CURSUL NR.

RELAȚIA ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ - SERVICIUL PUBLIC –

FUNCȚIONARUL PUBLIC

1. Noţiunea de administraţie publică

Termenul de administraţie îşi are originea în limba latină, derivând din
cuvântul „administer”, format din prepoziţia ad(spre, la) şi minister(servitor,
supus, mai mic) traducându-se prin agent, ajutător, servitor sau instrument.
De precizat că şi cuvântul ministro înseamnă a servi, a sluji 1. În limba
română a administra are ca sinonime verbele a conduce, a cârmui, a
gospodări o întreprindere, o instituţie2, iar prin administraţie se înţelege
totalitatea organelor administraţiei unui stat.
Conceptul de administraţie în limbajul curent comportă mai multe
sensuri:
– conţinutul principal al activităţii puterii executive a statului;
– sistemul de autorităţi publice care înfăptuiesc puterea executivă;
– conducerea unui agent economic sau instituţii social-culturale;
– un compartiment(direcţie, sector, secţie, serviciu, birou) din unităţile
direct productive sau instituţii social-culturale, care nu desfăşoară
nemij locit o activitate direct productivă3.
Administraţia publică are ca obiect realizarea valorilor politice care
exprimă interesele generale ale societăţii organizate în stat şi care sunt
formulate în legi de către organele puterii legiuitoare, precum şi executarea
hotărârilor judecătoreşti, date în temeiul legii. Caracterizând administraţia
publică drept o activitate în principal organizatorică, desprindem poziţia sa
de intermediar între planul conducerii politice şi planul în care se realizează
valorile politice, deciziile politice.

1
Gheorghe Guţu, Dicţionar latin-român, Ed. Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1993, p. 18
2
Dicţionarul explicativ al limbii române, Academia Română, Institutul de lingvistică „Iorgu Iordan”, Ediţia
a II-a, Ed. Univers Enciclopedic, Bucureşti, 1998, p. 13
3
Ioan Alexandru, Administraţia publică, teorii, realităţi, perspective, ediţia a IVa, Ed. Lumina Lex,
Bucureşti, 2007, p. 66; Ion Imbrescu, Elemente de ştiinţa administraţiei, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2008,
p. 18
 Din analiza dispoziţiilor constituţionale şi a literaturii de specia litate pot
fi desprinse următoarele caracteristici generale ale administraţiei publice4:
a) Administrația publică constituie un corp intermediar, creat în vederea
acțiunii. În calitate de corp intermediar creat pentru acțiune, administrația
publică este subordonată dreptului, legii, care îi stabilește obiectivele, îi
fixează limitele, îi impune respectul unor garanții și depinde de Guvern care,
potrivit dispozițiilor art. 102 alin. 1 din Constituție, exercită conducerea
generală a administrației publice.
b) A doua caracteristică pe care o prezintă administrația este aceea de a fi
ierarhizată și ordonată. Administrația este ierarhizată, adică divizată pe
verticală și în tranșe orizontale, în grade sau etaje. Organul ierarhic superior
exercită o autoritate asupra organelor situate la etajele inferioare. Ierarhia
administrativă, care imită ierarhia militară, este un proce - deu menit să
asigure coeziunea și disciplina administrației. Ea permite Guvernului să
conducă administrația iar, în interiorul admi nistrației, facilitează
transmiterea dispozițiilor, repartizarea responsa bilităților și supravegherea
executării. În cadrul ierarhiei se exercită puterea de comandament, de
control și disciplină, în special asupra funcționarilor numiți.
c) Administrația publică este remunerată, civilă, laică și egalitară.
Administrația este remunerată. Există doar puțini agenți ai admi nistrației
care nu primesc o retribuție, un salariu din bugetul public. Funcțiile publice
gratuite sunt o excepție. Administrația este în mare parte civilă. Există, însă,
în toate țările o armată și o administrație militară, acestea servind sarcinilor
speciale pe care le are armata. Nevoile publice, altele decât cele pe care le
implică forțele armate, sunt rezolvate prin administrația civilă. De asemenea,
unii militari pot fi însărcinați cu funcții civile, în special în funcții de
autoritate, în perioadele de criză sau de dictatură. Administrația este laică,
pentru că ea folosește un personal care nu aparține bisericii și care nu
intervine direct pentru asigurarea unor nevoi religioase. Administrația este
egalitară, în sensul că ea furnizează servicii tuturor, fără a face distincție de
origine, de rasă, de partide politice, principiu care nu este întotdeauna și
pretutindeni aplicabil.
4
Henry Puget, Les institutions administratives étrangères, Dalloz, Paris, 1969 citat de Ioan Alexandru în
Tratatul de administrație publică, Editura Universul Juridic, București, 2008, p. 85 și urm.; A. L. Nicu, op.
cit., p. 113 și urm.; Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, Ediția a IV-a, revăzută și
adăugită, Editura Lumina Lex, București, 2007, p. 39 și urm.
 d) Administrația publică este formalistă, scrisă și birocratică.
Administrația acționează după anumite proceduri, conform unor precedente.
Există un tradiționalism administrativ care poate antrena rutina și care poate
duce la un ritm lent. Administrația este scrisă, ea are la bază documente,
fapte, decizii, păstrate, de regulă, în arhivă. Administrația acționează din
birourile sale, adică din interiorul sediului unde se află și unde personalul
său este instalat în mici grupuri, denumite birouri. Formalismul și
birocratismul sunt proprii, fie că vrem sau nu, oricărei administrații
dezvoltate. Este variabil numai gradul și trebuie evitate exagerările care au
ca rezultat instau - ra rea unui regim birocratic.
e) Administrația este permanentă, ea necesită, din ce în ce mai mult,
cunoaștere, tehnicitate și progres. Administrația face loc reprezentanților
aleși ai populației, ea folosește auxiliari, agenți temporari, dar folosește, mai
ales, funcționari publici permanenți, constituiți în corpuri ale funcționarilor
publici. Prin această permanență a funcționarilor, administrația are o
continuitate. Deoarece sarcinile administrației au devenit din ce în ce mai
complexe, necesitatea cunoașterii, a competenței, a tehnicității speciale este
imperioasă. Administrația, cu multiplele sale specialități, trebuie să
folosească veritabili tehnicieni cum ar fi inginerii, medicii, juriștii,
economiștii, psihologii ș.a., dar chiar personalul pur administrativ trebuie să
aibă, cel puțin la eșaloanele superioare, o formație extrem de solidă și
trebuie să-și însușească în serviciul pe care îl ocupă o parte din tehnicitate.
f) Administrația publică este într-o continuă dezvoltare5. Alături de
aspectele esențiale ale administrației publice însăși, se produce un fenomen
de ordin general: administrația se dilată, ea este în expansiune, se dezvoltă în
mod continuu. De peste o jumătate de secol, în toate țările lumii,
administrația se dezvoltă, în special prin creșterea numărului serviciilor
publice. Au apărut noi servicii sociale și servicii economice și alături de
serviciile publice ale statului, există numeroase servicii ale colectivi - tăților
locale. Expansiunea administrativă rezultă dintr-o tendință internă a
administrației, o tendință naturală de a se extinde, de a prolifera. Dezvoltarea
serviciilor publice are consecințe majore. Numărul agenților, numărul
funcționarilor a crescut. Cheltuielile pentru servicii au crescut și, deci,
5
A. L. Nicu, op. cit., p. 117. 11 I. Alexandru, op. cit.(2008), p. 90. 12 A. L. Nicu, op. cit., p. 117., M.T.
Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Ed. Cerma, București, 1996, p. 39.
trebuie găsite resurse, trebuie extinse serviciile financiare 6. În consecință, se
caută căi de perfecționare a modului de organizare și funcționare a
administrației publice.
Administrația publică are ca obiectiv și rațiune de a fi, satisfa cerea unor
interese de ordin general, interese publice, fără a urmări un profit material
implicit.
În raport cu aceasta administrația particulară își propune să realizeze
avantaje personale sau de grup, câștiguri materiale. Scopul administrației
publice îl reprezintă satisfacerea interesului public. Administrația publică are
un rol tot mai important în cadrul societăților moderne, ca principală pârghie
în realizarea obiectivelor pe care și le propune statul. Ea este aceea care vine
să transpună în practică, prin organizare a executării, dar și de executare,
valorile politice exprimate prin acte normative. Folosirea teoriilor și
proceselor manageriale, politice și juridice în vederea realizării mandatelor
de guvernare, definește la modul general administrația publică în
complexitatea ei, cu rolul de a asigura reglementările și serviciile pentru
societate în ansamblu cât și pentru segmentele acesteia. Prin activitatea lor,
autoritățile administrației publice trebuie să asigure deplina egalitate în toate
domeniile vieții economice, politice, juridice, sociale și culturale pentru toți
cetățenii țării fără deosebire de rasă, naționalitate, origine etnică, sex, limbă,
religie, opinie, apartenență politică, avere sau origine socială și să garanteaze
posibilitatea participării tuturor cetățenilor la viața politică, economică,
socială și culturală. Promovarea tuturor acestor drepturi, duce la aplicarea
principiului conform căruia nimeni nu este mai presus de lege (art. 16 din
Constituție).
Activitatea administrației presupune un mecanism complex de
previziune, programare, comandă sau luare a deciziilor, coordonare a
procesului de execuție, dar și de control al acestuia. Așa cum s-a arătat în
literatura juridică de specialitate, administrația publică este o activitate de
organizare a executării și de executare în concret a legii, prin activități cu
caracter dispozitiv și prestator, activitate care se realizează, în principal, prin
sistemul organelor administrației publice, dar în subsidiar și prin alte organe
situate în alte sisteme de organizare a puterii statului-sistemul puterii
legiuitoare și sistemul puterii judecătorești-precum și în cazul unor
6
I. Alexandru, op. cit., p. 67. 15 Al. Negoiță, op. cit., p. 13-14.
organizații particulare care îndeplinesc activități de interes public și care
dobândesc, în aceste împrejurări, calitatea de autorități administrative.

2. Noțiunea și trăsăturile serviciului public

Definite în sens larg serviciile publice sunt ansambluri de persoane și

lucruri create în vederea satisfacerii unei nevoi publice de către o
colectivitate publică, supusă autorității și controlului acesteia.
Serviciile urbane, de exemplu, sunt acelea pe care colectivitatea este
chemată să le furnizeze cetățenilor datorită imposibilității de a fi realizate
individual: comunicațiile, transporturile, serviciile poștale, locuințele,
energia, educația și cultura, sănătatea, sportul etc.
Principiile organizării și funcționării serviciilor publice sunt
următoarele:
– descentralizării,
– egalității,
– eficienței,
– neutralității,
– cuantificării,
– continuității
– adaptării.
Organizațiile care pot presta servicii publice sunt organele
administrației publice, instituțiile publice și regiile autonome de interes
public, organizate la nivel național sau local.
Pentru a fi în prezența unui serviciu public sunt necesare următoarele
condiții:
– să satisfacă cerințele membrilor societății;
– înființarea lor să se facă prin acte de autoritate;
– activitatea lor se desfășoară în realizarea autorității publice, iar
o parte din personal are calitatea de funcționar public;
– sunt persoane juridice având toate drepturile și obligațiile
specifice acestora;
– mijloacele lor materiale să fie asigurate prin subvenții bugetare
sau venituri proprii.
 Activitatea serviciilor publice trebuie să fie atât de importantă
încât să funcționeze în mod regulat și continuu. Înființarea unui serviciu
public fiind legată organic de coexistența celor 2 elemente, anume
cerința socială (interes general) și lege (actul de voință a autorităților
legiuitoare), presupune însă, în afara condițiilor de fond și de formă, și
respectarea a patru principii de bază ale organizării și funcționării sale,
care sunt unanim admise în dreptul public, după cum urmează: –
principiul continuității (în legătura cu permanența serviciului public); –
principiul adaptabilității (necesitatea adaptării permanente a serviciului
public la schimbările și exigențele interesului general); – principiul
neutralității; – principiul egalității.
Atunci când se ivesc nevoi sociale noi, se pot crea servicii publice
care să vină în sprijinul satisfacerii acelor necesități sau se vor adapta
serviciile deja existente la exigențele noilor solicitări. Serviciile publice pot,
prin abilitări legale, să-și stabilească ele însele propriile statute și
regulamente de organizare și funcționare.
Cheltuielile și costurile funcționării serviciilor sunt de obicei suportate
de către colectivitatea care a instituit și inițiat acel serviciu, dar acestea mai
pot fi acoperite, atât total cât și parțial, din veniturile provenite din
funcționarea serviciului sau cu concursul particularilor și se află mereu sub
tutela și dependența colectivității care le-a creat.

3. Relația serviciu public – funcție publică – funcționar public

Rolul primar al investițiilor publice este în primul rând acela de a oferi

un serviciu beneficiarului. Serviciul oferit publicului poate fi legat de plăți
(efectuarea sau primirea acestora), consultanță sau informare, precum și de
domeniul sănătății, educației sau transpor turilor. În cadrul serviciilor
publice există funcții publice. În literatura românească7, s-a arătat că „funcția
publică este complexul de compe - tențe, organizat de lege pentru
satisfacerea unui interes general, destinată a fi ocupată, în mod temporar, de
unul sau mai mulți titulari, persoane fizice, care exercită atribuțiile în
limitele compe tenței legale, urmărind realizarea scopului pentru a care a
7
Mihai. T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Editura Cerma SRL, București, 1997, p. 318. 20 Ilie
Iovănaș, Drept administrativ, Editura Servo Sat, Arad, 1997. p. 175.
fost creată funcțiunea”. Factorul comun și definitoriu pentru toate funcțiile
publice este existența unui complex de atribuții (drepturi și obligații)
prevăzute de lege, pe care unii îl denumesc situație juridică obiectivă. Aceste
atribuții reprezintă de altfel competența unei anumite autorități sau instituții
publice, într-un anumit domeniu al activității de organizare a executării și de
executare a legii și a celorlalte acte normative.
Atribuțiile stabilite prin lege sau potrivit legii dau competența celor
care îndeplinesc funcțiile respective, ca în regim de drept administrativ sa
facă acte juridice, operațiuni administrative sau materiale în mod legal 8 Sub
un alt aspect, atribuțiile cu care sunt dotate funcțiile publice reprezintă din
punctul de vedere al funcționarilor publici care le ocupă, drepturi și obligații
stabilite pentru ei prin lege sau prin acte juridice emise în baza și în
executarea legii. Totalitatea funcțiilor dintr-o autoritate sau instituție publică,
potrivit schemei de organizare, cu diviziunile și subdiviziunile sale
structurale componente, constituie statul de funcții al respectivei autorități
sau instituții, aprobat potrivit legii9.
Dimensionarea statului de funcții al unei autorități sau instituții
publice depinde atât de interesele publice care se cer satisfăcute, dar și de
mijloacele umane și materiale pe care societatea și serviciul public respectiv
le pot aloca satisfacerii acestor interese generale. În cadrul organizării
sistemului administrației publice, atribuțiile unei funcții publice, se împart
pe posturi10. Postul este funcția publică individualizată, atribuțiile unei
funcții publice făcând necesară adesea organizarea mai multor posturi.
Conținutul concret al drepturilor și obligațiilor decurgând din funcția
publică și care revin titularului, se stabilesc prin fișa postului, aceasta
exprimând și diferențierile față de alte posturi similare. În contextul amintit
putem arăta că funcționarul public este cetățeanul numit în condițiile legii
într-o funcție publică, în serviciul unei autorități publice centrale sau locale
ori, după caz, într-o instituție publică aflată sub autoritatea organelor
centrale ale administrației publice sau a consiliilor județene ori locale.
Acestor funcționari li se aplică regimul prevăzut de dreptul public și sunt
8
Al. Negoiță, Drept administrativ, Editura Sylvi, București, 1996, p. 42.
9
R. Ionescu, Drept administrativ, Ed. Didactică și Pedagogică, București, 1970, p. 171 și I. Santai, op. cit.,
p. 79.

10
Al. Negoiță, op. cit. (1996) p. 97.
salarizați pentru activitatea depusă, exercitându-și sarcinile în vederea
realizării competenței, a atribuțiilor specifice serviciului public în care sunt
încadrați.