Curs 1

Bibliografie:

1. Cătălin-Silviu Săraru, Dreptul administrativ – principalul instrument de reglementare a

activității administrației publice, Editura ASE, București, 2020.

2. Cătălin-Silviu Săraru, Drept administrativ. Probleme fundamentale ale dreptului public,

Editura C.H. Beck, București, 2016.

3. Ion Corbeanu, Drept administrativ, ediţia a II-a revăzută şi completată, Editura Lumina
Lex, Bucureşti, 2010

4. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I şi II, ediţia a IV-a, Editura All
Beck, Bucureşti, 2005

5. Ioan Alexandru, Tratat de administraţie publică, Editura Universul Juridic, Bucureşti,

2008

6. Verginia Vedinaş, Tratat teoretic și practic de drept administrativ, vol. I și II, Editura
Universul Juridic, Bucureşti, 2018.

7. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2009

8. Dana Apostol-Tofan, Drept administrativ, ediţia a II-a, Editura C.H. Beck, Bucureşti, vol.
1 – 2018, vol. 2 – 2010

Administraţia publică şi dreptul administrativ

1. Statul şi separaţia puterilor în stat

Termenul de „stat” este utilizat în drept în 2 accepţiuni:

– Accepţiunea largă în care „statul” reprezintă entitatea politică constituită dintr-un teritoriu
delimitat de frontiere, dintr-o populaţie şi dintr-o putere instituţionalizată. În această accepţiune
„statul” este sinonim cu „ţara”, incluzând civilizaţia, resursele, oamenii, teritoriul, frontierele,
autorităţile etc. Această accepţiune este reflectată în formulările de genul: „statele lumii”, „state
cu nivele de dezvoltare diferite”, fiind ilustrată şi de art. 10 din Constituţia revizuită care prevede
că „România întreţine şi dezvoltă relaţii paşnice cu toate statele…”.

– Accepţiunea restrânsă în care prin „stat” se înţelege ansamblul organelor politice care
guvernează societatea şi care alcătuiesc mecanismul sau aparatul statal. În această accepţiune
este utilizată noţiunea de stat în art. 47 alin. (1) din Constituţia revizuită: „Statul este obligat să ia
măsuri de dezvoltare economică şi de protecţie socială, de natură să asigure cetăţenilor un nivel
de trai decent”.

1
 Separaţia puterilor în stat

În statele democratice există trei puteri corespunzătoare celor trei mari funcţii exercitate de stat:

– funcţia legislativă – statul are rolul de a stabili regulile de conduită socială obligatorii (normele
juridice). Puterea legislativă este exercitată de Parlament. Conform art. 61 alin. (1) din
Constituţia României revizuită, „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului
român şi unica autoritate legiuitoare a ţării”.

– funcţia executivă – prin care statul organizează aplicarea actelor normative. Din Constituţia
României revizuită rezultă structura bicefală a executivului, compus din Preşedintele statului şi
Guvern. Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură
realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei
publice [art. 102 alin. (1) din Constituţia României revizuită]. Preşedintele României reprezintă
statul român şi este garantul independenţei naţionale, al unităţii şi al integrităţii teritoriale a ţării
[art. 80 art. (1) din Constituţia României revizuită]. Preşedintele exercită şi funcţia de mediere
între puterile statului, precum şi între stat şi societate conform art. 80 alin. (2) din Constituţia
României revizuită.

– funcţia judecătorească – prin care statul îşi asumă misiunea de a soluţiona litigiile care apar
între persoane fizice şi juridice. Conform art. 124 alin. (2) din Constituţia României revizuită
„justiţia este unică, imparţială şi egală pentru toţi” iar potrivit art. 124 alin. (3) „judecătorii sunt
independenţi şi se supun numai legii”. Conform legii, instanţele care compun în prezent puterea
judecătorească în România sunt: judecătorii, tribunale (câte unul în fiecare judeţ şi în municipiul
Bucureşti), curţi de apel (în număr de 15), Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

Constituţia României prevede în art. 1 alin. (4) că „statul se organizează potrivit

principiului separaţiei şi echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească – în
cadrul democraţiei constituţionale”. Separaţia puterilor nu înseamnă lipsa de colaborare între
ele. Modalităţile concrete de cooperare a celor trei puteri şi de integrare a lor în sistemul social-
politic de organizare socială sunt stabilite prin intermediul normelor juridice

2. Puterea executivă şi administraţia publică

Între cele două concepte există o corelaţie de la întreg la parte. Administraţia publică
reprezintă un segment al executivului, fără a se suprapune cu acesta.

Executivul are două dimensiuni:

a) Guvernarea care înseamnă „a lua decizii esenţiale care angajează viitorul naţiunii”,
„decizii cu bătaie lungă”

b) Administraţia care înseammnă îndeplinirea sarcinilor cotidiene.

2
 3. Noţiunea de administraţie publică. Accepţiunile noţiunii de administraţie
publică

Termenul „administraţie” provine din latinescul „administer” desemnând o activitate

subordonată. De aici rezultă că „administraţia publică” va desemna o activitate subordonată
interesului public, o activitate aflată în slujba intereselor cetăţenilor, societăţii.

Noţiunea de administraţie publică are un dublu sens: un sens formal (organic) şi un sens material
(funcţional).

În sens formal (organic), prin administraţie publică înţelegem ansamblul autorităţilor şi

instituţiilor publice care realizează, pe baza şi în vederea executării legii, o activitate cu un
anumit specific. În România administraţia publică concepută în sens formal-organic este alcătuită
din: Preşedintele României, Guvern, ministere şi celelalte organe ale administraţiei publice
centrale de specialitate, serviciile lor deconcentrate în unităţile administrativ-teritoriale, prefectul
şi autorităţile administraţiei publice locale.

În sens material (funcţional), prin administraţie publică înţelegem activitatea de organizare a

executării şi de executare în concret a legilor de către autorităţi şi instituţii publice în vederea
satisfacerii intereselor generale, activitate realizată prin acţiuni cu caracter de dispoziţie şi acţiuni
cu caracter de prestaţie. Prin urmare, administraţia publică concepută ca activitate are două
componente:

– o componentă executiv-dispozitivă prin care administraţia publică organizează

executarea şi execută în concret legile adoptând, în acest scop acte administrative de
autoritate;

– o componentă de prestare de servicii publice prin care administraţia publică

înfiinţează, organizează şi ia măsurile necesare pentru asigurarea bunei funcţionări a
serviciilor publice adoptând, în acest scop acte administrative de autoritate şi încheind
contracte administrative.

4. Fenomenul administrativ

Administraţia publică poate fi percepută ca un adevărat fenomen social datorită

complexităţii sarcinilor sociale ce îi revin. Administraţia publică trebuie să se adapteze în mod
continuu la multitudinea faptelor sociale care se regăsesc în societate, să ţină pasul cu tipologia
nevoilor societăţii. De aceea sub cupola administraţiei publice există o multitudine de instituţii cu
felurite sarcini, aflate într-o continuă diversificare. Toate acestea conturează ceea ce se numeşte
fenomenul administrativ.

5. Scopul administraţiei publice

3
- Constă în servirea interesului general, public. Interesul public, general reprezintă acele cerinţe
esenţiale, comune ale colectivităţilor umane, pe care Statul le recunoaşte, le reglementează prin
lege şi le repartizează spre executare unor servicii publice existente sau pe care le creează.

6. Raporturile dintre administraţia publică şi principalele elemente ale sistemului

social

6.1. Relaţiile dintre administraţia publică şi partidele politice

Într-un stat democratic partidele politice nu se supraordonează administraţiei publice.

Voinţa partidelor politice nu se poate impune administraţiei publice decât filtrată prin sita
prevederilor Constituţiei, a legilor şi celorlalte acte normative. Opiniile politice se transformă în
decizii politice iar acestea în norme juridice obligatorii pentru administraţia publică

6.2. Relaţiile dintre administraţia publică şi puterea legislativă

Din punct de vedere funcţional administraţia publică se subordonează puterii legislative.

Administraţia publică este chemată să execute legea nemijlocit sau să organizeze executarea
acesteia.

6.3. Raporturile dintre administraţia publică şi grupele de presiune.

Grupele de presiune sunt grupuri sociale organizate care urmăresc realizarea unor obiective
proprii (sindicate, patronate, asociaţii şi fundaţii ale societăţii civile). Unele decizii
administrative pot privi aceste grupări sociale.

6.4. Raporturile dintre administraţia publică şi puterea judecătorească

Instanţele de judecată exercită controlul judecătoresc asupra acţiunii administraţiei publice

7. Ştiinţele administraţiei

Activitatea administraţiei publice este complexă şi formează obiectul de studiu pentru mai multe
ştiinţe: management public, sociologie, psihologie urbanism, demografie, istorie, drept
administrativ etc.

8. Definiţia obiectul şi trăsăturile dreptului administrativ

Dreptul administrativ reprezintă acea ramură a dreptului care cuprinde ansamblul

normelor juridice care reglementează raporturile sociale referitoare la organizarea şi activitatea
administraţiei publice pe baza şi în executarea legii.

Obiectul de reglementare al dreptului administrativ

Normele dreptului administrativ reglementează:

4
 §§ raporturile dintre autorităţile administraţiei publice, pe de o parte şi dintre acestea şi
persoanele fizice şi juridice, pe de altă parte;
§§ drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici reglementate în principal prin Statutul
funcţionarilor publici;
§§ răspunderea patrimonială a autorităţilor administraţiei publice şi răspunderea
contravenţională a persoanelor fizice şi juridice;
§§ contenciosul administrativ alcătuit din totalitatea litigiilor de natură administrativă,
născute în relaţiile dintre administraţie şi particulari, date în competenţa instanţelor
judecătoreşti
§§ principiile şi procedura după care se desfăşoară activitatea autorităţilor administraţiei
publice.

Trăsăturile dreptului administrativ:

- este o ramură de drept tânără, fiind constituită în secolul XIX

- este o ramură a dreptului public. Prin normele dreptului administrativ se
urmăreşte, în principal, ocrotirea interesului public. Interesul public are prioritate
faţă de interesul particular
- Normele de drept administrativ au caracter imperativ alcătuind un regim juridic
derogator de la dreptul comun, un regim de putere publică, de supraordonare.
Acest regim juridic poartă denumirea de regim juridic administrativ şi presupune
faptul că în cadrul raporturilor de drept administrativ unul dintre subiecte este o
autoritate publică care are o poziţie supraordonată, putând să îşi impună voinţa
asupra celuilalt subiect de drept.

5
 Capitolul

4 Izvoarele dreptului administrativ

4.1 Noţiunea de izvor de drept

Noțiunea de izvor de drept are două accepţiuni:

a) izvor de drept în sens material – reprezintă condiţiile materiale ale societăţii la un moment dat
(factorii de configurare a dreptului) care au stat la baza voinţei legiuitorului de a reglementa un anumit
domeniu social; sunt acele „dat”-uri ale dreptului şi societăţii care determină acţiunea legiuitorului;
b) izvor de drept în sens formal – reprezintă forma de exteriorizare a manifestării de voinţă a
legiuitorului și a autorităților publice care pun în aplicare legea.

4.2 Izvoarele formale ale dreptului administrativ

4.2.1 Constituția și legile constituționale

Constituția este legea fundamentală a statului și are forță juridică supremă. Toate celelalte acte
normative trebuie să fie conforme cu prevederile Constituției.
Constituţia în vigoare a României a fost adoptată de Adunarea Constituantă la 21 noiembrie 1991
şi a fost aprobată prin referendumul naţional organizat la data de 8 decembrie 1991 (dată la care a şi intrat
în vigoare).
Legile constituționale sunt, potrivit art. 73(2) din Constituție, cele prin care se revizuiește
Constituţia. Limitele revizuirii sunt prevăzute de art. 152 din Constituție. Astfel, nu pot forma obiectul
legii de revizuire dispoziţiile Constituţiei privind caracterul naţional, independent, unitar şi indivizibil al
statului român, forma republicană de guvernământ, integritatea teritoriului, independenţa justiţiei,
pluralismul politic şi limba oficială. De asemenea, nicio revizuire nu poate fi făcută dacă are ca rezultat
suprimarea drepturilor şi a libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora. Constituţia
nu poate fi revizuită pe durata stării de asediu sau a stării de urgenţă şi nici în timp de război.
Proiectul sau propunerea de revizuire trebuie adoptată de Camera Deputaţilor şi de Senat, potrivit
prevederilor art. 151(1) din Constituție, cu o majoritate calificată de cel puţin două treimi din numărul
membrilor fiecărei Camere. Dacă prin procedura de mediere nu se ajunge la un acord, Camera Deputaţilor
şi Senatul, în şedinţă comună, hotărăsc cu votul a cel puţin trei pătrimi din numărul deputaţilor şi
senatorilor (art. 151(2) din Constituție).

1
 Atât Constituția, cât și legile constituționale trebuie să fie aprobate prin referendum național
pentru a intra în vigoare.
Constituția din 1991 a fost supusă unui proces de revizuire prin Legea
nr. 429/20031, modificările survenite urmărind:
• sporirea garanţiilor constituţionale ale drepturilor şi libertăţilor fundamentale (au fost introduse
noi drepturi, cum ar fi libertatea economică, accesul la cultură, dreptul la mediu sănătos);
• îndeplinirea condiţiilor constituţionale pentru integrarea României în Uniunea Europeană şi
pentru aderarea la Tratatul Atlanticului de Nord (a fost introdus un nou titlu cu denumirea „Integrarea
euroatlantică” şi s-au consacrat principiile integrării în UE ca, de exemplu, dreptul cetăţenilor români de a
alege şi de a fi aleşi în Parlamentul European);
• rezolvarea unor disfuncţionalităţi constatate în cadrul procesului decizional al autorităţilor
publice (diferenţierea atribuţiilor celor două Camere ale Parlamentului, prelungirea mandatului
prezidenţial la 5 ani; restrângerea imunităţii parlamentare, menţionarea expresă a principiului separaţiei
puterilor în stat, intrarea în vigoare a legilor la 3 zile de la data publicării etc.).
Sunt izvoare ale dreptului administrativ prevederile constituționale referitoare la unele
prerogative ale Președintelui României (Capitolul II din Titlul III), la structura și atribuțiile Guvernului
(Capitolul III din Titlul III), la raporturile Parlamentului cu Guvernul (Capitolul IV din Titlul III) și la
administrația publică (Capitolul V din Titlul III). De asemenea, Constituția cuprinde reglementările
fundamentale privind condițiile în care se poare realiza exproprierea bunurilor proprietate privată (art.
44(3), reglementarea dreptului de petiționare (art. 51), a dreptului persoanei vătămate de o autoritate
publică (art. 52) și a dreptului de proprietate publică (art. 136).

4.2.2 Legile organice și legile ordinare

Legile sunt actele normative adoptate de Parlament cu competenţă de reglementare primară şi

originară prin care se reglementează în mod primordial relaţiile sociale.
Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare
a țării potrivit prevederilor art. 61(1) din Constituție. O consecință a acestei reglementări constă în faptul
că toate celelalte acte juridice trebuie să fie subordonate legii. Parlamentul poate adopta legi în orice
domeniu al realității sociale.
Legile organice se adoptă în domeniile de importanţă deosebită pentru drepturile şi libertăţile
cetăţeneşti, prevăzute de art. 73 alin. (3) din Constituţie (sistemul electoral; organizarea Guvernului și a
Consiliului Suprem de Apărare a Țării, statutul funcționarilor publici, contenciosul administrativ,
organizarea și funcționarea Ministerului Public și a Curții de Conturi, regimul juridic general al
proprietăţii; organizarea administrației publice locale, a teritoriului, precum și regimul general privind
autonomia locală etc.), precum şi de alte articole din Constituţie [de exemplu, art. 40 alin. (3) din
Constituţie arată că „Nu pot face parte din partide politice judecătorii Curții Constituționale, avocații
poporului, magistrații, membrii activi ai armatei, polițiștii și alte categorii de funcționari publici stabilite
prin lege organică”].

1
Legea de revizuire a Constituţiei a fost adoptată de Parlament la data de 18 septembrie 2003 şi a fost aprobată prin referendumul
organizat în zilele de 18 şi 19 octombrie 2003. În urma Legii de revizuire, Constituţia României a fost republicată în Monitorul
Oficial nr. 767 din 31 octombrie 2003, dându-se textelor o nouă numerotare.

2
 Legile organice se adoptă, potrivit prevederilor art. 76(1) din Constituție, cu votul majorității
membrilor fiecărei Camere a Parlamentului (majoritate absolută).
Legile organice sunt un izvor al dreptului administrativ doar în măsura în care conțin norme de
drept administrativ, care reglementează raporturi administrative. Astfel, este un izvor al dreptului
administrativ Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ2.
Legile ordinare se adoptă în toate celelalte domenii care nu cad sub incidenţa legilor organice.
Legile ordinare se adoptă, potrivit prevederilor art. 76(2) din Constituție, cu votul majorității
membrilor prezenți din fiecare Cameră a Parlamentului (majoritate simplă), în condițiile în care cvorumul
legal necesar pentru desfășurarea ședințelor este format din majoritatea membrilor fiecărei Camere (art.
67 din Constituție).
Legile ordinare sunt un izvor al dreptului administrativ doar în măsura în care cuprind norme de
drept administrativ. Astfel, este un izvor al dreptului administrativ Legea nr. 52/2003 privind
transparenţa decizională în administraţia publică3.

4.2.3 Ordonanţele simple și ordonanţele de urgenţă adoptate de Guvern

Ordonanţele de Guvern (simple) sunt emise în temeiul unei legi speciale de abilitare adoptată de
Parlament, în limitele şi în condiţiile prevăzute de aceasta. Ordonanţele de Guvern au aceeaşi forţă
juridică cu legile ordinare de unde rezultă că Guvernul nu poate emite ordonanţe simple în domeniile
rezervate legilor organice şi constituţionale.
Ordonanţele de urgenţă sunt adoptate de Guvern în situaţii extraordinare a căror reglementare
nu poate fi amânată. Ele pot fi emise atât în domeniul legilor ordinare, cât şi organice4. Ordonanţele de
urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor
fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile
electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică (art. 106(6) din
Constituție).
Ordonanțele simple și ordonanțele de urgență adoptate de Guvern sunt izvoare ale dreptului
administrativ în măsura în care cuprind norme de drept administrativ. Astfel, sunt izvoare ale dreptului
administrativ: Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 privind reglementarea activităţii de soluţionare a
petiţiilor5; Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ6.

4.2.4 Actele administrative având caracter normativ

Actele administrative având caracter normativ se emit sau se adoptă pentru organizarea executării
reglementărilor primare cuprinse în legi și în ordonanțe.
Sunt acte administrative:
- decretele emise de Președintele României,

2
Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1154 din 07 decembrie 2004, cu modificările ulterioare.
3
Republicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 749 din 3 decembrie 2013.
4
Curtea Constituțională a statuat prin mai multe decizii faptul că prin ordonanță de urgență Guvernul poate reglementa și în
domeniul legii organice – a se vedea Decizia nr. 83/1998 (publicată în Monitorul Oficial nr. 211 din 19 mai 1998), Decizia nr.
134/1998 (publicată în Monitorul Oficial nr. 88 din 25 februarie 1998).
5
Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 84 din 1 februarie 2002, aprobată cu modificări prin Legea nr. 233/2002.
6
Publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 555 din 5 iulie 2019, cu modificările ulterioare.

3
 - hotărârile de Guvern, instrucţiuni şi ordine ale miniştrilor, acte ale autorităţilor administrative de
specialitate organizate în subordinea Guvernului (aşa sunt actele cu caracter normativ ale Autorității
Naţionale pentru Protecţia Consumatorilor) sau a ministerelor (aşa sunt actele cu caracter normativ ale
Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală aflată în subordinea Ministerului Finanţelor Publice),
- acte administrative ale autorităţilor administrative autonome de la nivel central (aşa sunt actele
cu caracter normativ ale Consiliul Naţional al Audiovizualului, Băncii Naţionale a României etc.) și ale
structurilor lor în teritoriu (de exemplu, actele administrative ale Birourilor teritoriale ale instituției
Avocatului Poporului),
- acte administrative emise de prefect (ordine) și de serviciile publice deconcentrate în teritoriu
ale ministerelor și celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate,
- actele autorităţilor administrației publice locale (hotărârile Consiliului județean, dispozițiile
președintelui Consiliului județean, hotărârile Consiliului local, dispozițiile primarului).
În anumite condiții acte administrative pot emana și de la persoanele juridice de drept privat care,
potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în
regim de putere publică.
Autorităţile publice pot emite sau adopta atât acte administrative cu caracter normativ, cât şi acte
administrative cu caracter individual. Actele administrative normative sunt izvoare ale dreptului dat
fiind că ele conţin norme juridice, adică reguli de conduită obligatorii, generale şi impersonale, care au în
vedere o generalitate de relaţii sociale şi se adresează unui număr nedeterminat de persoane. Spre
deosebire de acestea, actele administrative individuale nu sunt izvoare ale dreptului deoarece ele conţin
reguli de conduită pentru o anume persoană sau pentru un grup determinat de persoane fizice sau juridice
(de exemplu, autorizaţiile de construcţie, procesele-verbale de sancţionare contravenţională, o hotărâre de
Guvern pentru numirea unei persoane într-o anumită funcţie), lipsindu-le, prin urmare, caracterele de
impersonalitate şi generalitate.
Actele administrative cu caracter normativ sunt întotdeauna izvoare ale dreptului administrativ,
indiferent de materia pe care o reglementează, deoarece actul administrativ este întotdeauna un act de
putere publică prin care se organizează executarea legilor, ținând, prin urmare, de însăși esența dreptului
administrativ. În funcție de reglementările pe care le conțin, actele administrative cu caracter normativ pot
fi izvoare și pentru alte ramuri de drept. Astfel, de exemplu, Hotărârea Guvernului nr. 905/2017 privind
registrul general de evidenţă a salariaţilor7 este prin natura sa un act administrativ normativ, fiind un
izvor al dreptului administrativ. Dar reglementările din această hotărâre au ca obiect relațiile de muncă și,
prin urmare, ele constituie și un izvor pentru dreptul muncii.

4.2.5 Uzanțele juridice

Potrivit prevederilor art. 1 C. civ. în cazurile neprevăzute de lege, se aplică uzanţele, iar în lipsa
acestora, dispoziţiile legale privitoare la situaţii asemănătoare, iar când nu există asemenea dispoziţii,
principiile generale ale dreptului.
În materiile reglementate prin lege, uzanţele se aplică numai în măsura în care legea trimite în
mod expres la acestea. Numai uzanţele conforme ordinii publice şi bunelor moravuri sunt recunoscute ca
izvoare de drept.

7
Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1005 din 19 decembrie 2017, cu modificările ulterioare.

4
 Uzanțele se regăsesc ca izvor de drept, cu preponderenţă, în ramurile dreptului privat. În sensul
Codului civil uzanţele cuprind obiceiul (cutuma) şi uzurile profesionale [art. 1(6) C. civ.].
Obiceiul (cutuma) constă într-o practică generală, relativ îndelungată, repetată, în raporturile
dintre subiectele de drept, acceptată de către acestea drept regulă obligatorie. Rolul cutumei ca izvor de
drept administrativ este foarte limitat deoarece dreptul administrativ reglementează, de regulă, prin norme
imperative conduite care trebuie să fie aplicate în mod uniform pe întreg teritoriul țării. În doctrină s-a
subliniat că pe măsura evoluției autonomiei locale pot apărea unele practici administrative impuse de
condițiile geografice, de gradul de dispersie a locuitorilor, de ocupația acestora, de sărbătorile și
obiceiurile religioase etc. Astfel, de exemplu, există obiceiul ca în multe primării de comune primarul și
funcționarii locali să lucreze și duminica când oamenii vin la târg, la biserică etc.
Uzurile profesionale sunt acele reguli care reglementează raporturile stabilite între membrii unei
profesii sau, după caz, între membri și clienți, cu ocazia exercitării profesiei. Nimic nu oprește ca, în
limitele permise de lege, în raporturile stabilite între funcționari publici din diverse compartimente ale
unei autorități publice, precum și între funcționarii publici și cetățeni să intervină anumite uzuri
profesionale.

4.2.6 Jurisprudenţa

Jurisprudența reprezintă totalitatea hotărârilor judecătoreşti. În sistemul de drept romano-

germanic (din care face parte şi dreptul românesc) hotărârile judecătoreşti se bucură doar de autoritatea
relativă a lucrului judecat, fiind obligatorii doar în cauza în care au fost pronunţate. Prin urmare, în acest
sistem de drept hotărârile judecătoreşti nu constituie izvor al dreptului, deoarece precedentele judiciare
nu au o valoare juridică general obligatorie, judecătorul nefiind ţinut să pronunţe aceleaşi soluţii în alte
cauze. Excepţie fac:
- deciziile Înaltei Curţi de Justiţie şi Casaţie în cazul recursului în interesul legii (art. 514-518 C.
proc. civ.) promovat de Procurorul General, Colegiul de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție,
colegiile de conducere ale curților de apel sau de Avocatul Poporului atunci când se constată că în
practica instanţelor judecătorești o anumită reglementare este aplicată în mod diferit. Hotărârile Înaltei
Curți de Casație și Justiție în acest caz au rolul de a realiza aplicarea unitară a dreptului pe întreg teritoriul
ţării, fiind obligatorii pentru instanţele inferioare.
- deciziile Înaltei Curţi de Justiţie şi Casaţie în cazul pronunțării unei hotărâri prealabile pentru
dezlegarea unor chestiuni de drept. Potrivit art. 519 C. proc. civ. dacă, în cursul judecăţii, un complet de
judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea
cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe
fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici
nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de
Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu
care a fost sesizată. Conform art. 521(3) C. proc. civ. dezlegarea dată chestiunilor de drept este obligatorie
pentru instanţa care a solicitat dezlegarea de la data pronunţării deciziei, iar pentru celelalte instanţe, de la
data publicării deciziei în Monitorul Oficial al României, Partea I.
- deciziile Curţii Constituţionale sunt general obligatorii de la data publicării lor în Monitorul
Oficial şi au putere numai pentru viitor (art. 147(4) din Constituție). Deciziile prin care se judecă excepţiile
de neconstituţionalitate sunt obligatorii erga omnes (pentru toţi), nu numai pentru părţile din litigiu.

5
Potrivit art. 147(1) din Constituție dispozițiile din legile şi ordonanţele în vigoare, precum şi cele din
regulamentele Parlamentului, constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45 de
zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul,
după caz, nu pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei. Pe durata acestui
termen, dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept.
- hotărârile judecătoreşti prin care sunt anulate acte administrative normative. Hotărârile
judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu
caracter normativ sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor conform art. 23 din Legea nr.
554/2004 a contenciosului administrativ. Acestea se publică obligatoriu după motivare, la solicitarea
instanţelor, în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în monitoarele oficiale ale judeţelor
ori al municipiului Bucureşti, fiind scutite de plata taxelor de publicare.

4.2.7 Doctrina juridică

Doctrina juridică reprezintă literatura juridică (articole, monografii, cursuri, tratate). În sistemul
de drept romano-germanic, cât şi în cel anglo-saxon, opiniile exprimate de autori în doctrină nu au o forţă
juridică obligatorie şi, prin urmare, nu constituie izvor de drept.
Peste tot, însă, atât legiuitorul, cât și judecătorul pentru a-și fundamenta un punct de vedere cu
privire la crearea sau aplicarea unor norme juridice studiază doctrina juridică.

4.2.8 Poziția tratatelor internaționale și a ordinii juridice a Uniunii Europene în cadrul

izvoarelor dreptului administrativ românesc

4.2.8.1 Tratatele internaționale

Tratatul internațional este un act juridic bilateral sau multilateral prin care se creează, se
modifică sau se sting drepturi și obligații între subiectele dreptului internațional (state, organizații
internaționale). Cadrul juridic internațional care reglementează tratatele internaționale încheiate între state
este dat de Convenția de la Viena din 1969 cu privire la dreptul tratatelor. Încheierea tratatelor între
organizațiile internaționale sau între acestea și state este reglementată de de Convenția de la Viena din
1986.
Conform art. 11(2) din Constituția României tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte
din dreptul intern. În cazul în care un tratat la care România urmează să devină parte cuprinde dispoziții
contrare Constituției, ratificarea lui poate avea loc numai după revizuirea Constituției [art. 11(3) din
Constituție].
Dacă există neconcordanțe între pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale
omului, la care România este parte, și legile interne, au prioritate reglementările internaționale, cu
excepția cazului în care Constituția sau legile interne conțin dispoziții mai favorabile [art. 20(2) din
Constituție].
Pentru ca un tratat internațional să fie izvor al dreptului administrativ acesta trebuie să
îndeplinească următoarele condiții: a) să fie de aplicație directă, nemijlocită; b) să fie ratificat conform
prevederilor Constituției; c) să cuprindă reglementări ale relațiilor sociale ce fac obiectul dreptului
administrativ.

6
 De multe ori, în baza unui tratat încheiat între două state, care cuprinde reglementări cu caracter
de principiu în toate domeniile de interes pentru acestea, se încheie ulterior acorduri care dezvoltă
colaborarea într-un domeniu limitat. Astfel, cooperarea transfrontalieră între România şi Ucraina este
reglementată de Tratatul cu privire la relaţiile de bună vecinătate şi cooperare dintre cele două state,
semnat la Constanţa la 2 iunie 1997, ratificat de România prin Legea
nr. 129/19978. Pe baza Tratatului de bună vecinătate s-au încheiat acorduri de cooperare în diverse
domenii cu impact asupra cooperării transfrontaliere, inclusiv în domeniul dreptului administrativ, așa
cum este Acordul dintre Guvernul României şi Guvernul Ucrainei privind cooperarea în domeniul
gospodăririi apelor de frontieră, semnat la Galaţi la 30 septembrie 1997, ratificat de România prin Legea
nr. 16/19999.

4.2.8.2 Ordinea juridică a Uniunii Europene

Normele juridice ale Uniunii Europene formează un ansamblu organizat şi structurat având
propriile sale izvoare, dotat cu organe şi proceduri apte să emită aceste norme, să le integreze, precum şi
să constate şi să sancţioneze, dacă este cazul, încălcările. Ordinea juridică a Uniunii se regăseşte în cadrul
conceptului de acquis al Uniunii Europene.
Noţiunea de acquis al Uniunii Europene (iniţial acquis comunitar) introdusă prin Tratatul de la
Maastricht asupra Uniunii Europene (art. 2, 3 şi 43) este formată din: conţinutul, principiile şi obiectivele
politice cuprinse în Tratatele originare ale Comunităţilor Europene şi în cele ulterioare (Actul Unic European,
Tratatul de la Maastricht, Tratatul de la Amsterdam etc.); legislaţia adoptată de către instituţiile UE pentru
punerea în practică a prevederilor Tratatelor (regulamente, directive, decizii, opinii şi recomandări);
jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene; declaraţiile şi rezoluţiile adoptate în cadrul Uniunii
Europene; acţiuni comune, poziţii comune, convenţii semnate, rezoluţii, declaraţii şi alte acte adoptate în
cadrul Politicii Externe şi de Securitate Comună (PESC) şi a cooperării din domeniul Justiţiei şi Afacerilor
Interne (JAI); acordurile internaţionale la care UE este parte, precum şi cele încheiate între statele membre ale
UE cu referire la activitatea acesteia.
Dreptul Uniunii Europene se caracterizează prin:
- aplicabilitatea imediată a dreptului Uniunii Europene. Normele de drept ale Uniunii dobândesc
automat statut de drept pozitiv în ordinea juridică internă a statelor membre.
- aplicabilitatea directă a dreptului Uniunii Europene. Normele de drept ale Uniunii sunt
susceptibile de a crea, prin ele însele, drepturi şi obligaţii pentru persoanele particulare.
- prioritatea dreptului Uniunii Europene. Normele Uniunii au prioritate faţă de orice normă
naţională. În România acest lucru este consacrat de art. 148 alin. (2) din Constituţia revizuită: „ca urmare
a aderării, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementări
comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu
respectarea prevederilor actului de aderare”.
4.3 Codificarea normelor de drept administrativ

România a adoptat Codul administrativ prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/201910, care
a intrat în vigoare la 5 iulie 2019. Codul administrativ reglementează cadrul general pentru organizarea și

8
Publicată în Monitorul Oficial nr. 157 din 16 iulie 1997.
9
Publicată în Monitorul Oficial nr. 13 din 19 ianuarie 1999.
10
Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 555 din 5 iulie 2019, cu modificările ulterioare.

7
funcționarea autorităților și instituțiilor administrației publice, statutul personalului din cadrul acestora,
răspunderea administrativă, serviciile publice, precum și unele reguli specifice privind proprietatea publică și
privată a statului și a unităților administrativ-teritoriale.
Codificarea normelor care reglementează organizarea și funcționarea administrației publice
prezintă un avantaj incontestabil pentru cetățean care va găsi într-un singur act normativ reglementate
toate drepturile și obligațiile care intră în conținutul raportului juridic de drept administrativ.
După 1990 preocupările pentru codificarea administrativă au determinat elaborarea în perioada
2000-2003 de către specialiștii în domeniul administrației publice în cadrul Centrului Regional de Formare
Continuă pentru Administrația Publică Locală Sibiu, în colaborare cu Academia Funcționarilor Publici din
Germania a două proiecte de coduri: Codul administrativ11 care reglementează aspecte de drept substanțial
și Codul de procedură administrativă12 care conține aspecte de procedură contencioasă și necontencioasă.
Aceste proiecte au fost ulterior analizate în cadrul Institutului de Științe Administrative „Paul Negulescu” și
apoi în cadrul unor grupuri de lucru constituite în decursul timpului de ministerul de resort. În anul 2008
Guvernul a aprobat Tezele prealabile ale proiectului Codului de procedură administrativă prin H.G. nr.
1360/200813, iar în 2016 a aprobat Tezele prealabile ale proiectului Codului administrativ prin H.G. nr.
196/201614.
Din păcate, constatăm că un Cod de procedură administrativă nu a fost încă adoptat nici până în
prezent, deși el este solicitat de teoreticienii și practicienii dreptului administrativ. Codul de procedură
administrativă ar trebui să stabilească cadrul normativ principal de înfăptuire a activităţii administraţiei
publice, de reglementare a competenţei autorităţilor publice cu respectarea interesului public şi a drepturilor
subiective și intereselor legitime ale persoanelor, precum şi a regulilor statului de drept.

11
A se vedea Centrul Regional de Formare Continuă pentru Administrație Publică Locală Sibiu, Codul administrativ al României
– proiect, Editura Global Media, Sibiu, 2002.
12
Codul de procedură administrativă al României, proiect publicat în Revista de Drept Public
nr. 4/2004.
13
Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 734 din 30 octombrie 2008.
14
Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 237 din 31 martie 2016.

8
 Capitolul

5 Normele şi raporturile de drept administrativ

5.1 Normele de drept administrativ

Norma juridică este o regulă generală, impersonală, tipică şi obligatorie care prescrie conduita
oamenilor în raporturile dintre ei sau în raport cu societatea, având ca scop asigurarea ordinii sociale,
regulă care poate fi adusă la îndeplinire, în caz de nevoie, prin forţa de constrângere a statului.
Norma juridică are o structura internă (logico-juridică) care alcătuieşte partea statică,
stabilă a sa, fiind compusă din:
a) Ipoteza – arată condiţiile sau împrejurările în care se va aplica norma juridică;
b) Dispoziţia – prescrie conduita persoanelor, adică acţiunea sau inacţiunea pe care ele trebuie
să o îndeplinească;
c) Sancţiunea – reprezintă acea parte a normei juridice care stabileşte consecinţele
nerespectării conduitei prescrise de dispoziţie şi măsurile coercitive care se pot lua de
organele specializate ale statului.
Normele de drept administrativ reglementează raporturile sociale referitoare la organizarea,
activitatea, controlul și răspunderea administrației publice, pe baza şi în executarea legii.
Structura logico-juridică a normei de drept administrativ prezintă mai multe particularități.
Ipoteza normei de drept administrativ. Din necesitatea ca aceste norme să fie cât mai clare,
de cele mai multe ori ipoteza este mai amplă, cu scopul de a se preciza cât mai exact parametrii în
limita cărora acţionează norma în cazurile concrete. Ipoteza normei de drept administrativ se referă la:
situațiile în care se aplică norma juridică, categoriile de subiecte cărora li se aplică norma, definiții,
principii, scopul unei autorități publice sau al unei anumite activități etc.
Dispoziţia normei de drept administrativ. Dispoziţia normei de drept administrativ se
prezintă în majoritatea cazurilor sub formă imperativă, deoarece instituţiile şi autorităţile administraţiei
acţionează în realizarea puterii publice. Dispozițiile imperative sunt acelea care comandă o conduită
sau impun abţinerea de la o conduită.
Dispozițiile imperative pot fi:
a) onerative, prin care se impune o anumită acţiune. Un exemplu de dispoziție onerativă îl
regăsim în art. 225(1) C. adm. care arată că consilierii locali sunt obligaţi ca, în îndeplinirea
mandatului, să organizeze periodic întâlniri cu cetăţenii şi să acorde audienţe;
b) prohibitive, prin care se interzice o anumită acţiune. Un exemplu de dispoziție prohibitivă îl
regăsim în art. 413(2) C. adm. care prevede că orice discriminare faţă de un funcţionar public, definită
în conformitate cu prevederile legislaţiei specifice privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor
de discriminare, este interzisă.

1
 Mai rar, se pot întâlni în dreptul administrativ norme dispozitive având dispoziții permisive.
Dispozițiile permisive prevăd o anumită conduită, lăsând la latitudinea subiectului de drept dacă va
exercita sau nu această conduită. De cele mai multe ori aceste dispoziții sunt evocate prin verbul „a
putea”, introdus în expresii ca „autoritatea administrativă poate”, „cetățeanul poate”. Un exemplu de
dispoziție permisivă îl regăsim în art. 129(13) C. adm. care arată că consiliul local poate conferi
persoanelor fizice române sau străine cu merite deosebite titlul de cetăţean de onoare al comunei,
oraşului sau municipiului, în baza unui regulament propriu.
Sancțiunea normei de drept administrativ. În dreptul administrativ întâlnim:
a) sancţiuni administrativ-disciplinare (retrogradarea din funcţia publică, destituirea din
funcția publică etc.);
b) sancţiuni administrativ-contravenţionale (avertismentul, amenda etc.);
c) sancţiuni administrativ-patrimoniale (acordarea de despăgubiri persoanei vătămate stabilite
de instanța de judecată ca urmare a răspunderii statului pentru o eroare judiciară);
d) măsuri tehnico-administrative de constrângere (reținerea permisului de conducere,
obligarea la tratament medical etc.);
e) măsuri de executare silită (demolarea unor construcții, poprirea unor conturi bancare etc.);
f) sancțiuni cu privire la actele juridice (anulări, suspendări etc.).

Exemplificarea structurii logico-juridice a unei norme de drept administrativ din Codul

administrativ:

Art. 106(3). Consiliile locale şi primarii funcţionează ca autorităţi ale

Ipoteza administraţiei publice locale şi rezolvă treburile publice din comune, oraşe şi
municipii, în condiţiile legii.
Art. 129(1). Consiliul are iniţiativă şi hotărăşte, în condiţiile legii, în toate
problemele de interes local, cu excepţia celor care sunt date prin lege în
competenţa altor autorităţi ale administraţiei publice locale sau centrale.

Dispoziţia
Art. 133(1). Consiliul local se întruneşte în şedinţe ordinare, cel puţin o dată pe
lună, la convocarea primarului.

Art. 143(1) Consiliul local se dizolvă de drept:

Sancţiunea a) în cazul în care acesta nu se întrunește cel puţin într-o şedinţă ordinară sau
extraordinară, pe durata a patru luni calendaristice consecutive, deşi a fost
convocat conform prevederilor legale.

2
 5.2 Raporturile de drept administrativ

5.2.1 Definiţie

Raporturile de drept administrativ sunt acele raporturi sociale care iau naştere, se modifică ori
se sting sub incidenţa normelor de drept administrativ în care cel puţin unul din subiecte este o
autoritate/instituție publică sau serviciu public, cu privire la organizarea executării sau executarea în
concret a prevederilor legii1.

5.2.2 Trăsăturile raporturilor de drept administrativ

Raporturile de drept administrativ prezintă următoarele trăsături:

a) Unul dintre subiectele raportului este reprezentat de o autoritate / instituţie publică sau un
serviciu public. În sensul Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ sunt asimilate autorităţilor
publice, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau
sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică [art 2(1) lit. b) din Legea nr.
554/2004].
b) Raporturile de drept administrativ apar în procesul de organizare a executării și de
executare în concret a prevederilor legii.
c) Sunt raporturi de autoritate sau de putere. Structura administrativă învestită cu prerogative
de putere publică are posibilitatea de a impune în mod unilateral o anumită conduită celuilalt subiect.
d) Sunt raporturi constituite, de regulă, pe inegalitatea de poziţie juridică a părţilor.

5.2.3 Subiectele raporturilor de drept administrativ

Un raport de drept administrativ se poate stabili între:

a) două autorităţi ale administraţiei publice;
b) o autoritate a administraţiei publice şi o altă autoritate publică (de exemplu, raporturile
dintre Ministerul Justiţiei şi instanţele de judecată). Astfel de raporturi pot avea o dublă
natură juridică, cum sunt, de exemplu, raporturile dintre Parlament şi Guvern reglementate
de Capitolul IV din Titlul III al Constituției, care sunt raporturi atât de drept constituţional,
cât și de drept administrativ;
c) o autoritate a administraţiei publice şi organizații neguvernamentale fără scop patrimonial
(asociaţii, fundaţii, sindicate, patronate). În condiţiile legii asociaţiile şi fundaţiile care
desfăşoară activităţi în interes general sau al unor colectivităţi pot fi recunoscute de Guvern
ca fiind de utilitate publică (stabilimente de utilitate publică);
d) o autoritate a administraţiei publice şi persoane juridice cu scop patrimonial (regie
autonomă, companie naţională sau societate comercială);
e) o autoritate a administraţiei publice şi o persoană fizică.

5.2.4 Clasificarea raporturilor de drept administrativ

În funcţie de subiectele participante, raporturile de drept administrativ se pot clasifica în două

categorii:
• raporturi de drept administrativ în care ambele subiecte sunt autorităţi ale administraţiei
publice;

1
Termenul de „lege” este utilizat aici în sens general (lato sensu) înglobând toate actele având caracter de reglementare,
emanate, în urma unei decizii unilaterale, de la o autoritate publică.
3
 • raporturi de drept administrativ în care un subiect aparţine administraţiei publice, iar cel
de-al doilea subiect este o persoană fizică sau juridică din afara administraţiei publice.

5.2.4.1 Raporturi de drept administrativ în care ambele subiecte sunt autorităţi ale
administraţiei publice

În cadrul acestora putem distinge:

a) raporturi de subordonare ierarhică. Așa sunt, de exemplu, raporturile dintre Guvern şi
ministere, raporturile dintre ministere şi autorităţile centrale de specialitate subordonate lor (raporturile
dintre Ministerul Finanţelor Publice şi Agenția Națională de Administrare Fiscală). Acestea sunt
raporturi de autoritate care se stabilesc între structuri ale administraţiei publice aflate într-o ierarhie
administrativă. Subiectele se află pe o poziţie de inegalitate juridică, subiectul supraordonat (purtător
al autorităţii publice) dispunând prin voinţa sa unilaterală cu privire la conduita celuilalt subiect
(subordonat). Subiectul supraordonat denumit şi subiect activ are în competenţă dreptul de a
conduce, îndruma şi controla activitatea subiectului subordonat denumit şi subiect pasiv. De
asemenea, subiectul activ are putere disciplinară asupra subiectului pasiv, putând aplica sancţiuni.
b) raporturi de colaborare. Sunt raporturi de colaborare raporturile dintre Preşedinte şi
Guvern, raporturile dintre ministere (de exemplu, Ministerul Culturii poate colabora cu celelate
ministere în vederea realizării unor acţiuni comune în ţară şi în străinătate etc.) etc. Aceste raporturi se
realizează între subiecte între care nu există subordonare ierarhică. Subiectele se află pe o poziţie de
egalitate juridică. Prin urmare, naşterea, modificarea sau stingerea acestor raporturi va fi determinată,
în principiu, de voinţa ambelor subiecte.
c) raporturi de tutelă administrativă. Acestea au ca fundament juridic asigurarea legalităţii
în activitatea unor autorităţi ale administraţiei publice. Prefectul şi Agenția Națională a Funcționarilor
Publici sunt, conform prevederilor art. 3 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ,
autorităţi de tutelă administrativă care exercită un control de legalitate asupra actelor unor autorităţi ale
administraţiei publice. Astfel, Prefectul poate ataca direct în fața instanței de contencios administrativ
actele emise de autoritățile administrației publice locale (consiliul judeţean, consiliu local, primar),
dacă le consideră nelegale. De asemenea, Agentia Națională a Funcționarilor Publici poate ataca în
fața instanței de contencios administrativ actele autorităților publice centrale și locale prin care se
încalcă legislația privind funcția publică.
d) raporturi de coordonare. În virtutea unor prevederi legale o autoritate a administraţiei
publice poate dobândi competenţa de a coordona activitatea unei alte autorităţi a administraţiei publice.
Spre deosebire de raportul de subordonare ierarhică, în acest caz subiectul aflat sub coordonarea
celuilalt se bucură de o largă autonomie funcţională şi decizională. Astfel, potrivit prevederilor art.
107(1) C. adm., Consiliul județean are rolul de a coordona activitatea consiliilor comunale, orășenești
și municipale, în vederea realizării serviciilor publice de interes județean.

5.2.4.2 Raporturi de drept administrativ în care un subiect aparţine administraţiei publice,

iar cel de-al doilea subiect este o persoană fizică sau juridică din afara
administraţiei publice

În cadrul acestora putem distinge:

a) raporturi de subordonare. Sunt raporturi juridice în care autorităţile administraţiei
publice, în baza competenţei legale, pot stabili unilateral drepturi şi obligaţii pentru persoane fizice şi
juridice din afara sistemului administraţiei publice (de exemplu, raporturile de drept administrativ
contravenţional dintre contravenient şi organele îndrituite să constate şi să aplice sancţiunea).

4
 b) raporturi juridice de colaborare şi participare a unor persoane fizice şi juridice la
realizarea sarcinilor administraţiei publice (de exemplu, raporturile dintre Ministerul Culturii şi diferite
asociaţii şi fundaţii în vederea realizării unor activităţi culturale comune).
c) raporturi juridice de utilizare a serviciilor publice (de exemplu, folosirea mijloacelor
de transport în comun). Autorităţile administraţiei publice au dreptul şi obligaţia legală de a presta
servicii publice pentru satisfacerea unor nevoi de interes general. Cetăţenii au dreptul să utilizeze
serviciile publice în condițiile prevăzute de reglementările referitoare la organizarea și activitatea
acestora şi să pretindă funcţionarea lor în bune condiţii.

5
 Cursul 4 de Drept administrativ

Capitolul

6 Actul administrativ

6.1 Definiţie

Actul administrativ este actul juridic unilateral care emană de la o autoritate publică sau de la
persoane private autorizate de acestea, în temeiul puterii publice, pe baza şi în vederea executării legii.
Actele administrative reprezintă principala formă juridică a activității autorităților administrației
publice.

6.2 Trăsăturile actului administrativ

Actul administrativ prezintă următoarele trăsături:

a) Actul administrativ este un act juridic. Actul juridic reprezintă o manifestare de voinţă
făcută cu intenţia de a produce efecte juridice, adică de a da naştere, a modifica sau stinge drepturi şi
obligaţii. Prin urmare, actul administrativ este, ca orice act juridic, o manifestare de voință destinată să
producă o schimbare în realitatea juridică existentă. Actul administrativ se deosebeşte astfel de
operaţiunile administrative (avize, acorduri, procese-verbale de constare etc. necesare pentru emiterea
actului administrativ). Observăm că în timp ce actele administrative produc în mod direct efecte juridice
asupra celor cărora li se adresează, efecte pe care le are în vedere autoritatea publică emitentă a actului,
operaţiunile administrative nu produc efecte juridice în virtutea voinței celui care le săvârșește, ci aceste
efecte se produc pentru că așa prevede legea (în virtutea legii – ope legis). De exemplu, o autorizație de
construcție este un act administrativ individual care produce efectele juridice avute în vedere de
autoritatea publică emitentă a actului în ceea ce privește condițiile pe care trebuie să le îndeplinească
construcția respectivă. Pentru emiterea autorizației de construcție sunt necesare o serie de avize prevăzute
de Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii. Aceste avize sunt operațiuni
administrative. Pentru obținerea autorizației de construcție avizele prevăzute de lege trebuie să fie
favorabile. Efectul produs de aceste avize constă în aceea că de ele depinde acordarea autorizației, efect
prevăzut de lege și care nu depinde de voința structurii administrative care acordă avizul.

1
 b) Actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă juridică pentru că el degajă o
singură voinţă juridică, care provine de la o autoritate publică. Pentru valabilitatea unui act administrativ
nu este necesar consimţământul persoanei căreia i se adresează. Prin urmare, caracterul actului
administrativ de a fi o manifestare unilaterală de voință juridică îl deosebește de contractele (acte juridice
bilaterale) de drept public (contracte administrative) sau de drept privat (contracte de drept civil, de
dreptul muncii etc.). De exemplu, pentru emiterea unui proces-verbal de aplicare a unei sancțiuni
contravenționale față de cel care a săvârșit contravenția, nu este necesar acordul acestuia pentru aplicarea
sancțiunii.
De asemenea, manifestarea unilaterală de voinţă pe care o reprezintă actul administrativ este
realizată în regim de drept public, ceea ce o deosebeşte de actul unilateral de drept privat (testament,
donaţie etc.).
Uneori la emiterea unui act administrativ participă pe lângă autoritatea emitentă şi alte autorităţi
administrative care acordă diverse avize (de exemplu, avizele necesare pentru acordarea unei autorizaţii
de construcţie). Caracterul unilateral se menţine şi în acest caz pentru că cel care acordă avizul şi
emitentul actului administrativ apar ca un singur subiect de drept, exprimând o singură manifestare de
voinţă în raportul juridic cu cel căruia i se adresează actul administrativ.
Pe aceleaşi considerente caracterul unilateral se menţine şi atunci când două sau mai multe
instituţii ale administraţiei publice emit un act administrativ comun (de exemplu, Ordinul ministrului
sănătăţii şi al preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate nr. 397/836/2018 privind aprobarea
Normelor metodologice de aplicare în anul 2018 a Hotărârii Guvernului nr. 140/2018 pentru aprobarea
pachetelor de servicii şi a Contractului-cadru care reglementează condiţiile acordării asistenţei
medicale, a medicamentelor şi a dispozitivelor medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de
sănătate pentru anii 2018-2019).
În situaţia în care actul administrativ este emis la cererea unei persoane (emiterea unui permis de
conducere auto, a unei autorizaţii de construcţie etc.) acesta îşi păstrează calitatea de a fi o manifestare
unilaterală de voinţă juridică, deoarece cererea solicitantului nu face decât să pună în mişcare procedura
de emitere a actului şi nu are semnificaţia unui acord de voinţă.
c) Actul administrativ este emis/adoptat de o autoritate publică. Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 defineşte în art. 2(1) lit. b) autoritatea publică emitentă ca fiind orice organ de
stat sau al unitatilor administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru
satisfacerea unui interes public.
În principal actele administrative sunt adoptate/emise de autorități ale administrației publice. Dar
acte administrative pot emite/adopta și structuri din cadrul Parlamentului, precum și organele puterii
judecătorești în activitatea organizatorică a acestora sau de executare în concret a legii. Astfel, spre
exemplu, ordinul prin care Secretarul general al Senatului sancționează un funcționar public parlamentar
sau ordinul prin care președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție numește sau eliberează din funcție pe
managerul economic sunt acte administrative emise de autorități publice din cadrul puterii legislative sau
judecătorești.
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 prevede în art. 2(1) lit. b) teza a doua, faptul că
sunt asimilate autorităților publice, în sensul acestei legi, persoanele juridice de drept privat care, în
condițiile legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în
regim de putere publică. Astfel, de exemplu, Asociaţia Generală a Vânătorilor şi Pescarilor Sportivi

2
(AGVPS) este o asociaţie neguvernamentală de utilitate publică având o competenţă exclusivă, delegată
de stat prin acte normative, în domeniul vânătorii şi pescuitului sportiv. În această calitate AGVPS poate
emite acte administrative. De asemenea, o diplomă de absolvire eliberată de o universitate particulară este
un act administrativ deoarece orice universitate prestează serviciul public de educație, în condițiile
competențelor delegate de stat și sub supravegherea Ministerului Educației.
d) Manifestarea de voinţă are loc în temeiul și pentru realizarea puterii publice. Datorită
acestui fapt actul administrativ este obligatoriu şi executoriu din oficiu. Autoritatea emitentă a actului îşi
poate impune în mod unilateral voinţa faţă de cel căruia i se adresează acel act, stabilindu-i conduita de
urmat. Obligativitatea actelor administrative presupune faptul că actul administrativ este obligatoriu atât
pentru toate subiectele de drept cărora li se adresează (persoane juridice de drept public sau privat și
persoane fizice), cât și pentru organul emitent atât timp cât nu a fost abrogat, revocat sau anulat.
Obligativitatea actului administrativ este o consecință a prezumției de legalitate de care se bucură
toate actele administrative acestea fiind emise pe baza și în vederea executării legii.
În cazul în care cel obligat la executare nu execută de bunăvoie actul administrativ, autoritatea
competentă poate trece direct, din oficiu, la executarea silită a actului, fără a mai fi necesară obţinerea
unei hotărâri judecătoreşti care să încuviinţeze executarea aşa cum se întâmplă în cazul actelor civile.
Orice excepție de la această regulă trebuie să fie prevăzută în mod expres de lege.
e) Actul administrativ este emis în vederea organizării executării legii sau a executării în
concret a acesteia. Însăşi raţiunea de a fi a administraţiei publice este aceea de a organiza şi executa în
concret legea, înţeleasă în accepţiunea sa largă, nu numai de act al Parlamentului. Actele normative și
actele administrative se află încadrate într-o ierarhie în funcție de forța lor juridică.

6.3 Clasificarea actelor administrative

Actele administrative se clasifică în mai multe categorii, astfel:

1) După criteriul întinderii efectelor juridice produse:
a) acte administrative normative – cuprind reglementări având caracter general şi impersonal,
adică norme juridice;
b) acte administrative individuale – creează, modifică sau sting drepturi şi obligaţii în
beneficiul sau sarcina uneia sau mai multor persoane determinate.
Actele administrative individuale se clasifică în:
- Acte prin care se stabilesc drepturi şi obligaţii determinate pentru subiecţii cărora li se
adresează. Exemplu: autorizaţia de construcţie prin care se conferă titularului un ansamblu de drepturi și
obligații aferent realizării unui anumit imobil.
- Acte prin care se conferă un statut personal beneficiarilor. Exemplu: diploma universitară care
atribuie beneficiarului un complex de drepturi şi obligaţii şi nu un drept sau o obligaţie determinată.
- Acte administrative prin care se aplică constrângerea administrativă. Exemplu: procesul-
verbal prin care se consemnează săvârşirea unei contravenţii1 şi se aplică sancţiunea prevăzută de lege.
- Acte administrative jurisdicţionale – actele emise de o autoritate administrativă, învestită prin
lege organică cu atribuții de jurisdicție administrativă specială. Jurisdicţia administrativă specială

1
A se vedea Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor (publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr.
410 din 25 iulie 2001), aprobată cu modificări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările ulterioare.

3
reprezintă, conform art. 2 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, activitatea
înfăptuită de o autoritate administrativă care are, conform legii organice speciale în materie, competenţa
de soluţionare a unui conflict privind un act administrativ, după o procedură bazată pe principiile
contradictorialităţii, asigurării dreptului la apărare şi independenţei activităţii administrativ-
jurisdicţionale. Un exemplu de autoritate administrativă învestită cu atribuții de jurisdicție administrativă
este Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor reglementat în prezent de Legea nr. 101/2016
privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a
contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi
pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor2 având rolul de a
soluționa contestațiile în legătură cu procedurile de atribuire a acestor contracte.
2) După criteriul organului de la care emană:
a) acte care emană de la autorităţile administraţiei publice;
b) acte care emană de la alte autorităţi publice decât cele administrative;
c) acte administrative prin delegaţie care sunt emise în baza unei împuterniciri exprese a
legii de către anumite persoane private (asociaţiile de utilitate publică, universităţile
private acreditate etc.).
3) După competenţa materială a organului emitent:
a) acte de administrare generală prin care se organizează executarea şi se execută în concret
prevederi ale legii în orice domeniu al relaţiilor sociale (de exemplu, hotărârile
Guvernului);
b) acte de administrare specială prin care se organizează executarea şi se execută în concret
prevederi ale legii doar într-un anumit domeniu al relaţiilor sociale (de exemplu, ordinul
unui ministru prin care se pun în aplicare prevederile legii în domeniul de resort al acelui
minister).

2
Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 393 din 23 mai 2016.

4
 Actul administrativ 2

Curs 5

6.4 Regimul juridic al actelor administrative

6.4.1 Legalitatea actelor administrative

Prin legalitatea actelor administrative se înţelege obligativitatea conformării acestora cu

dispoziţiile cuprinse în Constituție și în legile adoptate de Parlament, precum și cu celelalte acte
normative și administrative cu o forţă juridică superioară actului adoptat.
În doctrină au fost identificate următoarele condiții generale pentru legalitatea unui act
administrativ:
a) actul administrativ să fie emis în conformitate cu litera și spiritul Constituției;
b) actul administrativ să fie emis în litera și spiritul legilor și ordonanțelor;
c) actul administrativ să fie emis pe baza tuturor actelor organelor administrației publice care
sunt superioare organului administrativ emitent;
d) actul administrativ să fie emis de organul administrativ numai în limitele competenței sale;
e) actul administrativ să fie emis în forma și cu procedura prevăzute de lege.

6.4.2 Competenţa autorităţilor administraţiei publice

Actele administrative sunt adoptate în baza şi în limitele competenţelor stabilite prin acte
normative și administrative pentru autorităţile publice emitente.
Competenţa autorităților publice exprimă juridic conţinutul activităţii realizate, prin
intermediul demnitarilor, funcţionarilor publici şi personalului contractual (salariaţii), de către
structurile publice, cu sau fără personalitate juridică, din punct de vedere material, teritorial şi
temporal.
Competenţa autorităților administrației publice prezintă următoarele caractere:
competenţa este determinată de lege;
competenţa are ca scop satisfacerea interesului public;
competenţa este obligatorie. Funcţionarii publici au datoria de a exercita competenţa
conferită lor de lege în limitele fixate de aceasta, în mod permanent şi cu caracter de
continuitate, acţionând ori de câte ori se ivesc condiţiile prevăzute de lege.
În legislație și în doctrină se disting următoarele tipuri de competență:
1. Competenţa materială (ratione materiae) a autorităţii publice emitente reprezintă gradul
de întindere a atribuţiilor sale prevăzute de lege sau sfera de cuprindere a atribuțiilor unei autorități
publice fixate prin lege.
Competenţa materială poate fi:
- generală atunci când autoritatea care o exercită are dreptul să decidă în toate domeniile
realității sociale, în condițiile legii (competenţa Guvernului de a adopta hotărâri în toate
domeniile realităţii sociale);
- specială atunci când autoritatea care o exercită are dreptul să decidă numai într-un anumit
domeniu al realității sociale (competenţa unui ministru de a adopta ordine şi instrucţiuni doar
într-un anumit domeniu al realităţii sociale: muncă, învăţământ, finanţe publice etc.).
1
 2. Competenţa teritorială (ratione loci) reprezintă cadrul teritorial (limitele geografice) în
care o autoritate publică își exercită atribuţiile.
Competenţa teritorială poate fi:
- națională în cazul în care autoritatea publică își exercită atribuțiile pe întreg teritoriul
statului (hotărârile de Guvern se aplică pe întreg teritoriul ţării);
- locală în cazul în care autoritatea publică își exercită atribuțiile pe un anumit teritoriu din
cadrul statului, cum ar fi teritoriul unei unități administrativ-teritoriale (hotărârile unui
Consiliu local al unui oraş se aplică doar în aria teritorială a oraşului respectiv).
Competenţa organelor administrative nu trebuie confundată cu capacitatea de drept
administrativ (administrativă). Astfel, capacitatea administrativă desemnează aptitudinea de a
participa ca subiect independent, dotat cu personalitate juridică, în raporturi de drept administrativ.
Spre deosebire de capacitate, competenţa desemnează ansamblul atribuţiilor stabilite prin lege pentru
organe ale administraţiei publice, indiferent dacă ele au personalitate juridică sau nu.

6.4.3 Competenţa legată şi puterea discreţionară (oportunitatea)

a administraţiei publice

Competenţa legată a administraţiei publice se manifestă atunci când, în prezența unei situații
date, autoritatea administrativă nu beneficiază de nicio marjă de libertate, fiind obligată să acționeze
de o manieră determinată strict de lege.
Uneori legea poate permite autorităților publice o marjă mai largă sau mai restrânsă de
apreciere asupra unei situații concrete. Astfel, legea poate permite autorităților publice să dispună de
oportunitatea de a alege decizia pe care o vor lua (de exemplu în urma examinării capacității de a
conduce un autovehicul pe drumurile publice, organul de poliție are posibilitatea de a aprecia dacă va
acorda sau nu carnetul de conducere), de a alege mijloacelor care vor fi utilizate pentru a atinge
rezultatul prevăzut de lege (de exemplu, în domeniul luării unor măsuri de poliție în cazul unor
manifestații prin care se tulbură liniștea publică) sau de a alege momentul când va fi emis un act
administrativ. Suntem în acest caz în prezenţa unei puteri de apreciere sau discreţionară exercitată în
limitele permise de lege de autoritățile publice. Prin urmare, puterea discreționară nu este altceva
decât marja de libertate de care dispune autoritatea publică, în limitele legii, care îi permite să
aprecieze asupra modului în care va servi interesele generale ale societății.
De exemplu, pentru emiterea unui permis de circulaţie legea prevede o serie de condiţii. În
baza dispoziţiilor legale, unele din aceste condiţii, precum limita de vârstă, plata taxei vor fi constatate
direct de autoritatea administraţiei publice competente să emită actul, fiind vorba în acest caz despre
exercitarea competenţei legate. Alte condiţii, precum capacitatea de a conduce un autovehicul pe
drumurile publice vor fi lăsate la aprecierea organului de poliţie, fiind vorba în acest caz despre
exercitarea puterii discreţionare.
Alături de noțiunea de putere discreționară, se utilizează și noțiunea de oportunitate pentru a
desemna libertatea de apreciere a autorităților publice în cadrul limitelor legale.
În doctrină s-a ridicat problema dacă oportunitatea trebuie privită ca o condiție distinctă pentru
valabilitatea actului administrativ sau oportunitatea este un element al condiției legalității. Această
problemă a fost abordată diferit în dreptul administrativ în cadrul a două curente de gândire
reprezentate de Școala de la Cluj și Școala de la București.
Școala de la Cluj consideră că oportunitatea este o condiție distinctă pentru valabilitatea
actelor administrative. Se aprecia că neîndeplinirea condițiilor de legalitate atrage după sine anularea
sau revocarea actelor, în timp ce neîndeplinirea condiției de oportunitate are drept consecință
revocarea sau abrogarea lor.

2
 Școala de la București a conceput oportunitatea ca un element al legalității și nu ca o condiție
de valabilitate a actului de sine stătătoare, apreciind că optica de abordare a oportunității în viziunea
Școlii de la Cluj nu poate fi acceptată pentru motivul că ea lasă să se înțeleagă că ar exista o limită a
valabilității actelor administrative „dincolo” de limitele legalității. Astfel, în concepția Școlii de la
București condițiile oportunității apar ca un subsistem al condițiilor de legalitate, în sensul larg al
termenului.
Observăm că viziunea în care oportunitatea este o dimensiune a legalității creează un cadru
obiectiv de analiză a puterii discreționare, inclusiv de către instanțele de judecată, prevenind arbitrariul
în exercitarea acesteia. Atunci când autoritățile publice exercită dreptul de apreciere prin încălcarea
limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor ne
aflăm în fața excesului de putere. Actele administrative realizate cu exces de putere vor putea fi
atacate la instanța de contencios administrativ în condițiile prevăzute de Legea nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ.

6.4.4 Forma actului administrativ

Forma actului juridic desemnează modul de exteriorizare a manifestării de voință făcută cu

intenția de a crea, modifica sau stinge un raport juridic.
Actele administrative se emit/adoptă, de regulă, în formă scrisă, aceasta fiind o condiţie
necesară pentru însăşi valabilitatea actului (cerinţă ad validitatem). Forma scrisă este o garanţie de
respectare a legalităţii.
Actele administrative normative vor îmbrăca întotdeauna forma scrisă, deoarece legea prevede
obligativitatea publicării lor.
În mod excepțional anumite acte administrative individuale pot îmbrăca şi forma orală. De
exemplu, potrivit prevederilor art. 5(2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contravenţiilor este stipulat avertismentul ca sancțiune contravenţională principală, alături de amenda
contravenţională și prestarea unei activităţi în folosul comunităţii. Conform art. 7(1) din O.G.
nr. 2/2001 avertismentul constă în atenţionarea verbală sau scrisă a contravenientului asupra
pericolului social al faptei săvârşite, însoţită de recomandarea de a respecta dispoziţiile legale.
Avertismentul se aplică în cazul în care fapta este de gravitate redusă. Avertismentul se adresează oral
atunci când contravenientul este prezent la constatarea contravenţiei şi sancţiunea este aplicată de
agentul constatator [art. 38(1) din O.G. nr. 2/2001].

6.4.5 Procedura de emitere/adoptare a actelor administrative

Din punct de vedere terminologic autorităţile administrative unipersonale emit acte

administrative (de exemplu primarul emite dispoziţii), iar cele colegiale adoptă acte administrative (de
exemplu, consiliul local adoptă hotărâri).
Se pot identifica trei categorii de forme procedurale necesare pentru emiterea/adoptarea unui
act administrativ: forme procedurale anterioare, concomitente şi posterioare emiterii/adoptării actului
administrativ.

6.4.5.1 Forme procedurale anterioare (prealabile) emiterii sau adoptării actului

administrativ

Formele procedurale prealabile emiterii/adoptării actului administrativ cel mai des întâlnite în
practică sunt avizele și acordurile.

3
 Avizele reprezintă opiniile pe care un organ al administraţiei publice le solicită altui organ al
administrației publice într-o problemă sau în mai multe probleme, pentru a se informa şi a decide în
cunoştinţă de cauză.
Avizele se pot clasifica în trei categorii:
a) Avize facultative. În cazul avizelor facultative nu există obligaţia pentru emitentul actului
administrativ nici de a le solicita, nici de a le respecta, dacă le-a solicitat. Atunci când un organ al
administraţiei publice se confruntă cu o problemă deosebită acesta poate alege să solicite un punct de
vedere de la un alt organ al administrației publice specializat în acel domeniu în vederea adoptării celei
mai bune soluții în conformitate cu prevederile legii. Rămâne, însă, la latitudinea autorităţii publice să
solicite sau nu avizul, iar dacă l-a solicitat, poate ţine sau nu seama de conţinutul lui la emiterea actului
administrativ.
b) Avize consultative. În cazul avizelor consultative există obligaţia prevăzută de lege de a fi
solicitate, dar nu şi obligaţia de a fi respectate. Astfel, de exemplu, potrivit prevederilor art. 254 lit. b)
C. adm., avizul prefectului privind proiectul de buget al serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului este
un aviz consultativ.
c) Avize conforme. În cazul avizelor conforme există obligaţia pentru emitentul actului
administrativ de a le solicita şi de a se conforma lor. Astfel, de exemplu, potrivit art. 269(2) C. adm
ordinul prefectului privind înfiinţarea şi organizarea, respectiv desfiinţarea oficiilor prefecturale se
emite numai cu avizul conform al ministerului care coordonează instituţia prefectului.
Avizele sunt operațiuni administrative prealabile emiterii/adoptării actului administrativ.
Astfel avizele sunt manifestări de voință cu un caracter unilateral care nu produc efecte juridice prin
ele însele, ci prin intermediul actului administrativ în care sunt înglobate.
Acordul reprezintă acceptul, consimțământul pe care îl dă un organ public altui organ public,
în vederea emiterii de către ultimul a unui act administrativ. Astfel, de exemplu, potrivit art. 35(2) din
OUG nr. 111/2011 privind comunicaţiile electronice1 licenţa de utilizare a frecvenţelor radio se poate
cesiona în integralitatea sa, numai cu acordul prealabil al ANCOM [Autoritatea Naţională pentru
Administrare şi Reglementare în Comunicaţii], cu asumarea tuturor obligaţiilor decurgând din aceasta,
precum şi cu respectarea condiţiilor prevăzute în licenţă cu privire la cedarea acesteia. Orice acord
având ca obiect cesionarea licenţei, încheiat fără obţinerea acordului prealabil, este nul de drept.
Atunci când pentru emiterea unui act administrativ legea îi impune emitentului să solicite
acordul unui alt organ public suntem în prezența unui act administrativ complex. Actele
administrative complexe se caracterizează prin aceea că ele iau naștere prin două sau mai multe
manifestări de voință, care provin de la organe diferite, dar, deoarece converg spre producerea
aceluiași efect juridic, formează o singură unitate juridică. Caracterul unilateral al actului
administrativ se menţine şi în cazul actului administrativ complex pentru că în raportul juridic cu cel
căruia i se adresează acel act autoritățile publice care colaborează în vederea emiterii actului
administrativ apar ca un singur subiect de drept care exprimă voința publică, în temeiul și în
exercitarea puterii publice.
Acordul prealabil nu constituie un act administrativ distinct de actul aprobat. Acordul nu
produce prin el însuși efecte juridice, ci el condiționează numai efectele juridice ale actului
administrativ pe care îl fundamentează. Prin urmare, atunci când se solicită anularea actului
administrativ, pe motiv că acordul nu a respectat prevederile legii, acțiunea în contencios administrativ
se va introduce împotriva autorității publice emitente a actului administrativ și nu împotriva autorității
publice care și-a dat acordul pentru emiterea acelui act.

1 Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 925 din 27 decembrie 2011, aprobată cu modificări prin Legea nr. 140/2012, cu
modificările ulterioare.
4
 Acordul este o condiție pentru legalitatea actului administrativ, lipsa acordului determinând
nevalabilitatea actului administrativ.
În categoria formelor procedurale prealabile va intra și însăși întocmirea proiectului de act
administrativ de către compartimente specializate din cadrul unei autorități/instituții publice
competentă să emită sau să adopte un act administrativ.
La procesul de elaborare a actelor administrative normative pot participa și cetățenii și
reprzentanții asociațiilor legal constituite, în condițiile prevăzute de Legea nr. 52/2003 privind
transparenţa decizională în administraţia publică 2. În cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de
acte normative autoritatea administraţiei publice are obligaţia, potrivit prevederilor art. 7(1) din Legea
nr. 52/2003, să publice un anunţ referitor la această acţiune în site-ul propriu, să-l afişeze la sediul
propriu, într-un spaţiu accesibil publicului, şi să-l transmită către mass-media centrală sau locală, după
caz. Autoritatea administraţiei publice va transmite proiectele de acte normative tuturor persoanelor
care au depus o cerere pentru primirea acestor informaţii.
Alte forme procedurale anterioare emiterii/adoptării actelor administrative. În practica
administrativă se mai pot întâlni diverse forme procedurale anterioare emiterii/adoptării actelor
administrative prevăzute de lege, cum ar fi: propuneri [de exemplu, potrivit art. 275(10) C. adm.
prefectul poate propune ministerelor şi celorlalte organe ale administraţiei publice centrale măsuri
pentru îmbunătăţirea activităţii serviciilor publice deconcentrate, organizate la nivelul unităţilor
administrativ-teritoriale], certificate (de exemplu, certificatul de urbanism eliberat în condițiile
prevăzute de Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii. Potrivit art. 6
din Legea nr. 50/1991 certificatul de urbanism este doar un act de informare prealabil emiterii actului
administrativ denumit autorizație de construcție), rapoarte, anchete sociale etc.

2 Republicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 749 din 3 decembrie 2013.

5
 Curs 6
Actul administrativ 3

6.4.5.2 Forme procedurale concomitente emiterii sau adoptării actului administrativ

Pentru adoptarea unui act administrativ de către un organ colegial trebuie să fie îndeplinite
condițiile prevăzute de lege cu privire la cvorum și majoritate. De asemenea, actele administrative, fie că
sunt adoptate de un organ colegial sau emise de un organ unipersonal trebuie să fie motivate, și semnate
(uneori și contrasemnate) în condițiile legii.
Cvorumul reprezintă numărul de membri, raportat la totalul membrilor unui organ colegial, care
trebuie să fie prezenţi pentru ca deliberările acestuia să fie valabile. Astfel, de exemplu, art. 137(1) C.
adm prevede că şedinţele consiliului local se desfăşoară legal în prezenţa majorităţii consilierilor locali în
funcţie.
Majoritatea cerută pentru adoptarea actului reprezintă numărul de voturi exprimate în
favoarea proiectului actului administrativ necesare, potrivit legii, pentru ca acesta să fie adoptat.
Majoritatea poate fi:
a) simplă – formată din jumătate plus unul din numărul celor prezenţi. De exemplu, Preşedintele
de şedinţă al Consiliului local se alege prin vot deschis cu majoritate simplă, conform art. 123 (1) C. adm.
b) absolută – formată din jumătate plus unul din numărul total al membrilor organului colegial.
De exemplu, hotărârile Consiliului local privind bugetul local, precum şi cele prin care se stabilesc
impozite şi taxe locale se adoptă cu majoritatea absolută a consilierilor locali în funcţie, conform art.
139(3) C. adm.
c) calificată – este indicată de lege, fiind vorba de regulă de votul a două treimi sau trei pătrimi
din numărul membrilor care compun organul colegial. De exemplu, hotărârile privind dobândirea sau
înstrăinarea dreptului de proprietate în cazul bunurilor imobile se adoptă de consiliul local cu majoritatea
calificată de două treimi din numărul consilierilor locali în funcţie, conform art. 139(2) C. adm.
Semnarea şi contrasemnarea actelor administrative. În condiţiile prevăzute de lege, actele
administrative se semnează de conducătorul autorităţii publice emitente. Legea prevede uneori şi
obligativitatea contrasemnării de către persoanele cărora le revine obligaţia aducerii la îndeplinire sau au
responsabilităţi în domeniul de reglementare al actului administrativ în cauză. Astfel, de exemplu, în
condițiile prevăzute de Constituție Președintele României emite:
a) Decrete semnate numai de către Președinte. De exemplu, potrivit art. 94 lit. c) din Constituție
Președintele emite decrete prin care numește în funcții publice, în condițiile prevăzute de
lege.
b) Decrete semnate de către Președinte și contrasemnate de prim-ministru. Astfel, de exemplu,
decretul Președintelui de acordare a grațierii individuale trebuie să fie contrasemnat de către
prim-ministru potrivit prevederilor art. 100(2) din Constituție.
De asemenea, potrivit art. 108 alin. (4) din Constituție hotărârile şi ordonanţele adoptate de
Guvern se semnează de prim-ministru şi se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în
executare.
La nivel local, hotărârile Consiliului local se semnează de preşedintele de şedinţă şi se
contrasemnează pentru legalitate, de către secretar conform art. 140(1) C. adm.

1
 Lipsa semnăturii constituie o încălcare a unei condiții esențiale pentru valabilitatea actului
administrativ, fiind sancționată cu inexistența actului.
Motivarea actelor administrative reprezintă o garanţie a respectării legii şi a ocrotirii
drepturilor cetăţeneşti. Generalizarea principiului motivării actelor administrative are ca efect garantarea
realizării efective a dreptului la o bună administrație.
În România Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
normative prevede obligația motivării pentru toate actele administrative normative.
În ceea ce privește actele administrative individuale motivarea este obligatorie doar atunci când
prevede legea. Astfel, art. 13 din Ordonanța Guvernului nr. 27/2002 privind reglementarea activităţii de
soluţionare a petiţiilor instituie obligaţia de a indica în răspunsul trimis petiţionarului temeiul legal al
soluţiei adoptate. De asemenea, potrivit art. 7(2) din Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la
informaţiile de interes public 1 refuzul comunicării informaţiilor solicitate se motivează şi se comunică în
termen de 5 zile de la primirea petiţiilor.
În cazul actelor administrativ-jurisdicționale motivarea este obligatorie. Obligativitatea motivării
actelor administrativ-jurisdicționale decurge din însăși natura acestora, ele fiind decizii date în
soluționarea unor litigii în care opțiunea organului de jurisdicție administrativă pentru o soluție presupune
motivarea în litera legii a alegerii făcute.
Lipsa motivării actului administrativ atunci când aceasta este obligatorie potrivit legii atrage
nulitatea actului administrativ nemotivat. De asemenea, nulitatea actului administrativ va fi antrenată și în
condițiile în care actul este motivat, dar motivele sunt în contradicție cu prevederile legii.
Având în vedere avantajele motivării apreciem, alături de alți autori, că este necesar de lege
ferenda ca în viitorul Cod de procedură administrativă al României să se prevadă obligativitatea motivării
tuturor actelor administrative individuale.
Participarea cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite la procesul de luare a deciziilor.
Cetățenii și reprezentanții asociațiilor legal constituite vor putea participa la lucrările şedinţelor publice
ale autorităților administrației publice în condițiile prevăzute de Legea nr. 52/2003 privind transparenţa
decizională în administraţia publică.

6.4.5.3 Forme procedurale posterioare emiterii sau adoptării actului administrativ

Formele procedurale posterioare emiterii sau adoptării actului administrativ sunt: comunicarea,
publicarea, aprobarea, confirmarea.
Comunicarea este operaţiunea prin care autoritatea publică emitentă aduce la cunoştinţa celui
interesat un act administrativ individual, fie prin predare directă acestuia, fie prin afişare la domiciliul
lui, fie prin alte mijloace.
Publicarea reprezintă aducerea la cunoştinţă publică a actelor administrative normative prin
tipărirea în Monitorul Oficial, în cazul actelor administrative normative adoptate la nivel central, în
monitoarele oficiale judeţene, în mass-media sau prin afişare la sediul emitentului și pe site-ul propriu
pentru actele adoptate la nivel local.
Potrivit prevederilor art. 108(4) din Constituție hotărârile Guvernului, indiferent că au caracter
normativ sau individual se publică în Monitorul Oficial, sub sancţiunea inexistenţei lor. De la această

1 Publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 663 din 23 octombrie 2001, cu modificările ulterioare.

2
regulă fac excepție hotărârile care au caracter militar care se comunică numai instituțiilor interesate.
În conformitate cu prevederile art. 100 din Constituție decretele Președintelui României se
publică în Monitorul Oficial, sub sancţiunea inexistenţei lor.
În mod excepțional se poate realiza și publicarea actelor administrative individuale atunci când
este imposibil să se comunice aceste acte către toți cei interesați, de exemplu, listele cu cei care au fost
admiși la un examen sau listele electorale.
Aprobarea reprezintă manifestarea de voinţă a unui organ administrativ superior prin care se
declară de acord cu un act emis de un organ inferior, act care, fără această manifestare de voinţă
posterioară lui nu ar produce, conform legii, efecte juridice. De exemplu, aprobarea unui act emis de un
organ al administraţiei publice pe baza unei delegări de competenţă. De asemenea, într-un alt exemplu,
potrivit prevederilor art. 53 alin. 4 din Legea locuinţei nr. 114/19962 locuinţele de serviciu realizate în
condiţiile acestei legi, finanţate din bugetul de stat şi din bugetele locale, pot fi vândute cu aprobarea
Guvernului, în situaţia în care activitatea care a generat realizarea locuinţelor respective s-a restrâns sau a
încetat.
Aprobarea tacită. Sediul materiei se găsește în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 27/2003
privind procedura aprobării tacite3.
Tăcerea administraţiei la cererile prin care se solicită emiterea sau reînnoirea unei autorizaţii
necesară pentru desfăşurarea unei anumite activităţi, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii
semnifică aprobarea solicitării, în condiţiile prevăzute de O.U.G. nr. 27/2003. Se aplică în acest caz
principiul qui tacit consentire videtur (cine tace consimte). Tăcerea administraţiei publice reprezintă
neacordarea de către administraţia publică, în termenul prevăzut de lege a unui răspuns la cererea
înaintată de persoana fizică sau juridică. Termenul general în care administrația publică trebuie să
răspundă la cererea (petiția) cetățeanului este de de 30 de zile de la data înregistrării petiţiei, indiferent
dacă soluţia este favorabilă sau nefavorabilă, potrivit prevederilor art. 8(1) din O.G.
nr. 27/2002 privind reglementarea activităţii de soluţionare a petiţiilor 4. În situaţia în care aspectele
sesizate prin petiţie necesită o cercetare mai amănunţită, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice
poate prelungi termenul de 30 de zile cu cel mult 15 zile (art. 9 din O.G. nr. 27/2002). De la regula
termenului general de 30 de zile pot exista excepții stabilite prin legi speciale.
Astfel, de exemplu, certificatele de urbanism, avizele, acordurile, permisele şi autorizaţiile
privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes
naţional, judeţean şi local reglementată de Legea nr. 255/20105 se consideră acordate, cu excepţia
acordului de mediu, dacă acestea nu au fost transmise către expropriator în termenele prevăzute de lege
(art. 24(5) din Legea nr. 255/2010).
Procedura aprobării tacite nu se aplică:
- autorizaţiilor emise în domeniul activităților nucleare, a celor care privesc regimul armelor de
foc, munițiilor și explozibililor, regimul drogurilor și precursorilor, domeniul siguranței naționale [art.
2(1) din O.U.G. nr. 27/2003].

2 Republicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 393 din 31 decembrie 1997, cu modificările ulterioare.
3 Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 291 din 25 aprilie 2003, aprobată cu modificări prin Legea nr. 486/2003, cu
modificările ulterioare.
4
Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 84 din 01 februarie 2002, aprobată cu modificări prin Legea nr. 233/2002.
5 A se vedea Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de

interes naţional, judeţean şi local, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 853 din 20 decembrie 2010, cu modificările
ulterioare.

3
 - autorizaţiilor de construire, certificatelor de urbanism şi documentaţiilor de urbanism prevăzute
în art. 6 alin. (1) şi art. 7 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de
construcţii şi în art. 29 şi 44 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul
(Decizia nr. 13/2013 a Înaltei Curți de Casație și Justiție privind examinarea unui recurs în interesul
legii6).
- în alte domenii stabilite prin legi și ordonanțe (de exemplu, potrivit prevederilor art. 24(5) din
Legea nr. 255/2010 acordul de mediu privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară
realizării unor obiective de interes naţional, judeţean şi local este exceptat de la aplicarea procedurii
aprobării tacite reglementată de O.U.G. nr. 27/2003) sau prin hotărâre de Guvern (potrivit art. 2(2) din
O.U.G. nr. 27/2003 Guvernul poate stabili, prin hotărâre, la propunerea motivată a fiecărei autorităţi a
administraţiei publice interesate, şi alte excepţii de la aplicarea procedurii aprobării tacite).
Confirmarea. Această formă procedurală are în dreptul administrativ mai multe sensuri:
- într-un prim sens confirmarea reprezintă actul prin care organul administrativ încunoştiinţează
un subiect de drept interesat că înţelege să menţină un act administrativ emis anterior. Actul de
confirmare nu produce niciun efect juridic în plus față de actul confirmat, iar acesta nu dobândește
caracterul de act complex. Astfel este, de exemplu, respingerea cererii de retractare a unui act
administrativ prin emiterea unui act de confirmare a actului contestat;
- în al doilea sens prin confirmare un organ al administrației publice urmărește să acopere un
viciu al propriului său act emis anterior sau să acopere un viciu de care era lovit un act al organului
inferior. În acest caz confirmarea este un act administrativ distinct de cel confirmat care contribuie la
valabilitatea acestuia din urmă. Astfel, de exemplu, în situația în care o hotărâre a consiliului local este
adoptată cu nerespectarea cvorumului, această hotărâre va putea fi confirmată
într-o ședință viitoare legal constituită.

6.4.6 Forţa juridică a actelor administrative

La baza efectelor juridice pe care le produc actele administrative stă prezumţia că acestea au fost
emise cu respectarea tuturor condiţiilor impuse de lege, prezumţie care îmbracă trei dimensiuni:
a) Prezumţia de legalitate – în sensul că actul administrativ a fost emis în conformitate cu
prevederile Constituţiei, ale legilor şi ale actelor administrative adoptate de organele ierarhice
superioare.
b) Prezumţia de autenticitate – în sensul că actul a fost emis de autoritatea publică arătată în
cuprinsul acestuia prin forme specifice: antet, ştampilă, semnături etc.
c) Prezumţia de veridicitate – în sensul că actul administrativ este presupus a corespunde, pe
fond, adevărului.
Acestea sunt prezumții relative, iuris tantum, putând fi răsturnate în cazul în care actul
administrativ este atacat în fața instanțelor de contencios administrativ, iar aceasta îl anulează, constatând
nelegalitatea sa.
Aceste prezumţii fundamentează obligaţia de respectare a reglementărilor cuprinse în actul
administrativ de către orice subiect de drept şi obligaţia de executare a prevederilor sale de către cei care
trebuie să îl pună în executare, potrivit legii.

6 Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 674 din 01 noiembrie 2013.

4
 O particularitate a forţei juridice de care se bucură actele administrative este dată de regula
executării lor din oficiu (executio ex officio). Actul administrativ constituie el însuşi titlu executoriu.
Prin urmare, atunci când actul administrativ nu este executat de bună voie de cei cărora li se adresează,
autoritatea publică emitentă poate trece direct la executarea silită a actului administrativ, fără a mai fi
necesară obținerea unei hotărâri judecătorești care să fie apoi pusă în executare prin intermediul unui
executor judecătoresc, așa cum se întâmplă în cazul actelor civile.

6.4.7 Efectele juridice ale actelor administrative

Actul administrativ, fiind un un act juridic, este o manifestare de voinţă făcută cu intenţia de a
produce efecte juridice, adică de a da naştere, a modifica sau stinge drepturi şi obligaţii. Manifestarea
de voinţă are loc în temeiul și pentru realizarea puterii publice.

6.4.7.1 Momentul din care actul administrativ produce efecte juridice

Momentul din care actul administrativ produce efecte juridice diferă în funcție de cum avem în
vedere organul emitent al actului sau alte subiecte de drept.
Astfel, pentru organul emitent actul administrativ produce efecte din chiar momentul emiterii
sale. Aceste efecte constau în:
a) obligaţia de a-l face cunoscut, prin publicare sau comunicare;
b) obligaţia a nu îl modifica sau abroga decât prin parcurgerea procedurii prevăzute de lege.
Pentru celelalte subiecte de drept actele administrative normative produc efecte juridice de la data
publicării lor, iar actele administrative individuale, de regulă, de la data comunicării lor. Există însă, așa
cum am văzut, și acte administrative individuale pentru care Constituția instituie obligativitatea publicării
lor, sub sancțiunea inexistenței lor. Astfel, hotărârile de Guvern și decretele Președintelui României se
publică în Monitorul Oficial indiferent dacă au caracter normativ sau individual [art. 100(1) și art. 108(4)
din Constituție].
De multe ori actele administrative prevăd în conținutul lor faptul că ele intră în vigoare (în cazul
actelor administrative normative) sau încep să producă efecte juridice (în cazul actelor administrative
individuale) la o dată ulterioară aducerii lor la cunoștință prin publicare sau comunicare, justificat de
necesitatea efectuării unor operațiuni prealabile de pregătire a punerii în aplicare. Astfel, de exemplu,
potrivit prevederilor art. 4(1) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor dispoziţiile
din actele normative prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţiile intră în vigoare în termen de
30 de zile de la data publicării.

6.4.7.2 Suspendarea executării actelor administrative

Suspendarea reprezintă întreruperea, încetarea temporară a producerii de efecte juridice de către

un act administrativ.
Motivele suspendării actelor administrative sunt legate de existența unor îndoieli (dubii) cu
privire la legalitatea sau oportunitatea unui act administrativ. Astfel, de exemplu, pe considerente de
oportunitate în limitele permise de lege, o autorizație de demolare a unei construcții este suspendată până
când locatarul se mută în altă locuință.

5
 Organele care pot dispune suspendarea sunt:
a) organul emitent al actului;
b) organul ierarhic superior celui care a emis actul;
c) instanța de contencios administrativ în condițiile prevăzute de Legea nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ. La solicitarea persoanei vătămate făcută fie odată cu
introducerea plângerii administrative prealabile (art. 14 din Legea nr. 554/2004), fie odată cu
acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, până la soluționarea acțiunii în fond (art. 15
din Legea nr. 554/2004), instanța judecătorească poate să dispună suspendarea executării
actului administrativ în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente.
Suspendare poate opera și de drept, atunci când se îndeplinesc condițiile prevăzute de lege.
Prin urmare, suspendarea poate fi de două tipuri (categorii):
a) suspendare de drept care intervine în baza unui text de lege (ope legis). Astfel, potrivit art.
123(5) din Constituție „Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un
act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul
ilegal. Actul atacat este suspendat de drept”.
b) suspendarea dispusă de anumite autorități publice: instanța de contencios administrativ,
autoritatea care a emis actul sau autoritatea ierarhic superioară celei care a emis actul.
Efectele juridice ale suspendării actului administrativ constau în încetarea temporară,
vremelnică a efectelor actului avute în vedere de emitent, urmând ca, după încetarea cauzelor care au
determinat suspendarea, să se producă fie repunerea în vigoare a actului, fie scoaterea lui din vigoare
prin modalitățile prevăzute de lege.

6.4.7.3 Revocarea şi retractarea actelor administrative

Revocarea reprezintă operaţiunea juridică prin care organul emitent sau organul ierarhic superior
desfiinţează (scoate din vigoare) actul administrativ în cauză, din oficiu sau la cererea subiectelor de drept
interesate. Revocarea realizată de organul emitent poartă denumirea de retractare.
Revocarea poate interveni doar în cazul actelor administrative individuale. Actele administrative
normative sunt scoase din vigoare prin abrogare.
Motivele care determină revocarea actelor administrative. Revocarea unui act administrativ
poate interveni pentru motive de nelegalitate sau inoportunitate a acestuia.
Cauza de revocare poate fi anterioară, concomitentă sau posterioară emiterii actului
administrativ.
Organele care pot realiza revocarea actului administrativ. Organul care a emis în mod
unilateral actul administrativ ilegal sau inoportun este firesc să aibă dreptul să îl revoce (retracteze) tot în
mod unilateral.
Organul ierarhic superior celui care a emis actul va putea să îl revoce în virtutea dreptului său de
a veghea ca emiterea și aplicarea actelor organelor ierarhic inferioare să respecte prevederile legale și să
fie oportune pentru realizarea în condiții optime a nevoilor societății. Organul ierarhic superior poate
revoca actul, dar nu îl poate modifica dacă acesta este de competența exclusivă a organului inferior,
deoarece o astfel de modificare ar echivala cu o substituire în atribuțiile autorității inferioare. De
asemenea, modificarea de către organul ierarhic superior a actului administrativ care este de competența
exclusivă a organului inferior ar însemna o imixtiune în dreptul de apreciere de care se bucură organul

6
emitent în limitele legii. Organul ierarhic superior va putea însă să oblige organul inferior să examineze o
anumită situație în scopul de a lua măsurile care se impun potrivit legii.
Efectele revocării actului administrativ. Revocarea are ca efect stingerea raporturilor juridice
care au luat naștere pe baza actului revocat.
Revocarea și abrogarea sunt întotdeauna definitive. Astfel, actul administrativ individual revocat
și actul administrativ normativ abrogat nu mai pot fi repuse în vigoare.
Deosebiri între revocarea și suspendarea actului administrativ. Spre deosebire de suspendare,
care determină încetarea temporară a efectelor actelor administrative, revocarea duce la încetarea lor
definitivă. În timp ce suspendarea se hotărăște, de regulă, când există un dubiu în privința legalității sau
oportunității actului administrativ, revocarea se dispune când există certitudinea că acesta este ilegal sau
inoportun.
Excepţii de la principiul revocabilităţii actelor administrative:
a) Actele administrative cu caracter jurisdicţional. Acestea beneficiază, la fel ca și hotărârile
judecătorești, de autoritate de lucru judecat și pot fi desfiinţate numai prin parcurgerea căilor de atac
prevăzute de lege.
b) Actele administrative executate material. Justificarea pentru care astfel de acte sunt irevocabile
constă în aceea că prin revocarea lor nu se poate restabili situația materială anterioară. Sunt irevocabile
doar actele administrative care se realizează material printr-o acțiune sau mai multe acțiuni determinate,
deoarece în aceste cazuri prin manifestarea de voință a organului emitent nu se mai poate schimba situația
de fapt consumată. Astfel, de exemplu o autorizație de demolare nu va mai putea fi revocată după ce
clădirea respectivă a fost demolată. Persoana vătămată de autorizația de demolare va putea desigur să
solicite verificarea legalității autorizației de demolare și eventual să solicite plata unor despăgubiri la
instanța de contencios administrativ.
c) Actele administrative de sancţionare contravențională nu mai pot fi revocate nici de organul
emitent, nici de organul superior, ci ele pot fi anulate doar pe cale judecătorească.
d) Actele administrative care au dat naştere unor drepturi subiective garantate de lege sub
aspectul stabilităţii lor. Așa sunt, de exemplu, titlurile de proprietate emise de comisiile județene de
aplicare a Legii fondului funciar nr. 18/1991 prin care s-a constituit sau reconstituit dreptul de proprietate
privată ca drept fundamental garantat de art. 44 din Constituție. Ar fi inechitabil și contrar regulilor
statului de drept ca titlurile de proprietate astfel emise să fie revocate. De asemenea, actele atributive de
statut personal (de exemplu o diplomă de absolvire a unei facultăți) nu pot fi revocate. Astfel, de exemplu,
revocarea unei diplome de absolvire ar fi inutilă pentru că o astfel de diplomă atestă că titularul ei a urmat
și a absolvit cursurile unei facultăți și acesta poate să facă oricând dovada activității prestate și a
îndeplinirii condițiilor cerute de lege și ar putea solicita, prin urmare, în orice moment emiterea unui act
atributiv de statut personal, cu același conținut.
e) Actele administrative care au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice. În baza
emiterii unui act administrativ se pot încheia diverse acte de drept privat (contracte civile, comerciale, de
muncă etc.) prin care iau naștere, se modifică sau se sting drepturi și obligații. Astfel, în baza unei
autorizații de construcție solicitantul autorizației construiește un imobil și apoi decide să transfere dreptul
de proprietate printr-un contract de vânzare-cumpărare. Autorizația de construcție devine irevocabilă din
momentul nașterii raportului contractual. Justificarea rezidă în aceea că întotdeauna contractul ia naștere
prin acordul de voință al părților, urmând să înceteze tot prin acordul părților, sau în caz de neînțelegere
prin hotărâre judecătorească. Dacă actul administrativ care a intrat în circuitul civil și a produs efecte

7
juridice ar putea fi revocat atunci s-ar aduce atingere principiului securității circuitului civil şi stabilităţii
raporturilor juridice prin crearea unei incertitudini cu privire la existența și întinderea drepturile și
obligațiile patrimoniale ale părților contractante.
Potrivit prevederilor art. 1(6) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, în situaţia în
care actul administrativ nelegal nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs
efecte juridice autoritatea publică emitentă poate să solicite instanţei anularea acestuia printr-o acțiune
care poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii actului. În cazul admiterii acţiunii, instanţa
se pronunţă, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată, şi asupra validităţii actelor juridice
încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor juridice produse de acestea.

6.4.7.4 Anularea actelor administrative

Anularea unui act administrativ este operaţiunea juridică prin care se dispune desfiinţarea acestui
act, atunci când actul este lovit de vicii de legalitate.
Motivele care determină anularea actelor administrative. Anularea unui act administrativ
poate interveni pentru motive de nelegalitate a acestuia.
Cauza de anulare poate fi anterioară sau concomitentă emiterii actului administrativ. În doctrină
se subliniază că nu e de conceput ca un act administrativ să fie legal în momentul emiterii lui și să devină
ilegal ulterior.
Viciile de legalitate care afectează un act administrativ pot privi emiterea sau adoptarea actului cu
încălcarea condițiilor de fond, de formă sau de procedură stabilite de lege pentru validitatea sa.
Organele care pot dispune anularea actului administrativ. Anularea actului poate fi dispusă
de instanţa de judecată prin hotărâre judecătorească, în condițiile prevăzute de art. 52 din Constituție și de
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Astfel, potrivit prevederilor art. 52(1) din Constituție
„persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act
administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină
recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei”.
Prin hotărâre judecătorească pot fi anulate atât acte administrative individuale, cât și acte
administrative normative.
Prezumția de legalitate de care se bucură un act administrativ va acționa până în momentul
constatării nelegalității sale prin hotărârea judecătorească de anulare.
Efectele anulării actului administrativ. Anularea actului administrativ individual are efecte
retroactive până în momentul emiterii sale (ex tunc).
Anularea actului administrativ normativ produce efecte doar pentru viitor (ex nunc). Astfel, potrivit
prevederilor art. 23 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ „hotărârile judecătoreşti
definitive prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general
obligatorii şi au putere numai pentru viitor. Acestea se publică obligatoriu după motivare, la solicitarea
instanţelor, în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în monitoarele oficiale ale
judeţelor ori al municipiului Bucureşti, fiind scutite de plata taxelor de publicare”.
Anularea actului administrativ are ca efect anularea tuturor actelor juridice condiţionate, sub
aspectul legalităţii, de existenţa actului administrativ anulat.

8
 Deosebiri între anularea și revocarea actelor administrative. Spre deosebire de revocare,
anularea actului administrativ se poate pronunța, în general, doar pentru motive de nelegalitate, nu și
pentru motive de neoportunitate.
Revocarea actului administrativ se dispune de autoritatea publică emitentă sau de autoritatea
publică ierarhic superioară celei emitente, în timp ce anularea actului se dispune de instanța de judecată.

6.4.7.5 Inexistenţa actului administrativ

Inexistența actului administrativ intervine ca sancţiune în cazurile când încălcarea condiţiilor

de valabilitate este atât de gravă şi evidentă încât nimeni nu îi poate atribui valoare de act juridic. Actului
administrativ inexistent îi lipsește unul din elementele constiturive necesare și esențiale pentru formare sa.
Sunt cazuri de inexistenţă: actul administrativ a fost emis în baza unei legi abrogate; actul poartă
semnătura unei persoane manifest incompetentă, când prin actul administrativ se rezolvă un litigiu de
competenţa instanţelor de judecată etc.
Inexistența actelor administrative este consacrată de dispoziții constituționale. Astfel potrivit
prevederilor art. 100(1) din Constituție nepublicarea decretelor Președintelui României în Monitorul
Oficial atrage inexistența acestora. De asemenea, conform art. 108(4) din Constituţie nepublicarea
hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului în Monitorul Oficial atrage inexistenţa acestora. În cazul
hotărârilor care au caracter militar, Constituția consacră o excepție de la regula publicării, arătând că
acestea se comunică numai instituțiilor interesate.
Efectele inexistenței actului administrativ. Actele administrative inexistente nu se bucură de
prezumţia de legalitate. Actul inexistent este lipsit de forţă executorie şi, prin urmare, nu există obligaţia
pentru subiectele de drept cărora li se adresează actul administrativ de a îl respecta şi executa. De
asemenea, autoritățile publice nu vor putea pune în executare un act administrativ inexistent deoarece în
condițiile în care actul nu mai este prezumat a fi legal, acesta nu mai poate constitui titlu executoriu.
Punerea în aplicare de către autoritățile publice a unui act administrativ inexistent va atrage răspunderea
acestora pentru daunele cauzate.
Inexistenţa poate fi constatată de orice subiect de drept interesat: instanțe de judecată, autorități
publice, beneficiarii actului inexistent, alte persoane fizice și juridice.
Deosebiri între anularea și inexistența actelor administrative. În cazul actului administrativ
inexistent nu operează prezumția de legalitate. În schimb, în cazul anulării unui act administrativ, actul se
va bucura de prezumția de legalitate, continuând să producă efecte juridice până în momentul constatării
nelegalității sale prin hotărârea judecătorească de anulare.

6.4.7.6 Rectificarea și reconstituirea actelor administrative

Rectificarea actului administrativ constă în operațiunea de îndreptare a unor erori materiale

existente în conținutul actului. Astfel, de exemplu, o autorizație de construcție în care numele titularului
sau adresa la care se va construi imobilul sunt scrise greșit va putea fi rectificată în vederea corectării
greșelilor.
Rectificarea se realizează, de regulă, de organul emitent al actului administrativ, urmând
procedura legală prevăzută pentru emiterea actului administrativ.

9
 Reconstituirea actului administrativ constă în operațiunea de refacere a unui act administrativ
în cazul distrugerii sau dispariției sale.
Reconstituirea intervine în mod excepțional, în situațiile și în condițiile prevăzute de lege.

10
 Curs 7
Contractele administrative şi operaţiunile administrative

Capitolul

7 Contractele administrative

7.1 Noțiunea de contract administrativ

Contractul administrativ reprezintă acordul de voinţă între o autoritate publică sau un împuternicit al
acesteia şi una sau mai multe persoane fizice sau juridice, de drept privat sau de drept public, prin care se
urmăreşte realizarea unui interes public şi căruia i se aplică un regim special, de drept administrativ.
Contractul administrativ este un act de gestiune publică. Autoritățile publice pot încheia, în cazurile și
în condițiile prevăzute de lege și acte de gestiune privată așa cum sunt contracte de muncă, contracte civile
(de exemplu, un contract de donație în care autoritatea publică are calitatea de donatar), contracte comerciale
etc.

7.2 Trăsăturile contractelor administrative

Contractele administrative prezintă următoarele trăsături:

a) Părţile contractului. În contractele administrative una dintre părţi trebuie să fie o instituţie publică
care acţionează în realizarea puterii publice sau un alt subiect de drept autorizat de o instituţie publică. Părţile
se află pe o poziţie de inegalitate juridică, autoritatea publică contractantă având o poziţie de superioritate
faţă de subiecţii de drept privat cu care contractează.
b) Scopul contractului. Scopul urmărit prin încheierea contractului administrativ îl reprezintă
realizarea unui interes public. Astfel, de exemplu, contractul de concesiune a unui serviciu public va urmări
realizarea în condiţii mai bune a acelui serviciu public, astfel încât să corespundă nevoilor colectivităţii în
care este prestat.
c) Obiectul contractului. Este administrativ acel contract al cărui obiect priveşte prestarea serviciilor
publice, executarea lucrărilor publice, realizarea achiziţiilor publice, punerea în valoare a
bunurilor/activităţilor/serviciilor publice, împrumuturile publice etc.
d) Clauzele contractului. Contractul administrativ are două părţi:
- o parte reglementară formată din clauze stabilite prin lege sau acte administrative (numite în
doctrină clauze derogatorii de la dreptul comun sau clauze exorbitante). Partea reglementară cuprinde clauze
impuse unilateral de autoritatea publică contractantă şi care consacră puteri sporite în favoarea acestei
autorităţi pe considerentul ocrotirii interesului public (de exemplu, clauze cu privire la dreptul de control al
autorităţii publice, clauze referitoare la organizarea şi funcţionarea continuă a serviciilor publice, clauza care
consacră în favoarea autorităţii publice contractante dreptul de a denunţa contractul atunci când interesul
public o cere etc.). De aici decurge inegalitatea juridică a părţilor constând în poziţia de superioritate juridică
a autorităţii publice contractante.
- o parte convenţională, care este liber negociată de părţi. Astfel, de exemplu, art. 324 (4) C. adm.
prevede: „contractul de concesiune va cuprinde şi clauze contractuale referitoare la împărţirea
responsabilităţilor de mediu între concedent şi concesionar”.
e) Litigii. Litigiile cu privire la contractele administrative sunt de competenţa instanţelor de
contencios administrativ.

7.3 Principalele drepturi și obligații ale părților contractante

7.3.1 Drepturile şi obligaţiile autorităţii publice contractante

Administraţia, reprezentantă a interesului social, dispune în raport cu părţile contractante de

prerogative fără echivalent în contractele de drept privat, lucru care îi conferă o poziţie de superioritate
contractuală. Ele se manifestă fie în cazul executării contractului, fie cu ocazia sancţionării neexecutării sau a
executării necorespunzătoare.
În cele ce urmează vom analiza drepturile şi obligaţiile autorităţii publice în contractele
administrative. Trebuie observat mai întâi că drepturile conferite de lege autorităţii publice contractante sunt
totodată şi obligaţii, dat fiind că ele intră în competenţa conferită de lege care trebuie să fie exercitată în mod
obligatoriu de instituţiile şi autorităţile publice.
Subliniem câteva din drepturile autorităţii publice contractante:
1. Dreptul de control al autorităţii publice. Administraţia are dreptul de a inspecta bunurile,
serviciile sau lucrările care formează obiectul contractului administrativ, verificând respectarea obligaţiilor
asumate de contractant.
Clauzele contractului administrativ referitoare la control au un caracter reglementar şi nu contractual.
Prin urmare, clauzele privitoare la control conţinute în contractul administrativ pot fi modificate în orice
moment de autoritatea administrativă, dacă interesul general o impune. Atunci când se aduce o vătămare
intereselor legitime ale contractantului prin modificarea contractului administrativ, se poate urma procedura
contenciosului administrativ prevăzută de Legea nr. 554/2004 sau de legile speciale. Prin controlul realizat
nu trebuie să se impună cheltuieli care să afecteze echilibrul financiar al contractului.
Efectuarea controlului de către autoritatea contractantă are ca scop verificarea modului în care este
satisfăcut interesul general prin serviciul prestat de contractantul privat.
2. Dreptul autorităţii publice contractante asupra bunurilor de retur. În contractele
administrative trebuie să fie precizat regimul juridic al diverselor bunuri utilizate de părţi. Astfel, Codul
administrativ face diferenţă între bunuri de retur şi bunuri proprii stabilind ce drepturi au părţile cu privire la
acestea.
Bunurile de retur sunt bunuri care aparţin concedentului şi care sunt încredinţate concesionarului în
vederea realizării serviciului public, precum şi bunurile care au rezultat în urma realizării investiţiilor de
către concesionar. Sunt bunuri de retur bunurile care au făcut obiectul concesiunii. Acestea revin de plin
drept, gratuit şi libere de orice sarcini concedentului la încetarea contractului de concesiune [art. 324(5) lit. a)
C. adm.].
Categoria bunurilor de retur include:
a) Bunuri de retur propriu-zise – sunt bunurile mobile sau imobile care sunt proprietatea publică sau
privată a concedentului la data concesionării şi care sunt afectate serviciului public, care se transmit
concesionarului odată cu concesionarea serviciului public;
b) Bunuri de retur de investiţie – sunt bunurile „care au rezultat în urma investiţiilor impuse prin
caietul de sarcini”.
 Spre deosebire de bunurile de retur propriu-zise, care se află în proprietatea concedentului la data
concesionării, bunurile de retur de investiţie sunt rezultatul investiţiilor concesionarului, fiind afectate
realizării serviciului public pe parcursul executării contractului de concesiune.
Bunurile de retur rezultate din investiţii trebuie să fie bunuri noi, distincte de bunurile de retur
propriu-zise. Reparaţiile sau ameliorările făcute, prin investiţiile concesionarului, la bunurile de retur
propriu-zise nu vor constitui bunuri de retur de investiţie, indiferent care ar fi valoarea investiţiilor făcute.
3. Dreptul de modificare unilaterală a părţii reglementare a contractului, cu notificarea
prealabilă a contractantului, din motive excepţionale legate de interesul naţional sau local, după caz.
De asemenea, autoritatea publică contractantă are şi obligaţii, dintre care subliniem:
- obligaţia de a asigura condiţiile necesare executării contractului şi de a plăti preţul convenit
în termenul legal de plată;
- obligaţia de a nu îl tulbura pe contractant în exerciţiul drepturilor rezultate din contractul
administrativ. Este vorba despre o obligaţie dublă a autorităţii contractante: obligaţia de garanţie pentru
tulburarea provenită din fapta personală şi obligaţia de garanţie contra tulburărilor provenite de la terţi
(autoritatea publică trebuie să împiedice terţii ca, invocând un drept asupra bunului, serviciului sau lucrării să
aducă atingere drepturilor rezultate din contractul administrativ);
- obligaţia de a notifica contractantului apariţia oricăror împrejurări de natură să aducă
atingere drepturilor acestuia.
În principiu administraţia publică este ţinută să-şi îndeplinească obligaţiile luate prin încheierea unui
contract administrativ. Administraţia publică nu este ţinută să-şi execute obligaţiile în următoarele
împrejurări:
1. Când interesul public reclamă neexecutarea. De multe ori, autoritatea publică contractantă
aflată în slujba nevoilor colectivităţii, se vede pusă în situaţia de a nu proceda la executarea obligaţiilor luate,
din cauza interesului public a cărui îndeplinire pretinde tocmai neexecutarea sarcinii. Astfel, de exemplu,
autoritatea publică, parte într-un contract de lucrări publice sau de utilizare privativă a unei porţiuni din
domeniul public, se vede pusă în situaţia de a nu-şi putea îndeplini sarcinile contractuale, pe considerentul că
nevoia colectivităţii cere ca acea construcţie să nu se mai ridice sau dependinţa domeniului public să fie
redată circulaţiei.
În cazul în care administraţia publică nu execută contractul din cauză că interesul public reclamă
aceasta, ea este obligată să despăgubească particularul contractant doar în măsura cheltuielilor făcute de
acesta. Administraţia publică nu este ţinută să plătească despăgubiri pentru lipsa de câştig a particularului
contractant, deoarece persoanei administrative nu i se poate imputa nicio culpă în neexecutarea contractului.
Satisfacerea interesului general constituie chemarea şi nu culpa persoanei administrative.
2. În caz de forţă majoră. Principiul că în caz de forţă majoră partea contractantă nu răspunde, afară
de situaţia când intră în joc şi culpa sa, se aplică, ca o regulă generală de drept, şi contractelor administrative.

7.3.2 Drepturile şi obligaţiile co-contractantului

Obiectul contractelor administrative diferă de la un tip de contract la altul. Prin urmare, şi obligaţiile
co-contractantului vor fi diferite. Astfel obligaţiile concesionarului unui serviciu public sau al unui bun
proprietate publică sunt diferite de obligaţiile chiriaşului, decurgând din contractul de închiriere de bunuri
publice. De asemenea, obligaţiile furnizorului dintr-un contract de achiziţie publică se vor deosebi de cele ale
prestatorului de servicii. În aceste contracte se observă că cele mai multe obligaţii revin co-contractantului
administraţiei. În schimb însă, în contractul administrativ de împrumut public (de stat sau local), obligaţii
mai mari revin statului, judeţului sau comunei care au încheiat un astfel de contract şi care trebuie să
restituie, cu dobânda corespunzătoare, la termenul prevăzut în contract, împrumutul astfel realizat.
Prin urmare, obligaţia principală a particularului contractant depinde de tipul contractului
administrativ încheiat, fiind vorba, după caz de:
- asigurarea continuităţii funcţionării serviciului public;
 - executarea unor lucrări publice;
- furnizarea unor bunuri autorităţii publice;
- exploatarea unui teren public etc.
Pe lângă obligaţia principală, în orice contract administrativ vom găsi şi obligaţii accesorii, cum ar
fi:
1. obligaţia restituirii bunurilor de retur libere de orice sarcini la încheierea contractului;
2. obligaţia de plată a redevenţei, care se întâlneşte în cazul contractelor de concesiune;
3. executarea unor lucrări de investiţii prevăzute în contract.
Executarea obligaţiilor impuse co-contractantului de către autoritatea publică contractantă prezintă
următoarele caracteristici:
1. Executarea personală a contractului (caracterul intuitu personae). Obligaţia contractantului
particular de a executa personal contractul este consecinţa principiului că, în această materie, alegerea
contractantului nu este liberă, ci este legată de procedura licitaţiei şi de condiţiile severe de capacitate
juridică, tehnică şi financiară care imprimă contractului un caracter intuitu personae. O consecinţă a acestui
principiu este că cesiunea contractului, act prin care co-contractantul administraţiei încredinţează unei alte
persoane totalitatea contractului, nu poate avea loc fără aprobarea autorităţii publice, lucru afirmat atât de
doctrina franceză contemporană, cât şi de doctrina românească. Fără o aprobare a administraţiei nu este
posibilă nici subcontractarea, adică încredinţarea unei alte persoane a unei părţi din prestaţia pe care trebuia
să o execute co-contractantul iniţial al administraţiei.
Legislaţia românească actuală interzice de cele mai multe ori subcontractarea (delegatus non potest
delegare). Astfel, în art. 305(1) C. adm. se prevede că subconcesionarea este interzisă. Se pune problema
limitei de la care se poate considera că operează o subconcesionare. Prin subconcesionare considerăm că
trebuie să se înţeleagă orice contract, indiferent de denumirea sau natura sa juridică, prin care se
încredinţează unui terţ posibilitatea de a desfăşura anumite activităţi care intră în conţinutul serviciului public
respectiv. Prin urmare, concesionarul va putea să încheie contracte de antrepriză în vederea realizării
construcţiilor sau lucrărilor necesare exploatării serviciului public, precum şi contracte de vânzare-cumpărare
ori leasing pentru utilajele sau tehnologia necesară sau contracte de consultanţă de specialitate, precum şi
contracte de finanţare a investiţiilor legate de concesiune.
2. Executarea punctuală a obligaţiilor. Persoana de drept privat trebuie să-şi execute obligaţiile în
termenele prevăzute în contract.
3. Obligaţia trebuie executată, până la imposibilitatea materială de executare, de către
particular.

7.4 Modificarea contractelor administrative

7.4.1 Modificarea contractului impusă de respectarea principiul echilibrului financiar

Contractul administrativ presupune o conciliere între interesul public şi interesul privat în care un rol
important îl joacă păstrarea echilibrului financiar.
Pentru a înţelege principiul echilibrului financiar, este necesară o analiză a drepturilor conferite
contractanţilor. Astfel, administraţia poate conferi contractanţilor unele avantaje care constau în:
- facilitarea executării obligaţiilor, prin conferirea unor prerogative de putere publică – perceperea
unor taxe pentru servicii, punerea la dispoziţie a terenului pentru organizarea de şantier etc.;
- contractul conţine şi fixarea bazei de remuneraţie a contractanţilor. Putem fi în prezenţa unui preţ
fix, a unuia ajustabil sau a unui preţ revizuibil. Dacă administraţia dispune de prerogativa de a modifica
clauzele contractuale în mod unilateral, inclusiv cele referitoare la preţ, în contrapartidă particularii sunt
apăraţi de principiul echilibrului financiar al contractului.
Principul echilibrului financiar se justifică prin anumite raţiuni:
 - acest principiu constituie expresia voinţei părţilor, fiind un fundament al contractului prin care se
admite realizarea unor beneficii de către co-contractant;
- echilibrul financiar funcţionează în interesul serviciului public. Dacă administraţia ar uza de
puterea sa de a modifica obligaţiile co-contractantului, fără să-i acorde indemnizaţii compensatorii sau dacă
administraţia s-ar dezinteresa de modul de funcţionare din punct de vedere financiar al mecanismului
contractual, deficitele persistente ar putea constrânge pe co-contractant să oprească continuarea furnizării
serviciului;
- echilibrul financiar reuneşte cele două elemente ale contractului administrativ – interesul public şi
interesul privat – asigurând sinteza între faptul că este vorba de un serviciu public şi, în acelaşi timp, de o
întreprindere particulară.
Principiul echilibrului financiar este o cale prin care „lucrurile sunt menţinute în aceeaşi stare”
(rebus sic stantibus), prevenind ruperea raporturilor contractuale.
Principiul echilibrului financiar al contractului administrativ se fundamentează pe două teorii
jurisprudenţiale: cea a „faptei prinţului” şi cea a impreviziunii.
Teoria „faptei prinţului” pleacă de la condiţiile executării clauzelor contractuale. Astfel, puterea
publică (prinţul) poate agrava prin fapta sa condiţiile contractuale, caz în care este obligată să asigure
contractantului o indemnizaţie compensatorie egală cu prejudiciul suferit. Pentru aplicarea acestei teorii este
necesar ca modificarea unilaterală a clauzelor contractuale să provină de la autoritatea publică contractantă –
alea administratif, deoarece atunci când condiţiile care modifică echilibrul iniţial al contractului sunt impuse
de un eveniment economic excepţional, suntem în situaţia aplicării teoriei impreviziunii – alea economique.
Teoria impreviziunii ia în considerare modificările de ordin economic care pot afecta executarea
contractului şi pe care părţile nu le-au putut anticipa în momentul încheierii contractului (de exemplu,
creşterea preţurilor materiilor prime, înrăutăţirea condiţiilor de trai cu oglindire în venituri ca urmare a unei
mari crize politice, sociale, internaţionale, stare de război). Pe cale jurisprudenţială s-a stabilit că este în
interes public ca executarea contractului administrativ să aibă continuitate şi să se realizeze în condiţiile
economice date, obligând persoana publică să acorde contractantului o indemnizație care să-i asigure
posibilitatea de executare.
Pentru aplicarea teoriei impreviziunii se cer a fi îndeplinite cumulativ trei condiţii:
a) părţile, având un raţionament rezonabil, să nu poată prevedea situaţia cu caracter excepţional
care a avut loc (de exemplu, crize economice grave);
b) faptul respectiv să fie independent de voinţa părţilor;
c) faptul să bulverseze condiţiile de executare ale contractului.
Teoria impreviziunii este o consecinţă a principiului că serviciile publice trebuie să-şi desfăşoare
activitatea lor în mod continuu şi permanent şi o urmare a regulii că contractanţii particulari care au investit
capitaluri, pentru a face să funcţioneze aceste întreprinderi publice, să nu fie expuşi, din cauza unor
evenimente imprevizibile, falimentului. Prin urmare, în cazul contractelor administrative, îndeosebi în cazul
celor de concesionare a unui serviciu public, impreviziunea nu poate constitui o cauză de neexecutare a
obligaţiei, având ca şi consecinţă întreruperea serviciului public, ci ea poate doar justifica o „indemnizaţie de
impreviziune”, dacă dezechilibrul contractual poate fi limitat în timp.

7.4.2 Modificarea unilaterală a contractului administrativ

În contractele administrative se găsesc, de regulă, clauze contractuale şi clauze reglementare. În ceea

ce priveşte clauzele contractuale, contractul poate fi modificat prin acordul comun al părţilor. Clauzele
reglementare pot fi modificate unilateral de administraţie.
În general se consideră că autoritatea publică ori un subiect de drept autorizat de o autoritate publică
poate să modifice unilateral contractul, atunci când interesul public o cere. În contractul de concesiune
concedentul poate modifica unilateral partea reglementară a contractului de concesiune, cu notificarea
prealabilă a concesionarului, din motive excepţionale legate de interesul naţional sau local, după caz. În
cazul în care modificarea unilaterală a contractului îi aduce un prejudiciu, concesionarul are dreptul să
primească în mod prompt o despăgubire adecvată şi efectivă. În caz de dezacord între concedent şi
concesionar cu privire la suma despăgubirii, aceasta va fi stabilită de către instanţa judecătorească
competentă. Acest dezacord nu poate, în niciun caz, să permită concesionarului să se sustragă obligaţiilor
sale contractuale.
Majoritatea doctrinei apreciază că partea reglementară a contractului administrativ cuprinde exclusiv
acele prevederi referitoare la organizarea, funcţionarea şi condiţiile de exploatare ale serviciului public.
Numai în acest caz poate fi justificată modificarea unilaterală a contractului de către autoritatea contractantă,
fundamentată de modificarea interesului general.
Clauzele financiare, cele privitoare la durata contractului ori la răscumpărare nu constituie parte
reglementară a contractului administrativ. Acestea pot fi modificate doar indirect, în cazul în care
modificarea modului de exploatare a serviciului public implică realizarea unor investiţii suplimentare.
Dreptul autorităţii publice contractante de a modifica unilateral partea reglementară a contractului se
fundamentează pe dreptul său exclusiv de a constata modificarea interesului general şi de a adapta în
consecinţă serviciul public. În doctrina se precizează că acest drept al administraţiei nu poate fi exercitat
discreţionar, ci numai dacă respectiva modificare este cerută de o mai bună adaptare a obiectului contractului
la necesităţile satisfacerii interesului general. De asemenea, noua configuraţie a obligaţiilor contractuale nu
trebuie să ducă la schimbarea esenţială a profilului contractului.

7.5 Încetarea contractelor administrative

Contractele administrative încetează din anumite cauze pe care le vom analiza în cele ce urmează:
1. expirarea duratei prevăzute în contract. Contractele administrative prevăd, de regulă, un
termen de execuţie. Sfârşitul normal al contractului rezultă din expirarea termenului prevăzut, de execuţie a
prestaţiei comandate.
2. acordul părţilor. Prin acordul lor contractanţii pot conveni încetarea efectelor contractului înainte
de data pe care ei au prevăzut-o iniţial.
3. forţa majoră şi cazul fortuit. Forţa majoră nu trebuie confundată cu impreviziunea. Articolul
327(1) lit. f) C. adm. menţionează încetarea contractului de concesiune „la dispariţia, dintr-o cauză de forţă
majoră, a bunului concesionat sau în cazul imposibilităţii obiective a concesionarului de a-l exploata, prin
renunţare, fără plata unei despăgubiri”. Legislaţia se referă la „imposibilitatea obiectivă” a concesionarului
de a exploata bunul public, de interes naţional sau local. Sintagma „imposibilitate obiectivă” are în vedere
imposibilitatea executării obligaţiilor determinată de o cauză exterioară, care nu este imputabilă părţii
respective, înglobând atât forţa majoră, cât şi cazul fortuit. Codul civil definește în art. 1351(2) forţa majoră
ca fiind orice eveniment extern, imprevizibil, absolut invincibil şi inevitabil, iar în art. 1351(3) definește
cazul fortuit ca fiind un eveniment care nu poate fi prevăzut şi nici împiedicat de către cel care ar fi fost
chemat să răspundă dacă evenimentul nu s-ar fi produs.
4. denunţarea unilaterală. Interesul public poate impune denunţarea unilaterală a contractului
administrativ de către autoritatea publică contractantă. Astfel, încetarea contractului de concesiune poate
avea loc în cazul în care interesul naţional sau local o impune, prin denunţarea unilaterală de către concedent,
cu plata unei despăgubiri juste şi prealabile în sarcina concedentului. Prin urmare, de fiecare dată când
autoritatea concedentă consideră că modul în care este realizat serviciul public nu mai corespunde interesului
general, aceasta are dreptul de a denunţa unilateral contractul de concesiune.
Dreptul autorității publice de a denunţa unilateral contractul are acelaşi fundament ca şi dreptul de
modificare unilaterală a părţii reglementare a contractului administrativ.
5. rezilierea. Greşeala uneia din părţi poate justifica rezilierea contractului din partea celuilalt
contractant, dacă această greşeală este de o gravitate deosebită (nerespectarea clauzelor contractuale;
suspendarea lucrărilor; refuzul de a se conforma ordinelor date de administraţia publică).
 Rezilierea este o sancţiune a neexecutării culpabile a contractului, constând în încetarea efectelor
contractului numai pentru viitor, lăsând neatinse prestaţiile succesive care au fost făcute anterior rezilierii.
În doctrină se arată că în virtutea prerogativelor de ius imperii, justificate de apărarea interesului
public, autoritatea publică are dreptul să rezilieze contractul fără să apeleze la justiţie şi să oblige co-
contractantul său la plata de penalităţi şi daune, potrivit clauzelor din contract. În schimb, atunci când
administraţia nu îşi respectă obligaţiile asumate co-contractantul său nu poate să rezilieze în mod unilateral
contractul, el având doar dreptul să se adreseze justiţiei pentru obligarea administraţiei la executarea
contractului şi acordarea de despăgubiri.
Astăzi, un caz particular de reziliere este cel al contractului de concesiune a bunurilor proprietate
publică reglementat de Codul administrativ. Făcând o excepţie de la regimul rezilierii contractelor
administrative, Codul administrativ precizează caracterul judiciar al rezilierii: în cazul nerespectării din culpă
a obligaţiilor asumate de către una dintre părţi prin contractul de concesiune sau al incapacităţii îndeplinirii
acestora, cealaltă parte este îndreptăţită să solicite tribunalului în a cărui rază teritorială se află sediul
concedentului să se pronunţe cu privire la rezilierea contractului, cu plata unei despăgubiri, dacă părţile nu
stabilesc altfel [art. 327(4) C. adm.]. Considerăm că rezilierea judiciară în cazul contractelor administrative
trebuie văzută ca o măsură de protecţie asigurată în favoarea contractantului, explicată prin grija de a conferi
o garanţie suplimentară pentru investiţiile realizate de acesta.

7.6 Principalele tipuri de contracte administrative

7.6.1 Contractul de concesiune

Contractul de concesiune este contractul prin care o autoritate publică, numită concedent, transmite
pentru o perioadă determinată, unei persoane numită concesionar, care acţionează pe riscul şi pe răspunderea
sa, dreptul şi obligaţia de a exploata un bun proprietate publică, de a executa o lucrare publică, de a presta și
gestiona un serviciu sau o activitate publică în schimbul plății, de regulă, a unei redevenţe.
În doctrină se face diferenţă între:
a) concesiunea de servicii publice – este contractul prin care o persoană administrativă însărcinează
un particular (sau în anumite cazuri excepţionale o altă persoană administrativă) să se ocupe de funcţionarea
unui serviciu public, în parte pe riscurile sale şi cu ajutorul avantajelor convenite;
b) concesiunea de lucrări publice – este contractul prin care un particular se angajează să edifice pe
cheltuielile sale şi pe riscurile sale o construcţie publică şi să asigure exploatarea pe un anumit timp; în
contra partidă, administraţia îi dă dreptul să perceapă taxe de la utilizatori;
c) concesiunea de bunuri – contractul prin care o autoritate publică permite unei persoane fizice sau
juridice private să posede şi să folosească, în condiţiile legii şi a contractului de concesiune, un bun
aparţinând domeniului public al statului ori al unităţilor administrativ-teritoriale;
d) concesiunea de activităţi – contractul prin care o autoritate publică conferă unei persoane private
dreptul de a desfăşura o anumită activitate de interes naţional sau local, în condiţiile legii şi a contractului de
concesiune.
În dreptul pozitiv românesc sunt reglementate prin Legea nr. 100/2016 1 contractul de concesiune de
lucrări publice şi contractul de concesiune de servicii şi, respectiv, prin Codul administrativ contractul de
concesiune de bunuri proprietate publică. Concesiunea de activităţi nu este reglementată printr-o lege-cadru.
Trăsături care determină încadrarea în categoria contractelor administrative:
- una dintre părţi este un organism de drept public;
- se manifestă o inegalitate juridică între părţi în stabilirea conţinutului contractului, rolul
determinant jucându-l persoana juridică de drept public;

1 Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii (publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 392 din
23 mai 2016).
 - scopul principal al contractului este servirea în condiţii cât mai bune a intereselor generale ale
colectivităţii;
- cuprinde clauze derogatorii (exorbitante) de la dreptul comun regăsite în partea reglementară care
preia dispoziţiile din caietul de sarcini. Concedentul poate modifica unilateral partea reglementară a
contractului de concesiune, cu notificarea prealabilă a concesionarului, din motive excepţionale legate de
interesul naţional sau local, după caz. De asemenea, o altă clauză exorbitantă arată că încetarea contractului
de concesiune poate avea loc în cazul în care interesul naţional sau local o impune, prin denunţarea
unilaterală de către concedent, cu plata unei despăgubiri juste şi prealabile în sarcina acestuia. Apoi, tot din
partea reglementară fac parte şi dispoziţiile legale care stipulează dreptul de control al concedentului asupra
concesionarului în privinţa modului de executare a contractului.
- contractul se încheie în urma utilizării unor proceduri speciale, așa cum este licitaţia publică;
- nerespectarea obligaţiilor asumate de contractant poate atrage, pe lângă răspunderea contractuală şi
aplicarea unei forme de răspundere specifică dreptului administrativ – răspunderea contravenţională – cu
sancţiuni specifice, respectiv amenzile contravenţionale, care sunt aplicabile în situaţia nerespectării
legislaţiei specifice;
- competenţa de judecată a litigiilor cu privire la încheierea şi executarea contractelor de concesiune
aparţine instanţei de contencios administrativ.

7.6.2 Contractul de achiziție publică

Contractul de achiziţie publică este reglementat de Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice2 și de
Legea nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale3.
Contractul de achiziţie publică este contractul cu titlu oneros, asimilat, potrivit legii, actului
administrativ, încheiat în scris între unul sau mai mulţi operatori economici şi una ori mai multe autorităţi
contractante, care are ca obiect execuţia de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de servicii.
Contractul de achiziţie publică de lucrări este acel contract de achiziţie publică care are ca obiect
fie exclusiv execuţia, fie atât proiectarea, cât şi execuţia de lucrări în condițiile prevăzute de Legea nr.
98/2016
Contractul de achiziţie publică de produse este acel contract de achiziţie publică care are ca obiect
achiziţia de produse prin cumpărare, inclusiv cu plata în rate, închiriere, leasing cu sau fără opţiune de
cumpărare ori prin orice alte modalităţi contractuale în temeiul cărora autoritatea contractantă beneficiază de
aceste produse, indiferent dacă dobândeşte sau nu proprietatea asupra acestora. Contractul de achiziţie
publică de produse poate include, cu titlu accesoriu, lucrări ori operaţiuni de amplasare şi de instalare.
Contractul de achiziție publică de servicii este contractul de achiziţie publică care are ca obiect
prestarea de servicii, altele decât cele care fac obiectul unui contract de achiziţie publică de lucrări.
Legea nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale, transpunând prevederile Directivei 2014/25/UE a
Parlamentului European şi a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achiziţiile efectuate de entităţile care
îşi desfăşoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor şi serviciilor poştale şi de abrogare a
Directivei 2004/17/CE4, reglementează o specie a contractele de achiziţie publică, respectiv contractele
sectoriale. Contractul sectorial reprezintă contractul de achiziție publică cu titlu oneros, asimilat, potrivit
legii, actului administrativ, încheiat în scris între unul sau mai mulţi operatori economici şi una sau mai
multe entităţi contractante, care are ca obiect execuţia de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de
servicii în scopul realizării activităţii lor principale în unul dintre domeniile definite de Legea nr. 99/2016 ca
fiind relevante: gaze și energie termică, energie electrică, apă, servicii de transport, porturi și aeroporturi,

2 Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 390 din 23 mai 2016.

3 Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 391 din 23 mai 2016.
4 Publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria L, nr. 94 din 28 martie 2014.
servicii poștale, extracţia de petrol şi gaze naturale, prospectarea şi extracţia de cărbune sau alţi combustibili
solizi.
În contractul de achiziţie publică, spre deosebire de contractul de concesiune publică, riscul
exploatării este suportat de către autoritatea contractantă. În contractul de concesiune riscul exploatării este
suportat de operatorul economic5. Astfel, în contractul de achiziţie publică operatorul economic furnizează
bunuri, prestează servicii sau execută lucrări care vor fi exploatate în continuare de către autoritatea
contractantă, aceasta din urmă suportând şi riscul de exploatare. Spre deosebire de achiziţiile publice, în
cazul contractului de concesiune, operatorul economic nu numai că furnizează bunuri, prestează servicii sau
execută lucrări, dar şi exploatează pe riscul său aceste bunuri, servicii sau lucrări. Acest lucru este subliniat și
de art. 8(2) din Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii care arată că în
cazul în care entitatea contractantă constată că o parte semnificativă a riscului de operare va fi transferată
operatorului economic, contractul va fi considerat contract de concesiune.
Trăsături care determină încadrarea în categoria contractelor administrative6:
1. reprezintă un acord de voinţă între un organism înfiinţat pentru a satisface nevoi de interes general
şi un alt subiect de drept, public sau privat;
2. scopul general al sistemului achiziţiilor publice este dedicat satisfacerii interesului public,
respectiv dezvoltarea şi îmbunătăţirea mediului de viaţă al comunităţii;
3. cuprinde clauze exorbitante de la dreptul comun stabilite de autoritatea contractantă prin caietul de
sarcini şi prin alte prescripţii prevăzute în documentaţia de atribuire a contractului. Sunt astfel de clauze cele
referitoare la specificaţiile tehnice prevăzute în caietul de sarcini. Specificaţiile tehnice reprezintă cerinţe,
prescripţii, caracteristici de natură tehnică ce permit fiecărui produs, serviciu sau lucrare să fie descris, în
mod obiectiv, într-o manieră corespunzătoare îndeplinirii necesităţii autorităţii contractante [art. 3(1) lit. rr)
din Legea nr. 98/2016]. Specificaţiile tehnice sunt stabilite prin documentaţia de atribuire şi definesc
caracteristicile solicitate privind lucrarea, serviciul sau produsele care fac obiectul achiziţiei. Aceste
caracteristici pot, de asemenea, să vizeze procesul sau metoda specifică de execuţie a lucrărilor, fabricaţie a
produselor sau prestare a serviciilor solicitate sau un proces specific pentru un alt stadiu al ciclului de viaţă al
acestora, chiar dacă aceste elemente nu fac parte din conţinutul material al produselor, lucrărilor sau serviciilor
care urmează să fie achiziţionate, dar cu condiţia ca aceste caracteristici să aibă legătură cu obiectul contractului
de achiziţie publică/acordului-cadru şi să fie proporţionale prin raportare la valoarea şi obiectivele acestuia.
Specificațiile tehnice trebuie să permită tuturor operatorilor economici accesul egal la procedura de atribuire şi
nu trebuie să aibă ca efect introducerea unor obstacole nejustificate faţă de asigurarea unei concurenţe efective
între operatorii economici (art. 155 din Legea nr. 98/2016);
4. contractul se încheie în urma utilizării unor formalităţi speciale, având în centru procedura
licitației publice în condițiile prevăzute de Legea nr. 98/2016;
5. competenţa de a judeca litigiile cu privire la încheierea şi executarea contractului aparţine instanţei
de contencios administrativ.

7.6.3 Contractul de închiriere a unui bun proprietate publică

Contractul de închiriere a unui bun proprietate publică este reglementat de art. 136(4) din Constituția
revizuită, de art. 861 din Codul civil, de art. 332-348 C. adm.

5 Curtea Europeană de Justiţie a arătat că în lipsa transferului de responsabilităţi către operatorul economic, contractul va fi de
achiziţii publice şi nu de concesiune, Affaire C-458/03, Parking Brixen şi Comunicarea interpretativă din 2006 a Comisiei
Europene referitoare la dreptul comunitar aplicabil pentru atribuirea contractelor care nu sunt în întregime sau în parte subiect al
prevederilor directivelor privind achiziţiile publice, publicată în JO C 179 din 1 august 2006.
6 Prin Decizia nr. 3044/2000 pronunţată de Secţia de contencios administrativ a Curţii Supreme de Justiţie sunt arătate câteva din
trăsăturile care determină natura juridică administrativă a contractului de achiziţie publică: calitatea persoanei contractante,
respectiv autoritate publică sau alt subiect de drept autorizat de aceasta; destinaţia achiziţiei; existenţa unor clauze de natură
reglementară; existenţa unor clauze speciale privind cesiunea, modificarea sau rezilierea contractului de achiziţie; procedura
specială de contestare.
 În timp au fost adoptate reglementări speciale cu privire la închirierea diverselor bunuri din domeniul
public, cum este, de exemplu, Ordonanța Guvernului nr. 19/2002 privind unele măsuri pentru constituirea și
utilizarea fondului locativ de protocol și bunuri mobile din domeniul public al statului, aflate în
administrarea Regiei Autonome „Administrația Patrimoniului Protocolului de Stat”. Reglementările privind
contractul de închiriere a unui bun proprietate publică se completează cu prevederile despre contractul de
locațiune din art. 1777-1835 C. civ.
Contractul de închiriere a unui bun proprietate publică este acel contract încheiat în formă scrisă prin
care titularul dreptului de proprietate publică sau de administrare asupra unui bun care aparține domeniului
public al statului sau unităților administrativ-teritoriale, denumit locator, se obligă să asigure folosința acestui
bun unei persoane fizice sau juridice denumită locatar, pentru o perioadă determinată de timp, în schimbul
unui preț, denumit chirie. Contractul de închiriere este o specie a contractului de locațiune reglementat de art.
1777-1850 C. civ.
Potrivit art. 333(1) C. adm. închirierea bunurilor proprietate publică a statului sau a unităților
administrativ-teritoriale se aprobă, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului județean, a Consiliului
General al Municipiului București sau a consiliului local. În baza hotărârii de aprobare a închirierii se va
încheia contractul de închiriere a bunului proprietate publică. Conform art. 332 C. adm. contractul de
închiriere se poate încheia, după caz, cu orice persoană fizică sau juridică, română sau străină, de către
titularul dreptului de proprietate sau de administrare.
Contractul are ca obiect transmiterea, pe o durată limitată de timp, a dreptului de folosință cu titlu
oneros asupra unui/unor bun/bunuri mobile sau imobile deținute în proprietate publică sau în administrare de
către locator, având caracteristicile specificate în contract și în caietul de sarcini.
Locatarul are dreptul să utilizeze bunul respectând destinația stabilită prin contract în conformitate cu
natura bunului și cu prevederile legale. Contractul de închiriere va cuprinde clauze de natură să asigure
exploatarea bunului închiriat, potrivit specificului acestuia.
Titularul nu va putea să înstrăineze bunul sau să îl greveze cu sarcini, bunurile proprietate publică
fiind inalienabile, insesizabile și imprescriptibile.
Soluționarea litigiilor apărute în legătură cu atribuirea, încheierea, executarea, modificarea și
încetarea contractului de închiriere a bunului proprietate publică, precum și a celor privind acordarea de
despăgubiri se realizează potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ.
 Capitolul

8 Operaţiunile administrative

8.1 Noțiunea de operațiuni administrative

Operaţiunile administrative sunt activităţile tehnico-materiale realizate de administraţia publică în vederea

elaborării, adoptării sau executării actelor administrative sau în vederea atribuirii, încheierii și executării
contractelor administrative.
Operațiunile administrative pot interveni în faza de pregătire a emiterii actelor administrative (procese-
verbale de constatare la faţa locului, rapoarte, referate, avize, acorduri, expertize, transmiteri de date, întocmirea
de proiecte de acte administrative etc.), în faza de emitere a actelor administrative (convocarea organelor
administrative colegiale, stabilirea ordinei de zi, întocmirea proceselor-verbale de ședință, ștampilarea, datarea,
înregistrarea actului etc.), în faza de executare a actelor administrative (comunicarea, publicarea actelor
administrative etc.).
De asemenea, operațiuni administrative intervin și cu ocazia atribuirii, încheierii și executării
contractelor administrative. Sunt astfel de operațiuni administrative: realizarea studiilor de oportunitate care stau
la baza deciziei de a concesiona un bun proprietate-publică, redactarea documentațiilor de atribuire, redactarea și
publicarea anunțurilor de participare, organizarea licitațiilor publice, procesele-verbale de recepție a lucrărilor
efectuate în baza unui contract de achiziție publică etc.
Alte operațiuni administrative pot fi reprezentate de măsurile de ordine interioară (adrese, circulare
etc.) luate în cadrul unei autorități publice pentru buna funcționare a acesteia. Măsurile de ordine interioară
sunt în mod exclusiv stabilite în favoarea administraţiei, ele indicând agenţilor (funcţionarilor) administrativi
de execuţie conduita pe care trebuie să o adopte şi măsurile concrete pentru executarea actelor juridice
emise/încheiate de autoritățile publice. Acestea se pot regăsi, de exemplu, şi în instrucţiunile ministeriale de
punere în aplicare a unui contract încheiat la nivelul administraţiei centrale de specialitate. Măsurile de ordine
interioară nu au forţă juridică, nerespectarea lor neavând influenţă asupra validităţii juridice a actelor
îndeplinite. Acestea sunt, de exemplu, prescripţiile referitoare la alegerea diferitelor modalităţi de adjudecare în
contractele administrative (simple, restrânse, cu concurs de eşantioane şi de preţuri, cu strigare de oferte, cu
concurs de proiecte etc.). Un alt exemplu comportând măsuri de ordine interioară este furnizat de regulile
pentru fixarea limitei de preţ în contractele administrative. Cu excepţia imposibilităţii absolute, toate
adjudecările trebuie să lase loc unui preţ limitat.
De asemenea, sunt, de regulă, operațiuni administrative, fiind manifestări de voință neproducătoare de
efecte juridice, certificatele și adeverințele eliberate potrivit prevederilor O.G. nr. 33/2002 privind reglementarea
eliberării certificatelor şi adeverinţelor de către autorităţile publice centrale şi locale 7. Certificatul reprezintă,
potrivit prevederilor art. 2(1) din O.G. nr. 33/2002, documentul prin care se confirmă exactitatea sau realitatea
unui fapt ori se atestă o anumită calitate în vederea valorificării anumitor drepturi de către persoana care solicită
eliberarea acestuia, iar adeverința reprezintă, potrivit prevederilor art. 2(2) din O.G. nr. 33/2002, documentul prin
care se atestă un drept sau un fapt. Certificatele şi adeverinţele se eliberează numai la cererea scrisă a persoanei
sau a persoanelor îndreptăţite ori a mandatarului acestora şi numai în situaţia în care confirmarea, respectiv
atestarea dreptului sau faptului, le privesc în mod direct [art. 3(1) din O.G. nr. 33/2002].
7 Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 88 din 02 februarie 2002, aprobată cumodificări prin Legea nr. 223/2002.
11
 8.2 Trăsăturile operaţiunilor administrative

Operațiunile administrative prezintă următoarele trăsături:

a) intervin în toate fazele procedurale necesare pentru emiterea/adoptarea și executarea actelor
administrative (în fazele anterioare, concomitente și posterioare emiterii/adoptării actelor administrative),
precum și în toate etapele necesare pentru atribuirea, încheierea și executarea contractelor administrative.
b) de multe ori operațiunile administrative constituie condiţii de valabilitate pentru actele
administrative şi contractele administrative. În aceste cazuri realizarea operațiunilor administrative prevăzute de
lege asigură și legalitatea actului administrativ. Astfel, eliberarea unei diplome de absolvire a unor cursuri se
face doar după ce persoana a fost supusă unor operațiuni de examinare care să ateste gradul de pregătire al
acesteia.
c) operațiunile administrative sunt fapte materiale şi nu manifestări exprese de voinţă făcute cu
intenţia de a produce efecte juridice (adică de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii). Ele
nu produc efecte juridice prin ele însele, ci doar înglobate în actul administrativ la elaborarea căruia au
contribuit.
Observăm că în timp ce actele administrative produc în mod direct efecte juridice asupra celor cărora
li se adresează, efecte pe care le are în vedere autoritatea publică emitentă a actului, operaţiunile
administrative nu produc efecte juridice în virtutea voinței celui care le săvârșește, ci aceste efecte se
produc pentru că așa prevede legea (în virtutea legii – ope legis). De exemplu, o autorizație de construcție
este un act administrativ individual care produce efectele juridice avute în vedere de autoritatea publică
emitentă a actului în ceea ce privește condițiile pe care trebuie să le îndeplinească construcția respectivă.
Pentru emiterea autorizației de construcție sunt necesare o serie de avize prevăzute de Legea nr. 50/1991
privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii8. Aceste avize sunt operațiuni administrative. Pentru
obținerea autorizației de construcție avizele prevăzute de lege trebuie să fie favorabile. Efectul produs de
aceste avize constă în aceea că de ele depinde acordarea autorizației, efect prevăzut de lege și care nu
depinde de voința structurii administrative care acordă avizul.
De asemenea, alcătuirea unui dosar cu referate în vederea emiterii unui act administrativ reprezintă o
operațiune administrativă. Pentru ca această operațiune să antreneze efecte juridice este necesar ca legea să
prevadă că după alcătuirea dosarului cu referate, o anumită structură a administrației publice se va pronunța
asupra acestor referate în vederea luării unei decizii de a emite un act administrativ.
Pentru a încadra o manifestare de voință a autorității publice în categoria actelor administrative sau a
operațiunilor administrative nu este relevantă denumirea dată de legiuitor acesteia, ci doar dacă această
manifestare este producătoare sau nu de efecte juridice. Astfel, acordul este, de regulă, o operațiune
administrativă prin care un organ public își dă consimțământul altui organ public, în vederea emiterii de către
ultimul a unui act administrativ. Însă, acordul de mediu este, potrivit prevederilor art. 2 pct. 3 din O.U.G. nr.
195/2005 privind protecţia mediului9, actul administrativ emis de autoritatea competentă pentru protecţia
mediului, prin care sunt stabilite condiţiile şi, după caz, măsurile pentru protecţia mediului, care trebuie
respectate în cazul realizării unui proiect. De asemenea, certificatul este de regulă un înscris material, o
operațiune administrativă prin care se confirmă exactitatea sau realitatea unui fapt ori se atestă o anumită
calitate în vederea valorificării anumitor drepturi de către persoana care solicită eliberarea acestuia (de
exemplu, certificatul de urbanism eliberat în condițiile prevăzute de Legea nr. 50/1991 privind autorizarea
executării lucrărilor de construcţii. Potrivit art. 6 din Legea nr. 50/1991 certificatul de urbanism este doar un
act de informare prealabil emiterii actului administrativ denumit autorizație de construcție). Dar în
jurisprudență10 s-a admis că certificatele de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor, emise în
baza Legii nr. 15/1990 se circumscriu noţiunii de acte administrative unilaterale, întrunind caracteristicile
prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

8 Republicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 933 din 13 octombrie 2004, cu modificările ulterioare.
9 Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1196 din 30 decembrie 2005, cu modificările ulterioare.
10 A se vedea Decizia nr. 1517/2012 pronunțată de Secţia de contencios administrativ şi fiscal a ICCJ, www.iccj.ro/ .

12
 d) operațiunile administrative nu pot forma obiectul unei acțiuni directe la instanța de contencios
administrativ. Controlul asupra operațiunilor administrative se va putea realiza numai în mod subsidiar, în
cadrul controlului pe care instanța judecătorească îl exercită asupra actului administrativ unilateral sau bilateral
atacat și numai în legătură cu acesta11. Astfel, de exemplu, dacă în baza unu aviz negativ se respinge cererea de
acordare a unei autorizații de construcție, persoana nemulțumită nu poate să introducă acțiune directă în justiție
împotriva avizului care este o operațiune administrativă, ci acțiunea directă va fi introdusă împotriva actului
administrativ de respingere a cererii.

8.3 Forma şi legalitatea operaţiunilor administrative

Operaţiunile administrative sunt consemnate, de regulă, în formă scrisă, aceasta permiţând verificarea
oportunităţii şi legalităţii procedurilor de realizare a lor.
Operaţiunile administrative, trebuie să repecte întotdeauna prevederile din actele normative şi
administrative care reglementează condiţiile de realizare a lor. Operaţiunile administrative nelegale pot duce
la revocarea, anularea sau inexistenţa actului administrativ în care sunt înglobate.

11 Potrivit prevederilor art. 18 (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, instanţa este competentă să se pronunţe şi
asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului administrativ supus judecăţii.
13
 Cursul 8 – Drept administrativ

Capitolul

9 Controlul activităţii administraţiei publice

9.1 Noţiunea de control al activității administrației publice

Prin intermediul controlului1 activităţii administraţiei se realizează verificarea conformităţii

activităţii acesteia cu prevederile legale şi exigenţele cerinţelor sociale.
Scopul controlului este de a verifica modul cum instituţiile controlate şi fiecare funcţionar public îşi
realizează atribuțiile prevăzute de lege, în concordanţă cu obiectivele generale ale administraţiei publice. În
urma controlului se pot face propuneri în vederea îmbunătăţirii activităţii și se pot lua măsuri pentru
sancționarea funcționarilor care nu și-au realizat atribuțiile sau le-au realizat în mod defectuos.

9.2 Elementele componente ale controlului

Exercitarea oricărei forme de control presupune trei elemente componente: baza de referință a
controlului, obiectul controlului și operațiunile de control propriu-zise.
Baza de referință a controlului cuprinde elementele care trebuie urmărite în cadrul obiectului
controlului. Astfel, baza de referință este formată din obiectivele pe care trebuie să le realizeze autoritățile
administrației publice în raport cu anumite criterii, mijloacele folosite pentru atingerea acestor obiective (se
controlează modul în care sunt utilizate resursele de personal, mijloacele materiale și financiare de care dispun
autoritățile publice) în raport cu anumiți indici de performanță, stabilirea modalității de control în raport cu
competența organului de control (controlul poate viza legalitatea, oportunitatea, rentabilitatea și eficiența
procedeelor folosite pentru realizarea obiectivelor sau poate fi un control de materialitate).
Obiectul controlului poate viza inventarierea și modul de întrebuințare a mijloacelor materiale și
financiare de care dispun autoritățile administrației publice, modul în care personalul își realizează atribuțiile
și responsabilitățile în conformitate cu fișa postului și legislația aferentă, oportunitatea și legalitatea
activităților administrației publice.
Prin operațiunile de control propriu-zise se verifică dacă obiectivul controlat corespunde cerințelor
din baza de referință. Operațiunile de control pot fi simple sau complexe, după cum elementele din baza de
referință comportă un grad mai mic sau mai mare de apreciere și de tehnicitate din partea autorului controlului.
Operațiunile de control sunt simple, de exemplu, în cazul controlului de materialitate când se verifică
doar existenţa unor bunuri şi obiecte de inventar aflate în patrimoniul autorităţilor administraţiei publice. În
schimb, în cazul verificării legalității și oportunității actelor administrative, operațiunile de control vor avea
un anumit grad de complexitate, fiind necesar ca persoanele care realizează controlul să aibă cunoștințe
juridice și/sau economice avansate și să fie familiarizați cu specificul activității organului controlat.

9.3 Modalităţile controlului

Controlul activităţii administraţiei publice poate îmbrăca următoarele modalităţi:

a) controlul de legalitate – constă în raportarea şi confruntarea elementelor supuse controlului cu
prevederile normelor juridice;
b) controlul de rentabilitate şi eficienţă – utilizează cu precădere metode contabile, urmărind

1 Termenul de „control” derivă din cuvântul francez contre-rolle – fiind un instrument de verificare a rolului fiscal utilizat multă
vreme pentru a realiza „verificarea contabilă”. Ulterior, semnificația termenului s-a extins fiind utilizat în sensul de verificare a
unor rezultate sau activități din orice domeniu.
1
evaluarea costurilor în raport cu resursele umane şi materiale folosite;
c) controlul de oportunitate – verifică dacă autorităţile administrative au acţionat la momentul
adecvat și în condițiile optime în vederea emiterii și executării actului administrativ, raportat la realizarea în
mod responsabil şi operativ a nevoilor sociale;
d) controlul de materialitate – urmăreşte verificarea existenţei bunurilor şi obiectelor de inventar
aflate în patrimoniul autorităţilor administraţiei publice.

9.4 Forme de control

Formele de control asupra activităţii administraţiei publice se pot clasifica utilizând următoarele
criterii:
1. în raport cu momentul efectuării controlului:
- controlul prealabil sau preventiv – este realizat înainte de emiterea actului administrativ şi
urmăreşte verificarea îndeplinirii condiţiilor legale pentru emiterea sa;
- controlul concomitent – surprinde procesele administrative în curs de desfăşurare, permiţând
intervenţia operativă. Se efectuează în general de către şefii de compartimente, secţii etc. fiind sinonim cu
activitatea de conducere;
- controlul posterior sau ulterior – se exercită după emiterea actului administrativ dând
posibilitatea verificării inclusiv a efectelor produse de act. Aşa este controlul judecătoresc al actelor
administrative realizat de instanţa de contencios administrativ.
2. după natura autorităţii care realizează controlul:
- controlul administrativ exercitat de autorităţi ale administraţiei publice;
- controlul exercitat de autorităţi şi persoane din afara administraţiei publice (controlul
parlamentar, controlul opiniei publice, controlul judecătoresc).

9.4.1 Controlul administrativ

9.4.1.1 Noțiune

Controlul administrativ reprezintă controlul realizat de administraţia publică, în conformitate cu legea,

asupra propriei sale activităţi. Acest control are ca scop, de regulă, verificarea atât a legalităţii, cât şi a
oportunităţii emiterii actelor administrative.
Controlul administrativ are două forme: controlul administrativ intern şi controlul administrativ
extern.

9.4.1.2 Controlul administrativ intern

Controlul administrativ intern reprezintă controlul exercitat din interiorul instituţiei administrative
de către funcţionarii superiori asupra activităţii funcţionarilor subordonaţi. Subiectul cu atribuţii de control şi
subiectul controlat fac parte din aceeaşi autoritate a administrației publice.
Controlul administrativ intern poate viza atât legalitatea activității funcționarilor subordonați, cât și
dacă aceștia au acționat în condiții de oportunitate, de eficiență și rentabilitate. De asemenea, controlul
administrativ intern poate fi și un control de materialitate.
O formă de control administrativ intern este controlul financiar public intern exercitat de
compartimente speciale în cadrul instituţiilor publice.
Controlul intern se poate exercita la cererea unei persoane când poartă denumirea de recurs graţios
sau din oficiu. Recursul graţios este plângerea adresată de un particular autorităţii publice de la care emană
un act administrativ individual, prin care se solicită retractarea sau modificarea acestuia, pe motiv că actul îi
aduce o vătămare într-un drept sau interes legitim al său.

9.4.1.3 Controlul administrativ extern

Controlul administrativ extern reprezintă controlul exercitat de anumite autorităţi ale

administraţiei publice sau funcţionari de decizie din afara instituţiei administrative supuse controlului.
Controlul administrativ extern are următoarele forme:
a) controlul administrativ ierarhic;
b) controlul de tutelă administrativă;

2
 c) controlul administrativ extern specializat;
d) controlul prin jurisdicţii speciale administrative.

9.4.1.3.1 Controlul administrativ ierarhic

Controlul administrativ ierarhic se efectuează de către autorităţile administrative ierarhic

superioare asupra celor inferioare, în baza raportului de subordonare dintre ele. Astfel, de exemplu, este un
control administrativ ierarhic controlul Guvernului asupra activităţii ministerelor.
Controlul administrativ ierarhic prin faptul că se exercită de o instituție ierarhic superioară asupra
unei instituții subordonate se deosebește de controlul administrativ intern în care controlorul și subiectul
controlat aparțineau aceleiași instituții publice.
Controlul administrativ ierarhic, la fel ca și controlul administrativ intern, poate viza legalitatea,
oportunitatea, eficiența și rentabilitatea activităților desfășurate de instituția subordonată. De asemenea,
controlul administrativ ierarhic poate fi și un control de materialitate.
În virtutea puterii sale ierarhice instituția publică ierarhic superioară va putea să revoce un act
administrativ emis/adoptat de institituția publică subordonată dacă acesta este nelegal sau inoportun.
Instituția publică ierarhic superioară poate revoca actul, dar nu îl poate modifica dacă acesta este de
competența exclusivă a institituției publice subordonate, deoarece o astfel de modificare ar echivala cu o
substituire în atribuțiile autorității inferioare.
Controlul administrativ ierarhic se poate exercita la cererea unei persoane când poartă denumirea de
recurs ierarhic sau din oficiu. Recursul ierarhic este plângerea adresată de un particular autorităţii
administrative superioare, prin care se solicită revocarea sau modificarea actului administrativ individual
emis de autoritatea inferioară subordonată, pentru că îi vatămă drepturile sau interesele legitime.

9.4.1.3.2 Controlul de tutelă administrativă

Controlul de tutelă administrativă se realizează de anumite autorităţi ale administraţiei publice

centrale asupra actelor autorităţilor administrative descentralizate, în cazurile prevăzute expres de lege.
Controlul de tutelă administrativă vizează exclusiv legalitatea actelor administrative, nu şi
oportunitatea emiterii acestora.
Spre deosebire de controlul administrativ ierarhic, controlul de tutelă administrativă se exercită
numai în cazurile prevăzute expres de lege și doar de autoritățile indicate de lege. În Franța doctrina a
subliniat faptul că nicio tutelă nu poate exista în absența unui text de lege (pas de tutelle sans texte).
Potrivit prevederilor art. 3 din Legea nr. 554/2004 controlul de tutelă administrativă se exercită de
prefect asupra actelor autorităţilor administraţiei publice locale şi de Agenţia Naţională a Funcţionarilor
Publici asupra actelor autorităţilor publice centrale şi locale privind funcţia publică.
Conform art. 123(5) din Constituție prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios
administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul
ilegal. Actul atacat este suspendat de drept.
Exercitarea controlului de tutelă de către prefect se justifică prin aceea că potrivit prevederilor art.
123 din Constituție, prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local, fiind garantul respectării legii şi a
ordinii publice la nivel local, calitate în care are rolul de a veghea ca toate actele administrative adoptate de
autoritățile publice locale să respecte reglementările naționale, menținând astfel caracterul unitar al statului.
În condițiile existenței autonomiei locale prefectul nu va putea să anuleze în mod direct actele administrative
ale autorităților locale pe care le consideră legale, ci va trebui să introducă o acțiune în fața instanței de
contencios administrativ competente.
Agenția Națională a Funcționarilor Publici are, potrivit prevederilor art. 401(1) lit. e) C. adm.,
atribuția de a monitoriza și controla modul de aplicare a legislaţiei privind funcţia publică şi funcţionarii
publici în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice. În virtutea acestei atribuții, Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici are, potrivit art. 403 C. adm., legitimare procesuală activă şi poate sesiza instanţa de
contencios administrativ competentă cu privire la actele prin care autorităţile sau instituţiile publice încalcă
legislaţia referitoare la funcţia publică şi funcţionarii publici, constatate ca urmare a activităţii proprii de
control.
Art. 3(2) din Legea nr. 554/2004 arată că Agenția Națională a Funcționarilor Publici poate ataca la
instanța de contencios administrativ atât actele autorităţilor publice locale, cât și pe cele ale autorităților
publice centrale și doar în cazul nerespectării legislației privind funcția publică.

3
 9.4.1.3.3 Controlul administrativ extern specializat

Controlul administrativ extern specializat se exercită de către anumite autorităţi ale administraţiei
publice, în cazurile arătate expres de lege.
Acest control se poate realiza de:
- organe special constituite pentru control (Curtea de Conturi, Avocatul Poporului, Direcția Generală
Antifraudă Fiscală organizată în subordinea Agenției Naționale de Administrare Fiscală, Garda de Mediu
etc.);
- de diferite inspecţii (Inspecţia Muncii, Inspecţia Sanitară de Stat etc.), inspectorate de stat
(Inspectoratul de Stat în Construcţii etc.) sau poliţii (Poliția de Frontieră Română, Poliţia Locală etc.) aflate
în subordinea ministerelor, ale altor organe centrale ale administraţiei publice sau ale autorităţilor
administrative locale.

9.4.1.3.4 Controlul prin jurisdicţii speciale administrative

Jurisdicţiile administrative sunt autorităţi ale administraţiei publice create prin lege organică care au
competenţa legală de a soluţiona, după o procedură bazată pe principiile contradictorialităţii, asigurării
dreptului la apărare şi independenţei activităţii administrativ-jurisdicţionale, anumite litigii juridice prin
adoptarea de acte administrative jurisdicţionale.
Acest control se exercită doar la cerere şi are ca scop verificarea legalităţii unor acte administrative
expres prevăzute de lege.
Potrivit prevederilor art. 21 din Constituţie jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi
gratuite. Prin urmare, atunci când legea organică prevede că persoana vătămată printr-un anumit act
administrativ se poate adresa unei autorități administrative, învestită cu atribuții de jurisdicție administrativă
specială, persoana poate alege între a contesta actul administrativ fie la această autoritate administrativă, fie
direct la instanța de judecată de contencios administrativ. Acest lucru este subliniat și de prevederile art. 6
alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ care arată că actele administrative
susceptibile, potrivit legii organice, să facă obiectul unei jurisdicţii speciale administrative pot fi atacate la
instanţa de contencios administrativ, cu respectarea dispoziţiilor acestei legi, dacă partea înţelege să nu
exercite procedura administrativ-jurisdicţională.
Jurisdicțiile administrative sunt create în cadrul administrației publice, spre deosebire de instanțele
de judecată care aparțin puterii judecătorești.
Autoritățile administrative, învestite prin lege organică cu atribuții de jurisdicție administrativă
specială au avantajul că sunt gratuite, sesizarea acestora fiind scutită de plata taxelor de timbru.
Un exemplu de autoritate administrativă învestită cu atribuții de jurisdicție administrativă este Consiliul
Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor reglementat în prezent de Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile
de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de
concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului
Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor2, având rolul de a soluționa contestațiile în legătură cu procedurile de
atribuire a acestor contracte.

9.4.2 Controlul exercitat de autorităţi şi persoane din afara administraţiei publice

9.4.2.1 Controlul parlamentar

Parlamentul, având potrivit art. 61(1) din Constituție calitatea de organ reprezentativ suprem al
poporului român și de unică autoritate legiuitoare a țării, îndeplinește funcția de control asupra modului cum
autoritățile administrației publice pun în aplicare prevederile legilor și îndeplinesc valorile politice de
realizare a binelui comun.
Controlul parlamentar asupra autorităților administrației publice se exercită, în principal, prin
intermediul:
a) anchetelor efectuate de comisiile permanente ale celor două Camere sau de comisii de anchetă
constituite temporar. Modul în care se realizează anchetele parlamentare este prevăzut de Regulamentul

2 Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 393 din 23 mai 2016.

4
fiecărei Camere3. Anchetele pot viza cercetarea legalităţii activităţii desfăşurate de o instituţie a
administraţiei publice în condiţiile în care se consideră necesare clarificarea cauzelor şi împrejurărilor în care
s-au produs evenimente sau au avut loc acţiuni cu efecte negative, precum şi stabilirea concluziilor,
răspunderilor şi măsurilor ce se impun.
b) întrebărilor şi interpelărilor. Fiecare parlamentar poate adresa intrebări şi interpelări Guvernului,
miniştrilor sau altor conducători ai organelor administraţiei publice, aceştia fiind obligaţi să răspundă.
Întrebarea constă într-o simplă cerere de a răspunde dacă un fapt este adevărat, dacă o informaţie este
exactă, dacă Guvernul sau celelalte organe ale administraţiei publice înţeleg să comunice Senatului/Camerei
Deputaților informaţiile sau documentele solicitate ori dacă Guvernul are intenţia de a lua o hotărâre într-o
problemă determinată4. Interpelarea constă într-o cerere adresată Guvernului sau unui membru al acestuia
prin care se solicită explicaţii asupra politicii Guvernului în probleme importante ale activităţii sale interne
sau externe5.
c) rapoartelor şi informărilor. Conducătorii autorităţilor administrative autonome care funcționează,
potrivit legilor lor organice de înființare și organizare, „pe lângă”, „sub controlul” sau „sub autoritatea”
Parlamentului (Curtea de Conturi, Avocatul Poporului, Banca Națională a României, Serviciul Român de
Informații etc.) au obligația de a prezenta rapoarte în plenul Camerelor cu privire la activitatea desfăşurată.
În ceea ce privește informările, parlamentarii pot solicita de la organele administraţiei publice centrale şi
locale, printr-o cerere adresată preşedintelui Camerei sau preşedintelui comisiei permanente din care fac
parte, orice informaţii sau documente, în copie certificată, utile pentru desfăşurarea activităţii lor6.
d) moțiunii simple și moţiunii de cenzură. Potrivit art. 112(2) din Constituție Camera Deputaţilor
sau Senatul poate adopta o moţiune simplă prin care să-şi exprime poziţia cu privire la o problemă de
politică internă sau externă ori, după caz, cu privire la o problemă ce a făcut obiectul unei interpelări.
Moțiunea trebuie să fie motivată. În cazul în care o moţiune simplă este aprobată, hotărârea Camerei
Deputaților/Senatului se va trimite Guvernului, care va ţine cont de poziţia exprimată în cuprinsul respectivei
moţiuni7. În condițiile prevăzute de art. 113 din Constituție, Camera Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă
comună, pot retrage încrederea acordată Guvernului prin adoptarea unei moţiuni de cenzură, cu votul
majorităţii deputaţilor şi senatorilor. Dacă moţiunea de cenzură este adoptată, Guvernul se consideră demis.

9.4.2.2 Controlul exercitat de opinia publică

Controlul exercitat de opinia publică poate îmbrăca forma anchetelor de presă, a petiţiilor pe care
cetăţenii le fac în legătură cu activitatea administraţiei publice, a solicitărilor de acces la informațiile de
interes public sau a participării cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite la procesul de elaborare a actelor
normative şi la procesul de luare a deciziilor.
Participarea cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite la procesul de elaborare a actelor normative
şi la procesul de luare a deciziilor se face în condiţiile prevăzute de Legea nr. 52/2003 privind transparența
decizională în administrația publică. În temeiul acestei legi autorităţile publice sunt obligate:
a) să aducă la cunoştinţă publică proiectele de acte normative cu cel puţin 30 de zile înainte de
adoptare, astfel încât toţi cei interesați să poată trimite în scris propuneri, sugestii sau opinii;
b) să organizeze dezbateri publice cu privire la proiectul de act normativ la cererea asociaţiilor
neguvernamentale;
c) să asigure participarea persoanelor interesate la şedinţele autorităţilor publice, acordând
posibilitatea acestora de a se exprima cu privire la problemele aflate pe ordinea de zi.

9.4.2.3 Controlul judecătoresc

Controlul judecătoresc este un control a posteriori, exercitat după adoptarea/emiterea actului

administrativ, la cererea celui care se consideră vătămat în drepturile și interesele sale legitime prin acest act.
Controlul judecătoresc al actelor administrative este realizat de regulă, de instanţele de contencios
administrativ, în condițiile prevăzute de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

3 A se vedea Hotărârea Senatului nr. 28/2005 privind Regulamentul Senatului (publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 948 din 25
octombrie 2005, cu modificările ulterioare), Hotărârea Camerei Deputaților nr. 8/1994 pentru aprobarea Regulamentului
Camerei Deputaţilor (publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 50 din 25 februarie 1994, cu modificările ulterioare).
4 A se vedea art. 158(2) din Regulamentul Senatului și art. 167(2) din Regulamentul Camerei Deputaţilor.
5 A se vedea art. 162(1) din Regulamentul Senatului și art. 175(2) din Regulamentul Camerei Deputaţilor.
6 A se vedea art. 166, 167 din Regulamentul Senatului și art. 183, 184 din Regulamentul Camerei Deputaţilor.
7 A se vedea art. 157(2) din Regulamentul Senatului și art. 166 din Regulamentul Camerei Deputaţilor.

5
 Curs 9

Capitolul

10 Răspunderea în dreptul administrativ

10.1 Noțiunea de răspundere în dreptul administrativ

Răspunderea juridică reprezintă un complex de drepturi şi obligaţii conexe, prevăzute de

normele juridice, drepturi şi obligaţii ce iau naştere ca urmare a săvârşirii unei fapte ilicite şi care
constituie cadrul de realizare a constrângerii de stat, adică de aplicare a sancţiunii.
Răspunderea juridică este forma cea mai gravă a răspunderii sociale.
Răspunderea în dreptul administrativ este o formă a răspunderii juridice care intervine atunci
când sunt încălcate normele de drept administrativ prin realizarea unui fapt administrativ ilicit,
denumit și abatere administrativă.
Autorul abaterii administrative este subiectul pasiv al răspunderii în timp ce autoritatea
publică care are competența să aplice sancțiunea este subiectul activ al răspunderii.

10.2 Formele de răspundere specifice dreptului administrativ

În funcție de tipul de abatere disciplinară și de consecințele acesteia se pot identifica trei forme
de răspundere specifice dreptului administrativ:
a) răspunderea administrativ-disciplinară – este antrenată în cazul săvârșirii unei abateri
disciplinare prin care se încalcă norme de drept adminisrativ
b) răspunderea contravențională – este antrenată în cazul săvârșirii unei fapte ilicite care este
calificată expres de lege ca fiind o contravenție.
c) răspunderea administrativ-patrimonială – intervine în cazul în care prin săvârșirea unei
fapte ilicite se încalcă norme de drept administrativ de către o autoritate publică și se
antrenează obligația acesteia de a repara prejudiciile materiale sau morale produse.

10.3 Răspunderea administrativ-disciplinară

10.3.1 Noțiunea de răspundere administrativ-disciplinară

Răspunderea administrativ-disciplinară este situația juridică care constă în complexul de

drepturi și obligații conexe, conținut al raportului juridic sancționator, stabilit între autoritatea publică
care aplică sancțiunea și persoana care a săvârșit cu vinovăție o abatere disciplinară prin încălcarea
normelor dreptului administrativ.
Răspunderea administrativ-disciplinară trebuie văzută distinct de răspunderea disciplinară
specifică dreptului muncii referitoare la încălcarea de către angajat a reglementărilor de disciplină a
muncii și care este reglementată de Codul muncii.

1
 10.3.2 Trăsăturile răspunderii administrativ-disciplinare

Principalele trăsături ale răspunderii administrativ-disciplinare sunt:

a) Subiectul activ al răspunderii administrativ-disciplinare (cel care aplică sancțiunea) poate fi:
- de regulă un organ administrativ;
- prin excepție un alt organ public (de exemplu, conform art. 13(4) din Legea nr.
554/2004 a contenciosului administrativ instanța de contencios administrativ este
competentă să îl oblige pe conducătorul autorității publice care nu trimite în termenul
stabilit de instanţă actele solicitate să plătească statului, cu titlu de amendă judiciară,
10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere nejustificată)
sau un funcționar public.
b) Subiectul pasiv al răspunderii administrativ-disciplinare (autorul abaterii disciplinare) poate
fi:
- un organ al administrației publice. De exemplu, potrivit art. 143(1)
C. adm. Consiliul local se dizolvă de drept în cazul în care acesta nu se întruneşte timp
de două luni consecutiv, deşi a fost convocat conform prevederilor legale;
- un funcționar public în condițiile prevăzute de C. adm. și de reglementările speciale
adoptate pentru diferite categorii de funcționari publici: Statutul funcționarului public
parlamentar, Statutul corpului diplomatic și consular, Statutul polițistului, Statutul
personalului vamal, Statutul funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia
Naţională a Penitenciarelor etc.;
- o persoană care îndeplinește o funcție de demnitate publică (demnitar). De exemplu,
suspendarea din funcție a Președintelui României, în condițiile prevăzute de art. 95 din
Constituție prin votul celor două Camere ale Parlamentului întrunite în ședință comună,
în cazul săvârșirii unor fapte grave prin care se încalcă prevederile Constituției, a fost
calificată de doctrină ca fiind răspunderea administrativ-disciplinară a șefului de stat;
- un organism nestatal (asociație, fundație, partid politic, societate comercială etc.);
- o persoană fizică, indiferent de calitatea acesteia.
c) Temeiul obiectiv al răspunderii administrativ-disciplinare este dat de abaterea administrativ-
disciplinară prin care se încalcă, de regulă, o normă de drept administrativ.
d) Temeiul subiectiv al răspunderii administrativ-disciplinare îl constituie vinovăția. Pentru a
antrena răspunderea administrativ-disciplinară este necesar ca abaterea disciplinară să fie
realizată de autor cu vinovăție. Vinovăția este o condiţie subiectivă a răspunderii. Reprezintă
atitudinea psihică a persoanei care, săvârşind cu voinţă neconstrânsă (liberă) o faptă care
prezintă pericol social, a avut, în momentul executării, reprezentarea faptei şi a urmărilor
socialmente periculoase ale acesteia. Nu există vinovăţie atunci când făptuitorul acţionează
cu lipsă de discernământ (datorată, de exemplu, alienaţiei mintale) sau acţionează cu o voinţă
constrânsă de acţiuni exterioare care se reflectă în psihicul său (de exemplu, constrângerea
fizică căreia făptuitorul nu i-a putut rezista sau constrângerea morală exercitată prin
ameninţare cu un pericol grav pentru persoana făptuitorului ori a altuia şi care nu putea fi
înlăturat în alt mod).
e) Caracterul sancțiunilor administrativ-disciplinare. Sancțiunile administrativ-disciplinare nu
sunt privative de libertate așa cum sunt, de exemplu, sancțiunile penale.
Din cele de mai sus rezultă că există numeroase sancțiuni administrativ-disciplinare prevăzute de o
multitudine de acte normative Astfel, sunt sancțiuni administrativ-disciplinare:
- avertismentul în cazul abaterilor disciplinare care prezintă un pericol social concret
redus la adresa valorilor sociale ocrotite prin norme de drept administrativ;
- amenda. De exemplu, Legea nr. 26/1990 privind registrul comerţului1 prevede că acei
comercianții care nu respectă prevederile legii și termenele de înscriere a unor mențiuni
în Registrul comerțului pot fi obligați la plata unei amenzi;

1 Republicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 49 din 04 februarie 1998, cu modificările ulterioare.
2
 - diminuarea drepturilor salariale în condițiile legii. De exemplu, art. 492(3) C. adm.
prevede ca sancțiune administrativ-disciplinară aplicabilă funcționarilor publici
diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni;
- penalitățile de întârziere pentru neplata la timp a obligațiilor bugetare privind taxe și
impozite;
- suspendarea exercitării unor drepturi (de exemplu, suspendarea dreptului de avansare
în gradele de salarizare a funcționarilor publici);
- retrogradarea din funcție (de exemplu, retrogradarea în funcţia publică pe o perioadă
de până la un an);
- demiterea, destituirea din funcție sau dizolvarea organului colegial etc.

10.4 Răspunderea contravențională

10.4.1 Noțiunea de răspundere contravențională și de contravenție

Răspunderea contravențională este principala formă a răspunderii administrative, care

intervine numai în situația săvârșirii unei fapte calificate expres prin acte normative sau acte
administrative normative ca fiind contravenție.
Reglementarea-cadru în materia contravențiilor este realizată în prezent prin Ordonanţa
Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor 2. Dispoziţiile O.G. nr. 2/2001 se
completează cu dispoziţiile Codului penal şi ale Codului de procedură civilă, după caz (art. 47 din
O.G. nr. 2/2001).
O.G. nr. 2/2001 constituie cadrul juridic general în materie contravențională ce cuprinde
norme având caracter principal cu care se completează reglementările speciale.
Potrivit prevederilor art. 1 din O.G. nr. 2/2001 contravenția este fapta săvârşită cu vinovăţie,
stabilită şi sancţionată prin lege, ordonanţă, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a
consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a
consiliului judeţean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti.
Legea contravenţională apără valorile sociale, care nu sunt ocrotite prin legea penală.
Contravenția prezintă, de regulă, un pericol social mai redus decât infracțiunea. Prin urmare, și
sancțiunile contravenționale vor fi mai blânde decât sancțiunile penale.

10.4.2 Trăsăturile contravențiilor

Contravențiile prezintă următoarele trăsături:

a) fapta este săvârșită cu vinovăție. Vinovăţia există când fapta ilicită este săvârşită cu intenţie
sau din culpă. Intenţia poate fi directă (când făptuitorul prevede rezultatul faptei sale, urmărind
producerea lui prin săvârşirea acelei fapte) sau indirectă (când făptuitorul prevede rezultatul faptei
sale şi, deşi nu-l urmăreşte, acceptă posibilitatea producerii lui). Culpa poate fi culpă cu prevedere
(numită şi imprudenţă sau uşurinţă) când făptuitorul prevede rezultatul faptei sale, dar nu-l acceptă,
socotind fără temei că el nu se va produce şi culpă simplă (numită şi neglijenţă) când făptuitorul nu
prevede rezultatul faptei sale, deşi trebuia şi putea să-l prevadă.
b) legalitatea stabilirii și sancționării contravențiilor. Potrivit art. 1 din O.G. nr. 2/2001
contravențiile pot fi stabilite şi sancţionate prin lege, ordonanţă, prin hotărâre a Guvernului sau, după
caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului
Bucureşti, a consiliului judeţean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti.

2 Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 410 din 25 iulie 2001, aprobată cu modificări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările
ulterioare.
3
 10.4.3 Subiectele răspunderii contravenționale

Subiectul activ al răspunderii contravenționale este, de regulă, o autoritate publică centrală

sau locală care are competența de a constata și aplica sancțiunea contravențională prin intermediul
agenților săi constatatori. Subiectul activ al răspunderii contravenționale poate fi, în condițiile legii,
și o persoană juridică de drept privat dacă este implicată în realizarea unui serviciu public.
Subiectul pasiv al răspunderii contravenționale poate fi o persoană fizică sau juridică care a
săvârșit o contravenție.
Persoana fizică răspunde contravențional de la vârsta de 14 ani potrivit prevederilor art. 11(2)
din O.G. nr. 2/2001.
Pentru contravenţiile săvârşite de minorii care au împlinit 14 ani minimul şi maximul amenzii
stabilite în actul normativ pentru fapta săvârşită se reduc la jumătate.
Minorul care nu a împlinit vârsta de 16 ani nu poate fi sancţionat cu prestarea unei activităţi
în folosul comunităţii.
Persoana juridică răspunde contravenţional în cazurile şi în condiţiile prevăzute de actele
normative prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii [art. 3(2) din O.G. nr. 2/2001].
Răspunderea contravențională a persoanei juridice nu o exclude pe cea a persoanei fizice care a
săvârșit contravenția.

10.4.4 Sancțiunile contravenționale prevăzute de O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic
al contravenţiilor

O.G. nr. 2/2001 stipulează în art. 5 faptul că sancţiunile contravenţionale sunt principale şi
complementare.
Sancţiunile contravenţionale principale sunt:
a) avertismentul;
b) amenda contravenţională;
c) prestarea unei activităţi în folosul comunităţii.
Sancţiunile contravenţionale complementare sunt:
a) confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţii;
b) suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau a autorizaţiei de exercitare a
unei activităţi;
c) închiderea unităţii;
d) blocarea contului bancar;
e) suspendarea activităţii agentului economic;
f) retragerea licenţei sau a avizului pentru anumite operaţiuni ori pentru activităţi de comerţ
exterior, temporar sau definitiv;
g) desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială.
Potrivit prevederilor art. 5(4) din O.G. nr. 2/2001 prin legi speciale se pot stabili şi alte
sancţiuni principale sau complementare. Astfel, de exemplu, art. 96(2) din O.U.G. nr. 195/2002
privind circulaţia pe drumurile publice prevede ca sancţiuni contravenţionale complementare: a)
aplicarea punctelor de penalizare; b) suspendarea exercitării dreptului de a conduce, pe timp limitat;
c) confiscarea bunurilor destinate săvârşirii contravenţiilor prevăzute în O.U.G. nr. 195/2002 ori
folosite în acest scop; d) imobilizarea vehiculului; e) radierea din oficiu a înmatriculării sau
înregistrării vehiculului, în cazul vehiculelor declarate, potrivit legii, prin dispoziţie a autorităţii
administraţiei publice locale, fără stăpân sau abandonate.
Sancţiunea stabilită trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei săvârşite.
Sancţiunile complementare se aplică în funcţie de natura şi de gravitatea faptei.
Pentru una şi aceeaşi contravenţie se poate aplica numai o sancţiune contravenţională principală şi
una sau mai multe sancţiuni complementare.

4
 10.4.4.1 Avertismentul

Avertismentul este o sancțiune contravențională principală care se poate aplica oricărui

contravenient persoană fizică sau juridică.
Potrivit prevederilor art. 7(1) din O.G. nr. 2/2001 avertismentul constă în atenţionarea verbală
sau scrisă a contravenientului asupra pericolului social al faptei săvârşite, însoţită de recomandarea
de a respecta dispoziţiile legale.
Avertismentul se aplică în cazul în care fapta este de gravitate redusă.

10.4.4.2 Amenda contravențională

Amenda contravențională este o sancțiune contravențională principală care se poate aplica

oricărui contravenient persoană fizică sau juridică.
Amenda contravențională reprezintă o sumă de bani pe care persoana care săvârșeste o
contravenție este obligată să o plătească cu titlu de sancțiune și care se face venit la bugetul de stat
sau al unităților administrativ-teritoriale.
Art. 8(1) din O.G. nr. 2/2001 prevede că amenda contravenţională are caracter administrativ.
Astfel, amenda contravențională se deosebește de amenda penală. Amenda contravențională se
aplică de autorități publice prin intermediul agenților săi constatatori. În schimb, amenda penală se
aplică de instanța de judecată. De asemenea, spre deosebire de amenda contravențională, amenda
penală se înscrie în cazierul judiciar și implică anumite decăderi și interdicții pentru persoanele
amendate.

10.4.4.3 Prestarea unei activităţi în folosul comunităţii

Prestarea unei activităţi în folosul comunităţii este o sancțiune contravențională principală

care se poate aplica numai contravenienţilor persoane fizice.
Regimul juridic general al sancțiunii prestării unei activităţi în folosul comunităţii este
reglementat de O.G. nr. 2/2001 și de O.G. nr. 55/2002 privind regimul juridic al sancţiunii prestării
unei activităţi în folosul comunităţii3.
Potrivit prevederilor art. 1(2) din O.G. nr. 55/2002 sancţiunea contravenţională a prestării unei
activităţi în folosul comunităţii se stabileşte întotdeauna alternativ cu amenda şi poate fi aplicată
numai de instanţa de judecată.
Cazurile în care se aplică sancţiunea contravenţională a prestării unei activităţi în folosul
comunităţii:
1. în cazul în care amenda nu este achitată în termenul prevăzut de lege și nu există
posibilitatea executării silite. Astfel, potrivit prevederilor art. 9(3) din O.G. nr. 55/2002 în cazul în
care contravenientul persoană fizică nu a achitat amenda în termen de 30 de zile de la rămânerea
definitivă a sancţiunii şi nu există posibilitatea executării silite, organul de specialitate al unităţii
administrativ-teritoriale în a cărui rază teritorială domiciliază contravenientul va sesiza instanţa
judecătorească în a cărei circumscripţie domiciliază acesta, în vederea înlocuirii amenzii cu
sancţiunea obligării contravenientului la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii, ţinându-se
seama de partea din amendă care a fost achitată.
2. în cazul în care instanța de judecată apreciază că, în raport cu gravitatea faptei,
amenda este neîndestulătoare. Astfel, potrivit prevederilor art. 6 din O.G. nr. 55/2002 în cazul
contravenţiilor pentru care legea prevede sancţiunea amenzii alternativ cu sancţiunea prestării unei
activităţi în folosul comunităţii, dacă agentul constatator apreciază că sancţiunea amenzii este
îndestulătoare, aplică amenda procedând potrivit dispoziţiilor O.G. nr. 2/2001. Dacă, în raport cu
gravitatea faptei, se apreciază că amenda este neîndestulătoare, agentul constatator încheie procesul-
verbal de constatare a contravenţiei şi îl înaintează, în cel mult 48 de ore, instanţei competente.

3 Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 642 din 30 august 2002, aprobată prin Legea nr. 641/2002, cu modificările ulterioare.
5
Conform art. 7(1) din O.G. nr. 55/2002 competenţa aparţine judecătoriei în a cărei circumscripţie a
fost săvârşită contravenţia. Instanţa potrivit art. 8(5) din O.G. nr. 55/2002 apreciază asupra legalităţii
şi temeiniciei procesului-verbal şi pronunţă una dintre următoarele soluţii:
a) aplică sancţiunea amenzii;
b) aplică sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii, dacă apreciază că aplicarea
amenzii contravenţionale nu este îndestulătoare ori contravenientul nu dispune de mijloace materiale
şi financiare pentru plata acesteia;
c) anulează procesul-verbal.

10.4.5 Constatarea contravenției

Potrivit prevederilor art. 15 din O.G. nr. 2/2001 contravenţia se constată printr-un proces-
verbal încheiat de persoanele anume prevăzute în actul normativ care stabileşte şi sancţionează
contravenţia, denumite în mod generic agenţi constatatori. Pot fi agenţi constatatori: primarii, ofiţerii
şi subofiţerii din cadrul Ministerului de Interne, special abilitaţi, persoanele împuternicite în acest
scop de miniştri şi de alţi conducători ai autorităţilor administraţiei publice centrale, de prefecţi,
preşedinţi ai consiliilor judeţene, primari, de primarul general al municipiului Bucureşti, precum şi
de alte persoane prevăzute în legi speciale.

10.4.6 Aplicarea sancţiunilor contravenţionale

Potrivit art. 21 din O.G. nr. 2/2001 în cazul în care prin actul normativ de stabilire şi
sancţionare a contravenţiilor nu se prevede altfel, agentul constatator, prin procesul-verbal de
constatare, aplică şi sancţiunea. Dacă, potrivit actului normativ de stabilire şi sancţionare a
contravenţiei, agentul constatator nu are dreptul să aplice şi sancţiunea, procesul-verbal de constatare
se trimite de îndată organului sau persoanei competente să aplice sancţiunea. În acest caz sancţiunea
se aplică prin rezoluţie scrisă pe procesul-verbal.
Sancţiunea se aplică în limitele prevăzute de actul normativ şi trebuie să fie proporţională cu
gradul de pericol social al faptei săvârşite, ţinându-se seama de împrejurările în care a fost săvârşită
fapta, de modul şi mijloacele de săvârşire a acesteia, de scopul urmărit, de urmarea produsă, precum
şi de circumstanţele personale ale contravenientului şi de celelalte date înscrise în procesul-verbal
[art. 21(3) din O.G. nr. 2/2001].

10.4.7 Căile de atac împotriva actelor de sancționare a contravențiilor

Potrivit prevederilor art. 31 din O.G. nr. 2/2001 împotriva procesului-verbal de constatare a
contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii se poate face plângere în termen de 15 zile de la data înmânării
sau comunicării acestuia.
Plângerea se depune la judecătoria în a cărei circumscripţie a fost săvârşită contravenţia.
Controlul aplicării şi executării sancţiunilor contravenţionale principale şi complementare este de
competenţa exclusivă a acestei instanţe. Plângerea suspendă executarea.
Dacă prin lege nu se prevede altfel, hotărârea prin care s-a soluţionat plângerea poate fi atacată
numai cu apel. Apelul se soluţionează de secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului.
Motivarea apelului nu este obligatorie. Motivele de apel pot fi susţinute şi oral în faţa instanţei. Apelul
suspendă executarea hotărârii (art. 34(2) din O.G. nr. 2/2001).

6
 10.5 Răspunderea administrativ-patrimonială

10.5.1 Noțiunea de răspundere administrativ-patrimonială

Răspunderea administrativ-patrimonială este acea formă a răspunderii juridice care constă în

obligarea autorităților publice, în condițiile legii, la repararea prejudiciilor materiale sau morale
cauzate particularilor.

10.5.2 Condițiile răspunderii administrativ-patrimoniale

Pentru a fi antrenată răspunderea administrativ-patrimonială este necesar să fie întrunite

următoarele condiții:
a) existența unui act administrativ ilegal, a unui refuz nejustificat al administrației publice de
a rezolva o cerere sau nesoluționarea în termenul legal a unei cereri. Potrivit prevederilor art. 52(1)
din Constituție persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate
publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este
îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi
repararea pagubei.
De regulă persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate
publică, printr-un act administrativ ilegal introduce o acțiune în anularea actului care va cuprinde un
capăt de cerere referitor la solicitarea de despăgubiri pentru prejudiciile materiale și morale suferite.
Pentru admiterea acțiunii instanța trebuie să constate ilegalitatea actului administrativ contestat. Prin
urmare, în situația în care instanța apreciază că actul administrativ atacat este legal, va respinge
cererea de chemare în judecată.
Acțiunea pentru despăgubiri poate fi introdusă și ulterior. Astfel, în condițiile prevăzute de
art. 19 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ atunci când persoana vătămată a cerut
anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, acestea pot fi solicitate în
termen de un an de la data la care persoana a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. În
mod logic, în situația în care acțiunea principală în anularea actului a fost respinsă, instanța apreciind
că actul este legal, introducerea ulterioară a acțiunii pentru despăgubiri rămâne fără obiect.
b) existența unui prejudiciu material sau/și moral. Prejudiciul este rezultatul dăunător
(dauna), de natură patrimonială sau nepatrimonială, efect al încălcării drepturilor subiective și
intereselor legitime ale unei persoane.
Potrivit art. 18(3) din Legea nr. 554/2004 în cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi
asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest
lucru.
Prejudiciul poate fi material sau/și moral. Prejudiciul material este o consecință negativă
susceptibilă de evaluare bănească, care decurge din lezarea unui drept sau interes legitim patrimonial
(de exemplu, distrugerea sau degradarea unui bun). Prejudiciul moral este o consecință negativă
nesusceptibilă de evaluare pecuniară, care rezultă din lezarea unui drept sau interes nepatrimonial.
Prejudiciul moral constă întotdeauna într-o durere fizică sau psihică a victimei şi este urmarea, în
principiu, a vătămării sănătăţii şi integrităţii corporale; restrângerii posibilităţilor de viaţă familială şi
socială normală (prejudiciu de agrement); atingerilor provocate armoniei fizice şi înfăţişării unei
persoane (prejudiciu estetic); decesului unei persoane faţă de care avem o puternică afecţiune
(prejudiciu afectiv); atingerilor aduse demnităţii, cinstei şi onoarei unei persoane; încălcării dreptului
la propria imagine; atingerilor aduse vieţii private etc.
c) existența raportului de cauzalitate între actul administrativ ilegal (refuzul nejustificat de a
rezolva o cerere sau nesoluționarea cererii în termenul legal) și prejudiciul produs. Pentru existența
răspunderii administrativ-patrimoniale este necesar să se cerceteze dacă prejudiciul produs este
consecința directă a unei activități ilegale a administrației publice (act administrativ ilegal, refuzul
nejustificat de a rezolva o cerere sau nesoluționarea cererii în termenul legal).

7
 d) existența vinovăției autorității publice în cazul răspunderii subiective. Vinovăția
administrației publice constă în îndeplinirea defectuoasă a prerogativelor sale de putere publică,
având ca urmare producerea de pagube particularilor prin încălcarea sau nerecunoașterea drepturilor
sau intereselor legitime ale acestora.
Potrivit art. 1357(2) C. civ. autorul prejudiciului răspunde pentru cea mai uşoară culpă. Astfel
administrația publică va răspunde indiferent dacă culpa sa este gravă sau ușoară.

10.5.3 Formele răspunderii administrativ-patrimoniale

Răspunderea administrativ-patrimonială poate fi:

a) o răspundere obiectivă care intervine indiferent de vinovăția autorității publice răspunzătore;
b) o răspundere subiectivă bazată pe vinovăția autorității publice răspunzătoare.
Răspunderea obiectivă poate îmbrăca următoarele forme:
• răspunderea patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare
Potrivit prevederilor art. 52(3) din Constituție statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate
prin erorile judiciare. Răspunderea statului este stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură răspunderea
magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă.
• răspunderea patrimonială a autorităților administrației publice pentru limitele (riscurile)
serviciului public
În cazul acestui tip de răspundere persoana vătămată nu trebuie să dovedească culpa administrației
publice, ci trebuie să dovedească în fața instanței faptul că prejudiciul suferit se datorează unei limite
de organizare a serviciului public, cum ar fi o defecțiune inerentă ce ține de structura serviciului
public.
Răspunderea subiectivă poate îmbrăca următoarele forme:
• răspunderea patrimonială a autorităților publice pentru pagubele cauzate prin acte
administrative ilegale, prin refuzul nejustificat de a rezolva o cerere sau prin nesoluționarea
cererii în termenul legal;
• răspunderea patrimonială a autorităților publice pentru pagubele cauzate prin ordonanțe sau
dispoziții din ordonanțe ale Guvernului declarate neconstituționale;
• răspunderea patrimonială a autorităților publice pentru pagubele cauzate prin acte
administrative unilaterale emise în legătură cu atribuirea, încheierea, modificarea sau
încetarea contractelor administrative;
• răspunderea patrimonială a autorităților publice pentru pagubele cauzate prin neexecutarea
hotărârilor de contencios administrativ în termen.

8
 Cursul 10
Capitolul

11 Serviciile publice

11.1 Noţiunea de serviciu public

Atunci când nevoile unei colectivităţi apărute pentru prima dată sau care au fost realizate
înainte de particulari, îmbracă trăsăturile unei nevoi de interes public, devenind un fenomen
social, se impune organizarea unui serviciu public.
Termenul de serviciu public este utilizat atât în sens de organizaţie, de organism social,
cât şi în sens funcţional, de activitate desfăşurată de acest organism.
Pe parcursul timpului noţiunea de serviciu public a cunoscut o evoluţie contradictorie.
Astfel, definiţiile clasice ale serviciului public pun în evidenţă natura juridică a organului care
îl prestează şi care este persoană publică (statul, colectivitatea locală sau o altă instituţie
publică). Conţinutul definiţiei clasice va suferi modificări în perioada interbelică prin condiţiile
impuse de practica administraţiei publice, respectiv delimitarea părţilor, a interesului general
de cel particular, subliniindu-se că obiectivul major al serviciului public este interesul celor
administraţi şi nu obţinerea profitului; mijloacele puterii publice cu influenţă asupra raportului
de autoritate dintre persoana privată care serveşte interesul general şi terţii, în favoarea
prestatorului, şi ultima condiţie „controlul administraţiei” asupra activităţii de prestări de
servicii publice.
În prezent vom defini serviciul public ca fiind acea organizaţie de stat sau a
colectivităţilor locale, înfiinţată de autorităţile competente, cu scopul de a asigura satisfacerea
unor cerinţe ale membrilor societăţii, în regim de drept administrativ în procesul de executare
a legii.

11.2 Trăsăturile serviciilor publice

Serviciile publice prezintă următoarele caracteristici:

- satisfacerea nevoilor publice răspunde interesului general;
- înfiinţarea serviciilor publice este atributul exclusiv al autorităţilor deliberative
(parlament, consilii locale, consilii judeţene);
- coordonarea și gestionarea serviciilor publice se realizează de către o autoritate
executivă a administraţiei publice (astfel, la nivel național Guvernul gestionează serviciile
pentru care statul este responsabil, la nivel de județ președintele consiliului județean
1
coordonează realizarea serviciilor publice şi de utilitate publică de interes judeţean, iar în
comune, orașe și municipii primarul coordonează realizarea serviciilor publice de interes local);
- supunerea unui regim juridic reglementat de principiile dreptului public.
În literatura juridică s-a apreciat că la baza organizării şi funcţionării serviciilor publice
trebuie să stea următoarele principii:
- principiul continuităţii care exprimă faptul că au fost create pentru a desfăşura
activitatea în mod continuu, fără întreruperi;
- principiul adaptabilităţii care exprimă necesitatea adaptării serviciului public la
schimbările şi exigenţele interesului general;
- principiul neutralităţii care are semnificaţia creării şi funcţionării serviciilor publice
doar pentru a servi interesele generale şi nu anumite interese în avantajul unora;
- principiul egalităţii care este în legătură cu precedentul şi care exprimă faptul că toate
persoanele interesate au acces în mod egal, fără diferenţieri sau discriminări, la satisfacerea
unor nevoi, care intră în obiectul de activitate al serviciului public respectiv.
Serviciul public poate fi organizat fie la nivel naţional, pentru întreaga ţară (serviciul
public al transportului aerian, feroviar), fie la nivel local (transportul în comun în cadrul unei
localităţi).
Cu privire la furnizorul unui serviciu public în ţările europene se întâlnesc următoarele
situaţii:
- furnizorul poate fi public, dar fără a se distinge de autoritatea publică însărcinată cu
determinarea regulilor de organizare a serviciului;
- furnizorul poate fi public, având statut de drept public, dar distinct de colectivitatea
responsabilă de organizarea serviciului. Este vorba de managementul printr-un organism de
drept public (în dreptul francez este vorba de sistemul stabilimentelor publice);
- furnizorul poate avea capital public, dar să fie supus unui regim de drept privat. Este
vorba de managementul printr-o societate privată cu capital public;
- furnizorul poate fi privat, dar să dispună de un act de putere publică, de privilegii de
drept public. Este vorba de modelul gestiunii delegate din dreptul francez şi de modelele
comparabile cu dreptul anglo-saxon;
- furnizorul poate fi privat şi să nu dispună de niciun privilegiu particular. Este o
gestiune concurenţială.

11.3 Categorii de servicii publice

În legătură cu numărul serviciilor publice dintr-o ţară M. Djuvara se întreabă: „Câte

servicii sunt şi care? Totul depinde de nevoi şi de întreprinderi”. Cu toate acestea literatura de
specialitate distinge în linii mari:
- serviciul public de legiferare realizat la nivel naţional prin Parlament, care adoptă
norme juridice obligatorii, ce reglementează, în mod uniform, la nivel naţional, raporturile
sociale, iar la nivel local de Consiliul judeţean şi Consiliul local;
- serviciul public judiciar care este înfăptuit de instanţele judecătoreşti şi soluţionează
cu „putere de adevăr legal” conflictele juridice;

2
 - serviciile publice administrative care asigură executarea legilor şi a hotărârilor
judecătoreşti, ordinea publică, siguranţa naţională, crearea condiţiilor optime de sănătate,
instrucţie publică, cultură etc. Aşa sunt, de exemplu, oficiile de stare civilă, spitalele, poliţia,
armata etc. Acestea au ca unic scop satisfacerea interesului public, resursele financiare fiind
asigurate de la bugetul de stat sau după caz, de la bugetele locale;
- serviciile publice industriale şi comerciale presupun realizarea unor activităţi în
schimbul cărora utilizatorul sau beneficiarul este obligat să plătească o taxă prestatorului de
servicii. Aşa sunt serviciile comunitare de utilităţi publice reglementate de Legea nr. 51/2006
prin care se asigură satisfacerea nevoilor esenţiale de utilitate şi interes public general cu
caracter social ale colectivităţilor locale, cu privire la: alimentarea cu apă; canalizarea şi
epurarea apelor uzate; colectarea, canalizarea şi evacuarea apelor pluviale; alimentarea cu
energie termică în sistem centralizat; salubrizarea localităţilor; iluminatul public; alimentarea
cu gaze naturale; transportul public local de călători. Acestea sunt incluse de doctrină în cadrul
serviciilor publice de gestiune privată, spre deosebire de celelalte trei arătate mai sus care
sunt considerate servicii publice de gestiune publică. Serviciul public industrial şi comercial
păstrează scopul fundamental al serviciului public: satisfacerea interesului general, dar
activitatea lui nu este finanţată de regulă de la bugetul central/local, ci obţine beneficii
comerciale prin oferirea către particulari de furnituri sau servicii remunerate (plata directă a
serviciilor de către utilizatori). De aceea, spre deosebire de celelalte care sunt supuse unui regim
de drept public, serviciile publice industriale şi comerciale sunt supuse unui regim mixt, de
drept privat şi drept public, dar dreptul privat constituie regula (dreptul administrativ
reglementând regimul actelor de autoritate emise de aceste organe şi statutul unora din membrii
personalului ce îl deservesc şi care au calitatea de funcţionari publici).
În doctrină se subliniază faptul că numai serviciile publice comerciale şi industriale pot
face obiectul concesiunii datorită caracterului lor lucrativ.

11.4 Forme şi moduri de gestionare a serviciilor publice

Prin termenul de „gestiune” se înţelege administrarea patrimoniului sau a unor bunuri

ale unei persoane de către reprezentantul ei sau totalitatea operaţiunilor efectuate de un
gestionar privind primirea, păstrarea şi eliberarea bunurilor materiale sau a valorilor băneşti,
dintr-o societate comercială sau instituţie.
Gestionarea serviciului public poate fi făcută de o persoană publică (stat, comunităţi
locale, instituţii) sau de o persoană privată (fizică sau juridică).
Formele de gestionare a serviciilor publice industriale și comerciale la nivel local
întâlnite în legislaţie (Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilităţi publice) şi doctrină
sunt gestiunea directă (publică) și gestiunea delegată.

11.4.1 Gestiunea directă (publică)

Gestiunea directă (publică) este reprezentată de situaţii în care colectivitatea locală, prin
autorităţile sale reprezentative, asigură ea însăşi serviciul public sau îl transferă unei instituţii
publice aflate în subordinea sa. Prin gestiune directă se înţelege, prin urmare, capacitatea de
administrare a serviciului public sau de transferare unei instituţii publice aflate în subordinea
3
autorităţii publice locale. Articolul 28(1) din Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de
utilităţi publice arată că în cadrul gestiunii directe autorităţile deliberative şi executive, în
numele unităţilor administrativ-teritoriale pe care le reprezintă, îşi asumă şi exercită nemijlocit
toate competenţele şi responsabilităţile ce le revin potrivit legii cu privire la furnizarea/prestarea
serviciilor de utilităţi publice, respectiv la administrarea, funcţionarea şi exploatarea sistemelor
de utilităţi publice aferente acestora.
Conform prevederilor art. 28(2) din Legea nr. 51/2006 gestiunea directă se realizează
prin intermediul unor operatori de drept public sau privat care pot fi:
a) servicii publice de interes local sau judeţean, specializate, cu personalitate juridică,
înfiinţate şi organizate în subordinea consiliilor locale sau consiliilor judeţene, după caz, prin
hotărâri ale autorităţilor deliberative ale unităţilor administrativ-teritoriale respective;
b) societăţi reglementate de Legea nr. 31/1990, cu capital social integral al unităţilor
administrativ-teritoriale, înfiinţate de autorităţile deliberative ale unităţilor administrativ-
teritoriale respective.
Prin excepție, serviciile de utilităţi publice pot fi furnizate/prestate şi de regii autonome
de interes local sau judeţean, reglementate de Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea
unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale, numai dacă acestea mai
au în derulare proiecte de investiţii cofinanţate din fonduri europene, până la finalizarea
acestora.
Regiile autonome au fost înființate în baza Legii nr. 15/1990 privind reorganizarea
unităților economice de stat ca regii autonome și societăți comerciale 1 ca persoane juridice
având gestiune economică și autonomie financiară care se organizează și funcționează în
ramurile strategice ale economiei naționale, precum și în domenii de interes local prevăzute de
lege.
Potrivit prevederilor art. 2(2) din O.U.G. nr. 30/1997, autoritățile administrației publice
centrale sau locale sub autoritatea cărora își desfășurau activitatea regiile autonome puteau hotărî
reorganizarea acestora ca societăți, fiind redenumite, dacă aveau ca obiect activități de interes
public național, societăți naționale sau companii naționale. Astfel Compania Naţională de
Administrare a Infrastructurii Rutiere – S.A. s-a înființat prin O.U.G. nr. 84/20032 ca societate
comercială pe acţiuni, cu capital integral de stat, prin reorganizarea Regiei Autonome
«Administraţia Naţională a Drumurilor din România» care s-a desfiinţat.
Regiile autonome pot avea în proprietate bunuri din domeniul privat și în administrare
bunuri din domeniul public. Potrivit prevederilor art. 136(4) din Constituție, în condițiile legii
organice, bunurile proprietate publică pot fi date în administrare regiilor autonome ori
instituţiilor publice.
Pot primi bunuri proprietate publică în administrare concretă doar regiile autonome, nu
și societățile sau companiile naționale rezultate din reorganizarea regiilor autonome. În
condițiile art. 4 alin. (2) din O.U.G. nr. 30/1997, aceste bunuri, aflate în administrarea regiilor

1 Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 98 din 8 august 1990, cu modificările ulterioare. Regiile autonome au fost
reorganizate prin O.G. nr. 15/1993 privind unele măsuri pentru restructurarea activității regiilor autonome (publicată în
Monitorul Oficial, Partea I nr. 202 din 23 august 1993, cu modificările ulterioare), O.G. nr. 69/1994 privind unele măsuri
pentru reorganizarea regiilor autonome de interes local 1 (republicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 20 din 31 ianuarie
1995) și prin O.U.G. nr. 30/1997 privind reorganizarea regiilor autonome (publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 125
din 19 iunie 1997, cu modificările ulterioare).
2 O.U.G. nr. 84/2003 pentru înfiinţarea Companiei Naţionale de de Administrare a Infrastructurii Rutiere – S.A. prin reorganizarea

Regiei Autonome Administraţia Naţională a Drumurilor din România (publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 694 din 3
octombrie 2003, cu modificările ulterioare).
4
autonome care se reorganizează, se concesionează societăților comerciale rezultate, pe un
termen ce se stabilește prin actul administrativ individual de reorganizare.
Regiile autonome pot fi de interes național sau local.
Regiile autonome de interes național se înființează prin hotărâre a Guvernului în
ramurile strategice ale economiei naționale – industria de armament, energetică, exploatarea
minelor și a gazelor naturale, poștă și transporturi feroviare –, precum și în unele domenii
aparținând altor ramuri stabilite de Guvern (art. 2 și 3 din Legea nr. 15/1990).
Regiile autonome de interes local se înființează prin hotărâre a consiliului județean
sau a consiliului local în următoarele domenii de activitate, potrivit prevederilor art. 1 din O.G.
nr. 69/1994: alimentarea cu apă, canalizarea şi epurarea apelor uzate; producerea, transportul şi
distribuţia energiei termice; transportul local în comun de călători; administrarea şi întreţinerea
fondului locativ, a pieţelor, oboarelor, târgurilor, a drumurilor comunale şi a spaţiilor verzi;
construirea, întreţinerea şi modernizarea drumurilor şi a podurilor de interes judeţean.
Natura juridică a regiei autonome. În prezent, potrivit prevederilor art. 1 și 15 din
Legea nr. 26/1990 privind registrul comerţului actul de înființare al regiei autonome (hotărâre
de Guvern, de consiliu județean sau de consiliu local) trebuie înregistrat la registrul comerțului
în vederea dobândirii certificatului de înmatriculare, ceea ce transformă regia autonomă într-un
comerciant, într-un actor specific dreptului privat.
Regiile autonome prezintă însă predominant trăsături specifice persoanelor juridice de
drept public:
- prin intermediul lor se urmărește realizarea unor interese publice majore, ele
funcționănd în ramurile strategice ale economiei naționale precum și în domenii de interes local
prevăzute de O.G. nr. 69/1994 legate de furnizarea unor servicii publice locale esențiale.
- pentru realizarea scopului pentru care au fost înființate regiile autonome, alături de
instituțiile publice, pot primi în administrare concretă bunuri proprietate publică [art. 136(4) din
Constituție]. Darea în administrare va înceta în cazul reorganizării regiei autonome ca societate
sau companie națională.
Pornind de la aceste trăsături în doctrină s-a subliniat fie că doar regiile autonome care
au ca obiect de activitate administrarea bunurilor publice dobândesc calitatea de persoane
juridice de drept public, fie că regia autonomă este o persoană juridică mixtă de drept public și
de drept privat în care regimul legal imprimă cu preponderență trăsături proprii organismelor
publice.
Apreciem că de lege ferenda, legiuitorul ar trebui să prevadă în mod expres în Legea nr.
15/1990 că regiile autonome sunt persoane juridice de drept public, realizând astfel o mai
clară diferențiere față de societățile și companiile naționale. Spre deosebire de regiile autonome,
societățile și companiile naționale rezultate din reorganizarea acestora nu pot avea bunuri
proprietate publică în administrare, ci doar în concesiune în condițiile legii și pot fi supuse
privatizării, ele funcționând într-un regim în care regulile managementului privat sunt mai
pronunțate și care le imprimă natura juridică de persoane juridice de drept privat.

11.4.2 Gestiunea delegată

Gestiunea delegată reprezintă procesul de încredinţare a administrării serviciului public

de către autoritatea administrativă unei întreprinderi, de regulă din sectorul privat. Legea nr.

5
51/2006 arată în art. 29 alin. (1) că în cazul gestiunii delegate autorităţile administraţiei publice
locale atribuie unuia sau mai multor operatori toate ori numai o parte din competenţele şi
responsabilităţile proprii privind furnizarea/prestarea serviciilor de utilităţi publice, pe baza
unui contract de delegare a gestiunii. Gestiunea delegată a serviciilor de utilităţi publice implică
punerea la dispoziţia operatorilor a sistemelor de utilităţi publice aferente serviciilor delegate,
precum şi dreptul şi obligaţia acestora de a administra şi de a exploata aceste sisteme.
Contractul de delegare a gestiunii este un contract administrativ.
Contractul de delegare a gestiunii serviciilor de utilităţi publice poate fi:
a) contract de concesiune de servicii;
b) contract de achiziţie publică de servicii.
Gestiunea delegată se realizează prin intermediul unor operatori de drept privat, care
pot fi:
1) societăţi comerciale cu capital social privat;
2) societăţi comerciale cu capital social mixt. Prin intermediul societăţilor comerciale
cu capital social mixt se realizează o gestiunea semidirectă, fiind vorba despre un proces de
administrare mixtă a serviciului public, în sensul exploatării în regie directă alături de prestarea
unei părţi a serviciului public de către o întreprindere exterioară (din sectorul privat). Regia
mixtă sau societatea de economie mixtă este definită în Franța ca fiind „asociaţia colectivităţilor
teritoriale sau a grupărilor acestora cu persoane private şi eventual publice, în cadrul unei
societăţi în care majoritatea este deţinută de colectivităţi şi de grupurile acestora”.
Operatorii care îşi desfăşoară activitatea în modalitatea gestiunii delegate
furnizează/prestează serviciile de utilităţi publice prin exploatarea şi administrarea
infrastructurii tehnico-edilitare aferente acestora, în baza contractului de delegare a gestiunii
serviciului, precum şi în baza licenţei eliberate de autoritatea de reglementare competentă, în
condiţiile legii speciale.

6
 Cursul 11
Contenciosul administrativ

1. Noțiunea de contencios administrativ

Termenul de „contencios” provine din cuvântul latin contendere = a lupta, a confrunta și, din
perspectivă juridică, servește pentru a desemna caracterul actelor și procedurilor judiciare care implică
dezbateri contradictorii, citarea părților etc., procesele care se desfășoară înaintea instanțelor fiind
asemănate de mult timp „unor lupte judiciare unde fiecare parte luptă contradictoriu pentru
recunoașterea și apărarea dreptului său”.
Instituția contenciosului administrativ cuprinde ansamblul normelor juridice care
reglementează soluționarea litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, litigii
având ca obiect vătămarea unui drept sau a unui interes legitim al unei persoane printr-un act
administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri.
Instituția își are originea în Franța, unde prin Legea din 16-24 august 1790 se consacra faptul că
„instanțele ordinare nu pot interveni în activitatea administrației, sub sancțiunea decăderii” (art. 13),
iar ulterior, prin diverse reglementări au fost create jurisdicții administrative.
În România contenciosul administrativ este o instituție juridică de tradiție, fiind instituit pentru
prima dată în țara noastră prin Legea pentru înființarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864.
În prezent, importanța pe care o are reglementarea contenciosului administrativ prin impactul
asupra drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor este consacrată de art. 73 alin. (3) lit. k)
din Constituția revizuită în 2003 unde s-a prevăzut expres faptul că reglementarea contenciosului
administrativ se face prin lege organică.
Reglementarea generală a acestei instituții în România este realizată astăzi prin Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004.
În sistemul legislativ românesc există în prezent numeroase legi care utilizează norme de
trimitere la Legea contenciosului administrativ în ceea ce privește soluționarea litigiilor. Astfel,
Legea privind alocaţia de stat pentru copii nr. 61/1993, republicată, prevede în art. 9 că împotriva
modului de stabilire şi de plată a alocaţiei de stat pentru copii se pot face contestații care se
soluţionează potrivit Legii nr. 554/2004. Un alt exemplu este dat de Legea apelor nr. 107/1996, care
arată în art. 60 că avizele şi autorizaţiile de gospodărire a apelor, precum şi refuzul de emitere a
acestora pot fi contestate potrivit Legii nr. 554/2004.
De asemenea, există legi speciale care derogă de la prevederile Legii nr. 554/2004 (specialia
generalibus derogant). Astfel, de exemplu Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în
materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de
concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea
Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, reglementează în Capitolul VI sistemul de
remedii judiciare care derogă de la prevederile Legii nr. 554/2004 cu privire la condițiile de
introducere a contestației formulate pe cale judiciară și de soluționare a litigiilor la instanța de
judecată.

2. Categorii de contencios administrativ

În funcție de soluțiile pe care le poate pronunța instanța de judecată, contenciosul administrativ

poate fi: contencios administrativ de anulare sau contencios administrativ de plină jurisdicție.
Contenciosul de anulare presupune că instanța de contencios administrativ se va putea pronunța
prin hotărâre judecătorească doar cu privire la anularea unui act administrativ atacat pe motiv că
acesta a fost emis sau adoptat cu încălcarea prevederilor legale. În cazul contenciosului de anulare
instanța de contencios nu este competentă să rezolve și problema reparării daunelor. Repararea
1
daunelor se va putea realiza pe calea unui litigiu separat, de către instanțele de drept comun. Un astfel
de contencios a fost reglementat în ţara noastră prin Legea pentru înfiinţarea Consiliului de Stat din
11 februarie 1864. Tot un contencios de anulare a fost şi cel instituit prin Legea pentru reorganizarea
Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie din 1 iulie 1905.
Contenciosul administrativ de plină jurisdicţie este acela în care instanţa de contencios
administrativ este competentă să anuleze actul administrativ prin care un reclamant a fost vătămat
într-un drept al său recunoscut de lege, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ sau
alt înscris, precum și la acordarea de despăgubiri pentru repararea daunelor produse de actul
administrativ atacat. Legea nr. 554/2004 prevede în art. 1 că orice persoană care se consideră
vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act
administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de
contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a
interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Constatăm astfel că legiuitorul român a
consacrat contenciosul administrativ de plină jurisdicţie.
În funcție de natura interesului vătămat prin actul administrativ atacat, contenciosul administrativ
poate fi obiectiv sau subiectiv.
Contenciosul administrativ este obiectiv atunci când litigiul este întemeiat pe un interes legitim
public care vizează conform art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004 ordinea de drept şi demo-
craţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor,
satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice. Contenciosul obiectiv
vizează un litigiu împotriva actului administrativ raportat strict la încălcarea unor acte normative care-
i guvernează emiterea sau adoptarea. Sunt acțiuni în contencios obiectiv acțiunile introduse în
condițiile prevăzute de Legea nr. 554/2004 de Ministerul Public, Avocatul Poporului, Agenția
Națională a Funcționarilor Publici, prefectul şi de orice subiect de drept public pentru apărarea unui
interes legitim public. În aceste cazuri, acțiunea în instanță va avea ca obiect anularea actului
administrativ prin care este vătămat un interes legitim public, fiind vorba, prin urmare, despre un
contencios în anulare. Astfel, de exemplu, vom fi în prezența unui contencios obiectiv în anulare în
cazul acțiunii în contencios administrativ a prefectului, întreprinsă cu ocazia controlului de tutelă
administrativă, de anulare a unui act administrativ adoptat de o autoritate a administrației publice
locale cu încălcarea prevederilor legale, prefectul acționând în acest caz pentru apărarea unui interes
legitim public reprezentat de respectarea ordinii de drept.
Contenciosul administrativ este subiectiv atunci când litigiul este întemeiat pe un drept subiectiv
sau pe un interes legitim privat care se pretinde a fi vătămat printr-un act administrativ. Dreptul
vătămat este definit de art. 2 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 554/2004 ca fiind orice drept prevăzut de
Constituţie, de lege sau de alt act normativ, căruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ.
Interesul legitim privat reprezintă, potrivit art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, posibilitatea
de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil,
prefigurat. Contenciosul subiectiv vizează un litigiu care are în centrul său preocuparea față de
încălcarea unor drepturi subiective sau interese legitime ale persoanelor, fără a se preocupa de
legalitatea obiectivă a actului administrativ. Astfel, vom fi în prezența unui contencios subiectiv
atunci când o persoană este vătămată în interesul său legitim privat prin refuzul autorității publice de
a emite autorizația de construcție solicitată și introduce o acțiune în contencios administrativ prin care
solicită obligarea autorității publice să emită autorizația de construcție și să plătească despăgubiri
pentru daunele materiale şi morale cauzate.
Legea nr. 554/2004 reglementează și posibilitatea exercitării unui contencios în anulare cu
caracter subiectiv.

2
 3. Condițiile de admisibilitate ale acțiunii directe în contenciosul administrativ

3.1. Calitatea procesuală a părților în litigiile de contencios administrativ

Calitatea procesuală este o chestiune de legitimare (legitimatio ad causam) care se impune printre
condiţiile cerute persoanei pentru a fi parte litigantă ori parte în proces în orice tip de litigiu dedus
instanțelor de judecată. Calitatea procesuală activă presupune existenţa unei identităţi între
persoana reclamantului şi persoana care este titular al dreptului în raportul juridic dedus judecăţii.
Calitatea procesuală pasivă presupune existența unei identități între persoana pârâtului și cel obligat
în același raport juridic.
Calitate procesuală activă în procesele de contencios administrativ pot avea, potrivit art. 1 din
Legea nr. 554/2004:
a) orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim,
de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a
unei cereri.
Potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 sunt asimilate persoanei
vătămate, în sensul legii contenciosului administrativ:
- grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau
interese legitime private. Un exemplu de grup de persoane fizice fără personalitate juridică este
societatea simplă reglementată de art. 1890-1912 C.civ. În situația în care mai multe persoane fizice
care nu sunt constituite într-o entitate colectivă (grup de persoane) promovează o acțiune în
contencios administrativ împotriva unui act administrativ prin care au fost vătămate într-un drept sau
interes legitim vom fi în prezența unei coparticipări procesuale active dacă sunt întrunite condițiile
prevăzute de art. 59 C.proc.civ.
- organismele sociale care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes
legitim public, fie a drepturilor şi intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate pe care le
reprezintă. Organisme sociale interesate sunt, potrivit art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004,
structuri neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii şi altele asemenea, care au ca obiect de
activitate protecţia drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni sau, după caz, buna funcţionare a
serviciilor publice administrative.
b) terțul vătămat printr-un act administrativ adresat altui subiect de drept. Legea nr. 554/2004
consacră în art. 1 alin. (2) posibilitatea de a se adresa instanței de contencios administrativ şi persoanei
vătămate într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual,
adresat altui subiect de drept.
Rolul reglementării art. 1 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 este de a acoperi acele situaţii din practică
în care actul administrativ aduce atingere drepturilor subiective şi intereselor legitime ale terţilor. Astfel,
punerea în executare a unei autorizaţii de construcţie poate aduce atingere drepturilor unor terţe
persoane, distincte de beneficiarul autorizaţiei. Anterior Legii nr. 554/2004, dacă astfel de terţe persoane
solicitau în instanţă anularea autorizaţiei de construcţie, acţiunile erau respinse ca inadmisibile, dat fiind
că reclamantul nu putea justifica existenţa dreptului subiectiv.
c) Avocatul Poporului. Prin Legea nr. 554/2004 s-a prevăzut expres posibilitatea Avocatului
Poporului de a avea calitate procesuală activă în procesele de contencios administrativ. Astfel, art. 1
alin. (3) din Legea nr. 554/2004 prevede că „Avocatul Poporului, în urma controlului realizat, potrivit
legii sale organice, dacă apreciază că ilegalitatea actului sau refuzul autorităţii administrative de a-şi
realiza atribuţiile legale nu poate fi înlăturat decât prin justiţie, poate sesiza instanţa competentă de
contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petiţionarul dobândeşte de drept calitatea de
reclamant, urmând a fi citat în această calitate. Dacă petiţionarul nu îşi însuşeşte acţiunea formulată
de Avocatul Poporului la primul termen de judecată, instanţa de contencios administrativ anulează
cererea”.
Prima astfel de acțiune în contencios administrativ a fost formulată de Avocatul Poporului în 2005,
iar până la data 1 martie 2019 au fost formulate 11 acțiuni.

3
 d) Ministerul Public. Rolul constituţional al Ministerului Public este acela de reprezentare a
intereselor generale ale societăţii, de apărare a ordinii de drept, precum şi a drepturilor şi libertăţilor
cetăţenilor [art. 131 alin. (1) din Constituție]. Ministerul Public îşi exercită atribuţiile prin procurori
constituiţi în parchete, în condiţiile legii [art. 131 alin. (2) din Constituție].
Prin Legea nr. 554/2004 s-a prevăzut expres posibilitatea Ministerului Public de a avea calitate
procesuală activă în procesele de contencios administrativ, prin posibilitatea de a introduce:
- acțiuni în contencios administrativ obiectiv. Astfel, potrivit art. 1 alin. (5) din Legea
nr. 554/2004, „când Ministerul Public apreciază că prin emiterea unui act administrativ normativ se
vatămă un interes legitim public, sesizează instanţa de contencios administrativ competentă de la
sediul autorităţii publice emitente”. Acțiunea introdusă de procuror va fi specifică contenciosului în
anulare, vizând strict anularea actului. Posibilitatea de a solicita despăgubiri este exclusă deoarece
Ministerul Public acționează în vederea apărării legalității obiective, a ordinii publice și nu a unui
drept subiectiv. Această acțiune în contencios obiectiv nu va mai putea fi retrasă, potrivit prevederilor
art. 28 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.
- acțiuni în contencios administrativ subiectiv. Art. 1 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 arată că
„Ministerul Public, atunci când, în urma exercitării atribuţiilor prevăzute de legea sa organică,
apreciază că încălcările drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanelor se datorează
existenţei unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităţilor publice emise cu exces de
putere, cu acordul prealabil al acestora, sesizează instanţa de contencios administrativ de la domiciliul
persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vătămate. Petiţionarul dobândeşte de drept calitatea
de reclamant, urmând a fi citat în această calitate”. Aceasta este o acțiune asemănătoare cu cea pusă
la dispoziție de lege Avocatului Poporului. Însă în acest caz introducerea acțiunii de către Ministerul
Public se realizează cu acordul prealabil al persoanei vătămate și vizează expres acte administrative
emise cu exces de putere.
e) autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal, în situaţia în care
actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. Potrivit
prevederilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 „autoritatea publică emitentă a unui act
administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanţei anularea acestuia, în situaţia în care actul
nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. În cazul admiterii
acţiunii, instanţa se pronunţă, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată, şi asupra
validităţii actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor
juridice produse de acestea. Acţiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii actului”.
f) persoana vătămată în drepturile sau în interesele sale legitime, prin ordonanţe sau
dispoziţii din ordonanţe ale Guvernului neconstituţionale. Legea nr. 554/2004 reglementează în
art. 1 alin. (7) faptul că „persoana vătămată în drepturile sau în interesele sale legitime prin ordonanţe
sau dispoziţii din ordonanţe ale Guvernului neconstituţionale se poate adresa instanţei de contencios
administrativ, în condiţiile prezentei legi”.
Se transpune astfel în legislație prevederea introdusă în Constituție la modificarea sa din 2003 care
arată că „Instanțele de contencios administrativ sunt competente să soluționeze cererile persoanelor
vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale”
[art. 126 alin. (6) teza a II-a din Constituția revizuită].
g) prefectul. Prefectul poate introduce acţiuni în contencios administrativ, în condiţiile prevăzute
de art. 123 alin. (5) din Constituție, ale Legii contenciosului administrativ și ale Codului administrativ
care a abrogat Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului.
Astfel, cu ocazia exercitării controlului de tutelă administrativă, prefectul poate ataca direct în faţa
instanţei de contencios administrativ actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le
consideră nelegale [art. 3 alin. (1) teza I din Legea nr. 554/2004]. Obiectul cererii îl formează
anularea pe motiv de nelegalitate a unui act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului
[art. 123 alin. (5) din Constituție].
Acțiunea în contencios administrativ introdusă de prefect este o acțiune în contencios obiectiv în
anulare.

4
 h) Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici. Legea nr. 554/2004 a inclus Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici, alături de prefect, în categoria autorităților care pot exercita un control de tutelă
administrativă.
Agenția Națională a Funcționarilor Publici are, potrivit prevederilor art. 401 alin. (1) lit. e) din
Codul administrativ [art. 22 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor
publici], atribuția de a monitoriza și controla modul de aplicare a legislaţiei privind funcţia publică şi
funcţionarii publici în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice. În virtutea acestei atribuții, Agenţia
Naţională a Funcţionarilor Publici are, potrivit art. 403 din Codul administrativ [art. 22 alin. (3) din
Legea nr. 188/1999], legitimare procesuală activă şi poate sesiza instanţa de contencios administrativ
competentă, în condiţiile legii contenciosului administrativ, cu privire la actele autorităţilor publice
centrale şi locale prin care se încalcă legislaţia funcţiei publice.
i) orice subiect de drept public, în condiţiile legii. Legea nr. 554 conferă prin art. 1 alin. (8)
calitate procesuală activă oricărui subiect de drept public, în condiţiile legii.
Subiectele de drept public (autoritățile publice) pot exercita acțiuni în contencios subiectiv atunci
când sunt vătămate într-un drept al lor și acțiuni în contencios obiectiv atunci când este apărat un
interes legitim public. Autoritățile publice pot avea personalitate juridică conferită prin actul de
reglementare prin care au fost înființate (de exemplu Administrația prezidențială, Guvernul,
ministerele, unitățile administrativ-teritoriale etc.) sau pot fi lipsite de personalitate juridică (consiliul
județean, consiliul local, primarul etc.).
Unele autorități publice lipsite de personalitate juridică pot fi învestite prin acte normative sau
administrative cu puterea de a reprezenta în instanță o persoană juridică de drept public. Astfel,
potrivit prevederilor art. 109 alin. (1) din Codul administrativ [art. 21 alin. (2) din Legea
nr. 215/2001], primarul este cel care reprezintă orașul, comuna sau municipiul în justiție. O precizare
foarte importantă este făcută de art. 109 alin. (2) din Codul administrativ [art. 21 alin. (21) din Legea
nr. 215/2001] care arată că pentru apărarea intereselor unităţilor administrativ-teritoriale, primarul stă
în judecată ca reprezentant legal şi nu în nume personal.
Legislația nu conferă expres posibilitatea pentru primar de a ataca în instanța de contencios
administrativ hotărârile consiliului local pe care le consideră ilegale, o astfel de posibilitate fiind
consacrată de legislație, în principal, pentru prefect în exercitarea controlului de tutelă administrativă.
Subliniem faptul că potrivit prevederilor art. 96 alin. (1) din Codul administrativ [art. 21 alin. (1) din
Legea nr. 215/2001], unitatea administrativ-teritorială este cea care are personalitate juridică de drept
public și nu autoritatea sa deliberativă (consiliul local) sau executivă (primarul). În aceste condiții
exercitarea efectivă a capacității procesuale în numele acestei persoane juridice (unitatea
administrativ-teritorială) este conferită expres de art. 109 alin. (1) din Codul administrativ [art. 21
alin. (2) din Legea nr. 215/2001] primarului, consiliul local neputând avea calitatea de parte într-un
proces decât acolo unde legea îi conferă expres această posibilitate.
Calitate procesuală pasivă în acțiunile de contencios administrativ au autoritățile publice care au
emis/adoptat actul adminis-trativ atacat, indiferent dacă acestea au sau nu personalitate juridică.

3.2. Vătămarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim prin actul atacat

Conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, temeiurile acţiunilor în contencios administrativ
introduse de persoanele fizice sau juridice pot fi vătămarea unui drept al persoanei ori a unui interes
legitim, de către o autoritate publică. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public.
Dreptul vătămat este definit de art. 2 alin.(1) lit. o) din Legea nr. 554/2004 ca fiind orice drept
prevăzut de Constituţie, de lege sau de alt act normativ, căruia i se aduce o atingere printr-un act
administrativ. Dreptul subiectiv este definit în doctrină ca reprezentând posibilitatea (facultatea,
prerogativa) unei persoane, recunoscută şi ocrotită de dreptul obiectiv (de lege), de a avea o anumită
conduită şi de a pretinde persoanei(lor) obligate să aibă o comportare (conduită) corespunzătoare
dreptului său, comportare care poate fi impusă la nevoie prin forţa de constrângere a statului.
Interesul legitim privat este definit de art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004 ca fiind
posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi
5
previzibil, prefigurat. Interesul legitim public este definit de art. 2 alin. (1) lit. r) ca acel interes care
vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi
îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei
autorităţilor publice.
Natura interesului vătămat indică tipul de contencios administrativ. Acţiunile întemeiate pe dreptul
subiectiv sau pe interesul legitim privat sunt specifice contenciosului administrativ subiectiv. Din
contră, atunci când acţiunea este întemeiată pe interesul legitim public, contenciosul administrativ va
fi obiectiv.

3.3. Existența unui act administrativ în formă tipică sau asimilată în sensul Legii
contenciosului administrativ

Reclamantul trebuie să invoce vătămarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim printr-un
act administrativ.
Actul administrativ este definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 ca fiind actul
unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică,
în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau
stinge raporturi juridice.
Potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c1) din Legea nr. 554/2004 sunt asimilate actelor
administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect
punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea
serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte
administrative.
De asemenea, potrivit prevederilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 se asimilează actelor
administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un
interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.

3.4. Actul atacat să provină de la o autoritate publică

Legea nr. 554/2004 defineşte în art. 2 alin. (1) lit. b) autoritatea publică emitentă ca fiind orice
organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică,
pentru satisfacerea unui interes public.
Legea nr. 554/2004 prevede în art. 2 alin. (1) lit. b) teza a II-a, faptul că sunt asimilate autorităților
publice, în sensul acestei legi, persoanele juridice de drept privat care, în condițiile legii, au obținut
statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică.
Persoanele juridice de drept privat care, în condițiile legii, au obținut statut de utilitate publică sunt
asociațiile și fundațiile recunoscute de Guvern ca fiind de utilitate publică, în condițiile prevăzute de
O.G. nr. 26/2000 cu privire la asociații și fundații. Conform prevederilor art. 381 din O.G.
nr. 26/2000, prin utilitate publică se înțelege orice activitate care se desfășoară în domenii de interes
public general sau al unor colectivități. Asociațiile și fundațiile recunoscute de Guvern ca fiind de
utilitate publică au dreptul de a li se atribui în folosinţă gratuită bunurile proprietate publică și de a
participa, alături de organele statului sau ale unităților administrativ-teritoriale la realizarea serviciilor
publice. Astfel, de exemplu, Asociaţia Generală a Vânătorilor şi Pescarilor Sportivi (AGVPS) este o
asociaţie neguvernamentală de utilitate publică având o competenţă exclusivă, delegată de stat prin
acte normative, în domeniul vânătorii şi pescuitului sportiv. În această calitate AGVPS poate emite
acte administrative.
Legea nr. 554/2004 asimilează autorităților publice și persoanele juridice de drept privat care, în
condițiile legii, sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică. Astfel, o
diplomă de absolvire eliberată de o universitate particulară este un act administrativ deoarece orice
universitate prestează serviciul public de educație, în condițiile competențelor delegate de stat și sub
supravegherea Ministerului Educației.

6
 3.5. Îndeplinirea procedurii administrative prealabile

Potrivit prevederilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 înainte de a se adresa instanţei de
contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-
un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite
autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de
zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice,
persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor
administrative unilaterale, şi peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii
actului.
În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând (art. 7
alin. (11) din Legea nr. 554/2004).
Plângerea prealabilă este definită de art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 554/2004 ca fiind „cererea
prin care se solicită autorității publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea
unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării sau modificării
acestuia”.
Plângerea prealabilă la care se referă art. 7 din Legea nr. 554/2004 a fost denumită în doctrină
recurs administrativ.
Teoria recursului administrativ a fost dezvoltată de clasicii dreptului administrativ francez care au
analizat diferența între recursul administrativ introdus fie la autoritatea publică emitentă a actului
(recurs grațios), fie la autoritatea publică ierarhic superioare celei emitente (recurs ierarhic).
Legea nr. 554/2004 a prevăzut prin art. 7 alin. (1) obligativitatea exercitării fie a recursului grațios,
fie a recursului ierarhic înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ. Se lasă, prin
urmare, dreptul de opțiune al persoanei vătămate cu privire la tipul de recurs administrativ pe care îl
va exercita, fiind însă obligatorie exercitarea unuia dintre acestea înainte de a se adresa instanței de
contencios administrativ.
Recursul graţios poate fi definit, în condițiile Legii nr. 554/2004, ca fiind plângerea adresată de o
persoană autorităţii publice de la care emană un act administrativ individual, prin care se solicită
retractarea sau modificarea acestuia, pe motiv că actul îi aduce o vătămare într-un drept sau interes legitim
al său.
Recursul ierarhic poate fi definit, în condițiile Legii nr. 554/2004, ca fiind plângerea adresată de o
persoană autorităţii administrative superioare, prin care se solicită revocarea sau modificarea actului
administrativ individual emis de autoritatea inferioară subordonată, pentru că îi vatămă drepturile sau
interesele legitime.
Plângerea prealabilă trebuie exercitată, potrivit prevederilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,
în termen de 30 de zile de la data comunicării actului. Plângerea prealabilă se soluționează în termen
de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen [art. 7 alin. (4) și art. 2
alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004].
Plângerea prealabilă se poate introduce, pentru motive temeinice, și peste termenul de 30 de zile
de la data comunicării actului, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului [art. 7 alin. (1)
teza a II-a din Legea nr. 554/2004].

3.6. Acțiunea în contenciosul administrativ să fie introdusă în termenele prevăzute de lege

Potrivit prevederilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 cererile prin care se solicită anularea
unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi
repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:
a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă;
b) data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii;
c) data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului
legal de soluţionare a cererii;

7
 d) data expirării termenului de 30 de zile [termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea
nr. 554/2004], calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluţionarea favorabilă a
cererii sau, după caz, a plângerii prealabile. În acest caz, autoritatea publică emite actul administrativ
la cererea reclamantului sau în urma plângerii prealabile a acestuia, însă refuză în mod nejustificat să
îl pună în executare. După expirarea termenului de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ,
termen în care actul trebuia pus în executare de autoritatea publică, reclamantul va putea să se
adreseze direct instanței de contencios administrativ, în cadrul unui termen de 6 luni, fără a mai
efectua procedura plângerii prealabile. Procedura plângerii prealabile ar fi inutilă în acest caz, din
moment ce autoritatea emitentă a fost de acord cu solicitarea reclamantului și a emis, în consecință,
actul administrativ.
Potrivit prevederilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/20004, pentru motive temeinice, în cazul
actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi peste termenul arătat de 6 luni, dar nu
mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii
sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz.
Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi neconstituţionale, precum şi actele
administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale, pot fi atacate oricând [art. 11 alin.
(4) din Legea nr. 554/20004].

4. Soluţiile pe care le poate da instanţa de contencios administrativ

Instanţa, soluţionând cererea persoanei vătămate, poate, după caz:

- să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ,
- să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ,
- să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă [art. 18 alin. (1)
din Legea nr. 554/2004].
Potrivit prevederilor art. 18 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 atunci când obiectul acţiunii în
contencios administrativ îl formează un contract administrativ, în funcţie de starea de fapt, instanţa
poate:
a) dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;
b) obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;
c) impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii;
d) suplini consimţământul unei părţi, când interesul public o cere;
e) obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale.
În toate situaţiile, instanţa poate stabili, prin dispozitiv, la cererea părţii interesate, un termen de
executare, precum şi o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere
aplicabilă conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate [art. 18 alin. (6) din
Legea nr. 554/2004].
Hotărârile judecătoreşti definitive pronunţate potrivit Legii contenciosului administrativ sunt
titluri executorii (art. 22 din Legea nr. 554/2004).
Hotărârile judecătoreşti definitive prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu
caracter normativ sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor. Acestea se publică
obligatoriu după motivare, la solicitarea instanţelor, în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau,
după caz, în monitoarele oficiale ale judeţelor ori al municipiului Bucureşti, fiind scutite de plata
taxelor de publicare (art. 23 din Legea nr. 554/2004).

8
 Curs 12
Domeniul public și domeniul privat

1. Reglementarea regimului general al proprietății publice

Regimul general al proprietății publice este reglementat de art. 136 din Constituție, de prevederile art.
554 și 858-875 C. civ. și de art. 284-353 C. adm. Prin aceste reglementări legiuitorul conturează, în linii
generale, regimul proprietăţii publice prin stabilirea unitară a principalelor aspecte ale acestui regim: noţiunea
şi caracterele juridice, conţinutul juridic, obiectul dreptului de proprietate publică, modurile de dobândire şi de
încetare, inclusiv modalităţile juridice de exercitare (darea în administrare, concesionarea, închirierea sau darea
în folosinţă gratuită a bunurilor de utilitate publică).

2. Noțiunea și trăsăturile dreptului de proprietate publică

Potrivit art. 136(1) din Constituţia revizuită „Proprietatea este publică sau privată”. De aici rezultă
faptul că dreptul de proprietate poate avea două forme: dreptul de proprietate publică şi dreptul de proprietate
privată.
Dreptul de proprietate publică are o definiție legală, fiind definit de art. 858 C. civ. ca dreptul de
proprietate ce aparţine statului sau unei unităţi administrativ-teritoriale asupra bunurilor care, prin natura lor
sau prin declaraţia legii, sunt de uz ori de interes public, cu condiţia să fie dobândite prin unul dintre modurile
prevăzute de lege.
Dreptul de proprietate publică prezintă următoarele trăsături (elemente definitorii):
a) dreptul de proprietate publică este o formă a dreptului de proprietate (alături de dreptul de
proprietate privată);
b) titularii dreptului de proprietate publică sunt numai statul şi unităţile administrativ teritoriale;
c) statul şi unităţile administrativ-teritoriale exercită dreptul de proprietate publică în virtutea calităţii
lor de persoane juridice de drept public;
d) exercitarea dreptului de proprietate publică se înfăptuieşte prin „administrarea generală” a
domeniului public de către Guvern cu privire la bunurile din domeniul public de interes naţional şi consiliile
locale, consiliile judeţene sau Consiliul General al Municipiului Bucureşti cu privire la bunurile din
domeniul public de interes local în baza capacităţii de drept administrativ şi în limitele competenţelor acordate
de lege. În condițiile art. 136 alin. (4) din Constituția revizuită și ale art. 867-870 C. civ., titularul dreptului de
administrare generală poate da bunurile din domeniul public în administrare concretă regiilor autonome sau
instituțiilor publice;
e) obiectul dreptului de proprietate este alcătuit din bunurile care fac parte din domeniul public de
interes naţional atunci când dreptul de proprietate publică se exercită de către stat şi din domeniul public de
interes local, atunci când dreptul de proprietate publică aparţine unităţilor administrativ-teritoriale. Noţiunile
de proprietate publică şi domeniu public sunt echivalente în ceea ce priveşte bunurile pe care le înglobează;
f) exercitarea acestui drept de proprietate are loc numai în regim de drept public;
g) dreptul de proprietate publică prezintă caractere specifice care îl deosebesc de dreptul de proprietate
privată, fiind inalienabil, imprescriptibil şi insesizabil.

3. Titularii dreptului de proprietate publică

Art. 136(2) din Constituţia revizuită arată că „Proprietatea publică este garantată şi ocrotită prin lege
şi aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale”. Din această dispoziţie imperativă a Constituţiei
rezultă că niciun alt subiect de drept public sau de drept privat nu poate fi titular al dreptului de proprietate
publică ci poate avea, cel mult, drepturi derivate din acesta, cum ar fi dreptul de administrare, de concesiune
etc. Astfel, potrivit prevederilor art. 136(4) din Constituție, în condiţiile legii organice bunurile proprietate
publică pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori
închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică. Prin urmare,
persoanele juridice de drept privat și persoanele fizice nu pot deţine în proprietate bunuri ce aparţin domeniului
public al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale, ci doar în regim de concesionare sau de închiriere.
Persoanele juridice fără scop patrimonial (asociațiile și fundațiile) de utilitate publică pot obține, condițiile
1
legii organice un drept de folosință gratuită asupra bunurilor proprietate publică. De asemenea, instituțiile
publice și regiile autonome pot primi în administrare bunuri din domeniul public, în condițiile legii organice,
fără ca prin aceasta ele să devină proprietare ale acestor bunuri.
Statul este persoană juridică de drept public, calitate în care este titular atât al dreptului de proprietate
publică asupra bunurilor din domeniul public de interes naţional, cât şi al dreptului de proprietate privată asupra
bunurilor din domeniul privat de interes naţional.
Sunt unităţi administrativ-teritoriale comuna, oraşul, judeţul; în condiţiile legii, unele oraşe pot fi
declarate municipii (art. 95 C. adm.). Unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public,
calitate în care sunt titulare atât ale dreptului de proprietate publică asupra bunurilor din domeniul public de
interes local, cât şi ale dreptului de proprietate privată asupra bunurilor din domeniul privat de interes local.
4. Administrarea generală și administrarea concretă a bunurilor proprietate publică

Exercitarea dreptului de proprietate publică se face prin administrarea generală și administrarea

concretă a bunurilor din domeniul public.
Administrarea generală a bunurilor domeniului public al statului se exercită de Guvern. Astfel, potrivit
prevederilor art. 15 lit. d) C. adm. Guvernul exercită funcţia de administrare a proprietăţii statului, prin care se
asigură administrarea proprietăţii publice şi private a statului, precum şi gestionarea serviciilor pentru care
statul este responsabil.
Administrarea generală a bunurilor domeniului public al județului se exercită de Consiliul județean
[art. 173(1) lit. c) C. adm.]. Consiliul județean poate hotărî darea în administrare, concesionarea, închirierea
sau darea în folosinţă gratuită a bunurilor proprietate publică a judeţului [art. 173(4) lit. a) C. adm.].
Administrarea generală a bunurilor domeniului public al comunelor, al oraşelor şi al municipiilor se
exercită de Consiliul local [art. 129(2) lit. c) C. adm.]. Consiliul local poate hotărî darea în administrare,
concesionarea, închirierea sau darea în folosinţă gratuită a bunurilor proprietate publică a comunei, oraşului
sau municipiului, după caz [art. 129(6) lit. a) C. adm.].
În condițiile art. 136 alin. (4) din Constituția revizuită și ale art. 867-870 C. civ., titularul dreptului de
administrare generală poate da bunurile din domeniul public în administrare concretă regiilor autonome sau
instituțiilor publice.

5. Caracterele dreptului de proprietate publică

Din prevederile art. 136(4) din Constituție și art. 861 C. civ. rezultă trei caractere ale dreptului de
proprietate publică: inalienabilitatea, imprescriptibilitatea și insesizabilitatea bunurilor din domeniul
public.
Dreptul de proprietate publică este inalienabil. Potrivit prevederilor art. 136(4) din Constituție
„bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile legii organice, ele pot fi date în administrare
regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot fi date în
folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică”. Prin urmare, bunurile care formează obiectul dreptului de
proprietate publică sunt scoase din circuitul civil, neputând fi înstrăinate.
Atunci când interesul public o impune, asupra bunurilor din domeniul public se pot constitui, în
condițiile prevăzute de art. 136(4) Constituție și de art. 866 C. civ., drepturi reale derivate din dreptul de
proprietate publică (servituți administrative stabilite prin lege în favoarea domeniului public): dreptul de
administrare al instituţiilor publice şi al regiilor autonome; dreptul de concesiune asupra bunurilor domeniului
public; dreptul de folosinţă cu titlu gratuit al instituţiilor de utilitate publică. Caracterul inalienabil al bunurilor
din domeniul public se păstrează și în aceste cazuri, deoarece nu este vorba de înstrăinarea sau dobândirea
bunurilor din domeniul public, ci de modalități specifice de exercitare a dreptului de proprietate publică, în
regim de drept public.
Dreptul de proprietate publică este imprescriptibil extinctiv și achizitiv. Imprescriptibilitatea
bunurilor proprietate publică este prevăzută expres de art. 861(1) C. civ. și rezultă din regula inalienabilității
acestor bunuri. În condițiile în care legea nu distinge (ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus)
bunurile care fac obiectul proprietății publice sunt imprescriptibile atât extinctiv, cât și achizitiv.
Imprescriptibilitatea extinctivă a bunurilor proprietate publică. Prin prescripție, potrivit
prevederilor art. 2500(1) C. civ. se stinge dreptul material la acțiune dacă nu a fost exercitat în termenul
stabilit de lege. Ceea ce se stinge prin prescriție este dreptul la acțiune în sens material definit potrivit art.
2500(2) C. civ. ca fiind dreptul de a constrânge o persoană, cu ajutorul forței publice, să execute o anumită
prestație, să respecte o anumită situaţie juridică sau să suporte orice altă sancţiune civilă, după caz. Dreptul
2
material la acțiune având ca obiect bunuri proprietate publică constituie o excepție de la această regulă, fiind
imprescriptibil potrivit prevederilor art. 861(1) C. civ.
Imprescriptibilitatea achizitivă a bunurilor proprietate publică. Potrivit prevederilor art. 861(2)
C. civ. proprietatea asupra bunurilor publice nu se stinge prin neuz şi nu poate fi dobândită de terţi prin
uzucapiune sau, după caz, prin posesia de bună-credinţă asupra bunurilor mobile.
În condițiile prevăzute de art. 928 și urm. C. civ. dreptul de proprietate privată asupra unui bun imobil
se poate dobândi prin uzucapiune, ca urmare a posesiei de lungă durată. Art. 929 C. civ. precizează însă că nu
pot fi uzucapate bunurile care, înainte sau după intrarea în posesie, au fost declarate prin lege inalienabile.
Bunurile proprietate publică fiind inalienabile conform prevederilor legale, vor fi, prin urmare, și
imprescriptibile achizitiv. O persoană care posedă un bun imobil proprietate publică ca urmare a unei culpe a
unei autorități publice în revendicarea bunului nu va putea să invoce uzucapiunea pentru a dobândi dreptul de
proprietate asupra acelui bun imobil.
Dreptul de proprietate privată asupra unui bun mobil se dobândește prin posesia de bună-credință,
persoana devenind proprietar prin simplul fapt al posesiei fără să fie necesară scurgerea unei anumite perioade
de timp, operând prezumția prevăzută de art. 935 C. civ. că „oricine se află la un moment dat în posesia unui
bun mobil este prezumat că are un titlu de dobândire a dreptului de proprietate asupra bunului”. Spre deosebire
de bunurile mobile proprietate privată, bunurile mobile proprietate publică nu se pot dobândi de un particular
în baza posesiei de bună-credință.
Dreptul de proprietate publică este insesizabil. Insesizabilitatea bunurilor proprietate publică
rezultă din regula inalienabilității acestora și este prevăzută expres de art. 861(1) C. civ.
Bunurile proprietate publică nu pot fi dobândite prin executare silită în condițiile prevăzute de art 1516
și urm. C. civ. de creditorii care doresc realizarea creanțelor lor împotriva statului sau a unităților administrativ-
teritoriale. De asemenea, bunurile proprietate publică nu pot fi executate silit nici atunci când sunt date în
administrare instituţiilor publice sau regiilor autonome, când sunt date în folosinţă cu titlu gratuit instituţiilor
de utilitate publică sau când sunt concesionate sau închiriate în condițiile legii.

6. Dobândirea dreptului de proprietate publică

Potrivit prevederilor art. 863 C. civ. dreptul de proprietate publică se dobândeşte:

a) prin achiziţie publică, efectuată în condiţiile legii;
b) prin expropriere pentru cauză de utilitate publică, în condiţiile legii;
c) prin donaţie sau legat, acceptat în condiţiile legii, dacă bunul, prin natura lui sau prin voinţa
dispunătorului, devine de uz ori de interes public;
d) prin convenţie cu titlu oneros, dacă bunul, prin natura lui sau prin voinţa dobânditorului, devine de
uz ori de interes public;
e) prin transferul unui bun din domeniul privat al statului în domeniul public al acestuia sau din
domeniul privat al unei unităţi administrativ-teritoriale în domeniul public al acesteia, în condiţiile legii;
f) prin alte moduri stabilite de lege.
6.1. Dobândirea dreptului de proprietate publică prin achiziție publică

Achizițiile publice sunt reglementate de Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice1 și de Legea nr.
99/2016 privind achiziţiile sectoriale2.
Contractul de achiziţie publică este contractul cu titlu oneros, asimilat, potrivit legii, actului
administrativ, încheiat în scris între unul sau mai mulţi operatori economici şi una ori mai multe autorităţi
contractante, care are ca obiect execuţia de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de servicii.

6.2. Dobândirea dreptului de proprietate publică prin expropriere pentru cauză de utilitate
publică

Prin expropriere se înțelege trecerea forțată în proprietate publică, prin hotărâre judecătorească, a unor
imobile aflate în proprietate privată, cu o justă și prealabilă despăgubire, în temeiul unei cauze de utilitate
publică.
Reglementarea generală a exproprierii pentru cauză de utilitate publică este realizată de art. 44(3) și

1
Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 390 din 23 mai 2016.
2
Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 391 din 23 mai 2016.
3
(6) din Constituție, de art. 562(3) și celelalte articole referitoare la expropriere din Codul civil și de Legea nr.
33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică3. Pentru anumite lucrări de infrastructură de
interes public se aplică reglementările speciale ale Legii nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de
utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes naţional, judeţean şi local4.
Exproprierea reprezintă o excepție de la caracterul inviolabil al dreptului de proprietate privată
prevăzut de art. 136(5) din Constituție și poate fi realizată numai în condițiile legii.
Potrivit prevederilor art. 44(3) din Constituție „nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de
utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire”.
Potrivit prevederilor art. 2 din Legea nr. 33/1994 pot fi expropriate bunurile imobile proprietatea
persoanelor fizice sau a persoanelor juridice cu sau fără scop lucrativ, precum şi cele aflate în proprietatea
privată a comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor.
Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor
obiective de interes naţional, judeţean şi local5 a prevăzut o procedură specială de expropriere atunci când
utilitatea publică se declară pentru executarea unor lucrări de infrastructură (lucrările de construcţie, reabilitare
şi modernizare de drumuri de interes naţional, judeţean şi local, precum şi toate lucrările de construcţie,
reabilitare şi extindere a infrastructurii feroviare publice, lucrările necesare dezvoltării reţelei de transport cu
metroul şi de modernizare a reţelei existente, lucrările de dezvoltare a infrastructurii aeroportuare, precum şi a
infrastructurii de transport naval etc.).

6.3. Dobândirea dreptului de proprietate publică prin donaţie sau legat

Prin donație sau legat acceptat în condițiile legii un bun poate intra în domeniul public al statului sau
al unei unități administrativ-teritoriale dacă bunul, prin natura lui sau prin voinţa dispunătorului, devine de uz
ori de interes public.
Prin donație, potrivit art. 2 pct. 22 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice6, o instituție publică
primește fonduri băneşti sau bunuri materiale de la o persoană juridică sau fizică cu titlu nerambursabil şi fără
contraprestaţie.
Dreptul de proprietate publică se poate dobândi și prin legat dacă bunul, prin natura lui sau prin voinţa
dispunătorului, devine de uz ori de interes public. Legatul este definit de art. 986 C. civ. ca fiind dispoziţia
testamentară prin care testatorul stipulează ca, la decesul său, unul sau mai mulţi legatari să dobândească
întregul său patrimoniu, o fracţiune din acesta sau anumite bunuri determinate.
Donaţiile şi legatele cu sarcini sau pentru care există restanţe de impozite sau taxe pot fi acceptate,
potrivit art. 291(5) C. adm.:
a) numai cu avizul ministerului cu atribuţii în domeniul finanţelor publice, în cazul donaţiilor şi
legatelor făcute către stat;
b) numai cu aprobarea consiliului local sau, după caz, a consiliului judeţean, cu majoritatea calificată
de două treimi din numărul consilierilor locali în funcţie, în cazul donaţiilor şi legatelor făcute către unităţile
administrativ-teritoriale.

6.4. Dobândirea dreptului de proprietate publică prin convenţie cu titlu oneros

Dreptul de proprietate publică poate fi dobândit prin convenţie cu titlu oneros, dacă bunul, prin natura lui
sau prin voinţa dobânditorului, devine de uz ori de interes public. Astfel, dreptul de proprietate publică poate fi
dobândit, în limitele permise de lege, prin contracte civile și comerciale (contracte de vânzare-cumpărare, contracte
de schimb etc.), atunci când bunurile dobândite sunt afectate unei utilități publice.
Încheierea unui contract de vânzare-cumpărare în vederea dobândirii unui bun care va intra în
domeniul public se poate efectua doar dacă nu sunt incidente dispozițiile legale privind achizițiile publice
prevăzute de Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice și de Legea nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale,
caz în care vor trebui respectate procedurile de încheiere a contractelor administrative de achiziție publică.
Prețul din contractul de vânzare-cumpărare se va stabili de o comisie de evaluare constituită de cumpărător.

6.5. Dobândirea dreptului de proprietate publică prin transferul unui bun din domeniul privat

3
Republicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 472 din 5 iulie 2011.
4
Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 853 din 20 decembrie 2010, cu modificările ulterioare.
5
Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 853 din 20 decembrie 2010, cu modificările ulterioare.
6
Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 597 din 13 august 2002, cu modificările ulterioare.
4
 al statului sau al unităților administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora

Evoluția nevoilor societății impune ca diverse bunuri să fie transferate în domeniul public al statului
sau al unităților administrativ teritoriale din domeniul privat al acestora sau chiar din domeniul public al unei
unități administrativ-teritoriale în domeniul public al statului și invers, transfer justificat întotdeauna de o cauză
de utilitate publică.
Realizarea interesului public în condiții cât mai bune a impus ca în practică să se întâlnească
următoarele situații de dobândire a dreptului de proprietate publică prin tranfer de bunuri:
a) trecerea bunului din domeniul privat al statului în domeniul public al acestuia, prin hotărâre de
Guvern, potrivit prevederilor art. 296(1) C. adm.;
b) trecerea bunului din domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale în domeniul public al
acestora, prin hotărâre a consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti ori a
consiliului local, potrivit prevederilor art. 296(2) C. adm.;
c) trecerea în domeniul public a unui bun din patrimoniul societăţilor, la care statul sau o unitate
administrativ-teritorială este acţionar sau asociat, se poate face numai cu acordul adunării generale a
acţionarilor societăţii respective şi cu achitarea contravalorii bunului, conform art. 296(4) C. adm.;
d) trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei unităţi administrativ-
teritoriale se face la cererea consiliului judeţean sau a consiliului local al comunei, al oraşului sau al
municipiului, după caz, prin hotărâre a Guvernului, conform art. 292(1) C. adm.
Bunurile care formează obiectul exclusiv al proprietăţii publice a statului potrivit Constituției și legii
organice nu pot fi trecute din domeniul public al statului în domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale
decât ca urmare a modificării Constituției și a legii organice. În situații concrete, când este necesar ca un bun
proprietate publică a statului să servească pentru realizarea unui obiectiv de interes public al unei unități
administrativ-teritoriale, trecerea în domeniul public al acesteia va fi posibilă fără modificarea legii organice,
doar cu condiția adoptării unei hotărâri de dezafectare (declasare în cazul căilor de comunicații) a acelui bun
individual determinat de la utilitatea publică națională, adoptată de Guvern.
e) trecerea unui bun din domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale în domeniul public al
statului se face, la cererea Guvernului, prin hotărâre a consiliului judeţean sau a consiliului local al comunei,
al oraşului sau al municipiului, după caz, conform art. 293(1) C. adm.
Potrivit prevederilor art. 860(3) C. civ. bunurile care formează obiectul exclusiv al proprietăţii publice a
unităţilor administrativ-teritoriale potrivit unei legi organice nu pot fi trecute din domeniul public al unității
administrativ-teritoriale în domeniul public al statului decât ca urmare a modificării legii organice. În situații
concrete, când este necesar ca un bun proprietate publică al unei unităţi administrativ-teritoriale să servească
pentru realizarea unui obiectiv de interes național, trecerea în domeniul public al statului va fi posibilă fără
modificarea legii organice, doar cu condiția adoptării unei hotărâri de dezafectare (declasare în cazul căilor de
comunicații) a acelui bun individual determinat de la utilitatea publică locală, adoptată de consiliul judeţean/local
al acelei unităţi administrativ-teritoriale.
f) trecerea unui bun din domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale în domeniul public al
altei unităţi administrativ-teritoriale, de pe raza teritorială a aceluiaşi judeţ, se face la cererea consiliului local
solicitant, prin hotărâre a consiliului local al comunei, al oraşului sau al municipiului în a cărui proprietate se
află bunul, conform art. 294(1) C. adm.

6.6 Dobândirea dreptului de proprietate prin alte moduri stabilite de lege

Pe lângă modurile de dobândire a proprietății publice analizate anterior, în legislație mai întâlnim și alte
moduri de dobândire, cum ar fi, de exemplu, accesiunea, dobândirea dreptului de proprietate publică asupra
bunurilor arheologice mobile descoperite întâmplător sau prin cercetări arheologice, rechizițiile, darea în plată.
Accesiunea este reglementată de art. 567-601 C. civ. Aceste reguli se vor aplica și în cazul dobândirii
dreptului de proprietate publică, în măsura în care sunt compatibile cu regimul juridic al proprietății publice.
Prin accesiune, proprietarul unui bun devine proprietarul a tot ce se alipeşte cu bunul ori se
încorporează în acesta, dacă legea nu prevede altfel.
Accesiunea poate fi naturală, când unirea sau încorporarea este urmarea unui eveniment natural, ori
artificială, când rezultă din fapta proprietarului ori a unei alte persoane.
Dobândirea dreptului de proprietate publică asupra bunurilor arheologice mobile descoperite
întâmplător sau prin cercetări arheologice se realizează conform prevederilor din Legea nr. 182/2000

5
privind protejarea patrimoniului cultural naţional mobil7. Astfel, potrivit prevederilor art. 46(1) din Legea nr.
182/2000 bunurile arheologice, epigrafice, numismatice, paleontologice sau geolitice, descoperite în cadrul
unor cercetări sistematice cu scop arheologic ori geologic sau în cadrul unor cercetări arheologice de salvare
ori având caracter preventiv, precum şi cele descoperite întâmplător prin lucrări de orice natură, efectuate în
locuri care fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice, conform art. 136 alin. (3) din Constituţia României,
republicată, intră în proprietate publică, potrivit dispoziţiilor legale.
Dobândirea dreptului de proprietate publică prin rechiziții de bunuri este reglementată de Legea
nr. 132/1997 privind rechiziţiile de bunuri şi prestările de servicii în interes public8.
Rechiziţia de bunuri reprezintă măsura cu caracter excepţional prin care autorităţile publice
împuternicite prin lege obligă operatorii economici, instituţiile publice, precum şi alte persoane juridice şi
fizice la cedarea temporară a unor bunuri mobile sau imobile, în condiţiile legii.
Bunurile rechiziţionate sunt puse la dispoziţie forţelor destinate apărării naţionale sau a autorităţilor
publice, la declararea mobilizării parţiale sau totale a forţelor armate ori a stării de război, la instituirea stării
de asediu sau de urgenţă, atât pentru prevenirea, localizarea, înlăturarea urmărilor unor dezastre, cât şi pe
timpul acestor situaţii.
Dobândirea dreptului de proprietate publică se poate realiza și prin darea în plată reglementată
de art. 263 C. proc. fiscală9. Astfel, creanţele fiscale administrate de organul fiscal central, cu excepţia celor
cu reţinere la sursă şi a accesoriilor aferente acestora, a drepturilor vamale şi a altor creanţe transmise spre
colectare organului fiscal central, precum şi creanţele fiscale administrate de organul fiscal local pot fi stinse,
la cererea debitorului, oricând, cu acordul creditorului fiscal, prin trecerea în proprietatea publică a statului
sau, după caz, a unităţii administrativ-teritoriale a bunurilor imobile reprezentând construcţie şi teren aferent,
precum şi terenuri fără construcţii, după caz, chiar dacă acestea sunt supuse executării silite de către organul
fiscal competent.

7. Stingerea dreptului de proprietate publică

Potrivit prevederilor art. 864 C. civ. dreptul de proprietate publică se stinge dacă bunul a pierit ori a
fost trecut în domeniul privat, dacă a încetat uzul sau interesul public, cu respectarea condiţiilor prevăzute de
lege.
Atunci când bunul piere în materialitatea sa, în mod firesc va înceta și dreptul de proprietate publică
rămas fără obiect. Astfel, de exemplu, în situația în care imobilul proprietate publică în care își desfășoară
activitatea o prefectură este distrus în urma unui cutremur sau un tablou proprietate publică piere într-un
incendiu, va înceta și dreptul de proprietate publică asupra acestora.
Atunci când încetează uzul sau interesul public căruia îi servește un anumit bun proprietate publică
acesta va fi dezafectat (declasat în cazul căilor de comunicaţie – drumuri, ape – sau bunuri aparținând
patrimoniului cultural). Prin operaţiunea de dezafectare sau declasare bunurile intră în domeniul privat.

8. Bunurile care constituie obiect al dreptului de proprietate publică

8.1. Noţiunea de bun

Bunurile constituie obiectul exterior, derivat (mediat) al raportului juridic patrimonial.

În doctrină s-a apreciat că prin bun se înţelege o valoare economică ce este utilă pentru satisfacerea
nevoii materiale ori spirituale a omului şi care este susceptibilă de apropriere (însuşire) sub forma drepturilor
patrimoniale.
Un autor defineşte bunurile ca fiind totalitatea elementelor mobiliare sau imobiliare care compun
patrimoniul unei persoane, înţelegând prin acestea lucrurile materiale (bunurile corporale) care îi aparţin şi
drepturile (altele decât proprietatea) căreia ea le este titular (bunuri incorporale).
Această ultimă definiţie, având un caracter descriptiv, surprinde cele două accepţiuni ale noţiunii de
„bun”:
- Stricto sensu prin „bun” înţelegem orice lucru în privinţa căruia pot exista drepturi şi obligaţii
patrimoniale;
- Lato sensu prin „bun” înţelegem orice element al activului patrimonial al unei persoane (atât

7
Republicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 259 din 9 aprilie 2014.
8
Republicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 261 din 10 aprilie 2014.
9
Adoptat prin Legea nr. 207/2015, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 547 din 23 iulie 2015, cu modificările ulterioare.
6
lucrul propriu-zis, cât şi drepturile referitoare la lucrul respectiv).

8.2. Noţiunile de „domeniu administrativ”, „domeniu public”, „domeniu privat”.

Statul şi dezmembrămintele sale teritoriale au fost denumite în doctrina interbelică persoane

administrative, de unde s-a ajuns ca bunurile care aparţin acestora să fie denumite generic prin sintagma
domeniu administrativ.
Domeniul reprezintă o universalitate care permite divizibilitatea sa în două mase de bunuri: domeniul
public şi domeniul privat. Această distincţie datează din secolul XIX-lea şi împarte bunurile în două categorii,
după cum sunt sau nu afectate uzului public sau unui serviciu public.
Domeniul public reprezintă totalitatea bunurilor care formează obiectul dreptului de proprietate
publică ce aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale.
Domeniul privat reprezintă totalitatea bunurilor ce formează obiectul dreptului de proprietate privată
al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale, respectiv bunurile care nu aparţin domeniului public.
Relaţia între noţiunea de „bun public” şi cea de „domeniu public”. Între cele două noţiuni există
o legătură de tipul parte-întreg, domeniul public fiind format din bunuri publice. Expresia „bunuri publice”, la
fel ca şi în Germania, apare ca o noţiune creată de doctrină şi intrată în practica administrativă, neavând o
consacrare legislativă.

8.3. Clasificarea bunurilor domeniului public

Bunurile din domeniul public pot fi clasificate după titularul dreptului de proprietate publică în:
a) bunuri din domeniul public al statului. Potrivit prevederilor art. 286(2) C. adm. domeniul public
al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 136 alin. (3) din Constituţie, din cele prevăzute în anexa
nr. 2 la C. adm., precum şi din alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public
naţional. Art. 136 alin. (3) din Constituţie arată că „bogăţiile de interes public ale subsolului, spaţiul aerian,
apele cu potenţial energetic valorificabil, de interes naţional, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale
zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri stabilite de legea organică, fac obiectul
exclusiv al proprietăţii publice”.
În anexa nr. 2 la C. adm. sunt enumerate exemplificativ bunurile care fac parte din domeniul public al
statului. Printre aceste bunuri sunt: parcurile naţionale; rezervaţiile naturale şi monumentele naturii;
patrimoniul natural al Rezervaţiei Biosferei "Delta Dunării"; infrastructura căilor ferate, inclusiv tunelele şi
lucrările de artă; drumurile naţionale – autostrăzi, drumuri expres, drumuri naţionale europene, principale,
secundare; ansamblurile şi siturile istorice şi arheologice; muzeele, colecţiile de artă declarate de interes public
naţional etc.
b) bunuri din domeniul public al județelor. Potrivit prevederilor art. 286(3) C. adm. domeniul public
al judeţului este alcătuit din bunurile prevăzute în anexa nr. 3 la C. adm., precum şi din alte bunuri de uz sau
de interes public judeţean, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului judeţean, dacă nu sunt declarate prin
lege ca fiind bunuri de uz sau de interes public naţional.
În Anexa 3 la C. adm. sunt enumerate exemplificativ bunurile care fac parte din domeniul public
județean: drumurile judeţene; ansamblurile şi siturile istorice şi arheologice care nu sunt declarate de interes
public naţional; reţelele de alimentare cu apă realizate în sistem zonal sau microzonal, precum şi staţiile de
tratare cu instalaţiile, construcţiile şi terenurile aferente acestora etc.
c) bunuri din domeniul public al comunelor, al oraşelor şi al municipiilor. Potrivit prevederilor
art. 286(4) C. adm. domeniul public al comunei, al oraşului sau al municipiului este alcătuit din bunurile
prevăzute în anexa nr. 4 C. adm., precum şi din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare
prin hotărâre a consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege ca fiind bunuri de uz sau de interes public
naţional ori judeţean.
În Anexa 4 la C. adm. sunt enumerate exemplificativ bunurile care fac parte din domeniul public local
al comunelor, oraşelor şi municipiilor: drumurile comunale, vicinale şi străzile; pieţele publice, comerciale,
târgurile, oboarele şi parcurile publice, precum şi zonele de agrement; lacurile şi plajele care nu sunt declarate
de interes public naţional sau judeţean; reţelele de alimentare cu apă, canalizare, termoficare, staţiile de tratare
şi epurare a apelor uzate, cu instalaţiile, construcţiile şi terenurile aferente; locuinţele sociale etc.

7
 9. Modalități de utilizare a bunurilor din domeniul public

Bunurile din domeniul public pot fi utilizate:

a) prin exercitarea directă de către titularul dreptului de proprietate publică a tuturor prerogativelor
conferite de acest drept (posesie, folosință și dispoziție);
b) prin exercitarea indirectă, prin altul a dreptului de proprietate publică. Astfel, potrivit prevederilor
art. 136(4) din Constituție bunurile proprietate publică pot fi date în administrare regiilor autonome ori
instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosinţă gratuită
instituţiilor de utilitate publică.

9.1. Contractul de concesiune de bunuri proprietate publică

Definiție. Contractul de concesiune de bunuri proprietate publică este acel contract administrativ prin
care o autoritate publică, denumită concedent, transmite, pe o perioadă determinată, unei persoane, denumite
concesionar, care acționează pe riscul și răspunderea sa, dreptul și obligația de exploatare a unui bun
proprietate publică în schimbul unei redevențe. Dreptul de concesiune asupra bunurilor proprietate publică
este, potrivit art. 866 C. civ., un drept real principal corespunzător dreptului de proprietate publică.
Cadrul legal. Contractul de concesiune de bunuri proprietate publică este reglementat de art. 302-331
C. adm. și de art. 871-873 C. civ.
Părțile contractante. Au calitatea de concedent, în numele statului, județului, orașului sau comunei:
a) ministerele sau alte organe de specialitate ale administrației publice centrale, pentru bunurile
proprietate publică a statului;
b) consiliile județene, consiliile locale sau instituțiile publice de interes local, pentru bunurile
proprietate publică a județului, orașului sau comunei.
Prin urmare, calitatea de concedent o pot avea atât titularii dreptului de administrare generală a
bunurilor proprietate publică (consiliile județene, consiliile locale), dar și titularii dreptului de administrare
concretă a acestor bunuri (ministerele sau alte organe de specialitate ale administrației publice centrale,
instituțiile publice de interes local).
Calitatea de concesionar o poate avea orice persoană fizică sau persoană juridică, română ori străină.
Obiectul contractului. Obiectul contractului de concesiune îl reprezintă exploatarea unui bun
proprietate publică a statului sau a unităților administrativ-teritoriale, în conformitate cu obiectivele
concedentului. Cu titlu exemplificativ, pot fi obiective ale concedentului: condiții mai bune pentru cetățeni în
utilizarea bunului, dezvoltarea activităților sociale și economice care implică utilizarea bunului respectiv etc.
Durata contractului de concesiune. Dreptul de concesiune este un drept temporar, nu perpetuu.
Astfel, contractul de concesiune se încheie pentru o durată care nu va putea depăși 49 de ani, începând de la
data semnării lui.
Redevența. Contractul de concesiune este un contract cu titlu oneros, fiind de esența acestui contract
plata de către concesionar a unei redevențe, în contrapartida dreptului de concesiune. Redevența reprezintă o
sumă de bani plătită periodic de către concesionar concedentului în schimbul încredințării exploatării bunului
din domeniul public. Redevența obținută prin concesionare se face venit la bugetul de stat sau la bugetele
locale, după caz. Modul de calcul și de plată a redevenței se stabilește de către ministerele de resort sau de alte
organe de specialitate ale administrației publice centrale ori de către autoritățile administrației publice locale.
Suportarea riscului de exploatare. Concesionarul are dreptul, dar și obligația de a exploata bunul
concesionat pe riscul său. Riscul exploatării este constituit din:
a) riscul de disponibilitate, respectiv nerespectarea unor parametri de performanță și calitate în
exploatarea bunului, clar determinați și măsurabili, pe întreaga durată de viață a proiectului;
b) riscul de piață, respectiv neîntrebuințarea de către utilizatorii finali a rezultatelor exploatării bunului
concesionat, în condițiile în care parametrii de performanță și de calitate sunt integral respectați.
Încetarea contractului. Contractul de concesiune încetează la expirarea duratei stabilite în contractul
de concesiune. Contractul de concesiune poate fi prelungit pentru o perioadă egală cu cel mult jumătate din
durata sa inițială, prin simplul acord de voință al părților.
Contractul de concesiune poate înceta înainte de împlinirea termenului în cazul denunțării unilaterale
de către concedent impuse de interesul public, în cazul rezilierii pentru neexecutarea culpabilă a contractului
de către una din părți, în cazul imposibilității obiective a concesionarului de a exploata bunul concesionat sau
în cazul încetării dreptului de proprietate publică ori de administrare asupra bunului concesionat.
Litigii. Conform art. 330 C. adm soluţionarea litigiilor apărute în legătură cu atribuirea, încheierea,

8
executarea, modificarea şi încetarea contractului de concesiune de bunuri proprietate publică, precum şi a celor
privind acordarea de despăgubiri se realizează potrivit prevederilor legislaţiei privind contenciosul
administrativ.

9.2. Atribuirea în folosință cu titlu gratuit a unui bun proprietate publică

Dreptul de folosință cu titlu gratuit este reglementat de art. 136 alin. (4) din Constituția revizuită, de
art. 866, 874 și 875 C. civ. și de art. 349-353 C. adm.
Potrivit art. 874 alin. (3) C. civ. coroborat cu prevederile art. 867, dreptul de folosință gratuită se
constituie prin hotărâre a Guvernului, a consiliului județean sau, după caz, a consiliului local.
În baza hotărârii de constituire se va încheia contractul de atribuire în folosință cu titlu gratuit
(comodat) a bunului proprietate publică prin care se va stabili modul de utilizare şi punere în valoare a bunului.
Contractul de atribuire în folosință cu titlu gratuit (comodat) a unui bun proprietate publică este acel
contract administrativ prin care autoritatea publică care exercită administrarea generală a bunurilor proprietate
publică (Guvern, consiliu județean, consiliu local) sau, după caz, instituția publică/regia autonomă care exercită
administrarea concretă a bunului transmite, pe o perioadă determinată, unei instituții de utilitate publică dreptul
de folosință asupra unui bun/unor bunuri proprietate publică, cu titlu gratuit, în condițiile stabilite de lege și de
actul de constituire.

9.3 Darea în administrare a unui bun proprietate publică

Noțiune. Dreptul de proprietate publică aparține statului și unităților administrativ-teritoriale.

Exercitarea dreptului de proprietate publică se înfăptuieşte prin administrarea generală a domeniului public
de către Guvern cu privire la bunurile din domeniul public de interes național, de către consiliul județean cu
privire la bunurile din domeniul public județean şi consiliile locale sau Consiliul General al Municipiului
București cu privire la bunurile din domeniul public de interes local în baza capacității de drept administrativ
şi în limitele competențelor acordate de lege.
În condițiile art. 136 alin. (4) din Constituția revizuită și ale art. 867-870 C. civ., titularul dreptului de
administrare generală (Guvern, consiliu județean sau, după caz, consiliu local), prin hotărâre, poate să dea
bunurile din domeniul public în administrare concretă regiilor autonome sau instituțiilor publice.
Cadrul legal. Dreptul de administrare concretă al bunurilor proprietate publică este reglementat de
art. 136 alin. (4) din Constituția revizuită, de art. 861 alin. (3) și art. 866, 867-870 C. civ., de art. 4-6 din O.G.
nr. 15/1993 privind unele măsuri pentru restructurarea activității regiilor autonome10, de art. 4 alin. (2) și (3)
din O.U.G. nr. 30/1997 privind reorganizarea regiilor autonome11, de art. 298-301 C. adm.
Părțile contractante. Cel care transmite bunul în administrare concretă este titularul dreptului de
administrare generală (Guvern, consiliu județean sau, după caz, consiliu local). Dreptul de administrare
concretă se constituie în favoarea regiilor autonome și instituțiilor publice.
Regiile autonome au fost înființate prin Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităților economice
de stat ca regii autonome și societăți comerciale ca persoane juridice având gestiune economică și autonomie
financiară. Regiile autonome pot fi de interes național sau local. Regiile autonome de interes național se
înființează prin hotărâre a Guvernului în ramurile strategice ale economiei naționale – industria de armament,
energetică, exploatarea minelor și a gazelor naturale, poștă și transporturi feroviare –, precum și în unele
domenii aparținând altor ramuri stabilite de Guvern (art. 2 și 3 din Legea nr. 15/1990). Regiile autonome de
interes local se înființează prin hotărâre a consiliului județean sau a consiliului local în următoarele domenii
de activitate, potrivit prevederilor art. 1 din O.G. nr. 69/1994: alimentarea cu apă, canalizarea şi epurarea apelor
uzate; producerea, transportul şi distribuţia energiei termice; transportul local în comun de călători;
administrarea şi întreţinerea fondului locativ, a pieţelor, oboarelor, târgurilor, a drumurilor comunale şi a
spaţiilor verzi; construirea, întreţinerea şi modernizarea drumurilor şi a podurilor de interes judeţean.
Instituțiile publice contractante pot fi orice structuri publice, centrale (ministere sau alte organe
subordonate Guvernului, autorități ale administrației centrale de specialitate autonome, autorități subordonate
ministerelor sau autorităților centrale autonome), deconcentrate în teritoriu (prefecturi, servicii publice ale
autorităților publice centrale deconcentrate în teritoriu) sau locale (servicii publice și alte structuri subordonate
consiliilor județene sau consiliilor locale), cu sau fără personalitate juridică, cu conducere colegială sau

10
Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 202 din 23 august 1993, cu modificările ulterioare.
11
Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 125 din 19 iunie 1997, aprobată cu modificări prin Legea nr. 207/1997, cu modificările
ulterioare.
9
unipersonală, înființate prin lege sau pe baza legii, indiferent de sursa de finanțare, care acționează cu putere
publică.
Obiectul contractului. Contractul are ca obiect transmiterea dreptului de administrare concretă, cu
titlu gratuit, asupra unui/unor bun/bunuri mobile sau imobile aflate în domeniul public al statului sau al
unităților administrativ-teritoriale.
Încetarea contractului. Contractul administrativ de dare în administrare a unui bun proprietate
publică încetează, de regulă, în aceleși condiții ca și contractul de concesiune de bunuri proprietate publică. În
plus, contractul de dare în administrare a unui bun proprietate publică va înceta și în cazul reorganizării sau
desființării regiei autonome sau instituției publice. Societățile sau companiile naționale rezultate din
reorganizarea regiilor autonome nu pot primi în administrare bunuri proprietate publică.
Litigii. Soluționarea litigiilor apărute în legătură cu atribuirea, încheierea, executarea, modificarea și
încetarea contractului de dare în administrare a bunului proprietate publică, precum și a celor privind acordarea
de despăgubiri se realizează potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu
modificările ulterioare.

9.4 Contractul de închiriere a unui bun proprietate publică

Contractul de închiriere a unui bun proprietate publică este reglementat de art. 136 alin. (4) din
Constituția revizuită, art. 861 C. civ., art. 332-348 C. adm. În timp au fost adoptate reglementări speciale cu
privire la închirierea diverselor bunuri din domeniul public, cum este, de exemplu, O.G. nr. 19/2002 privind
unele măsuri pentru constituirea și utilizarea fondului locativ de protocol și bunuri mobile din domeniul public
al statului, aflate în administrarea Regiei Autonome „Administrația Patrimoniului Protocolului de Stat”12.
Reglementările privind contractul de închiriere a unui bun proprietate publică se completează cu prevederile
despre contractul de locațiune din art. 1777-1835 C. civ.
Contractul de închiriere a unui bun proprietate publică este acel contract prin care titularul dreptului
de proprietate publică sau de administrare asupra unui bun care aparține domeniului public al statului sau
unităților administrativ-teritoriale, denumit locator, se obligă să asigure folosința acestui bun unei persoane
fizice sau juridice, denumită locatar, pentru o perioadă determinată de timp, în schimbul unui preț, denumit
chirie. Contractul de închiriere este o specie a contractului de locațiune reglementat de art. 1777-1850 C. civ.

10 Domeniul privat

Potrivit prevederilor art. 354 C. adm. domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-
teritoriale este alcătuit din bunuri aflate în proprietatea lor şi care nu fac parte din domeniul public. Asupra
acestor bunuri statul sau unităţile administrativ-teritoriale au drept de proprietate privată.
Bunurile din domeniul privat sunt supuse ca regulă acelorași reglementări ca și bunurile din
proprietatea particularilor, dacă prin lege nu se dispune altfel. Constituția precizează în art. 44(2) că
proprietatea privată este garantată şi ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular. De asemenea, potrivit
prevederilor
art. 553(4) C. civ. bunurile obiect al proprietăţii private, indiferent de titular, sunt şi rămân în circuitul civil,
dacă prin lege nu se dispune altfel. Ele pot fi înstrăinate, pot face obiectul unei urmăriri silite şi pot fi dobândite
prin orice mod prevăzut de lege.
Legea poate institui, din raţiuni de interes general, reguli distincte de cele ale dreptului comun asupra
bunurilor din domeniul privat (de exemplu reguli specifice regimului juridic de drept public). Astfel,
procurarea bunurilor din domeniul privat se face, de regulă, prin contract administrativ de achiziție publică, în
condițiile prevăzute de Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice și de Legea nr. 99/2016 privind achiziţiile
sectoriale care impun, de cele mai multe ori o procedură de selecție a contractantului prin licitație publică
Existența bunurilor din domeniul privat al statului și al unităților administrativ-teritoriale se justifică
prin aceea că prin exploatarea acestor bunuri se obțin importante resurse bugetare. De asemenea, în domeniul
privat se pot afla și bunuri care contribuie la funcționarea instituțiilor și serviciilor publice, fără a fi afectate
însă în mod direct uzului sau interesului public. Bunurile din domeniul privat pot reprezenta și o „rezervă”
pentru domeniul public, unele dintre acestea urmând să fie afectate prin act administrativ unei utilități publice
și să fie incluse astfel în proprietatea publică (de exemplu, o clădire din domeniul privat al statului poate fi
trecută în domeniul public pentru a servi ca sediu al unei instituții publice).

12
Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 87 din 01 februarie 2002, aprobată cu modificări prin Legea nr. 640/2002, cu modificările
ulterioare.
10
 Cătălin-Silviu Săraru

Drept administrativ

Caiet de seminar

Scheme
Întrebări
Analize
Comparaţii
Teste grilă

1
 Capitolul I
Administraţia publică şi dreptul administrativ

I. Tematică
- Puterile statului
- Definiţia şi scopul administraţiei publice (conceptul de administraţie publică)
- Raporturile dintre administraţia publică şi principalele elemente ale sistemului
social
- Ştiinţele administraţiei
- Obiectul, definiţia şi trăsăturile dreptului administrativ

II. Legislaţie
- Constituţia României revizuită şi republicată (M. Of. nr. 767 din 31 octombrie
2003).
- Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică
(publicată în M.Of. nr. 70 din 3 februarie 2003),
- Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale (publicată în M.Of. nr. 204 din
23 aprilie 2001 şi republicată în M.Of. nr. 123 din 20 februarie 2007, cu
modificările ulterioare),
- Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 privind reglementarea activităţii de soluţionare
a petiţiilor (publicată în M.Of. nr. 84 din 1 februarie 2002, aprobată cu modificări
prin Legea nr. 233/2002 publicată în M.Of. nr. 296 din 30 aprilie 2002).
- Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public
(publicată în M.Of. nr. 663 din 23 octombrie 2001, cu modificările ulterioare).

III. Scheme

2
1. Sistemul autorităţilor publice în România1

2. Sensurile noţiunii de „administraţie publică”

Autorităţi de natură statală
Sens formal
(organic)
Autorităţi autonome locale

Activităţi cu caracter
Administraţie
dispozitiv: organizarea
publică
executării şi executarea în
concret a legilor

Sens material
(funcţional) Activităţi cu caracter
prestator: prestarea de servicii
publice, în limitele legii

1
Prelucrare după Ioan Alexandru, Tratat de administraţie publică, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2008, p. 263

3
3. Ştiinţele care au ca obiect administraţia publică (exemplificare):

Dreptul
administraţiei

Sociologia Management
administraţiei public

Psihologia Istoria
administraţiei administraţiei

Obiectul de
cercetare –
Fenomenul
administraţiei
publice
Politica Tehnica
administraţiei administraţiei

Sistematizarea Demografia
teritoriului
Urbanismul
Cibernetica

4
4. Diviziunea şi ramurile dreptului

Drept constituţional

Drept administrativ

Drept financiar şi
Drept public fiscal

Drept penal

Drept internaţional
public

DREPT

Drept civil

Drept comercial

Drept privat

Dreptul familiei

Drept internaţional
privat

Dreptul muncii

5
IV. Întrebări, analize, comparaţii
1. În ce constă principiul separaţiei puterilor în stat?
2. Daţi exemple care să ilustreze cum se realizează colaborarea şi controlul reciproc dintre
cele trei puteri.
3. Analizând prevederile Constituţiei revizuite credeţi că în prezent se poate vorbi despre un
echilibru al celor trei puteri ?
4. Ce înglobează funcţia executivă a statului?
5. Analizaţi în Schema nr. 1 relaţiile existente între corpul electoral şi autorităţile publice
reprezentative din cadrul celor trei puteri în stat.
6. Care este relaţia dintre administraţia publică şi sistemul social global?
7. Care este relaţia dintre puterea executivă şi administraţia publică?
8. Analizaţi raporturile dintre administraţia publică şi partidele politice.
9. Precizaţi care sunt raporturile dintre administraţia publică şi puterea legislativă.
10. Analizaţi raporturile dintre administraţia publică şi puterea judecătorească.
11. Care consideraţi că sunt factorii dezvoltării fenomenului administrativ?
12. Care sunt accepţiunile (sensurile) noţiunii de administraţie publică?
13. Identificaţi cadrul normativ în care se desfăşoară activităţile administraţiei publice.
14. Daţi exemple de activităţi care intră în conţinutul administraţiei publice.
15. Arătaţi în ce constă scopul administraţiei publice.
16. Comentaţi sintagma „administraţia publică se află în slujba cetăţeanului”. Cercetaţi
etimologia cuvântului „administraţie”.
17. Comentaţi afirmaţia rostită de Vasile Lascăr: „voiesc să fac din administraţie o a doua
magistratură”.
18. În ce constau prerogativele de putere publică de care dispun instituţiile şi autorităţile
publice?
19. Identificaţi modalităţile prin care cetăţenii pot fi implicaţi în activitatea administraţiei
publice şi avantajele acestei implicări. În identificarea modalităţilor de implicare aveţi în
vedere prevederile Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia
publică, a Legii nr. 215/2001 a administraţiei publice locale şi a Ordonanţei Guvernului
nr. 27/2002 privind reglementarea activităţii de soluţionare a petiţiilor.
20. Identificaţi elementele prin care se poate realiza informarea cetăţenilor de către
administraţia publică potrivit Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de

6
 interes public şi a Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia
publică. Ce alte posibilităţi de informare aţi propune?
21. Analizaţi reglementările cu privire la participarea cetăţenilor la procesele de elaborare a
actelor normative şi de luare a deciziilor prevăzute de Legea nr. 52/2003 privind
transparenţa decizională în administraţia publică.
22. Comentaţi afirmaţia: „administraţia publică are funcţia de mecanism intermediar de
execuţie, ce are menirea de a organiza şi a asigura execuţia deciziilor politice” (Bernard
Gournay).
23. Argumentaţi necesitatea apropierii administraţiei publice de cetăţeni.
24. Comentaţi afirmaţia: „a administra înseamnă a conduce cu oameni o activitate
determinată în folosul altor oameni” (Pierre Escoube).
25. Imaginaţi o schemă logică care să sugereze raportul dintre societate-stat-putere executivă
şi administraţie publică.
26. Identificaţi şi analizaţi ştiinţele care au ca obiect de studiu administraţia publică.
27. Cum poate fi definită ştiinţa administraţiei?
28. Care este obiectul de cercetare al ştiinţei administraţiei?
29. Ce fel de relaţie există între ştiinţa administraţiei şi dreptul administrativ?
30. Arătaţi în ce constă specificul obiectului de reglementare al dreptului administrativ.
31. Daţi exemple de raporturi sociale din sfera administraţiei publice reglementate de dreptul
administrativ împreună cu alte ramuri ale dreptului.
32. Daţi exemple de raporturi sociale supuse regimului administrativ în care nu sunt parte
autorităţi sau instituţii ale administraţiei publice.
33. Cum poate fi definit dreptul administrativ ca ramură a sistemului de drept românesc ?
34. Analizaţi trăsăturile dreptului administrativ
35. Ce se înţelege prin regimul de putere publică?
36. Normele juridice aplicabile administraţiei publice sunt exclusiv norme de drept
administrativ? Exemplificaţi.
37. Precizaţi care sunt ramurile de drept înrudite cu dreptul administrativ.

V. Teste grilă

1. Într-un stat de drept:

7
 a) întinderea puterii este compensată de scurtimea mandatului celor care o deţin;
b) puterea este cucerită prin mijloace democratice
c) legislaţia apără drepturile şi libertăţile cetăţenilor
d) izvorul oricărei puteri politice trebuie să fie voinţa suverană a poporului;

2. Principiul separaţiei puterilor în stat, în concepţie modernă presupune:

a) lipsa cooperării dintre cele trei puteri: executivă, legislativă, judecătorească
b) existenţa unei puteri cu rol coordonator: puterea legislativă
c) existenţa unor autorităţi diferite care exercită cele trei funcţii principale în stat
d) existenţa unei colaborări între autorităţile care exercită cele trei funcţii principale în stat

3. Conflictele juridice dintre autorităţile publice cu privire la respectarea principiului separaţiei şi

echilibrului puterilor în stat se soluţionează de:
a) Parlament
b) Consiliul Suprem de Apărare a Ţării
c) Guvernul României
d) Curtea Constituţională

4. Fac parte din conţinutul administraţiei publice următoarele activităţi:

a) referendumul popular
b) educaţia naţională
c) aprovizionarea populaţiei
d) ordinea publică
e) stingerea incendiilor

5. Relaţia dintre mediul politic şi administraţia publică se caracterizează în statele democratice

prin:
a) lipsa oricărei relaţii între mediul politic şi administraţia publică
b) partidele politice îşi pot impune direct voinţa asupra autorităţilor administraţiei publice
c) opţiunile politice ale partidului câştigător în alegeri se pot metamorfoza în norme de
drept obligatorii pentru administraţia publică
d) funcţiile de demnitate publică din ministere şi cele de conducere a serviciilor publice
deconcentrate sunt ocupate de oameni politici
8
6. Relaţia dintre puterea executivă şi administraţia publică se caracterizează prin:
a) administraţia publică este o dimensiune a puterii executive, alături de activitatea de
guvernare
b) administraţia publică se identifică cu puterea executivă
c) administraţia publică, ca activitate, depăşeşte sfera puterii executive
d) puterea executivă este inclusă în administraţia publică

7. Puterea administraţiei publice este:

a) arbitrară
b) absolută
c) unilaterală
d) discreţionară

8. Care dintre ştiinţele următoare au ca obiect administraţia publică:

a) managementul public
b) dreptul civil
c) urbanismul
d) demografia

9. Normele de drept administrativ reglementează:

a) drepturile şi obligaţiile personalului contractual încadrat în instituţiile şi autorităţile
publice
b) raporturile nepatrimoniale dintre persoanele juridice de drept privat
c) răspunderea penală a funcţionarilor publici
d) drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici

10. În sens formal (organic) prin „administraţie publică” înţelegem:

a) ansamblul autorităţilor şi instituţiilor publice care realizează activitatea de organizare a
executării şi de executare în concret a legii prin activităţi cu caracter de dispoziţie şi de prestaţie
b) activitatea de organizare a executării şi de executare în concret a legilor prin adoptarea
actelor administrative de autoritate

9
 c) activitatea de organizare şi gestionare a serviciilor publice prin adoptarea de acte
administrative de autoritate şi prin încheierea de contracte administrative
d) ansamblul acţiunilor cu caracter de dispoziţie şi a celor cu caracter de prestaţie realizate
de autorităţile publice

11. Activităţile realizate de administraţia publică se împart în:

a) activităţi cu caracter de prestaţie şi de dispoziţie
b) activităţi care antrenează răspunderea autorităţilor publice şi activităţi care nu
antrenează nicio răspundere
c) activităţi de legiferare şi activităţi de executare a prevederilor legale
d) activităţi prin care se realizează interesele generale ale societăţii şi activităţi prin care
se realizează interesele private ale particularilor

12. Scopul administraţiei publice îl reprezintă:

a) punerea în aplicare a intereselor grupurilor de presiune
b) adoptarea actelor normative în vederea realizării intereselor particularilor
c) realizarea interesului public utilizând prerogativele de putere publică
d) realizarea intereselor publice şi private

13. Împărţirea administrativ-teritorială a României cuprinde :

a) regiunea, judeţul, oraşul, comuna
b) judeţul, oraşul, municipiul, comuna
c) judeţul, oraşul, municipiul, satul
d) regiunea, oraşul, municipiul, satul

14. Diviziunea dreptului se realizează în:

a) drept civil şi drept penal
b) partea generală şi partea specială
c) elemente şi secvenţe bine determinate care se aplică în stare de interferenţă;
d) drept public şi drept privat;

15. Sunt trăsături ale dreptului public:

a) apărarea sa prin norme imperative
10
 b) normele sale vizează ocrotirea intereselor generale ale societăţii
c) apărarea sa prin norme dispozitive
d) normele sale vizează apărarea intereselor individuale

16. În componenţa dreptului public intră, printre alte ramuri de drept :

a) dreptul administrativ, dreptul constituţional, dreptul penal, dreptul financiar, dreptul
comercial;
b) dreptul constituţional, dreptul procesual penal, dreptul muncii;
c) dreptul administrativ, dreptul constituţional, dreptul penal, dreptul financiar;
d) dreptul internaţional public, dreptul muncii, dreptul familiei

17. Dreptul administrativ:

a) este singura ramură de drept care se aplică administraţiei publice
b) se aplică administraţiei publice alături de norme care aparţin altor ramuri de drept
c) se aplică şi activităţilor administrative realizate de autorităţi publice care nu aparţin
puterii executive
d) se aplică doar activităţilor administrative realizate de autorităţile publice care aparţin
puterii executive

18. Dreptul administrativ are strânse legături cu următoarele ramuri de drept:

a) drept constituţional
b) drept financiar
c) drept internaţional privat
d) drept civil

VI. Bibliografie
- Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, vol. I şi II.
- Ioan Alexandru, Tratat de administraţie publică, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2008
- Ion Corbeanu, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002.
- Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a IV-a, Editura Universul Juridic, Bucureşti,
2009.

11
- Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Editura C.H. Beck, Bucureşti, vol. I / 2008 (ediţia 2),
vol. II / 2004 (ediţia 1).
- Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2009
- Ioan Alexandru, Mihaela Cărăuşan, Sorin Bucur, Drept administrativ, Editura Universul
Juridic, ediţia a III-a, Bucureşti, 2009
- Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Constituţia
României revizuită. Comentarii şi explicaţii, Editura All Beck, Bucureşti, 2004.
- Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Regia autonomă Monitorul Oficial
Bucureşti, 1994.
- Cătălin Silviu Săraru, Teoria generală a dreptului. Sinteze şi teste, Editura ASE, Bucureşti,
2008.

12
 Capitolul II
Izvoarele, normele şi raporturile de drept administrativ

I. Tematică
- Izvoarele dreptului administrativ. Izvoare materiale şi izvoare formale. Izvoare formale scrise şi
izvoare formale nescrise. Cutuma. Jurisprudenţa. Doctrina. Legile constituţionale, organice şi
ordinare. Ordonanţele şi hotărârile de Guvern. Actele administraţiei ministeriale. Actele
autorităţilor administraţiei publice locale. Tratatele internaţionale. Acquis-ul comunitar.
- Normele dreptului administrativ. Particularităţile structurii logico-juridice a normei de drept
administrativ. Clasificarea normelor de drept administrativ. Codificarea normelor de drept
administrativ.
- Raporturile de drept administrativ. Definiţia, clasificarea şi trăsăturile raporturilor de drept
administrativ

II. Legislaţie
- Constituţia României revizuită şi republicată (M. Of. nr. 767 din 31 octombrie
2003).
- Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
normative (publicată în M.Of. nr. 139 din 31 martie 2000, republicată în M. Of. nr.
777 din 25 august 2004, cu modificările ulterioare)
- Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale (publicată în M.Of. nr. 204 din
23 aprilie 2001 şi republicată în M.Of. nr. 123 din 20 februarie 2007, cu
modificările ulterioare),
- Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ (publicată în M.Of. nr. 1154 din
7 decembrie 2004, cu modificările ulterioare),
- Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor (publicată în M.Of. nr. 164 din 2 aprilie 2001, cu modificările
ulterioare)
- Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului (publicată în M.Of.
nr. 658 din 21 iulie 2004 şi republicată în M.Of. nr. 225 din 24 martie 2008)
III. Scheme

13
 1. Clasificarea izvoarelor formale ale dreptului administrativ
Legi
constituţionale
Categorii de izvoare

Legi organice
Legile

Acte normative cu Legi ordinare

competenţă de
reglementare
primară
Decretele
Preşedintelui
României

Ordonanţele
de Guvern

Acte
Izvoare normative
scrise Ordonanţele
de urgenţă ale
Guvernului

Hotărâri de Guvern

Ordine şi instrucţiuni ale miniştrilor

şi actele cu caracter normativ ale
Acte normative celorlaltor organe de specialitate ale
secundum legem administraţiei publice centrale
(subordonate Guvernului sau
autonome)
Contractul
normativ

Acte cu caracter normativ ale

Jurisprudenţa – doar în cazul deciziilor prefecţilor şi ale serviciilor
ICCJ cu privire la recursul în interesul publice deconcentrate în teritoriu
legii, deciziilor Curţii Constituţionale de
admitere a excepţiei de
neconstituţionalitate şi a hotărârilor
judecătoreşti definitive şi irevocabile Acte ale autorităţilor
prin care se anulează un act administrative locale cu
administrativ cu caracter normativ caracter normativ

Doctrina - nu este izvor de drept

Izvoare nescrise Obiceiul juridic (cutuma)

14
2. Trăsăturile normei juridice

Caracter general

Caracter impersonal

Norma juridică Caracter obligatoriu

Caracter de repetabilitate şi
continuitate

Caracter social

3. Structura normei juridice

Ipoteză

Structura internă
(logico-juridică) a Dispoziţie
normei

Sancţiune

Norma juridică
Capitole,
secţiuni,
paragrafe,
Structura externă articole,
(tehnico-legislativă) alineate
a normei

15
4. Clasificarea normelor juridice

Norme onerative
Criterii de clasificare
Norme imperative

Norme prohibitive

Conduita prescrisă
Norme permisive

Norme dispozitive

Norme supletive

Norme complete

Norme de trimitere
Structura logico-juridică

Norme incomplete
Norme în alb

Norme generale

Norme speciale
Sfera de aplicare

Norme de excepţie

Norme punitive

Sancţiunea

Norme stimulative

16
 Norme de drept civil,
Ramura de drept penal, administrativ,
constituţional, comercial
etc.

Norme cuprinse în
Constituţie, legi, decrete,
ordonanţe de guvern,
hotărâri de guvern,
Forţa juridică ordine ale miniştrilor,
hotărâri ale autorităţilor
publice autonome
centrale sau locale etc.

5. Structura raportului juridic

Persoane fizice

Părţile raportului juridic

Persoane juridice

Drepturi subiective

Structura Conţinutul raportului juridic

Obligaţii juridice

Obiectul raportului juridic

17
IV. Întrebări, analize, comparaţii
1. Ce se înţelege prin izvor material de drept? Daţi exemple de astfel de izvoare.
2. Analizaţi izvoarele formale nescrise ale dreptului administrativ
3. În ce condiţii obiceiul (cutuma) poate deveni izvor de drept?
4. Daţi exemple de obiceiuri (cutume) care s-ar putea constitui în izvoare ale dreptului
administrativ.
5. Care credeţi că este rolul doctrinei de drept administrativ?
6. Analizaţi în Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ dacă hotărârile judecătoreşti
definitive şi irevocabile prin care se anulează acte administrative cu caracter normativ au sau nu
calitatea de izvoare de drept.
7. Comentaţi următoarele prevederi din art. 147 (intitulat Deciziile Curţii Constituţionale) din
Constituţia revizuită:
„(1) Dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare, precum şi cele din regulamente, constatate
ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei
Curţii Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de
acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei. Pe durata acestui termen,
dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept.
(2) În cazurile de neconstituţionalitate care privesc legile, înainte de promulgarea acestora,
Parlamentul este obligat să reexamineze dispoziţiile respective pentru punerea lor de acord cu
decizia Curţii Constituţionale.
.
.
.
(4) Deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data
publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor”. Care sunt efectele
deciziilor pronunţate de Curtea Constituţională prin care se admit excepţiile de
neconstituţionalitate a unor prevederi din legi şi ordonanţe în vigoare? Care sunt obligaţiile
Parlamentului şi Guvernului în raport cu deciziile pronunţate de Curtea Constituţională prin care
se admit excepţiile de neconstituţionalitate? Discutaţi calitatea de izvor de drept a acestor decizii.
8. Arătaţi care sunt cazurile când jurisprudenţa poate constitui, în mod excepţional, izvor al
dreptului românesc.
9. Analizaţi izvoarele formale scrise ale dreptului administrativ

18
10. Identificaţi în Constituţia României revizuită în 2003 normele juridice care constituie un izvor
al dreptului administrativ.
11. Legile au aceeaşi forţă juridică cu ordonanţele simple şi de urgenţă emise de Guvern?
Explicaţi.
12. În ce condiţii pot fi adoptate ordonanţele simple şi ordonanţele de urgenţă?
13. Daţi exemple de legi şi ordonanţe care cuprind norme de drept administrativ.
14. Analizaţi dacă decretele preşedintelui României pot fi considerate izvoare de drept
administrativ.
15. Analizaţi hotărârile Guvernului, ordinele şi instrucţiunile miniştrilor ca izvoare de drept
administrativ.
16. Dacă există neconcordanţe între orice tratat la care România este parte şi legile interne care
dintre acestea vor avea prioritate şi în ce condiţii? Daţi exemple de tratate internaţionale ratificate
de România care cuprind norme de drept administrativ.
17. Ce reprezintă acquis-ul comunitar şi care sunt obligaţiile asumate de România în raport cu
acesta?
18. Analizaţi structura internă sau logico-juridică a normei de drept administrativ.
19. Identificaţi ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea unor norme de drept administrativ în Legea nr.
215/2001 a administraţiei publice locale.
20. Identificaţi norme imperative şi norme permisive de drept administrativ în Legea nr.
215/2001 a administraţiei publice locale.
21. Cum se clasifică normele de drept administrativ conform criteriului forţei juridice a actului
normativ din care fac parte?
22. Argumentaţi necesitatea codificării normelor de drept administrativ.
23. Ce se înţelege prin raport de drept administrativ?
24. Analizaţi trăsăturile raporturilor de drept administrativ
25. Care sunt premisele şi elementele raportului juridic administrativ?
26. Analizaţi care pot fi subiectele raportului de drept administrativ.
27. Ce înţelegeţi prin obiect al raportului de drept administrativ? Dar prin conţinutul raportului de
drept administrativ?
28. Cum se clasifică raporturile de drept administrativ?
29. Daţi 3 exemple de raporturi de drept administrativ de subordonare.
30. Daţi 3 exemple de raporturi de drept administrativ de colaborare şi cooperare.

19
31. Ce se înţelege prin raporturi de drept administrativ de autoritate şi coordonare şi ce exemple
de astfel de raporturi cunoaşteţi?
32. Ce fel de raporturi de drept administrativ există între prefect şi consiliul judeţean?
33. Analizaţi raporturile prefectului cu Guvernul, serviciile publice deconcentrate în teritoriu şi
cu autorităţile administraţiei publice locale.
34.Ce fel de raporturi de drept administrativ există între consiliul local şi primar?
35.Ce fel de raporturi de drept administrativ există între Preşedinte şi Guvern?
36. Ce fel de raporturi de drept administrativ există între Guvern şi ministere?

V. Teste grilă

1. Izvoarele materiale ale dreptului sunt:

a) forme de exteriorizare a manifestării de voinţă a legiuitorului
b) legile şi ordonanţele guvernului
c) condiţiile materiale ale societăţii care determină acţiunea legiuitorului
d) actul normativ, cutuma, jurisprudenţa, doctrina juridică, contractul normativ

2. Principalul izvor formal al dreptului este:

a) jurisprudenţa
b) obiceiul juridic
c) contractul normativ
d) actul normativ

3. Actele normative cu competenţă de reglementare primară sunt :

a) hotărârile de Guvern, ordinele şi instrucţiunile miniştrilor, actele autorităţilor
administrative locale cu caracter normativ
b) norma juridică, instituţia de drept, ramura de drept, sistemul de drept ;
c) legi constituţionale, organice, şi ordinare adoptate de Parlament, ordonanţe simple şi
de urgenţă adoptate de Guvern
d) contractul colectiv de muncă şi contractul individual de muncă

4. Constituie, prin excepţie, un izvor al dreptului:

20
 a) doctrina juridică
b) toate hotărârile Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie
c) obiceiul juridic
d) actul normativ

5. Pentru ca un obicei să reprezinte izvor al dreptului este necesar:

a) numai ca acesta să fie aplicat pe o perioadă îndelungată de timp
b) numai ca regula de conduită pe care o conţine să fie percepută ca obligatorie de
către cei cărora li se adresează
c) să se permită aplicarea sa printr-o normă juridică din cuprinsul unui act normativ
prin care se face trimitere la acel obicei
d) să se permită aplicarea sa printr-un text din cuprinsul unei hotărâri judecătoreşti
prin care se face trimitere la acel obicei

6. Sunt izvoare ale dreptului românesc:

a) actul normativ
b) jurisprudenţa
c) doctrina
d) contractul normativ

7. Care dintre următoarele acte juridice nu fac parte din categoria izvoarelor scrise ale
dreptului administrativ?
a) obiceiul
b) doctrina
c) jurisprudenţa
d) ordonanţele Guvernului

8. Constituie izvor al dreptului administrativ:

a) hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care se anulează un act
administrativ cu caracter normativ
b) hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care se anulează un act
administrativ cu caracter individual

21
 c) toate hotărârile Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pronunţate în cazul recursului în
interesul legii
d) toate hotărârile prin care Curtea Constituţională admite excepţiile de
neconstituţionalitate

9. Deciziile de neconstituţionalitate pronunţate de Curtea Constituţională:

a) îşi produc efectele doar faţă de părţile în litigiu (inter partes litigantes)
b) sunt opozabile erga omnes (faţă de toţi)
c) sunt obligatorii şi retroactive
d) sunt facultative şi au putere numai pentru viitor

10. Legile constituţionale au ca obiect de reglementare :

a) organizarea executării reglementărilor primare
b) domeniul legilor speciale
c) orice domeniu al relaţiilor sociale cu excepţia celor rezervate legilor organice
d) revizuirea Constituţiei

11. Cutuma se confundă cu:

a) legea
b) doctrina
c) jurisprudenţa
d) obiceiul

12. Jurisprudenţa desemnează :

a) totalitatea hotărârilor judecătoreşti pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în
cazul recursului în interesul legii
b) o normă de conduită fundamentată pe observarea uniformităţilor asupra cazurilor
petrecute în viaţa socială vreme îndelungată şi considerată ca normă dreaptă
c) totalitatea hotărârilor judecătoreşti pronunţate de către toate instanţele de judecată,
componente ale sistemului de organizare judecătorească dintr-un stat ;
d) totalitatea normelor juridice elaborate sau acceptate de către stat, în scopul dirijării
comportamentului în societate.

22
 13. Legile organice reglementează:
a) domeniile expres prevăzute de Constituţie în art. 73 şi în alte articole
b) domeniile în care Guvernul nu poate adopta ordonanţe de urgenţă
c) orice domeniu care nu face obiectul legilor constituţionale
d) orice domeniu care necesită o reglementare primară

14. Legile intră în vigoare, de regulă:

a) la data adoptării de către Parlament
b) la data publicării în Monitorul Oficial
c) la trei zile de la publicarea în Monitorul Oficial
d) la data promulgării prin decret prezidenţial

15. Ordonanţa simplă poate intra în vigoare:

a) la trei zile de la publicarea în Monitorul Oficial
b) în termen de 30 de zile de la publicare în Monitorul Oficial, dacă aşa se prevede
în conţinutul ei
c) la data publicării în Monitorul Oficial
d) la data depunerii la Camera competentă a Parlamentului

16. Ordonanţa de urgenţă intră în vigoare, de regulă:

a) la data depunerii la Camera competentă a parlamentului
b) la data publicării în Monitorul Oficial, chiar dacă nu a fost depusă în prealabil, spre
dezbatere, la Camera competentă a Parlamentului
c) la data adoptării de către Guvern
d) la data publicării în Monitorul Oficial, sub condiţia depunerii în prealabil, spre
dezbatere, la Camera competentă a Parlamentului

17. Ordonanţele de urgenţă au aceeaşi forţă juridică cu:

a) legile organice
b) legile ordinare
c) ordonanţele simple
d) hotărârile de Guvern

23
 18. În funcţie de criteriul forţei juridice actele normative pot fi ordonate în felul următor:
a) legi constituţionale, ordinele miniştrilor, hotărârile de Guvern, ordonanţele Guvernului
b) legile organice, ordonanţele simple ale Guvernului, ordinele miniştrilor, ordinele
prefecţilor cu caracter individual
c) ordonanţele de urgenţă, legile ordinare, decretele prezidenţiale, hotărârile consiliilor
locale
d) Constituţia, ordonanţele de urgenţă, ordinele miniştrilor, hotărârile consiliilor locale,
dispoziţiile primarilor

19. Guvernul adoptă:

a) hotărâri
b) decrete
c) ordonanţe
d) decizii

20. Sunt izvoare ale dreptului administrativ:

a) contractele administrative
b) hotărârile Guvernului
c) doctrina şi jurisprudenţa
d) ordinele emise de şefii serviciilor publice deconcentrate în unităţile administrativ-
teritoriale

21. Hotărârile de Guvern sunt izvoare ale dreptului administrativ:

a) indiferent care este obiectul lor de reglementare
b) doar dacă reglementează raporturi din sfera administraţiei publice
c) doar dacă au caracter normativ
d) atât în cazul când au caracter normativ, cât şi în cazul în care au caracter individual

22. Hotărârile Guvernului se emit:

a) în temeiul unei legi speciale de abilitare
b) pentru organizarea executării legilor
c) pentru a reglementa primar diverse relaţii sociale
d) în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată
24
 23. Ordonanţele Guvernului:
a) sunt exclusiv izvoare ale dreptului administrativ
b) pot fi izvoare ale dreptului administrativ sau izvoare ale altor ramuri de drept
c) sunt întotdeauna izvoare ale dreptului administrativ şi al altor ramuri de drept
d) sunt întotdeauna izvoare ale dreptului constituţional, condiţiile pentru adoptarea lor
fiind prevăzute în Constituţie

24. Dacă există neconcordanţă între tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale
omului, la care România este parte şi legile interne:
a) au prioritate întotdeauna legile interne
b) au prioritate întotdeauna tratatele internaţionale
c) au prioritate tratatele internaţionale, cu excepţia cazului în care legile interne conţin
dispoziţii mai favorabile
d) prioritatea tratatelor sau a legilor interne se stabileşte de Curtea Constituţională

25. Acquis-ul comunitar este format din :

a) jurisprudenţa curţilor de justiţie ale statelor membre UE
b) acţiunile şi poziţiile comune adoptate în cadrul Politicii Externe şi de Securitate
Comună
c) acordurile internaţionale încheiate de statele membre ale UE cu referire la activitatea
Uniunii
d) totalitatea legislaţiei interne a fiecărui stat membru

26. Nu pot reprezenta un izvor al dreptului administrativ:

a) hotărârile Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene
b) Tratatul asupra Uniunii Europene de la Maastricht, cu modificările ulterioare
c) Carta autonomiei locale adoptată de Consiliul Europei
d) actele administrative având un caracter individual

27. Norma juridică reprezintă:

a) o regulă de conduită instituită sau sancţionată de către stat
b) o regulă de conduită cuprinsă în legi şi acte administrative individuale
25
 c) orice regulă de conduită socială
d) obiect de cercetare al ştiinţei dreptului

28. Trăsături ale normei juridice sunt:

a) caracter irepetabil
b) se adresează persoanelor privite în mod individual
c) caracter facultativ
d) caracter general şi personal

29. Sunt trăsături ale normelor juridice:

a) sunt relative, au acţiune limitată în timp, au proceduri speciale de elaborare
b) generalitatea, oficialitatea, spontaneitatea
c) sunt generale, impersonale, obligatorii şi implică un raport intersubiectiv
d) împărţirea în articole şi alineate

30. Obligativitatea normei juridice înseamnă faptul că:

a) în caz de neconformare se poate apela la forţa de constrângere a statului
b) recomandă un comportament standard unui subiect generic
c) prescrie o anumită conduită pentru un subiect individualizat
d) prescrie un comportament care implică ideea de reciprocitate.

31. Structura internă a normei juridice este reprezentată de:

a) structura logico-juridică
b) structura tehnico-legislativă
c) structura cuprinzând: ipoteza, dispoziţia, sancţiunea
d) structura dinamică a normei juridice

32. Condiţiile şi împrejurările în care se aplică norma juridică sunt prevăzute în:
a) ipoteza normei juridice
b) dispoziţia normei juridice
c) sancţiunea normei juridice
d) preambulul actului normativ

26
 33. Dispoziţia normei juridice:
a) descrie împrejurările în care intră în acţiune ipoteza sau sancţiunea normei
b) defineşte calitatea subiectului de drept
c) poate ordona o anumită conduită
d) poate prevedea obligaţia de abţinere de la anumite fapte

34. În cazul normelor de drept administrativ:

a) ipoteza nu este expres exprimată
b) ipoteza este foarte redusă
c) ipoteza este foarte dezvoltată,
d) ipoteza poate fi relativ determinată

35. În cazul normelor de drept administrativ:

a) dispoziţia se prezintă în majoritatea cazurilor sub formă imperativă
b) dispoziţia nu este expres exprimată
c) dispoziţia se prezintă în majoritatea cazurilor sub formă permisivă
d) dispoziţia cuprinde exclusiv obligaţia de abţinere de la o anumită conduită

36. După criteriul forţei juridice a actului normativ din care fac parte normele de drept
administrativ se împart în:
a) norme juridice complete şi norme juridice incomplete;
b) norme juridice generale, norme juridice speciale, norme juridice de excepţie;
c) norme juridice punitive, norme juridice stimulative;
d) norme juridice cuprinse în Constituţie, legi organice, legi ordinare, ordonanţe,
hotărâri de Guvern etc.

37. Normele dispozitive pot fi:

a) permisive
b) onerative
c) supletive
d) prohibitive

38. Normele onerative sunt:

27
 a) norme dispozitive
b) norme prohibitive
c) norme supletive
d) norme imperative

39. Normele onerative:

a) interzic o anumită acţiune
b) impun o anumită acţiune
c) lasă la aprecierea subiectului alegerea unei conduite
d) suplinesc voinţa părţilor

40. Art. 29(2) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici arată că
“Funcţionarii publici pot, în mod liber, să înfiinţeze organizaţii sindicale, să adere la ele şi să
exercite orice mandat în cadrul acestora”. Această normă juridică va fi o:
a) normă onerativă
b) normă prohibitivă
c) normă supletivă
d) normă permisivă

41. Normele morale:

a) sunt elaborate de organe special abilitate potrivit unei proceduri specifice;
b) încălcarea lor atrage sancţiuni ca oprobriul public, dezavuarea publică,
marginalizarea
c) încălcarea lor atrage răspunderea contravenţională sau penală
d) încălcarea lor nu atrage niciodată urmări nefavorabile pentru cei care nu le respectă

42. Normele constituţionale cu privire la administraţia publică:

a) sunt exclusiv norme de drept administrativ
b) au o dublă natură juridică, de drept constituţional şi de drept administrativ
c) sunt exclusiv norme de drept constituţional
d) sunt norme de drept administrativ doar dacă au o aplicabilitate nemijlocită (directă)

43. Raportul juridic este :

28
 a) acordul între două sau mai multe persoane în vederea constituirii de drepturi şi obligaţii
între acestea
b) regula de comportament generală, obligatorie, impersonală, elaborată sau recunoscută
de stat cu scopul asigurării ordinii sociale
c) actul normativ elaborat de puterea executivă care conţine norme juridice referitoare la
organizarea executării legilor emise de Parlament
d) o legătură socială între participanţi determinaţi, reglementată de norma juridică
susceptibilă de a fi apărată pe calea coerciţiei statale şi caracterizată prin existenţa drepturilor şi
obligaţiilor juridice

44. Conţinutul raportului juridic este format din :

a) norma juridică, subiectele de drept, faptele juridice
b) capacitatea juridică a părţilor raportului juridic, norma juridică, obiectul raportului
juridic
c) subiectele raportului juridic, obiectul raportului juridic, sancţiunea raportului juridic
d) drepturile şi obligaţiile subiectelor raportului juridic prevăzute de norma juridică

45. Obiectul raportului juridic este format din :

a) conduita părţilor raportului juridic ca urmare a exercitării drepturilor şi îndeplinirii
obligaţiilor identificate în conţinutul raportului juridic
b) totalitatea drepturilor şi obligaţiilor subiectelor într-un raport juridic care sunt
prevăzute de norma juridică
c) posibilitatea subiectului raportului juridic de a cere apărarea dreptului său de către
stat, atunci când dreptul său a fost nesocotit de subiectul obligat
d) aptitudinea recunoscută de lege omului de a avea drepturi şi obligaţii juridice, în lipsa
căreia nu ar fi posibilă stabilirea raportului juridic

46. Subiectele raporturilor juridice se clasifică în:

a) subiecte individuale şi subiecte colective;
b) cetăţeni români, străini şi apatrizi aflaţi pe teritoriul ţării noastre;
c) persoane fizice şi persoane juridice;
d) subiecte cu capacitate juridică şi subiecte fără capacitate juridică.

29
 47. Raporturile de drept administrativ reprezintă:
a) o regulă de comportament reglementată printr-o normă juridică
b) o regulă de comportament generală, obligatorie, impersonală, elaborată sau recunoscută
de stat cu scopul asigurării ordinii sociale
c) o relaţie socială reglementată prin norme de drept administrativ
d) actele normative elaborate de puterea executivă care conţin norme juridice referitoare
la organizarea executării legilor emise de Parlament

48. Raporturile de drept administrativ se stabilesc :

a) numai în activitatea organelor administraţiei publice
b) în activitatea organelor administraţiei publice şi în subsidiar în activitatea altor autorităţi
publice
c) între persoane juridice de drept privat dacă cel puţin una acţionează ca împuternicit al
unei autorităţi publice
d) în domeniul de activitate al instituţiilor publice sau de utilitate publică

49. Raporturile de tutelă administrativă se nasc:

a) din prevederile legii (ope legis)
b) din convenţia părţilor
c) din hotărârile judecătoreşti (ope judicis)
d) din cutumele juridice

50. În raporturile de drept administrativ subiectul activ, purtător al autorităţii publice poate fi:
a) un organ administraţiei publice
b) o asociaţie de utilitate publică
c) o societate comercială
d) o persoană fizică autorizată

51. Între Guvern şi prefect există un raport juridic:

a) de colaborare
b) de subordonare
c) de coordonare
d) de tutelă administrativă
30
52. Între consiliul judeţean şi consiliul local există un raport juridic:
a) de colaborare
b) de subordonare
c) de coordonare
d) de tutelă administrativă

53. Între prefect şi primar există un raport juridic :

a) de colaborare
b) de subordonare
c) de coordonare
d) de tutelă administrativă

54. Între Guvern şi Banca Naţională a României există un raport juridic:

a) de colaborare
b) de subordonare
c) de coordonare
d) de tutelă administrativă

VI. Bibliografie.
- Mircea Djuvara, Teoria generală a dreptului. Drept raţional, izvoare şi drept pozitiv, Editura
All Beck, Bucureşti, 1999
- Nicolae Popa, Teoria generală a dreptului, Editura C.H. Beck, ediţia 3, Bucureşti, 2008
- Cătălin Silviu Săraru, Teoria generală a dreptului. Sinteze şi teste, Editura ASE, Bucureşti,
2008.
- Ioan Vida, Manual de legistică formală. Introducere în tehnica şi procedura legislativă, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 2000.
- Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, vol. I şi II.
- Ioan Alexandru, Tratat de administraţie publică, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2008
- Ion Corbeanu, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002.

31
- Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a IV-a, Editura Universul Juridic, Bucureşti,
2009.
- Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Editura C.H. Beck, Bucureşti, vol. I / 2008 (ediţia 2),
vol. II / 2004 (ediţia 1).
- Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2009
- Ioan Alexandru, Mihaela Cărăuşan, Sorin Bucur, Drept administrativ, Editura Universul
Juridic, ediţia a III-a, Bucureşti, 2009
- Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Constituţia
României revizuită. Comentarii şi explicaţii, Editura All Beck, Bucureşti, 2004.
- Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Regia autonomă Monitorul Oficial
Bucureşti, 1994.
- Ioan Alexandru, Ilie Gorjan, Ivan Vasile Ivanoff, Cezar Corneliu Manda, Alina-Livia Nicu,
Cătălin Silviu Săraru, Drept administrativ european, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005

32
 Capitolul III
Actul administrativ

I. Tematică:
- Definiţia şi trăsăturile actului administrativ
- Clasificarea actelor administrative
- Legalitatea şi oportunitatea actelor administrative
- Competenţa şi puterea discreţionară a administraţiei publice
- Forma actului administrativ
- Motivarea actului administrativ
- Procedura de emitere sau adoptare a actelor administrative. Formele procedurale
prealabile (anterioare) emiterii/adoptării actului administrativ: avizele, acordul,
alte operaţiuni prealabile. Forme procedurale concomitente adoptării sau emiterii
actului administrativ: cvorumul, majoritatea, semnarea şi contrasemnarea actului
administrativ. Forme procedurale posterioare adoptării sau emiterii actului
administrativ: comunicarea, publicarea, aprobarea, confirmarea.
- Forţa juridică şi efectele juridice ale actelor administrative. Executarea din oficiu a
actelor administrative. Începutul efectelor juridice ale actului administrativ.
- Încetarea efectelor juridice ale actelor administrative. Anularea şi inexistenţa
actelor administrative. Revocarea actelor administrative şi excepţiile de la
principiul revocabilităţii. Suspendarea actelor administrative. Rectificarea actelor
administrative.

II. Legislaţie:
- Constituţia României revizuită şi republicată (M. Of. nr. 767 din 31 octombrie
2003).
- Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ (publicată în M.Of. nr. 1154 din
7 decembrie 2004, cu modificările ulterioare),
- Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 privind reglementarea activităţii de soluţionare
a petiţiilor (publicată în M.Of. nr. 84 din 1 februarie 2002, aprobată cu modificări
prin Legea nr. 233/2002 publicată în M.Of. nr. 296 din 30 aprilie 2002).
33
 - Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite
(publicată în M.Of. nr. 291 din 25 aprilie 2003 aprobată cu modificări prin Legea
nr. 486/2003 publicată în M.Of. nr. 827 din 22 noiembrie 2003)
- Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale (publicată în M.Of. nr. 204 din
23 aprilie 2001 şi republicată în M.Of. nr. 123 din 20 februarie 2007, cu
modificările ulterioare),
- Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor (publicată în M.Of. nr. 164 din 2 aprilie 2001, cu modificările
ulterioare).
- Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică
(publicată în M.Of. nr. 70 din 3 februarie 2003),
- Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
normative (publicată în M.Of. nr. 139 din 31 martie 2000, republicată în M. Of. nr.
777 din 25 august 2004, cu modificările ulterioare)
- Hotărârea Guvernului nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind
procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea
proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative,
precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării (publicată în M.Of. nr.
319 din 14 mai 2009).
- Hotărârea Guvernului nr. 1361/2006 privind conţinutul instrumentului de
prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobării Guvernului
(publicată în M.Of. nr. 843 din 12 octombrie 2006).
- Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public
(publicată în M.Of. nr. 663 din 23 octombrie 2001, cu modificările ulterioare).
- Proiectul Codului de procedură administrativă al României publicat în Revista de
drept public nr. 4/2004.

III. Scheme

34
1. Trăsăturile actului administrativ

Actul administrativ este un act juridic

Actul administrativ cuprinde o

manifestare unilaterală de voinţă juridică

Trăsături Actul administrativ este emis/adoptat de

o autoritate a administraţiei publice

Manifestarea de voinţă are loc în temeiul

puterii publice

Actul administrativ este emis în baza legii,

în scopul executării sau organizării
executării legilor

35
2. Clasificarea actelor administrative

Acte care emană de la autorităţile

Criterii de clasificare administraţiei publice

Acte care emană de la alte

Organul de la care emană autorităţi publice decât cele
administrative

Acte administrative prin delegaţie

(acte emise în baza unei împuterniciri
exprese a legii de către persoane
private: juridice şi fizice)

Acte
administrative Acte prin care se
normative stabilesc drepturi sau
obligaţii determinate
pentru subiecţii cărora li
se adresează

Întinderea efectelor juridice

Acte prin care se
conferă un statut
personal beneficiarilor

Acte
administrative
individuale Acte prin care se aplică
constrângerea
administrativă

Acte administrative
jurisdicţionale

36
 Acte de administrare
generală
Competenţa materială a
organului emitent

Acte de administrare
specială

3. Proceduri anterioare, concomitente şi posterioare emiterii/adoptării actului

administrativ.

Avize facultative

Avize consultative
Avizele

Avize conforme

Formele procedurale
prealabile (anterioare)
emiterii/adoptării actului Acordul
administrativ

Alte operaţiuni prealabile:

propuneri, rapoarte, anchete,
certificate etc.

37
 Cvorumul

Majoritatea
absolută
Forme procedurale
concomitente
adoptării/emiterii actului Majoritatea
Majoritatea
administrativ simplă

Majoritatea
calificată
Semnarea şi
contrasemnarea
actului
administrativ

Comunicarea

Publicarea
Forme procedurale
posterioare
adoptării/emiterii
actului administrativ
Aprobarea

Confirmarea

38
IV. Întrebări, analize, comparaţii

1. Care sunt trăsăturile actului administrativ?

2. Cum puteţi defini actul administrativ?
3. Daţi exemple de acte administrative şi identificaţi principalele trăsături ale fiecăruia.
4. Daţi exemple de acte administrative în formă nescrisă.
5. Prin ce se deosebeşte actul administrativ unilateral de contractele administrative şi de
operaţiunile administrative?
6. Prin ce se deosebeşte actul administrativ unilateral de actul civil unilateral?
7. Analizaţi actele administrative implicite (acte administrative asimilate în concepţia art. 2
alin. 2 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ).
8. Actele administrative pot fi emise în vederea soluţionării petiţiilor. Analizaţi procedura de
soluţionare a petiţiilor prevăzută de Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002.
9. Ce se înţelege prin „petiţie” în sensul Ordonanţei Guvernului nr. 27/2002 privind
reglementarea activităţii de soluţionare a petiţiilor?
10. Cine poate exercita dreptul de petiţionare conform prevederilor constituţionale şi ale
Ordonanţei Guvernului nr. 27/2002 ?
11. Analizaţi ce se întâmplă cu petiţiile greşit îndreptate şi cu petiţiile anonime potrivit
prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 27/2002.
12. Ce se întâmplă în cazul în care un petiţionar adresează aceleiaşi autorităţi sau instituţii
publice mai multe petiţii, sesizând aceeaşi problemă?
13. Care este termenul în care autorităţile/instituţiile publice au obligaţia să comunice
petiţionarului răspunsul? De la ce dată curge acest termen? În ce condiţii poate fi
prelungit acest termen?
14. Nesoluţionarea de către administraţie în termenul legal a unei cereri poate avea o valoare
juridică?

39
 15. Care este natura juridică a refuzului nejustificat al administraţiei publice de a rezolva o
cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, conform Legii nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ?
16. Tăcerea autorităţii administraţiei publice în raport cu cererea ce i-a fost adresată are
semnificaţia unei aprobări sau a respingerii cererii în cauză? Argumentaţi având în vedere
dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobării
tacite.
17. În ce cazuri se aplică procedura aprobării tacite reglementate de Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 27/2003?
18. În ce constă procedura aprobării tacite prevăzute de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului
nr. 27/2003?
19. Ce se întâmplă, potrivit Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 27/2003, în cazul în care,
după obţinerea documentului oficial prin care se permite desfăşurarea unei activităţi,
prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii, autoritatea administraţiei publice
constată neîndeplinirea unor condiţii pentru eliberarea autorizaţiei?
20. Acordul de voinţă necesar în vederea emiterii actului administrativ de către organele
administrative care au o conducere colegială (Guvernul, consiliile locale) conferă actului
emis un caracter contractual sau nu?
21. Actele comune emise de un organ al administraţiei publice împreună cu alte organe ale
administraţiei publice sau împreună cu un organ nestatal sunt acte administrative
unilaterale sau bilaterale?
22. Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii prevede în art.
4(1) lit. a) faptul că autorizaţiile de construire se emit de „preşedinţii consiliilor judeţene,
cu avizul primarilor, pentru lucrările care se execută:
1. pe terenuri care depăşesc limita unei unităţi administrativ-teritoriale;
2. în extravilanul comunelor ale căror primării nu au organizate structuri de specialitate”.
În cazul autorizaţiei de construire emisă de preşedintele consiliului judeţean cu avizul prealabil al
primarilor vom fi în prezenţa unui act administrativ bilateral dat fiind că pentru emiterea sa îşi
dau concursul mai multe organe administrative? Explicaţi.
23. Actele administrative emise la cerere vor avea un caracter unilateral sau bilateral?
Explicaţi.
24. În situaţia în care actul administrativ a fost emis la cererea celui interesat, acesta este
obligat să îl execute? Explicaţi.
40
25. Renunţarea beneficiarului la exerciţiul dreptului conferit prin actul administrativ emis la
cererea sa şi comunicat în condiţiile legii este o modalitate, în sine, de încetare a efectelor
actului administrativ? Argumentaţi.
26. Pentru valabilitatea actului administrativ este necesar consimţământul persoanei căreia i
se adresează?
27. Acte administrative pot emite doar organele administraţiei publice?
28. Ce se întâmplă în cazul în care cel obligat la executare nu execută de bunăvoie actul
administrativ?
29. Care este sancţiunea în cazul emiterii unui act administrativ de către o autoritate a
administraţiei publice necompetente ?
30. Realizaţi o comparaţie între actul administrativ şi lege.
31. Realizaţi o comparaţie între actul administrativ şi hotărârea judecătorească
32. Analizaţi actele administrativ-jurisdicţionale. Daţi exemple de instituţii publice care au
competenţa de a realiza proceduri administrativ-jurisdicţionale.
33. Cum se clasifică actele administrative după categoria organului de la care emană?
34. Realizaţi o comparaţie între actele administrative normative şi actele administrative
individuale.
35. Ce se înţelege prin regimul juridic al actelor administrative ?
36. Analizaţi condiţiile de valabilitate a actului administrativ.
37. Precizaţi care sunt condiţiile de valabilitate pentru o hotărâre a unui consiliu local.
38. Analizaţi legalitatea şi oportunitatea actelor administrative.
39. Consideraţi că oportunitatea este o dimensiune a legalităţii sau poate fi privită ca o
condiţie de sine stătătoare pentru valabilitatea actului administrativ? Argumentaţi.
40. Ce presupune legalitatea actelor administrative? Analizaţi ierarhia actelor normative şi a
actelor administrative.
41. Ce se înţelege prin puterea discreţionară de care dispun autorităţile/instituţiile publice şi
care sunt limitele între care se poate manifesta aceasta?
42. Analizând prevederile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ cercetaţi ce tipuri
de acte administrative emise cu încălcarea limitelor puterii discreţionare (exces de putere)
pot fi atacate în instanţă şi în ce condiţii.
43. Cum se manifestă puterea discreţionară în cazul emiterii de către autoritatea publică
competentă a permiselor de circulaţie?
44. Analizaţi forma actului administrativ.
41
45. În ce condiţii pot fi emise actele administrative verbale? Daţi exemple de astfel de acte
administrative.
46. Forma scrisă a actului administrativ, atunci când este cerută de lege, este o condiţie ad
validitatem sau ad probationem?
47. Ce reprezintă motivarea actului administrativ şi ce trebuie să cuprindă aceasta?
48. Analizaţi formele procedurale anterioare emiterii actelor administrative.
49. Precizaţi tipurile de avize care pot fi solicitate în vederea emiterii unui act administrativ şi
prin ce se caracterizează acestea.
50. Avizele pot produce efecte juridice prin ele însele, separat de actul administrativ în care
sunt înglobate?
51. Articolul 117 pct. (2) din Constituţia României revizuită prevede că „Guvernul şi
ministerele, cu avizul Curţii de Conturi, pot înfiinţa organe de specialitate, în subordinea
lor, numai dacă legea le recunoaşte această competenţă”. Care consideraţi că este natura
juridică a acestui aviz?
52. Conform art. 117 lit. a) din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale „Secretarul
unităţii administrativ-teritoriale … avizează, pentru legalitate, dispoziţiile primarului şi
ale preşedintelui consiliului judeţean, hotărârile consiliului local, respectiv ale consiliului
judeţean”. Care consideraţi că este natura juridică a acestui aviz?
53. Ce reprezintă acordul administrativ şi care sunt trăsăturile acestuia?
54. Obţinerea acordului obligă organul administrativ competent la emiterea actului
administrativ?
55. Acordul poate produce prin el însuşi efecte juridice? El poate forma obiectul unei acţiuni
în contenciosul administrativ de sine stătătoare, separată de acţiunea formulată împotriva
actului administrativ pe care îl fundamentează?
56. Daţi exemple de alte forme procedurale anterioare emiterii actelor administrative, în afara
avizelor şi acordurilor administrative.
57. Analizaţi formele procedurale concomitente emiterii actelor administrative.
58. Ce reprezintă cvorumul şi majoritatea cerute pentru adoptarea actului administrativ?
59. De câte feluri poate fi majoritatea solicitată pentru adoptarea unui act administrativ?
60. Identificaţi în Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale condiţiile de cvorum şi
majoritate necesare pentru adoptarea hotărârilor de către Consiliul local şi Consiliul
judeţean.

42
61. Care este semnificaţia impunerii prin lege a obligativităţii contrasemnării anumitor acte
administrative?
62. Identificaţi acte administrative pentru care se prevede obligativitatea contrasemnării în
Constituţia României revizuită, în Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea
Guvernului României şi a ministerelor şi în Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice
locale.
63. Analizaţi formele procedurale posterioare emiterii actului administrativ.
64. Ce se înţelege prin „efectele actelor administrative”?
65. De la ce dată încep să îşi producă efectele actele administrative cu caracter normativ? Dar
actele administrative cu caracter individual?
66. Care este, potrivit Constituţiei, sancţiunea nepublicării decretelor Preşedintelui României
în Monitorul Oficial al României?
67. Nepublicarea căror hotărâri de Guvern nu atrage inexistenţa lor, potrivit Constituţiei?
68. Cum se realizează aducerea la cunoştinţă publică a actelor normative adoptate de
autorităţile administraţiei publice locale potrivit Legii nr. 24/2000 privind normele de
tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, a Legii nr. 215/2001 a
administraţiei publice locale şi a Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în
administraţia publică?
69. Care sunt diferenţele între aprobarea şi confirmarea unui act administrativ?
70. Ce se înţelege prin forţa juridică a actelor administrative?
71. Parlamentul poate adopta o lege prin care să modifice ori să abroge acte administrative
individuale sau hotărâri judecătoreşti? Argumentaţi.
72. Care sunt diferenţele între forţa juridică a actelor administrative şi forţa lor probantă?
73. Ce se înţelege prin executarea din oficiu a actelor administrative?
74. Analizaţi prezumţiile de legalitate, de autenticitate şi de veridicitate care fundamentează
forţa juridică a efectelor pe care le produc actele administrative.
75. Pentru organul emitent actul administrativ creează obligaţii din momentul emiterii
(adoptării) sau din momentul aducerii la cunoştinţă publică prin publicare, respectiv
comunicare?
76. Arătaţi care sunt diferenţele între anularea şi inexistenţa actelor administrative.
77. Arătaţi care sunt diferenţele între nulitatea absolută şi nulitatea relativă a actelor
administrative.
78. Daţi exemple de acte administrative inexistente.
43
 79. În cazul actelor administrative inexistente mai operează prezumţia de legalitate a actelor
administrative?
80. Destinatarii unui act administrativ inexistent pot refuza îndeplinirea obligaţiilor care
rezultă din act?
81. Emiterea unui act administrativ de un organ administrativ „vădit necompetent” va atrage
nulitatea sau inexistenţa actului? Argumentaţi.
82. Care sunt organele competente să dispună anularea actelor administrative?
83. Guvernul are dreptul să anuleze actele administrative ilegale sau inoportune emise de
prefect? Dar actele administrative ilegale sau inoportune emise de primar?
84. Analizaţi efectele nulităţii actului administrativ.
85. Ce se va întâmpla cu actul administrativ emis în baza unei legi care ulterior a fost
abrogată? Discutaţi variantele posibile.
86. Analizaţi nulitatea totală şi nulitatea parţială a actului administrativ.
87. Ce se înţelege prin revocarea actelor administrative şi care sunt cauzele care determină
revocarea?
88. Care este diferenţa între revocarea şi retractarea actelor administrative?
89. Analizaţi excepţiile de la principiul revocabilităţii actelor administrative.
90. În situaţia în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs
efecte juridice, ce mijloc are la dispoziţie autoritatea publică emitentă pentru a determina
desfiinţarea actului, potrivit Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ?
91. Realizaţi o comparaţie între anularea, revocarea şi suspendarea actelor administrative din
punct de vedere al cauzelor care le determină, al autorităţilor care pot dispune aceste
măsuri şi al efectelor produse.
92. Actele administrative care au ca obiect efectuarea de operaţiuni materiale succesive (ex.
autorizaţia de prestare de servicii) pot fi revocate după ce aceste operaţiuni au început să
fie efectuate? Argumentaţi.
93. Ce se înţelege prin suspendarea actelor administrative şi care sunt cauzele care determină
suspendarea?
94. Care sunt efectele juridice ale suspendării actului administrativ?
95. Care sunt organele care pot dispune suspendarea actului administrativ?
96. Ce se înţelege prin rectificarea actelor administrative?

V. Teste grilă
44
1. Sunt trăsături ale actului administrativ:
a) nu produce prin el însuşi efecte juridice, ci doar împreună cu operaţiunile administrative
în care este înglobat
b) executarea silită a sa se realizează doar în baza pronunţării unei hotărâri judecătoreşti
c) produce efecte juridice guvernate de regimul juridic de drept public
d) în temeiul puterii publice actul administrativ poate fi emis cu depăşirea competenţei
autorităţii publice emitente

2. După întinderea efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se împart în:
a) hotărâri ale consiliilor locale şi dispoziţii ale primarilor
b) acte administrative normative şi individuale
c) acte administrative emise de autorităţi ale administraţiei publice centrale, teritoriale sau
locale
d) acte administrative care produc efecte juridice şi acte administrative care nu produc
astfel de efecte

3. Primarul emite:
a) hotărâri
b) ordine şi instrucţiuni
c) decrete
d) dispoziţii

4. Prefectul emite:
a) hotărâri
b) dispoziţii cu caracter individual sau normativ
c) ordine cu caracter individual sau normativ
d) decizii

5. Hotărârile adoptate de Guvern:

a) se semnează doar de primul-ministru
b) se semnează de primul-ministru şi se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia
punerii lor în executare
45
 c) se semnează doar de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare
d) se semnează de primul-ministru şi de preşedintele ţării

6. Preşedintele Consiliului Judeţean emite:

a) dispoziţii cu caracter individual sau normativ
b) hotărâri cu caracter individual sau normativ
c) ordine
d) instrucţiuni

7. Hotărârile Consiliului local:

a) se semnează numai de preşedintele de şedinţă
b) se semnează de preşedintele de şedinţă şi se contrasemnează, pentru legalitate, de către
secretarul unităţii administrativ-teritoriale
c) se semnează de toţi consilierii şi se contrasemnează, pentru legalitate, de către
secretarul unităţii administrativ-teritoriale
d) se semnează doar de către secretarul unităţii administrativ-teritoriale

8. Consiliul judeţean adoptă:

a) ordine
b) decizii
c) dispoziţii
d) hotărâri

9. Sunt condiţii de valabilitate a actului administrativ:

a) conformitatea cu actele normative şi administrative cu forţă juridică superioară
b) conformitatea cu interesele private
c) să fie emis respectând limitele puterii discreţionare conferite de lege
d) să fie conform cu dispoziţiile legale, indiferent dacă emiterea sa este oportună sau nu

10. Actele Guvernului se adoptă:

a) prin consens, în prezenţa majorităţii membrilor săi
b) cu votul a 3/4 din numărul membrilor Guvernului, în cazul ordonanţelor de urgenţă

46
 c) cu votul a 2/3 din numărul membrilor Guvernului, în cazul participării la şedinţă a
Preşedintelui României
d) prin votul majorităţii miniştrilor prezenţi

11. Cvorumul reprezintă:

a) numărul de voturi necesare ca un act să fie legal adoptat
b) numărul de membri necesar ca un organ să lucreze valabil
c) numărul membrilor care compun organul colegial respectiv
d) numărul de membri necesar pentru realizarea majorităţii calificate

12. Cvorumul necesar pentru şedinţele Guvernului este reprezentat de:

a) toţi membrii Guvernului
b) legea nu prevede un cvorum de şedinţă
c) majoritatea calificată a membrilor
d) majoritatea membrilor

13. Majoritatea simplă necesară pentru votarea actului administrativ presupune:

a) actul să fie votat de majoritatea membrilor care compun organul administrativ colegial
b) actul să fie votat de 2/3 din numărul membrilor care compun organul administrativ
colegial
c) actul să fie votat de majoritatea membrilor organului administrativ colegial prezenţi la
şedinţă
d) existenţa acelei majorităţi cerute de lege pentru funcţionarea valabilă a organului
administrativ colegial

14. Proiectele de hotărâri şi ordonanţe supuse adoptării Guvernului pot fi iniţiate de:
a) primul-ministru
b) ministere
c) prefecturi
d) consilii locale

15. Hotărârile Consiliului local:

a) se adoptă, de regulă, cu votul majorităţii consilierilor locali în funcţie

47
 b) se semnează de preşedintele de şedinţă şi se contrasemnează, pentru legalitate, de
primarul localităţii
c) fac obiectul controlului de legalitate exercitat de prefect, care trebuie să contrasemneze
orice hotărâre a Consiliului local
d) pot fi adoptate prin vot secret

16. Actele emise de primar se contrasemnează de:

a) prefect
b) secretarul comunei sau oraşului
c) secretarul consiliului local
d) preşedintele de şedinţă al consiliului local

17. Actele administrative adoptate sau emise de instituţiile administrative autonome:

a) pot face obiectul controlului financiar al Curţii de Conturi
b) pot face obiectul controlului ierarhic al Guvernului
c) pot face obiectul controlului parlamentar
d) pot face obiectul controlului intern

18. Promovarea proiectelor de hotărâri propuse de cetăţeni, consiliilor locale şi judeţene poate fi
iniţiată de:
a) unul sau mai mulţi cetăţeni cu drept de vot, dacă proiectul de hotărâre este susţinut prin
semnături de cel puţin 5% din populaţia unităţii administrativ-teritoriale respective
b) mai mulţi cetăţeni cu drept de vot
c) unul sau mai mulţi cetăţeni cu drept de vot, dacă proiectul de hotărâre este susţinut prin
semnături de cel puţin 5% din populaţia cu drept de vot a unităţii administrativ-teritoriale
respective şi are aprobarea primarului
d) unul sau mai mulţi cetăţeni cu drept de vot, dacă proiectul de hotărâre este susţinut prin
semnături de cel puţin 5% din populaţia cu drept de vot a unităţii administrativ-teritoriale
respective

19. Principiul legalităţii actului administrativ presupune următoarele:

a) actul administrativ să fie emis sau adoptat de organul competent, în limitele
competenţei sale

48
 b) forma actului administrativ şi procedura de emitere să fie cele prevăzute de lege
c) conformitatea actului cu legea fundamentală, cu legile elaborate de Parlament, cu
Ordonanţele de Guvern şi cu toate celelalte acte normative care au forţă juridică superioară
d) actul administrativ să respecte numai condiţiile de oportunitate din momentul emiterii
sale

20. Prezumţia de veridicitate a actului administrativ se referă la:

a) faptul că actul emană în mod real de la cine se spune că emană
b) faptul că actul administrativ este emis/adoptat de organul competent, în limitele
competenţei sale
c) faptul că actul reflectă în mod real ceea ce a stabilit autoritatea emitentă
d) faptul că actul administrativ respectă condiţiile de oportunitate din momentul emiterii
sale

21. Dacă autoritatea emitentă a actului administrativ constată că acesta este nelegal, poate:
a) să solicite organului ierarhic superior revocarea actului
b) să retracteze actul administrativ, însă numai după ce acesta a intrat în circuitul civil
c) să solicite instanţei de contencios administrativ anularea propriului act, dacă acesta a
intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice
d) să solicite instanţei de contencios administrativ anularea propriului act, doar dacă
acesta nu a intrat în circuitul civil

22. Sunt acte administrative:

a) refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere
b) avizele şi acordurile
c) faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal
d) nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluţionării favorabile
a cererii

23. Actul administrativ jurisdicţional reprezintă:

a) actul administrativ care poate face obiectul acţiunii în contencios administrativ, potrivit
legii organice

49
 b) actul administrativ care este emis de o autoritate administrativă învestită, prin lege
organică, cu atribuţii de jurisdicţie administrativă specială
c) actul administrativ care este emis după o procedură prevăzută prin lege organică, de
către o instanţă de contencios administrativ
d) actul administrativ emis de orice organ al administraţiei publice după o procedură
bazată pe respectarea dreptului la apărare şi pe contradictorialitate

24. Actul administrativ produce efecte juridice pentru organul emitent:

a) din momentul adoptării sale
b) din momentul publicării
c) de la data comunicării actului către persoana vizată
d) de la data prevăzută în actul administrativ, anterioară datei de publicare

25. Nepublicarea decretelor preşedintelui României atrage:

a) nulitatea absolută a decretului
b) nu atrage nulitatea în cazul în care decretul are caracter militar
c) nulitatea relativă a decretului
d) inexistenţa decretului

26. Inexistenţa actului administrativ presupune:

a) subiectele de drept destinatare ale actului administrativ inexistent pot refuza
îndeplinirea obligaţiilor care rezultă din acel act
b) doar instanţa de judecată poate pronunţa această sancţiune
c) un astfel de act administrativ nu se mai bucură de prezumţia de legalitate
d) menţinerea obligaţiei autorităţilor publice de a pune în executare prevederile unui astfel
de act

27. Revocarea actului administrativ

a) poate interveni atât pentru cauze de nelegalitate cât şi pentru cauze de neoportunitate
b) poate interveni doar pentru cauze de nelegalitate
c) poate fi dispusă doar de organul emitent al actului
d) poate viza doar cauze ulterioare emiterii actului

50
28. Revocarea actului administrativ nu poate fi dispusă:
a) dacă au trecut 6 luni de la data intrării sale în vigoare
b) în cazul actelor administrative cu caracter jurisdicţional
c) în cazul actelor administrative care au fost executate material
d) în cazul actelor administrative care au intrat în circuitul civil şi au produs efecte
juridice

29. Suspendarea actului administrativ poate fi dispusă de:

a) organul emitent al actului
b) organul ierarhic superior
c) instanţa de judecată
d) lege

30. Dispoziţia primarului poate fi anulată de:

a) instanţa de contencios administrativ
b) Consiliul local
c) prefect
d) Avocatul Poporului

VI. Bibliografie
- Anton Trăilescu, Actele administraţiei publice locale, Editura All Beck, Bucureşti, 2002
- Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1959
- Valentin Prisăcaru, Actele şi faptele de drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
2001
- Rozalia-Ana Lazăr, Legalitatea actului administrativ. Drept românesc şi drept comparat,
Editura All Beck, Bucureşti, 2004
- Dana Apostol Tofan, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, Editura
All Beck, Bucureşti, 1999
- Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, vol. I şi II.
- Ioan Alexandru, Tratat de administraţie publică, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2008
- Ion Corbeanu, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002.

51
- Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a IV-a, Editura Universul Juridic, Bucureşti,
2009.
- Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Editura C.H. Beck, Bucureşti, vol. I / 2008 (ediţia 2),
vol. II / 2004 (ediţia 1).
- Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2009
- Ioan Alexandru, Mihaela Cărăuşan, Sorin Bucur, Drept administrativ, Editura Universul
Juridic, ediţia a III-a, Bucureşti, 2009
- Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Constituţia
României revizuită. Comentarii şi explicaţii, Editura All Beck, Bucureşti, 2004.
- Ioan Alexandru, Ilie Gorjan, Ivan Vasile Ivanoff, Cezar Corneliu Manda, Alina-Livia Nicu,
Cătălin Silviu Săraru, Drept administrativ european, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005
- Cătălin Silviu Săraru, Teoria generală a dreptului. Sinteze şi teste, Editura ASE, Bucureşti,
2008

52
 Capitolul IV
Contractul administrativ

I. Tematică
- Noţiunea contractului administrativ
- Regimul juridic al contractelor administrative
- Încheierea contractelor administrative. Consimţământul la încheierea contractului administrativ.
Capacitatea de a contracta. Obiectul contractelor administrative. Forme şi formalităţi la
încheierea contractelor administrative. Părţile contractului administrativ. Clauzele contractelor
administrative. Momentul încheierii contractelor administrative. Nulitatea şi inexistenţa
contractelor administrative.
- Efectele contractelor administrative. Drepturile şi obligaţiile părţilor. Mijloace de constrângere
la executarea obligaţiilor. Modificarea şi suspendarea efectelor contractelor administrative.
Principiul echilibrului financiar. Încetarea efectelor contractelor administrative.
- Principalele tipuri de contracte administrative
- Contenciosul contractelor administrative.

II. Legislaţie
- Constituţia României revizuită şi republicată (M. Of. nr. 767 din 31 octombrie
2003).
- Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de
achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor
de concesiune de servicii (publicată în M.Of. nr. 418 din 15 mai 2006, adoptată cu
53
 modificări prin Legea nr. 337/2006 publicată în M.Of. nr. 625 din 20 iulie 2006,
cu modificările ulterioare)
- Hotărârea Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a
prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziţie publică din
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de
achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor
de concesiune de servicii (publicată în M.Of. nr. 625 din 20 iulie 2006, cu
modificările ulterioare)
- Hotărârea Guvernului nr. 71/2007 pentru aprobarea Normelor de aplicare a
prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de concesiune de lucrări publice
şi a contractelor de concesiune de servicii prevăzute de Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a
contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de
servicii (publicată în M.Of. nr. 98 din 8 februarie 2007)
- Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de
concesiune de bunuri proprietate publică (publicată în M.Of. nr. 569 din 30 iunie
2006, adoptată cu modificări prin Legea nr. 22/2007 publicată în M.Of. nr. 35 din
18 ianuarie 2007)
- Hotărârea Guvernului nr. 168/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de
aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul
contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică (publicată în M.Of. nr.
146 din 28 februarie 2007).
- Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilităţi publice (publicată în M.Of.
nr. 254 din 21 martie 2006, cu modificările ulterioare)
- Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia
(publicată în M.Of. nr. 448 din 24 noiembrie 1998, cu modificările ulterioare)
- Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale (publicată în M.Of. nr. 204 din
23 aprilie 2001 şi republicată în M.Of. nr. 123 din 20 februarie 2007, cu
modificările ulterioare),
- Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ (publicată în M.Of. nr. 1154 din
7 decembrie 2004, cu modificările ulterioare),
- Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului (publicată în M.Of.
nr. 658 din 21 iulie 2004 şi republicată în M.Of. nr. 225 din 24 martie 2008)
54
 - Hotărârea Guvernului nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr.
340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului (publicată în M.Of. nr. 363 din
26 aprilie 2006).

III. Scheme
1. Trăsăturile contractului administrativ:

Cel puţin una dintre părţi este o

autoritate publică sau un alt subiect
de drept autorizat de o autoritate
publică

Obiectul contractului vizează punerea

în valoare a bunurilor proprietate
publică, executarea lucrărilor de
interes public, prestarea serviciilor
publice, achiziţiile publice etc.

Conţinutul contractului cuprinde

clauze contractuale (negociate de
părţi) şi clauze reglementare (stabilite
în mod unilateral de autoritatea
publică, în condiţiile legii)
Trăsături

Scopul contractului vizează realizarea

interesului public

Litigiile cu privire la încheierea,

executarea şi încetarea contractelor
administrative sunt de competenţa
instanţei de contencios administrativ

IV. Întrebări, analize, comparaţii

1. Analizaţi trăsăturile contractului administrativ
2. Cum poate fi definit contractul administrativ ?
3. Realizaţi o comparaţie între contractul administrativ şi actul administrativ unilateral

55
4. Contractele administrative sunt supuse unui regim de drept public sau unui regim de drept
privat?
5. Contractele administrative se încheie obligatoriu în formă scrisă?
6. Analizaţi părţile contractului administrativ.
7. Persoanele fizice pot avea calitatea de contractant în contractele administrative?
8. Analizaţi capacitatea autorităţilor/instituţiilor publice de a încheia contracte
administrative.
9. Se poate încheia un contract administrativ între două persoane private?
10. Analizaţi obiectul contractului administrativ.
11. Ce rol joacă interesul public în cazul contractelor administrative?
12. Ce se înţelege prin clauze reglementare în contractele administrative? Daţi exemple de
astfel de clauze.
13. Ce se înţelege prin clauze negociate în contractele administrative? Daţi exemple de astfel
de clauze.
14. Administraţia publică are libertatea de a utiliza în orice domeniu, la alegere, fie contracte
administrative, fie diverse contracte de drept privat ?
15. Daţi exemple de contracte de drept privat care pot fi încheiate de administraţia publică.
16. Analizaţi prerogativele de putere publică de care dispune autoritatea publică contractantă
în contractele administrative. Aceste prerogative mai pot fi utilizate în cazul în care ele nu
sunt stipulate expres în contractul administrativ?
17. Autoritatea publică contractantă poate modifica unilateral contractul administrativ?
Analizaţi în funcţie de tipul de clauze cuprinse în aceste contracte.
18. Arătaţi în ce condiţii autoritatea publică contractantă poate denunţa unilateral contractul
administrativ. Particularul contractant poate denunţa unilateral contractul administrativ?
19. Dacă în contractul administrativ nu există stipulată o clauză care să permită denunţarea
unilaterală a contractului de către autoritatea publică, aceasta va mai putea să utilizeze
procedeul denunţării unilaterale pentru încetarea contractului?
20. În ce condiţii particularul care a încheiat un contract administrativ va putea să îl cedeze
întreg sau în parte altei persoane?
21. Analizaţi trăsăturile care determină încadrarea în categoria contractelor administrative a
contractului de delegare a gestiunii serviciilor de utilităţi publice prevăzut de Legea nr.
51/2006 a serviciilor comunitare de utilităţi publice.

56
 22. Ce se înţelege prin contractul de concesiune publică? Dar prin contractul de achiziţie
publică?
23. Care sunt tipurile de contracte de concesiune reglementate de legislaţia românească?
24. Identificaţi trăsăturile care determină încadrarea contractului de achiziţii publice în
categoria contractelor administrative
25. Arătaţi trăsăturile care determină încadrarea contractului de concesiune de servicii publice
în categoria contractelor administrative.
26. Orice serviciu public poate fi concesionat?
27. Cum este selectat contractantul administraţiei în cazul contractelor administrative de
achiziţii publice şi de concesiune şi care este rolul procedurii de selecţie?
28. Comparaţi contractul de concesiune cu cel de achiziţie publică.
29. Analizaţi care sunt avantajele şi dezavantajele utilizării contractelor de concesiune.
30. Analizaţi cine suportă riscul exploatării în contractele de concesiune şi în cele de achiziţie
publică.
31. Analizaţi drepturile şi obligaţiile părţilor în contractul de concesiune de bunuri proprietate
publică reglementat de Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 54/2006.
32. Analizaţi principul echilibrului financiar în contractele administrative.
33. Analizaţi modalităţile de încetare a efectelor contractului de concesiune de bunuri
proprietate publică reglementat de Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 54/2006.
34. Analizaţi natura juridică a contractului de management încheiat de primar cu
administratorul public prevăzut de Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale.
35. Identificaţi alte tipuri de contracte administrative utilizate de autorităţile publice.
36. Cui aparţine competenţa de soluţionare a litigiilor care se ivesc între părţile contractului
administrativ?
37. Analizaţi contenciosul contractelor administrative reglementat de Legea nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ.
38. Analizaţi dacă prefectul poate exercita controlul de legalitate asupra contractelor
administrative.

V. Teste grilă

1. Administraţia publică poate încheia:

57
 a) contracte civile
b) contracte comerciale
c) contracte de muncă
d) contracte administrative

2. Constituie trăsături ale contractului administrativ:

a) totalitatea clauzelor sunt stabilite prin lege sau acte administrative
b) prin contract părţile pot opta ca eventualele litigii să fie judecate fie de instanţele de drept
comun, fie de cele de contencios administrativ
c) obiectul contractului poate privi punerea în valoare a bunurilor din domeniul privat al
statului
d) una dintre părţi este o persoană juridică de drept public sau un împuternicit al acesteia

3. Sunt contracte administrative:

a) contractul de concesiune a unui serviciu public
b) contractul de achiziţie publică
c) contractul de împrumut bancar
d) contractul colectiv de muncă

4. Pot încheia contracte administrative:

a) numai autorităţile şi instituţiile administraţiei publice
b) autorităţile şi instituţiile publice
c) persoane fizice şi juridice autorizate de autorităţile şi instituţiile publice
d) orice persoană fizică sau juridică

5. Partea reglementară a contractului administrativ:

a) poate fi modificată doar prin acordul părţilor
b) poate fi modificată în mod unilateral de autoritatea publică contractantă
c) poate fi modificată în mod unilateral de particularul contractant
d) poate fi modificată doar prin lege

6. În contractul de concesiune de bunuri proprietate publică, calitatea de concesionar o pot avea:

a) numai persoanele juridice de drept privat
58
 b) numai persoane fizice sau juridice române
c) orice persoană fizică sau juridică, română ori străină
d) orice organ al administraţiei publice

7. În contractul de concesiune de bunuri proprietate publică, calitatea de concedent în numele

statutului o pot avea:
a) ministerele
b) Guvernul
c) organe de specialitate ale administraţiei publice centrale
c) consiliile judeţene

8. Denunţarea unilaterală a contractului de concesiune de bunuri proprietate publică poate fi

dispusă:
a) de concesionar în cazul nerespectării obligaţiilor contractuale asumate de concedent
b) de concedent, în cazul nerespectării obligaţiilor contractuale asumate de concesionar
c) de concesionar în cazul în care interesul naţional sau local o impune
d) de concedent în cazul în care interesul naţional sau local o impune

9. Pot face obiectul contractului de concesiune:

a) orice bun aflat în proprietatea privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale
b) bunurile aflate în proprietatea publică a statului sau a unităţilor administrativ-
teritoriale
c) bunurile aflate în proprietatea privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale
pentru care legi speciale reglementează procedura concesiunii
d) bunurile aflate în proprietatea persoanelor juridice de drept privat

10. Contractele administrative sunt supuse:

a) unui regim de drept privat
b) unui regim de drept public
c) atât unui regim de drept public, cât şi unui regim de drept privat
d) părţile prin voinţa lor pot determina regimul juridic

59
VI. Bibliografie.
- Cătălin-Silviu Săraru, Contractele administrative. Reglementare. Doctrină. Jurisprudenţă,
Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009
- Petre Strihan, Contractele administrative în dreptul român. Contribuţiuni la o teorie generală,
Tipografia Curierul Judiciar, Bucureşti, 1946,
- George Costi, Noţiunea contractului administrativ, Imprimeria Centrală, Bucureşti, 1945.
- Iulian Avram, Contractele de concesiune, Editura Rosetti, Bucureşti, 2003
- Ilie Şt. Mândreanu, Concesiunile asupra domeniului public. Natura lor juridică, Bucureşti,
Tipografia Remus Cioflec, 1943
- Fl. Remus G.T. Ionescu, Concesiunea de serviciu public. Studiu juridic, Bucureşti, 1936
- Jean Vermeulen, Contractul de concesiune de serviciu public, Editura Scrisul Românesc,
Craiova, 1930
- Valentin Prisăcaru, Actele şi faptele de drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
2001.
- Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, vol. I şi II.
- Ioan Alexandru, Tratat de administraţie publică, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2008
- Ion Corbeanu, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002.
- Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a IV-a, Editura Universul Juridic, Bucureşti,
2009.
- Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Editura C.H. Beck, Bucureşti, vol. I / 2008 (ediţia 2),
vol. II / 2004 (ediţia 1).
- Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2009
- Ioan Alexandru, Mihaela Cărăuşan, Sorin Bucur, Drept administrativ, Editura Universul
Juridic, ediţia a III-a, Bucureşti, 2009
- Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Constituţia
României revizuită. Comentarii şi explicaţii, Editura All Beck, Bucureşti, 2004.
- Ioan Alexandru, Ilie Gorjan, Ivan Vasile Ivanoff, Cezar Corneliu Manda, Alina-Livia Nicu,
Cătălin Silviu Săraru, Drept administrativ european, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005
- Cătălin Silviu Săraru, Teoria generală a dreptului. Sinteze şi teste, Editura ASE, Bucureşti,
2008

60
 Capitolul V
Operaţiunile administrative

I. Tematică
- Noţiunea şi trăsăturile operaţiunilor administrative.
- Actele administrative şi operaţiunile administrative
- Forma şi legalitatea operaţiunilor administrative
- Efectele juridice produse de operaţiunile administrative în virtutea dispoziţiilor exprese ale legii
(ope legis).

II. Legislaţie
- Constituţia României revizuită şi republicată (M. Of. nr. 767 din 31 octombrie
2003)
- Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ (publicată în M.Of. nr. 1154 din
7 decembrie 2004, cu modificările ulterioare),
- Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale (publicată în M.Of. nr. 204 din
23 aprilie 2001 şi republicată în M.Of. nr. 123 din 20 februarie 2007, cu
modificările ulterioare),
- Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
normative (publicată în M.Of. nr. 139 din 31 martie 2000, republicată în M. Of. nr.
777 din 25 august 2004, cu modificările ulterioare)
- Hotărârea Guvernului nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind
procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea
proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative,
precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării (publicată în M.Of. nr.
319 din 14 mai 2009).
61
III. Scheme

1. Trăsăturile operaţiunilor administrative

Sunt fapte materiale şi nu acte juridice

Trăsături Intervin în legătură cu emiterea şi executarea

actelor juridice ale organelor administraţiei
publice

Pot produce efecte juridice doar în virtutea

dispoziţiilor exprese ale legii (ope legis) şi nu a
manifestări de voinţă a autorului lor de a da
naştere, modifica sau stinge drepturi şi obligaţii

IV. Întrebări, analize, comparaţii

1. Cum pot fi definite operaţiunile administrative?

2. Analizaţi trăsăturile operaţiunilor administrative.
3. Operaţiuni administrative pot realiza doar autorităţile/instituţiile administrative?
4. Care este deosebirea dintre actele administrative şi operaţiunile administrative?
5. Daţi exemple de operaţiuni administrative.
6. Analizaţi şi daţi exemple de operaţiuni administrative pregătitoare sau anterioare adoptării
actului administrativ.
7. Analizaţi şi daţi exemple de operaţiuni administrative necesare pentru adoptarea actului
administrativ.
8. Analizaţi operaţiunile administrative necesare pentru pregătirea şi adoptarea proiectelor
de hotărâri de către Consiliile locale.
9. Identificaţi operaţiunile administrative necesare pentru elaborarea şi adoptarea proiectelor
de hotărâri şi ordonanţe de către Guvern.

62
 10. Analizaţi şi daţi exemple de operaţiuni administrative necesare pentru punerea în
executare a actului administrativ.
11. Operaţiunile administrative produc, prin ele însele, efecte juridice?
12. Operaţiunile administrative pot fi atacate în instanţă separat de actul administrativ în care
sunt înglobate? Analizaţi ţinând cont şi de prevederile Legii nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ.
13. Daţi exemple de operaţiuni administrative de care legea leagă producerea unor efecte
juridice.
14. Analizaţi forma operaţiunilor administrative
15. Analizaţi aplicarea principiului legalităţii activităţii administraţiei publice în cazul
operaţiunilor administrative.

V. Teste grilă

1. Operaţiunile administrative pot produce efecte juridice:

a) în virtutea manifestării exprese de voinţă a autorului lor
b) doar în virtutea dispoziţiilor exprese ale legii
c) doar în temeiul voinţei autorităţii ierarhice
d) în urma pronunţării unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile

2. Operaţiunile administrative:
a) pot constitui condiţii de valabilitate ale unui act juridic
b) pot fi atacate în instanţă separat de actul administrativ în care sunt înglobate
c) creează, prin ele însele, drepturi şi obligaţii
d) nu antrenează răspunderea celor care le-au realizat

3. Operaţiunile administrative:
a) sunt întotdeauna anterioare emiterii actului administrativ
b) sunt întotdeauna posterioare emiterii actului administrativ
c) sunt întotdeauna concomitente emiterii actului administrativ
d) pot fi anterioare, concomitente sau posterioare emiterii actului administrativ

63
VI. Bibliografie
- Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Regia autonomă Monitorul Oficial
Bucureşti, 1994
- Cătălin-Silviu Săraru, Contractele administrative. Reglementare. Doctrină. Jurisprudenţă,
Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009
- Valentin Prisăcaru, Actele şi faptele de drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
2001.
- Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, vol. I şi II.
- Ioan Alexandru, Tratat de administraţie publică, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2008
- Ion Corbeanu, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002.
- Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a IV-a, Editura Universul Juridic, Bucureşti,
2009.
- Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Editura C.H. Beck, Bucureşti, vol. I / 2008 (ediţia 2),
vol. II / 2004 (ediţia 1).
- Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2009
- Ioan Alexandru, Mihaela Cărăuşan, Sorin Bucur, Drept administrativ, Editura Universul
Juridic, ediţia a III-a, Bucureşti, 2009
- Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Constituţia
României revizuită. Comentarii şi explicaţii, Editura All Beck, Bucureşti, 2004.
- Ioan Alexandru, Ilie Gorjan, Ivan Vasile Ivanoff, Cezar Corneliu Manda, Alina-Livia Nicu,
Cătălin Silviu Săraru, Drept administrativ european, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005

64
 Capitolul VI
Serviciul public

I. Tematică:
- Noţiunea şi trăsăturile serviciului public
- Regimul juridic al serviciilor publice
- Principiile activităţii serviciilor publice
- Clasificarea serviciilor publice
- Stabilimentele publice şi stabilimentele de utilitate publică
- Gestiunea serviciilor publice. Gestiunea directă. Gestiunea delegată

II. Legislaţie:
- Constituţia României revizuită şi republicată (M. Of. nr. 767 din 31 octombrie
2003)
- Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilităţi publice (publicată în M.Of.
nr. 254 din 21 martie 2006, cu modificările ulterioare)
- Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale (publicată în M.Of. nr. 204 din
23 aprilie 2001 şi republicată în M.Of. nr. 123 din 20 februarie 2007, cu
modificările ulterioare),
- Proiectul Codului de procedură administrativă al României publicat în Revista de
drept public nr. 4/2004.

65
 III. Scheme
1. Trăsăturile serviciilor publice:

Scopul serviciului public îl reprezintă

satisfacerea unei nevoi de interes general

Înfiinţarea serviciilor publice este atributul

exclusiv al autorităţilor deliberative
(parlament, consilii judeţene, consilii
locale).

Înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea sunt

supuse regimului juridic de drept public
Trăsături

Prestarea serviciului public se poate realiza

de agenţi publici (stabilimente publice) sau
de agenţi privaţi autorizaţi de un agent
public (stabilimente de utilitate publică)

Competenţa instanţei de contencios

administrativ cu privire la litigiile legate de
înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea
serviciilor publice

66
2. Clasificarea serviciilor publice

Serviciul public de
Criterii legiferare

Serviciul public
judiciar

Natura
serviciului Serviciile publice
public administrative

Serviciile publice
industriale şi comerciale

Servicii publice realizate exclusiv

de agenţi publici

Forma de realizare Servicii publice realizate de

agenţi privaţi autorizaţi de agenţi
publici

Servicii publice de
interes naţional
Interesul activităţii
prestate
Servicii publice de
interes local

67
3. Principiile serviciilor publice

Principiul
continuităţii

Principiul Principiul
specializării şi al adaptabilităţii
profesionalizării

Principiile
serviciilor
publice

Principiul Principiul
egalităţii neutralităţii

IV. Întrebări, analize, comparaţii

1. Comentaţi definiţia dată noţiunii de „serviciu” de Philip Kotler -„un serviciu este orice
acţiune sau execuţie pe care un subiect o poate efectua pentru un altul, care este

68
 eminamente intangibilă şi care nu are drept consecinţă transferul proprietăţii asupra unui
lucru”2.
2. Cum pot fi definite serviciile publice?
3. Care este rolul serviciilor publice?
4. Comentaţi următoarea propoziţie: „serviciul public trebuie să fie în serviciul publicului”.
5. În ce domenii se organizează serviciile publice? Daţi exemple de domenii în care servicii
publice funcţionează în paralel cu activităţi private şi arătaţi cum credeţi că se justifică
acest lucru.
6. Interesele generale sunt realizate exclusiv prin servicii prestate de agenţi publici?
7. Analizaţi trăsăturile caracteristice ale serviciului public.
8. Analizaţi caracterele de permanenţă şi de continuitate ale serviciilor publice.
9. Analizaţi principiile activităţii serviciilor publice.
10. În Franţa comuna Deville-lès-Rouen a concesionat în anul 1874 unei companii monopolul
iluminatului public cu gaz lampant. Odată cu descoperirea electricităţii, comuna a dorit să
modifice modul de iluminat, dar s-a împiedicat de monopolul companiei care furniza
iluminatul cu gaz. Dorinţa comunei de a trece la iluminatul public electric a dus la un
celebru litigiu între ea şi compania căreia îi acordase anterior monopolul iluminatului
public cu gaz lampant. Litigiul a fost soluţionat prin hotărârea Consiliul de Stat (instanţa
franceză supremă în materia contenciosului administrativ) din 10 ianuarie 19023.
Consiliul de Stat a interpretat contractul dintre comună şi companie având în vedere faptul
că la data litigiului iluminatul electric funcţiona deja în alte comune şi considerând că
monopolul invocat de companie se referă la dreptul de a nu fi concurat de niciun alt
antreprenor, cu condiţia ca exploatantul (compania) să asigure prin serviciul său servirea
cât mai bună a interesului public, beneficiarii neputând fi privaţi de noile descoperiri
tehnice. Exploatantul (compania) avea, prin urmare, datoria de a modifica modul de
iluminare. Dacă el refuza să se conformeze, comuna putea să concesioneze la un alt
antreprenor distribuţia electrică. Ce principiu al activităţii serviciilor publice a aplicat
instanţa în acest caz? Analizaţi acest principiu.
11. Ce se înţelege prin principiul specializării serviciilor publice?

2
Philip Kotler, Marketing Management, Analysis, Planning, Implementation and Control, 8th edition, Prentice Hall
Inc., 1993.
3
l’arrêt Compagnie générale française des tramways, 21 mars 1910, http://www.conseil-
etat.fr/cde/node.php?articleid=1273

69
12. Alegeţi un serviciu public şi arătaţi cum se aplică trăsăturile şi principiile generale ale
serviciilor publice în acest caz.
13. Cum se înfiinţează serviciile publice?
14. Analizaţi care pot fi furnizorii serviciilor publice.
15. Cum pot fi clasificate serviciile publice şi în funcţie de ce criterii se clasifică?
16. Realizaţi o comparaţie între serviciul public de legiferare, serviciul public judiciar şi
serviciile publice administrative.
17. Daţi exemple de servicii publice esenţiale şi de servicii publice accidentale.
18. Care este diferenţa dintre serviciile publice şi cele de utilitate publică?
19. Care servicii publice pot forma obiectul delegării de gestiune?
20. Daţi exemple de servicii publice organizate la nivel naţional şi de servicii publice
organizate la nivel local.
21. Comparaţi serviciile publice administrative cu serviciile publice industriale şi comerciale.
Daţi exemple de servicii publice din ambele categorii.
22. Analizaţi regimul juridic aplicabil serviciilor publice.
23. Analizaţi modurile de gestionare a serviciilor publice
24. Analizaţi formele de gestiune delegată a serviciilor publice.
25. Sunteţi funcţionar public în cadrul primăriei unui oraş. La dumneavoastră în primărie sunt
prestate şi servicii publice sub forma gestiunii delegate. Care sunt serviciile publice care
se încadrează la această formă de gestiune?
26. Ce se înţelege prin concesionarea serviciilor publice?
27. Analizaţi avantajele şi dezavantajele delegării gestiunii serviciilor publice
28. Dacă sunteţi membru al Consiliului local al unui oraş şi trebuie să luaţi o decizie privind
modul de gestionare a serviciului public de transport urban local din comunitatea în care
locuiţi, aţi opta pentru:
a) contract de concesionare
b) contract de închiriere
c) administrarea prin regii autonome sau instituţii publice
d) locaţia de gestiune
Argumentaţi răspunsul.

70
 29. Delegarea gestiunii serviciului public de transport urban local se poate realiza prin
contract comercial? Analizaţi având în vedere prevederile Legii nr. 51/2006 a serviciilor
comunitare de utilităţi publice4.
30. Comparaţi serviciile publice cu caracter industrial şi comercial cu regiile autonome şi
companiile naţionale. Aveţi în vedere prevederile Legii nr. 15/1990 privind reorganizarea
unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale5 şi ale Ordonanţei
de urgenţă a Guvernului nr. 30/1997 privind reorganizarea regiilor autonome6 aprobată cu
modificări prin Legea nr. 207/19977 precum şi doctrina de drept administrativ.
31. Alcătuiţi o listă a factorilor care influenţează prestarea serviciilor publice.
32. Care este rolul administraţiei publice centrale în prestarea optimă a serviciilor publice la
nivel local?
33. Ce se înţelege prin stabiliment public?
34. Comparaţi stabilimentele publice cu stabilimentele de utilitate publică.
35. Daţi exemple de stabilimentele publice şi de stabilimentele de utilitate publică

V. Teste grilă

1. Pot face obiectul delegării de gestiune:

a) serviciul public de legiferare
b) serviciul public judiciar
c) serviciile publice administrative
d) serviciile publice cu caracter industrial şi comercial

2. Serviciile publice pot fi prestate:

a) numai de autorităţile publice de la nivel local
b) numai de autorităţile publice de la nivel central şi de la nivel local
c) numai de persoane de drept privat autorizate de puterea publică
d) de agenţi publici şi de persoane de drept privat autorizate de puterea publică

3. Principiul adaptabilităţii serviciilor publice înseamnă:

4
Publicată în Monitorul Oficial nr. 254 din 21 martie 2006, cu modificările ulterioare.
5
Publicată în Monitorul Oficial nr. 98 din 8 august 1990, cu modificările ulterioare
6
Publicată în Monitorul Oficial nr. 125 din 19 iunie 1997, cu modificările ulterioare
7
Publicată în Monitorul Oficial nr. 366 din 18 decembrie 1997

71
 a) tratament egal şi nediscriminatoriu pentru beneficiari
b) necesitatea asigurării permanente a realizării nevoilor de interes general
c) adaptarea serviciului public la noile inovaţii tehnologice şi la dinamica relaţiilor sociale
d) specializarea serviciilor publice în funcţie de tipologia intereselor publice

4. Stabilimentele de utilitate publică sunt:

a) persoane juridice de drept public care prestează servicii publice
b) statul şi unităţile administrativ-teritoriale
c) societăţile comerciale în care statul este acţionar majoritar
d) asociaţiile şi fundaţiile care au dobândit statut de utilitate publică

5. Serviciile de utilităţi publice dintr-un oraş se înfiinţează:

a) prin dispoziţie a primarului
b) prin ordin al prefectului
c) prin hotărâre a Consiliului local
d) prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Consiliului local

VI. Bibliografie
- Constantin Rarincescu, Teoria serviciului public, Editura cursurilor litografiate, 1941
- Ioan Alexandru, Lucica Matei, Servicii publice, Editura Economică, 2000
- Iordan Nicola, Managementul serviciilor publice locale, Editura All Beck, Bucureşti, 2003
- Ana Vasile, Prestarea serviciilor publice prin agenţi privaţi, Editura All Beck, Bucureşti, 2003
- Cătălin-Silviu Săraru, Contractele administrative. Reglementare. Doctrină. Jurisprudenţă,
Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009
- Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, vol. I şi II.
- Ioan Alexandru, Tratat de administraţie publică, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2008
- Ion Corbeanu, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002.
- Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a IV-a, Editura Universul Juridic, Bucureşti,
2009.
- Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Editura C.H. Beck, Bucureşti, vol. I / 2008 (ediţia 2),
vol. II / 2004 (ediţia 1).
- Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2009

72
- Ioan Alexandru, Mihaela Cărăuşan, Sorin Bucur, Drept administrativ, Editura Universul
Juridic, ediţia a III-a, Bucureşti, 2009
- Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Constituţia
României revizuită. Comentarii şi explicaţii, Editura All Beck, Bucureşti, 2004.
- Ioan Alexandru, Ilie Gorjan, Ivan Vasile Ivanoff, Cezar Corneliu Manda, Alina-Livia Nicu,
Cătălin Silviu Săraru, Drept administrativ european, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005

Capitolul VII
Controlul activităţii administraţiei publice

I. Tematică:
- Noţiunea şi scopul controlului
- Elementele componente ale controlului
- Modalităţi şi forme de control
- Controlul administrativ intern
- Controlul administrativ extern. Control administrativ ierarhic. Controlul de tutelă
administrativă. Controlul realizat de organe de specialitate ale administraţiei de
stat. Controlul prin jurisdicţii administrative.
- Controlul exercitat de Parlament.
- Controlul judecătoresc
- Controlul politic
- Controlul exercitat de opinia publică

II. Legislaţie:
- Constituţia României revizuită şi republicată (M. Of. nr. 767 din 31 octombrie
2003)
- Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ (publicată în M.Of. nr. 1154 din
7 decembrie 2004, cu modificările ulterioare),

73
 - Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor (publicată în M.Of. nr. 164 din 2 aprilie 2001, cu modificările
ulterioare)
- Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi (publicată
în M.Of. nr. 224 din 9 septembrie 1992, republicată în M. Of. nr. 282 din 29
aprilie 2009).
- Legea nr. 35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul
Poporului (publicată în M.Of. nr. 48 din 20 martie 1997, republicată în M.Of. nr.
844 din 15 septembrie 2004, cu modificările ulterioare)
- Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de
achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor
de concesiune de servicii (publicată în M.Of. nr. 418 din 15 mai 2006, adoptată cu
modificări prin Legea nr. 337/2006 publicată în M.Of. nr. 625 din 20 iulie 2006,
cu modificările ulterioare)
- Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică
- Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public
- Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 privind reglementarea activităţii de soluţionare
a petiţiilor.
- Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului (publicată în M.Of.
nr. 658 din 21 iulie 2004 şi republicată în M.Of. nr. 225 din 24 martie 2008)
- Hotărârea Guvernului nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr.
340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului (publicată în M.Of. nr. 363 din
26 aprilie 2006).
- Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale (publicată în M.Of. nr. 204 din
23 aprilie 2001 şi republicată în M.Of. nr. 123 din 20 februarie 2007, cu
modificările ulterioare),

III. Scheme

1. Clasificarea formelor de control exercitate asupra administraţiei publice

Criterii de clasificare Controlul de materialitate

74
 Controlul de regularitate
Obiectul controlului
(modalităţile
controlului) Controlul de rentabilitate şi
eficienţă

Controlul de oportunitate

Control prealabil sau

preventiv

Momentul acţiunii Controlul concomitent

administraţiei

Controlul posteriorControl
Control parlamentar sau
ulterior administrativ
intern
Control
administrativ
ierarhic
Natura organului Controlul de
care exercită tutelă
controlul administrativă

Control
administrativ
Control Control
administrativ exercitat prin
extern Controlul
Control jurisdicţii
exercitat de
judecătoresc administrative
organele de
specialitate ale
administraţiei
Controlul opiniei
publice
publice
centrale

Controlul politic
75
IV. Întrebări, analize, comparaţii

1. Ce se înţelege prin controlul activităţii administraţiei publice?

2. De ce consideraţi că este necesar controlul activităţii administraţiei publice?
3. Analizaţi baza de referinţă a controlului activităţii administraţiei publice
4. Care este obiectul controlului activităţii administraţiei publice?
5. Ce autorităţi ale statului exercită controlul asupra autorităţilor administrative autonome
centrale?
6. Cu ocazia realizării controlului autoritatea ierarhic superioară poate anula sau revoca
actele celei inferioare?
7. În cazul raportului de autoritate autoritatea publică superioară poate anula sau revoca
actele autorităţii publice inferioare?
8. Analizaţi modalităţile de control exercitate în cadrul administraţiei publice.
9. Ce presupune controlul de rentabilitate şi eficienţă?
10. Ce presupune controlul de oportunitate şi cine îl poate realiza?
11. Analizaţi formele de control în raport cu momentul acţiunii administraţiei publice.
12. Analizaţi formele de control după natura autorităţii care îl realizează.
13. Ce forme de control vizează legalitatea actului administrativ? Dar oportunitatea actului
administrativ?
14. Pentru ce tip de control aţi opta, în raport cu momentul acţiunii administraţiei publice?
Argumentaţi.
15. Cum se realizează controlul exercitat de Parlament asupra Guvernului şi a celorlalte
organe ale administraţiei publice în raport cu prevederile constituţionale?
16. Care este diferenţa între întrebările şi interpelările formulate de parlamentari la adresa
Guvernului şi a membrilor acestuia?
17. În ce condiţii se înfiinţează comisiile de anchetă parlamentară pentru analiza activităţii
organelor administraţiei publice?
18. Ce instituţii publice au obligaţia să prezinte anual Parlamentului rapoarte cu privire la
activitatea desfăşurată, conform Constituţiei?

76
19. Cu ocazia controlului exercitat de Parlament, acesta poate anula hotărârile Guvernului
considerate ilegale? Argumentaţi răspunsul.
20. Analizaţi condiţiile prevăzute de Constituţie necesare pentru introducerea şi adoptarea
unei moţiuni de cenzură prin care Parlamentul retrage încrederea acordată Guvernului.
21. Prezentaţi trăsăturile controlului intern din cadrul administraţiei publice.
22. Realizaţi o comparaţie între controlul administrativ ierarhic, controlul de tutelă
administrativă şi controlul administrativ specializat.
23. Arătaţi modalităţile de desfăşurare a controlului ierarhic.
24. Controlul ierarhic poate viza atât legalitatea cât şi oportunitatea actelor administrative?
25. Cum se declanşează controlul ierarhic?
26. Care sunt efectele controlului ierarhic?
27. Argumentaţi de ce este necesar ca autorul controlului să posede o bună cunoaştere a
particularităţilor activităţii controlate.
28. Daţi exemple de organe administrative care realizează un control administrativ specializat
şi arătaţi care este obiectul controlului realizat de acestea.
29. Analizaţi controlul realizat de Curtea de Conturi potrivit Legii nr. 94/1992 privind
organizarea şi funcţionarea acestei instituţii.
30. Analizaţi controlul realizat de Avocatul Poporului potrivit Legii nr. 35/1997 privind
organizarea şi funcţionarea acestei instituţii.
31. Ce presupune controlul exercitat de organele administrative cu caracter jurisdicţional?
Daţi exemple de astfel de organe.
32. Analizaţi cum se realizează soluţionarea pe cale administrativ-jurisdicţională a
contestaţiilor cu privire la procedura de atribuire a contractelor de achiziţie publică de
către Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (capitolul IX din OUG nr. 34/2006
privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări
publice şi a contractelor de concesiune de servicii).
33. Comparaţi procedura de soluţionare pe cale administrativ-jurisdicţională a contestaţiilor
cu privire la procedura de atribuire a contractelor de achiziţie publică prevăzută de OUG
nr. 34/2006 cu procedura de soluţionare a litigiilor de către instanţa de contencios
administrativ prevăzută de Legea nr. 554/2004.
34. Controlul exercitat de organele administrative cu caracter jurisdicţional vizează atât
legalitatea cât şi oportunitatea actelor administrative?
35. Ce se înţelege prin controlul de tutelă administrativă şi cine exercită acest control?
77
 36. Comparaţi controlul administrativ jurisdicţional cu cel realizat de instanţele de contencios
administrativ.
37. Cum pot controla cetăţenii activitatea administraţiei publice?
38. Credeţi că exercitarea de către fiecare funcţionar public a autocontrolului asupra activităţii
realizate poate fi o formă de control administrativ?
39. Agenţia naţională poate exercita o funcţie de control asupra activităţii autorităţilor şi
instituţiilor publice?
40. Analizaţi efectele pozitive şi negative ale controlului activităţii administraţiei publice.

V. Teste grilă

1. Controlul exercitat de prefect asupra primarilor şi consiliilor locale este:

a) control ierarhic
b) control intern
c) control exercitat de jurisdicţiile administrative
d) control de tutelă administrativă

2. Controlul exercitat prin jurisdicţii administrative este:

a) un control judecătoresc
b) un control administrativ intern
c) un control prealabil
d) un control de regularitate

3. Jurisdicţiile speciale administrative sunt:

a) obligatorii
b) gratuite
c) facultative
d) admiterea acţiunii este condiţionată de plata taxelor de timbru

4. Actul administrativ jurisdicţional:

a) este un act administrativ individual
b) este un act administrativ normativ

78
 c) executarea sa nu este obligatorie
d) poate forma obiectul revocării

5. Controlul exercitat de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici asupra actelor autorităţilor şi

instituţiilor publice referitoare la funcţia publică şi funcţionarii publici este:
a) un control administrativ ierarhic
b) un control de tutelă administrativă
c) un control administrativ intern
d) un control posterior

VI. Bibliografie
- Ioan Muraru, Avocatul Poporului-instituţie de tip ombudsman, Editura All Beck,
Bucureşti, 2004
- Marian Enache, Controlul parlamentar, Editura Polirom, Iaşi, 1998
- Cezar Corneliu Manda, Controlul administrativ în spaţiul juridic european,
Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005
- Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura All Beck, Bucureşti,
2005, vol. I şi II.
- Ioan Alexandru, Tratat de administraţie publică, Editura Universul Juridic,
Bucureşti, 2008
- Ion Corbeanu, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002.
- Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a IV-a, Editura Universul Juridic,
Bucureşti, 2009.
- Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Editura C.H. Beck, Bucureşti, vol. I /
2008 (ediţia 2), vol. II / 2004 (ediţia 1).
- Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2009
- Ioan Alexandru, Mihaela Cărăuşan, Sorin Bucur, Drept administrativ, Editura
Universul Juridic, ediţia a III-a, Bucureşti, 2009
- Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu,
Constituţia României revizuită. Comentarii şi explicaţii, Editura All Beck,
Bucureşti, 2004.

79
 - Ioan Alexandru, Ilie Gorjan, Ivan Vasile Ivanoff, Cezar Corneliu Manda, Alina-
Livia Nicu, Cătălin Silviu Săraru, Drept administrativ european, Editura Lumina
Lex, Bucureşti, 2005

Capitolul VIII
Contenciosul administrativ

I. Tematică:
- Recursul administrativ. Recursul administrativ graţios şi recursul administrativ
ierarhic
- Noţiunea de „contencios administrativ”. Contencios de plină jurisdicţie şi
contencios de anulare. Contencios obiectiv şi contencios subiectiv.
- Subiectele de sesizare a instanţei.
- Obiectul acţiunii în contencios administrativ. Condiţiile introducerii acţiunii în
contencios administrativ. Procedura prealabilă introducerii acţiunii în contencios
administrativ. Actele administrative exceptate de la controlul în contencios
administrativ.
- Soluţionarea acţiunii în contencios administrativ. Instanţele judecătoreşti
competente. Termenele de introducere a acţiunii. Suspendarea executării actului.
Solicitarea suspendării prin acţiune principală. Introducerea în cauză a
funcţionarului. Soluţiile pe care le poate da instanţa. Efectele hotărârii
judecătoreşti pronunţate în contencios administrativ.
- Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului.
- Jurisdicţiile administrative speciale şi actele administrativ-jurisdicţionale.
- Controlul instanţelor de contencios administrativ asupra legalităţii actelor
administrative pe calea excepţiei de nelegalitate

II. Legislaţie:
- Constituţia României revizuită şi republicată (M. Of. nr. 767 din 31 octombrie
2003)

80
 - Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ (publicată în M.Of. nr. 1154 din
7 decembrie 2004, cu modificările ulterioare),
- Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară (publicată în M.Of. nr. 576 din
29 iulie 2004, republicată în M.Of. nr. 827 din 13 septembrie 2005, cu
modificările ulterioare)
- Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 privind reglementarea activităţii de soluţionare
a petiţiilor (publicată în M.Of. nr. 84 din 1 februarie 2002, aprobată cu modificări
prin Legea nr. 233/2002 publicată în M.Of. nr. 296 din 30 aprilie 2002).
- Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite
(publicată în M.Of. nr. 291 din 25 aprilie 2003 aprobată cu modificări prin Legea
nr. 486/2003 publicată în M.Of. nr. 827 din 22 noiembrie 2003)

III. Scheme
1. Tipuri de contencios administrativ

Criterii de clasificare

Contencios subiectiv

Caracterul dreptului
care este valorificat
prin acţiunea
promovată Contencios obiectiv

Contencios de anulare
Puterile acordate
judecătorului de
contencios
administrativ
Contencios de plină
jurisdicţie

81
2. Subiectele de sesizare a instanţei conform art. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ.

Orice persoană care se consideră vătămată într-

un drept al său ori într-un interes legitim

Terţul în raport cu actul administrativ atacat în

condiţiile art. 1(2) din Legea nr. 554/2004

Avocatul Poporului

Subiectele de sesizare a
instanţei de contencios Ministerul Public
administrativ

Autoritatea emitentă a actului administrativ

Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici

Prefectul
Subiectele de drept public

82
3. Condiţiile acţiunii în contencios administrativ

Actul atacat să fie act administrativ, în formă

tipică sau asimilată

Actul atacat să emane de la o autoritate publică

Actul administrativ să nu fie exceptat prin lege

de la controlul instanţei de contencios
administrativ

Actul să vatăme un drept recunoscut de lege

sau un interes legitim

Condiţii
Îndeplinirea procedurii administrative
prealabile sub forma recursului graţios şi (sau)
a recursului administrativ ierarhic

Plângerea prealabilă şi acţiunea să fie

exercitate în termenele prevăzute de lege

83
 4. Soluţiile pe care le poate da instanţa în cazul litigiilor care au ca obiect acte
administrative unilaterale, potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004

Anularea integrală sau parţială a

actului administrativ

Obligarea autorităţii publice să emită un act

administrativ, să elibereze un alt înscris sau să
efectueze o anumită operaţiune administrativă

Pronunţarea asupra legalităţii operaţiunilor

administrative care au stat la baza emiterii actului
supus judecăţii
Soluţii

Pronunţarea asupra despăgubirilor pentru daunele

materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a
solicitat acest lucru

84
 5. Soluţiile pe care le poate da instanţa în cazul litigiilor care au ca obiect contractele
administrative, conform art. 18(4) din Legea nr. 554/2004

Anularea integrală sau

parţială a contractului

Obligarea autorităţii publice

să încheie contractul la care
reclamantul este îndrituit

Impune uneia dintre părţi

Soluţii îndeplinirea unei anumite
obligaţii

Poate suplini consimţământul

unei părţi, când interesul
public o cere

Obligarea la plata unei

despăgubiri pentru daunele
materiale şi morale

85
IV. Întrebări, analize, comparaţii

1. Ce reprezintă recursul administrativ? De câte feluri poate fi recursul administrativ?

2. Care sunt condiţiile care se cer a fi îndeplinite pentru a putea fi formulat un recurs
administrativ?
3. Care este diferenţa între recursul administrativ şi recursul judiciar?
4. Comparaţi recursul administrativ graţios cu cel ierarhic.
5. Procedura prealabilă introducerii acţiunii în contencios administrativ presupune
exercitarea obligatorie a recursului administrativ graţios urmată de exercitarea recursului
administrativ ierarhic?
6. În cazul procedurii aprobării tacite reglementate de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului
nr. 27/2003, pentru obţinerea documentului oficial prin care se permite desfăşurarea
activităţii, prestarea serviciului sau exercitarea profesiei, solicitantul trebuie să urmeze mai
întâi procedura prealabilă a recursului administrativ sau se poate adresa direct instanţei de
judecată?
7. În cazul contestării unui act administrativ emis de serviciul de stare civilă al unei
primării, recursul administrativ ierarhic se va introduce la prefect? Dar în cazul actelor
administrative emise de direcţiile generale ale finanţelor publice deconcentrate în teritoriu?
8. Împotriva refuzului de retractare a unui act administrativ de către un consiliu local,
recursul administrativ ierarhic poate fi introdus la prefect?
9. Ce legătură există între controlul administrativ intern şi recursul graţios?
10. Ce legătură există între controlul administrativ ierarhic şi recursul ierarhic?
11. Dacă în lege se prevede faptul că Guvernul va emite normele de aplicare a legii
respective în termen de 60 de zile iar Guvernul nu se achită de această obligaţie ce cale îi
recomandaţi să urmeze celui prejudiciat?
12. Expresia „acte administrative” utilizată de art. 52 din Constituţie vizează doar actele
autorităţilor executive?

86
13. În cazul în care nu există o autoritate administrativă ierarhic superioară, persoana
vătămată printr-un act administrativ se poate adresa direct instanţei de contencios
administrativ fiind scutită de procedura administrativă prealabilă?
14. În ce termen poate fi introdus recursul administrativ în cazul actului administrativ
individual şi al contractului administrativ? Dar în cazul actului administrativ normativ?
15. În ce termen poate fi soluţionat recursul administrativ?
16. Cine este îndreptăţit să exercite recursul administrativ?
17. Care poate fi obiectul recursului administrativ?
18. În vederea introducerii acţiunii în contencios administrativ, recursul administrativ
ierarhic este obligatoriu? Dar recursul administrativ graţios?
19. Analizaţi situaţiile în care plângerea prealabilă introducerii acţiunii în contencios
administrativ nu este obligatorie.
20. Care este raţiunea instituirii procedurii administrative prealabile introducerii acţiunii în
contencios administrativ?
21. Analizaţi procedura plângerii prealabile în cazul acţiunilor care au ca obiect contractele
administrative.
22. Daţi exemple de autorităţi publice emitente de acte administrative care nu pot fi
contestate pe calea recursului administrativ ierarhic.
23. Plângerea prealabilă poate fi introdusă şi de o terţă persoană vătămată într-un drept al
său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui
subiect de drept?
24. Ce se înţelege prin sintagma „contencios administrativ”?
25. Care este diferenţa între contenciosul de plină jurisdicţie şi contenciosul de anulare?
26. Ce se înţelege prin contencios obiectiv? Dar prin contencios subiectiv?
27. Acţiunea introdusă de prefect în condiţiile art. 3 din Legea nr. 554/2004 este o acţiune
în contencios obiectiv sau subiectiv?
28. Ce categorii de contencios administrativ sunt consacrate de Legea nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ?
29. Arătaţi care sunt fundamentele constituţionale ale contenciosului administrativ.
30. Ce instanţe sunt competente să soluţioneze litigiile de contencios administrativ în baza
Legii nr. 554/2004?
31. Analizaţi condiţiile de admisibilitate ale acţiunilor în contencios administrativ potrivit
Legii nr. 554/2004.
87
32. Analizaţi subiectele de sesizare a instanţei prevăzute de Legea nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ
33. Analizaţi acţiunea în contencios administrativ introdusă de Avocatul Poporului.
34. Cine poate avea calitatea de pârât în litigiile de contencios administrativ? Persoanele
juridice de drept privat ar putea avea o astfel de calitate?
35. Ce tipuri de acte pot fi atacate în contencios administrativ potrivit Legii nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ?
36. Care este obiectul acţiunii în contencios administrativ?
37. În ce termen pot fi introduse acţiunile în contencios administrativ?
38. În ce condiţii pot fi exercitate acţiunile în contencios administrativ împotriva
ordonanţelor Guvernului?
39. Analizaţi actele administrative care nu pot fi atacate în contenciosul administrativ
potrivit prevederilor Legii nr. 554/2004.
40. Ce se înţelege prin sintagma „jurisdicţii administrative speciale”? Sunt aceste jurisdicţii
obligatorii?
41. În ce condiţii pot fi atacate actele administrativ-jurisdicţionale la instanţa de contencios
administrativ?
42. În ce condiţii pot fi introduse acţiunile în contencios administrativ împotriva
funcţionarului vinovat?
43. Analizaţi garanţiile procesuale consacrate de Legea nr. 554/2004 pentru judecarea
acţiunilor de contencios administrativ şi pentru punerea în executare a hotărârilor
judecătoreşti definitive şi irevocabile.
44. Ce se înţelege prin sintagma „exces de putere” în accepţiunea Legii nr. 554/2004? Ce
acte administrative pot fi atacate în contencios administrativ numai pentru exces de putere?
45. Comparaţi suspendarea executării actului administrativ de către instanţă după
formularea plângerii prealabile cu suspendarea solicitată prin acţiunea principală.
46. Hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care se anulează în tot sau în parte
un act administrativ cu caracter normativ au calitatea de izvor de drept?
47. Hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile pronunţate în contencios administrativ
constituie titluri executorii?
48. Ce se înţelege prin „excepţia de nelegalitate”?
49. Ce acte administrative vizează excepţia de nelegalitate?

88
 50. Care sunt efectele admiterii excepţiei de nelegalitate de către instanţa de contencios
administrativ?

V. Teste grilă

1. În cazul actelor administrative adoptate de Consiliul local, recursul administrativ-ierarhic se

introduce la:
a) Primar
b) Prefect
c) Consiliu judeţean
d) Guvern

2. Nu pot fi atacate la instanţa de contencios administrativ:

a) Ordonanţele Guvernului
b) actele de comandament cu caracter militar
c) actele Guvernului în raporturile sale cu Parlamentul
d) actele administrative cu caracter normativ

3. Poate avea calitatea de reclamant în litigiile de contencios administrativ:

a) Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici
b) o asociaţie de utilitate publică
c) un stabiliment public
d) superiorul ierarhic al emitentului actului administrativ nelegal

4. Acţiunile în contencios administrativ pot fi formulate:

a) numai împotriva funcţionarilor publici care au contribuit la emiterea actului
administrativ
b) numai împotriva autorităţii publice de la care emană actul administrativ
c) atât împotriva autorităţii publice de la care emană actul cât şi a funcţionarului public,
indiferent de obiectul acţiunii

89
 d) atât împotriva autorităţii publice de la care emană actul cât şi a funcţionarului public,
dacă se solicită plata unor despăgubiri

5. Actele emise de prefect prin care se vatămă drepturile sau interesele legitime ale persoanelor
pot fi atacate:
a) doar în cadrul jurisdicţiilor administrative speciale
b) la Guvernul României
c) la instanţa de contencios administrativ
d) la preşedintele Consiliului judeţean

6. Procedura prealabilă introducerii acţiunii de contencios administrativ presupune:

a) exercitarea obligatorie atât a recursului administrativ graţios, cât şi a celui ierarhic
b) exercitarea la alegere a recursului administrativ graţios sau a celui ierarhic
c) exercitarea obligatorie doar a recursului administrativ graţios
d) exercitarea obligatorie doar a recursului administrativ ierarhic

7. Legea nr. 554/2004 consacră:

a) contenciosul de anulare
b) contenciosul de plină jurisdicţie
c) atât contenciosul obiectiv, cât şi contenciosul subiectiv
d) numai contenciosul subiectiv

8. Secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel sunt competente să judece în
fond:
a) litigiile privind hotărârile de Guvern
b) litigiile privind actele administrative prin care se stabilesc taxe şi impozite atunci când
suma efectiv contestată este mai mare de 500.000 lei
c) litigiile privind actele administrative prin care se stabilesc taxe şi impozite atunci când
suma care face obiectul actului administrativ este mai mare de 500.000 lei
d) litigiile privind actele Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate, doar în cazul în care au
o valoare mai mare de 500.000 lei

90
9. Hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care se anulează un act administrativ
normativ:
a) produc efecte pentru toţi (erga omnes)
b) produc efecte doar între părţile implicate în litigiu (inter partes litigantes)
c) produc efecte retroactive din momentul emiterii actului
d) produc efecte doar pentru viitor, de la data pronunţării

10. Excepţia de nelegalitate :

a) este întodeauna judecată de instanţa sesizată cu acţiunea principală
b) poate fi invocată oricând
c) invocarea sa duce întotdeauna la suspendarea cauzei
d) poate viza atât actele administrative individuale, cât şi actele administrative normative

VI. Bibliografie.
- Dacian Cosmin Dragoş, Legea contenciosului administrativ. Comentarii şi
explicaţii, ediţia 2, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009
- Antonie Iorgovan, Liliana Vişan, Alexandru-Sorin Ciobanu, Diana Iuliana Pasăre,
Legea contenciosului administrativ. Comentariu şi Jurisprudenţă, Editura
Universul Juridic, Bucureşti, 2008
- Gabriela Bogasiu, Legea contenciosului administrativ comentată şi adnotată,
Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2008
- Oliviu Puie, Contenciosul administrativ, vol. I şi II, Editura Universul Juridic,
Bucureşti, 2009.
- Constantin Rarincescu, Contenciosul administrativ român, ediţia a II-a, Editura
„Universală Alcalay” Co., Bucureşti, 1937.
- Cătălin-Silviu Săraru, Contractele administrative. Reglementare. Doctrină.
Jurisprudenţă, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009
- Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura All Beck, Bucureşti,
2005, vol. I şi II.
- Ioan Alexandru, Tratat de administraţie publică, Editura Universul Juridic,
Bucureşti, 2008
- Ion Corbeanu, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002.
91
- Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a IV-a, Editura Universul Juridic,
Bucureşti, 2009.
- Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Editura C.H. Beck, Bucureşti, vol. I /
2008 (ediţia 2), vol. II / 2004 (ediţia 1).
- Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2009
- Ioan Alexandru, Mihaela Cărăuşan, Sorin Bucur, Drept administrativ, Editura
Universul Juridic, ediţia a III-a, Bucureşti, 2009
- Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu,
Constituţia României revizuită. Comentarii şi explicaţii, Editura All Beck,
Bucureşti, 2004.
- Ioan Alexandru, Ilie Gorjan, Ivan Vasile Ivanoff, Cezar Corneliu Manda, Alina-
Livia Nicu, Cătălin Silviu Săraru, Drept administrativ european, Editura Lumina
Lex, Bucureşti, 2005

92
 Capitolul IX
Răspunderea în dreptul administrativ

I. Tematică:
- Responsabilitatea şi răspunderea
- Răspunderea politică a autorităţilor administraţiei publice
- Fundamentele şi condiţiile răspunderii în dreptul administrativ.
- Formele de răspundere specifice dreptului administrativ. Răspunderea administrativ-
disciplinară. Răspunderea contravenţională. Răspunderea administrativ-patrimonială.

II. Legislaţie:
- Constituţia României revizuită şi republicată ( publicată în M. Of. nr. 767 din 31
octombrie 2003).
- Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială (publicată în M.Of. nr.
300 din 28 iunie 1999, republicată în M.Of. nr. 200 din 23 martie 2007, cu
modificările ulterioare).
- Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici (publicată în M.Of. nr.
600 din 8 decembrie 1999, republicată în M.Of. nr. 365 din 29 mai 2007, cu
modificările ulterioare)
- Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor
(publicată în M.Of. nr. 410 din 25 iulie 2001, aprobată cu modificări prin Legea
nr. 180/2002 publicată în M.Of. nr. 268 din 22 aprilie 2002, cu modificările
ulterioare).
- Legea nr. 61/1991 pentru sancţionarea faptelor de încălcare a unor norme de
convieţuire socială, a ordinii şi liniştii publice (publicată în M.Of. nr. 196 din 27

93
 septembrie 1991, republicată în M.Of. nr. 387 din 18 august 2000, cu modificările
ulterioare)
- Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ (publicată în M.Of. nr. 1154 din
7 decembrie 2004, cu modificările ulterioare).
- Ordonanţa Guvernului nr. 55/2002 privind regimul juridic al sancţiunii prestării
unei activităţi în folosul comunităţii (publicată în M.Of. nr. 642 din 30 august
2002, aprobată prin Legea nr. 641/2002 publicată în M.Of. nr. 900 din 11
decembrie 2002, cu modificările ulterioare).
- Ordonanţă de urgenţă a Guvernului nr. 108/2003 pentru desfiinţarea închisorii
contravenţionale (publicată în M.Of. nr. 747 din 26 octombrie 2003, aprobată prin
Legea nr. 28/2004 publicată în M.Of. nr. 214 din 11 martie 2004)
- Ordonanţă de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile
publice (publicată în M.Of. nr. 958 din 28 decembrie 2002, aprobată cu modificări
prin Legea nr. 49/2006 publicată în M.Of. nr. 246 din 20 martie 2006, republicată
în M.Of. nr. 670 din 3 august 2006, cu modificările ulterioare)

III. Scheme
1. Principiile generale ale răspunderii juridice

Legalitatea răspunderii juridice

Nu există răspundere fără

vinovăţie

Personalitatea răspunderii

Prezumţia de nevinovăţie

Principiile
răspunderii juridice Unicitatea răspunderii pentru o
faptă

Operativitatea şi celeritatea
tragerii la răspundere
94
 Proporţionalitatea răspunderii
juridice cu intensitatea acţiunii
făptuitorului

2. Condiţiile răspunderii juridice

Conduita ilicită

Vinovăţia

Condiţiile răspunderii
juridice

Legătura de cauzalitate între

conduita ilicită şi rezultat
(prejudiciu)

3. Formele de răspundere specifice dreptului administrativ

Răspunderea administrativ-disciplinară

Forme de răspundere
specifice dreptului Răspunderea contravenţională
administrativ

Răspunderea administrativ-patrimonială

95
IV. Întrebări, analize, comparaţii
1. Care este diferenţa între responsabilitate şi răspundere?
2. Cum poate fi definită răspunderea juridică?
3. Ce se înţelege prin răspunderea politică a autorităţilor administraţiei publice? Analizaţi
răspunderea politică a Guvernului faţă de Parlament în raport cu prevederile Constituţiei
republicate şi ale Legii nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială.
4. Cum poate fi definită răspunderea de drept administrativ?
5. Care sunt formele de răspundere specifice dreptului administrativ?
6. Răspunderea funcţionarului public înlătură răspunderea administraţiei publice?
7. Analizaţi condiţiile angajării răspunderii administraţiei publice
8. Care sunt condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească prejudiciul pentru a putea da
naştere dreptului celui vătămat de a cere repararea lui?
9. Prejudiciul virtual poate declanşa antrenarea răspunderii administraţiei?
10. Analizaţi modalităţile prin care poate fi reparat prejudiciul produs de administraţia publică
11. Analizaţi răspunderea administrativ-disciplinară.
12. Ce se înţelege prin abatere disciplinară?
13. Daţi exemple de sancţiuni pentru abaterile administrativ-disciplinare.
14. Care sunt trăsăturile răspunderii administrativ-disciplinare?
15. Sancţiunile administrativ-disciplinare sunt privative de libertate?
16. Analizaţi răspunderea administrativ-contravenţională
17. Ce se înţelege prin contravenţie? Prin ce se deosebesc contravenţiile de infracţiuni?
18. Analizaţi trăsăturile contravenţiei.
19. Care sunt condiţiile răspunderii contravenţionale?
20. Realizaţi o comparaţie între contravenţie şi abatere disciplinară.
21. Autorităţile administraţiei publice locale pot stabili şi sancţiona contravenţii?
22. Pot răspunde contravenţional doar persoanele fizice?
23. Care sunt sancţiunile contravenţionale care pot fi dispuse conform Ordonanţei Guvernului
nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor?
24. Care este rolul pedepselor complementare?
25. Analizaţi sancţiunile contravenţionale complementare prevăzute de OUG nr. 195/2002
privind circulaţia pe drumurile publice.

96
26. Ce se întâmplă în cazul în care contravenientul nu a achitat amenda în termen de 30 de
zile de la rămânerea definitivă a sancţiunii?
27. Ce se înţelege prin principiul proporţionalităţii sancţiunii cu gradul de pericol social al
faptei săvârşite?
28. Analizaţi în ce condiţii se aplică sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii
şi care sunt domeniile în care se poate presta activitatea în folosul comunităţii.
29. Dacă nu există consimţământul contravenientului pentru aplicarea sancţiunii prestării unei
activităţi în folosul comunităţii se poate aplica sancţiunea închisorii contravenţionale?
30. Analizaţi cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei.
31. Care este termenul de prescripţie pentru aplicarea sancţiunii amenzii contravenţionale?
32. Cum se constată contravenţiile?
33. Ce trebuie să cuprindă în mod obligatoriu procesul-verbal de constatare a contravenţiei?
34. Cine poate avea calitatea de agent constatator al contravenţiei?
35. Identificaţi contravenţiile ce pot fi constatate de către un primar.
36. Ce se întâmplă în cazul în care contravenientul refuză să semneze procesul-verbal de
constatare a contravenţiei?
37. Analizaţi cum se realizează comunicarea procesului-verbal de contravenţie potrivit
Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor.
38. Care sunt căile de atac împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de
aplicare a sancţiunii?
39. O faptă ilicită poate atrage atât răspunderea contravenţională cât şi răspunderea civilă?
Argumentaţi.
40. Analizaţi răspunderea administrativ-patrimonială.
41. Realizaţi o comparaţie între răspunderea administrativ-patrimonială, răspunderea
contravenţională şi răspunderea administrativ-disciplinară.
42. Analizaţi răspunderea patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile
judiciare prevăzută de art. 52(3) din Constituţia revizuită.
43. Care sunt condiţiile necesare pentru existenţa răspunderii administrativ-patrimoniale?
44. Analizaţi răspunderea solidară a funcţionarului şi a autorităţilor publice pentru prejudiciile
cauzate prin actele administrative.
45. Analizaţi răspunderea autorităţii publice pentru prejudiciile cauzate prin contracte
administrative.

97
 46. Care sunt instanţele competente să soluţioneze acţiunea privind răspunderea
administrativ-patrimonială?
47. Realizaţi o comparaţie între cele două forme ale răspunderii administrativ-patrimoniale:
răspunderea obiectivă şi răspunderea subiectivă.
48. În ce constă răspunderea solidară a autorităţilor publice şi a funcţionarilor pentru
prejudicii produse prin acte administrative.

V. Teste grilă

1. Răspunderea juridică:
a) este conduita ilicită, adică acţiunea sau inacţiunea prin care o persoană încalcă
dispoziţiile legale
b) este atitudinea psihică a persoanei care comite fapte ilicite
c) este un raport juridic, creat de norma juridică, între persoana care a încălcat dispoziţiile
legii şi stat, reprezentat de organele de aplicare a legii
d) este o relaţie socială, patrimonială sau nepatrimonială reglementată de o normă juridică

2. Condiţiile răspunderii juridice sunt :

a) condiţii de formă şi condiţii de fond
b) capacitatea juridică generală şi capacitatea juridică specială
c) norma juridică, subiectele de drept, faptele juridice
d) conduita ilicită, vinovăţia, legătura de cauzalitate

3. Vinovăţia sub forma intenţiei sau culpei :

a) este o condiţie a răspunderii juridice
b) este o formă a răspunderii juridice
c) există şi atunci când făptuitorul acţionează cu lipsă de discernământ
d) este o cauză specială care înlătură răspunderea juridică.

4. Formele răspunderii în dreptul administrativ sunt:

a) răspunderea contravenţională, administrativ-disciplinară şi administrativ-patrimonială
b) răspundere directă, indirectă, tacită sau implicită

98
 c) răspunderea politică, morală, religioasă, disciplinară
d) contravenţia, infracţiunea, prejudiciul

5. Sunt sancţiuni administrativ-disciplinare:

a) amenzile penale
b) amenzile contravenţionale
c) suspendarea dreptului de promovare în funcţia publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani
d) desfacerea contractului individual de muncă

6. Închisoarea contravenţională:
a) se aplică doar dacă nu există consimţământul contravenientului pentru prestarea
unei activităţi în folosul comunităţii
b) se aplică de instanţă doar pentru contravenţiile de o gravitate mai mare
c) se aplică cumulativ cu pedeapsa amenzii contravenţionale
d) în prezent această sancţiune este desfiinţată prin lege

7. La nivel judeţean contravenţiile pot fi reglementate prin:

a) ordin al prefectului
b) dispoziţie a preşedintelui Consiliului judeţean
c) hotărâre a Consiliului judeţean
d) hotărâre a Guvernului

VI. Bibliografie
- Cătălin Silviu Săraru, Teoria generală a dreptului. Sinteze şi teste, Editura ASE,
Bucureşti, 2008.
- Anibal Teodorescu, Teoria răspunderii administraţiei publice pentru daune,
Bucureşti, 1942
- Hotca Mihai Adrian, Regimul juridic al contravenţiilor. Comentarii şi explicaţii,
Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2008,
- Verginia Vedinaş, Statutul funcţionarilor publici, Editura Universul Juridic,
Bucureşti, 2009

99
- Dacian Cosmin Dragoş, Legea contenciosului administrativ. Comentarii şi
explicaţii, ediţia 2, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009
- Antonie Iorgovan, Liliana Vişan, Alexandru-Sorin Ciobanu, Diana Iuliana Pasăre,
Legea contenciosului administrativ. Comentariu şi Jurisprudenţă, Editura
Universul Juridic, Bucureşti, 2008
- Gabriela Bogasiu, Legea contenciosului administrativ comentată şi adnotată,
Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2008
- Oliviu Puie, Contenciosul administrativ, vol. I şi II, Editura Universul Juridic,
Bucureşti, 2009.
- Constantin Rarincescu, Contenciosul administrativ român, ediţia a II-a, Editura
„Universală Alcalay” Co., Bucureşti, 1937.
- Cătălin-Silviu Săraru, Contractele administrative. Reglementare. Doctrină.
Jurisprudenţă, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009
- Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura All Beck, Bucureşti,
2005, vol. I şi II.
- Ioan Alexandru, Tratat de administraţie publică, Editura Universul Juridic,
Bucureşti, 2008
- Ion Corbeanu, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002.
- Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a IV-a, Editura Universul Juridic,
Bucureşti, 2009.
- Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Editura C.H. Beck, Bucureşti, vol. I /
2008 (ediţia 2), vol. II / 2004 (ediţia 1).
- Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2009
- Ioan Alexandru, Mihaela Cărăuşan, Sorin Bucur, Drept administrativ, Editura
Universul Juridic, ediţia a III-a, Bucureşti, 2009
- Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu,
Constituţia României revizuită. Comentarii şi explicaţii, Editura All Beck,
Bucureşti, 2004.
- Ioan Alexandru, Ilie Gorjan, Ivan Vasile Ivanoff, Cezar Corneliu Manda, Alina-
Livia Nicu, Cătălin Silviu Săraru, Drept administrativ european, Editura Lumina
Lex, Bucureşti, 2005

100
 Capitolul X
Domeniul public şi domeniul privat

I. Tematică:
- Relaţia proprietate publică-domeniu public.
- Titularii şi sfera bunurilor care alcătuiesc domeniul public. Criteriile de apartenenţă a unui bun
la domeniul public. Domeniul public al statului. Domeniul public al judeţelor. Domeniul public al
comunelor, oraşelor şi municipiilor.
- Clasificarea domeniului public
- Regimul juridic al bunurilor din domeniul public
- Modalităţi de dobândire a dreptului de proprietate publică. Exproprierea pentru cauză de
utilitate publică. Rechiziţiile de bunuri.
- Administrarea generală a bunurilor domeniului public.
- Încetarea dreptului de proprietate publică
- Utilizarea bunurilor domeniului public. Darea în administrare. Concesionarea bunurilor
proprietate publică. Închirierea bunurilor proprietate privată. Darea în folosinţă gratuită
instituţiilor de utilitate publică. Permisiuni domeniale: permisiunea (autorizaţia) de staţionare;
permisiunea de ocupare temporară a domeniului public.
- Domeniul privat. Particularităţile regimului juridic al bunurilor aparţinând domeniului privat.

II. Legislaţie:
- Constituţia României revizuită şi republicată (publicată în M. Of. nr. 767 din 31
octombrie 2003).
- Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia
(publicată în M.Of. nr. 448 din 24 noiembrie 1998, cu modificările ulterioare)
- Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale (publicată în M.Of. nr. 204 din
23 aprilie 2001 şi republicată în M.Of. nr. 123 din 20 februarie 2007, cu
modificările ulterioare),
101
 - Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică (publicată
în M. Of. nr. 139 din 2 iunie 1994)
- Legea nr. 132/1997 privind rechiziţiile de bunuri şi prestările de servicii în interes
public (publicată în M.Of. nr. 161 din 18 iulie 1997, cu modificările ulterioare)
- Legea nr. 18/1991 a fondului funciar (publicată în M.Of. nr. 37 din 20 februarie
1991, republicată în M.Of. nr. 1 din 5 ianuarie 1998, cu modificările ulterioare.
- Ordonanţa Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii (publicată în
M. Of. nr. 39 din 31 ianuarie 2000, aprobată cu modificări prin Legea nr.
246/2005 publicată în M.Of. nr. 656 din 25 iulie 2005, cu modificările ulterioare).

III. Scheme
1. Clasificarea domeniului public

Criterii de clasificare

Domeniul public de interes naţional

Interesul pe care-l Domeniul public de interes judeţean

prezintă

Domeniul public de interes orăşenesc şi comunal

Bunuri din domeniul public nominalizate de Constituţie

Modul de Bunuri ale domeniului public nominalizate de legi

determinare

Bunuri ale domeniului public nominalizate de autorităţile

administraţiei publice, în baza criteriilor din Constituţie şi legi
102
 Domeniul public natural

Modul de
încorporare
Domeniul public artificial

Bunuri utilizate direct

Modul de
utilizare de
către public
Bunuri utilizate indirect, prin
intermediul unui serviciu public

Domeniul public terestru

Domeniul public maritim

Domeniul public fluvial

Natura bunurilor
Domeniul public aerian

Domeniul public militar

Domeniul public cultural

103
2. Modalităţi de dobândire a dreptului de proprietate publică

Pe cale
naturală

Achiziţii Acte de
publice donaţie sau
efectuate în legate, în
condiţiile legii condiţiile legii

Modalităţi de
dobândire

Expropriere Trecerea din

pentru cauză domeniul
de utilitate privat în
publică domeniul
public
Alte moduri
prevăzute de
lege

IV. Întrebări, analize, comparaţii

104
1. Analizaţi cum se realizează reglementarea proprietăţii publice în Constituţia României
republicată.
2. Analizaţi cum se reflectă relaţia proprietate publică-domeniu public în doctrina
românească de drept administrativ.
3. Cine sunt titularii dreptului de proprietate publică?
4. Daţi exemple de bunuri mobile şi imobile din domeniul public.
5. Care sunt criteriile în funcţie de care se determină apartenenţa unui bun la domeniul
public?
6. Analizaţi regimul juridic al bunurilor proprietate publică.
7. Din ce bunuri este alcătuit domeniul public al statului?
8. Din ce bunuri este alcătuit domeniul public al judeţelor?
9. Din ce bunuri este alcătuit domeniul public al comunelor, oraşelor şi municipiilor?
10. De ce credeţi că se afirmă în doctrină faptul că proprietatea publică reprezintă excepţia în
raport cu proprietatea privată?
11. Daţi patru exemple de clasificări ale domeniului public.
12. Analizaţi modurile de dobândire a proprietăţii publice prevăzute de Legea nr. 213/1998
privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia.
13. Cum poate fi dobândit dreptul de proprietate publică pe cale naturală?
14. Ce se înţelege prin expropriere pentru cauză de utilitate publică? În ce condiţii poate fi
realizată aceasta?
15. Bunurile aflate în proprietatea privată a comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor pot
fi expropriate pentru cauză de utilitate publică? Dar bunurile aflate în proprietatea privată
a statului?
16. Pot face obiectul exproprierii atât bunurile imobile cât şi cele mobile?
17. Care poate fi scopul rechiziţiilor publice conform legii?
18. Când se poate dispune rechiziţionarea de bunuri ?
19. Cine poate dispune rechiziţionarea de bunuri?
20. Rechiziţionarea bunurilor se poate realiza cu caracter definitiv?
21. Obiectul rechiziţiilor publice îl pot forma doar bunurile mobile?
22. Care sunt condiţiile prevăzute de Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale în
care un consiliu local poate accepta acte de donaţie sau legate?

105
23. Analizaţi modul în care se poate realiza trecerea bunurilor din domeniul privat al statului
sau al unităţilor administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora.
24. Cum se poate realiza trecerea în domeniul public a unor bunuri din patrimoniul
societăţilor comerciale la care statul sau o unitate administrativ-teritorială este acţionar?
25. Cum se realizează trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al
unei unităţi administrativ-teritoriale? Dar trecerea unui bun din domeniul public al unei
unităţi administrativ-teritoriale în domeniul public al statului?
26. Analizaţi modul în care se poate realiza trecerea unui bun din domeniul public în
domeniul privat.
27. Cum pot fi trecute din proprietate publică în proprietate privată bunurile care potrivit art.
136(3) din Constituţia revizuită formează obiectul exclusiv al proprietăţii publice?
28. Bunurile din domeniul public pot fi grevate de servituţi?
29. Bunurile imobile din domeniul public pot fi ipotecate ?
30. Bunurile din domeniul public pot fi dobândite de către alte persoane prin uzucapiune?
31. Ce se înţelege prin caracterul insesizabil al bunurilor din domeniul public?
32. Analizaţi caracterul imprescriptibil al bunurilor din domeniul public.
33. Imposibilitatea grevării cu sarcini guvernează atât bunurile din domeniul public cât şi
bunurile din domeniul privat?
34. Care este sancţiunea pentru actele juridice prin care se încalcă regimul juridic al bunurilor
din domeniul public?
35. Care sunt modalităţile de punere în valoare a domeniului public?
36. Care este diferenţa între dreptul de proprietate publică şi dreptul de administrare al
bunurilor din domeniul public?
37. Cine pot fi titularii dreptului de administrare al bunurilor din domeniul public?
38. Realizaţi o comparaţie între închirierea, concesionarea şi darea în folosinţă gratuită a
bunurilor din domeniul public.
39. Ce instanţe au competenţa de a judeca litigiile cu privire la delimitarea domeniului public
al statului, judeţelor, comunelor, oraşelor sau al municipiilor?
40. Analizaţi regimul juridic al bunurilor din domeniul privat al statului şi unităţilor
administrativ-teritoriale.
41. Daţi exemple de bunuri din domeniul privat al statului şi unităţilor administrativ-
teritoriale.
42. Analizaţi modurile de utilizare privată a domeniului public.
106
 43. Ce se înţelege prin permis de staţionare pe domeniul public şi în ce condiţii se acordă?

V. Teste grilă

1. Titularii dreptului de proprietate publică sunt:

a) Guvernul
b) Consiliul local
c) Statul
d) Consiliul judeţean

2. Bunurile proprietate publică:

a) pot fi donate de către titularii dreptului de proprietate publică
b) pot fi concesionate sau închiriate
c) pot face obiectul executării silite
d) pot fi înstrăinate prin licitaţie publică

3. Pot face obiectul exproprierii pentru cauză de utilitate publică:

a) bunurile mobile şi imobile aflate în proprietatea persoanelor fizice şi juridice de
drept privat
b) bunurile imobile aflate în proprietatea privată a oraşelor
c) bunurile imobile aflate în proprietatea privată a statului
d) bunurile mobile şi imobile aflate în proprietatea privată a judeţelor

4. Bunurile din domeniul public pot fi date în administrare concretă:

a) asociaţiilor de utilitate publică
b) societăţilor comerciale
c) persoanelor fizice
d) regiilor autonome

5. Trecerea unui bun din domeniul public al unui oraş în domeniul public al statului se face:
a) prin hotărâre a Guvernului la cererea consiliului local
b) prin hotărâre a consiliului local, la cererea Guvernului

107
 c) prin expropriere pentru cauză de utilitate publică
d) contract de drept privat

6. Domeniul privat al statului:

a) se supune reglementărilor de drept comun, dacă prin lege nu se prevede altfel
b) este inalienabil
c) este imprescriptibil
d) este insesizabil

7. Trecerea din domeniul public în domeniul privat a unei porţiuni din plaja Mării Negre se poate
face:
a) prin hotărâre a Guvernului
b) prin lege organică
c) doar în urma modificării prevederilor art. 136(3) din Constituţie
d) prin hotărârea Consiliului judeţean în raza teritorială a căruia se află plaja în cauză

VI. Bibliografie.
- Emil Bălan, Dreptul administrativ al bunurilor, Editura C.H. Beck, Bucureşti,
2007
- Eugen Chelaru, Administrarea domeniului public şi a domeniului privat, ediţia 2,
Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2008
- Emanuel Albu, Dreptul administrativ al bunurilor, Editura Fundaţiei România de
Mâine, Bucureşti, 2008
- Liviu Pop, Liviu-Marius Harosa, Drept civil. Drepturile reale principale, Editura
Universul Juridic, Bucureşti, 2006
- Verginia Vedinaş, Alexandru Ciobanu, Reguli de protecţie domenială aplicabile
unor bunuri proprietate privată, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001
- Cătălin-Silviu Săraru, Contractele administrative. Reglementare. Doctrină.
Jurisprudenţă, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009
- Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura All Beck, Bucureşti,
2005, vol. I şi II.
- Ioan Alexandru, Tratat de administraţie publică, Editura Universul Juridic,
Bucureşti, 2008
108
- Ion Corbeanu, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002.
- Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a IV-a, Editura Universul Juridic,
Bucureşti, 2009.
- Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Editura C.H. Beck, Bucureşti, vol. I /
2008 (ediţia 2), vol. II / 2004 (ediţia 1).
- Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2009
- Ioan Alexandru, Mihaela Cărăuşan, Sorin Bucur, Drept administrativ, Editura
Universul Juridic, ediţia a III-a, Bucureşti, 2009
- Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu,
Constituţia României revizuită. Comentarii şi explicaţii, Editura All Beck,
Bucureşti, 2004.
- Ioan Alexandru, Ilie Gorjan, Ivan Vasile Ivanoff, Cezar Corneliu Manda, Alina-
Livia Nicu, Cătălin Silviu Săraru, Drept administrativ european, Editura Lumina
Lex, Bucureşti, 2005

109
 Capitolul XI
Funcţia publică şi funcţionarii publici

I. Tematică:
- Noţiunile de funcţie publică şi de funcţionar public.
- Trăsăturile caracteristice ale funcţiilor publice. Natura juridică a raportului de serviciu al
funcţionarului public.
- Categorii de funcţii şi funcţionari publici.
- Drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici.
- Recrutarea, numirea în funcţie, pregătirea profesională a funcţionarilor publici.
- Dreptul la carieră al funcţionarilor publici. Răspunderea funcţionarilor publici.
- Modificarea şi încetarea raporturilor de serviciu. Incompatibilităţi.
- Funcţionarii de fapt.

II. Legislaţie:
- Constituţia României revizuită şi republicată (publicată în M. Of. nr. 767 din 31
octombrie 2003).
- Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici (publicată în M.Of. nr.
600 din 8 decembrie 1999, republicată în M.Of. nr. 365 din 29 mai 2007, cu
modificările ulterioare)
- Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici (publicată în
M.Of. nr. 157 din 23 februarie 2004, republicată în M.Of. nr. 525 din 2 august
2007
- Legea nr. 7/2006 privind statutul funcţionarului public parlamentar (publicată în
M.Of. nr. 35 din 16 ianuarie 2006, republicată în M.Of. nr. 345 din 25 mai 2009).
- Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în
exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri,

110
 prevenirea şi sancţionarea corupţiei (publicată în M.Of. nr. 279 din 21 aprilie
2003, cu modificările ulterioare).
- Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale (publicată în M.Of. nr. 204 din
23 aprilie 2001 şi republicată în M.Of. nr. 123 din 20 februarie 2007, cu
modificările ulterioare),
- Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ (publicată în M.Of. nr. 1154 din
7 decembrie 2004, cu modificările ulterioare),
- Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 privind reglementarea activităţii de soluţionare
a petiţiilor (publicată în M.Of. nr. 84 din 1 februarie 2002, aprobată cu modificări
prin Legea nr. 233/2002 publicată în M.Of. nr. 296 din 30 aprilie 2002),
- Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică
(publicată în M.Of. nr. 70 din 3 februarie 2003),

III. Scheme

1. Clasificarea funcţionarilor publici

Criterii de clasificare

Funcţionari supuşi statutului general

Regimul juridic aplicabil

Funcţionari supuşi unor statute speciale

Funcţionari publici care fac parte din

structura unor autorităţi de natură statală

Funcţionari publici din structura

autorităţilor autonome locale
Natura autorităţii
publice

Funcţionari publici care fac parte din

structura unor autorităţi administrative
autonome 111
 Funcţionari publici din clasa I
– studii superioare de lungă
durată absolvite cu diplomă
de licenţă

Funcţionari publici din clasa a

Nivelul studiilor II-a – studii superioare de scurtă
durată, absolvite cu diplomă

Funcţionari publici din clasa a

III-a – studii medii liceale sau
postliceale, finalizate cu
diplomă de bacalaureat

Înalţii funcţionari publici

Nivelul atribuţiilor
Funcţionari publici de conducere

Funcţionari publici de execuţie

Funcţionari publici debutanţi

Statutul funcţionarilor

Funcţionari publici definitivi

112
 Funcţionari care ocupă o
funcţie publică de stat

Funcţionari care ocupă o

funcţie publică teritorială
Natura funcţiei ocupate

Funcţionari care ocupă o

funcţie publică locală

IV. Întrebări, analize, comparaţii

1. Analizaţi categoriile de personal care îşi desfăşoară activitatea într-o instituţie/autoritate
publică.
2. Argumentaţi necesitatea existenţei unui statut al funcţionarilor publici
3. Cum poate fi definită funcţia publică?
4. Analizaţi trăsăturile caracteristice ale funcţiei publice.
5. Cum sunt create funcţiile publice?
6. Analizaţi care sunt principiile care guvernează exercitarea funcţiei publice conform
prevederilor Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici8.
7. Ce se înţelege prin principiul specializării funcţiilor publice?
8. Ce se înţelege prin principiul stabilităţii în exercitarea funcţiei publice?
9. Găsiţi argumente în favoarea necesităţii stabilităţii în funcţie a funcţionarilor publici.

8
Publicată în Monitorul Oficial nr. 600 din 8 decembrie 1999, republicată în Monitorul Oficial nr. 365 din 29 mai
2007, cu modificările ulterioare

113
10. Cum se clasifică funcţiile publice potrivit Legii nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici?
11. Care sunt condiţiile necesare pentru ocuparea unei funcţii publice conform Constituţiei
revizuite şi a Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici?
12. Cum poate fi definit funcţionarul public?
13. Imaginaţi-vă că doriţi să deveniţi funcţionari publici. Care sunt paşii pe care trebuie să îi
urmaţi pentru a accede într-o funcţie publică?
14. Care sunt categoriile de funcţionari publici potrivit Legii nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici?
15. Care sunt funcţiile publice care pot fi ocupate de înalţi funcţionari publici?
16. Care este rolul înalţilor funcţionarilor publici şi care sunt condiţiile necesare pentru
ocuparea unei funcţii publice corespunzătoare acestei categorii de funcţionari?
17. Analizaţi deosebirile dintre funcţionarii publici şi demnitarii publici.
18. Potrivit reglementărilor actuale credeţi că funcţionarii publici au dreptul la o carieră ?
19. Ce se înţelege prin raportul de serviciu al funcţionarului public?
20. Analizaţi natura juridică a raportului de serviciu al funcţionarului public.
21. Ce se înţelege prin competenţa funcţionarilor publici?
22. Cum se realizează recrutarea funcţionarilor publici?
23. Care sunt principiile care stau la baza concursului ca formă de recrutare în vederea intrării
în corpul funcţionarilor publici?
24. Care este rolul Agenţiei Naţionala a Funcţionarilor Publici în procesul de recrutare şi
promovare a funcţionarilor publici?
25. Care sunt cazurile în care Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate sesiza instanţa
de contencios administrativ, conform Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor
publici?
26. Ce este dosarul profesional al funcţionarului public şi ce cuprinde acesta conform
prevederilor Legii nr. 188/1999?
27. Argumentaţi de ce este bine să nu fie menţionate în dosarul profesional date privind
orientările politice şi religioase ale funcţionarului public.
28. Identificaţi drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici în Legea nr. 188/1999.
29. Analizaţi principiile care guvernează conduita profesională a funcţionarilor publici.
30. Analizaţi dreptul de asociere sindicală al funcţionarilor publici.

114
31. Ce obligaţie are autoritatea/instituţia publică în cazul în care, din culpa acesteia,
funcţionarul public a suferit un prejudiciu material în timpul îndeplinirii atribuţiilor de
serviciu.
32. Ce raporturi pot exista între funcţionarii publici şi partidele politice potrivit Legii nr.
188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici?
33. În ce condiţii funcţionarul public poate refuza îndeplinirea dispoziţiilor primite de la
superiorul ierarhic?
34. Analizaţi regimul incompatibilităţilor funcţionarilor publici.
35. Analizaţi elementele de motivare a funcţionarilor publici.
36. Îmbunătăţirea pregătirii profesionale a funcţionarului public este doar un drept al acestuia
sau este în acelaşi timp şi o obligaţie?
37. Ce semnifică perioada de stagiu în funcţia publică şi care este durata acesteia?
38. Cine realizează numirea funcţionarilor publici şi ce trebuie să cuprindă actul administrativ
de numire?
39. Ce se înţelege prin promovarea funcţionarilor publici şi care sunt modalităţile de
promovare?
40. Care sunt sancţiunile disciplinare care pot fi aplicate funcţionarului public?
41. Care sunt modalităţile de modificare a raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici.
42. Analizaţi deosebirile dintre delegarea şi detaşarea funcţionarului public.
43. Analizaţi deosebirile dintre transfer şi mutarea în cadrul altui compartiment al
autorităţii/instituţiei publice.
44. Daţi exemple de cazuri în care raportul de serviciu se suspendă de drept.
45. Daţi exemple de cazuri în care raportul de serviciu se suspendă la iniţiativa funcţionarului
public.
46. Cum se poate realiza încetarea raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici?
47. Daţi exemple de cazuri în care raportul de serviciu încetează de drept.
48. Care este diferenţa între eliberarea din funcţia publică şi destituirea din funcţia publică ca
modalităţi de încetare a raportului de serviciu?
49. Care sunt activităţile desfăşurate de funcţionarii publici parlamentari?
50. Ce se înţelege prin funcţionar de fapt? Daţi exemple de situaţii în care se aplică teoria
funcţionarului de fapt.
51. Ce se întâmplă cu actele realizate de funcţionarul de fapt?

115
 52. Comentaţi art. 21 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului: „Toate persoanele au
dreptul a accede, în condiţii de egalitate, la funcţii publice în ţara lor”.
53. Care sunt relaţiile dintre funcţionarii publici şi cetăţenii beneficiari ai serviciilor prestate
de aceştia.

V. Teste grilă

1. Poate ocupa o funcţie publică persoana care:

a) are două cetăţenii, inclusiv cetăţenia română
b) a desfăşurat activitate de poliţie politică
c) a fost destituită dintr-o funcţie publică în urmă cu 5 ani
d) a fost condamnată pentru o infracţiune de corupţie pentru care a intervenit
reabilitarea

2. Prerogativele de putere publică care intră în conţinutul funcţiei publice sunt realizate de:
a) întreg personalul din autorităţile şi instituţiile publice
b) funcţionarii publici de carieră şi personalul angajat prin contract de muncă
c) funcţionarii publici de carieră şi persoanele care ocupă funcţii de demnitate
publică
d) exclusiv de către funcţionarii publici de carieră

3. Poate ocupa o funcţie publică corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici:

a) doar cel care este membru al unui partid politic
b) cel care este în prezent parlamentar
c) cel care a promovat concursul naţional pentru intrarea în categoria înalţilor
funcţionari publici, indiferent de vechimea pe care o are în specialitatea studiilor
necesare pentru ocuparea funcţiei publice
d) cel care are cel puţin 5 ani vechime în specialitatea studiilor necesare exercitării
funcţiei şi a îndeplineşte şi celelalte condiţii prevăzute de lege

4. Funcţionarul public va putea intra în corpul de rezervă al funcţionarilor publici în situaţia în

care:

116
 a) instituţia publică îşi încetează activitatea
b) este eliberat din funcţia publică pentru incompetenţă profesională
c) starea de sănătate, constatată în urma unei expertize medicale, nu îi mai permite să îşi
îndeplinească atribuţiile funcţiei publice deţinute
d) instituţia publică este mutată într-o altă localitate, iar funcţionarul public nu este de
acord să o urmeze

5. Constituie atât un drept, cât şi o obligaţie pentru funcţionarul public:

a) asocierea sindicală
b) exercitarea dreptului la grevă
c) perfecţionarea pregătirii profesionale
d) asocierea în organizaţii profesionale

VI. Bibliografie
- Verginia Vedinaş, Statutul funcţionarilor publici, Editura Universul Juridic,
Bucureşti, 2009
- Valentin I. Prisăcaru, Funcţionarii publici, Editura All Beck, Bucureşti, 2004
- Liviu Coman Kund, Deontologia si statutul funcţionarilor din administraţia
publică, Editura Didactică si Pedagogică, Bucuresti, 2005
- Romeo - Paul Postelnicu, Statutul functionarilor publici, Editura Universitara,
„Carol Davila”, Bucuresti, 2006,
- Ion Popescu-Slăniceanu, Funcţia publică, Editura Infodial, Bucureşti, 2000
- Olivian Mastacan, Răspunderea penală a funcţionarului public, ediţia a 3-a,
Editura Hamangiu, Bucureşti, 2009.
- Cătălin-Silviu Săraru, Contractele administrative. Reglementare. Doctrină.
Jurisprudenţă, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009
- Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura All Beck, Bucureşti,
2005, vol. I şi II.
- Ioan Alexandru, Tratat de administraţie publică, Editura Universul Juridic,
Bucureşti, 2008
- Ion Corbeanu, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002.

117
- Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a IV-a, Editura Universul Juridic,
Bucureşti, 2009.
- Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Editura C.H. Beck, Bucureşti, vol. I /
2008 (ediţia 2), vol. II / 2004 (ediţia 1).
- Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2009
- Ioan Alexandru, Mihaela Cărăuşan, Sorin Bucur, Drept administrativ, Editura
Universul Juridic, ediţia a III-a, Bucureşti, 2009
- Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu,
Constituţia României revizuită. Comentarii şi explicaţii, Editura All Beck,
Bucureşti, 2004.
- Ioan Alexandru, Ilie Gorjan, Ivan Vasile Ivanoff, Cezar Corneliu Manda, Alina-
Livia Nicu, Cătălin Silviu Săraru, Drept administrativ european, Editura Lumina
Lex, Bucureşti, 2005

118
 Capitolul XII
Principiile de organizare a administraţiei publice.

I. Tematică:
- Accepţiuni ale noţiunii de „organizare”. Baza constituţională a organizării administraţiei
publice. Noţiunea de „organ al administraţiei publice”. Autorităţi, instituţii şi organe
administrative.
- Trăsăturile organelor administraţiei publice.
- Capacitatea juridică şi competenţa organelor administraţiei publice. Trăsăturile şi felurile
competenţei.
- Regimuri administrative. Centralizare. Deconcentrare. Descentralizare.
- Structura organizatorică a sistemului autorităţilor administraţiei publice din România.
Administraţia de stat: administraţia statală centrală (naţională), administraţia de stat din teritoriu.
Administraţia publică locală (autonomă).
- Principiile organizării administraţiei publice din unităţile administrativ-teritoriale. Principiul
subsidiarităţii. Principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice

II. Legislaţie:
- Constituţia României revizuită şi republicată (publicată în M. Of. nr. 767 din 31
octombrie 2003).
- Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale (publicată în M.Of. nr. 204 din
23 aprilie 2001 şi republicată în M.Of. nr. 123 din 20 februarie 2007, cu
modificările ulterioare),
119
 - Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor (publicată în M.Of. nr. 164 din 2 aprilie 2001, cu modificările
ulterioare)
- Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului (publicată în M.Of.
nr. 658 din 21 iulie 2004 şi republicată în M.Of. nr. 225 din 24 martie 2008)
- Legea cadru a descentralizării nr. 195/2006 (publicată în M.Of. nr. 453 din 25 mai
2005).
- Hotărârea Guvernului nr. 139/2008 privind aprobarea Normelor metodologice de
aplicare a Legii-cadru a descentralizării nr. 195/2006 (publicată în M.Of. nr. 132
din 20 februarie 2008)
- Carta europeană a autonomiei locale adoptată de Consiliul Europei la 15
octombrie 1985 şi ratificată de România prin Legea nr. 199/1997 (Publicată în M.
Of. nr. 331din 26 noiembrie 1997)

III. Scheme
1. Trăsăturile organelor administraţiei publice

Dispun de competenţă legală

Acţionează autonom, în limitele competenţei stabilite,

fără ca alte autorităţi să li se poată substitui, cu
excepţia cazurilor prevăzute expres de lege

Pot emite acte administrative cu caracter normativ sau

individual
Trăsăturile organelor
administraţiei publice Acţionează din oficiu în vederea realizării interesului
public

Se supun controlului parlamentar, administrativ,

judecătoresc, politic şi al opiniei publice

120
 Nu pot reglementa în domenii rezervate legii, cu
excepţia Guvernului care poate adopta Ordonanţe

2. Competenţa instituţiilor publice Competenţa materială generală

Competenţa
materială
Competenţa materială specială

Competenţa
instituţiilor publice

Competenţa teritorială naţională

Competenţa
teritorială

Competenţa teritorială locală

IV. Întrebări, analize, comparaţii

1. Care este semnificaţia termenului „a organiza”?
2. De ce credeţi că organizarea sistematică constituie o cerinţă a administraţiei moderne?
3. Termenii de instituţii publice, autorităţi publice şi organe administrative sunt sinonime?
Argumentaţi ţinând cont de prevederile Constituţiei revizuite şi de opiniile doctrinare.
4. Analizaţi trăsăturile caracteristice ale organelor administraţiei publice.
5. Ce se înţelege prin capacitatea organelor administraţiei publice? Care sunt trăsăturile
acesteia?
6. Ce reprezintă competenţa organelor administraţiei publice?
7. De câte feluri poate fi competenţa organelor administraţiei publice?
8. Care sunt trăsăturile competenţei organelor administraţiei publice?
9. Realizaţi o comparaţie între capacitatea şi competenţa organelor administraţiei publice.

121
 10. Analizaţi competenţa materială şi teritorială a Guvernului şi a ministerelor.
11. Analizaţi competenţa materială şi teritorială a consiliilor locale.
12. Analizaţi baza constituţională a organizării administraţiei publice.
13. Analizaţi structura organizatorică a sistemului autorităţilor administraţiei publice din
România.
14. Cum se clasifică autorităţile administraţiei publice în funcţie de criteriul competenţei
teritoriale? Dar din punct de vedere al criteriului competenţei materiale?
15. Care sunt caracteristicile regimului administrativ centralizat?
16. Ce se înţelege prin deconcentrare? Daţi exemple de autorităţi/instituţii publice organizate
pe principiul deconcentrării.
17. Ce se înţelege prin descentralizare?
18. Analizaţi de câte feluri este descentralizarea administrativă.
19. Care sunt condiţiile necesare pentru realizarea descentralizării teritoriale?
20. Cum poate fi definită autonomia locală?
21. Care este legătura între descentralizarea administrativă şi autonomia locală?
22. Comentaţi prevederile art. 4 din Carta europeană a autonomiei locale adoptată de
Consiliul Europei la 15 octombrie 1985 şi ratificată de România prin Legea nr. 199/19979:
ARTICOLUL 4
Întinderea autonomiei locale
„1. Competenţele de bază ale autorităţilor administraţiei publice locale sunt prevăzute de
Constituţie sau de lege. Totuşi această dispoziţie nu împiedică atribuirea unor competenţe
autorităţilor administraţiei publice locale, în scopuri specifice şi în conformitate cu legea.
2. Autorităţilor administraţiei publice locale le este recunoscută, în cadrul legii, capacitatea
deplină de a-şi exercita iniţiativa în toate domeniile ce nu sunt excluse din cadrul competenţelor
lor sau care nu sunt atribuite unei alte autorităţi.
3. Exerciţiul responsabilităţilor publice trebuie, de manieră generală, să revină, de preferinţă,
acelor autorităţi care sunt cele mai apropiate de cetăţeni. La atribuirea unei responsabilităţi
către o altă autoritate trebuie să se ţină seama de amploarea şi de natura sarcinii, precum şi de
cerinţele de eficienţă şi economie.

9
Publicată în M. Of. nr. 331din 26 noiembrie 1997

122
 4. Competenţele atribuite autorităţilor administraţiei publice locale trebuie să fie, în mod
normal, depline şi exclusive. Ele nu pot fi puse în cauză sau limitate de către o altă autoritate
centrală sau regională, decât în cazurile prevăzute de lege.
5. În cazul delegării competenţelor de către o autoritate centrală sau regională, autorităţile
administraţiei publice locale trebuie să beneficieze, pe cât posibil, de libertatea de a adapta
acţiunea lor la condiţiile locale.
6. Autorităţile administraţiei publice locale trebuie să fie consultate, pe cât posibil, în timp util
şi în mod adecvat, în cursul procesului de planificare şi de luare a deciziilor pentru toate
chestiunile care le privesc în mod direct”.
23. Descentralizarea administrativă este opusul centralizării? Argumentaţi.
24. Cum consideraţi că se justifică necesitatea existenţei autonomiei administrative locale?
25. Analizaţi cum se aplică principiul subsidiarităţii în activitatea administraţiei publice.
26. Ce legături se pot stabili între legalitate, subsidiaritate şi continuitate – ca principii de
bază ale administraţiei publice?
27. Identificaţi ce tipuri de raporturi există între autorităţile administrative centrale, teritoriale
şi locale.
28. Care consideraţi că sunt avantajele descentralizării pentru prosperitatea unei ţări? Dar
dezavantajele descentralizării?
29. Comentaţi următorul citat: „Se poate guverna de departe, dar se poate administra numai
de aproape”(Expunere de motive la Decretul francez din 25 martie 1852 asupra
descentralizării administrative).
30. Realizaţi o comparaţie între centralizare, deconcentrare şi descentralizare.
31. Identificaţi relaţiile existente între subsistemul administraţiei statale şi subsistemul
administraţiei locale.
32. Comentaţi art. 120(1) din Constituţia României revizuită: „Administraţia publică din
unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei
locale şi deconcentrării serviciilor publice”.

V. Teste grilă

1. Organele administraţiei publice:

a) beneficiază întotdeauna de capacitate juridică şi de competenţă

123
 b) acţionează doar la cererea cetăţenilor
c) pot emite doar acte administrative individuale
d) se supun controlului parlamentar

2. Ministerul Finanţelor are :

a) competenţă materială generală
b) competenţă materială specială
c) competenţă teritorială naţională
d) competenţă teritorială locală

3. Primarul unui oraş are:

a) competenţă materială generală
b) competenţă materială specială
c) competenţă teritorială naţională
d) competenţă teritorială locală

4. Descentralizarea administrativă în România:

a) este opusul centralizării administrative
b) are la bază principiul subsidiarităţii
c) nu beneficiază de o reglementare constituţională
d) este sinonimă cu deconcentrarea administrativă

5. Legalitatea competenţei organelor administraţiei publice reprezintă:

a) exercitarea competenţei în baza şi în limitele legii
b) inexistenţa puterii discreţionare a acestor organe
c) posibilitatea acestor organe de a adopta orice acte solicitate de cetăţeni
d) obligativitatea cetăţenilor de a pune în aplicare prevederile din actele administrative
inexistente

VI. Bibliografie
- Eugen Popa, Autonomia locală în România, Editura All Beck, Bucureşti, 1999

124
- Corneliu-Liviu Popescu, Autonomia locală şi integrarea europeană, Editura All
Beck, Bucureşti, 1999
- Manuel Guţan, Istoria administraţiei publice româneşti, ediţia a 2-a, Editura
Hamangiu, Bucureşti, 2006
- Emil Bălan, Instituţii administrative, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2008
- Cătălin-Silviu Săraru, Contractele administrative. Reglementare. Doctrină.
Jurisprudenţă, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009
- Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura All Beck, Bucureşti,
2005, vol. I şi II.
- Ioan Alexandru, Tratat de administraţie publică, Editura Universul Juridic,
Bucureşti, 2008
- Ion Corbeanu, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002.
- Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a IV-a, Editura Universul Juridic,
Bucureşti, 2009.
- Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Editura C.H. Beck, Bucureşti, vol. I /
2008 (ediţia 2), vol. II / 2004 (ediţia 1).
- Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2009
- Ioan Alexandru, Mihaela Cărăuşan, Sorin Bucur, Drept administrativ, Editura
Universul Juridic, ediţia a III-a, Bucureşti, 2009
- Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu,
Constituţia României revizuită. Comentarii şi explicaţii, Editura All Beck,
Bucureşti, 2004.
- Ioan Alexandru, Ilie Gorjan, Ivan Vasile Ivanoff, Cezar Corneliu Manda, Alina-
Livia Nicu, Cătălin Silviu Săraru, Drept administrativ european, Editura Lumina
Lex, Bucureşti, 2005

125
 Capitolul XIII
Autorităţile administraţiei publice

I. Tematică:
- Preşedintele României. Alegerea şi mandatul Preşedintelui. Atribuţiile Preşedintelui. Actele
Preşedintelui. Răspunderea Preşedintelui.
- Guvernul României. Structura, învestitura, organizarea şi funcţionarea Guvernului. Actele
Guvernului. Controlul parlamentar exercitat asupra Guvernului. Răspunderea Guvernului.
- Administraţia publică centrală de specialitate: administraţia publică subordonată Guvernului;
autorităţile administrative autonome. Înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea ministerelor.
Înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea celorlalte organe centrale de specialitate subordonate
Guvernului sau ministerelor. Înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea organelor centrale de
specialitate autonome.
- Prefectul şi serviciile publice deconcentrate în teritoriu. Numirea şi eliberarea din funcţia de
prefect. Regimul incompatibilităţilor funcţiei de prefect. Atribuţiile şi actele prefectului
- Autorităţile administrative reprezentative ale autonomiei locale din unităţile administrativ-
teritoriale. Consiliul local - constituirea, funcţionarea şi atribuţiile consiliului local, actele
consiliului local, dizolvarea consiliului local, statutul consilierului local, incompatibilităţi cu
statutul de consilier, răspunderea consilierilor. Primarul- alegerea şi mandatul primarului,
incompatibilităţile funcţiei de primar, atribuţiile şi actele primarului, încetarea mandatului,
răspunderea primarului. Consiliul judeţean - constituirea, funcţionarea şi atribuţiile consiliului

126
judeţean, actele consiliului judeţean, răspunderea consiliului judeţean. Preşedintele Consiliului
judeţean - alegerea, atribuţiile şi actele preşedintelui Consiliului judeţean. Secretarul unităţii
administrativ-teritoriale – atribuţii. Administratorul public - numire şi atribuţii.

II. Legislaţie:
- Constituţia României revizuită şi republicată (publicată în M. Of. nr. 767 din 31
octombrie 2003).
- Legea nr. 47/1994 privind serviciile din subordinea Preşedintelui României
(publicată în M.Of. nr. 175 din 11 iulie 1994, republicată în M.Of. nr. 210 din 25
aprilie 2001, cu modificările ulterioare)
- Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu şi
regimul stării de urgenţă (publicată în M.Of. nr. 22 din 21 ianuarie 1999, aprobată
prin Legea nr. 453/2004 publicată în M.Of. nr. 1052 din 12 noiembrie 2004)
- Legea nr. 590/2003 privind tratatele (publicată în M.Of. nr. 23 din 12 ianuarie
2004)
- Legea nr. 546/2002 privind graţierea şi procedura acordării graţierii (publicată în
M.Of. nr. 755 din 16 octombrie 2002)
- Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor (publicată în M.Of. nr. 164 din 2 aprilie 2001, cu modificările
ulterioare)
- Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 292/2000 pentru stabilirea unor măsuri
privind reorganizarea şi funcţionarea Secretariatului General al Guvernului
(publicată în M.Of. nr. 706 din 29 decembrie 2000, aprobată cu modificări prin
Legea nr. 255/2001 publicată în M.Of. nr. 266 din 23 mai 2001, cu modificările
ulterioare).
- Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 24/2007 privind stabilirea unor măsuri de
reorganizare în cadrul administraţiei publice centrale (publicată în M. Of. nr. 247
din 12 aprilie 2007, aprobată prin Legea nr. 98/2008 publicată în M. Of. nr. 340
din 2 mai 2008, cu modificările ulterioare)
- Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 25/2007 privind stabilirea unor măsuri
pentru reorganizarea aparatului de lucru al Guvernului (publicată în M.Of. nr. 270

127
 din 23 aprilie 2007, aprobată cu modificări prin Legea nr. 99/2008 publicată în M.
Of. nr. 340 din 2 mai 2008, cu modificările ulterioare)
- Ordonanţa Guvernului nr. 32/1998 privind organizarea cabinetului demnitarului
din administraţia publică centrală (publicată în M. Of. nr. 42 din 30 ianuarie 1998,
aprobată cu modificări prin Legea nr. 760/2001 publicată în M. Of. nr. 23 din 16
ianuarie 2002, cu modificările ulterioare)
- Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 3/2009 pentru modificarea şi completarea
unor acte normative referitoare la organizarea şi funcţionarea unor structuri din
cadrul aparatului de lucru al Guvernului (publicată în M. Of. nr. 84 din 11
februarie 2009, cu modificările ulterioare)
- Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 17/2009 privind desfiinţarea Cancelariei
Primului-Ministru şi stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea aparatului de
lucru al Guvernului (publicată în M.Of. nr. 145 din 9 martie 2009, cu modificările
ulterioare).
- Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială (publicată în M.Of. nr.
300 din 28 iunie 1999, republicată în M.Of. nr. 200 din 23 martie 2007, cu
modificările ulterioare).
- Hotărârea Guvernului nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind
procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea
proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative,
precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării (publicată în M.Of. nr.
319 din 14 mai 2009).
- Hotărârea Guvernului nr. 1361/2006 privind conţinutul instrumentului de
prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobării Guvernului
(publicată în M.Of. nr. 843 din 12 octombrie 2006).
- Hotărârea Camerei Deputaţilor nr. 8/1994 pentru aprobarea Regulamentului
Camerei Deputaţilor (publicată în M. Of. nr. 50 din 25 februarie 1994, republicată
în M. Of. nr. 35 din 16 ianuarie 2006, cu modificările ulterioare)
- Hotărârea Senatului nr. 28/2005 privind Regulamentul Senatului (publicată în
M.Of. nr. 948 din 25 octombrie 2005, cu modificările ulterioare)
- Hotărârea Parlamentului României nr. 4/1992 privind Regulamentul şedinţelor
comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului (publicată în M. Of. nr. 34 din 4
martie 1992, cu modificările ulterioare)
128
- Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în
exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri,
prevenirea şi sancţionarea corupţiei (publicată în M.Of. nr. 279 din 21 aprilie
2003, cu modificările ulterioare).
- Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
normative (publicată în M.Of. nr. 139 din 31 martie 2000, republicată în M. Of. nr.
777 din 25 august 2004, cu modificările ulterioare)
- Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului (publicată în
M. Of. nr. 84 din 24 februarie 2000, cu modificările ulterioare)
- Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale (publicată în M.Of. nr. 204 din
23 aprilie 2001 şi republicată în M.Of. nr. 123 din 20 februarie 2007, cu
modificările ulterioare),
- Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului (publicată în M.Of.
nr. 658 din 21 iulie 2004 şi republicată în M.Of. nr. 225 din 24 martie 2008)
- Legea cadru a descentralizării nr. 195/2006 (publicată în M.Of. nr. 453 din 25 mai
2005).
- Hotărârea Guvernului nr. 139/2008 privind aprobarea Normelor metodologice de
aplicare a Legii-cadru a descentralizării nr. 195/2006 (publicată în M.Of. nr. 132
din 20 februarie 2008)
- Carta europeană a autonomiei locale adoptată de Consiliul Europei la 15
octombrie 1985 şi ratificată de România prin Legea nr. 199/1997 (Publicată în M.
Of. nr. 331din 26 noiembrie 1997)
- Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale
(publicată în M.Of. nr. 271 din 29 martie 2004, republicată în M. Of. nr. 333 din
17 mai 2007, cu modificările ulterioare)
- Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali (publicată în M.Of. nr. 912 din
7 octombrie 2004, cu modificările ulterioare)
- Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ (publicată în M.Of. nr. 1154 din
7 decembrie 2004, cu modificările ulterioare),

129
III. Scheme

1. Sistemul autorităţilor administraţiei publice în România10

IV. Întrebări, analize, comparaţii

10
Prelucrare după Ioan Alexandru, Tratat de administraţie publică, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2008, p.
264

130
A. Preşedintele României
1. Cum este ales Preşedintele României şi care este rolul acestuia?
2. Care este durata mandatului Preşedintelui şi în ce condiţii poate fi prelungit acesta?
3. Analizaţi incompatibilităţile şi imunităţile Preşedintelui României.
4. Discutaţi atribuţiile Preşedintelui României în raporturile sale cu Parlamentul.
5. Mesajele adresate de Preşedintele României Parlamentului produc sau nu efecte juridice?
6. Ce se întâmplă în cazul în care Parlamentul refuză să se întrunească în şedinţă comună
pentru primirea mesajului Şefului Statului?
7. În ce condiţii poate dizolva Preşedintele Parlamentul?
8. Analizaţi atribuţiile Preşedintelui României de promulgare a legilor.
9. Care sunt atribuţiile Preşedintelui în raporturile cu Guvernul?
10. Care sunt atribuţiile Preşedintelui cu privire la învestitura primului-ministru? Preşedintele
României îl poate revoca pe primul-ministru?
11. Identificaţi atribuţiile Preşedintelui României în domeniul politicii externe.
12. Analizaţi atribuţiile Preşedintelui României în domeniul apărării ţării.
13. Care sunt măsurile excepţionale care pot fi dispuse de Preşedinte?
14. Ce atribuţii are Preşedintele în raport cu electoratul?
15. În ce condiţii poate participa Preşedintele la şedinţele Guvernului?
16. Analizaţi natura juridică a decretelor Preşedintelui României.
17. În ce cazuri decretele emise de Preşedintele României se contrasemnează de primul-
ministru? Ce se întâmplă în cazul în care primul-ministru refuză să contrasemneze aceste
decrete?
18. În ce condiţii poate fi demis din funcţie Preşedintele României?
19. Analizaţi răspunderea penală a Preşedintelui României.
20. Când intervine interimatul funcţiei prezidenţiale şi ce atribuţii nu pot fi exercitate pe
durata interimatului?
21. Ce se înţelege prin Administraţia prezidenţială potrivit Legii nr. 47/1994 privind serviciile
din subordinea Preşedintelui României11?

B. Guvernul României

11
Publicată în M.Of. nr. 175 din 11 iulie 1994 şi republicată în M.Of. nr. 210 din 25 aprilie 2001, cu modificările
ulterioare.

131
1. Analizaţi rolul şi funcţiile Guvernului prevăzute de Constituţie şi de Legea nr. 90/2001
privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor.
2. Comentaţi art. 102(1) din Constituţia României, revizuită: „Guvernul, potrivit programului
său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării
şi exercită conducerea generală a administraţiei publice”.
3. Care sunt condiţiile legale pe care trebuie să le îndeplinească o persoană pentru a fi
membru al Guvernului?
4. Care este modul de constituire şi componenţa Guvernului?
5. Arătaţi care sunt incompatibilităţile cu funcţia de membru al Guvernului.
6. Calitatea de membru al Guvernului este incompatibilă cu cea de deputat sau senator?
7. Analizaţi cazurile de încetare a funcţiei de membru al Guvernului.
8. În cazul revocării unui ministru, Preşedintele României va putea desemna un alt membru
al Guvernului ca ministru interimar, la propunerea primului-ministru?
9. Care este diferenţa între revocarea şi demiterea din funcţia de membru al Guvernului?
10. În ce condiţii Preşedintele României poate desemna un alt membru al Guvernului ca prim-
ministru interimar?
11. Analizaţi cum reglementează Constituţia continuitatea şi permanenţa administraţiei
publice în activitatea Guvernului României.
12. Analizaţi condiţiile în care se poate realiza remanierea guvernamentală.
13. Care sunt actele juridice care pot fi adoptate de Guvern şi în ce condiţii se adoptă acestea?
14. Caracterizaţi ordonanţa ca act juridic al Guvernului.
15. Care sunt modalităţile prin care Guvernul poate reglementa primar relaţiile sociale?
16. O relaţie socială poate fi reglementată pentru prima dată printr-o hotărâre de Guvern?
17. În ce constă delegarea legislativă?
18. Analizaţi forţa juridică pe care o au ordonanţele simple şi ordonanţele de urgenţă în raport
cu tipurile de legi care pot fi adoptate de Parlament.
19. Când intră în vigoare actele juridice adoptate de Guvern?
20. O hotărâre de Guvern nepublicată în Monitorul Oficial poate produce efecte juridice?
21. Analizaţi principalele atribuţii în domeniul economic şi social pe care le are Guvernul
potrivit Constituţiei revizuite şi Legii nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea
Guvernului României şi a ministerelor.

132
 22. Analizaţi principalele atribuţii în domeniul normativ pe care le are Guvernul potrivit
Constituţiei revizuite şi Legii nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului
României şi a ministerelor.
23. Analizaţi principalele atribuţii în domeniul politicii externe pe care le are Guvernul potrivit
Constituţiei revizuite şi Legii nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului
României şi a ministerelor.
24. Analizaţi atribuţiile primului-ministru.
25. Cum se exercită iniţiativa legislativă a Guvernului?
26. În exercitarea controlului ierarhic Guvernul are dreptul să anuleze actele administrative
inoportune ale prefecţilor?
27. Analizaţi răspunderea politică a Guvernului.
28. Care este rolul moţiunii de cenzură şi în ce condiţii se adoptă?
29. În ce condiţii se poate realiza tragerea la răspundere penală a membrilor Guvernului
potrivit Constituţiei şi a Legii nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială?
30. Cine are dreptul să ceară urmărirea penală a membrilor Guvernului?

C. Administraţia publică centrală de specialitate.

Ø Administraţia publică subordonată Guvernului
1. Analizaţi modul în care se înfiinţează, organizează şi funcţionează ministerele potrivit
Constituţiei şi Legii nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României
şi a ministerelor
2. Disociaţi funcţia politică de funcţia administrativă a Guvernului.
3. Comentaţi afirmaţia: „Guvernul este parlamentar prin origine şi guvernamental prin
funcţie”.
4. Analizaţi atribuţiile generale ale miniştrilor potrivit Legii nr. 90/2001 privind organizarea
şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor?
5. Care este statutul secretarului general al Guvernului? Dar al secretarului general din
cadrul unui minister?
6. Analizaţi actele administrative emise de miniştri.
7. În ce condiţii Guvernul şi ministerele pot înfiinţa organe de specialitate în subordinea lor?
8. Argumentaţi necesitatea avizului Curţii de Conturi în cazul înfiinţării de organe de
specialitate în subordinea Guvernului şi a ministerelor. Care apreciaţi că este natura
acestui aviz?
133
 9. Care este deosebirea între organele de specialitate înfiinţate în subordinea Guvernului şi
compartimentele din structura internă a Guvernului?
10. Daţi exemple de organe de specialitate organizate în subordinea Guvernului şi a
ministerelor.

Ø Autorităţile administrative autonome

1. Ce se înţelege prin autorităţi administrative autonome şi cum se înfiinţează acestea?
2. Daţi exemple de autorităţi administrative autonome.
3. Precizaţi deosebirile dintre un minister şi o autoritate administrativă autonomă.
4. Cine poate controla activitatea autorităţilor administrative autonome?
5. Analizaţi care dintre următoarele structuri au statutul de autorităţi administrative
autonome: Curtea Constituţională, Consiliul Economic şi Social, Institutul Naţional de
Statistică, Avocatul Poporului, Autoritatea Naţională pentru Protecţia Drepturilor
Copilului, Consiliul Superior al Magistraturii, Autoritatea Naţională pentru Protecţia
Consumatorilor, Serviciul Român de Informaţii, Consiliul Suprem de Apărare a Ţării,
Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, Consiliul Concurenţei, Curtea de
Conturi, Consiliul legislativ, Banca Naţională a României.

D. Prefectul şi serviciile publice deconcentrate în teritoriu.

1. Cum se înfiinţează serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe
centrale în unităţile administrativ-teritoriale?
2. Cine numeşte conducătorii serviciilor publice deconcentrate în teritoriu?
3. Daţi exemple de servicii publice deconcentrate în teritoriu.
4. Analizaţi care este statutul şi rolul prefectului.
5. Hotărârea de Guvern de numire a unui prefect poate fi atacată în contencios
administrativ?
6. În ce constă controlul de tutelă administrativă realizat de prefect?
7. Analizaţi care sunt raporturile dintre prefect şi serviciile publice deconcentrate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile
administrativ-teritoriale.
8. Ce fel de raporturi există între prefect, pe de o parte, şi consiliile locale şi primari, precum
şi consiliile judeţene şi preşedinţii acestora, pe de altă parte?

134
 9. Guvernul are dreptul să anuleze actele administrative ilegale emise de serviciile publice
deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale
din unităţile administrativ-teritoriale?
10. Ce acte emite prefectul şi în ce condiţii devin acestea executorii potrivit Legii nr.
340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului12?
11. Argumentaţi de ce prefectul ar trebui să aibă un rol esenţial de comunicare între
autorităţile centrale ale statului şi cetăţeni.

E. Autorităţile administrative reprezentative ale autonomiei locale din unităţile

administrativ-teritoriale.
1. Cum se constituie Consiliul local? Cine convoacă Consiliul în şedinţa de constituire?
2. Care sunt condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească o persoană pentru a fi aleasă în
Consiliul local?
3. În ce constă calitatea de organ deliberativ a consiliului local?
4. Care sunt atribuţiile Consiliului local?
5. Realizaţi o comparaţie între atribuţiile consiliului local şi atribuţiile consiliului judeţean.
6. Ce acte administrative adoptă Consiliul local şi în ce condiţii?
7. În ce condiţii poate fi dizolvat Consiliul local?
8. Care sunt incompatibilităţile cu statutul de consilier local?
9. Care sunt cazurile în care poate înceta mandatul de consilier local?
10. Care sunt condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească o persoană pentru a putea candida
pentru funcţia de primar?
11. Analizaţi care sunt incompatibilităţile cu statutul de primar.
12. Primarul este organ deliberativ sau executiv?
13. Analizaţi atribuţiile exercitate de primar în calitate de reprezentant al statului.
14. Ce atribuţii are primarul în relaţia cu consiliul local?
15. Analizaţi atribuţiile primarului privind serviciile publice asigurate cetăţenilor.
16. Care este temeiul delegării de competenţe către viceprimar?
17. Care este durata mandatului primarului? În ce condiţii poate fi prelungit acest mandat? În
ce condiţii mandatul poate înceta înainte de termen?
18. Ce acte emite primarul şi în ce condiţii devin acestea executorii?

12
Publicată în M.Of. nr. 658 din 21 iulie 2004 şi republicată în M.Of. nr.225 din 24 martie 2008

135
 19. Care sunt relaţiile între Consiliul local şi primar?
20. Care este rolul secretarului unităţii administrativ-teritoriale?
21. Argumentaţi de ce este necesar ca secretarul unităţii administrativ-teritoriale să aibă
calitatea de funcţionar public.
22. Care sunt relaţiile dintre primar şi secretar? Dar dintre secretar şi Consiliul local?
23. Analizaţi structura funcţională a primăriei unui oraş.
24. Analizaţi atribuţiile Consiliului judeţean.
25. Identificaţi atribuţiile care revin atât consiliilor judeţene cât şi consiliilor locale.
26. Care sunt relaţiile dintre Consiliul local şi Consiliul judeţean?
27. Ce acte adoptă Consiliul judeţean şi în ce condiţii?
28. În ce condiţii se poate dizolva Consiliul judeţean?
29. Cum este ales preşedintele Consiliului judeţean şi ce atribuţii are acesta?
30. Ce acte adoptă preşedintele Consiliului judeţean şi în ce condiţii devin acestea executorii?
31. Cum se realizează iniţiativa cetăţenească la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale,
potrivit Legii nr. 215/2001 a administraţiei publice locale?
32. Analizaţi rolul administratorului public, instituţie reglementată de Legea nr. 215/2001 a
administraţiei publice locale.
33. În ce condiţii cetăţenii Uniunii Europene au dreptul de a alege şi de a fi aleşi în autorităţile
administraţiei publice locale potrivit Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor
administraţiei publice locale13?

V. Teste grilă

1. Sunt autorităţi ale administraţiei publice centrale:

a) Curtea de Conturi
b) Preşedintele ţării
c) Avocatul Poporului
d) Ministerul Educaţiei

2. Sunt componente ale administraţiei publice centrale de specialitate:

a) ministerele

13
Publicată în M.Of. nr. 271 din 29 martie 2004 şi republicată în M.Of. nr.333 din 17 mai 2007, cu modificările
ulterioare

136
 b) prefecturile
c) instanţele de contencios administrativ
d) Preşedinţia

3. Banca Naţională a României:

a) se află în subordinea Guvernului
b) se află în subordinea Ministerului de Finanţe
c) este o autoritate administrativă autonomă
d) face parte din administraţia publică teritorială

4. Prefectul:
a) este reprezentant al Guvernului pe plan local
b) se află în subordinea Consiliului judeţean
c) este o autoritate a administraţiei publice locale
d) face parte din structura administraţiei publice teritoriale

5. Sunt autorităţi ale administraţiei publice locale:

a) prefectul
b) serviciile publice deconcentrate ale ministerelor
c) consiliul judeţean şi preşedintele consiliului judeţean
d) consiliul local şi primarul

6. Autorităţile administrative autonome sunt înfiinţate prin:

a) lege organică
b) hotărâre de guvern
c) lege ordinară
d) ordonanţă simplă

7. Hotărârile Guvernului României:

a) soluţionează situaţii excepţionale
b) reglementează primar relaţii sociale
c) organizează executarea legilor
d) dezvoltă şi completează prevederile din legi şi ordonanţe
137
8. Funcţia de membru al Guvernului este incompatibilă cu:
a) calitatea de senator
b) calitatea de prefect
c) exercitarea unei funcţii de reprezentare profesională salarizate în cadrul organizaţiilor cu
scop comercial
d) calitatea de deputat

9. Consiliul local poate fi dizolvat:

a) în cazul în care nu a adoptat în 2 şedinţe ordinare consecutive nicio hotărâre
b) în cazul în care cel puţin 3 din hotărârile adoptate în ultima şedinţă au fost anulate în
instanţă
c) în cazul în care nu se întruneşte timp de două luni consecutiv
d) în cazul în care numărul consilierilor se reduce sub jumătate plus unu, chiar dacă acest
număr se poate completa prin supleanţi

10. Mandatul primarului se suspendă de drept:

a) în urma organizării unui referendum local
b) în cazul în care acesta a fost arestat preventiv
c) în cazul în care nu a emis timp de trei luni consecutiv nicio dispoziţie
d) în cazul în care mai mult de 1/3 din dispoziţiile sale emise în ultimul an sunt anulate de
instanţă

VI. Bibliografie
- Mircea Preda, Benonica Vasilescu, Drept administrativ. Partea specială, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 2007
- Eugen Popa, Autonomia locală în România, Editura All Beck, Bucureşti, 1999
- Corneliu-Liviu Popescu, Autonomia locală şi integrarea europeană, Editura All
Beck, Bucureşti, 1999
- Manuel Guţan, Istoria administraţiei publice româneşti, ediţia a 2-a, Editura
Hamangiu, Bucureşti, 2006
- Emil Bălan, Instituţii administrative, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2008

138
- Cătălin-Silviu Săraru, Contractele administrative. Reglementare. Doctrină.
Jurisprudenţă, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009
- Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura All Beck, Bucureşti,
2005, vol. I şi II.
- Ioan Alexandru, Tratat de administraţie publică, Editura Universul Juridic,
Bucureşti, 2008
- Ion Corbeanu, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002.
- Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a IV-a, Editura Universul Juridic,
Bucureşti, 2009.
- Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Editura C.H. Beck, Bucureşti, vol. I /
2008 (ediţia 2), vol. II / 2004 (ediţia 1).
- Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2009
- Ioan Alexandru, Mihaela Cărăuşan, Sorin Bucur, Drept administrativ, Editura
Universul Juridic, ediţia a III-a, Bucureşti, 2009
- Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu,
Constituţia României revizuită. Comentarii şi explicaţii, Editura All Beck,
Bucureşti, 2004.
- Ioan Alexandru, Ilie Gorjan, Ivan Vasile Ivanoff, Cezar Corneliu Manda, Alina-
Livia Nicu, Cătălin Silviu Săraru, Drept administrativ european, Editura Lumina
Lex, Bucureşti, 2005

139
 Capitolul XIV
Integrarea autorităţilor şi instituţiile administrative din România în
sistemul de valori al Uniunii Europene

I. Tematică:
- Înfiinţarea şi evoluţia Comunităţilor Europene
- România şi Uniunea Europeană. Istoricul procesului de aderare la Uniunea Europeană.
- Ordinea juridică comunitară. Caracteristicile dreptului comunitar european. Izvoarele dreptului
comunitar: dreptul comunitar originar (primar), dreptul comunitar derivat (legislaţia secundară),
dreptul comunitar complementar (drept terţiar), dreptul cutumiar, jurisprudenţa Curţii Europene
de Justiţie.
- Spaţiul administrativ european. Principiile generale ale dreptului administrativ european.
Dreptul la o bună administrare. Factorii de convergenţă între administraţiile statelor membre ale
Uniunii Europene

II. Legislaţie:
- Constituţia României revizuită şi republicată (publicată în M. Of. nr. 767 din 31
octombrie 2003).
- Tratatul de aderare a Bulgariei şi României la Uniunea Europeană ratificat prin
Legea nr. 157/2005 (publicată în M.Of. nr. 465 din 1 iunie 2005)

140
 - Tratatul privind Uniunea Europeană (http://eur-
lex.europa.eu/ro/treaties/index.htm)
- Tratatul instituind Comunitatea Europeană (http://eur-
lex.europa.eu/ro/treaties/index.htm)
- Codul european al bunei conduite administrative adoptat de Parlamentul european
din 2001 (http://www.ombudsman.europa.eu/resources/code.faces)

III. Scheme

1. Izvoarele dreptului comunitar

Tratatele constitutive ale

Dreptul comunitar originar comunităţilor şi tratatele
de modificare a acestora

Regulamente

Dreptul comunitar derivat Directive

Decizii

Izvoarele
dreptului Recomandări
comunitar şi avize

Acordurile internaţionale la care

UE este parte şi convenţiile
între statele membre prin care
Dreptul comunitar
se creează norme uniform
complementar
aplicabile pe teritoriul UE

141
 Dreptul cutumiar

Jurisprudenţa Curţii
Europene de Justiţie

IV. Întrebări, analize, comparaţii

1. Analizaţi evoluţia relaţiilor dintre România şi Uniunea Europeană până în momentul
aderării.
2. Care sunt caracteristicile ordinii juridice comunitare?
3. Analizaţi izvoarele dreptului comunitar şi modul în care se aplică acestea în ordinea
juridică internă a statelor membre.
4. Identificaţi în Constituţia României revizuită principiile integrării în Uniunea Europeană.
5. Analizaţi perspectivele de evoluţie ale Uniunii Europene.
6. Analizaţi componentele dreptului la o bună administrare prevăzut de Carta drepturilor
fundamentale a Uniunii Europene adoptată în cursul summit-ului de la Nisa în decembrie
2000.
7. Analizaţi principiile aplicabile activităţii funcţionarilor publici din instituţiile comunitare
prevăzute de Codul european al bunei conduite administrative adoptat de Parlamentul
european din 2001.
8. Care consideraţi că pot fi factorii de convergenţă între administraţiile statelor membre ale
Uniunii Europene?
9. Analizaţi conceptul de Spaţiu Administrativ European dezvoltat în cadrul Uniunii
Europene.

V. Teste grilă

1. Acordul de asociere între România şi Comunităţile Europene s-a încheiat în anul:

142
 a) 1980
b) 1991
c) 1993
d) 2007

2. Fac parte din dreptul comunitar derivat:

a) tratatele de modificare a statutelor instituţiilor europene
b) hotărârile pronunţate de Curtea Europeană de Justiţie
c) acordurile încheiate de UE cu terţe state
d) regulamentele şi directivele

3. Sunt obligatorii pentru statele membre ale Uniunii Europene :

a) regulamentele
b) directivele
c) deciziile
d) recomandările şi avizele

4. Necesită transpunerea în legislaţia naţională a fiecărui stat :

a) directivele
b) tratatele constitutive
c) regulamentele
d) hotărârile Curţii Europene de Justiţie

5. Acquis-ul comunitar este format din :

a) jurisprudenţa curţilor de justiţie ale statelor membre UE
b) acţiunile şi poziţiile comune adoptate în cadrul Politicii Externe şi de Securitate Comună
c) acordurile internaţionale încheiate de statele membre ale UE cu referire la activitatea
Uniunii
d) totalitatea legislaţiei interne a fiecărui stat membru

6. Aplicabilitatea imediată a dreptului comunitar presupune :

a) faptul că norma comunitară are prioritate faţă de orice normă naţională

143
 b) faptul că norma comunitară este susceptibilă să creeze drepturi şi obligaţii pentru cetăţenii
statelor membre
c) faptul că norma comunitară dobândeşte automat statut de drept pozitiv în ordinea juridică
internă a statelor membre
d) faptul că, de regulă, normele comunitare se aplică indirect, prin transpunerea lor în dreptul
naţional al statelor membre

7. Dreptul comunitar complementar cuprinde :

a) tratatele constitutive ale Comunităţilor Europene
b) deciziile instituţiilor comunitare
c) cutumele instituţiilor comunitare
d) acordurile tarifare încheiate de Comunităţi cu terţe state

8. Izvoarele dreptului comunitar sunt:

a) jurisprudenţa statelor membre şi a Curţii Europene de Justiţie
b) actul normativ, cutuma, practica judecătorească, doctrina juridică, contractul normativ;
c) izvoare actuale şi izvoare potenţiale;
d) tratatele constitutive şi de modificare, izvoarele derivate, izvoarele complementare,
izvoarele nescrise.

9. Sunt caracteristici ale dreptului comunitar:

a) este expresia juridică a relaţiilor economiei de piaţă;
b) este imuabil, extern, scris
c) consfinţeşte dreptul de proprietate
d) aplicabilitatea imediată, aplicabilitatea directă şi prioritatea

VI. Bibliografie
- Octavian Manolache, Tratat de drept comunitar, Editura C. H. Beck, Bucureşti,
2006
- Dumitru Mazilu, Integrare europeană: drept comunitar şi instituţii europene,
Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2007

144
- Ion Jinga, Uniunea Europeană în căutarea viitorului. Studii europene, Editura C.
H. Beck, Bucureşti, 2008
- Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu,
Constituţia României revizuită. Comentarii şi explicaţii, Editura All Beck,
Bucureşti, 2004.
- Ioan Alexandru, Ilie Gorjan, Ivan Vasile Ivanoff, Cezar Corneliu Manda, Alina-
Livia Nicu, Cătălin Silviu Săraru, Drept administrativ european, Editura Lumina
Lex, Bucureşti, 2005
- Ioan Alexandru, Tratat de administraţie publică, Editura Universul Juridic,
Bucureşti, 2008
- Ioan Alexandru, Claudia Gilia, Ivan-Vasile Ivanoff, Sisteme politico-
administrative europene, ediţia a doua, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2008

145
 Drept administrativ
Subiecte pentru examen

1. Statul şi separaţia puterilor în stat

2. Puterea executivă şi administraţia publică
3. Accepţiunile noţiunii de administraţie publică
4. Fenomenul administrativ şi ştiinţele administraţiei
5. Raporturile dintre administraţia publică şi principalele elemente ale sistemului social
6. Definiţia, obiectul şi trăsăturile dreptului administrativ
7. Noţiunea de izvor de drept
8. Actele normative cu competenţă de reglementare primară şi originară
9. Noţiunea de lege şi clasificarea legilor
10. Ordonanţele simple şi de urgenţă adoptate de Guvern
11. Actele normative secundum legem (acte administrative cu caracter normativ)
12. Jurisprudenţa şi doctrina juridică
13. Particularităţile normelor de drept administrativ
14. Definiţia şi trăsăturile raporturilor de drept administrativ
15. Subiectele raporturilor de drept administrativ
16. Clasificarea raporturilor de drept administrativ în care ambele subiecte sunt autorităţi ale
administraţiei publice
17. Clasificarea raporturilor de drept administrativ în care un subiect aparţine administraţiei publice,
iar cel de-al doilea subiect este o persoană fizică sau juridică din afara administraţiei publice
18. Definiţia şi trăsăturile actului administrativ
19. Refuzul nejustificat al administraţiei publice de a rezolva o pretenţie privitoare la un drept
recunoscut de lege şi tăcerea administraţiei publice
20. Clasificarea actelor administrative după criteriul întinderii efectelor juridice produse (normative
şi individuale)
21. Clasificarea actelor administrative după criteriul organului emitent şi după competenţa materială
a organului emitent
22. Definiţia, clasificarea şi trăsăturile competenţei administrative
23. Competenţa legată şi puterea discreţionară a administraţiei publice
24. Forma actului administrative
25. Forme procedurale anterioare (prealabile) emiterii sau adoptării actului administrative
26. Forme procedurale concomitente emiterii sau adoptării actului administrativ
27. Forme procedurale posterioare emiterii sau adoptării actului administrativ
28. Forţa juridică a actelor administrative
29. Executarea din oficiu a actelor administrative
30. Momentul din care actul administrativ începe să producă efecte juridice
31. Suspendarea şi revocarea actelor administrative
32. Anularea şi inexistenţa actelor administrative
33. Definiţia şi trăsăturile contractelor administrative
34. Principalele tipuri de contracte administrative
35. Definiţia şi trăsăturile operaţiunilor administrative
36. Forma şi legalitatea operaţiunilor administrative
37. Noţiunea şi modalităţile controlului activităţii administraţiei publice
38. Formele de control în raport cu momentul efectuării controlului (anterior, concomitent, posterior)
39. Controlul administrativ intern
40. Controlul administrativ extern
41. Recursul graţios şi recursul ierarhic
42. Controlul exercitat de autorităţi şi persoane din afara administraţiei publice
43. Controlul prin jurisdicţii speciale administrative şi controlul judecătoresc realizat de instanţele de
contencios administrativ
44. Răspunderea administrativ-disciplinară
45. Noțiunea de răspundere contravențională și de contravenție. Trăsăturile contravențiilor
46. Analiza sancțiunilor contravenționale prevăzute de Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind
regimul juridic al contravențiilor
47. Noțiunea și condițiile răspunderii administrativ-patrimoniale
48. Formele răspunderii administrativ-patrimoniale. Tipuri de acțiuni în contencios administrativ în
angajarea răspunderii administrativ-patrimoniale
49. Noțiunea și trăsăturile serviciilor publice
50. Categorii de servicii publice
51. Gestiunea directă a serviciilor publice
52. Regiile autonome
53. Gestiunea delegată a serviciilor publice
54. Noțiunea și categoriile de contencios administrativ
55. Calitatea procesuală a părților în litigiile de contencios administrativ
56. Procedura administrativă prealabilă introducerii acțiunii în contencios administrativ
57. Soluţiile pe care le poate da instanţa de contencios administrativ
58. Noțiunea și trăsăturile dreptului de proprietate publică
59. Caracterele dreptului de proprietate publică
60. Modurile de dobândire a dreptului de proprietate publică
61. Contractul de concesiune de bunuri proprietate publică
62. Atribuirea în folosință cu titlu gratuit a unui bun proprietate publică
63. Darea în administrare a unui bun proprietate publică
64. Contractul de închiriere a unui bun proprietate publică
65. Domeniul privat