceptiade nelegalitateIn reglementareaLegii
nr. 554/2004, astfel cum a fast modificata prin Legeanr. 262/2007. Incidenta dispozitiilor
art. 20 alin. (2) din Constitutie, republicata, cu referire la art. 6 din Conventia europeanaa
drepturilor omului ~i art. 6 din Codul bunei administratii, Tn c.J . nr. 11/2007, p. 61;
V. Vedin~, op. cit., 2007, p. 188; O. Puie, Recursuladministrativ~ijurisdictional, p. 324.
2 A sevedeaA. lorgovan, L. Vi~an, AI.S. Ciobanu, 0.1. Pasare, op. cit., p. 127; A. TrJilescu,
Drept administrativ, 2008, p. 336; Autoarea G. Bogasiu estede parereca modificarileart.4
din Legeanr. 554/2004 par a restrangeobiectul exceptiei de nelegalitatela actul administra
tiv unilateral individual, lasandneclarificata situatia actului administrativ normativ(op.cit.,
p.112).
chiar daca este yorba de un act administrativ cu caracter normativ
1
Apoi, chiar
daca.alin. (2) ~i (3) ale art. 4 con~in dispozi~ii de procedura, observam ca alin. (2)
vizeaza un act administrativ unilateral emis anterior intrarii In vigoare a legii, iar
alin. (3) se refera la situa~iaIn care instan~a de contencios administrativ a constatat
nelegalitatea actului, legiuitorul nemaifiind consecvent In utilizarea sintagmei "act
administrativ cu caracter individual", a~acum 0 face In alin. (1), care, este adeva-
rat, reprezinta sediul materiei pentru excep~ia de nelegalitate.
b) Despre a doua modificare esen~iala din alin. (1) al art. 4, referitoare la posi-
bilitatea cercetarii legalita~ii actului administrativ unilateral cu caracter individual
pecale de excep~ie, indiferent de data emiterii acestuia, se considera ca soardatora
faptului ca, In cele mai multe solu~ii2, instan~a suprema s-a pronun~at In sensul ca
esteinadmisibila excep~ia de nelegalitate invocata cu privire la acte administrative
unilaterale cu caracter individual emise anterior intrarii In vigoare a Legii conten-
ciosului administrativ nr. 554/2004.
lntr-o opinie, la care ne raliem, se apreciaza ca, In urma analizei noilor
dispozi~ii din cuprinsul art. 4, excep~ia de nelegalitate poate fi invocata oricand, In
cadrul unui proces, indiferent de data emiterii actului administrativ individual
3
,
solu~ie justificata ~i prin raportare la textul art. II alin. (2) teza a II-a din Legea
nr. 262/2007, unde se stipuleaza ca "Excep~ia de nelegalitate poate fi invocata ~i
pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrarii In vigoare a Legii
nr. 554/2004, In forma sa ini~iala, cauzele de nelegalitate urmand a fi analizate prin
raportare la dispozi~iile legale In vigoare In momentul emiterii actului admi-
nistrativ".
c) Daca instanp, ca urmare a invocarii excep~iei de nelegalitate, constata
ca de actul administrativ depinde solu~ionarea litigiului pe fond, sesizeaza,
prin Incheiere motivata, instanJa de contencios administrativ competenta
4
~i
lln acestsens,asevedeaE. A/bu, Dreptul contenciosului administrativ, p. 271.
2 A se vedea, bunaoara, I.CC)., Sectia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia
nr. 2494 din 28 iunie 2006, decizia nr. 1861 din 23 mai 2006, decizia nr. 2935 din 15
septembrie2006, In e. v. Bfrsan, B. Georgescu, Exceptia de nelegalitate, vol. II, 2007,
p. 1-3, 112-114~i 153-155.
3 In acestsens, a se vedea A. lorgovan, L. Vi~an, A/.S. Ciobanu, 0.1. Pasare, op. cit.,
p. 128-129.lntr-o alta parere,sesustineca prevederileart. 4 alin. (1)din Legeanr. 554/2004
~ialeart. II alin. (2) din Legeanr. 554/2004 ,,1'ncalcadreptulla un procesechitabil (cucom-
ponentelesale: principiul securitatii raporturilor juridice ~i dreptul la justitie) consacratde
art. 6 din Conventiaeuropeanaa drepturilor omului ~i principiile statuate prin Codul bunei
administratii, aprobat prin RecomandareaCM/Rec(2007) a Comitetului Mini~trilor al Consi-
liului Europei"(e. v. Bfrsan, B. Georgescu, op. cit., In C). nr. 11/2007, p. 66).
4 Autorul L. Giurgiu critica solutia de atribuire In competentaexclusiva a instantelor de
contencios administrativ a exceptiei de nelegalitate, considerandca "solutionarea completa
a unei cauze civile, comerciale, penale saude alta natura nu se poate realiza In conditii
optime fara examinareade acela~ijudecator a tuturor problemelor de fapt ~i de drept ridi-
cate, inclusiv a unor exceptii aflateIntr-o relatie indisolubila cu fondul procesului" (Consi-
suspenda cauza
1

lncheierea de sesizare a instan~ei de contencios administrativ nu este supw

niciunei cai de atac, iar Incheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate
atacata odata cu fondul.
d) In ultima teza introdusa la alin. (1) al art. 4 s-a prevazut ca suspendare
cauzei nu se dispune In ipoteza In care instan~aIn fa~acareia s-a ridicat excep~ia d
nelegalitate este instan~a de contencios administrativ competenta sa 0 solu~ionezE
Men~ionam ca In acest sens s-a pronunJat ~i instanJa suprema Inca Inainte d
modificarea acestui alineat. Astfel, Intr-o decizie se re~inea ca, In cazul In car
excep~ia de nelegalitate se invoca In fa~a instan~ei de contencios administrativ ~
fiscal, competenta sa solu~ioneze atat excep~ia, cat ~i fondul cauzei, nu se impun
suspendarea judeca~ii pana la solu~ionarea excep~iei. In aceasta situa~ie, instan~
competenta sa solu~ioneze excep~ia este chiar instan~a de contencios administrati'
~i fiscal"2.
B. Articolul 4 alin. (2) cuprinde dispozi~ii exprese referitoare la obligativitate,
instan~ei de contencios administrativ de a se pronun~a, dupa procedura de urgenJ~
In ~edin~apublica, cu citarea pa~i1or ~i a emitentuluP. Cu privire la primul aspecl
instan~a suprema a aratat ca judecarea unei excep~ii de nelegalitate este subor
donata imperativului solu]ionarii cu celeritate, condi~ionat de faptul ca litigiul estl
suspendat la judecata In fond
4
, iar cu privire la al doilea aspect, Intr-o alta decizie
a statuat ca instan~a de fond Investita cu solu~ionarea excep~iei de nelegalitatl
trebuie sa citeze emitentul adului administrativ contestat pe calea excepJiei dl
deratii privind exceptia de nelegalitate a actelor administrative ..., p. 92). Pentru oopinil
contrara, a se vedea 0. Puie, Recursul administrativ ~i recursul jurisdictional, p. 321-322.
1 In opinia autorului L. Giurgiu, suspendarea litigiului In fata instantei de drept comun ~
conditionarea de rezolvarea data de instanta de contencios administrativ exceptiei dE
nelegalitate va contribui la temporizarea solutionarii conflictului juridic ivit Intre parti (op
cit., p. 93).
2 LCCj., Sectia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 961 din 21 martie 2006,
In C. V. Bfrsan, L. 5arbu, B. Georgescu, op. cit., semestrul 1/2006, p. 32.
3 Referitor la dispozitiile speciale privind procedura de urgenta, termene scurte pentr
citarea partilor etc., cuprinse In varianta ini}iala a art. 4 alin. (3), s-au exprimat rezerve I
privinta unei celeritati efective, raportat la dificultatile practice cu care se confrunta adesea
instantele In citarea regulata a pa~i1or, administrarea probelor etc. (L. Giurgiu, op. cit.,
p. 93). Mai mult, prin Decizia Curtii Constitutionale nr. 647 din 5 octombrie 2006 (M. Of.
nr. 921 din 14 noiembrie 2006), a fost admisa excep}ia de neconstituJionalitate a dispozi
}iilor alin. (3) al art. 4 din Legea nr. 554/2004, aratandu-se ca ele sunt neconstitutionale Tn
raport cu art. 21 ~i art. 24 din Constitutie ~i ale art. 6 din Conventia pentru apararea dreptu-
rilor omului ~i a libertati10r fundamentale, "sub aspectul ambiguitatii ~i impreciziei, al ter-
menelor scurte pe care Ie stabile~te, precum ~i sub aspectul modalitatii de citare". In schimb,
prin Decizia nr. 491 din 6 mai 2008, Curtea Constitutional a a hotarat ca alin. (2) ~i (3) ale
art. 4, In forma actuala, din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt constitu-
tionale (E.5. Tanasescu, $t. Deaconu, jurisprudenta Curtii Constitutionale, In Cj. nr. 9/2008,
p.52-53).
4 LCCj., Sectia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 3448 din 19 septembrie
2007, In G. V. Blrsan, L. 5arbu, B. Georgescu, op. cit., semestrul 11/2007, p. 29.
Contenciosul administrativ
elegalitate, astfel ineat hotararea judecatoreasca pe care 0va pronunta sa poata ii
opozabila
1

In cazul in care exceptia de nelegalitate vizeaza un act administrativ unilateral

mis anterior intrarii in vigoare a Legii nr. 544/2004, cauzele de nelegalitate
rmeaza a fi analizate prin raportare la dispozitiile legale in vigoare la momentul
miterii actului administrativ.
e. Potrivit alin. (3) al art. 4, soluJia instanJei de contencios administrativ este
pusarecursului, care se declara in termen de 5 zile de la comunicare ~i sejudeca
~urg~nta ~i cu precadere.
D. In cazul in care instanJa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea
ctului, instanta in fata careia s-a ridicat exceptia va soluJiona cauza fara a Jine
eama de actul a carui nelegalitate a fost constatata.
Dupa cum se observa, constatarea nelegalitatii actului administrativ unilateral,
a urmare a invocarii exceptiei de nelegalitate, are ca efect i'nlaturarea sau neapli-
;areaactului administrativ in cauza, a~aineat admiterea excepJiei de nelegalitate
lroduce efecte juridice numai faJa de parJile din proce~.
E. Legat de exceptia de nelegalitate, mentionam ca, potrivit art. II alin. (1) teza I
lin Legea nr. 262/2007, dispozitiile referitoare la exceptia de nelegalitate ~i la
larantiile procesuale prevazute de Legea nr. 554/2004, cu modificarile ulterioare,
eaplica ~i cauzelor aflate pe rolul instantelor la data intrarii in vigoare a legii.
In conformitate cu dispozitiile din art. III din Legea nr. 262/2007, hotararile
udecatore~ti pronuntate in baza Legii nr. 554/2004, ramase definitive ~i irevoca-
,Hefara solutionarea pe fond a exceptiei de nelegalitate, care a fost respinsa ca
nadmisibila, pot forma obiectul unei cereri de revizuire, care se poate introduce in
ermende 3 luni da la data intrarii in vigoare a legii.
527. Potrivit art. 27 din lege, cauzele aflate pe rolul instantelor la data intrarii
nvigoare a Legii nr. 554/2004 vor continua sa sejudece potrivit legii aplicabile in
nomentul sesizarii instantei.
Un text important privitor la completarea cu dreptul comun este cuprins in
Irt. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care stipuleaza ca dispozitiile acesteia se
:ompleteaza cu prevederile Codului de procedura civila, in masura in care nu sunt
1 I.CCj., Seetia de contencios administrativ ~i fiscal, decizia nr. 633 din 22 februarie
!006, TnG. V. Bfrsan, L. Sarbu, B. Georgescu, op. cit., semestrul 11/2006,p. 41-42.
2 Articolul 4alin. (2) din Legea nr. 554/2004.
3 FatJ de noua concep~ie a reglementarii excep~iei de nelegalitate, inspirata din pro-
:edura de solu~ionare a excep~iei de neconstitu~ionalitate, Tntr-o opinie, solu~ia din alin. (4)
II art. 4 este considerata "ilogica ~i anacronica", apreciindu-se ca ~i hotararea "prin care
loar se constata nelegalitatea unui act administrativ normativ este opozabila tuturor, chiar
lad ea produce efecte numai fa~a de pa~i1e din proces ~i instan~a de judecata" (0. Puie,
(ecursul administrativ ~i recursul jurisdic~ional, p. 347) ..
516 V. Controlul activitatii administratiei publice
incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritaJile publice, pe de!
o parte, ~i persoanele vatamate in drepturile sau interesele lor legitime, pe de alta
parte. Compatibilitatea aplicarii normelor de procedura civila se stabile~te de
instan~a, dupa cum se precizeaza in finalul alin. (1) al art. 28.
Sesizata cu excep~ia de neconstitu~ionalitate a mai multor articole din Legea
nr. 554/2004, printre care ~i art. 28 alin. (1), Curtea Constitu~ionala a respins critica
de neconstjtu~ionalitate a acestuia, aratand, printre altele, ca numai judecatorul, in
calitate de suveran al actului de justi~ie, poate decide in ce masura normele Codu
lui de procedura civila nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de autoritate
dintre autorita~i1e publice, pe de 0 parte, ~i persoanele vatamate in drepturile sa
interesele lor legitime, pe de alta parte, ~i cu procedura reglementata prin Legea
nr. 554/2004, aspect care nu se constituie intr-un motiv de neconstitu~ionalitatel.
In art. 28 alin. (2) se precizeaza ca instan~a de contencios administrativ n
poate suspenda judecarea pricinii cand s-a inceput urmarirea penala pentru 0
infraqiune savar~ita in legatura cu actul administrativ atacat, daca reclamantul-
persoana vatamata - staruie in continuarea judecarii pricinii.
In sfar~it, aCfiunile introduse de persoanele de drept public ~i de orice autoritatl
publica, in apararea unui interes public, precum ~i cele introduse impotriva actelo
normative nu mai pot fi retrase, cu excep~ia situatiei in care sunt formulate ~i pentn
apararea drepturilor sau intereselor legitime de care pot dispune persoanele fizic
sau juridice de drept privat.
1 CC, Decizia nr. 673 din 10 octombrie 2006, Tn"J urisprudenta Curtii Constitutionalt
.rubridi real izata de E.S. Tanasescu, $t. Deaconu, TnCJ . nr. 12/2006,. p. 52.
2008 RISOPRINT
Toate drepturile rezervate autorului &E diturii Risoprint.
/I)p o(f,
Editura RlSOPRlNT este acreditatQ de C.N.C.S.l.S. (Consiliul National
al cercetiirii Stiintijice din inviitiimiintul Superior).
Pagina web a CNCSIS: www.cncsis.ro
/I)p o(f,
Toate drepturile rezervate. Tiparit In Romania. Nici 0 parte din aceasta lucrare
nu poate fi reprodusii sub nici 0forma, prin nici un mijloc mecanic sau
electronic, sau stocata Intr-o bazii dedate lara acordul
prealabil, Inscris, al autorului.
/I)p o(J,
All rights reserved. Printed inRomania. No parts of this publication may be
reproduced or distributed inany formor by any means, or stored
ina database or retrieval system, without the
prior written permission of theauthor.
/I)p o(f,
Descrierea CIP a Bibliotecii Nationale a Romiiniei
SANTAI, lOAN
Drept administrdtiv ~i ~tiinta administrdtiei / loan Santai. ~
Cluj-Napoca: Risoprint, 2007-2008
2 vo\.
ISBN 978-973-751-562-9
V ol.2 - 2008. -ISBN 978-973-751-707-4
342.9(498)
35(498)
Director: GHE ORGHE POP
Consilier editorial: MfRCE A DRAGAN
S.C. ROPRINT S.R.L .
10' C'\l
400275 Cluj-Napoca 0 Str.Horea nr.82
Te\./Fax: 0264-432384 oroprintcluj@xnet.ro
10' C'\l
430315 Baia Mare 0 Piala Revoluliei nr.5/1
Tel./Fax: 0262-212290
UNIVERSITATEA "BOGDAN-VODA" CLUJ -NAPOCA
" " , ...: ,
400560 Cluj-Napaca . Sir. Grigore Alexandrescu nr. 26A 0 Tel: 00-40-264- 598.787
Fax: 00-40-264- 591.830
0
email: ubv@ubv.ro