CAPITOLUL I.

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ŞI SERVICIILE PUBLICE

1. Noţiunea de administraţie publică

Termenul de administraţie îşi are originea în limba latină, derivând din

cuvântul „administer”, format din prepoziţia ad (spre, la) şi minister (servitor, supus, mai mic)
traducându-se prin agent, ajutător, servitor sau instrument. De precizat că şi cuvântul ministro
înseamnă a servi, a sluji1.
În limba română a administra are sinonime verbele a conduce, a cârmui, a
gospodări o întreprindere, o instituţie, 2 iar prin administraţie se înţelege totalitatea organelor
administraţiei unui stat.
Individualizarea administraţiei publice în contextul analizării termenului de
administraţie în general este strâns legată de faptul administrativ. Ca fapt social, faptul
administrativ se raportează la o grupare socială anume determinată şi realizarea sa, ca
activitate, depinde de structurarea lui într-un sistem de organizare.
Referitor la trăsăturile caracteristice faptului administrativ, aşa cum au fost consacrate
de doctrina franceză3, acestea sunt următoarele:
a) faptul administrativ este un fapt social, ceea ce înseamnă că nu poate exista decât în
cadrul unei grupări sociale.
Ca activitate, faptul administrativ este generat de diviziunea socială a muncii sau de
evenimente care apar în existenţa colectivităţii şi a căror urmări trebuie înlăturate. Pentru a se
realiza, este necesar ca faptul administrativ să se structureze într-un sistem de organizare,
format din oameni.
Caracterul grupării sociale în care se realizează faptul administrativ determină
caracterul acestui fapt şi al administraţiei respective.
În cazul în care gruparea socială are un caracter particular şi urmăreşte realizarea unor
interese particulare, administraţia respectivă este o administraţie particulară.
Dacă gruparea socială se constituie pe criterii politice, deci este organizată în stat şi
urmăreşte realizarea unui interes general, administraţia va avea caracter public;
b) faptul administrativ slujeşte interese care nu-i aparţin şi care sunt formulate de
autorităţi superioare sistemului prin care se realizează faptul administrativ.
În cazul administraţiilor particulare interesele slujite sunt diverse şi determinate de
membrii grupării sociale în care se realizează faptul administrativ.
Dacă gruparea socială este organizată politic (în stat) interesul general este formulat
prin deciziile unor autorităţi care deţin puterea politică, iar faptul administrativ are tocmai
sarcina de a realiza aceste decizii politice.
În multe cazuri legea prevede şi modalităţile de executare, situaţie în care acţiunea
administrativă este de pură executare, însă în alte cazuri legea nu stabileşte în amănunt

1
Gheorghe Guţu, Dicţionar latin-român, Ed. Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1993, p. 18
2
Dicţionarul explicativ al limbii române, Academia Română, Institutul de lingvistică „Iorgu Iordan”, Ediţia a II-a,
Ed. Univers Enciclopedic, Bucureşti, 1998, p. 13
3
Pierre Bandet, Lucien Mehl, Le fait administratif – nature, origine et developpement în Traite de scinence
administrative, Mouton, Paris, 1966, p. 81 şi urm.; Alina Livia Nicu, Drept administrativ, Ed. Didactică şi
Pedagogică, Bucureşti, 2007, p. 133 şi urm.; Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. I, Ed. All Beck,
Bucureşti, 2001, p. 5 şi urm; Alexandru Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Ed. Atlas Lex,
Bucureşti, 1993, p. 4 şi urm.; Ion Popescu Slăniceanu, Andy Puşcă, Cosmin Ionuţ Enescu, Drept administrativ,
vol. I, Editura Universitară „Danubius”, Galaţi, 2009, p. 8 şi urm.
modalităţile de realizare, ceea ce face ca organele administraţiei publice să decidă mijloacele
de realizare a legii (intervine decizia administrativă).
Prin urmare, alegerea administraţiei nu se situează la nivelul scopurilor, intereselor pe
care le urmăreşte legea, ci doar la nivelul modalităţilor de executare care exprimă
oportunitatea deciziei administrative şi trebuie să se armonizeze cu legalitatea acestei decizii;
c) cum faptul administrativ are sarcina de a realiza interese superioare şi exterioare,
acesta se caracterizează prin organizarea unor acţiuni care să ducă la îndeplinirea intereselor
respective.
În administraţia publică, decizia administrativă exprimă voinţa cu caracter juridic
întemeiată pe lege şi este o modalitate de a organiza punerea în executare a legii.
Realizarea unor valori politice prin faptul administrativ public, presupune uneori
considerente care nu ţin seama de costuri.
Astfel, dacă interesele colectivităţii necesită, se poate înfiinţa o şcoală doar pentru
câţiva elevi dintr-o localitate îndepărtată de centrul comunei4;
d) persoanele fizice care realizează faptul administrativ nu au o autoritate proprie în
îndeplinirea sarcinilor, ci o autoritate derivată, care provine de la cei ale căror interese le
slujesc. Autoritatea superioară legitimează astfel autoritatea celor care îndeplinesc faptul
administrativ.
În cazul administraţiei publice, autoritatea pe care se sprijină acţiunea de organizare a
realizării interesului general este de natură politică şi se exprimă în lege.
Aşadar, administraţia publică se deosebeşte de administraţiile particulare tocmai prin
faptul că este legată de puterea statului şi se sprijină pe lege.
Autoritatea administraţiei publice, întemeiată pe puterea pe care i-o conferă legea,
justifică manifestarea unilaterală a voinţei juridice exprimată prin actul administrativ creator
de situaţii juridice noi.
În timp ce autoritatea legii se întemeiază pe suveranitatea statului, autoritatea actului
administrativ derivă din lege şi prin el se realizează puterea executivă care organizează
executarea legii5.
Cei vizaţi de actele administrative, persoane fizice sau juridice, au datoria de a se
conforma prescripţiilor acestor acte, aşa cum trebuie să se conformeze dispoziţiilor legii.
Prin aceasta persoanele respective îşi îndeplinesc o îndatorire juridică ce decurge fie
din calitatea de cetăţean, fie din faptul că persoana respectivă îşi are reşedinţa sau domiciliul
pe teritoriul pe care se exercită competenţa, sau din împrejurarea că bunurile imobile ale
persoanelor în cauză se găsesc pe acest teritoriu6.
Administraţia, ca activitate umană, fie că este publică, fie că este particulară, are o
finalitate, deci urmăreşte atingerea unor scopuri prin intermediul anumitor mijloace. Esenţa
diferenţierii dintre ele o reprezintă chiar finalitatea activităţii şi resursele utilizate.
Administraţia publică are ca obiectiv şi raţiune de a fi, satisfacerea unor
interese de ordin general, interese publice, fără a urmări un profit material implicit. În raport
cu aceasta administraţia particulară îşi propune să realizeze avantaje personale sau de grup,
câştiguri materiale.
Scopul administraţiei publice îl reprezintă satisfacerea interesului public7.
Aşa cum s-a arătat în literatura juridică de specialitate, administraţia publică este o
activitate de organizare a executării şi de executare în concret a legii, prin activităţi cu
caracter dispozitiv şi prestator, activitate care se realizează, în principal, prin sistemul
organelor administraţiei publice, dar în subsidiar şi prin alte organe situate în alte sisteme de

4
Ibidem, p. 284
5
Ibidem, p. 138, 139
6
Ibidem, p. 161
7
M.T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Ed. Cerma, Bucureşti, 1996, p. 39
organizare a puterii statului-sistemul puterii legiuitoare şi sistemul puterii judecătoreşti-
precum şi în cazul unor organizaţii particulare care îndeplinesc activităţi de interes public şi
care dobândesc, în aceste împrejurări, calitatea de autorităţi administrative 8, opinie la care ne
raliem9.

2. Caracteristicile generale ale administraţiei publice

Din analiza dispoziţiilor constituţionale şi a literaturii de specialitate pot fi desprinse
următoarele caracteristici generale ale administraţiei publice10:
a) Administraţia publică constituie un corp intermediar, creat în vederea acţiunii.
În calitate de corp intermediar creat pentru acţiune, administraţia publică este
subordonată dreptului, legii, care îi stabileşte obiectivele, îi fixează limitele, îi impune
respectul unor garanţii şi depinde de Guvern care, potrivit dispoziţiilor art. 102 alin. 1 din
Constituţie, exercită conducerea generală a administraţiei publice.
Administraţia publică are drepturi specifice de care nu dispun particularii cum ar fi
dreptul de rechiziţie a unor bunuri, dreptul de a percepe impozite şi taxe sau dreptul de a
prelua bunuri imobile prin procedura de expropriere pentru cauză de utilitate publică.
Administraţia îndeplineşte două mari categorii de sarcini: unele de execuţie, altele de
elaborare.
Executarea implică interpretarea unor texte, coordonarea între diversele activităţi şi
diferitelor procedee, adaptarea mijloacelor şi procedurilor la împrejurări.
Elaborarea comportă pregătirea de către administraţie a proiectelor de acte normative
atât la nivel central cât şi la nivel local.
b) A doua caracteristică pe care o prezintă administraţia este aceea de a fi ierarhizată şi
ordonată.
Administraţia este ierarhizată, adică divizată pe verticală şi în tranşe orizontale, în
grade sau etaje. Organul ierarhic superior exercită o autoritate asupra organelor situate la
etajele inferioare.
Ierarhia administrativă, care imită ierarhia militară, este un procedeu menit să asigure
coeziunea şi disciplina administraţiei. Ea permite guvernului să conducă administraţia iar, în
interiorul administraţiei, facilitează transmiterea dispoziţiilor, repartizarea responsabilităţilor
şi supravegherea executării.
În cadrul ierarhiei se exercită puterea de comandament, de control şi disciplină, în
special asupra funcţionarilor numiţi.
c) Administraţia publică este remunerată, civilă, laică şi egalitară.
Administraţia este remunerată. Există doar puţini agenţi ai administraţiei care nu
primesc o retribuţie, un salariu din bugetul public. Funcţiile publice gratuite sunt o excepţie.
Administraţia este în mare parte civilă. Există, însă, în toate ţările o armată şi o
administraţie militară, acestea servind sarcinilor speciale pe care le are armata.
Nevoile publice, altele decât cele pe care le implică forţele armate, sunt rezolvate prin
administraţia civilă.
În cazuri excepţionale, autoritatea militară poate să intervină în materie civilă, în urma
unei relaţii deschise de autoritatea civilă sau după proclamarea stării de urgenţă.
De asemenea, unii militari pot fi însărcinaţi cu funcţii civile, în special în funcţii de
autoritate, în perioadele de criză sau de dictatură.

8
Al. Negoiţă, Op. cit., pag13-14
9
I. Popescu Slăniceanu ş.a., op. cit., p. 13
10
Henry Puget, Les institutions administratives étrangères, Dalloz, Paris, 1969 citat de Ioan Alexandru, Tratat de
administraţie publică, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2008, p. 85 şi urm.; A. L. Nicu, op. cit., p. 113 şi urm.;
Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, Ediţia a IV-a, revăzută şi adăugită, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2007, p. 39 şi urm.
 Administraţia este laică, pentru că ea foloseşte un personal care nu aparţine bisericii şi
care nu intervine direct pentru asigurarea unor nevoi religioase.
Există, totuşi, încă, ţări în care laicitatea nu se manifestă în întregime, unde cultul are
un caracter de serviciu public, chiar de învăţământ. În Anglia, de exemplu, biserica anglicană
este recunoscută ca biserică de stat11.
Administraţia este egalitară, în sensul că ea furnizează servicii tuturor, fără a face
distincţie de origine, de rasă, de partide politice, principiu care nu este întotdeauna şi
pretutindeni aplicabil.
d) Administraţia publică este formalistă, scrisă şi birocratică;
Administraţia acţionează după anumite proceduri, conform unor precedente. Există un
tradiţionalism administrativ care poate antrena rutina şi care poate duce la un ritm lent.
Administraţia este scrisă, ea are la bază documente, fapte, decizii, păstrate, de regulă,
în arhivă.
Administraţia acţionează din birourile sale, adică din interiorul sediului unde este se
află şi unde personalul său este instalat în mici grupe, denumite birouri. Formalismul şi
birocratismul sunt proprii, fie că vrem sau nu, oricărei administraţii dezvoltate. Este variabil
numai gradul şi trebuie evitate exagerările care au ca rezultat instaurarea unui regim
birocratic.
e) Administraţia este permanentă, ea necesită, din ce în ce mai mult, cunoaştere,
tehnicitate şi progres.
Administraţia face loc reprezentanţilor aleşi ai populaţiei, ea foloseşte auxiliari, agenţi
temporari, dar foloseşte, mai ales, funcţionari publici permanenţi, constituiţi în corpuri ale
funcţionarilor publici. Prin această permanenţă a funcţionarilor, administraţia are o
continuitate.
Deoarece sarcinile administraţiei au devenit din ce în ce mai delicate, necesitatea
cunoaşterii, a competenţei, a tehnicităţii speciale este imperioasă.
Administraţia, cu multiplele sale specialităţi, trebuie să folosească veritabili tehnicieni
cum ar fi inginerii, medicii, juriştii, economiştii, psihologii ş.a., dar chiar personalul pur
administrativ trebuie să aibă, cel puţin la eşaloanele superioare, o formaţie extrem de solidă şi
trebuie să-şi însuşească în serviciul pe care îl ocupă o parte din tehnicitate.
f) Administraţia publică este într-o continuă dezvoltare12.
Alături de aspectele esenţiale ale administraţiei publice însăşi, se produce un fenomen
de ordin general: administraţia se dilată, ea este în expansiune, se dezvoltă în mod continuu.
De peste o jumătate de secol, în toate ţările lumii, administraţia se dezvoltă, în special
prin creşterea numărului serviciilor publice.
Au apărut noi servicii sociale şi servicii economice şi alături de serviciile publice ale
statului, există numeroase servicii ale colectivităţilor locale.
Dezvoltarea serviciilor publice are consecinţe majore. Numărul agenţilor, numărul
funcţionarilor a crescut. Cheltuielile pentru servicii au crescut şi, deci, trebuie găsite resurse,
trebuie extinse serviciile financiare13.
În consecinţă, se caută căi de perfecţionare a modului de organizare şi funcţionare a
administraţiei publice14.

11
I. Alexandru, op. cit.(2008), p. 88
12
A. L. Nicu, op. cit., p. 117
13
I. Alexandru, op. cit.(2008), p. 90
14
A. L. Nicu, op. cit., p. 117
 3. Structura administraţiei publice
În sensul care ne interesează, prin structură se înţelege mod de organizare internă, de
alcătuire a unui corp sau a unui domeniu de activitate15.
Structura administraţiei publice ne permite să analizăm felul în care sunt dispuse
elementele componente ale sistemului administraţiei publice şi relaţiile ce se stabilesc între
acestea în vederea realizării funcţiilor sale. Acest lucru are la bază două criterii:
- criteriul teritorial, căruia îi corespunde structura ierarhică;
- criteriul competenţei materiale sau funcţionale, căruia îi corespunde structura
funcţională.
Într-o accepţiune16, din punct de vedere tradiţional, criteriul teritorial conduce la o
clasificare a autorităţilor administraţiei publice în autorităţi centrale şi autorităţi locale, în
funcţie de raza teritorială în care acestea acţionează. Din punct de vedere modern, structurarea
teritorială a administraţiei ţine cont de colectivitatea de cetăţeni pentru care acţionează şi ale
căror interese sunt reprezentate de autoritatea administraţiei publice.
Criteriul teritorial este deci cel care grupează colectivităţile sociale, în raport cu care se
clasifică autorităţile administraţiei publice în administraţie publică centrală şi administraţie
publică locală.
Administraţia centrală acţionează la nivelul statului în interesul colectivităţii naţionale,
iar administraţia locală îşi fixează ca obiectiv satisfacerea nevoilor colectivităţilor teritoriale
(judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale).
Trebuie avută în vedere distincţia dintre autorităţile administraţiei publice locale
autonome (consiliile judeţene, consiliile locale şi primari) şi serviciile deconcentrate ale
ministerelor sau ale altor organe ale administraţiei publice centrale ce funcţionează în teritoriu
(Inspectoratul şcolar judeţean, Agenţia judeţeană pentru ocuparea forţei de muncă, etc.)
Citând o altă opinie17, administraţia publică se clasifică în :
- administraţie centrală şi teritorială;
- administraţie de stat şi administraţie locală;
- administraţie generală şi administraţie specializată.
Administraţia publică centrală are în componenţă autorităţile puterii executive cu
atribuţii în sfera administraţiei publice (Preşedintele României şi Guvernul) şi administraţia
publică centrală de specialitate, respectiv ministerele, alte organe ale administraţiei publice
centrale de specialitate subordonate Guvernului sau ministerelor şi autorităţile administrative
autonome centrale.
Administraţia teritorială de stat priveşte instituţiile deconcentrate din unităţile
administrativ-teritoriale: servicii exterioare, teritoriale ale organelor centrale ale administraţiei
publice de stat.
Administraţia publică locală are ca părţi componente: consiliile judeţene şi consiliile
locale cu serviciile publice din subordine şi primarii de municipii, oraşe şi comune.
Administraţia publică locală autonomă şi administraţia de stat sunt complementare, în
sensul că realizarea intereselor cetăţenilor sunt încredinţate unor autorităţi statale şi locale
care gestionează interesele colectivităţilor locale, autorităţile locale îndeplinind şi atribuţii
delegate de puterea de stat. Statul în viziune democratică acordă colectivităţilor locale dreptul
de a-şi valorifica mai bine prin propriile autorităţi potenţialul şi resursele de care dispun, fără
însă a se rupe de realităţile societăţii, luată în ansamblul ei, exercitând un control de tutelă
asupra acestora.

15
I. Popescu Slăniceanu ş.a., op. cit., p. 22
16
I. Alexandru, L. Matei, Serviciile publice, Editura Economică, Bucureşti, 2000, p. 28, 29
17
I. Vida, op. cit. , p.15
 Tot sub aspect funcţional s-a apreciat că administraţia este compusă din administraţia
activă, administraţia consultativă sau administraţia jurisdicţională18.
Administraţia activă se realizează în cadrul unei structuri ierarhice, care presupune o
subordonare mai mult sau mai puţin conturată a organelor inferioare faţă de cele superioare,
cât şi dreptul de a face nu numai acte de gestiune şi fapte materiale, ci şi acte juridice
unilaterale şi executorii prin ele însele.
Administraţia consultativă se realizează pe cale de avize de către organe cu atribuţii
consultative care nu constituie o structura ierarhizată sau chiar de organe administrative
deliberative care potrivit legii au atribuţii consultative pentru anumite activităţi ale altor
organe de stat.
Administraţia jurisdicţională se caracterizează prin aceea că se exercită de organe care
fac parte din puterea executivă şi are ca obiect rezolvarea unor litigii juridice prin hotărâri ce
se bucură de o stabilitate asemănătoare puterii lucrului judecat şi care sunt elaborate cu
respectarea unei proceduri apropiate de cea judiciară.
Administraţia a mai fost clasificată, în literatura de specialitate 19, în activă,
consultativă şi deliberativă.
S-a apreciat că administraţia este activă, când aplică şi execută legea sau când ia o
măsură de utilitate publică, consultativă când dă avize administraţiei active în cadrul căreia
funcţionează şi deliberativă când un organ colegial ia decizii care obligă administraţia
activă20.

4. Conţinutul administraţiei publice

Într-o opinie21, s-a susţinut că activităţile desfăşurate de autorităţile administraţiei
publice care formează conţinutul administraţiei publice, se grupează în două categorii:
activităţi executive cu caracter de dispoziţie şi activităţi executive cu caracter de prestaţie.
În literatura juridică s-a mai deosebit între activităţi de dispoziţie şi activităţi de
prestaţie22 sau între o componentă executiv-dispozitivă şi alta de prestare de servicii publice23.

4.1. Activităţi executive cu caracter de dispoziţie

Denumirea primei categorii de activităţi, anume cele executive cu caracter de
dispoziţie, relevă caracterul deosebit al puterii conferite de lege administraţiei publice de a
organiza executarea legii în cadrul unui larg proces decizional24.
Pe baza acestor activităţi se organizează executarea legii şi se stabileşte conduita pe
care trebuie să o urmeze diferitele persoane fizice şi juridice.
Prin aceste activităţi persoanelor fizice şi juridice li se impune de către administraţie
un comportament imperativ sau restrictiv, iar în anumite cazuri se poate interveni cu sancţiuni
pentru nerespectarea dispoziţiilor legale.
În acest cadru de organizare a executării legii se înscrie şi activitatea de poliţie
administrativă care cuprinde măsurile de menţinere a ordinii şi liniştii publice, şi cele
privitoare la securitatea şi salubritatea care trebuie să existe într-o societate civilizată25.

18
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2009, p. 4
19
M. T. Oroveanu, op. cit. , p. 45
20
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Vol. I, “Principii generale” Editia a IV-a, Institutul de Arte
Grafice  “E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 41-42
21
Al. Negoiţă, op. cit., p. 10
22
A. L. Nicu, op. cit., p. 94-95
23
I. Imbrescu, op. cit. , p. 22
24
E. Albu, op. cit., p. 13
25
P. H. Carlidan, Cr. Houter, Manuel pratique de droit administratif, Ed. Eyrolies, 1991, p. 84
 Nerespectarea măsurilor de poliţie administrativă necesită aplicarea unor sancţiuni
contravenţionale sau a unor sancţiuni penale după cum este vorba de săvârşirea unor
contravenţii sau a unor infracţiuni.
În cadrul procesului decizional de organizare a executării şi de executare a legii, deci
de aplicare a legii, este necesară o vastă şi complexă activitate de documentare, de consultare
a altor instituţii. Aceste activităţi constituie administraţia consultativă şi de documentare.
La rândul lor, activităţile prin care se dezbat problemele în legătură cu care urmează să
fie luate anumite decizii constituie administraţia deliberativă.
Apoi, sunt activităţile de executare directă a legii, care formează administraţia activă.

4.2. Activităţi executive cu caracter de prestaţie

Realizarea valorilor politice exprimate în lege se face de către administraţia publică şi
prin activităţi ce constituie diferite prestaţii de interes general, realizate în baza şi în
executarea legii, din oficiu sau la cererea persoanelor fizice sau juridice, inclusiv a diferitelor
organe ale statului.
Prestaţiile se realizează în diverse domenii de activitate cum ar fi: salubritate şi
ocrotirea mediului ambiant, furnizarea de gaze, de curent electric, servicii telefonice, radio,
televiziune, poştă, transport în comun, construcţii şi închirieri de locuinţe, asistenţă medicală,
activităţi culturale, educative etc26.
Autorităţile publice au sarcina de a satisface interesele cetăţenilor şi ale colectivităţii,
iar realizarea prestaţiilor respective are caracterul unor servicii publice pe care administraţia le
pune la dispoziţia publicului. Aceste prestaţii se înfăptuiesc tot în baza şi în executarea legii şi
reprezintă forme specifice de executare în concret a legii, de realizare a politicii statului prin
administraţia publică.
Activităţile executive cu caracter de prestaţie se realizează atât prin acte juridice cât şi
prin operaţiuni administrative şi operaţiuni materiale27.
Unele dintre actele juridice sunt acte administrative cum ar fi certificatele medicale,
diplomele eliberate de şcoli şi instituţii de învăţământ superior etc.
Cea mai mare parte a prestaţiilor se realizează însă prin operaţiuni sau fapte materiale
pe baza sau în executarea legii.
Administraţia publică poate fi considerată în cazul serviciilor publice, atât din punct de
vedere formal-organizatoric, dar şi material-funcţional ca o totalitate de servicii menite a
satisface multiplele şi variatele interese şi nevoi ale fiecărui cetăţean şi ale societăţii în
ansamblu.
Activităţile executive cu caracter de prestaţie realizate de administraţia publică derivă
din noile funcţii ale statului în epoca contemporană, pe lângă funcţiile tradiţionale de
reglementare a activităţii membrilor societăţii şi de executare şi respectare a acestor reguli28.

5. Serviciile publice
5.1. Noţiunea de serviciu public
Evoluţia societăţiilor, complexitatea crescândă a relaţiilor sociale, redimensionarea
poziţiei statului în raport cu cetăţeanul, creşterea nevoilor individuale şi colective direct
proporţional cu gradul progreselor tehnice şi tehnologice, constituie un impact major asupra
activităţii structurilor administrative ale statului. Acestea trebuie să se adapteze din mers la
mutaţiile survenite în plan economic, social şi politic, iar flexibilitatea la noile cerinţe ale
societăţii şi capacitatea lor de adaptabilitate la nou, devine determinantă în ceea ce priveşte
rolul statului în condiţiile actuale, ale globalizării.
26
E. Albu, op. cit., p. 14
27
A. L. Nicu, op. cit., p. 95
28
M. Waline, Droit Administratif, Paris, 1963, p. 6
 Structurilor administraţiei publice le revine misiunea de a satisface nevoile cetăţenilor
şi ale colectivităţilor, iar realizarea prestaţiilor respective are caracterul de servicii publice
puse la dispoziţia şi în slujba publicului.
Prin însăşi existenţa sa, statul, cât şi componentele sale structurale (unităţile
administrativ – teritoriale), asigură membrilor societăţii apărarea teritoriului, a vieţii şi a
bunurilor celor ce alcătuiesc populaţia unei ţări, dar şi satisfacerea necesităţilor de instruire,
cultură, sănătate ale cetăţenilor şi asigurarea fondurilor necesare bunei funcţionări a
instituţiilor statale.
Serviciile publice cunosc o varietate de forme, atât în ceea ce priveşte organizarea lor,
cât şi sub aspectul funcţionării. Se impune atenţiei constatarea unei distincţii între serviciu
public şi serviciu de utilitate publică. Diferenţierea reiese din caracterul organizaţiei care
prestează acel serviciu, respectiv un organism statal şi celălalt, unul nestatal.

5.2. Trăsăturile serviciilor publice

În perioada interbelică29, dar cu valabilitate şi în prezent, s-a arătat că serviciile publice
se caracterizează prin:
- satisfacerea nevoilor din bugetele administraţiilor;
- gestiunea financiară este supusă legii contabilităţii publice;
- actele juridice îndeplinite de agenţii serviciului sunt acte
administrative;
- agenţii sau funcţionarii serviciului sunt supuşi ierarhiei
administrative;
- când un serviciu public prestează o lucrare, aceasta este supusă
condiţiilor generale de întreprinderi şi lucrări publice;
- serviciul public pentru lucrări poate recurge la exproprierea pentru
cauză de utilitate publică, conform principiilor constituţionale;
- are o funcţionare regulată şi continuă atâta timp cât el există;
- specializarea serviciului; fiecare serviciu este creat pentru satisfacerea unui anumit
sau anumite interese de ordin general;
- are mai multe subdiviziuni, cuprinzând fiecare câte o ramură de activitate (operaţiuni
administrative, tehnice, comerciale, financiare, contabilitate etc.);
- cuprinde reguli juridice speciale, care îi oferă posibilitatea de a folosi procedee de
drept public (ex. exproprierea pentru cauză de utilitate publică).
Atunci când se ivesc nevoi sociale noi, se pot crea servicii publice care să vină în
sprijinul satisfacerii acelor necesităţi sau se vor adapta serviciile deja existente la exigenţele
noilor solicitări. Serviciile publice pot, prin abilitări legale, să-şi stabilească ele însele
propriile statute şi regulamente de organizare şi funcţionare.
Cheltuielile şi costurile funcţionării serviciilor sunt de obicei suportate de către
colectivitatea care a instituit şi iniţiat acel serviciu, dar acestea mai pot fi acoperite, atât total
cât şi parţial, din veniturile provenite din funcţionarea serviciului sau cu concursul
particularilor şi se află mereu sub tutela şi dependenţa colectivităţii care le-a creat.
Aceste servicii de utilitate publică, prestate de instituţii private au menirea socială de a
contribui la satisfacerea anumitor nevoi. Asemenea organisme private, create din iniţiativă
particulară, cu fonduri private şi fără scop lucrativ, pentru satisfacerea unui interes general, au
primit în doctrină denumirea de ,,stabilimente de utilitate publică”30.
Aceste organisme, cu specific privat, au următoarele trăsături :
- sunt înfiinţate de către particulari (persoane fizice şi juridice);
29
P. Negulescu, op. cit., p.127
30
P. Negulescu, op. cit., p. 180
 - desfăşoară o activitate de interes public;
- nu urmăresc realizarea de profit, chiar dacă încasează taxe;
- personalul lor nu are calitatea de funcţionar public;
- actele pe care le emit organele lor de conducere sunt acte particulare şi nu acte
administrative31.
Caracterizând serviciul public ca pe o instituţie administrativă care prestează servicii
de interes general, se remarcă anumite particularităţi şi anume:
- satisfacerea nevoilor publice răspunde interesului general;
- înfiinţarea lor este atributul autorităţilor deliberative;
- autorizarea organizării şi funcţionării de către o autoritate executivă a administraţiei
publice;
- supunerea unui regim juridic reglementat de principiile dreptului public.

5.3. Clasificarea serviciilor publice

Prin natura lor şi după scopul pe care-l urmăresc, unele servicii au fost considerate ca
fiind, obligatoriu, servicii publice ale statului, neputând trece în sarcina autorităţilor
administraţiei publice locale: apărarea naţională, justiţia, siguranţa, ordinea şi liniştea internă.
Din acest punct de vedere serviciile publice se împart în obligatorii şi facultative 32.
Sfera serviciilor facultative include: regimul transportului, al exploatărilor miniere şi al
pădurilor, organizarea serviciilor destinate dezvoltării agriculturii, industriei, comerţului,
serviciile de învăţământ şi arte frumoase, serviciile de prevedere şi de asistenţă socială.
Literatura de specialitate de inspiraţie franceză, specifică perioadei interbelice, admitea
că statul poate organiza servicii publice cu titlu de monopol şi fără monopol. Statul nu permite
particularilor să se ocupe de anumite activităţi, obligându-i pe aceştia să se folosească numai
de serviciul public pe care l-a organizat (serviciul public al poliţiei, al poştei, al căilor ferate,
al transportului în comun cu anumite mijloace). Se admite, însă, iniţiativa privată în cazul
şcolilor (pe lângă instrucţia publică în şcoli de stat, există şi şcoli particulare sau
confesionale), teatrelor etc.
După natura lor, serviciile publice se pot clasifica în trei categorii33:
- tehnico-administrative;
- industriale şi comerciale;
- socio-culturale.
Pentru realizarea menirii sale sociale, statul înfiinţează unele servicii la nivelul
întregului său teritoriu, fiecare din ele având caracter independent: serviciul public de
legiferare, serviciul public judiciar, serviciile administraţiei publice centrale.
Pentru adoptarea unor norme juridice general obligatorii, care să reglementeze
uniform, la nivelul întregului teritoriu, raporturile sociale ce apar între membrii societăţii,
statul a înfiinţat serviciul public de legiferare. Serviciul public judiciar are ca sarcină
soluţionarea conflictelor juridice şi pedepsirea celor ce încalcă legea.
Realizarea atribuţiilor statale în domeniul executării legilor şi a hotărârilor
judecătoreşti, dar şi pentru asigurarea ordinii publice în stat, paza graniţelor ţării şi securitatea
statului, satisfacerea intereselor de instruire, cultură, sănătate ale populaţiei şi asigurarea
condiţiilor materiale de viaţă, se face prin organismele administrative ce înfăptuiesc sarcinile
puterii executive. Acestea, fiind înfiinţate de stat, judeţ, municipiu, oraş sau comună, se
numesc servicii publice administrative34.

31
Dumitru Brezoianu, Drept administrativ, Ed. Lucreţius, Bucureşti, 1998, p. 116
32
V. Onişoru, Tratat de drept administrativ, Bucureşti, 1930, p. 447
33
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II, Ed. Nemira, Bucureşti, 1996, p. 70-71
34
V.I. Prisăcaru, op.cit., p. 131
 După modul în care se realizează interesul general, întâlnim mai multe categorii de
servicii publice35: servicii publice al căror scop este satisfacerea directă şi individuală a
cetăţenilor (servicii industriale şi comerciale), servicii publice care oferă avantaje
particularilor în mod indirect și servicii publice destinate colectivităţilor în ansamblu (apărare
naţională, serviciile diplomatice etc.).
Din punctul de vedere al gradului de extensie deosebim servicii publice de importanţă
naţională (pe întregul teritoriu al ţării) şi servicii locale (comunale, orăşeneşti, municipale şi
judeţene).
Din perspectiva raportului cu serviciul privat întâlnim: servicii monopolizante, de stat
sau teritoriale, servicii pe care administraţia publică le exercită în paralel cu persoanele
particulare autorizate și servicii publice exercitate de persoanele private autorizate sub paza
unei autorităţi a administraţiei publice.
După structurarea lor, întâlnim servicii publice în următoarele domenii:
- infrastructură, locuinţe şi transport (apă şi canalizare, întreţinerea străzilor,
administrarea traficului, colectarea şi depozitarea deşeurilor solide, iluminatul public,
întreţinerea parcurilor şi a spaţiilor verzi, energie termică, administrarea fondului locativ
public, transport public);
- artă, cultură şi educaţie (biblioteci şi muzee locale, teatre şi săli de concerte,
grădiniţe şi învăţământ primar);
- asistenţă socială şi sănătate (cămine de copii şi de bătrâni, centre pentru
tineret, spitale şi dotări pentru îngrijirea sănătăţii, programe de asistenţă socială);
- ordinea şi siguranţa publică: gardieni publici.
- activităţi economice: administrarea de întreprinderi comerciale, administrarea
pieţelor şi a expoziţiilor.
După modul de gestionare (administrare) a serviciului public, distingem36:
- printr-o regie autonomă sau instituţie publică;
- prin contracte de concesiune prin care se pun în valoare bunuri proprietate publică,
se - efectuează lucrări sau se satisfac nevoi colective37;
- prin contracte de închiriere;
- prin locaţie de gestiune;
- prin contract civil;
- prin contract comercial.
După regimul juridic aplicabil, avem servicii publice supuse regimului administrativ
care pot fi duse la îndeplinire doar cu participarea statului şi instituţiilor sale şi cele supuse
unui regim mixt pentru îndeplinirea cărora participă atât statul cât şi sectorul privat38.

35
A. Iorgovan, op. cit., p. 70
36
A. Iorgovan, op. cit., p. 71
37
O. U. G. nr. 34 din 19 aprilie 2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de
concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006
38
I. Alexandru, op. cit.(2008), p. 326