2.

Subiectele de sezină
Subiectele de sezină în materia contenciosului administrativ, în
reglementare art.1 din Legea nr.554/2004, vizează pe de o parte, persoana
vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ
sau prin nesoluţionarea unei cereri în termenul legal, iar pe de altă parte, diverse
autorităţi pentru care legea prevede posibilitatea sesizării instanţei de contencios
administrativ în mod expres, cum sunt: Avocatul Poporului, Ministerul Public,
Prefectul, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici. De asemenea, legea
reglementează posibilitatea atacării actului administrativ chiar de către autoritatea
emitentă a acestuia în condiţii speciale.
Practic, posibilitatea sesizării instanţei de contencios administrativ de
către anumite persoane relevă calitatea procesuală activă în materia specială
analizată, pentru care legea cuprinde dispoziţii exprese tocmai pentru a evita
interpretările şi pentru a delimita într-o anumită măsură domeniul contenciosului
administrativ.
Pornind de la titularul sesizării instanţei de contencios administrativ, în
doctrină s-a reţinut distincţia între contenciosul subiectiv şi cel obiectiv, această
din urmă noţiune fiind rezervată ipotezelor în care acţiunile sunt formulate
invocându-se apărarea unui interes legitim public, în timp ce contenciosul
subiectiv vizează vătămarea produsă prin actul administrativ, lato sensu, emis de
autoritate a drepturilor şi intereselor legitime ale unui anumit subiect de drept.
Referitor la persoana vătămată, în contextul în care legea nu distinge,
se reţine că este vorba atât despre persoane fizice, cât şi despre persoane juridice
de drept privat, care pot fi afectate printr-un act administrativ emis de autoritate.
Terminologia legii realizează o distincţie între actul administrativ în
sine şi refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere referitoare la un drept sau la un
interes legitim, însă în discuţia prezentă nu interesează atare diferenţiere, prin act
administrativ urmând a înţelege ambele ipoteze. Cu alte cuvinte, vom avea în
vedere atât prevederile art.2 alin.1 lit.c) şi lit.c) ind.1, cât şi prevederile art.2 alin.1
lit.h) şi i), raportat la alin.2 al aceluiaşi text.
Din perspectiva persoanei vătămate, de asemenea legea nu operează o
distincţie în debutul legii, însă, din coroborarea art.1 cu art.7 alin.3 din Legea
nr.554/2004, rezultă faptul că pot sesiza instanţa de contencios administrativ atât
persoana destinatară a actului administrativ vătămător, cât şi un terţ căruia nu îi
este adresat actul administrativ cu caracter individual, dar care este afectat direct
prin acesta. Spre exemplu, atunci când o autorizaţie de construire emisă în
favoarea unei persoane este de natură să creeze prejudicii pentru vecinul acesteia,
cel din urmă trebuie să aibă posibilitatea legală de a ataca actul vătămător în faţa
instanţei de contencios administrativ, în caz contrar putându-se reţine încălcarea
accesului său la justiţie.
În cazul în care sesizarea instanţei se realizează de către un terţ, în
condiţiile susmenţionate, procedura nu se va limita numai la participarea terţului
şi a autorităţii emitente a actului administrativ contestat, fiind necesară
introducerea în proces şi a beneficiarului actului administrativ individual, întrucât
în această situaţie, dacă nu s-ar desfăşura procesul şi în contradictoriu cu
beneficiarul, într-o eventuală admitere a cererii s-ar ajunge ca actul administrativ
să fie valabil pentru beneficiar şi nul pentru o terţă persoană, ceea ce nu se poate
admite.
În ceea ce privește autoritățile prevăzută în mod expres de
L.nr.554/2004, cărora li se permite să sesizeze instanța de contencios, trebuie
realizată distincţii între acestea, fiecare având un regim juridic distinct.
Ceea ce se poate reţine însă în privinţa tuturor, din punct de vedere
terminologic, este faptul că aceste autorităţi nu au calitate procesuală activă în
sensul dat de art. 36 C.pr.civ. ci legitimare procesuală, definită în art. 37 C.pr.civ.
Astfel, nu este în discuţie identitatea dintre reclamant (Avocatul poporului, ANFP
etc.) şi subiectul raportului juridic litigios, care poate pretinde pârâtului o anumită
conduită ci existenţa unei prevederi legale care permite unei alte persoane decât
cea asupra căreia se produc efectiv efectele juridice ale acelei hotărâri de a sesiza
instanţa. În acest sens, art. 37 C.pr.civ. prevede că în ipotezele prevăzute exclusiv
prin lege, se pot introduce cereri sau se pot formula apărări şi de persoane,
organizaţii, instituţii sau autorităţi, care, fără a justifica un interes personal,
acţionează pentru apărarea drepturilor ori intereselor legitime ale unor persoane
aflate în situaţii speciale sau, după caz, în scopul ocrotirii unui interes de grup ori
general.
Avocatul Poporului are posibilitatea de a sesiza instanţa de contencios
administrativ în anumite condiţii, ținând seama de atribuțiile recunoscute de
Legea nr.35/19971 acestei autorități, care, urmare a unor controale efectuate la
sesizarea persoanelor interesate poate constata necesitatea sesizării instanței.
În primul articol al legii menționate se arată că instituţia Avocatul
Poporului are drept scop apărarea drepturilor şi libertăţilor persoanelor fizice în
raporturile acestora cu autorităţile publice, astfel că se poate sesiza din oficiu sau
la cerere cu privire la posibile încălcări de către autoritățile publice a drepturilor
recunoscute de lege2. Art. 17 alin. 5 din L. nr. 35/1997 arată că nu fac obiectul
activităţii instituţiei Avocatul Poporului şi vor fi respinse fără motivare petiţiile
privind actele emise de Camera Deputaţilor, de Senat sau de Parlament, actele şi
faptele deputaţilor şi senatorilor, ale Preşedintelui României, ale Curţii
Constituţionale, ale preşedintelui Consiliului Legislativ, ale autorităţii
judecătoreşti, precum şi ale Guvernului, cu excepţia legilor şi ordonanţelor.

1
Republicată în Monitorul Oficial nr. 181 din 27 februarie 2018
2
Drepturile omului, egalitate de şanse între bărbaţi şi femei, culte religioase şi
minorităţi naţionale; drepturile familiei, tinerilor, pensionarilor, persoanelor cu handicap;
apărarea, protecţia şi promovarea drepturilor copilului; armată, justiţie, poliţie, penitenciare;
proprietate, muncă, protecţie socială, impozite şi taxe; prevenirea torturii şi a altor pedepse ori
tratamente cu cruzime, inumane sau degradante în locurile de detenţie, prin Mecanismul
Naţional de Prevenire.
 Această autoritate are dreptul să facă anchete proprii, să ceară
autorităţilor administraţiei publice orice informaţii sau documente necesare
anchetei, să audieze şi să ia declaraţii de la conducătorii autorităţilor administraţiei
publice şi de la orice funcţionar care poate da informaţiile necesare soluţionării
petiţiei. Dacă constată că petiţia persoanei fizice lezate este întemeiată, se
adresează în scris, cu caracter de recomandare3, autorităţii administraţiei publice
care a încălcat drepturile persoanei fizice, cerându-i să reformeze sau să revoce
actul administrativ şi să repare prejudiciile produse, precum şi să repună persoana
fizică lezată în situaţia anterioară. Dacă autoritatea administraţiei publice sau
funcţionarul public nu înlătură, în termen de 30 de zile de la data sesizării,
ilegalităţile comise, instituţia Avocatul Poporului se adresează autorităţilor
administraţiei publice ierarhic superioare, care sunt datoare să îi comunice, în
termen de cel mult 45 de zile, măsurile luate iar când autoritatea publică sau
funcţionarul public aparţine administraţiei publice locale, Avocatul Poporului se
adresează prefectului. În ce priveşte actele sau faptele administrative ilegale al
administraţiei publice centrale şi al prefecţilor, Avocatul Poporului sesizează
Guvernul, neadoptarea de către acesta, în termenul legal, a măsurilor privitoare la
ilegalitatea actelor sau faptelor administrative semnalate de Avocatul Poporului
determinând comunicarea acestei situaţii către Parlament.
Ca atare, Avocatul Poporului decide asupra petiţiilor formulate de
persoanele fizice lezate prin încălcarea drepturilor sau libertăţilor acestora de către
autorităţile administraţiei publice, verifică activitatea de rezolvare legală a
petiţiilor primite şi solicită autorităţilor sau funcţionarilor administraţiei publice
în cauză încetarea încălcării drepturilor şi libertăţilor persoanelor fizice, repunerea
în drepturi a petiţionarului şi repararea prejudiciilor (art.15 lit. e) şi f) din L.- nr.
35/1997).
În acest context, dacă Avocatul Poporului apreciază că ilegalitatea
actului sau refuzul autorităţii administrative de a-şi realiza atribuţiile legale nu
poate fi înlăturat decât prin justiţie, are posibilitatea să sesizeze instanţa
competentă de contencios administrativ de la domiciliul persoanei vătămate, care
dobândeşte de drept calitatea de reclamant şi va fi citat în această calitate.
Legea prevede însă posibilitatea petiţionarul de a nu îşi însuşi acţiunea
formulată de Avocatul Poporului, ipoteză în care arată aceasta instanţei de
judecată la primul termen, iar instanţa anulează cererea.

Similar, Ministerul Public, poate sesiza instanţa de contencios

administrativ dacă apreciază că încălcările drepturilor, libertăţilor şi intereselor

3
Art.24 alin. 1 şi 2 din L. nr. 35/1997 - În exercitarea atribuţiilor sale, Avocatul
Poporului emite recomandări.
Prin recomandările emise, Avocatul Poporului sesizează autorităţile administraţiei
publice asupra ilegalităţii actelor sau faptelor administrative. Sunt asimilate actelor
administrative tăcerea organelor administraţiei publice şi emiterea tardivă a actelor.
legitime ale persoanelor se datorează existenţei unor acte administrative
unilaterale individuale ale autorităţilor publice emise cu exces de putere.
Art. 131 alin. 1 din Constituţie arată că în activitatea judiciară,
Ministerul Public reprezintă interesele generale ale societăţii şi apără ordinea de
drept, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor.
Potrivit art. 62 din L. nr. 303/2004 Ministerul Public îşi exercită
atribuţiile în temeiul legii şi este condus de procurorul general al Parchetului de
pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. Procurorii îşi desfăşoară activitatea
potrivit principiilor legalităţii, imparţialităţii şi controlului ierarhic, sub
autoritatea ministrului justiţiei, în condiţiile legii. Procurorii trebuie să respecte
drepturile şi libertăţile fundamentale, prezumţia de nevinovăţie, dreptul la un
proces echitabil, principiul egalităţii de arme, independenţa instanţelor şi forţa
executorie a hotărârilor judecătoreşti definitive.
Printre atribuţiile recunoscute de L. nr. 304/2004 procurorilor, se
regăsesc: exercitarea acţiunii civile, în cazurile prevăzute de lege; participarea, în
condiţiile legii, la şedinţele de judecată; exercitarea căilor de atac împotriva
hotărârilor judecătoreşti, în condiţiile prevăzute de lege; apărarea drepturilor şi
intereselor legitime ale minorilor, ale persoanelor puse sub interdicţie, ale
dispăruţilor şi ale altor persoane, în condiţiile legii; exercitarea atribuţiilor
prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Prin urmare, procurorii au posibilitatea de a sesiza instanţa de
contencios administrativ pentru a releva încălcări ale drepturilor, libertăţilor şi
intereselor legitime ale persoanelor prin acte administrative unilaterale
individuale ale autorităţilor publice.
Condiţia legală este aceea ca actele administrative respective
vătămătoare să fie emise cu exces de putere, în sensul exercitării dreptului de
apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute
de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor(art.2 alin. 1 lit.n)
din L. nr. 554/2004).
În acest caz, procurorul sesizează instanţa de contencios administrativ
de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vătămate, însă
cu acordul prealabil al acestora, persoanele menţionate fiind cele care dobândesc
de drept calitatea de reclamant şi vor fi citat în această calitate.
Prin urmare, Ministerul Public nu face decât să sesizeze instanţa de
contencios administrativ, fără a mai rămâne în cauză, dar, potrivit art.92 alin. 2
C.pr.civ. şi art. 1 alin. 9 din L. nr. 554/2004, are posibilitatea de a pune concluzii
în orice proces civil, în oricare fază a acestuia, dacă apreciază că este necesar
pentru apărarea ordinii de drept, a drepturilor şi intereselor cetăţenilor. Cu alte
cuvinte, după sesizarea instanţei, persoana vătămată dobândeşte calitatea de parte
dar procurorul va avea legitimare să pună concluzii în proces pentru atingerea
scopului menţionat.
În cazul în care partea, care și-a dat acordul în sensul formulării cererii
de către procuror, înțelege să renunțe la judecată, un asemenea act de dispoziție
este posibil, cu consecința că litigiul se stinge, neputând fi urmat în continuare la
insistența procurorului, de vreme ce în discuţie sunt drepturi sau interese legitime
private.
Distinct de această situaţie, dacă Ministerul Public apreciază că prin
emiterea unui act administrativ normativ se vatămă un interes legitim public, are
posibilitatea de a sesiza instanţa de contencios administrativ competentă de la
sediul autorităţii publice emitente.

Prefectul, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici şi orice subiect de

drept public pot introduce acţiuni în contencios administrativ, în condiţiile
prezentei legi şi ale legilor speciale.
Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce
serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale. Acesta
asigură conducerea comitetelor judeţene pentru situaţii de urgenţă şi verificarea
legalităţii actelor administrative ale autorităţilor administraţiei publice locale,
putând ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele acestora pe care
le consideră ilegale (art.249 din O.U.G. nr. 57/2019).
Conform art. 255 din Codul administrativ prefectul verifică legalitatea
actelor administrative ale consiliului judeţean, ale consiliului local şi ale
primarului, putând ataca actele acestor autorităţi, acte pe care le consideră ilegale,
în faţa instanţei competente, în condiţiile legii contenciosului administrativ.
Pentru exercitarea acțiuni în contenciosul administrativ Legea nr.
554/2004 a reglementat aparte tutela administrativă în art.3, în care arată regimul
juridic al acțiunii prin care prefectul atacă în fața instanței de contencios
administrativ actele emise de autoritățile administrației publice locale, care va fi
tratat ulterior.
Legea prevede că pentru îndeplinirea atribuţiilor ce îi revin, prefectul
poate solicita instituţiilor publice, serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale şi
autorităţilor administraţiei publice locale din judeţul respectiv sau din municipiul
Bucureşti, după caz, documentaţii, date şi informaţii, iar acestea sunt obligate să
i le furnizeze cu celeritate şi în mod gratuit (art. 262 alin.1 din O.U.G. nr.
57/2019).

Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, organ de specialitate al

administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, a fost constituit pentru a
asigura dezvoltarea unui corp de funcţionari publici profesionist, stabil şi
imparţial şi pentru crearea unei evidenţe necesare gestiunii personalului plătit din
fonduri publice (art. 400 alin. 1 din O.U.G. nr.57/2019).
Această autoritate poate sesiza instanţa de contencios administrativ
competentă, fiindu-i recunoscută legitimare procesuală activă şi poate sesiza
prefectul în legătură cu actele pe care le consideră nelegale emise de autorităţile
administraţiei publice locale sau de instituţiile publice locale (art. 404 din O.U.G.
nr. 57/2019).

În anumite situații însăși autoritatea emitentă a actului administrativ

unilateral nelegal are posibilitatea să sesizeze instanța de contencios administrativ
pentru a solicita anularea acestui act. Astfel, art. 1 alin. 6 din legea contenciosului
administrativ prevede că autoritatea publică emitentă a unui act administrativ
unilateral nelegal poate să solicite instanţei anularea acestuia, în situaţia în care
actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte
juridice. Acţiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii actului.

Spețe

1. Procurorul a sesizat instanța de contencios administrativ pentru a se

dispune anularea certificatului de încadrare în grad de handicap pentru minorul
X, susținându-se că se impune o altă încadrare favorabilă minorului.
Tatăl copilului, căreia nu îi fusese încredințat acesta la divorț,
formulează cerere de intervenție și solicită respingerea cererii formulate
principale de către procuror, susținând că fiul său nu are niciun handicap.
Mama, reprezentant legal al reclamantului, susține că înțelege să
renunțe la judecată, cu consecința menținerii încadrării realizate de către comisie.
Analizați calitatea procesuală activă și legitimarea procesuală activă.
Analizați atele procesuale îndeplinite de către participanții la proces.
Ce va face instanța?

2. ANFP a solicitat în contradictoriu cu autoritatea publică P, anularea

deciziei de numire a funcționarului public X, în funcția publică de conducere,
susținând că nu a avizat o asemenea funcție în structura autorității publice
respective.
P formulează întâmpinare și susține că ANFP nu are posibilitatea să
formuleze cerere în contenciosul subiectiv, subsidiar că litigiul nu se poate
desfășura fără participarea lui X, respectiv că, în cazul de față nu era nevoie de
aviz în condițiile în care nu este vorba despre o funcție nouă ci de redimensionarea
uneia preexistente.
Analizați susținerile autorității.
Ce va face instanța?

3. Domeniul contenciosului administrativ și obiectul acțiunii

În categoria cererilor de contencios administrativ la care se referă art. 1

şi art. 8 din L.nr.554/2004 intră numai litigiile privind actele administrative emise
sau încheiate de autorităţile publice, legea având în vedere vătămarea produsă de
către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în
termenul legal a unei cereri.
Actele administrative şi cele asimilate sunt definite în art. 2 lit.c, art. 2
lit. c ind.1 şi art. 2 alin. 2 din L.nr.554/2004). Astfel, actul administrativ este actul
unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în
regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în
concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice. Sunt
asimilate actelor administrative, în sensul legii, şi contractele încheiate de
autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate
publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice,
achiziţiile publice iar prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de
contracte administrative. Se asimilează actelor administrative unilaterale şi
refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes
legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.
Ca atare, numai în cazul în care se deduce instanţei de contencios
administrativ o cerere având ca obiect un act administrativ, respectiv un refuz
nejustificat al unei autorităţi publice în sensul Legii nr. 554/2004, se va aplica
legea specială.
Totuşi aceasta prevede că anumite acte nu sunt supuse controlului
instanţelor judecătoreşti în contencios administrativ, legea instituind adevărate
fine de neprimire.
Art. 5 din lege arată că nu pot fi atacate în contenciosul administrativ:
a) actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile
acestora cu Parlamentul;
b) actele de comandament cu caracter militar.
c) actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se
prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.
Textul are la bază reglementarea constituţională, a art. 126 alin. 6 teza
I, potrivit cu care controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor
publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor
care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu
caracter militar.
Sunt în discuţie fine de neprimire, care exclud controlul judecătoresc
asupra anumitor categorii de acte administrative, justificat de situaţia specială a
acestora.
Referitor la actele care privesc raportul autorităţilor publice cu
Parlamentul se reţine că legea urmăreşte să elimine controlul puterii judecătoreşti
asupra actelor de natură politică emise de Guvern sau de Preşedintele României,
în raport cu autoritatea legiuitoare şi viceversa. Sunt asemenea: actele prin care
Președintele României desemnează candidatul pentru funcția de prim ministru sau
numește Guvernul în baza votului de încredere al Parlamentului (art.85 din
Constituție), actul de consultare a Parlamentului de către Președinte în cazul
desfășurării unui referendum (art. 90 din Constituţie) sau actul de declarare a stării
de urgență ori a stării de asediu (art.93 din Constituţie), actele prin care
președintele României este suspendat de către Parlament după consultarea Curții
Constituționale (art.95 din Constituţie) sau rapoartele şi declarațiile cu privire la
politica Guvernului (art.107 din Constituţie) ori actul prin care Guvernul își asumă
răspunderea în fața Parlamentului (art.114 din Constituţie)4. În ceea ce privește
decretele Președintelui României Curtea Constituţională a reţinut5 că acestea sunt
acte juridice adoptate în exercitarea atribuţiilor mandatului constituţional al
preşedintelui, fiind manifestări unilaterale de voinţă, realizate în scopul de a
produce efecte juridice, şi pot avea caracter individual sau normativ, au caracter
executoriu, sunt general obligatorii. Prin decretele care trebuie contrasemnate de
primul ministru se asigură controlul Parlamentului asupra executivului, care
răspunde în fața Parlamentului din punct de vedere politic, astfel că în regulă
generală acestea sunt exceptate de la controlul instanței de contencios
administrativ fiindu-le aplicabile dispoziţiile art. 126 alin. (6) din Constituţie,
potrivit cărora «Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor
publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor
care privesc raporturile cu Parlamentul. În rest, în măsura în care, prin obiectul
de reglementare, decretele Preşedintelui nu se circumscriu sferei actelor
exceptate, ele pot fi atacate în contencios administrativ, potrivit dispoziţiilor Legii
nr. 554/2004.
În ceea ce priveşte Decretul Președintelui României prin care se
instituie starea de urgență, fată de realitățile recente referitoare la pandemia Covid
19, se reține că prin decizia Curții Constituționale a fost analizată natură acestui
act administrativ constatându-se că are valoarea unui act administrativ normativ
de aplicare a legii6, prin care se instituie măsuri de primă urgență prevăzute de
lege, adoptate pentru a face față stării excepționale. S-a statuat că „Parlamentul
are obligaţia de a verifica îndeplinirea condiţiilor legale referitoare la instituirea
stării de urgenţă, încuviinţând sau nu această măsură, prin adoptarea unei hotărâri
în şedinţa comună a celor două Camere (Senatul şi Camera Deputaţilor). În
procedura de încuviinţare a instituirii stării de urgenţă, Parlamentul efectuează un
control de temeinicie şi legalitate a decretului Preşedintelui prin raportare la
dispoziţiile constituţionale şi legale referitoare la regimul juridic al stării de
urgenţă. Prin hotărârea de încuviinţare a instituirii stării de urgenţă, Parlamentul
confirmă respectarea exigenţelor legale, măsura adoptată fiind, astfel, asumată de
cele două autorităţi publice. În cazul în care Parlamentul refuză încuviinţarea, prin
hotărârea adoptată (care are ca efect revocarea actului administrativ emis de
Preşedintele României) trebuie să-şi motiveze decizia, precizând temeiurile

4
Marin, E., op.cit., p.128.
5
Decizia nr. 459 din 16 septembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 712 din 30
septembrie 2014, paragrafele 32 şi 33.
6
Este un act administrativ normativ, subsecvent legii, prin care se stabilesc în concret măsurile de primă
urgenţă care urmează a fi luate, precum şi drepturile şi libertăţile fundamentale al căror exerciţiu urmează a fi
restrâns – paragraf 89.
constituţionale şi legale pe care actul administrativ nu le-a respectat. Controlul
parlamentar efectuat asupra decretului Preşedintelui se realizează în temeiul
Constituţiei şi al legii, fiind expresia raportului juridic stabilit între cele două
autorităţi publice cu privire la exercitarea partajată a atribuţiei constituţionale
referitoare la instituirea stării de urgenţă” – (paragraf 92). Aşadar, „actul
administrativ al Preşedintelui priveşte un raport cu Parlamentul şi cade sub
incidenţa dispoziţiilor art. 126 alin. (6) din Constituţie, fiind exceptat de la
controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, efectuat în temeiul
Legii nr. 544/2001. Acesta va putea face, însă, obiectul controlului de
constituţionalitate efectuat de Curtea Constituţională, prin intermediul hotărârii
prin care Parlamentul încuviinţează sau nu starea de urgenţă” paragraf 93. „Prin
urmare, având în vedere valoarea sa constituţională, decretul de instituire a stării
de urgenţă - act administrativ emis în exercitarea unei atribuţii constituţionale care
pune în executare dispoziţii legale privind restrângerea exerciţiului unor drepturi
şi al unor libertăţi fundamentale şi afectarea regimului unor instituţii
fundamentale ale statului - poate fi supus unui control în două trepte: primul este
controlul exercitat, din oficiu, de Parlamentul României, în virtutea obligaţiei
prevăzute de art. 93 alin. (1) din Constituţie, iar cel de-al doilea este cel exercitat,
la sesizarea subiecţilor de drept îndrituiţi de lege, de Curtea Constituţională, prin
intermediul hotărârii Parlamentului prin care se încuviinţează sau nu se
încuviinţează starea de urgenţă, în temeiul art. 146 lit. l) din Constituţie” –
paragraf 94.
Referitor la actele de comandament cu caracter militar se reţine că
acestea sunt definite în art. 2 alin. 1 lit.l) din L. nr. 554/2004, în sensul că
reprezintă actele administrative referitoare la problemele strict militare ale
activităţii din cadrul forţelor armate, specifice organizării militare, care presupun
dreptul comandanţilor de a da ordine subordonaţilor în aspecte privitoare la
conducerea trupei, în timp de pace sau război ori, după caz, la îndeplinirea
serviciului militar.
Fiind determinată de necesitatea asigurării disciplinei militare, această
excepţie nu poate privi decât ceea ce se înţelege strict prin actul de comandament
cu caracter militar, anume: un act emis de o autoritate publică care are un conţinut
de natură militară, referindu-se la serviciul şi îndatoririle militare, care cuprinde
ideea de comandă, impunere, pentru asigurarea disciplinei. Prin urmare, nu se
încadrează aici diverse acte de gestiune, pentru aprovizionare cu materiale
necesare desfăşurării activităţii de apărare naţională, însă se admitere în
jurisprudența faptul că actele prin care se dispune trecerea în rezervă a militarilor
nu reprezintă acte de comandament cu caracter militar astfel că pot fi cenzurate în
instanța de contencios administrativ. Aceste acte privind cariera militarului nu se
încadrează în excepția prevăzută de lege astfel că pentru a asigura accesul la
justiție al acestei categorii profesionale este necesară recunoaștere a posibilității
atacării lor în fața instanțelor judecătorești7.
În ceea ce privește actele administrative pentru modificarea sau
desființarea cărora se prevede prin lege o altă procedura judiciară, pentru a
constitui un fine de neprimire în sensul de a se evita proceduri similare care să
ducă la cenzurarea respectivului act, este necesar să existe o dispoziție specială în
care să se prevadă expres o altă procedură de urmat pentru atacarea actului
administrativ în faţa instanţelor judecătoreşti. În această situație sunt în discuție
ipotezele în care legiuitorul a ales să confere cenzurarea anumitor acte
administrative nu instanței de contencios administrativ ci unei instanțe obișnuite
sau de drept comun, cum este cazul litigiilor privitoare la reconstituirea dreptului
de proprietate (Legea nr. 18/1991).
Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război,
al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea
naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru
înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor, în
genere sunt supuse controlului instanțelor judecătorești de contencios
administrativ, însă ele nu pot fi suspendate în temeiul art.14 din L. nr. 554/2004.
Domeniul contenciosului administrativ priveşte cererile îndreptate
împotriva persoanelor juridice de drept public (statul, autorităţile şi instituţiile
centrale sau locale), fără distincţie, astfel că nu are relevanţă în acest context,
deosebirea pe care a realizat-o Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Completul pentru
dezlegarea unor chestiuni de drept, prin decizia nr.28 din 24 aprilie 2017, între
noţiunea de "autoritate publică" şi cea de "instituţie publică". Chiar dacă
autoritatea publică, în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, nu este
similară cu instituţia publică, prevăzută de art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr.
273/2006 privind finanţele locale, ambele noţiuni se încadrează în noţiunea
utilizată de Codul de procedură civilă, anume - persoană juridică de drept public.
Referitor la cererile de despăgubiri, depuse de persoanele interesate
împotriva unei persoane juridice de drept public, art. 19 din L. nr. 554/2004 are
în vedere situaţia în care persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ,
fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, ipoteză în care legea admite competenţa
instanţei de contencios administrativ asupra cererii de despăgubiri depusă ulterior,
separat, condiţionat de existenţa unei proceduri anterioare referitoare la anularea
actului administrativ. Dacă însă nu s-a cerut anularea actului administrativ,
cererea de despăgubiri formulată împotriva unei autorităţi nu aparţine de regulă
instanţei de contencios administrativ şi nu se supune procedurii speciale
reglementate de Legea nr. 554/2004, ci este o cerere civilă.
Astfel, în decizia nr.7/20188, pronunţată în recurs în interesul legii,
instanţa supremă a statuat că este în competenţa materială a instanţei civile

7
Marin, E., op.cit., pp.132-133.
8
Publicată în Monitorul Oficial Nr. 495 din 15 iunie 2018.
soluţionarea acţiunilor în despăgubiri formulate de Agenţia Naţională de
Administrare Fiscală, prin direcţiile generale regionale ale finanţelor publice,
împotriva administratorului unei societăţi înregistrate în registrul comerţului, în
situaţia în care s-a dispus achitarea acestuia pentru săvârşirea infracţiunii
prevăzute de art. 6 din Legea nr. 241/2005 pentru prevenirea şi combaterea
evaziunii fiscale, cu modificările ulterioare.
Reţine curtea că „esenţa contenciosului administrativ este fie existenţa
unui act administrativ, a cărui anulare ori suspendare să se pretindă, fie
nesoluţionarea, de către o autoritate publică, în termenul legal, a unei cereri ori
refuzul nejustificat de a o rezolva, manifestări sau omisiuni ale autorităţii publice
prin care subiectul care poate sesiza instanţa de contencios administrativ se
consideră vătămat într-un drept sau interes legitim.”
Pornind de la noţiunea de contencios administrativ, aşa cum este
aceasta definită în lege, în art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, curtea
constată că nu orice litigiu în care o autoritate publică are calitatea de pârât este
dat în competenţa instanţei de contencios administrativ. Astfel, contenciosul
administrativ este activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios
administrativ a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică,
însă în acelaşi timp este necesar ca acel conflict să se fi născut fie din emiterea
sau încheierea unui act administrativ, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori
din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes
legitim.
Este de asemenea important ca reclamantul persoană fizică sau juridică
de drept privat să aibă calitatea de persoană vătămată în sensul dat de art. 2 alin.
1 lit.a) din Legea nr. 554/2004, astfel că dacă vătămarea nu se produce printr-un
act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, nu devin
aplicabile regulile acestei legi, raportul juridic fiind supus normelor civile. Astfel,
persoană vătămată, în sensul art. 2 alin. 1 lit.a) din L. nr. 554/2004 este orice
persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate
publică printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei
cereri.
În sensul legii, sunt asimilate persoanei vătămate şi grupul de persoane
fizice, fără personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese
legitime private, precum şi organismele sociale care invocă vătămarea prin actul
administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor şi intereselor
legitime ale unor persoane fizice determinate;
În interpretarea art. 2 alin. (1) lit. a) din lege ICCJ a statuat prin decizia
de recurs în interesul legii nr. 8/20209 că în vederea exercitării controlului de
legalitate asupra actelor administrative la cererea asociațiilor, în calitate de
organisme sociale interesate, invocarea interesului legitim public trebuie să fie
subsidiară invocării unui interes legitim privat, acesta din urmă decurgând din

9
Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 580 din 02 iulie 2020.
legătura directă dintre actul administrativ supus controlului de legalitate și scopul
direct și obiectivele asociației, potrivit statutului. Curtea a reținut că în dreptul
național pozitiv regula generală o reprezintă contenciosul subiectiv, cu titlu de
excepție fiind instituite, limitativ, cazuri de contencios obiectiv: prefectul,
autoritatea emitentă a actului atacat, Ministerul Public, Agenția Națională a
Funcționarilor Publici. In ce privește organismele sociale, acestea nu sunt în
măsură să declanșeze un contencios obiectiv, întrucât legiuitorul a ales să nu le
poziționeze în mod distinct în corpul legii, așa cum a procedat în cazul subiectelor
de drept anterior menționate, și nici nu le-a prevăzut în cadrul art. 3, ca subiecte
de sesizare a instanței de contencios administrativ cu un control de tutelă, ci le-a
asimilat "persoanei vătămate". Or, această asimilare este de natură să excludă ab
initio contenciosul obiectiv, persoana vătămată putând declanșa, prin definiție,
exclusiv un contencios subiectiv. De asemenea, dacă s-ar admite ideea că, la fel
ca în cazul Ministerului Public, atunci când acesta acționează în temeiul art. 1
alin. (5) din Legea nr. 554/2004, organismele sociale promovează o acțiune în
contencios obiectiv, nu doar că aceste subiecte de drept (legitimate de cele mai
multe ori prin propriile acte constitutive să apere interese colective, publice) ar fi
aduse, din punct de vedere juridic, la nivelul Ministerului Public [legitimat
constituțional, prin art. 131 alin. (1) din Constituție să apere astfel de interese],
dar s-ar crea chiar o situație juridică favorabilă celor dintâi în raport cu acesta din
urmă, în condițiile în care, spre deosebire de Ministerul Public, care poate exercita
un contencios obiectiv întemeiat pe vătămarea unui interes legitim public doar
împotriva unui act administrativ cu caracter normativ, în cazul organismelor
sociale, legea nu face nicio distincție. Așadar, singura concluzie ce se poate
desprinde este aceea că organismele sociale sunt îndreptățite să invoce vătămarea
unui interes legitim public atât împotriva actelor administrative normative, cât și
împotriva actelor administrative individuale, însă în granițele legale specifice
contenciosului subiectiv (paragrafele 85-89 din decizie).

Titularul cererii în contencios administrativ poate fi o autoritate publică

dacă există o prevedere expresă a legii, care să-i recunoască legitimare procesuală,
cum este cazul art. 1 alin. 3 din L. nr. 554/2004 pentru Avocatul Poporului, art. 1
alin. 4 pentru Ministerul Public sau art.1 alin.6 din lege pentru autoritatea
emitentă a actului.
Aşadar, în cererile de despăgubiri formulate de Agenţia Naţională de
Administrare Fiscală, prin direcţiile generale regionale ale finanţelor publice,
împotriva administratorului unei societăţi înregistrate în registrul comerţului, în
situaţia în care s-a dispus achitarea acestuia pentru săvârşirea infracţiunii
prevăzute de art. 6 din Legea nr. 241/2005 pentru prevenirea şi combaterea
evaziunii fiscale, ANAF nu este persoană vătămată în sensul Legii nr. 554/2004
şi nici nu are conform unui text special legitimare procesuală activă în contencios
administrativ, astfel că nu se vor aplica regulile Legii nr. 554/2004.
 De asemenea, în decizii de speţă, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a
reţinut că cererile în despăgubiri formulate de către persoane de drept public între
ele sau împotriva unei persoane de drept public, sunt civile dacă nu sunt legate de
anularea unui act administrativ sau de un refuz nejustificat în sensul Legii nr.
554/2004.
Astfel, în cazul unei cereri a unei societăţi naţionale formulate
împotriva unui minister pentru plata unor sume de bani, cu titlu de dobândă,
pentru neachitarea la scadenţă a unor servicii de transport pe calea ferată pe care
reclamanta le-a prestat beneficiarilor Legii nr. 210/2003 pentru aprobarea O.G.
nr. 112/1999, instanţa supremă a reţinut că pretenţiile deduse judecăţii nu sunt
întemeiate pe prevederile Legii nr. 554/2004, excepţiile privind inadmisibilitatea
cererii şi prescrierea dreptului la acţiune fiind nefondate întrucât nu era nevoie de
îndeplinirea procedurii prealabile şi nu se aplică termenele speciale prevăzute de
legea contenciosului administrativ. Legea nr.554/2004 stipulează expres ca se
supun prevederilor acesteia raporturile juridice care vizează actele administrative,
însă prin acţiune reclamanta nu a solicitat anularea vreunui act administrativ sau
recunoaşterea unui drept, ci plata dobânzii legale pentru plata cu întârziere a
serviciilor de transport pe care le-a prestat . Ca atare, asemenea cauze sunt civile.
Într-o cerere înregistrată pe rolul instanţei civile, în care reclamanta,
societate de drept privat a chemat în judecată pe pârâţii Autoritatea Naţională a
Vămilor, Direcţia Regională Vamală C, B. şi Ministerul Finanţelor Publice -
Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, solicitând obligarea pârâţilor în
solidar la plata unor sume de bani reprezentând diferenţa dintre preţul de achiziţie
din import a unor bunuri degradate pe perioada confiscării lor de către vamă,
măsură anulată de instanţa de contencios contravenţional, s-a reţinut că
determinarea competenţei în speţă, nu se face în condiţiile art. 19 din Legea nr.
554/2004, întrucât nu această lege completează O.G. nr. 2/2001, ci în condiţiile
prevăzute de normele de drept comun ale procedurii civile. Nu natura
administrativă a actului anulat (proces verbal de contravenţie), identificat drept
cauză a producerii prejudiciului, este relevantă, câtă vreme litigiul este sustras
jurisdicţiei de contencios-administrativ reglementate de Legea nr. 554/2004 şi
supus normelor dreptului comun ca procedură de judecată şi reguli de competenţă.
Dacă litigiul se poartă între două persoane juridice de drept public cu
privire la despăgubiri, instanţa supremă a reţinut că este unul civil, de drept comun
iar nu de contencios administrativ, dacă nu sunt întrunite cerinţele Legii nr.
554/2004 . Astfel, în cauza dintre reclamantul Inspectoratul de Stat în Construcţii
- I.S.C. pentru Inspectoratul Regional în Construcţii Nord-Est şi pârâta Compania
Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România SA prin Direcţia
Regională de Drumuri şi Poduri X, în care s-a solicitat obligarea pârâtei la plata
unei sume reprezentând cote datorate de pârâtă în baza a două legi speciale,
respectiv Legea nr. 50/1991 şi Legea nr. 10/1995 pentru investiţiile realizate,
ICCJ a reţinut că trebuie recunoscută competenţa instanţei civile, întrucât
„acţiunile patrimoniale, având ca obiect obligarea unei instituţii publice la plata
unei sume de bani sunt de competenţa instanţei de drept comun, atunci când nu se
cere şi anularea unui act nelegal, nu se cere cenzurarea refuzului de a emite un act
administrativ, ori nu au legătură cu încheierea, modificarea, executarea sau
încetarea unui contract administrativ.”
În decizia de recurs în interesul legii nr.13/201510 instanța supremă a
statuat că litigiile având ca obiect acţiuni prin care se solicită de către o direcţie
generală de asistenţă socială şi protecţia copilului obligarea unui consiliu judeţean
sau local ori a unei alte direcţii generale de asistenţă socială şi protecţia copilului
la suportarea cheltuielilor de întreţinere pentru persoane care beneficiază de
măsuri de protecţie prevăzute de Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi
promovarea drepturilor persoanelor cu handicap şi Legea nr. 272/2004 privind
protecţia şi promovarea drepturilor copilului, sunt de competenţa instanţelor de
contencios administrativ. Însă, față de particularitatea situației s-a constatat că
„natura juridică a drepturilor şi obligaţiilor corelative de a finanţa sistemul de
asistenţă socială este una de drept administrativ, deoarece aplicarea prevederilor
legale invocate în sesizare vizează organizarea şi stabilirea atribuţiilor organelor
administraţiei publice şi raporturile dintre aceste organe”. S-a constatat că izvorul
obligaţiei de plată a sumelor reprezentând diferenţa dintre costul mediu lunar şi
contribuţia lunară de întreţinere care revine ca obligaţie de plată pentru
beneficiarii de servicii de asistenţă socială este reprezentat de un act administrativ,
întrucât în aplicarea reglementărilor în materia asistenţei sociale, organele
administraţiei publice locale au obligaţia de a stabili prin acte administrative
contribuţia colectivităţii la finanţarea activităţilor de protecţie a persoanelor
defavorizate.
Într-o cerere privind executarea obligaţiei de a face, depusă de
reclamanţii persoane fizice de drept privat în contradictoriu cu Ministerul
Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Agenţia Domeniilor Statului, pentru obligarea
pârâţilor la desfiinţarea unor construcţiilor (canale şi diguri)- realizate pe terenul
reclamanţilor, instanţa supremă a reţinut că cererea este una civilă, de competenţa
acestei instanţe, nefiind incidentă Legea nr. 554/2004 . A constatat curtea că
reclamanţii nu au învestit instanţa cu o plângerea împotriva unui act administrativ
asimilat emis de către autorităţile publice pârâte, ci au solicitat obligarea acestora
la desfiinţarea construcţiilor realizate pe terenul lor, pe cheltuiala pârâţilor, şi, în
cazul în care pârâţii refuză, să fie autorizaţi reclamanţii să desfiinţeze toate
construcţiile existente pe terenul proprietatea reclamanţilor, pe cheltuiala
pârâţilor, nefiind aplicabile dispoziţiile Legii nr. 554/2004, ci dispoziţiile
dreptului comun.

Așadar, obiectul acţiunii judiciare în contencios administrativ este

reprezentat de:
- anularea în tot sau în parte a actului;

10
Publicată în Monitorul Oficial Nr. 690 din 11 septembrie 2015.
 - repararea pagubei cauzate;
- eventual, reparaţii pentru daune morale;
- obligarea la soluţionarea unei cereri, efectuarea unei anumite
operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau
interesului legitim.
În ce privește contenciosul obiectiv se reține că persoanele fizice şi
persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă
apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care
vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului
subiectiv sau a interesului legitim privat.
În contenciosul obiectiv, obiectul cererii poate viza numai anularea
actului sau obligarea autorităţii pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv
să efectueze o anumită operaţiune administrativă, sub sancţiunea penalităţilor de
întârziere sau a amenzii, prevăzute la art. 24 alin. (2).

Instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze

litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ,
precum şi orice litigii legate de încheierea contractului administrativ, inclusiv
litigiile având ca obiect anularea unui contract administrativ. Litigiile care
decurg din executarea contractelor administrative sunt în competenţa de
soluţionare a instanţelor civile de drept comun.

Spețe
1. SNCFR a formulat cerere în contradictoriu cu Ministerul
Transporturilor, solicitând instanței de contencios administrativ obligarea
pârâtului la decontarea sumelor cuvenite pentru prestațiile efectuate de reclamantă
beneficiarilor Legii nr. 210/2003.
Pârâtul se apără susținând că instanța sesizată nu este competentă,
litigiul fiind unul civil, chiar dacă vizează o autoritate publică și decontarea unor
sume pentru servicii de transport prestate de reclamantă, prevăzute în lege.
Analizați susținerile pârâtului.
Ce va face instanța sesizată?

2. Asociația A pentru protecția animalelor fără stăpân a formulat cerere

de anulare a HCL Pitești, arătând că are legitimare să ceară desființarea unei
hotărâri de consiliu local prin care se stabilesc condiții vătămătoare pentru câinii
abandonați, aduși în centrul organizat și finanțat de UAT Pitești, întrucât actul
administrativ dispune reducerea drastică a finanțării acestui centru.
Formulați întâmpinarea pentru UAT Pitești.

3. A solicită în contradictoriu cu ANAF-DGR a Vămilor P obligarea

pârâtei la plata sumei reprezentând dobânzi la suma confiscată la vamă și restituită
ulterior, după 3 ani, ca urmare a anulării actului de confiscare de către instanța de
judecată.
Ce fel de litigiu este în discuție?

4. A a solicitat instanței civile, în contradictoriu cu Administrația

Bazinală Olt, desființarea unui dig construit de pârâtă, care a rămas pe proprietatea
sa după devierea cursului râului T și care îi împietează folosința terenului.
Pârâta se apără, arătând că litigiul este unul de contencios administrativ,
de vreme ce s-a formulat o cerere în contradictoriu cu o autoritate publică și se
solicită efectuarea de către aceasta a unei operațiuni administrative.
Analizați susținerile pârâtei.