CAPITOLUL I GENERALITI

O abordare a problematicii locului, organizrii i funcionrii administraiei ministeriale n Romnia este un demers de un nalt grad de complexitate. Ca atare, nelegerea sistemului administraiei ministeriale este imperios necesar. Aa cum s-a afirmat n lucrrile de specialitate, ministerele constituie o categorie distinct de autoriti din cadrul sistemului de autoriti aparinnd administraiei publice i au rolul de a realiza politica guvernamental n domeniile de activitate specifice, fiind astfel organe de specialitate ale administraiei publice centrale. n calitatea lor de autoriti centrale ale administraiei publice ele i desfoar activitatea pe ntreg teritoriul rii, n ncercarea de a defini ministerele, putem afirma c ele sunt organe de specialitate ale administraiei publice centrale, care exercit n conformitate cu dispoziiile legale, administraia public n domeniile de activitate de care rspund. n considerarea faptului c organizarea (nfiinarea) ministerelor nu este de competena legii organice, aa cum prevede Constituia Romniei, n doctrin s-a exprimat opinia1 c nfiinarea, organizarea i funcionarea unui minister se poate realiza i prin ordonan.
1

A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. Nemira, Bucureti, 1996, p. 435,

Distinct de reglementrile constituionale ns, doar foarte rar ministerele au fost nfiinate prin lege, de pild Ministerul Aprrii Naionale i Ministerul de Interne actualmente Ministerul Internelor i Reformei Administrative), celelalte fiind nfiinate prin hotrri ale guvernului. De la o guvernare la alta sau chiar n cadrul aceleiai guvernri, numrul i denumirea ministerelor au oscilat n literatur s-a ncercat o clasificare a ministerelor dup natura activitii realizate, ajungndu-se, de pild, la urmtoarea grupare a acestora:

ministere cu activitate economic, aa cum este, de exemplu, Ministerul Finanelor Publice; ministere cu activitate social - cultural i tiinific, categorie n care intr, printre altele, Ministerul Educaiei, Cercetrii i Tineretului, Ministerul Culturii i Cultelor, Ministerul Sntii Publice;

ministere

cu

activitate

administrativ

(politico-

administrativ), spre exemplu: Ministerul afacerilor externe, Ministerul Internelor i Reformei Administrative2.

1.1. Definiii

Idem, p. 436

Ca sistem, administraia ministerial se contureaz ca fiind cel mai important ansamblu de structuri i activiti de care depinde realizarea scopului fundamental stabilit administraiei publice i anume: ordinea de drept; bunstarea material i spiritual a colectivitii naionale. Administraia public ministerial, att ca activitate ct i ca sistem, reprezint o parte a activitii administraiei publice generale i a sistemului global al administraiei publice a unui stat. Rolul administraiei publice ministeriale este acela de a asigura conducerea general a administraiei publice globale, pe care o exercit guvernul, precum i ndeplinirea sarcinilor pe care administraia public le are n diferite domenii de activitate ale societii, prin intermediul ministerelor i a celorlalte structuri de specialitate ale administraiei publice centrale, aflate n subordinea guvernului sau ministerelor. Raportul diuntre administraia public i cea ministerial este unul ca de la parte la ntreg, administraia public ministerial fiind parte a administraiei publice generale a statului. Etimologic, termenul de administraie deriv din cuvintele latine administer care nseamn ajutor, slujitor i figurativ, unealt, precum i din ministro care nseamn a servi, a sluji3. n literatura de specialitate4, s-a ajuns ca termenul de administraie s desemneze o activitate a cuiva, care se subordoneaz magister-ului, pe care l slujete. Fr s se afirme expresis verbis, se subnelege i este evident c termenii actuali ai raportului magister - administer5 sunt nlocuii de termenii
3 4

Ghe. Guu, Dicionar latin-romn, Ed. tiinific, Buc., 1973, p. 25 i 342 Al. Negoi, Drept administrativ, Ed. Sylva, Buc., 1998, p. 3; I. Alexandru, Administraia public, Buc., 1999, p. 63-64 5 Ghe. Guu, op. cit., p. 331, magister = conductor, comandant

puterea politic administraia public, pentru c activitatea administraiei publice este comandat de puterea politic, creia i se subordoneaz n mod nemijlocit. n mod frecvent, n literatur se ntlnesc noiuni ca administraie de stat, activitate executiv, administraie, crora autorii le dau nelesuri diferite, iar alteori punnd semnul egalitii ntre acestea. Unii autori susin c termenii de executiv i administrativ au sens identic, la fel ca i expresiile activitate administrativ activitate executiv, organe administrative organe executive, susinnd c, prin noiunea de administraie de stat se nelege un sistem de organe ale statului sau o anumit form fundamental de activitate a statului activitatea administrativ6. Ali autori7 definesc administraia de stat ca fiind forma fundamental de activitate a statului, nfptuit de organele administraiei publice, care const n executarea legii, prin stabilirea de conduite obligatorii, precum i prin prestarea unor servicii. O alt definiie dat administraiei de stat a fosta aceea de form de manifestare a fenomenului administrativ, care const n conducerea executrii i executarea efectiv a legilor, inclusiv prin realizarea de servicii publice, precum i a celorlalte acte ale organelor de stat, ndeplinit de organele administraiei de stat, n realizarea puterii de stat8. n alte opinii9 se definete noiunea administraiei statului ca fiind aciunea prin care autoritile publice vegheaz i asigur satisfacerea

I. Iovna, Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Ed. Didactic i Pedagogic, Buc., 1977, p. 10 7 D. Brezoianu, Drept administrativ romn, Ed. Lucretius, Buc., 1997, p. 10 8 A. Iorgovan, V. Gilescu, Drept administrativ, Buc., 1986, p. 23 9 M. T. Oroveanu, Tratat de tiina administraiei, Buc., 1996, p. 27

cerinelor de interes general, folosind n caz de necesitate prerogativele de putere public. Se mai susine c administraia reprezint o activitate executiv, pus sub semnul comenzii sau al delegrii de atribuii, care dobndete atributele administraiei publice atunci cnd i realizeaz obiectivele folosindu-se de puterea public10. Administraia public este circumscris folosirii teoriilor i proceselor manageriale, politice i juridice n vederea realizrii mandatelor guvernrii legislative, executive i judectoreti, pentru a asigura reglementrile i serviciile pentru societate n ansamblu, ct i pentru segmentele acesteia. Totodat, administraia public este prezentat ca fiind forma fundamental de manifestare a puterii executive, cu o larg sfer de cuprindere, care se realizeaz prin activitatea organelor centrale i locale ale administraiei publice, ct i prin activitatea altor subieci special investii, activitate care se realizeaz n temeiul i n executarea legii11. De asemenea, administraia public a mai fost definit drept activitatea de organizare i de executare n concret a legii, cu caracter dispozitiv i prestator care se realizeaz, n principal, de organele administraiei publice i, n subsidiar, de alte organe ale statului, precum i de organizaii particulare de interes public.

1.2. Conceptul de administraie public ministerial

10

I. Vida, Puterea executiv i administraia public, Buc., 1994, p.11; C. Manda . a., Administraia public din Romnia, Buc., 1999, p. 11 11 M. V. Dvoracek, Drept administrativ, Iai, 1993, p. 38

n accepiunea sa de sistem de elemente structurale, administraia public este constituit din ansamblul organelor i instituiilor administrative reunite ntr-un sistem unitar prin care se realizeaz activitile de organizare a executrii i de executare n concret a legii pe ntreg teritoriul rii sau la nivelul colectivitilor locale. Organizarea i coninutul activitii administraiei publice i structura administraiei publice sunt determinate de natura i volumul sarcinilor rezultate din scopurile stabilite de puterea politic, administraia public nefiind altceva dect un instrument cu ajutorul cruia statul urmrete realizarea interesului general al societii care l-a creat. n sensul realizrii sarcinilor administraiei publice, statul nfiineaz prin organele competente, structuri administrative care sunt organizate din punct de vedere funcional i teritorial. Astfel, pentru ndeplinirea sarcinilor din diferitele domenii i ramuri de activitate ale vieii sociale vor fi nfiinate structuri de specialitate, cu o competen limitat la domeniul sau sectorul respectiv, precum ministerele i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale. ns, n acelai timp, pentru ndeplinirea sarcinilor generale se nfiineaz structuri administrative cu o competen general, cum este Guvernul, la nivelul ntregii ri, ori consiliile judeene i consiliile locale, care au de asemenea o competen general n unitatea administrativ teritorial n care funcioneaz. Prin raportare la teritoriul rii, sunt nfiinate structuri ale sistemului administraiei publice care s ndeplineasc sarcini de importan naional, pe ntreg teritoriul statului, precum sunt ministerele i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, ori structuri care s

ndeplineasc sarcini locale, precum sunt consiliile judeene i consiliile locale. Conceptul de sarcini ale sistemului administraiei publice este specific tiinei administraiei, iar corespondentul juridic al acesteia este noiunea de atribuii care, n ansamblul lor, formeaz competena unei structuri a sistemului administraiei publice. Aadar, pentru ndeplinirea sarcinilor din diferitele domenii i ramuri de activitate ale vieii sociale, care sunt de importan naional, puterea politic, prin organele competente, va nfiina organe de specialitate ale administraiei publice, cu o competen material n domeniul sau ramura de activitate pentru care au fost nfiinate i cu o competen teritorial naional, pe ntreg teritoriul rii. Toate aceste structuri ale sistemului administraiei publice, care au competen material de specialitate n domeniul sau ramura de activitate pentru care au fost nfiinate, precum i o competen teritorial naional, sunt organizate fie n subordinea Guvernului, fie ca structuri autonome, care au o anumit subordonare fa de puterea legislativ. n confirmitate cu prevederile art. 116 din Constituia Romniei republicat12 administraia public central de specialitate este format din
12

Modificat i completat prin Legea de revizuire a Constituiei Romniei nr. 429/2003 , publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003, republicat de Consiliul Legislativ, n temeiul art. 152 din Constituie, cu reactualizarea denumirilor i dndu-se textelor o noua numerotare (art. 152 a devenit, n forma republicat, art. 156). Legea de revizuire a Constituiei Romniei nr. 429/2003 a fost aprobat prin referendumul naional din 1819 octombrie 2003 i a intrat n vigoare la data de 29 octombrie 2003, data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003 a Hotarrii Curtii Constituionale nr. 3 din 22 octombrie 2003 pentru confirmarea rezultatului referendumului naional din 18-19 octombrie 2003 privind Legea de revizuire a Constitutiei Romniei. Constituia Romniei, n forma iniiala, a fost adoptat n sedinta Adunrii Constituante din 21 noiembrie 1991, a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 233 din 21 noiembrie 1991 i a intrat n vigoare n urma aprobarii ei prin referendumul naional din 8 decembrie 1991.

ministere i alte organe de specialitate care se pot organiza fie n subordinea Guvernului ori a ministerelor, fie ca autoriti administrative autonome. Administraia public ministerial poate fi definit ca fiind activitatea de organizare a executrii i de executare n concret a legii, prin activiti preponderent cu caracter dispozitiv, dar i prestator, activitate care se realizeaz pe domenii i ramuri de activitate, pe ntreg teritoriul naional, de ctre structuri care se afl n subordinea Guvernului, care formeaz sistemul administraiei publice ministeriale.

1.3. Sistemul administraiei publice ministeriale i elementele componente ale acestuia Prin sistem al organelor administraiei publice se nelege totalitatea organelor care realizeaz activitatea de administraie public, de organizare a executrii i de executare n concret a legii, ntre care exist legturi prin care se asigur funcionalitatea sistemului. n literatura de specialitate, anterioar Constituiei din 1991, existena unui sistem al organelor administraiei, ca parte component a sistemului organelor statului, era explicat ca fiind expresia centralismului democratic i conducerii realizate de partidul unic13. Dup intrarea n vigoare a Constituiei din 1991, n literatura de specialitate s-a exprimat i opinia14 potrivit creia noiunea de sistem al organelor administraiei publice poate fi folosit doar n sens metaforic, fr justificare din punct de vedere tiinific.
13

I. Vntu, M. Anghene, M. Stoanu, Organele administraiei de stat n R.S.R, Bucureti, 1971, p. 181-184; M. Lepdtescu, Sistemul organelor statului n R.S.R., Buc., 1966, p. 70-73; I. Iovna, op. cit., p. 105 14 A. Iorgovan, op. cit., p. 77 si urm.

Totui majoritatea autorilor15 de drept administrativ, au continuat s susin existena unui sistem al organelor administraiei publice i dup intrarea n vigoare a Constituiei din anul 1991 care, dei nu a fcut-o n mod expres, a consacrat principiul separaiei puterilor n stat. Acest principiu a fost consacrat expres n urma revizuirii Constituiei, prin introducerea alin. 4 la art. 1, potrivit cruia, statul se organizeaz pe baza principiului separaiei i echilibrului puterilor: legislativ, executiv i judectoreasc, n cadrul democraiei constituionale. Tocmai de aceea, problema sistemului organelor statului nu mai poate i nici nu mai trebuie pus prin prisma unui sistem piramidal n vrful cruia se afl partidul stat, care funcioneaz pe baza unor raporturi stricte de subordonare. Problema sistemului organelor statului, care nu funcioneaz nici haotic i nici rupte unele de altele, ci n cadrul unui ansamblu coerent, construit pe principii sistemice, trebuie pus n ali termeni, cu relevarea gamei largi de raporturi juridice care se stabilesc ntre acestea: de subordonare, de colaborare, de participare, care conduc n final la o funcionalitate coerent a acestuia. Constituia din anul 1991 a consacrat principiul potrivit cruia Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului romn (fostul art. 58 alin. 1, actualul art. 61 alin. 1), principiu meninut i dup adoptarea Legii de revizuire, ceea ce confirm concluzia c organele puterilor statului au o organizare sistematic, Parlamentul fiind organul suprem i unica autoritate legiuitoare a rii, prin intermediul cruia puterea politic influeneaz i controleaz activitatea ntregului sistem.

15

Al. Negoi, op. cit., p. 72;

Alturi de organele puterii legiuitoare i de autoritile puterii judectoreti, n cadrul acestui sistem exist i funcioneaz organele puterii executive: organele administraiei publice, care realizeaz activitatea de administraie public, de organizare a executrii i de executare n concret a legii. Aa cum am mai artat, din punct de vedere organic, administraia public se prezint ca un ansamblu de elemente componente, constituite ntrun sistem articulat prin raporturile de drept administrativ stabilite n scopul asigurrii funcionalitii coerente a acestuia. Raporturile de drept administrativ, care se formeaz n cadrul sistemului organelor administraiei publice, reprezint armtura juridic pe care se structureaz ntregul sistem al organelor administraiei publice16. n cadrul acestor raporturi, rolul principal pentru asigurarea coerenei funcionale a sistemului organelor administraiei publice l au raporturile de subordonare n baza crora ntregul sistem se ierarhizeaz pn la nivelul Guvernului, potrivit art. 102 alin. 1 din Constituia revizuit i republicat, exercit conducerea general a administraiei publice. Este adevrat c autoritile administraiei locale, consiliile locale i primarii, consiliile judeene i preedinii acestora, funcioneaz pe baza principiului autonomiei locale, dar asupra activitii i actelor acestora Guvernul exercit un control de tutel administrativ. Coerena funcional a sistemului organelor administraiei publice, mai este asigurat i de raporturile de participare care se realizeaz n cadrul unor forme variate de activitate pin eliberarea i acordarea unor avize, propuneri, acorduri, etc., reciproce ale diferitelor organe.

16

E. Albu, Administraia ministerial n Romnia, Ed. All Beck, Buc., 2004, p. 48

10

De asemenea, un rol important au i raporturile de colaborare care se materializeaz fie n spijinul pe care l dau organele administraiei de stat organelor administraiei locale, fie n conlucrarea organelor administraiei publice, precum aceea dintre Ministerul Educaiei, Cercetrii i Tineretului i Ministerul Justiiei pentru organizarea i realizarea nvmntului juridic, spre exemplu. 1.3.1. Componentele sistemului administraiei publice n sistemul administraiei publice, prile componente au calitatea de organe ale administraiei publice n sensul de instituie public i n sensul de organ prin care funcioneaz instituiile publice i prin care se realizeaz sarcinile administraiei publice17. Sistemul administraiei publice este format dintr-o varietate de organe care prezint particulariti de organizare, de natur juridic, dar toate au n comun activitatea de organizare a executrii i de executare n concret a legii n care se exprim specificul administraiei publice n statul de drept. Astfel, n sistemul administraiei publice, se include, n primul rnd, Guvernul care este, n acelai timp, expresia puterii executive a statului, iar prin natura activitii pe care o desfoar este organul cel mai important care exercit conducerea general a administraiei publice, asigurnd coerena acesteia ca activitate de organizare a executrii legii n toate subsistemele administraiei publice. Totodat, n sistemul administraiei publice intr ministerele i celelalte organe ale administraiei publice de specialitate prin care se realizeaz sarcinile care revin statului, dintre care unele se subordoneaz
17

Al. Negoi, op. cit., p. 73

11

Guvernului sau ministerelor, iar altele au un statut de autoriti administrative autonome fa de Guvern, dar subordonate Parlamentului. De asemenea, n cadrul sistemului administraiei publice se include administraia public local, organizat n unitile administrativ teritoriale: consiliile locale, primarii, consiliile judeene. n sfrit, din sistemul administraiei publice fac parte i diferite instituii social culturale i uniti prin care se realizeaz diverse prestaiuni, pe baza i n executarea legii, prin care sunt satisfcute nevoile membrilor colectivitii. 1.3.2. ministeriale n literatura de specialitate18 s-a artat c prin termenul de administraie public ministerial se desemneaz organele centrale de specialitate care sunt subordonate direct Guvernului, indiferent dac au sau nu denumirea de ministere, iar titularul acestora face parte, de drept, n baza Constituiei, din Guvern, dar exist i organe denumite comitet, consiliu, agenie, departament, al cror titular, ca regul, nu face parte din Guvern. Din aceast definiie rezult c, Guvernul este n afara sistemului administraiei publice ministeriale, pe care l conduce fr a face parte din el, precum i c, n afara ministerelor, n administraia ministerial se includ doar acele organe de specialitate ale administraiei publice centrale care sunt subordonate direct Guvernului. Cu alte cuvinte, referitor la aceast din urm concluzie, se susine ideea c, acele organe de specialitate care, potrivit legii, sunt nfiinate i
18

Noiunea

de

sistem

al

administraiei

publice

A. Iorgovan, op. cit., vol. 1, p. 434

12

organizate n subordinea ministerelor, precum i structurile exterioare ale ministerelor, denumite servicii publice deconcentrate, nu fac parte din administraia ministerial. Atunci cnd am enumerat componentele sistemului administraiei publice am afirmat c acesta include, n primul rnd, Guvernul care este, n acelai timp, expresia puterii executive a statului, iar prin natura activitii pe care o desfoar este cel mai important organ al sistemului administraiei publice exercitnd conducerea general a administraiei publice. ntr-adevr, potrivit prevederilor art. 102 alin. 1 din Constituia revizuit i republicat, Guvernul, potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice, iar potrivit art. 1 alin. 1 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea Guvernului Romniei i a ministerelor19, Guvernul este autoritatea public a puterii executive, care funcioneaz pe baza votului de ncredere acordat de Parlament i care asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice. Deci, Guvernul este un organ prin care acioneaz puterea executiv a statului, dar este i un organ al administraiei publice reprezentnd vrful sistemului administraiei publice, fiind n acelai timp i capul sistemului administraiei publice ministeriale, pe care o subordoneaz. Din acest motiv, administraia public ministerial poate fi denumit i cu sintagma administraie public guvernamental.

19

Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, publicat n M. Of., partea I, nr. 164/2.04.2001, modificat prin Legea nr. 250/2006, publicat n M. Of., partea I, nr. 554/27.06.2006.

13

Aceast subordonare a administraiei ministeriale fa de Guvern nu trebuie limitat doar la subordonarea direct ci, considerm c trebuie neleas n sensul larg, n care se include i subordonarea indirect. Astfel, serviciile publice deconcentrate n teritoriu, care funcioneaz sub forma organelor de specialitate, ca structuri exterioare ale ministerelor, precum i organele de specialitate la care se refer art. 102 alin. 1 din Constituia republicat i art. 42 din Legea nr. 90/2001, care sunt nfiinate n subordinea direct a ministerelor, sunt subordonate indirect i Guvernului care le poate controla activitatea pe care o desfoar. Deci, prin sistem al administraiei publice ministeriale vom nelege un ansamblu de organe de specialitate a administraiei publice, care sunt nfiinate i funcioneaz n subordinea direct sau indirect a Guvernului, n scopul realizrii sarcinilor specifice domeniilor i ramurilor de activitate ale acestora, stabilite prin programul de guvernare aprobat de puterea politic pin organul competent, Parlamentul. Trebuie subliniat c sistemul administraiei publice ministeriale sau guvernamentale reprezint o parte a sistemului global al administraiei publice generale a rii care mai include i structurile administrative autonome, structuri administrative ale celorlalte instituii publice centrale, precum i structurile administraiei publice locale.

1.3.3. Componentele sistemului administraiei publice ministeriale

14

n sistemul administraiei publice ministeriale sau guvernamentale, va intra, n primul rnd, Guvernul care, ca organ al administraiei publice, este capul administraiei ministeriale, pe care o subordoneaz direct sau indirect. n al doilea rnd, din sistemul administraiei ministeriale fac parte ministerele, adic acele organe de specialitate ale administraiei publice centrale care poart aceast denumire i sunt conduse de persoane care fac parte din Guvern. n al treilea rnd, din sistemul administraiei ministeriale fac parte acele organe de specialitate care chiar dac nu sunt denumite ministere, sunt conduse de persoane care fac parte din Guvern, precum Autoritatea Naional de Control, nfiinat prin O.U.G. nr. 64/2003, care funcioneaz ca organ de specialitate al administraiei publice centrale, fiind conduse de un ministru delegat pe lng primul ministru pentru coordonarea autoritilor de control20. n al patrulea rnd, din sistemul administraiei publice ministeriale fac parte organe de specialitate ale administraiei publice centrale care sunt nfiinate, potrivit art. 102 alin. 1 din Constituia revizuit i republicat i art. 11 lit. o din Legea nr. 90/2001, n subordinea Guvernului, care poart diverse denumiri: agenie, autoritate, oficiu, comisie, administraie, secretariat, institut, consiliu, etc. n al cincilea rnd, n sistemul administraiei publice, se includ organele de specialitate care sunt nfiinate, n temeiul art. 102 alin. 1 din Constituia republicat i art. 42 din Legea nr. 90/2001, n subordinea direct a ministerelor i, deci n subordinea direct a Guvernului.
20

H.G. n. 16/2003 a Parlamentului Romniei, pentru modificarea structurii i componena Guvernului, publicat n M. Of., partea I, nr. 436/19.06.2003

15

Aceste organe de specialitate ale administraiei publice poart diverse denumiri: agenie, autoritate, institut, oficiu, administraie, inspectorat, inspecie etc., fiind subordonate ministerelor i funcionnd din alocaii bugetare ori din venituri proprii i alocaii bugetare. n al aselea rnd, n sistemul administraiei publice ministeriale, trebuie incluse serviciile exterioare ale ministerelor, denumite de Constituia revizuit i republicat ca fiind servicii publice deconcentrate. Aceste organe ale administraiei publice chiar dac i desfoar activitatea n teritoriu, n unitile administrativ-teritoriale, ele nu fac parte din administraia public local din mai multe considerente. Rolul acestor servicii deconcentrate este de a asigura realizarea sarcinilor pe care ministerul, cruia i sunt subordonate, le are n unitile administrativ-teritoriale n care sunt organizate. Deci, aceste servicii nu realizeaz sarcini ale administraiei publice locale, ci sarcini ale administraiei publice ministeriale. Conductorii serviciilor publice deconcentrate n teritoriu sunt numii i eliberai din funcie de ctre minitrii, cu avizul consultativ al reprezentantului Guvernului n teritoriu, fr consultarea organelor administraiei publice locale. De asemenea, bugetele serviciilor publice deconcentrate, mijloacele materiale, resursele financiare sunt asigurate de ctre ministerele n subordinea crora funcioneaz. Totodat, nfiinarea sau desfiinarea, atribuiile, structura organizatoric, funciile de conducere, numrul i ncadrarea personalului se aprob prin ordin al ministrului n subordinea cruia aceste servicii publice deconcentrate i desfoar activitatea.

16

Astfel de servicii publice deconcentrate poart diferite denumiri precum: inspectorate (n cazul inspectoratelor judeene de poliie ale Ministerului Internelor i Reformei Administrative, inspectorate colare, ale Ministerului Educaiei i Cercetrii), direcii (n cazul direciilor pentru agricultur i dezvoltare rural, ale Ministerului Agriculturii, Pdurilor i Dezvoltrii Rurale, ori n cazul direciilor de sntate public, ale Ministerului Sntii, etc.). Este adevrat c sunt ministere care, pentru realizarea sarcinilor din domeniul n care funcioneaz, folosesc doar aparatul propriu, serviciile centrale, fr a avea n teritoriu servicii publice deconcentrate, cum sunt Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Comunicaiilor i Tehnologiei Informaiei. n subordinea, coordonarea sau sub autoritatea ministerelor sunt nfiinate i i desfoar activitatea o serie de alte entiti care au rolul de a realiza sarcinile de prestaie pe care le au ministerele n domeniile de activitate respective. Astfel spre exemplu, n cazul Ministerului Sntii, pentru realizarea sarcinilor viznd starea de sntate a populaiei, n subordinea acestuia funcioneaz institute i centre de sntate public, spitale, sanatorii, companii i societi naionale de medicamente. De asemenea, n subordinea Ministerului Culturii i Cultelor funcioneaz muzee, biblioteci, teatre, centre de cultur, publicaii culturale, imprimerii, studiouri cinematografice, etc. care au ca scop realizarea sarcinilor de prestaie viznd interesul general pentru cultur al populaiei. La fel, n cazul Ministerului Educaiei i Cercetrii, n subordinea sa funcioneaz unitile colare din ar i instituiile de nvmnt superior de stat, biblioteci centrale universitare, institute i instituii de cercetare i
17

dezvoltare, etc., care au rolul de a realiza sarcinile de prestaie pe care acest minister le are pentru satisfacerea intereselor generale ale populaiei privind nvmntul i educaia, cercetarea tiinific etc. Dei asemenea entiti nu sunt i nici nu pot funciona independent de administraia ministerial, ele au un statut care le face s se deosebeasc de administraia ministerial fiind nfiinate de administraia ministerial pentru realizarea unor sarcini de prestaie21.

1.4. Principiile administraiei publice ministeriale i coninutul activitilor sale Ca activitate, administraia public este format din ansamblul activitilor juridice i materiale aflate n responsabilitatea autoritilor publice care au ca scop satisfacerea interesului general, prin organizarea executrii i executarea n concret a legii. ntre administraia public ministerial i administraia public exist un raport de la parte la ntreg, administraia ministerial fiind parte a administraia publice generale, care mai include administraia celorlalte instituii publice centrale, precum i administraia public local. Administraia public ministerial, n accepiunea de activitate este format din ansamblul activitilor juridice i materiale care au ca scop realizarea interesului general din diferitele domenii i ramuri de activitate ale vieii sociale, aflate n responsabilitatea ministerelor i a celorlalte organe de specialitate aflate n subordinea Guvernului, prin organizarea executrii i executarea n concret a legii.
21

Al. Negoi, op. cit., p. 71

18

Ansamblul acestor activiti juridice i materiale cuprinde, ca i n cazul administraiei publice n general, activiti executive cu caracter de dispoziie i activiti executive cu caracter de prestaie care, n cazul administraiei ministeriale, au caractere i trsturi specifice fiecrui domeniu sau ramuri de activitate n care sunt realizate, n raport cu interesul general specific domeniului sau ramurii de activitate respective. Astfel, n domeniul ordinii publice, coninutul administraiei publice ministeriale va include activiti executive specifice meninerii strii de legalitate, de echilibru i de pace social, prin care s se asigure linitea public, sigurana persoanei, a colectivitii i a bunurilor, sntatea i morala public, care se vor realiza prin msuri de coerciie specifice organelor din cadrul Ministerului Internelor i Reformei Administrative, Ministerului Justiiei, Ministerului Public, Ministerului Sntii. Or, n domeniul educaiei naionale, coninutul administraiei publice ministeriale va include activiti executive specifice organizrii i funcionrii sistemului naional de nvmnt realizate de ctre structurile din cadrul Ministerului Educaiei i Cercetrii, prin strategii i tehnici de instruire i educare, n scopul formrii personalitii umane prin nsuirea cunotinelor tiinifice, formarea capacitii intelectuale, asimilarea tehnicilor de munc intelectual i educarea tinerei generaii n sprijinul respectrii drepturilor i libertilor fundamentale i al desfurrii unor activiti productoare de bunuri materiale i spirituale. Privind sarcinile administraiei publice acestea au fost definite n literatura de specialitate22 ca fiind ndatoririle ce revin sistemului administraiei publice privind realizarea valorilor, stabilite de puterea

22

Al. Negoi, op. cit., p. 52

19

politic, precum i transpunerea lor n realitate n cadrul sistemului social global. Din acest punct de vedere administraia public ministerial reprezint expresia repartizrii sarcinilor administraiei publice pe principiul diviziunii muncii, fiecare minister sau alt organ de specialitate al administraiei publice centrale din subordinea Guvernului, avnd de realizat sarcini n raport cu specificul activitii sale, din domeniul sau ramura vieii sociale n care funcioneaz. n raport de coninutul administraiei publice ca activitate sarcinile administraiei ministeriale, ca i ale administraiei publice n general, se mpart n sarcini de conducere i organizare i, respectiv, sarcini de prestaie, dup natura dispozitiv sau prestatoare activitii de organizare a executrii i de executare n concret a legii. Ceea ce este specific administraiei publice ministeriale este proporia sarcinilor de conducere i organizare i, respectiv, a sarcinilor de prestaie ntre structurile centrale i cele deconcentrate ale administraiei ministeriale. Astfel, n cazul structurilor centrale ale ministerelor i ale celorlalte structuri ale administraiei ministeriale, preponderente sunt sarcinile de conducere i organizare a executrii legii. Ministerele ndeplinesc sarcinile de conducere i organizare, pe baza i n condiiile legii, n domeniul de activitate al fiecrui minister, n raport cu specificul su. n unele domenii, conducerea i organizarea se fac printr-o ampl activitate de control i ndrumare a unitilor subordonate, precum n cazul Ministerului Aprrii Naionale, Ministerului Internelor i Reformei Administrative .a.

20

n alte domenii, sarcinile de conducere i organizare sunt mai generale, precum n cazul ministerelor din domeniile economice, ori al educaiei, unde se aplic principiile autonomiei funcionale. De asemenea, sarcinile de conducere i organizare se pot realiza i prin autorizarea unor activiti n favoarea unor ntreprinztori particulari, prin eliberarea unor licene de import-export, prin autorizarea funcionrii unor instituii particulare de nvmnt, de sntate, farmaceutice, etc. n ceea ce privete sarcinile de prestaie, unele dintre acestea sunt de interes naional, cum sunt sarcinile de reprezentare diplomatic, realizate prin activitatea Ministerului Afacerilor Externe prin compartimentele din strintate, ori sarcinile de eviden a populaiei realizate prin structurile din teritoriu ale Ministerului Internelor i Reformei Administrative, etc. Pentru realizarea sarcinilor lor, structurile administraiei publice ministeriale sunt prevzute prin actul de nfiinare i/sau organizare cu un ansamblu de activiti, care formeaz competena material a acestora. Principiile generale ale administraiei publice care guverneaz i activitatea administraiei publice ministeriale sunt: principiul legalitii; principiul ierarhiei; principiul continuitii; principiul operativitii; principiul revocabilitii; principiul oportunitii; principiul descentralizrii i autonomiei locale; principiul deconcentrrii serviciilor publice.

21

Dintre aceste principii, specifice administraiei publice ministeriale sunt: principiul ierarhiei i principiul deconcentrrii serviciilor publice, astfel c ne vom rezuma doar asupra acestora. Principiul ierarhiei este expresia raporturilor ierarhice existente n activitatea pentru organizarea executrii i executarea legii realizat de structurile componente ale sistemului administraiei publice ministeriale, activitatea structurilor inferioare fiind subordonat activitii structurilor ierarhic superioare, aflate ntr-o poziie supraordonat. Astfel, potrivit prevederilor art. 116 alin. 1 din Constituia revizuit i republicat i ale art. 35 alin. 1 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, ministerele se organizeaz i funcioneaz numai n subordinea Guvernului. De asemenea, n afara organelor de specialitate ale administraiei publice centrale pe care Constituia le denumete autoriti administrative autonome, toate celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale se pot nfiina i funciona, potrivit art. 116 alin. 2 din Constituia revizuit i publicat i art. 11 lit. a i art. 42 din Legea nr. 90/2001, numai n subordinea Guvernului sau a ministerelor, activitatea lor fiind subordonat activitii acestora din urm. Din acest principiu decurge un alt principiu specific administraiei publice ministeriale i anume acela al unitii administraiilor ministeriale. Dei mprirea sarcinilor pe diferite ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale are drept consecin fragmentarea activitii, subordonarea acestora fa de Guvern asigur unitatea activitii i structurilor sistemului administraiei publice ministeriale.

22

Cellalt principiu specific activitii administraiei publice ministeriale este cel al deconcentrrii n teritoriu a activitii serviciilor publice centrale ale administraiei ministeriale. Conceptul de servicii publice descentralizate, folosit de Constituia din 1991 i de legislaia subsidiar, precum i de o parte a literaturii de specialitate, a avut drept consecin crearea unei confuzii ntre noiunile de servicii publice descentralizate i servicii publice deconcentrate. n mod just, n opinia noastr, a subliniat o parte a doctrinei romneti23 c terminologia de servicii publice descentralizate ale ministerelor era netiinific, deoarece descentralizarea administrativ nseamn construcia pe plan local a unei administraii autonome fa de administraia central, n timp ce deconcentrarea administrativ reprezint deplasarea n teritoriu a activitii i structurilor centrale, serviciile publice deconcentrate n teritoriu rmnnd subordonate activitii i structurilor centrale ale administraiei ministeriale.

23

Al. Negoi, op. cit., p. 62;

23

CAPITOLUL II ORGANIZAREA I FUNCIONAREA SISTEMULUI ADMINISTRAIEI PUBLICE MINISTERIALE 2.1. Ministerele structuri de baz ale administraiei ministeriale 2.1.1. Generaliti nceputurile organizrii i funcionrii departamentelor ministeriale sunt anterioare instituiei Guvernului, Regulamentele organice (din ara Romneasc n 1831 i din Moldova n 1832) coninnd reglementri care au transformat unele ranguri boereti n funcii de minitrii. Unirea Moldovei cu ara Romneasc a nsemnat, totodat, nceputul organizrii i funcionrii Guvernului i a ministerelor n sensul modern al acestora, chiar dac n perioada 24 ianuarie 1859 11 decembrie 1861 la Iai i Bucureti au funcionat guverne separate, numite de acelai domn. Perioada care a urmat pn la adoptarea primei legi privind organizarea ministerelor24, n anul 1929 a cunoscut unele modificri n ceea ce privete numrul i structura ministerelor: n anul 1865 n locul Ministerului Controlului fiind nfiinat Curtea de Conturi, au fost nfiinate ministere noi iar altele sau divizat ori s-au contopit25.

24 25

Legea nr. 163/1929 pentru organizarea ministerelor, publicat n M. Of. Nr. 169/2.08.1929 E. Albu, op. cit., p. 140

24

Legea nr. 163/1929 privind organizarea ministerelor a stabilit la 10 numrul ministerelor din Romnia de dup Marea Unire. Evoluia numrului ministerelor, ncepnd cu prima lege pentru organizarea acestora a cunoscut o multiplicare, numrul cel mai mare fiind n perioada comunist. Astfel, Constituia din 1952 n art. 50, nominaliza cele 28 de ministere, lucru pe care Constituia din 1965 nu l-a mai fcut, iar ultimul guvern comunist a avut 32 de ministere, chiar dac nu toate purtau aceasta titulatur. Numrul ministerelor dup evenimentele din decembrie 1989 i, n special, dup intrarea n vigoare a Constituiei din 1991 au variat de la o guvernare la alta, de la un guvern la altul i chiar n cadrul aceluiai guvern, dup criterii dificil de identificat. Dar, cele mai multe modificri au fost realizate asupra structurilor organizatorice interne ale ministerelor fiecare guvernare avnd orgoliul i, mai ales, interesul s nfiineze/desfiineze, s contopeasc/descontopeasc departamente, direcii, etc., dup cum fiecare ministru a avut aceleai preocupri de optimizare a compartimentelor din structura interna a ministerului su.

25

2.1.2. Constituirea i atribuiile generale ale ministerelor. Rolul lor n sistemul administraiei ministeriale Ca autoriti centrale, ministerele sunt organe care conduc i coordoneaz administraia public n diferitele domenii i ramuri de activitate26. Natura sarcinilor administraiei publice, precum i volumul acestora din ramurile i domeniile de activitate ale vieii sociale sunt elementele care influeneaz nfiinarea i organizarea ministerelor, ct i a celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale. Numrul ministerelor este determinat de masa sarcinilor administraiei publice ntr-un domeniu sau altul de activitate, dar i de prioritile i interesele politice ale partidului sau coaliiei de partide care a ctigat alegerile parlamentare i are astfel, posibilitatea s organizeze sistemul administraiei ministeriale. Astfel, la un moment dat, sporirea sarcinilor legate de finalizarea negocierilor de aderare a Romniei la UE a determinat nfiinarea Ministerului Integrrii Europene27, prin preluarea activitii Departamentului de Integrare European din cadrul Ministerului Afacerilor Externe. Dar, de cele mai multe ori, administrarea problemelor dintr-un domeniu de activitate de ctre un minister sau de ctre un alt organ de specialitate din cadrul administraiei ministeriale este o opiune politic a partidului ori coaliiei de partide care a ctigat puterea n stat, decizia luat fiind expresia unor prioriti i interese politice.

26 27

Al. Negoi, op. cit., p. 76 Ministerul Integrrii Europene a fost nfiinat prin O.U.G. nr. 2/2001, publicat n M. Of. partea I, nr. 10/9.01.2001

26

n ceea ce privete numrul ministerelor n literatura de specialitate28 s-a artat, pe drept cuvnt, c acesta este determinat de masa sarcinilor administraiei publice, astfel c numrul ministerelor va putea crete n msura n care crete masa sarcinilor administraiei publice. Dar, ntre cele dou elemente volumul masei de sarcini i numrul ministerelor, exist o corelaie care marcheaz doar o tendin, n concret numrul ministerelor fiind determinat de puterea politic, de prioritile i interesele acestora. Tendina actual, de reducere a numrului ministerelor, impus de cerinele organismelor Uniunii Europene, este salutar pentru c administraia ministerial nu trebuie s constituie o povar pentru bugetul de stat, ci un instrument eficient i suplu n minile puterii politice. Totui un numr prea mic de ministere prezint riscul de a transforma sistemul administraiei ministeriale ntr-un ansamblu ineficient sau, cel puin, de a transforma componentele principale ale acestui sistem n nite megaministere greoaie i tergiversante n rezolvarea sarcinilor din domeniile lor de activitate. Dar, aa cum a demonstrat realitatea, multiplicarea ministerelor prezint, la rndul su, neajunsuri pentru c un numr mare de ministere, va face dificil coordonarea de ctre Guvern a acestora, va duce la fragmentarea domeniilor de activitate i la ncetinirea rezolvrii problemelor, precum i la mpovrarea bugetului de stat. Oricum, i ntr-un caz i n cellalt, ministerele rmn adevraii piloni ai administraiei publice, n general, i ai administraiei publice ministeriale, n special, de eficiena lor depinznd bunul mers al administraiei oricrei ri.
28

Al. Negoi, op. cit., p. 68 i urm.

27

Deci, ministerele ocup locul principal n cadrul sistemului administraiei ministeriale avnd rolul de a organiza i executa n concret legile n anumite domenii i sectoare de activitate. Art. 34 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, definete ministerele ca fiind organe de specialitate ale administraiei publice centrale care realizeaz politica guvernamental n domeniile de activitate ale acestora. n actele normative de organizare i funcionare, ministerele sunt definite ca fiind organe de specialitate ale administraiei publice centrale nfiinate n subordinea Guvernului, cu personalitate juridic avnd rolul de a elabora i asigura aplicarea strategiei i politicilor guvernamentale n domeniile lor de activitate. Temeiul juridic de ordin constituional al nfiinrii, organizrii i funcionrii ministerelor ca organe de specialitate ale administraiei publice centrale l reprezint prevederile art. 116 alin. 1 i art. 117 alin. 1 din Constituie, potrivit crora ministerele se nfiineaz, se organizeaz i funcioneaz potrivit legii i numai n subordinea Guvernului. Aceleai principii sunt reluate de prevederile art. 35 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea Guvernului Romniei i a ministerelor, conform crora ministerele se organizeaz i funcioneaz numai n subordinea Guvernului, potrivit prevederilor Constituiei i prezentei legi. Nici Constituia din 1991 i nici Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor nu stabilesc numrul ministerelor i nici nu le nominalizeaz, aa cum fcuser Legea nr. 163/1929 privind organizarea ministerelor i Constituia din 1952, soluii care s-au dovedit incomode pentru guvernele din perioadele

28

respective, nevoite s se conformeze unor astfel de corsete sau s impun modificarea repetat a prevederilor legale i, respectiv, constituionale. Partea pozitiv a actualelor precederi constituionale i legale, care nu nominalizeaz ministerele i nici nu limiteaz numrul acestora, const n posibilitatea pe care o are fiecare guvern de a stabili numrul i domeniile de activitate aferente acestora n raport cu obiectivele programului de guvernare i sarcinile etapei respective, precum i cu interesele politice ale partidului sau coaliiei de partide care a ajuns la putere. Dei, potrivit prevederilor Constituiei din 1991 i Legii nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, ministerele se nfiineaz potrivit legii29, practica constituional a impus soluia nominalizrii acestora prin hotrrile comune ale Camerei Deputailor i Senatului prin care s-a acordat votul de ncredere i s-au aprobat programul de guvernare i lista cu membrii Guvernului i abia ulterior au fost adoptate actele normative de nfiinare a ministerelor respective. Astfel, Hotrrea nr. 39 din 28.12.2000 prin care Parlamentul Romniei, n edin comun a Camerei Deputailor i Senatului a acordat ncredere Guvernului n componena propus de candidatul la funcia de prim-ministru, unde au fost nominalizate ministerele i, ulterior, au fost adoptate O.U.G. Nr. 201/2000 privind stabilirea de msuri referitoare la organizarea i funcionarea unor ministere30 i O.U.G. nr. 2/2001 pentru stabilirea unor msuri privind nfiinarea, organizarea, reorganizarea sau

29

Formularea potrivit legii, a deschis calea unor soluii inedite, provocnd, totodat vii dispute n literatura de specialitate. A. Iorgovan, op. cit., p. 435. Din acest punct de vedere, Legea nr. 163/1929 era mult mai riguroas, prevznd n art. 11 c ministerele puteau fi nfiinate i desfiinate numai prin lege. 30 O.U.G. nr. 201/2000 a fost publicat n M. Of. partea I, nr. 706/29.12.2000

29

funcionarea, dup caz, a unor ministere, organe de specialitate ale administraiei publice centrale i instituii publice31. Nu la fel s-au ntmplat lucrurile cu ocazia adoptrii de ctre Parlament a Hotrrii nr. 16 din 19.06.2003, privind modificarea structurii i componenei Guvernului, prin care au fost nfiinate, ca urmare a comasrii sau a altor forme de reorganizare, un numr de 7 ministere i au fost desfiinate 3 ministere. Soluia la care s-a oprit Parlamentul cu acea ocazie reprezint o inovaie care nu a fost avut n vedere de dispoziiile constituionale, potrivit crora ministerele se nfiineaz, se organizeaz i funcioneaz potrivit legii, iar nu potrivit hotrrilor comune ale Camerei Deputailor i Senatului. Aceeai soluie a fost urmat i n cazul ultimei restructurri / reorganizri a administraiei ministeriale, Hotrrea Parlamentului nr. 5 din 10.03.2004 pentru aprobarea modificrii structurii i componenei Guvernului i Decretul nr. 125 din 10.03.2004 al Preedintelui Romniei fiind publicat n aceeai zi, fiind numii minitrii pentru departamente care urmau s se nfiineze/reorganizeze abia prin O.U.G. nr. 11/2004, publicat la 25.03.2004. Potrivit prevederilor art. 37 din Legea nr. 90/20001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, primul ministru poate cere Parlamentului modificarea structurii Guvernului prin nfiinarea, desfiinarea sau, dup caz, divizarea ori comasarea unor ministere, cu aplicarea, n mod corespunztor a dispoziiilor art. 36. Ori, n conformitate cu dispoziiile art. 36 din aceeai lege, ministerele i minitrii se aprob de ctre Parlament, prin acordarea votului de ncredere asupra programului de guvernare i ntregii liste a Guvernului, la nvestitur.
31

O.U.G. nr. 2/2001 a fost publicat n M. Of. partea I, nr. 10/9.01.2001

30

Deci, acest text al legii nu prevede pentru Parlament posibilitatea de a nfiina/desfiina ministere printr-o hotrre comun a celor dou Camere i nici de a acorda votul de ncredere asupra unei liste a Guvernului, n lipsa unui program de guvernare, cum s-a ntmplat n cazul Hotrrii nr. 16/2003 i a Hotrrii nr. 5/2004. Oricum, Parlamentul prin soluia gsit n cele dou situaii a demonstrat o atitudine lejer, lipsit de rigoare n privina respectrii propriilor legi. Este adevrat c ulterior, prin O.U.G. nr. 64/2003 pentru stabilirea unor msuri privind nfiinarea, organizarea, reorganizarea sau funcionarea unor structuri din cadrul aparatului de lucru al Guvernului, a ministerelor, a altor organe de specialitate ale administraiei publice, a altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale i a unor instituii publice i respectiv, O.U.G. nr. 11/2004, privind stabilirea unor msuri de reorganizare n cadrul administraiei publice centrale, cele 7 ministere i respectiv cele 3 ministere au fost nfiinate i, respectiv reorganizate prin aceste acte normative. Deci, din moment ce ministerele respective au fost nfiinate/desfiinate prin Hotrrea nr. 16/2003 i Hotrrea nr. 5/2004 ale Parlamentului, iar potrivit prevederilor art. 117 alin. 2 din Constituie ministerele se nfiineaz potrivit legii, rezult c aceste hotrri nu sunt doar acte politice ale Parlamentului, dar i acte normative cu putere de lege, care nu au fost ns, adoptate, promulgate i publicate dup procedura constituional. Denumirea de minister acordat sau nu unui organ al statului nu concord totdeauna cu statutul de minister al organului respectiv.

31

Astfel, au existat i exist n continuare structuri ale administraiei ministeriale ale cror conductori au calitatea de minitrii, membrii ai Guvernului dar acestea au purtat sau poart ale denumiri: autoritate, secretariat, etc. O situaie special o prezint Ministerul Public care, dei este denumit minister chiar de ctre legiuitorul constituant, a fost inclus de Constituie la Capitolul VI, consacrat autoritilor judectoreti avnd rolul ca n activitatea judiciar, s reprezinte interesele generale ale societii, s apere ordinea de drept i libertile cetenilor. Este adevrat c, strict formal Ministerul Public nu a fost inclus de Constituie n sistemul organelor administraiei publice i nici procurorii nu au calitatea de funcionari publici, dar acest lucru nu poate nltura concluzia c Ministerul Public reprezint Guvernul pe lng puterea judectoreasc. Atribuiile ministerelor sunt expresia juridic a sarcinilor pe care acestea le au de ndeplinit n domeniul de activitate n care funcioneaz fiecare. Atribuiile conferite fiecrui minister formeaz, n ansamblul lor, competena acelui minister i au ca scop realizarea sarcinilor din domeniul de activitate pentru care ministerul respectiv este specializat. n cazul ministerelor, ca i n cazul celorlalte structuri ale sistemului administraiei ministeriale, vom ntlni atribuii generale, care se regsesc la toate acestea, precum i atribuii specifice fiecrui minister sau alt organ de specialitate al administraiei de specialitate. O abordare32 a problemei atribuiilor generale ale ministerelor este aceea care ne permite s nelegem c atribuiile ce formeaz competena ministerelor sunt o consecin a sarcinilor pe care administraia public le
32

Al Negoi, op. cit., p. 119

32

are n diferite domenii i sectoare de activitate n care aceste organe sunt specializate. n primul rnd, ministerele au o categorie de atribuii care vizeaz realizarea sarcinilor de concepie i conducere n diferitele domenii i sectoare de activitate ale administraiei publice ministeriale. n aceast categorie intr atribuiile pe care ministerele le au pentru realizarea sarcinilor de informare, de documentare, de prevedere i organizare n vederea aplicrii strategiei i politicilor guvernamentale n domeniile lor de activitate. O alt categorie de atribuii pe care le au ministerele, ca organe de specialitate ale administraiei publice centrale, vizeaz realizarea sarcinilor de conducere, ndrumare i control a activitilor care se desfoar n cadrul acestor organe, precum i n cadrul structurilor subordonate. n aceeai categorie trebuie menionate i atribuiile care vizeaz realizarea sarcinilor de coordonare i/sau autoritate pe care ministerele le au fa de structurile aflate n coordonarea i/sau autoritatea lor. O ultim categorie de atribuii este format de atribuiile specifice, prin care ministerele se individualizeaz i anume atribuiile prin care se realizeaz sarcinile tehnice i de gestiune ale administraiei publice de specialitate. Astfel, atribuiile privind realizarea sarcinii de aprare a rii vor fi regsite n competena Ministerului Aprrii Naionale, dup cum atribuiile privind realizarea sarcinilor de asigurare a sntii populaiei le vom gsi n competena Ministerului Sntii, iar atribuiile viznd realizarea sarcinilor din domeniul nvmntului public i particular se vor afla n competena Ministerului Educaiei i Cercetrii.

33

n raport cu natura atribuiilor specifice, doctrina administrativ veche33 a mprit ministerele n patru mari grupe: - siguran, ordine intern i extern, atribuii ce au fost ncredinate ministerelor de: Interne, Justiie, Rzboi, Externe i Finane; - sntate i ocrotiri sociale, atribuii care au fost ncredinate Ministerului Sntii i Ocrotirilor Sociale; - cultur naional, atribuii ncredinate Ministerului Instruciunii Publice i Ministerului Cultelor i Artelor; - avuia naional, atribuii ncredinate Ministerului Agriculturii i Comerului, Ministerului Muncii, Cooperaiei i Asigurrilor Sociale, Ministerului Comunicaiilor i Ministerului Lucrrilor Publice. n perioada comunist34, dar i ulterior35, literatura de specialitate, considernd ministerele ca fiind organe de ramur, le-a clasificat dup natura activitii pe care o realizeaz n trei mari categorii:36 - ministere cu activitate economic: - Ministerul Agriculturii i Dezvoltrii Rurale - Ministerul Transporturilor, etc.; - ministere cu activitate social-cultural i tiinific: - Ministerul Educaiei, Cercetrii i Tineretului; - Ministerul Sntii Publice; - ministere cu activitate politico-administrativ: - Ministerul Internelor i Reformei Administrative; - Ministerul Aprrii; - Ministerul Afacerilor Externe, etc.
33 34

M. Vcaru, Manual de drept administrativ, Chiinu, 1925, p. 129 I. Vntu, M. Anghene, M. Stroanu, Organele administraiei de stat n R.S.R,. Ed. Academiei, Bucureti, 1971, p. 172 35 A. Iorgovan, op. cit., p. 436 36 A se vedea i I. Nicola, Drept administrativ Curs universitar Ed. Universitii Lucian Blaga Sibiu, 2007, p. 171

34

Referitor la atribuiile ministerelor, Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor prevede n art. 40 alin. 1, c acestea, precum i rolul, funciile, structura organizatoric i numrul de posturi se stabilesc n raport cu importana, volumul, complexitatea i specificul activitii desfurate i se aprob prin hotrre a Guvernului. ntr-adevr, prin actele normative de nfiinare i/sau organizare a ministerelor sunt detaliate atribuiile specifice ale fiecrui minister, conferite prin actul respectiv n scopul realizrii sarcinilor din domeniul de activitate n care funcioneaz.

2.2. Ministerele organizare i funcionare 2.2.1. Organizarea ministerelor Organizarea ministerelor poate fi abordat din dou puncte de vedere37. Primul este acela din perspectiva compartimentelor din care este format structura intern a ministerelor, compartimente prin intermediul crora se exercit atribuiile generale i specifice ale administraiei ministeriale. Din acest punct de vedere va trebui s constatm c personalul ministerelor este grupat, n raport cu mprirea atribuiilor, n birouri, servicii, direcii, direcii generale, etc., i se compun din mai multe categorii: personal de conducere, personal de execuie de specialitate, personal de execuie administrativ i personal de deservire.
37

Al. Negoi, op. cit., p. 78

35

Din al doilea punct de vedere, organizarea ministerelor poate fi abordat din perspectiva sarcinilor pe care le au prin organizarea conducerii ministerelor i administraiei propriu-zise. Din acest punct de vedere va trebui s constatm c organizarea ministerelor reprezint nu numai organizarea unor compartimente care s formeze structura intern a ministerelor, ci i organizarea funcionrii acestor compartimente, prin organizarea conducerii ministerului i a structurilor componente, ct i a administraiei propriu-zise. Regula general privind organizarea ministerelor, adic stabilirea rolului, a domeniului, respectiv, domeniilor de activitate afectate, a sarcinilor i atribuiilor, a structurii organizatorice i a numrului de posturi, este aceea c se aprob prin hotrre a Guvernului. De la aceast regul exist dou excepii stabilite de art. 59 din Legea nr. 90/2001, potrivit cruia organizarea i funcionarea ministerelor privind aprarea naional i ordinea public sunt reglementate prin legi speciale, referirea fcndu-se la Ministerul Aprrii Naionale i actualul Minister al Internelor i Reformei Administrative, singurele ministere a cror organizare i funcionare este realizat prin acte normative cu putere de lege. Structura organizatoric intern a ministerelor este format din compartimentele interne ale ministerelor, care pot fi mprite n compartimente de specialitate, compartimente funcionale sau generale i compartimente auxiliare. Compartimentele de specialitate desfoar activiti de specialitate, specifice domeniului propriu al ministerului respectiv, cum sunt, spre exemplu, n cadrul Ministerului de Justiie: Direcia Organizarea Instanelor sau Biroul Cetenie, etc., ori n cadrul Ministerului de Externe: Direcia

36

General de Afaceri Consulare sau Direcia Drept Internaional i Tratate, etc. Compartimentele funcionale sau generale se regsesc n cadrul oricrui minister, precum sunt compartimentele de secretariat, relaii cu publicul, resurse umane, financiar-contabil, juridic, administrativ, etc. Compartimentele auxiliare se ntlnesc n cadrul unor ministere, precum i al altor organe de specialitate, sub diverse denumiri (comisie, comitet, grup, etc.) i au caracter consultativ. Compartimentele interne sau administraia central propriu-zis a ministerelor sunt: birourile, serviciile, direciile, direciile generale i departamentele. Birourile reprezint unitatea de baz i se organizeaz pentru ndeplinirea unei activiti omogene sau pentru mai multe activiti complementare i care presupun o conducere unitar. Serviciile sunt organizate pentru realizarea unor activiti distincte i pot funciona fie n mod independent, fie cumulate n cadrul unei direcii, avnd de regul, n componena lor, dou sau mai multe birouri. Direciile i direciile generale sunt organizate i funcioneaz pentru realizarea unor activiti din sectoare distincte. n cadrul direciilor generale se regsesc, de regul, direcii, servicii sau birouri. O situaie special n cadrul personalului fiecrui minister l ocup conductorii direciilor i direciilor generale a cror statut legal este configurat de prevederile generale ale Legii nr. 188/1999 privind statutul funcionarilor publici, potrivit crora acetia sunt funcionari publici, n timp ce statutul de fapt i situeaz pe acetia la jonciunea dintre aciunea administrativ i voina politic.

37

Rolul politic al acestor directori generali poate fi foarte important n funcionarea compartimentelor pe care le coordoneaz i, n general, a ministerelor respective, acestea fiind i motivul pentru care acetia trebuie s se bucure n orice moment de ncrederea ministrului care i numete n funcie38. Departamentele se organizeaz, n unele cazuri in structura intern a ministerelor, n scopul asigurrii coordonrii i orientrii generale a activitii compartimentelor de mai sus care funcioneaz pentru realizarea sarcinilor ministerului ntr-unul din domeniile de activitate ce i-au fost afectate. Departamentul este condus fie de un secretar de stat, fie de un subsecretar de stat, dup caz. Structura organizatoric intern a ministerelor pn la nivelul direciilor, de regul, este stabilit i aprobat prin hotrre a Guvernului, iar pentru celelalte compartimente inferioare, prin ordin al minitrilor. Totui atribuiile compartimentelor ministerelor, indiferent dac sunt aprobate prin hotrre a Guvernului sau prin ordin al minitrilor, se stabilesc prin regulamentul de organizare i funcionare a ministerului, aprobat prin ordin al ministrului. n legtur cu aceste compartimente interne ale ministerelor mai trebuie menionat c nu sunt subiecte de drept administrativ i nu au personalitate juridic, ntruct sarcinile i atribuiile pe care le au nu sunt stabilite prin lege ci printr-un ordin al ministrului. Structura organizatoric a ministerelor este stabilit prin hotrrea de organizare i funcionare a ministerului respectiv, fiind materializat ntr-o
38

Dei potrivit prevederilor generale ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, modificat i completat prin Legea nr. 161/2003, directorii i directorii generali din ministere sunt funcionari publici care, din punct de vedere legal, se bucur de stabilitate, realitatea socio-politic a demonstrat c reorganizarea i restructurarea ministerelor, dup instalarea fiecrei guvernri, a vizat n mod predilect aceste funcii, urmrindu-se nlocuirea cu persoane avnd aceleai convingeri i/sau interese politice.

38

anex, sub forma unei scheme grafice numit organigram, precum i n alte anexe n care sunt enumerate unitile aflate n subordinea, n coordonarea sau sub autoritatea ministerului respectiv. Hotrrile de organizare i funcionare a ministerelor realizeaz reglementarea urmtoarelor aspecte: denumirea ministerului; statutul de organ de specialitate al administraiei publice centrale, aflat n subordinea Guvernului; rolul ministerului n aplicarea strategiei i programului de guvernare n domeniul de activitate afectat; sediul ministerului, aflat ntotdeauna n Bucureti; funciile n cazul majoritii ministerelor; sarcinile i atribuiile principale, precum i cele specifice; conducerea ministerului, inclusiv prin stabilirea numrului secretarilor de stat i al subsecretarilor de stat, cnd este cazul; referirea la anexele cu structura organizatoric, numrul de personal i unitile aflate n subordinea, n coordonarea sau sub autoritatea ministerului respectiv; mijloacele materiale i financiare puse la dispoziie; dispoziiile finale privesc statutul i salarizarea personalului, actele normative modificate sau abrogate, dup caz etc.

2.2.2. Compartimentele de specialitate

39

Compartimentele funcionale sau serviciile generale ale ministerelor, cum erau numite n doctrina administrativ veche39 sunt comune tuturor ministerelor, precum i celorlalte organe de specialitate ale sistemului administraiei ministeriale, ele avnd atribuii asemntoare, indiferent de ministerul n care funcioneaz. Compartimentele de specialitate sau serviciile speciale i tehnice40 ale ministerelor sunt diferite de la un minister la altul, n raport cu domeniul sau domeniile de activitate n care funcioneaz ministerul respectiv. Ministerul Afacerilor Externe este organul de specialitate al administraiei publice ministeriale care are ca scop realizarea sarcinilor viznd politica extern a statului romn. Este condus de un ministru care este ajutat de patru secretari de stat i doi subsecretari de stat. Dintre compartimentele de specialitate remarcm Direcia comuniti romneti n paralel cu Departamentul pentru Romnii de Pretutindeni care funcioneaz ca structur de specialitate n cadrul Cancelariei Primuluiministru, precum i Direcia Republica Moldova n paralel cu Oficiul pentru Gestionarea Relaiilor cu Republica Moldova din cadrul Cancelariei Primului-ministru. Ministerul Afacerilor Externe poate, potrivit prevederilor art. 41 alin. 1 din Legea 90/2004 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, avea compartimente n strintate, care potrivit art. 12 alin. 1 din H.G. nr. 100/2004 formeaz serviciul exterior al ministerului, care cuprinde misiunile diplomatice, oficiile consulare i institutele consulare.
39 40

M. Vcaru, op. cit., p. 130 Idem.

40

Ministerul Justiiei este organul de specialitate al administraiei publice ministeriale care are de ndeplinit sarcinile care au ca scop buna funcionare a justiiei i stricta aplicare a legii n conformitate cu principiile democratice ale statului de drept. Este condus de un ministru care este ajutat de trei secretari de stat. n ceea ce privete numirea i promovarea n funcii de execuie sau de conducere atribuiile au fost preluate de Consiliul Superior al Magistraturii, Ministrul Justiiei pstrnd doar atribuiile legate de recrutarea, formarea iniial i formarea continu a magistrailor. Ministerul Internelor i Reformei Administrative este organul de specialitate al administraiei ministeriale care are de realizat sarcini n domeniul administraiei publice i n domeniul ordinii i siguranei publice, avnd atribuii cu privire la:

aprarea drepturilor i libertilor fundamentale ale omului, a proprietii publice i private;

elaborarea i aplicarea programelor de reform instituional de ctre organele administraiei ministeriale; funcia i funcionarii publici; activitatea de cadastru i publicitate imobiliar; activitatea privind zonele defavorizate i parcurile industriale; asigurarea ordinii publice i a siguranei ceteanului; paza persoanelor, obiectivelor, bunurilor i valorilor; prevenirea i combaterea faptelor antisociale; respectarea regimului juridic al frontierei de stat;

41

 evidena informatizat a persoanei; regimul juridic al strinilor; aprarea mpotriva incendiilor i protecia civil a populaiei i bunurilor; administrarea fondului arhivistic naional. Este condus de un ministru de stat ajutat de un ministru delegat pentru administraia public i apte secretari de stat. Acest minister are n teritoriu compartimente exterioare care funcioneaz n regim de servicii publice deconcentrate precum sunt: prefecturile, inspectoratele de poliie, inspectoratele poliiei de frontier, unitile de jandarmerie i de pompieri, etc. Ministerul Aprrii este organul de specialitate al administraiei publice ministeriale prin care este condus activitatea i sunt realizate sarcinile din domeniul aprrii naionale fiind condus de un ministru ajutat de patru secretari de stat. Serviciile exterioare ale Ministerului Aprrii Naionale sunt implementate n teritoriu ca uniti militare; centre militare judeene, uniti, mari uniti, armate, etc. De menionat c, ministrul aprrii naionale i eful Marelui Stat Major sunt membrii ai Consiliului Suprem de Aprare al rii. Ministerul Economiei i Finanelor este organul de specialitate al administraiei publice ministeriale, cu rol de sintez, care are ca scop realizarea sarcinilor din domeniul finanelor publice, privind politica bugetar i politica fiscal a Guvernului i corelarea acestor politici cu

42

celelalte politici economico-sociale, privind administrarea datoriei publice, administrarea resurselor derulate prin Trezoreria Statului, exercitarea controlului financiar public intern, asigurarea evidenei centralizate a domeniului public al statului, de elaborare i supraveghere a cadrului legal din domeniul contabil. Ministerul Muncii, Familiei i Egalitii de anse este organul de specialitate al administraiei publice ministeriale care are ca scop realizarea sarcinilor din domeniul muncii, solidaritii sociale, proteciei sociale i familiei. Este condus de un ministru ajutat de un ministru delegat pentru relaiile cu partenerii sociali, ajutai n activitatea de conducere a ministerului, de patru secretari de stat. n afara compartimentelor funcionale, comune tuturor ministerelor, Ministerul Muncii, Solidaritii Sociale i Familiei are structuri centrale de specialitate, structuri subordonate ct i structuri exterioare care funcioneaz ca servicii publice deconcentrate. Ministerul Agriculturii i Dezvoltrii Rurale este organul de specialitate al administraiei publice ministeriale care are ca scop realizarea sarcinilor n domeniile agricultur, pescuit i acva - cultur, producie alimentar, agricultur ecologic, mbuntiri funciare, silvicultur i dezvoltare rural, prin asigurarea unei dezvoltri durabile n aceste domenii. Este condus de un ministru care este ajutat de patru secretari de stat. n subordinea Ministerului Agriculturii, Pdurilor i Dezvoltrii Rurale funcioneaz structuri finanate de la bugetul de stat, din venituri proprii i subvenii bugetare sau din venituri proprii. De asemenea,
43

Ministerul Agriculturii, Pdurilor i Dezvoltrii Rurale are ca structuri exterioare serviciile publice deconcentrate. Ministerul Mediului i Dezvoltrii Durabile este organul de specialitate al administraiei publice ministeriale nfiinat s funcioneze n scopul realizrii sarcinilor administraiei publice din domeniul mediului i din domeniul gospodririi apelor. Este condus de un ministru ajutat de trei secretari de stat, avnd la dispoziie, pe lng structurile funcionale comune i celorlalte ministere urmtoarele structuri de specialitate: - Direcia General pentru Protecia Mediului, Gestiunea Deeurilor i Substanelor Chimice Periculoase; - Direcia de Coordonare, Gestionare i Protecie Ecologic a Apelor. n subordinea acestui minister funcioneaz Agenia Naional pentru Protecia Mediului, organ de specialitate al ministerului, precum i opt agenii regionale de protecie a mediului mpreun cu 34 de agenii judeene, care au statut de servicii publice deconcentrate n teritoriu. Ministerul Educaiei, Cercetrii i Tineretului este organul de specialitate al administraiei publice ministeriale nfiinat n scopul realizrii sarcinilor administraiei publice n domeniile educaiei i nvmntului, cercetrii tiinifice, dezvoltrii tehnologice i inovrii. Este condus de un ministru ajutat de trei secretari de stat. n subordinea acestui minister funcioneaz, ca structuri exterioare, inspectoratele colare judeene i al municipiului Bucureti, ca servicii publice deconcentrate, precum i instituii de nvmnt superior de stat, bibliotecile centrale universitare i pedagogice, cluburi sportive studeneti, institute naionale de cercetare i dezvoltare.
44

Ministerul Sntii Publice este organul de specialitate al administraiei publice ministeriale nfiinat n scopul realizrii sarcinilor administraiei publice din domeniul asigurrii sntii populaiei i de reformare a sectorului sanitar. Este ajutat de un ministru ajutat de patru secretari de stat. n subordinea Ministerului Sntii se afl direciile de sntate public judeene i a municipiului Bucureti, structuri exterioare ale ministerului care funcioneaz ca servicii publice deconcentrate, n subordinea crora i desfoar activitatea uniti sanitare, servicii de ambulan, centre medicale i ambulatorii, etc. De asemenea, n subordinea Ministerului Sntii se afl institute de sntate public, spitale, sanatorii, institute de medicin legal, iar sub autoritatea sa i desfoar activitatea companii i societi comerciale de medicamente i materiale sanitare. De menionat c n coordonarea Ministerului Sntii funcioneaz institutele naionale de cercetare dezvoltare, precum i Casa Naional de Asigurri de Sntate. Ministerul Culturii i Cultelor este organul de specialitate al administraiei publice ministeriale nfiinat n scopul realizrii sarcinilor administraiei publice n domeniile culturii, artei cinematografiei i cultelor, colabornd cu Consiliul Naional al Audiovizualului. Acest minister este condus de un ministru ajutat de trei secretari de stat i are ca structuri exterioare direciile judeene pentru cultur, culte i patrimoniul cultural naional, respectiv a municipiului Bucureti care funcioneaz ca servicii publice deconcentrate, cu personalitate juridic.
45

Ministerul

Transporturilor

este

organul

de

specialitate

al

administraiei publice ministeriale nfiinat n scopul realizrii sarcinilor administraiei publice n domeniul transporturilor i i-au fost conferite prin actul normativ de organizare i funcionare, atribuii specifice domeniilor respective, pe care le realizeaz prin structurile proprii, prin cele aflate n subordinea sau n coordonarea sa, sau prin uniti economice care i desfoar activitatea sub autoritatea ministerului. Acest minister este condus de un ministru ajutat de patru secretari de stat iar sub autoritatea sa i desfoar activitatea unitile economice din domeniul transporturilor, care funcioneaz fie ca regii autonome, fie ca societi sau companii fa de care acesta exercit atribuiile de minister de resort. Ministerul Comunicaiilor i Tehnologiei Informaiei este organul de specialitate al administraiei publice ministeriale nfiinat n scopul realizrii sarcinilor administraiei publice n domeniile comunicaiilor electronice, serviciilor potale, tehnologiei informaiei i al serviciilor societii informaionale. Acest minister este condus de un ministru ajutat de doi secretari de stat, iar sub autoritatea sa i desfoar activitatea Compania Naional a Potei Romne S.A., Compania Naional de Radiocomunicaii S.A. i Societatea Naional de Telecomunicaii Romtelecom S.A. fa de care exercit atribuiile ministerului de resort.

46

CAPITOLUL III CONDUCEREA MINISTERELOR - MINITRII 3.1. Generaliti

47

Conducerea ministerelor se realizeaz potrivit art. 46 alin. 1 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, n mod exclusiv de minitrii. Ministrul este cel care reprezint ministerul n raporturile cu celelalte organe, cu persoanele juridice i fizice din ar i strintate, precum i n justiie. Reglementarea privind reprezentarea legal a ministerului de ctre eful su, ministrul, o regsim n toate actele normative privind organizarea i funcionarea ministerelor, ceea ce reprezint o transpunere a principiului general potrivit cruia orice persoan juridic este reprezentat legal prin organul su de conducere. De regul, reprezentarea ministerului n faa instanelor de judecat este delegat prin ordin al ministrului n favoarea direciei de specialitate a ministerului.

3.2. Atribuii Ministrul rspunde pentru ntreaga activitate a ministerului, pe care l conduce i l reprezint, n faa Parlamentului, n solidar cu ceilali membrii ai Guvernului, n cazul unei moiuni, dar i separat, n cazul interpelrilor i ntrebrilor puse de senatori i deputai, ori a anchetelor parlamentare, potrivit prevederilor art. 112 i 113 din Constituie, dar i n faa Guvernului, primul-ministru avnd posibilitatea s propun Preedintelui Romniei revocarea unora dintre minitrii, conform dispoziiilor art. 85 alin. 2 din Constituie.

48

Deci, orice ministru are o dubl responsabilitate politic: una fa de Parlament care i are temeiul n faptul c minitrii sunt investii n funcie prin votul puterii legislative, iar alta fa de Guvern care exercit conducerea general a administraiei publice, fiecare ministru fiind capul serviciilor publice din ministerul pe care l conduce. Separat, minitrii au o rspundere penal i patrimonial pe care o vom trata ntr-o seciune separat consacrat rspunderii ministeriale. Atribuiile generale ale unui ministru sunt derivate din autoritatea cu care a fost investit, el fiind n acelai timp o autoritate ierarhic, o autoritate de reglementare i o autoritate de reprezentare. Ministrul i exercit autoritatea ierarhic asupra tuturor serviciilor publice i asupra ansamblului personalului acestora, al cror ef ierarhic este. Astfel, cu excepia secretarului general i a secretarilor generali adjunci, care sunt numii de primul-ministru, ministrul numete pe toi ceilali funcionari publici, fie n mod direct, fie delegnd aceast atribuie. De asemenea, ca autoritate ierarhic suprem n minister, ministrul d ordine i instruciuni tuturor agenilor aflai sub autoritatea sa i le poate aplica sanciuni i acorda recompense, cu respectarea prevederilor legale i principiilor generale ale dreptului. Ca autoritate de reglementare ministrul emite ordine i instruciuni cu privire la personalul i structurile subordonate. Sunt ns i minitrii, precum ministrul de finane, ale cror instruciuni referitoare la aplicarea unor prevederi fiscale sun obligatorii i pentru personalul serviciilor de specialitate din alte ministere ori alte organe ale administraiei publice.

49

Ca autoritate de reprezentare, ministrul va reprezenta ministerul, dar va reprezenta i statul romn, n baza mandatului dat de Guvern n diferitele organe sau organisme internaionale sau pentru ncheierea unor acorduri, convenii sau nelegeri internaionale. Atribuiile generale ale minitrilor, pentru domeniul lor de activitate sunt enumerate de art. 53 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor: - organizeaz, coordoneaz i controleaz aplicarea legilor, a ordonanelor i hotrrilor Guvernului, a ordinelor i instruciunilor emise potrivit legii, cu respectarea limitelor de autoritate i a principiului autonomiei locale a instituiilor publice i a agenilor economici; - acioneaz pentru aplicarea strategiei proprii a ministerului, integrat celei de dezvoltare economico-social a Guvernului; - elaboreaz i avizeaz proiecte de lege, ordonane, hotrri ale Guvernului, n condiiile stabilite prin metodologia aprobat de Guvern; - fundamenteaz i elaboreaz propuneri pentru bugetul anual, pe care le nainteaz Guvernului; - urmresc proiectarea i realizarea investiiilor din sistemul ministerului, n baza bugetului aprobat; - reprezint interesele statului n diferitele organe i organisme internaionale, n conformitate cu acordurile i conveniile internaionale la care Romnia este parte i cu alte nelegeri stabilite n acest scop i dezvolt relaii de colaborare cu organe i organizaii similare din alte state i cu organizaii internaionale ce intereseaz domeniul lor de activitate;
50

- iniiaz i negociaz, din mputernicirea Preedintelui Romniei sau a Guvernului, n condiiile legii, ncheierea de convenii, acorduri i alte nelegeri internaionale sau propune ntocmirea formelor de aderare la cele existente; - urmresc i controleaz aplicarea conveniilor i acordurilor internaionale la care Romnia este parte i i-au msuri pentru realizarea condiiilor n vederea integrrii n organisme internaionale; - coordoneaz i urmresc elaborarea i implementarea de politici i strategii n domeniile de activitate ale ministerului, potrivit strategiei generale a Guvernului; - avizeaz, n condiiile legii, nfiinarea organismelor neguvernamentale i coopereaz cu acestea n realizarea scopului pentru care au fost create; - colaboreaz cu instituiile de specialitate pentru formarea i perfecionarea pregtirii profesionale a personalului din sistemul lor; - aprob, dup caz, editarea publicaiilor de specialitate i informare. Minitrii ndeplinesc i alte atribuii specifice, care sunt stabilite prin acte normative pentru domeniul sau domeniile lor de activitate. Pentru ndeplinirea atribuiilor ce le revin, minitrii folosesc aparatul propriu al ministerelor, precum i instituiile aflate n subordonarea, coordonarea sau sub autoritatea lor. n activitatea sa ministrul poate fi ajutat de un ministru delegat, dar este ajutat totdeauna de mai muli secretari de stat. Secretarii de stat sunt numii prin decizia primului-ministru, de regul, la propunerea ministrului sau, cel puin, dup consultarea acestuia, pentru c
51

numai astfel se va da coninut prevederii legale potrivit creia rolul acestora este de a-l ajuta pe ministrul respectiv. Secretarii de stat exercit atribuiile care le sunt delegate de ctre ministru i rspund n faa acestuia n legtur cu ndeplinirea atribuiilor respective. Ministerele au cte un secretar general i unul sau doi secretari generali adjunci. Rolul declarat al secretarului general a fost acela de a asigura stabilitatea funcionrii ministerului, continuitatea conducerii i realizarea legturilor funcionale ntre structurile ministerului, constituind zona de legtur a aciunii administrative cu voina politic. Secretarul general al ministerului ndeplinete sarcinile prevzute de regulamentul de organizare i funcionare al ministerului ori care i sunt ncredinate prin ordin al ministrului lor, dar potrivit prevederilor art. 49 alin. 2 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor el are urmtoarele atribuii i responsabiliti: - coordoneaz buna funcionare a compartimentelor i activitilor cu caracter funcional din cadrul ministerului i asigur legtura operativ dintre ministru i conductorii tuturor compartimentelor din minister i unitile subordonate; - colaboreaz cu compartimentele de specialitate din cadrul Secretariatului General al Guvernului, cu secretarii generali din celelalte ministere, precum i cu secretarii judeelor i cu directorii generali de prefectur n probleme de interes comun; - primete i transmite spre avizare ministerelor proiectele de acte normative iniiate de minister i asigur avizarea proiectelor de acte normative primite de la ali iniiatori;

52

- transmite Secretariatului General al Guvernului proiecte de acte normative iniiate de minister pentru a fi discutate n edina Guvernului; - urmrete i asigur finalizarea actelor normative aprobate de Guvern care au fost iniiate de minister; - monitorizeaz i controleaz elaborarea raportrilor periodice prevzute de reglementrile n vigoare; - coordoneaz ntregul personal al ministerului, activitatea de elaborare a politicilor de personal i principiile directoare pentru managementul de personal. Structurile de control, inspecie i audit sunt compartimente aflate ntotdeauna n directa subordonare a ministerului cu ajutorul crora efectueaz controale disciplinare, inspecii tehnice sau verificri financiare n raport cu prevederile legale n materie sau cu situaiile survenite.

3.3. Actele minitrilor i rspunderea ministerial 3.3.1. Actele minitrilor

53

Este necesar s distingem ntre activitatea desfurat i actele la adoptarea crora minitrii particip n calitate de membrii ai Guvernului, pe de o parte i activitatea desfurat i actele pe care minitrii le emit ca efi ai ministerelor pe care le conduc. Astfel, n calitate de membrii ai Guvernului, minitrii particip la adoptarea tuturor actelor politice i juridice ale Guvernului, n timp ce n calitate de efi ai ministerelor pe care le conduc vor emite actele administrative prevzute de lege pentru ndeplinirea atribuiilor lor. Potrivit prevederilor art. 46 alin. 3 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, n exercitarea atribuiilor ce le revin minitrii emit, n condiiile legii, ordine i instruciuni. Instruciunile sunt acte administrative cu caracter normativ, n timp ce ordinele sunt, de regul, acte administrative cu caracter individual, aa cum rezult din dispoziiile art. 26 din Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin H.G. nr. 555/2001, potrivit crora ordinele cu caracter normativ, instruciunile i alte asemenea acte ale conductorilor ministerelor i a celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i cele ale prefecilor se emit pe baza i n executarea legilor, a ordonanelor i a hotrrilor Guvernului. n conformitate cu precederile art. 10 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative i ale art. 27 din Regulamentul de mai sus, toate ordinele, instruciunile i alte asemenea acte cu caracter normativ se public n Monitorul Oficial al Romniei, dup obinerea avizului Ministerului Justiiei.
54

Dei art. 46 alin. 3 din Legea 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor prevede c minitrii emit ordine i instruciuni pentru exercitarea atribuiilor pe care le au, n realitate, actele administrative emise de acetia sunt mai multe. Ordinele sunt, de regul, acte administrative cu caracter individual i sunt emise de minitrii pentru executarea n concret a prevederilor legale, n sens larg. Acestea produc efecte fa de o singur persoan, precum sunt ordinele de numire a unui funcionar public, spre exemplu, ntr-o funcie public de execuie sau de conducere, ori de nalt funcionar public ori pentru eliberarea unor avize, sau pentru aprobarea unor bugete de venituri i cheltuieli pentru unitile subordonate. O a doua categorie de ordine este aceea a celor care au caracterul unor acte administrative normative, emise de minitrii pentru organizarea executrii prevederilor legale, care produc efecte juridice asupra tuturor persoanelor fizice i juridice care intr sub incidena lor. Practica ministerial a impus i o a treia categorie de ordine: ordinele prin care se aprob regulamente, reglementri, nomenclatoare, reguli, cerine tehnice, norme tehnice, norme, criterii, norme metodologice, proceduri, metodologii, precizri, instruciuni, etc. Exist i ordine prin care minitrii aprob diverse instruciuni ce se regsesc n cazul tuturor ministerelor, dei, potrivit prevederilor actelor normative privind organizarea ministerelor ordinele i instruciunile sunt dou categorii de acte administrative puse la dispoziia minitrilor ca instrumente juridice distincte pentru realizarea atribuiilor conferite legal. Din punct de vedere tehnic, aceast modalitate este inutil, iar din punct de vedere juridic este de natur s produc o oarecare confuzie ntre
55

cele dou categorii de acte distincte, avnd un statut egal, ca acte administrative de autoritate cu caracter normativ. n legtur cu ordinele cu caracter normativ mai trebuie precizat c, n majoritatea lor, acestea sunt unice, n sensul c sunt emise de un singur ministru, dar exist i ordine comune, emise de doi sau mai muli minitri, atunci cnd cadrul de organizare a executrii legii vizeaz domeniile de activitate a dou sau mai multor ministere. Instruciunile sunt acte administrative de autoritate cu caracter normativ care se emit de ctre minitri, precum i de ctre ceilali conductori ai organelor de specialitate ale administraiei publice centrale, pentru organizarea executrii legilor, a ordonanelor sau a hotrrilor cu caracter normativ ale Guvernului. Ca i n cazul ordinelor cu caracter normativ, instruciunile sunt, n marea lor majoritate, unice, n sensul c sunt emise de ctre un singur ministru, dar exist i instruciuni comune, emise de doi sau mai muli minitri, ori mpreun cu ali conductori ai unor organe de specialitate ale administraiei publice centrale. Normele metodologice sunt acte administrative de autoritate cu caracter normativ, emise de minitri pentru organizarea executrii legilor, ordonanelor sau a hotrrilor cu caracter normativ. Normele metodologice pot fi unice, adic emise de un singur ministru, dar pot fi i comune, atunci cnd aplicarea unei legi, ordonane, etc. vizeaz dou sau mai multe domenii de activitate. Precizrile sunt acte administrative de autoritate, emise de minitri, precum i de conductorii altor organe de specialitate ale administraie publice centrale, fie n aplicarea prevederilor unor legi, ordonane, etc., fie n

56

aplicarea unor norme legale cuprinse ntr-o lege, ordonan sau hotrre a Guvernului. Precizrile pot fi comune, fiind emise de doi sau mai muli minitri, dar, de regul, acestea sunt acte administrative unice, fiind emise de un singur ministru sau conductor. Regulamentele sunt acte administrative de autoritate cu caracter normativ care se aprob, de regul, prin ordin al minitrilor, dar sunt emise i ca acte administrative de sine stttoare. Referitor la normele metodologice i regulamentele ce se emit de ctre minitri pentru organizarea cadrului de executare, de aplicare a prevederilor legale, mai trebuie precizat c sunt i situaii n care o lege sau o ordonan prevd n mod expres c regulamentele sau normele metodologice de aplicare a acestora sunt aprobate prin hotrre a Guvernului.

3.3.2. Rspunderea ministerial

57

n literatura de specialitate din perioada interbelic, dar i actual41 s-a impus i a fost susinut teza dup care responsabilitatea ministerial cuprinde o responsabilitatea politic i o responsabilitate juridic a membrilor Guvernului. Aceast distincie se regsete att n prevederile constituionale actuale, ct i n prevederile Legii nr.115/1999 privind responsabilitatea ministerial42. Potrivit art.109 alin.1, fraza a II-a din Constituie, fiecare membru al Guvernului rspunde politic solidar cu ceilali membri pentru activitatea Guvernului i pentru actele acestuia. Sanciunea cea mai sever care intervine n cazul rspunderii politice a Guvernului i a membrilor acestuia este demiterea prin retragerea ncrederii de ctre Parlament, potrivit procedurii moiunii de cenzur, dar rspunderea politic a Guvernului i a minitrilor ne apare ca o instituie a dreptului constituional43. Modalitile de control politic ale Parlamentului asupra activitii Guvernului i membrilor acestuia sunt prevzute de Constituie i de Regulamentele celor dou Camere, acestea putnd fi grupate pe urmtoarele categorii: acordarea votului de nvestitur, prin care Parlamentul n edina comun a Camerei Deputailor i Senatului, acord votul de ncredere pe programul i lista Guvernului, prezentate de candidatul desemnat de Preedintele Romniei pentru funcia de prim-ministru, potrivit prevederilor art.103 din Constituie;
41

A.Iorgovan, op.cit.,2001, vol.I, p.414 i urm. ; R.Carp, Responsabilitatea ministerial, Ed.All Beck, 2003, p.258 i urm. 42 Legea nr.115/1999, republicat in M.Of., Partea I, nr.334/20.05.2002, n temeiul art.II din Legea nr.253/2002, pentru modificarea i completarea unor dispoziii ale Legii nr.115/1999. 43 R.Carp, op.cit., p.279.

58

moiunea de cenzur reglementat de art.113 din Constituie, care poate avea drept efect retragerea ncrederii acordate Guvernului; moiunea simpl, prevzut de art.112 alin.2 din Constituie, potrivit cruia, Camera Deputailor sau Senatul poate adopta o moiune simpl, prin care s-i exprime poziia cu privire la o problem politic intern sau extern, ori, dup caz, cu privire la o problem ce a fcut obiectul unei interpelri;

angajarea rspunderii Guvernului asupra unui program, declaraie de politic general sau asupra unui proiect de lege, n condiiile art.114 din Constituie, care poate avea drept efect demiterea Guvernului dac o moiune de cenzur a fost votat n condiiile art.113 din Constituie;

ntrebrile i interpelrile care sunt prevzute de art.112 din Constituie i reprezint cel mai uzitat mijloc de control parlamentar asupra Guvernului i a membrilor si, minitrii.

obligaia Guvernului de a informa Parlamentul, conform art.111 alin.1 din Constituie, potrivit cruia Guvernul este obligat s prezinte informaiile i documentele cerute de Camera Deputailor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preedinilor acestora;

ancheta parlamentar care, potrivit art.64 alin.4 din Constituie, poate fi iniiat i efectuat fie de comisiile parlamentare, fie de comisii de anchet instituite n acest scop, fie de comisii de anchet comune celor dou Camere.

Pe lng rspunderea politic, mpotriva minitrilor, ca membri ai Guvernului, poate fi angajat i rspunderea juridic. n raport cu

59

rspunderea politic a minitrilor, care este de regul o rspundere colectiv44, rspunderea juridic a minitrilor este totdeauna o rspundere individual. n legtur cu rspunderea juridic a minitrilor, trebuie s distingem ntre faptele svrite de acetia n afara exerciiului funciei lor pentru care vor rspunde potrivit regulilor de drept comun i faptele svrite n exerciiul funciei lor pentru care se vor aplica regulile speciale referitoare la responsabilitatea ministerial. n doctrin45 s-a artat c o soluie contrar, adic aplicarea legilor speciale i pentru cazul n care ar fio vorba de fapte comise de minitri n afara exerciiului funciei lor, ar echivala cu o nclcare Constituie. Rspunderea juridic a minitrilor, n raport cu faptele comise n exerciiul funciei lor, poate mbrca formele rspunderii penale, rspunderii civile, rspunderii contravenionale i rspunderii disciplinare. Temeiul rspunderii penale a minitrilor l constituie, n primul rnd, prevederile art. 109 alin. 2 din Constituie, potrivit cruia numai Camera Deputailor, Senatul i Preedintele Romniei au dreptul s cear urmrirea penal a membrilor Guvernului pentru faptele svrite n exerciiul funciei lor. Dac s-a cerut urmrirea penal, Preedintele Romniei poate dispune a principiului egalitii n drepturi a cetenilor n faa legii consacrat de art.16 alin.1 din

44

Art.112 alin.2 din Constituie, potrivit cruia Camera Deputailor sau Senatul poate adopta o moiune simpl prin care s-i exprime poziia cu privite la o problem ce a fcut obiectul unei interpelri, poate fi interpretat n sensul c o astfel de moiune simpl poate viza activitatea unui ministru i admiterea sa ar echivala cu retragerea ncrederii acordate cu ocazia votului de nvestitur, ceea ce l-ar obliga pe primul ministru s propun revocarea ministrului respectiv pentru a evita un vot de nencredere n cazul unei moiuni ulterioare de cenzur. n acest caz, care pn n prezent este doar un exerciiu teoretic, se poate vorbi de o rspundere politic individual. 45 C.Ionescu, Drept constituional i instituii politice, Ed.All Beck, Buc, 2004.

60

suspendarea acestora din funcie. Trimiterea n judecat a unui membru a Guvernului atrage suspendarea lui din funcie. De asemenea, potrivit art. 109 alin. 3 din Constituie, cazurile de rspundere i pedepsele aplicabile membrilor Guvernului sunt reglementate printr-o lege privind responsabilitatea ministerial. ntr-adevr, aceast prevedere constituional a prins contur n anul 1999, cnd a fost adoptat Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerial, astfel c anterior acestei date nu a existat temei legal pentru angajarea rspunderii penale a membrilor guvernelor care au funcionat. n conformitate cu art. 6, prevederile acestei legi se aplic numai membrilor Guvernului, adic primului-ministru, minitrilor i altor membri stabilii prin lege organic (minitri de stat, minitri delegai, minitri coordonatori) numii de Preedintele Romniei pe baza votului de ncredere acordat de Parlament46. Legea nr. 115/1999, republicat, cuprinde att reglementri de drept material, prin care incrimineaz fapte comise de membrii Guvernului n exerciiul funciei lor, ct i norme procesuale prin care este reglementat procedura de urmrire penal i de judecare. Astfel, potrivit art. 7 alin. 1, intr sub incidena acestei legi faptele svrite de membrii Guvernului n exerciiul funciei lor i care potrivit legii penale, constituie infraciuni. Potrivit normelor procedurale ale Legii nr. 115/199, republicat, Camera Deputailor, Senatul i Preedintele Romniei au dreptul s cear

46

Secia penal a naltei Curi de Casaie i Justiie s-a pronunat n sensul c, chiar dac inculpatul, fost director al S.R.I., a avut rang de ministru i a fost numit de Camera Deputailor i Senat n edin comun, la propunerea Preedintelui Romniei, competena nu aparine acestei secii, inculpatul neavnd calitatea de membru al Guvernului la data svririi faptei imputate. (sentina penal nr. 6/4 februarie 2003 nepublicat).

61

urmrirea penal a membrilor Guvernului pentru faptele svrite n exerciiul funciei lor. Camera Deputailor sau Senatul dezbat propunerea de ncepere a urmririi penale n baza unui raport prezentat de o comisie permanent sau de o comisie special de anchet, prezena celui n cauz fiind obligatorie la dezbateri, fr ca lipsa nejustificat s poat mpiedica desfurarea lucrrilor. n cazul n care membrul Guvernului este i deputat sau senator, Camera Deputailor sau Senatul va hotr i cu privire la cererea de ridicare a imunitii parlamentare, cu respectarea prevederilor constituionale. Preedintele Romniei, n exercitarea dreptului de a cere urmrirea penal a unui membru al Guvernului, are la dispoziie o comisie special format din 5 membri, aprobat prin decret47, la propunerea ministrului de justiie i a ministrului internelor, care i prezint un raport privind urmrirea penal sau clasarea sesizrii. n situaia n care membrul Guvernului pentru care Preedintele Romniei a cerut urmrirea penal este deputat sau senator, ministrul justiiei va cere Camerei competente s declaneze procedura de ncepere a urmririi penale i de ridicare a imunitii. Urmrirea penal a membrilor Guvernului se efectueaz de Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie, iar judecarea acestora se face de Secia penal a naltei Curi de Casaie i Justiie. Hotrrea definitiv de condamnare se public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, iar cel condamnat va fi demis de Preedintele Romniei, la propunerea primului-ministru.
47

Prima comisie special a fost aprobat prin Decretul nr. 797/2001 publicat n M. Of., partea I, nr. 667/22.10.2001, pentru cercetarea unei sesizri privind un fost ministru al agriculturii, care a fost trimis n judecat de Parchetul de pe lng Curtea Suprem de Justiie, dosarul aflndu-se pe rolul Seciei penale a naltei Curi de Casaie i Justiie.

62

Referitor la rspunderea civil a membrilor Guvernului, Constituia nu are prevederi exprese, precum n cazul rspunderii politice i rspunderii penale. Art. 5 din Legea nr. 115/1999, republicat, prevede c membrii Guvernului, pe lng rspunderea politic i rspunderea penal, pot rspunde i civil, contravenional i disciplinar, dup caz, potrivit dreptului comun din aceste materii. n ceea ce privete rspunderea civil a membrilor Guvernului, dreptul comun este reprezentat de prevederile art. 52 alin. 1 din Constituie i Ordonana Guvernului nr. 94/1999 privind participarea Romniei la procedurile n faa Curii Europene a Drepturilor Omului i a Comitetului Minitrilor ale Consiliului Europei i regresul statului n urma hotrrilor i conveniilor de rezolvare pe cale amiabil48. Astfel, potrivit art. 52 alin. 1 din Constituia republicat, persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei. n baza prevederilor art. 52 alin. 2 din Constituia republicat, potrivit crora condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic, se consacr dreptul celui care se consider vtmat printr-un act administrativ de a chema n judecat pe funcionarul autoritii emitente deci i pe ministrul, ef al unui minister, dac se solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat prin emiterea actului respectiv sau pentru ntrziere.

48

O.G. nr. 91/1999, publicat n M. Of., partea I, nr. 424/31.08.1999

63

Dac art. 52 alin. 1 din Constituie se refer doar la rspunderea unei autoriti administrative fa de particularii, persoane fizice sau juridice, vtmai ntr-un drept recunoscut de lege ori ntr-un interes legitim, exist reglementat i un caz n care statul poate cere unei instane judectoreti obligarea unui membru al Guvernului la plata de daune produse n exerciiul funciei sale, prin activitatea depus sau prin actele emise. Astfel, potrivit art. 12 alin. 1 din O.G. nr. 94/1999, statul are dreptul de regres mpotriva persoanelor care, prin activitatea lor, cu vinovie, au determinat obligarea sa la plata sumelor stabilite prin hotrre a Curii Europene a Drepturilor Omului prin convenie de rezolvare pe cale amiabil. n privina rspunderii contravenionale a membrilor Guvernului, Legea nr. 115/1999, republicat, face de asemenea trimitere la dreptul comun, adic O.U.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor49. De menionat c potrivit art. 69 alin. 1 din Constituia nerevizuit, n situaia n care ministrul era i deputat sau senator, nu putea fi trimis n judecat contravenional fr ncuviinarea camerei din care fcea parte i dup ascultarea sa, prevedere care a fost nlturat prin Legea de revizuire, actualul art. 72 din Constituia republicat neavnd o astfel de reglementare, astfel c dispoziiile O.U.G. nr. 2/2001 sunt pe deplin aplicabile. n ceea ce privete rspunderea disciplinar a membrilor Guvernului, Legea nr. 115/1999, republicat, face de asemenea trimitere la dreptul comun, ns Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor nu reglementeaz acest tip de rspundere, iar dispoziiile Legii nr. 188/1999, republicat, reglementeaz rspunderea disciplinar a funcionarilor publici, fr a putea fi aplicabile i minitrilor, care exercit funcii politice i de demnitate public.
49

O.U.G. nr. 2/2001, publicat n M. Of., partea I, nr. 410/25.07.2001

64

CAPITOLUL IV

65

CONCLUZII

Indubitabil, de modul de funcionare i aciunile concrete ale structurilor administraiei, n general, i ale cele ministeriale, n special, depund rezultatele economice i climatul social din interiorul unui stat. Exemple sunt multe, n special n statele Europei de Vest, dar i din Nordul continentului. Istoria a dovedit deja ce efecte pot avea fenomene precum dizolvarea structurilor administraiei ministeriale din rile fostei Iugoslavii, sau ale fostei URSS. S-a ajuns aici ca ordinea public s fie nlocuit cu fenomene de crim organizat i chiar de haos generalizat, cu imediata consecin srcirii accentuate a populaiei. Catastrofale sunt, din acest punct de vedere, i consecinele ruinrii administraiei Irakiene, ca urmare a rzboiului cu S.U.A. i forele aliate. Existena n unele dintre rile fostului bloc comunist a unor administraii ministeriale neperformante i ineficiente a fcut ca perioada de tranziie la statul de drept i la economia de pia s se prelungeasc, cu grave suferine pentru populaia acestor ri, ct i cu consecina ntrzierii la NATO i UE. Pe de alt parte, administraii performante i eficiente, precum cele din statele UE, din SUA i altele reprezint garania ordinii de drept i a bunstrii materiale i spirituale din rile respective. Meritul pentru realizarea, dar i vina pentru eecul scopului fundamental al statului (ordinea de drept i bunstarea colectivitii pentru care el exist), cad n responsabilitatea aproape exclusiv a administraiei ministeriale.
66

Lipsa de performan a societii romneti din ultimii ani de tranziie la economia de pia cade n sarcina puterii politice care a condus, dar i a administraiei ministeriale, inclusiv Guvernului, ca ef al acesteia, att pentru soluiile propuse puterii politice, ct i pentru modul de realizare a scopurilor ce i-au fost stabilite. Actori politici importani, de pe poziii diferite, dar i observatori, precum i specialiti renumii au constatat criza administraiei publice n Romnia, a administraiei publice ministeriale n special. Criza administraiei ministeriale s-a manifestat n aceast perioad prin reorganizarea i multiplicarea excesiv a structurilor sistemului administraiei ministeriale, precum i multiplicarea i reorganizarea realizate frecvent n cazul structurilor interne ale componentelor sistemului administraiei ministeriale, cu scopul creterii numrului funciilor de conducere i cu consecina umflrii aparatului birocratic, precum i a mpovrrii bugetului de stat. Totodat, politizarea excesiv a funciilor de conducere la toate nivelurile structurilor administraiei ministeriale, precum i multiplicarea instituiilor administrative autonome avnd drept consecin diminuarea rolului constituional al Guvernului, urmarea indirect fiind anemierea administraiei ministeriale au reprezentat factori negativi care au condus la criza administraiei ministeriale. Ali factori similari au fost lipsa de coeren i de consecven n actul de reglementare, precum i aplicarea discreionar i discriminatorie a unor prevederi legale privind, spre exemplu, ajutorul de stat, taxele vamale, licitaiile publice, etc. n favoarea unor societi comerciale cu capital de stat si/sau privat, prin introducerea unor norme derogatorii de la prevederile legale n vigoare, cu consecine grave pentru stabilitatea relaiilor sociale, n
67

general, i a raporturilor juridice, n special, precum i crearea unui sentiment colectiv de nencredere n instituiile statului. De altfel, i n Raportul pe anul 2004 ntocmit de Comisia European privind progresele realizare de Romnia pe calea aderrii la Uniunea European, notele critice referitoare la administraia ministerial au fost multiple. Toate acestea au demonstrat c necesitatea reformrii administraiei publice ministeriale, precum i a administraiei publice n general, se impunea cu maxim acuitate. Dup data aderrii Romniei la Uniunea European, putem spune c sistemul administraiei ministeriale a nregistrat progrese i schimbri pozitive, dar, cu toate acestea, nc mai exist carene i deficiene, care ar trebui eliminate n viitorul apropiat.

TRATATE i CURSURI UNIVERSITARE

68

1. A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. Nemira, Bucureti, 1996; 2. I. Nicola, Drept administrative Curs universitar Ed. Universitii Lucian Blaga Sibiu, 2007 3. E. Albu, Administraia ministerial n Romnia, Ed. All Beck, Buc., 2004. 4. R.Carp, Responsabilitatea ministerial, Ed.All Beck, 2003; 5. V. Duculescu .a., Drept constituional comparat, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1996. 6. M. V. Dvoracek, Drept administrativ, Iai, 1993; 7. Ghe. Guu, Dicionar latin-romn, Ed. tiinific, Buc., 1973; 8. C. Ionescu, Drept constituional i instituii politice, Ed.All Beck, Buc, 2004; 9. A. Iorgovan, V. Gilescu, Drept administrativ, Buc., 1986; 10. I. Iovna, Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Ed. Didactic i Pedagogic, Buc., 1977; 11. M. Lepdtescu, Sistemul organelor statului n R.S.R., Buc., 1966; 12. C. Manda . a., Administraia public din Romnia, Buc., 1999; 13. Al. Negoi, Drept administrativ, Ed. Silva, Buc., 1998; 14. I. Santai, Drept administrativ, Ed. Alma Mater, Sibiu, 2006 15. M. Vcaru, Manual de drept administrativ, Chiinu, 1925; 16. I. Vntu, M. Anghene, M. Stroanu, Organele administraiei de stat n R.S.R., Ed. Academiei, Bucureti, 1971; 17. I. Vida, Puterea executiv i administraia public, Buc., 1994; 18. D. Brezoianu, Drept administrativ romn, Ed. Lucretius, Buc., 1997; 19. I. Alexandru, Administraia public, Buc., 1999; LEGISLAIE

69

1. Constituia Romniei, revizuit 2. 3. Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, cu modificrile i completrile ulterioare; Legea nr. 250/2006 pentru modificarea Legii nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor; 4. Legea nr. 163/1929 privind organizarea ministerelor; 5. Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare; 6. Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei; 7. Legea nr.115/1999 privind responsabilitatea ministerial, cu modificrile i completrile ulterioare; 8. Legea nr.253/2002 pentru modificarea i completarea unor dispoziii ale Legii nr.115/1999; 9. Decretul nr. 797/2001 privind numirea membrilor Comisiei speciale pentru analiza sesizrilor cu privire la svrirea unei infraciuni n exerciiul funciei de ctre membrii Guvernului; 10. H.P. nr. 16/2003 privind modificarea structurii i componenei Guvernului; 11. H.P. nr. 5/2004 pentru aprobarea modificrii structurii i componenei Guvernului; 12. O.G. nr. 94/1999 privind participarea Romniei la procedurile n faa Curii Europene a Drepturilor Omului i a Comitetului Minitrilor ale Consiliului Europei i regresul statului n urma hotrrilor i conveniilor de rezolvare pe cale amiabil, cu modificrile i completrile ulterioare.

70

13. O.U.G. nr. 2/2001 pentru stabilirea unor msuri privind nfiinarea, organizarea/reorganizarea sau funcionarea, dup caz, a unor ministere, organe de specialitate ale administraiei publice centrale i instituii publice, cu modificrile i completrile ulterioare; 14. O.U.G. nr. 201/2000 pentru crearea cadrului instituional necesar n vederea funcionrii Centrului Regional al Iniiativei de Cooperare n Sud-Estul Europei pentru combaterea infracionalitii transfrontaliere, cu modificrile i completrile ulterioare; 15. O.U.G. nr. 11/2004 privind stabilirea unor msuri de reorganizare n cadrul administraiei publice centrale, cu modificrile i completrile ulterioare; 16. O.U.G. nr. 64/2003 pentru stabilirea unor msuri privind nfiinarea, organizarea, reorganizarea sau funcionarea unor structuri din cadrul aparatului de lucru al Guvernului, a ministerelor, a altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale i a unor instituii publice, cu modificrile i completrile ulterioare; 17. O.G. nr. 91/1999 pentru ratificarea Conveniei europene privind imprescriptibilitatea crimelor mpotriva umanitii i a crimelor de rzboi, adoptat la Strasbourg la 25 ianuarie 1974;

INTERNET: www.guv.ro Site-ul oficial al Guvernului Romniei i www.cdep.ro Site-ul Camerei Deputailor

71