Sunteți pe pagina 1din 122

DREPT ADMINISTRATIV

CURS I

1. CARACTERISTICI GENERALE ALE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

1.1. Conceptul de administraţie publică

Administraţia publică s-a dezvoltat ca o anexă a puterii executive, pe măsura extinderii


sarcinilor pe care guvernarea şi le-a asumat sau a celor care i-au fost impuse într-un fel sau altul de către
societate.
Categoria de administraţiei publică are valoare fundamentală pentru dreptul administrativ,
normele acestei ramuri de drept fiind cele care reglementează principalele relaţii sociale din sfera
administraţiei publice.
Conceptul de administraţie publică are mai multe accepţiuni. În limbajul curent, a administra
înseamnă a conduce, a organiza, a dirija activităţi publice şi particulare.
În orice compartiment al vieţii sociale, procesul complex al administrării–administraţia–constă
într-o activitate raţională şi eficientă de utilizare a resurselor umane, materiale şi financiare, în scopul
obţinerii unor rezultate maxime cu eforturi minime.
Doctrina consideră că în conţinutul complex al administraţiei se cuprind imperativele: a
prevedea, a organiza, a conduce, a coordona, a controla.
Perfecţionarea structurii şi activităţii administraţiei sunt posibile prin aplicarea principiilor şi
criteriilor ştiinţei administraţiei, care cercetează întregul conţinut al administraţiei, în scopul optimizării,
utilizând investigaţii sociologice şi alte forme moderne de cunoaştere.
Pentru înţelegerea complexităţii fenomenului cercetat. ştiinţa administraţiei nu se mărgineşte
numai la studierea aspectelor juridice ale administraţiei, ci examinează interferenţele subsistemului
administraţiei cu mediul social, politic, juridic, cu componentele sistemului global.
Noţiunea de administraţie este mai largă decât aceea de administraţie publică, ea cuprinzând şi
administraţia particulară.
Ca orice activitate umană, atât administraţia publică, cât şi administraţia particulară urmăresc
un scop, utilizând anumite mijloace. Dar, sub raportul finalităţii şi al resurselor folosite, există diferenţe
esenţiale între ele..
Spre deosebire de administraţia privată, administraţia publică urmăreşte satisfacerea interesului
public, a utilităţii publice, în mod dezinteresat, inclusiv prin realizarea de servicii publice. Mobilul
activităţii administraţiei publice este satisfacerea, în mod regulat şi continuu, a unor cerinţe esenţiale,
comune întregii colectivităţii umane, care exced prin amploarea lor, sunt nerentabile şi nimeni nu s-ar
oferii să le asigure.
Noţiunea de administraţie publică este susceptibilă a căpăta două sensuri unul material şi unul
formal.
În sens material, prin administraţie publică înţelegem acea activitate care constă în principal în
organizarea şi asigurarea executării, dar şi în executarea nemijlocită a prevederilor Constituţiei, ale tuturor
actelor normative şi ale celorlalte acte juridice emise de autorităţile statului de drept, activitate realizată de
către autorităţile administraţiei publice prin acţiuni cu caracter de dispoziţie sau acţiuni cu caracter de
prestaţie.

1
Prin activităţile executive cu caracter de dispoziţie se organizează executarea legii, stabilindu-se
reguli de conduită pentru terţi. Aceste activităţi se realizează prin acte juridice, operaţiuni administrative,
fapte materiale înfăptuite de titularii funcţiilor publice din sistemul organelor administraţiei publice.
Administraţia publică în sens material nu se poate reduce la activităţi executive de dispoziţie, de
prescripţie, ci ea constă şi în diferite prestaţii realizate pe baza şi în executarea legii, pentru satisfacerea
interesului general, prin asigurarea de servicii publice.
În sens formal, administraţia publică poate fi înţeleasă ca un sistem de organe, de instituţii,
cuprinzând diverse structuri administrative care realizează activitatea de organizare a executării şi de
executare în concret a legii. Sub acest aspect formal vom descifra deci, cele două elemente componente
esenţiale şi indispensabile ale administraţiei publice şi anume elementul structural–organic şi elementul
funcţional.
În general, activitatea administrativă este compusă din două activităţi deosebite: activitatea
executivă şi activitatea de dispoziţie.
Activitatea executivă, constă în aplicarea directă a legilor la cazuri concrete, iar forma juridică
a realizării ei ar fi actul administrativ normativ.
Activitatea de dispoziţie, reprezintă dreptul organului executiv de a lua măsuri în legătură cu
activitatea administrativă, iar forma juridică a realizării ei ar fi actul administrativ individual.
Conţinutul activităţii executive este stabilit în funcţie de rolul şi poziţia diferitelor organe în
sistemul administraţiei de stat. Astfel, organele executive situate pe treapta inferioară a sistemului şi care
nu au alte organe în subordine realizează activitatea executivă prin aplicarea concretă a legilor la cazuri
concrete. Autorităţile administraţiei situate pe o treaptă superioară au, în afară de aplicarea legilor la cazuri
concrete, şi dreptul de a da îndrumări obligatorii sau dispoziţii organelor şi instituţiilor subordonate, sau
altfel spus, au dreptul de a emite acte administrative cu caracter normativ.
Spre deosebire de administraţia statului totalitar, unde aceasta este întotdeauna la dispoziţia
exclusivă a puterii unice, fiind organizată centralizat şi unitar la nivelul întregii colectivităţi naţionale şi, pe
cale de consecinţă, constituie întotdeauna o „administraţie de stat” în condiţiile statului de drept, în care
separaţia puterilor, descentralizarea serviciilor administrative şi autonomia administrativă constituie
coordonate fundamentale, structurile organizatorice şi funcţionale ale administraţiei sunt amenajate atât la
nivelul statului, deci al colectivităţii naţionale, situaţie în care avem administraţia publică centrală sau
teritorială de stat, cât şi la nivelul colectivităţilor locale, unde este organizată şi funcţionează administraţia
publică locală.
În consecinţă, putem concluziona că la acest moment, în România, administraţia publică nu mai
este în totalitate de stat, ea cuprinzând administraţia de stat, precum şi administraţia publică locală ca
administraţie a colectivităţilor locale.
Administraţia publică are ca obiect realizarea valorilor politice, care exprimă interesele generale
ale societăţii, interese care sunt formulate prin diferite reglementări elaborate de puterea legiuitoare sau de
administraţia însăşi, ca norme subsidiare legii.

1.2. Principii fundamentale ale administraţiei publice

Transformarea administraţiei publice dintr-un instrument de opresiune în slujitoare a statului de


drept presupune aşezarea la baza acesteia a unor principii fundamentale, prin a căror aplicare acţiunea
raţională şi eficientă a administraţiei publice să poată genera prosperitatea în toate domeniile vieţii sociale.
a. Principiul legalităţii

2
Legalitatea reprezintă un principiu fundamental care stă la baza fenomenului administrativ şi
căruia i se subordonează acţiunea administraţiei publice.
Administraţia publică, supusă rigorilor acestui principiu, atât sub latura ei materială, cât şi sub
cea formală, trebuie să se întemeieze pe lege–identificată cu noţiunea de drept–care reprezintă o bază de
referinţă în aprecierea acesteia. Legalitatea este sinonimă cu regularitatea juridică şi presupune că acţiunea
administraţiei să ţină seamă de două elemente: obligaţia de conformare la lege şi obligaţia de iniţiativă
pentru asigurarea aplicării legii.
Legiuitorul constituant a definit statul român ca stat de drept, dându-i acest concept valoarea de
principiu constituţional.
Exigenţele statului de drept presupun ca, în activitatea sa, administraţia publică să respecte
strict legalitatea, iar, în cazul încălcării ei, să fie constituite mecanismele care să asigure restabilirea
acesteia.
Dacă legalitatea activităţii administraţiei publice este supusă controlului jurisdicţional,
oportunitatea, dimpotrivă, este exclusă de la acest control. Sfera oportunităţii, a puterii discreţionare a
administraţiei publice este forte largă şi, ca atare, există posibilitatea de a se confunda cu abuzul,
manifestându-se excesul de putere. Prin putere discreţionară a administraţiei se înţelege puterea de a alege
între mai multe decizii sau mai multe comportamente conforme cu legea.
În exercitarea competenţei sale de alegere, decidentul se înscrie în coordonatele dreptului, astfel
că nu poate face decât ce îi permite legea.
Legalitatea presupune şi posibilitatea ca cel nemulţumit de activitatea administraţiei,
manifestată în actele acesteia să aibă la dispoziţie o acţiune în justiţie, care să declanşeze controlul
legalităţii actelor, uneori acest lucru fiind realizat din oficiu.
b. Principiul proporţionalităţii
În măsura în care administraţia publică dispune de puteri ce îi permit să asigure promovarea
interesului general, uneori putând aduce atingere drepturilor şi intereselor cetăţeneşti, ea nu trebuie să
uzeze de acestea decât în limitele necesare, atingerile aduse acestor drepturi şi libertăţi devenind ilegale
atunci când sunt excesive în raport cu finalitatea acţiunii administrative. Este necesar ca administraţia
publică să acţioneze în astfel de situaţii cu respectarea principiului proporţionalităţii.
c. Principul permanenţei şi continuităţii
Acest principiu exprimă perenitatea activităţilor de organizare a executării şi de executare în
concret a legii, realizată de către administraţia publică.
Raţiunea existenţei societăţii organizate statal nu poate fi înţeleasă fără satisfacerea unor nevoi
comune, printr-o colaborare în comun a membrilor corpului social. Administraţia publică trebuie să fie
continuă, promptă şi energică deoarece ea reprezintă necontenit statul, atât în exterior cât şi în interior.
Tocmai pentru a asigura desfăşurarea regulată şi continuă a acţiunii sale, administraţia publică
se bucură de un regim juridic special, regimul administrativ care îi permite să efectueze acte unilaterale, în
regim derogatoriu de la dreptul comun.
Faţă de un peisaj politic schimbător, administraţia publică reprezintă continuitatea, permanenţa
şi stabilitatea, ceea ce îi sporeşte influenţa în societate.
d. Principiul subsidiarităţii
Subsidiaritatea are la bază ideea fundamentală în conformitate cu care decizia în ceea ce
priveşte realizarea propriilor interese trebuie să aparţină persoanei, comunităţii care sunt cele mai apropiate
de nivelul de aplicare a deciziei.
Principiul subsidiarităţii îşi găseşte o definiţie în Carta Europeană a Autonomiei Locale, care
stipulează la art. 4, intitulat „Întinderea autonomiei locale”: „exercitarea responsabilităţilor publice
3
trebuie, de o manieră generală, să revină, de preferinţă, autorităţilor celor mai aproape de cetăţeni.
Atribuirea unei responsabilităţi către alte autorităţi trebuie să ţină seamă de amploarea şi de natura
sarcinii precum şi de cerinţele de eficacitate şi de economie”.
Descentralizarea realizată prin aplicarea principiului subsidiarităţii se înscrie într-o politică
generală, în care, în paralel cu tendinţa de reducere a sferei de intervenţie statală, individul şi nevoile sale,
mai ales în ceea ce priveşte echilibrul între furnizarea de servicii şi obligaţiuni financiare ce le corespund–
reprezintă finalitatea acţiunii administraţiei publice.

2. CADRUL JURIDIC AL ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

2.1. Dreptul administrativ ramură a dreptului public

Juristconsultul roman Domitius Ulpianus a fost primul care a făcut distincţia dintre dreptul civil
şi dreptul public, definind „jus privatum” ca ramură a dreptului care priveşte interesele indivizilor şi „jus
publicum” ca ramură a dreptului care priveşte interesele statului.
Din sfera dreptului public, care cuprinde dreptul constituţional, dreptul penal, dreptul fiscal,
trebuie precizat şi dreptul administrativ care, prin obiectul său propriu şi modul de aplicare se deosebeşte
de celelalte ramuri.
O primă distincţie a fost făcută în literatura de specialitate cu privire la faptul că „ dreptul
constituţional este cel care organizează, iar dreptul administrativ cel care lucrează”1.
În ceea ce priveşte deosebirea dintre dreptul fiscal, prin care se reglementează raporturile dintre
stat (prin administraţia sa specializată) şi contribuabili şi dreptul administrativ, precizăm că acesta conţine
normele de organizare şi funcţionare pentru însăşi organele fiscale (ale statului sau ale unităţilor
administrativ–teritoriale).
În ce priveşte distincţia care trebuie făcută între dreptul penal şi dreptul administrativ, elementul
esenţial îl constituie sancţiunea; dreptul penal reglementează modul de sancţionare a persoanelor care
încalcă legea penală, în timp ce dreptul administrativ sancţionează persoanele care încalcă normele de
drept administrativ.
Ceea ce este comun tuturor ramurilor de drept public este faptul că în raporturile juridice în care
unul din subiecţi este statul sau altă autoritate publică, nu funcţionează principiul egalităţii părţilor.

2.2. Definiţia dreptului administrativ

Dreptul administrativ poate fi definit ca ramura dreptului public care reglementează relaţiile
sociale din sfera administraţiei publice, precum şi pe cele de natură contractuală dintre autorităţile
administraţiei publice, sau alte autorităţi statale, pe de o parte şi cei vătămaţi în drepturile lor prin acte
administrative ale acestor autorităţi, pe de altă parte2.
Trebuie amintit că definirea obiectului dreptului administrativ nu este suficientă pentru
caracterizarea acestuia atâta timp cât normele dreptului administrativ interferează cu normele celorlalte
ramuri de drept.
Comparativ cu obiectul altor ramuri ale dreptului public, dreptul administrativ este mult mai
larg, deoarece cuprinde practic toate domeniile vieţii economice, sociale, culturale, politice, religioase,
profesionale etc.

1
Anibal Terodorescu – Tratat de drept administrative, Bucureşti, 1929, pag.15.
2
Antonie Iorgovan – Drept administrative, vol. I, 1993, pag. 130.
4
2.3. Elementele constitutive ale dreptului administrativ

2.3.1. Izvoarele dreptului administrativ


În dreptul administrativ ca şi în celelalte ramuri ale dreptului, se regăsesc ca elemente
constitutive izvoarele, normele specifice şi raporturile juridice specifice.
Prin noţiunea de izvor al dreptului administrativ se înţelege aceea formă de exprimare prin care
se exteriorizează o normă de drept administrativ. Din punct de vedere al acestei forme distingem izvoare
scrise şi izvoare nescrise.
În ceea ce priveşte izvoarele scrise, acestea sunt întodeauna forma de exprimare a unei autorităţi
publice (stat, Parlament, Guvern, Preşedinţie, Minister, Prefect, Consiliu judeţean sau local, primar).
În ceea ce priveşte forţa juridică a fiecărui izvor de drept administrativ, trebuie avută în vedere
poziţia autorităţii publice în sistemul internaţional şi/sau naţional.
Izvoarele dreptului administrativ sunt considerate de doctrina juridică a fi următoarele:
a) Constituţia–legea fundamentală–stă la baza reglementărilor din toate ramurile de drept;
b) Legea. Atât legile organice cât şi legile ordinare pot fi izvoare ale dreptului administrativ,
atunci când cuprind norme juridice care reglementează relaţii sociale care fac obiectul administraţiei
publice;
c) Ordonanţele Guvernului sunt acte administrative şi ca atare cuprind norme juridice
aparţinând acestei ramuri de drept;
d) Hotărârile Guvernului cu caracter normativ;
e) Ordinele şi instrucţiunile administraţiei ministeriale;
f) Ordinele cu conţinut normativ emise de prefecţi;
g) Hotărârile consiliilor judeţe, municipale, orăşeneşti şi comunale.
Caracterul de act normativ şi implicit de izvor de drept al decretului Preşedintelui României şi
al dispoziţiei primarului a generat controverse în literatura de specialitate.

2.3.2. Normele juridice de drept administrativ


Vorbind despre norma juridică în genere, putem considera că aceasta este „ o regulă generală
şi obligatorie de conduită, al cărui scop este acela de a asigura ordinea socială, regulă ce poate fi adusă
la îndeplinire pe cale statală în caz de nevoie prin constrângere”1.
Norma de drept administrativ, ca specie a normei juridice, se caracterizează prin elementele
specifice şi anume prin faptul că are ca obiect administraţia publică, are ca subiect o autoritate a
administraţiei publice şi are ca scop realizarea funcţiei executive a statului.
Stricto sensu, normele de drept administrativ se pot clasifica în:
- norme cu caracter organic, referitoare la înfiinţarea, organizarea, modificarea şi desfiinţarea
autorităţilor din sistemul administraţiei publice;
- norme cu caracter material, prin care se stabilesc atribuţii, drepturi şi obligaţii, sarcini şi scop
(în genere competenţa unei autorităţi a administraţiei publice).
- norme cu caracter procesual, prin care se definesc proceduri specifice de emitere a actelor
administrative şi comitere a faptelor administrative, de modificare şi control a acestora, de sancţionare şi
de anulare;
1
Nicola Popa – Teoria generală a dreptului, Ed. ACTAMI, Bucureşti, pag. 159
5
- norme de reglementare a raporturilor dintre autorităţile administraţiei publice şi persoane
fizice sau juridice;
Din punct de vedere al sferei de cuprindere, normele de drept administrativ se clasifică în trei
categorii:
- norme cu caracter general, adică acelea care se referă la un domeniu larg de raporturi sociale;
- norme cu caracter special, adică acelea care reglementează o sferă îngustă de raporturi sociale;
- norme cu caracter excepţional, adoptate de regulă în regim de urgenţă pentru a reglementa o
situaţie socială neobişnuită.
După gradul lor de impunere, normele dreptului administrativ pot fi:
- norme cu caracter imperativ, adică norme obligatorii de executat sau de realizat;
- norme cu caracter prohibitiv, adică acelea prin care se interzic anumite fapte sau acte
administrative;
- norme cu caracter permisiv, prin care subiectelor raporturilor juridice administrative li se
permite să facă sau să nu facă un anumit act/fapt.
Normele dreptului administrativ au o structură asemănătoare normei juridice în general cuprind
o ipoteză, o dispoziţie şi o sancţiune (cazul tipic).
Ipoteza descrie împrejurările în care se aplică norma, precum şi condiţiile în care urmează a se
realiza dispoziţia şi aplica sancţiunea. Împrejurările la care face referire ipoteza pot fi determinate sau
subînţelese.
Dispoziţia reprezintă conţinutul normei, deoarece în ea, se prevăd drepturile şi obligaţiile
subiectelor raporturilor de drept administrativ. După caracterul său obligatoriu, dispoziţia poate să ordone
(adică să impună o anumită conduită), poate să interzică a nu face ceva, sau poate să permită o anumită
conduită1.
Sancţiunea este cel de al treilea element structural al normei juridice şi cuprinde, de regulă,
pedeapsa aplicabilă pentru încălcarea dispoziţiei.

2.3.3. Raporturile de drept administrativ


Raporturile de drept administrativ pot fi definite ca specie a raporturilor juridice care
reglementează relaţiile sociale ce fac obiectul administraţiei publice în cadrul cărora unul dintre subiecte
este statul, autorităţile publice sau instituţiile statului.
Ca orice raport juridic, raportul de drept administrativ trebuie să aibă cel puţin două subiecte,
un obiect şi un conţinut.
Subiectele raportului de drept administrativ care se află în interiorul sistemului administraţiei
publice se află de regulă în relaţie de supraordonare–subordonare (de exemplu ministerul este supraordonat
serviciului public de specialitate descentralizat în teritoriu). Subiectele de drept administrativ acţionează în
virtutea autorităţii de care se bucură, a prerogativelor de putere, care îi dau dreptul de a dispune asupra
subiectului subordonat. În cazul în care unul din subiecte este o autoritate de stat iar cealaltă parte o
persoană fizică/juridică din afara sistemului administraţiei publice, se pot naşte raporturi de colaborare sau
cooperare şi nu doar de subordonare.
Obiectul raporturilor de drept administrativ rezidă în conduita părţilor. Unii autori au
considerat că obiectul nu este un element necesar raportului juridic, sau că acesta ar putea fi constituit din
bunurile materiale care sunt vizate de respectivul raport. Desigur că atunci când conduita priveşte lucruri
materiale pot apărea ca obiect derivat, dar obiectul raportului rămâne conduita.

1
Nicola Popa – Teoria generală a dreptului, Ed. ACTAMI, Bucureşti, pag. 162
6
Conţinutul raporturilor de drept administrativ se constituie din totalitatea drepturilor şi
obligaţiilor care se nasc, se modifică sau se sting între subiectele raporturilor. Specificitatea conţinutului
raportului de drept administrativ constă în obligarea subiectului de drept public de a-şi exercita drepturile
subiective (nu numai de aşi îndeplinii obligaţiile). Nerealizarea drepturilor subiective ale autorităţilor
publice (ca şi încălcarea obligaţiilor) prejudiciază atât funcţionarea administraţiei, cât şi realizarea
sarcinilor sale sociale, fiind în consecinţă sancţionată prin lege.

2.3.4. Dialectica raporturilor de drept administrativ


Raporturile juridice în general au o dialectică proprie, în sensul că ele se nasc, se modifică şi
încetează în timp şi spaţiu în condiţii determinate.
Naşterea raportului de drept administrativ este posibilă din iniţiativa unui subiect care aparţine
sistemului administraţiei publice, sau a unui subiect din afara acestuia. Important de reţinut este faptul că
indiferent de iniţiator, pentru naşterea unui raport specific dreptului administrativ este necesară apariţia
unei relaţii sociale care aparţine administraţiei publice.
Modificarea raporturilor de drept administrativ este determinată fie de schimbarea unuia dintre
subiecte (de exemplu, o autoritate publică preia atribuţiile alteia), fie prin schimbarea unor drepturi şi
obligaţii ce formează raportul de drept administrativ (de exemplu în cazul unei modificări legislative care
atrage după sine modificarea actului administrativ).
Încetarea raportului de drept administrativ intervine în mai multe situaţii:
- la împlinirea termenului (ex. la sfârşitul perioadei de concesiune a unui imobil sau serviciu
public).
- prin revocare, atunci când autoritatea publică îşi încetează participarea la raportul juridic prin
voinţă proprie sau prin efectul legii).
- prin anularea de către o instanţă judecătorească a raportului juridic pe motiv de încălcare a
legii,
- prin dispariţia unuia dintre subiectele raportului juridic (ex. moartea contravenientului
determină stingerea obligaţiei de a executa sancţiunea contravenţională).

7
CURS II

UNITĂŢILE ADMINISTRATIV–TERITORIALE

2.1. Organizarea administrativ-teritorială

Legea nr. 215/2001 cu privire la administraţia publică prevede împărţirea administrativ-


teritorială a ţării astfel: „unităţile admninistrativ-teritoriale sunt comunele, oraşele şi judeţele. Comunele
pot fi formate din unul sau mai multe sate şi cătune. Unele oraşe pot fi declarate municipii, în condiţiile
legii. Municipiile pot avea subdiviziuni administrativ-teritoriale, a căror delimitare şi organizare se
stabilesc prin lege”.
Delimitarea comunelor, oraşelor şi judeţelor se stabilesc prin lege. Orice modificare a limitelor
teritoriale ale acestora se poate efectua numai în temeiul legii şi cu consultarea prealabilă a cetăţenilor din
unităţile administrativ teritoriale respective, prin referendumuri care se organizează potrivit legii.
Comunele, oraşele şi judeţele sunt persoane juridice de drept public. Ele au deplină capacitate,
posedă un patrimoniu şi au iniţiativă în tot ceea ce prevede administrarea intereselor publice locale,
exercitând, în condiţiile legii, autoritatea în limitele administrativ teritoriale stabilite.
Ca persoane juridice au în proprietate bunuri din domeniul privat, iar ca persoane juridice de
drept public sunt proprietare pe bunurile din domeniul public de interes local potrivit legii.

2.1.1. Definiţia noţiunii de organizare administrativ-teritorială


Organizarea administrativ-teritorială a ţării reprezintă delimitarea teritoriului în unităţi
administrativ-teritoriale pentru stabilirea în acestea a organelor administraţiei publice centrale şi locale, în
scopul realizării funcţiilor statului, în folosul satisfacerii cerinţelor şi intereselor particulare şi generale ale
cetăţenilor.
Organizarea administrativă a teritoriului înseamnă utilizarea unor acţiuni raţionale şi eficiente
în interesul general al societăţii şi al colectivităţii umane locale legate între ele prin interese specifice.
Aceste interese, care se deosebesc prin aşezare geografică, preocupări tradiţionale şi actuale ale populaţiei,
potenţialul economic, tradiţii şi preocupări culturale etc, sunt promovate de organele locale ale
administraţiei publice în concordanţă cu cerinţele cetăţenilor din localităţile respective.
Organizarea administrativă a teritoriului se realizează printr-un ansamblu de norme juridice ale
dreptului administrativ.

2.1.2. Funcţiile organizării administrativ-teritoriale


Organizarea administrativ-teritorială are următoarele funcţii:
• Rezolvă rapid şi eficient probleme ridicate de colectivităţile locale şi problemele complexe ale statului;
• Asigură, alături de agenţi economici, dezvoltarea economico-socială a localităţilor;
• Prin managementul administraţiei publice locale se asigură exercitarea atribuţiilor conducerii:
diagnoza, previziunea, programarea, organizarea, comanda, coordonarea şi controlul şi–ceea ce este
important pregătirea, adoptarea şi aplicarea deciziei administrative, a politicii publice;
• Realizarea unui echilibru între dezvoltarea unor centre urbane şi a restului ţării sau între diferitele zone,
precum şi rezolvarea problemelor ce se ridică în administrarea marilor oraşe, a expansiunii economice şi
demografice;
• Asigură funcţionarea aparatului de stat şi îndeplinirea funcţiilor acestuia;

8
• Este factorul care determină existenţa şi organizarea ierarhică a întregului sistem de organe ale
administraţiei publice locale şi centrale, fixând cadrul teritorial şi de competenţă a acestor organe.

2.1.3. Factori ca influenţează organizarea administrativ-teritorială


Organizarea administrativ-teritorială a ţării, în cadrul căruia se organizează şi funcţionează
puterea de stat, este influenţată de următorii factori:
• Teritoriul, în limitele căruia este organizată;
• Colectivităţile umane locale ale căror interese specifice le gestionează şi le satisface;
• Forma de guvernământ care fixează modul de organizare a aparatului de stat;
Exercitarea atribuţiilor statului, a conducerii politice şi administrative colectivităţilor umane,
constituie potrivit legii în localităţi, determină delimitarea teritoriului statului în unităţile administrativ–
teritoriale, cu scopul stabilirii în acestea a organelor administraţiei publice. Funcţia principală a acestor
organe este conducerea şi gestionarea interesului public.
Existenţa unor interese locale specifice diferitelor zone ale teritoriului statului constituie o
cauză importantă, care determină constituirea unor unităţi administrativ-teritoriale şi colectivităţi locale.
Organizarea administrativ-teritorială se realizează, în primul rând, din raţiuni politice, pentru
stabilirea competenţei teritoriale a autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, cu scopul
satisfacerii intereselor colectivităţilor umane, concretizate în politici fiabile elaborate şi adoptate de
autorităţile publice ale statului.

2.1.4. Delimitarea comunelor, oraşelor şi judeţelor


Delimitarea unităţilor administrativ-teritoriale–comună, oraş, judeţ–presupune stabilirea
limitelor teritoriale înlăuntrul cărora fiinţează şi îşi exercită competenţele autorităţile publice recunoscute
de lege. Aceste limite definesc totodată domiciliul persoanelor care locuiesc pe acest teritoriu şi constituie
suportul material principal pe care se află patrimoniul acestei colectivităţi, recunoscută ca atare.
Cu alte cuvinte, fiecare unitate administrativ-teritorială cuprinde, ca elemente definitorii, câte
un segment din elementele statului–teritoriu, populaţie, baza materială necesară satisfacerii nevoilor
populaţiei care trăieşte pe acest teritoriu, iar competenţele cu care sunt investite autorităţile publice din
unităţile administrativ-teritoriale nu sunt altceva decât expresia suveranităţii statului exercitată la acest
nivel.
Mai trebuie reţinut şi faptul că unele autorităţi administrativ-teritoriale sunt constituite ca atare
în mod natural, aşa cum este cazul comunei formate dintr-un singur sat şi a oraşului, în timp ce altele sunt
creaţii artificiale, prin voinţa legiuitorului (comune formate din mai multe sate şi mai ales judeţele).
Deşi constituirea şi delimitarea unităţilor administrativ-teritoriale este, de regulă, o operaţie
artificială, aceasta nu se face în mod arbitrar şi întâmplător. Cel abilitat să o facă trebuie să aibă în vedere o
multitudine de factori obiectivi, de criterii şi trăsături specifice care caracterizează una sau mai multe
unităţile administrativ-teritoriale.
Astfel, cu privire la organizarea şi delimitarea comunelor şi oraşelor trebuie să ia in considerare
şi să analizeze:
• Configuraţia reliefului şi reţelei hidrografice existente pe teritoriul comunei sau oraşului;
• Accesibilitatea satelor şi a cătunelor componente la reşedinţa comunei sau oraşului şi a acestora din
urmă la reţeaua de localităţi din judeţ;
• Populaţia oraşului sau comunei, structura acestuia şi potenţialul forţei de muncă;
• Baza de resurse naturale, care să asigure puterea economică necesară comunei sau oraşului respectiv;

9
• Dotarea edilitară destinată gospodăriilor şi starea clădirilor, existenţa unităţilor de învăţământ, cultură,
sănătate, gradul de modernizare a străzilor etc;
• Menţinerea relaţiilor tradiţionale, de colaborare între locuitorii comunei sau oraşului;
• Limitele administrative în care a funcţionat comuna sau oraşul, după caz, de-a lungul istoriei sale şi
rezultatele economice-sociale, culturale şi spirituale realizate în evoluţia sa.
Cu privire la organizarea şi delimitarea judeţelor, sunt de reţinut, în mod deosebit, acele
criterii care evidenţiază următoarele cerinţe:
• Organizarea judeţelor să se facă avându-se în vedere configuraţia reliefului şi reţeaua hidrografică
existentă;
• Determinarea şi luarea în calcul a gradului de polarizare a zonelor de influenţă şi de interese ale
principalelor localităţi, în special a oraşelor şi înscrierea pe cât posibil a acestora în cadrul aceluiaşi judeţ;
• Asigurarea unei lesnicioase accesibilităţi a localităţilor la reşedinţa judeţului în raport de drumurile
publice, căi ferate şi navigabile;
• Păstrarea şi dezvoltarea relaţiilor tradiţionale culturale, spirituale, comerciale etc, între locuitorii
aşezărilor din teritoriu;
• Asigurarea punerii în valoare, în condiţii de eficienţă, a surselor naturale specifice (păduri, zone de
exploatare minieră etc).
• Luarea în considerare şi efectuarea unei evaluări ale rezultatelor economice, sociale, culturale,
spirituale ale acestei forme de organizare.
Unităţile administrativ-teritoriale, oricare ar fi acestea (comună, oraş judeţ) trebuie să fie
viabile, să aibă un potenţial material şi uman puternic, care să le asigure satisfacerea corespunzătoare a
cerinţelor îndreptăţite ale locuitorilor, dezvoltarea lor continuă.
Art. 20 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 prevede că „Delimitarea
teritorială a comunelor, oraşelor şi judeţelor se stabileşte prin lege. Orice modificare a limitelor
teritoriale ale acestora se poate efectua numai prin lege şi numai după consultarea prealabilă a
cetăţenilor din unităţile administrativ-teritoriale respective prin referendum, care se organizează potrivit
legii”
Această prevedere este cuprinsă şi în Cartea Europeană a Autonomiei Locale, dispoziţiile Legii
nr. 215/2001 armonizându-se cu aceasta atât în litera cât şi în spiritul ei.

2.2. Colectivitatea umană, subiect şi obiect al dreptului administrativ

2.2.1. Teritoriul asigură condiţiile necesare pentru constituirea colectivităţilor umane, care se
definesc ca fiind comunităţi umane închegate prin tradiţii, relaţii economice, administrative etc.
Colectivitatea umană este definită din punct de vedere sociologic ca fiind un grup de oameni cu interese,
credinţe sau norme de viaţă comune. O comunitate reprezintă totalitatea locuitorilor dintr-o localitate,
provincie sau ţară , sau un grup de oameni care trăiesc într-o anumită localitate sau arie geografică (Mic
dicţionar enciclopedic, Editura ştiinţifică şi enciclopedică, Bucureşti, 1978, pag. 223).

2.2.2. Tipurile colectivităţii umane ca subiect şi obiect al administraţiei publice locale


În structura organizaţională teritorial-administrativă a României sunt constituite şi funcţionează
următoarele tipuri de colectivităţi umane:
Judeţul este o unitate administrativ-teritorială intermediară, între stat şi unităţile teritoriale de
bază: localităţile urbane şi rurale pe care le înglobează. Judeţul este alcătuit din oraşe şi comune.

10
În România sunt organizate 41 de judeţe inclusiv Bucureştiul. Toate aceste unităţi
administrativ–teritoriale sunt clasificate, în raport de numărul locuitorilor, în următoarele categorii:
- Comunele:
- cu până la 3.000 de locuitori (categoria a III-a);
- între 3.001 şi 7.000 locuitori (categoria a II-a);
- între 7.001 şi 15.000 locuitori (categoria a I-a);
- peste 15.000 de locuitori;
- Oraşele:
- cu până la 10.000 de locuitori (categoria a III-a);
- între 10.001 şi 30.000 de locuitori (categoria a II-a);
- paste 30.000 de locuitori (categoria a I-a);
- Municipiile:
- cu până la 100.000 locuitori (categoria a III-a);
- între 100.001 şi 200.000 locuitori (categoria a II-a);
- între 200.001. şi 300.000 locuitori (categoria a I-a);
- peste 300.000 locuitori;
- Judeţele:
- până la 500.000 locuitori (categoria a II-a);
- peste 500.000 locuitori (categoria a I-a);
Din punct de vedere al colectivităţilor umane, judeţul constituie chintesenţa cooperării
localităţilor urbane şi rurale dintr-o anumită zonă logică, legate între ele interese economice, culturale,
tradiţionale etc. Asemenea localităţi se asociază în scop de întrajutorare, de amplificare a resurselor de care
dispun: umane, materiale şi financiare, pentru a realiza împreună obiectivele sociale folositoare pe care
singure nu le-ar putea înfăptui.
Tendinţa naturală a colectivităţilor umane este de a se autoadministra pe baza principiului
autonomiei locale, fiind încredinţate că interesele lor specifice nu pot fi mai bine cunoscute şi satisfăcute
decât de ele însele. Pe aceste temeiuri se justifică şi se fundamentează rolul şi valoarea judeţului şi a
autonomiei locale de care colectivităţile umane doresc să dispună şi să o aplice efectiv.
Din punct de vedere al statului, judeţul are o dublă însemnătate şi importanţă ca unitate
administrativ-teritorială intermediară. În acest cadru, interesele generale din judeţ se îmbină, în mod
armonios, conducerea centrală cu autonomia locală. Judeţul facilitează şi realizează operativitatea prin
aplicarea nemijlocită, promptă a deciziilor organelor centrale ale administraţiei publice, înfăptuindu-se
totodată apropierea acestor organe de colectivităţile umane locale.
Spre deosebire de localităţile urbane şi rurale, centre de populaţie bine conturate ca realităţi
sociale, judeţul cuprinde un număr din aceste localităţi, cu terenurile înconjurătoare, aşa cum au fost
delimitate prin lege, ca unităţi administrativ–teritoriale, cu scopul realizării unei administraţii unitare şi
eficiente a unor zone complexe.
Potrivit legii nr. 2/1968, judeţul, este o unitate administrativ–teritorială alcătuită din oraşe şi
comune în funcţie de condiţiile geografice, economice şi social–politice ori de legături culturale şi
tradiţionale ale populaţiei. Această definiţie dată de lege se limitează la modul de alcătuire a judeţului. O
definiţie în care se pun în evidenţă toate elementele care sunt esenţiale în alcătuirea judeţului ar putea fi:
judeţul este organizat prin lege ca unitate administrativ–teritorială, complexă, înglobând în suprafaţa sa
oraşe cu zone preurbane şi comune cu zone agricole, cu o denumire şi o reşedinţă în care îşi au sediul
autorităţile locale ale administraţiei publice ce servesc interesele populaţiei judeţene; judeţul păstrează o
legătură directă cu organele centrale ale administraţiei publice.
11
Municipiul. La definirea noţiunii de municipiu trebuie să avem în vedere împrejurarea că
acestea constituie cea mai mare unitate administrativ–teritorială urbană, de bază, organizată ca atare prin
lege.
Municipiul se caracterizează printr-un complex urban, după cum judeţul se caracterizează
printr-un complex urban–rural.
Municipiul este, aşadar, un oraş cu un număr mare de locuitori, organizat prin lege, cu o
denumire şi personalitate juridică, cu o importanţă deosebită în viaţa economică, social–politică, cultural–
artistică şi ştiinţifică a ţării, exercitând o acţiune de urbanizare asupra zonei înconjurătoare.
Municipiile în care îşi au sediile autorităţile publice ale judeţului sunt municipii reşedinţă de
judeţ.
Oraşul. Potrivit Legii nr. 2/1968, oraşul este un centru de populaţie mai dezvoltat din punct de
vedere economic, social–cultural şi edilitar gospodăresc.
Oraşul poate fi definit ca un centru de populaţie cu activităţi sociale complexe–economice,
politico–administrative, cultural–educative şi ştiinţifice cu o denumire şi personalitate juridică, fiind
organizat de lege ca unitate administrativ–teritorială (Mihai Oroveanu, „Organizarea administrativ–
teritorială a R.S.R.”, Ed. Ştinţifică şi enciclopedică, 1986, pag. 111- 113, 320–321).
Comuna este unitatea administrativ–teritorială care cuprinde populaţia unită prin comunităţi de
interese şi tradiţii, fiind alcătuită din unul sau mai multe sate, în funcţie de condiţiile economice, sociale,
culturale, geografice şi demografice. Prin organizarea comunei se asigură dezvoltarea economică şi social–
culturală a localităţii rurale.
Comuna se defineşte ca o unitate teritorială rurală, cu o denumire şi personalitate juridică,
organizată prin lege ca unitate administrativ–teritorială (M. Oroveanu, op. cit. pag. 321). Dispoziţiile art.
18, alin. (2) din Legea 215/2001 rivind administraţia publică locală prevăd posibilitatea ca în componenţa
comunelor să intre „sate” şi „cătune”, fără a preciza ce se înţelege prin cătun şi mai ales, prin ce se
deosebeşte cătunul de sat.
Satul este o comunitate teritorială cu activităţi îndeosebi agricole, fiinţând, în mod statornic,
indiferent de numărul locuitorilor, care poartă o denumire proprie.

2.3. Calitatea de persoană juridică a unităţilor administrativ–teritoriale


Comunele, oraşele şi judeţele, ca unităţi administrativ–teritoriale, au calitatea de persoane
juridice, întrucât sunt colectivităţi umane care au o organizare şi conducere proprie, precum şi un
patrimoniu distinct de al altor persoane juridice, care asigură realizarea scopului pe care şi l-au propus la
constituire.
Ca entităţi intrinseci şi componente ale statului, unităţile administrativ–teritoriale şi autorităţile
publice care le reprezintă, au ca şi acestea, iniţiativă în tot ceea ce priveşte administrarea intereselor
publice locale, exercitând, în condiţiile legii, autoritatea în limitele administrativ–teritoriale stabilite.
Ca persoane juridice civile, comunele, oraşele şi judeţele au în proprietate bunuri din domeniul
privat, iar ca persoane juridice de drept public sunt proprietare ale bunurilor din domeniul public de interes
local, potrivit legii.
În virtutea atribuţiilor de drept public, comunele, oraşele şi judeţele (prin autorităţile lor
reprezentative) exercită, în condiţiile legii, autoritatea în limitele administrativ–teritoriale stabilite, având
drept de comandă asupra celorlalte persoane fizice şi juridice din teritoriu. În virtutea atribuţiilor de drept
privat, comunele, oraşele şi judeţele (prin autorităţile lor reprezentative) apar ca subiecte de drept civil, ca
proprietare ale bunurilor care constituie domeniul privat.

12
Trebuie reţinut că deşi unităţile administrativ–teritoriale exercită (prin autorităţile lor
reprezentative) aceste două categorii de atribuţii, nu trebuie să se tragă concluzia că dacă au două
personalităţi juridice, una de drept public şi una de drept privat, comunele, oraşele şi judeţele au o singură
personalitate juridică, dar fac două feluri de acte juridice: prin unele îşi exercită autoritatea cu care sunt
abilitate de stat, dând ordine (acte de autoritate), prin altele se preocupă de gestiunea patrimoniului (acte de
vânzare–cumpărare, închiriere, concesionare etc. ). În ambele cazuri, autorităţile administraţiei publice
comunale, orăşeneşti şi judeţene slujesc interesul colectivităţilor umane constituite în aceste unităţi
administrativ–teritoriale.

2.4. Centralizare şi descentralizare


2.4.1. Centralizarea administraţiei publice
În esenţă, centralizarea în administraţia publică înseamnă, în plan organizatoric, subordonarea
ierarhică a autorităţilor locale faţă de cele centrale şi numirea funcţionarilor publici din conducerea
autorităţilor locale de cele centrale, cărora i se subordonează şi le dau socoteală de modul cum conduc, iar
în plan funcţional, emiterea actului de decizie de către autorităţile centrale şi executarea lui de către cele
locale. Actele emise de autorităţile locale, în regimul centralizării (atunci când acestea primesc competenţa
de a le emite) pot fi anulate de autorităţile centrale (în virtutea dreptului de control ierarhic) ori de câte ori
nu sunt în concordanţă cu decizia „centrului”.
a) avantajele centralizării administrative
- centralizarea asigură funcţionarea serviciilor publice sub un singur „dirijor”, ceilalţi „membrii ai
orchestrei” interpretându-şi „partitura” sub bagheta acestuia, fapt ce asigură o funcţionare coordonată
promptă şi eficientă a serviciilor publice;
- funcţionarea pe principiul subordonării ierarhice a serviciilor publice are drept consecinţă înlăturarea
suprapunerilor de acelaşi nivel, precum şi a paralelismelor, reducerea numărului lor la strictul necesar, cu
efecte benefice pe planul cheltuielilor financiare necesare pentru organizarea şi funcţionarea acestora.
- regimul centralizării în administraţia publică asigură unitatea de scop şi acţiune a autorităţilor centrale şi
locale ale statului de la toate verigile componente ale sistemului; o asemenea unitate fiind indispensabilă
„ în vremuri tulburi, în timp de crize interne sau externe, când este necesară o mai mare afirmare a puterii
şi unităţii statului (E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Certnăuţi, 1944, p. 72).
- conducerea centralizată, pe principiul subordonării ierarhice, asigură pe planul exercitării dreptului de
control, mai multe trepte de efectuare a controlului şi de luare a măsurilor legale corespunzătoare.
b) dezavantajele centralizării administrative
- în regimul organizării şi funcţionării centralizate a administraţiei publice interesele locale nu-şi pot găsii
o rezolvare optimă, deoarece autorităţile centrale nu pot cunoaşte în specificitatea lor aceste interese, pe de
o parte, iar pe de altă parte, chiar dacă le-ar cunoaşte acestea diferă de la o localitate la alta, de la o zonă la
alta şi ele nu-şi pot găsi decât o reflectare parţială în măsurile luate de autorităţile centrale;
- concentrarea la nivel central, a modului de conducere a unor servicii publice de interes local are ca
urmare directă supraaglomerarea autorităţilor centrale şi, implicit, rezolvarea cu întârziere şi
superficialitate a problemelor care s-ar rezolva mai operativ şi mai bine de autorităţile locale;
- structurile administrative centralizate au o stabilitate mai mare (mai ales atunci când acestea sunt numite,
nu alese) fapt ce face ca birocraţia şi rutina să-şi găsească teren mai fertil;
- într-un regim administrativ centralizat, bazat pe numirea funcţionarilor publici de sus în jos de către
centru, cetăţenii nu mai participă la administrarea treburilor lor sunt trecuţi „pe linie moartă”, lipsiţi de
iniţiativă, condamnaţi la inerţie şi pasivitate.

13
2.4.2. Descentralizarea administraţiei publice
Descentralizarea în administraţia publică este un regim juridic opus centralizării, în care
rezolvarea problemelor locale nu se mai face de funcţionari numiţi de la centru ci de către cei aleşi în
corpul electoral sau desemnaţi de aceştia. În regim juridic autorităţile locale nu mai sunt subordonate celor
centrale, iar actelor lor (chiar neconfirmate cu legea) nu mai pot fi anulate de acestea din urmă, în cadrul
sistemului administrativ, ci de către autorităţi din afara acestuia, din sfera altei puteri–a puterii
judecătoreşti ori în cadrul unui sistem jurisdicţional special constituit.
În acest regim administrativ, statul conferă unor autorităţi publice şi dreptul de exercitare a
puterii publice în unele probleme, cum sunt cele referitoare la ordinea publică, stabilirea impozitelor,
administrarea domeniului public etc.
Acest regim juridic, administrativ, se fundamentează, în plan material, pe un patrimoniu propriu
al unităţilor administrativ–teritoriale, distinct de cel al statului, care asigură, de fapt mijloacele necesare
(materiale şi financiare) pentru satisfacerea intereselor şi trebuinţelor locale.
Descentralizarea administrativă constă, în esenţă, în recunoaşterea personalităţii juridice a
unităţilor administrativ–teritoriale (inclusiv a unui patrimoniu care le aparţine), existenţa autorităţilor
publice care le reprezintă şi care nu fac parte dintr-un sistem ierarhic subordonat centrului, dar care sunt
supuse unui control special (tutelă administrativă), precum şi transferarea unor servicii publice din
competenţa autorităţilor centrale către cele locale.
Pe baza celor de mai sus, se poate spune că gradul descentralizării administrative depinde de:
- numărul serviciilor publice date în competenţa autorităţilor locale; cu cât numărul acestora este mai mare,
cu atât va fi mai mare şi descentralizarea, şi invers, cu cât numărul acestor servicii publice va fii mai mic,
cu atât şi descentralizarea este mai mică;
- modul cum sunt organizate autorităţile publice locale şi raporturile lor cu cele centrale; autorităţile locale
pot fi alese (caz în care descentralizarea este mai mare) sau numite de autorităţile centrale (caz în care
descentralizarea este mai mică);
- în cazul când autorităţile locale sunt alese, poate exista condiţia ca ele să fie confirmate de autorităţile
centrale (situaţia în care descentralizarea suferă o îngrădire).
De asemenea, dacă autoritatea centrală are dreptul de a dizolva, demite, suspenda autoritatea
locală şi cu cât aceste drepturi se exercită mai frecvent, descentralizarea va fi mai mică.
- forma în care se exercită controlul specific: controlul special efectuat de autoritatea centrală
(tutela administrativă); când priveşte numai legalitatea actelor emise de autoritatea locală, descentralizarea
este mai mare decât atunci când priveşte oportunitatea lor; când organul de control (tutelă) are dreptul
numai să aprobe sau să suspende actul autorităţii locale, descentralizarea va fi mai mare decât atunci când
poate să anuleze actul.; cu cât numărul actelor prevăzute de lege asupra cărora se exercită controlul (tutela)
este mai mare, cu atât şi descentralizarea administrativă va fi mai mică, şi invers, cu cât numărul acestor
acte va fi mai mic, cu atât descentralizarea administrativă va fi mai mare; cu cât este mai mare numărul
cazurilor de refuz de aprobare a actelor, ori al celor de suspendare sau de anulare a acestora, cu atât
descentralizarea este mai mică.
a) avantajele descentralizării administrative
- într-o descentralizare administrativă se pot rezolva în condiţii mai bune interesele locale,
serviciile publice locale putând fi conduse mai bine de autorităţile locale într-un regim în care acestea nu
au obligaţia să se conformeze ordinelor şi instrucţiunilor de la centru;
- măsurile şi deciziile pot fi luate mai operativ de către autorităţile locale întrucât acestea nu mai
sunt nevoite să aştepte aprobări, în acest, sens de la centru.
14
- într-un regim de descentralizare, resursele materiale şi financiare şi chiar forţa de muncă pot fi
folosite cu mai mare eficienţă şi să răspundă unor nevoi prioritare, pe care autorităţile locale le cunosc şi
„le simt” mai bine decât autorităţile centrale;
- funcţionarii publici, aleşi sau numiţi, în regimul descentralizării administrative, pe un termen
limitat, înlătură în măsură mai mare fenomenele birocratice şi rutiniere în activitatea locală, aducând de
fiecare dată un suflu nou în gestionarea treburilor locale;
- participarea locuitorilor (prin alegeri) la desemnarea autorităţilor locale le accentuează spiritul
de responsabilitate şi iniţiativă pentru viaţa publică a „cetăţii” şi-i determină să caute şi să găsească în ei
înşişi soluţii la problemele cu care se confruntă;

b) dezavantajele descentralizării administrative


- într-un regim descentralizat, autonom, acţiunea puterii centrale este mai îngreunată deoarece
nu în toate cazurile acestea se racordează în totul la acţiunile autorităţilor locale, mai ales când şi
descentralizarea are un grad mai pronunţat;
- alegerea autorităţilor descentralizate, sublinia prof. Tarangul „introduce în administraţia locală
politica de partid, care acaparează şi viciază totul. Lipsa de competenţă şi de răspundere, demagogia şi
servilismul sunt unele din cele mai mari inconveniente ale acestui mod de recrutare a autorităţilor
descentralizate”;
- uneori, în localităţile mici, este greu de găsit specialişti în administraţia publică, care să poată
gira serviciile publice, pe care descentralizarea (mai mare) o pune pe seama autorităţilor;
- pe planul gestionării patrimoniului şi al finanţelor, descentralizarea sporeşte numărul
autorităţilor cu patrimoniu propriu şi buget propriu, fapt ce îngreunează realizarea unui control eficient
asupra utilizării banului public şi formarea unui control eficient asupra utilizării banului public şi formarea
unei viziuni corecte, mai reală asupra finanţelor ţării.
2.4.3. Regimuri intermediare de administraţie publică

a) Desconcentrarea în administraţia publică


Desconcentrarea constituie un regim administrativ care se situează între centralizare
administrativă şi descentralizare administrativă. Am putea spune cu alte cuvinte, că desconcentrarea este o
centralizare atenuată sau o slabă descentralizare.
Ceea ce o apropie de centralizare este faptul că titularii puterii locale nu sunt aleşi de electoratul
local, ci numiţi de la centru.
Ceea ce o apropie de descentralizare este faptul că titularii puterii locale (deşi numiţi de la
centru) au competenţa să rezolve ei problemele (sau unele din probleme) locale, fără să le mai înainteze în
acest scop şefului său ierarhic de la centru, dar este supus controlului acestuia şi obligat să se conformeze
actelor superiorului lui. Este vorba deci de un transfer de decizie.
În cazul desconcentrării autoritatea publică locală rămâne parte integrantă în sistemul ierarhiei
centrale. Deciziile date în competenţa autorităţii publice locale sunt luate de aceasta sub puterea ierarhică a
autorităţii centrale. Autoritatea centrală poate să dea celei locale, ordine, instrucţiuni etc cu privire la
deciziile pe care le va lua autoritatea locală având şi dreptul de control asupra deciziilor luate de aceasta.
b) Tutela administrativă
Tutela administrativă este o instituţie a dreptului public în baza căreia autoritatea centrală a
administraţiei publice (de regulă Guvernul sau Ministerul Justiţiei) şi reprezentanţii locali ai acesteia, au
dreptul de a controla activitatea autorităţilor administraţiei publice locale, autonome, descentralizate.

15
Problema tutelei administrative se pune numai între acele autorităţi administrative între care nu
există subordonare ierarhică, între un subiect din sfera puterii executive şi unul din afara acestuia. Ca atare
nu poate fi vorba de tutelă administrativă între organele centrale ale puterii executive – Guvern, ministere -
şi cele care exercită această putere la nivel judeţean sau local – prefect, servicii deconcentrate ale
ministerelor. Raporturile dintre acestea sunt raporturi de subordonare ierarhică, iar controlul organelor
centrale asupra celor locale este un control ierarhic, cu toate trăsăturile şi efectele ce-l caracterizează.
Regimul de tutelă administrativă este şi mai apropiat de cel de descentralizare. În acest regim,
titularii autorităţilor locale nu sunt numiţi de la centru, ci desemnaţi de însăşi autoritatea locală. Ei au, în
principiu, competenţa să rezolve problemele locale, emiţând ei înşişi acte administrative, însă numai după
ce aceste acte au fost aprobate în prealabil, de autoritatea centrală prevăzută de lege.
Tutela administrativă constă, în esenţă, în dreptul autorităţilor tutelare de a aproba, anula sau
suspenda anumite acte ale autorităţilor descentralizate, pentru motivele de nelegalitate nu (şi) pentru
motivele de oportunitate.
Fiind o excepţie de la principiul autonomiei autorităţilor descentralizate, tutela administrativă se
exercită numai de autorităţile prevăzute de lege, numai în cazurile prevăzute de lege (adică numai pentru
nelegalitate nu şi pentru oportunitate) şi numai asupra actelor prevăzute de lege.
Prin cerinţa „aprobării prealabile” a actelor emise de autoritatea locală aflate sub tutelă de către
autoritatea centrală abilitată prin lege, tutela administrativă se aproprie de regimul centralizării, iar această
apropiere este şi mai mare atunci când numărul actelor pentru care este nevoie de această aprobare este
excesiv.
Când numărul actelor administrative supuse regimului de tutelă se menţine în limite minime,
rezumându-se doar la cele care sunt nemijlocit legate de un interes general (ex. ordine şi linişte publică),
lăsându-se autorităţilor locale rezolvarea problemelor economice şi sociale care le privesc, regimul de
tutelă se aproprie de cel al descentralizării.
Controlul de tutelă este un control necesar, „o independenţă completă a autorităţilor
descentralizate, spunea prof. E.D. Tarangul, ar aduce anarhia în stat. Autorităţile centrale au dreptul şi
chiar datoria să aibă un control asupra activităţii autorităţilor descentralizate” (E.D. Tarangul, op. cit. p.82).
Acest control, continua profesorul Tarangul este necesar din mai multe considerente:
-în primul rând, pentru că autorităţile descetralizate girează servicii publice, care trebuie să
funcţioneze în mod regulat şi continuu în interesul general. Statul este, direct interesat pentru buna
funcţionare a acestor servicii publice.
- în al doilea rând, în cazul descetralizării autorităţile centrale sunt obligate să vegheze ca nu
cumva interesele locale sau regionale să fie satisfăcute în detrimentul şi pe seama intereselor generale;
- în al treilea rând, puterea centrală trebuie să vegheze ca autorităţile locale să satisfacă în
condiţii mai bune diferitele nevoi locale, ca autorităţile locale să-şi facă pe deplin datoria, deoarece şi
satisfacerea nevoilor locale interesează statul;
- în al patrulea rând, autoritatea centrală trebuie să vegheze la menţinerea unităţii statului şi să
reprime orice tendinţă centrifugă a autorităţilor descentralizate. O autonomie prea mare, spunea acelaşi
profesor, poate să fie cauza unor orientări politice în contradicţie cu politica de stat a autorităţilor centrale.
Acest control, concluziona profesorul Tarangul, pe care statul este obligat, să-l exercite asupra
autorităţilor descentralizate, trebuie să fie un control special, compatibil cu principiul autonomiei
autorităţilor descentralizate. El trebuie să fie de aşa natură încât să îngrădească şi să micşoreze autonomia
administraţiilor descentralizate, fără ca să o defiinţeze.

16
CURS III
STRUCTURA SISTEMULUI ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Administraţia publică reprezintă ansamblul de organisme care, sub autoritatea guvernanţilor,


asigură serviciile de interes general ale colectivităţilor umane.
3.1. Structura teritorială
Întrucât puterea de comandă administrativă aparţine, în limitele constituţionale, statului şi
colectivităţilor locale, vom identifica ca subsisteme componente ale sistemului administraţiei publice, după
cum urmează:
• subsistemul administraţiei publice statale;
• subsistemul administraţiei publice locale.
Subsistemul administraţiei publice statale grupează persoanele administrative care au
competenţe de gestionare şi soluţionare a serviciilor publice de interes general, care privesc colectivitatea
naţională ca ansamblu.
Componentele acestui subsistem se pot grupa pe mai multe paliere, după importanţa atribuţiilor
cu care sunt investite:
Palierul central
a) Preşedintele României şi Guvernul ca autorităţi supreme, cu competenţă generală în ordinea
administrativă. Atât Preşedintele României, cât şi Guvernul exercită funcţii politice, dar şi administrative.
b) Administraţia publică centrală de specialitate cuprinde, potrivit Constituţiei României,
organisme care pe plan administrativ sunt specializate în vederea realizării unui serviciu sau a unui grup de
servicii publice:
- autorităţi administrative autonome, organizate şi înfiinţate potrivit dispoziţiilor art. 115, alin.
(2) şi art. 116, alin. (3) din Constituţie;
- ministerele, care se organizează numai în subordinea Guvernului;
- persoane administrative organizate în subordinea Guvernului ori a ministerelor, potrivit
dispoziţiilor art. 115, alin. (2) din Constituţie.
c) Palierul teritorial
La acest palier se situează persoanele administrative rezultate ca urmare a deconcentrării
administrative şi a constituirii de servicii, exterioare autorităţilor palierului central, în unităţile
administrativ–teritoriale:
- prefectul;
- serviciile ministeriale deconcentrate în unităţile administrativ–teritoriale (direcţii judeţene,
inspectorate, oficii etc.).
Subsistemul administraţiei publice, rezultat al procesului descentralizării administrative,
cuprinde două categorii de persoane administrative (numite autorităţi ale administraţiei publice locale–art.
120 din Constituţia României), situate la nivelul colectivităţilor teritoriale:
- autorităţi deliberative: consiliul judeţean, consiliul orăşenesc, consiliul municipal, consiliul
comunal;
- autorităţi executive: primarii comunelor, oraşelor şi municipiilor.
3.2. Structura funcţională
Statul şi colectivităţile teritoriale în general nu îşi asumă direct executarea serviciilor publice. În
aceste condiţii, pentru realizarea serviciilor lor pe linia administraţiei publice, aceştia pot personaliza
agenţi ai lor, dându-le competenţă, creând persoane administrative funcţionale, care gestionează serviciile
publice. Aceste persoane administrative sunt:
17
- instituţia publică;
- regia autonomă;
Având competenţă, instituţiile publice şi regiile autonome exercită puterea administrativă
încredinţată în nume propriu.
Activitatea instituţiilor publice şi regiilor autonome este supusă controlului statului sau
colectivităţilor locale în subordinea, coordonarea sau sub autoritatea cărora se află.

3.2. Autoritatea publică. Definiţie şi noţiune


Noţiunea de „autoritate publică” este folosită în Constituţia României în două accepţiuni:
- în titlul consacrat drepturilor şi libertăţilor fundamentale, care are în vedere un sens larg,
autoritate publică este orice organ (inclusiv funcţionar public sau agent) care are prerogative de putere
publică, indiferent dacă este prevăzut sau nu de Constituţie,
- iar în titlul III se are în vedere un sens mai restrâns, autorităţile publice fiind considerate
organele prin care se exercită funcţiile statului.
În literatura de specialitate din domeniul dreptului administrativ întâlnim şi definiţii potrivit
căreia „organele de stat care înfăptuiesc, în concret, activitatea puterii executive – a administraţiei publice
centrale şi locale – sunt autorităţi ale administraţiei publice. (dr. Valentin Prisăcaru, „Tratat de drept
administrativ român”, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1993, p. 66).
Această definiţie cuprinde şi explică anumite trăsături specifice ale acestor autorităţi şi anume:
a) autorităţile administraţiei publice sunt organe de stat, ceea ce implică, pentru asigurarea
sarcinilor lor specifice, posibilitatea de a folosii forţa statului;
b) autorităţile administraţiei publice sunt înfiinţate prin lege sau în baza legii, pentru că înfiinţarea
lor în alt mod le-ar lipsii de autoritatea publică de care are nevoie în îndeplinirea atribuţiilor ce le revin;
c) întreaga activitate a acestor autorităţi se desfăşoară în baza şi în executarea legii. Această
trăsătură este desprinsă din aceea că însăşi activitatea puterii executive–ale cărei sarcini le înfăptuiesc
autorităţile administraţiei publice–se desfăşoară pe baza legii;
d) actele juridice adoptate sau emise de aceste autorităţi sunt supuse controlului de legalitate
prevăzut de lege;
e) activitatea acestor autorităţi ale administraţiei publice este realizată în practică de un
personal de specialitate–funcţionari publici;
f) întreaga activitate a acestor autorităţi ale administraţiei publice se desfăşoară în interesul statului,
judeţului, oraşului sau comunei, precum şi al cetăţenilor (persoane fizice şi juridice) ca membri ai acestor
colectivităţi umane locale.
În practică, atunci când ne întrebăm dacă o autoritate publică este sau nu o autoritate a administraţiei
publice, trebuie să observăm dacă această autoritate întruneşte trăsăturile la care ne-am referit, pentru că,
aşa cum vom constata când vom analiza instituţiile şi regiile autonome de interes public, vom observa că şi
acestea întrunesc unele reguli din trăsăturile prezentate, fără a fi însă autorităţi ale administraţiei publice.
Deşi aceste autorităţi au o denumire comună, „autorităţi ale administraţiei publice”, în practică, între
ele există deosebiri determinate de modul lor de formare, organizare şi competenţă. Cu alte cuvinte
autorităţile administraţiei se clasifică în mai multe tipuri, după mai multe criterii:
A. modul lor de formare. Potrivit acestui criteriu, vom constata că autorităţile administraţiei publice
sunt de două feluri:
a) autorităţi ale administraţiei publice alese, cum sunt consiliile locale, judeţene sau primarii;
b) autorităţi ale administraţiei publice numite, cum sunt miniştri, conducătorii celorlalte organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale, prefecţii etc.
18
B. natura autorităţilor administraţiei publice. Potrivit acestui criteriu, autorităţile administraţiei
publice se împart în:
a) autorităţi ale administraţiei publice colegiale, alcătuite din mai multe persoane, cum sunt
Guvernul, consiliile locale etc.;
b) autorităţi ale administraţiei publice unipersonale, adică acele organe conduse de o singură
persoană: miniştrii, prefecţi, primari, conducători ai instituţiilor şi organelor specializate ale administraţiei
publice centrale sau ale serviciilor deconcentrate ale acestora.
Între cele două criterii de clasificare a autorităţilor administraţiei publice există o strânsă legătură.
Astfel, autorităţile colegiale sunt alese, în timp ce autorităţile unipersonale sunt numite, cu excepţia
primarilor care sunt aleşi.
c) după competenţa teritorială autorităţile administraţiei publice se împart în:
- autorităţi centrale, care au competenţă pe întreg teritoriul ţării, fără deosebire că această
competenţă este, din punct de vedere al competenţei materiale, generală sau de specialitate;
- autorităţi locale, a căror competenţă se exercită, cu deosebirea menţionată la autorităţile centrale,
în limitele unităţii administrativ–teritoriale în care funcţionează: judeţ, oraş, comună.
d) după criteriul competenţei materiale, autorităţile se împart în:
- autorităţi cu competenţă generală, care sunt autorităţi ale administraţiei publice competente în
toate sau aproape toate domeniile de realizare a atribuţiilor puterii executive-a administraţiei publice. Din
această categorie fac parte: guvernul, consiliile locale şi judeţene.
- autorităţi cu competenţă de specialitate, care sunt autorităţi ale administraţiei publice create
pentru a realiza numai o latură–de specialitate–a activităţii puterii executive a administraţiei publice.
Aceste autorităţi sunt: ministerele, alte organe de specialitate care se organizează în subordinea Guvernului
sau a ministerelor , servicii publice deconcentrate ale ministerelor şi ale alte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale care sunt organizate în unităţile administrativ–teritorial.
Studiul şi cunoaşterea clasificării autorităţilor administraţiei publice prezintă pe lângă interesul
teoretic, şi un deosebit caracter practic, atât pentru modul de formare şi de organizare , cât şi, mai ales, al
activităţii şi al actelor juridice pe care acestea le adoptă sau le emit. Astfel, vom observa că autorităţile
colegiale, care îşi desfăşoară activitatea prin întrunirea majorităţii persoanelor care o compun, adoptă acte
administrative ca urmare a deliberării lor, pe când autorităţile unipersonale emit acte administrative ca
urmare a deciziei lor. O trăsătură comună a activităţii acestor autorităţi este că, la ambele categorii de
autorităţi, această activitate se desfăşoară pe baza şi în vederea executării legii.

3.3. Sistemul autorităţilor administraţiei publice


Organele administraţiei publice, ca subiecţi ai raporturilor juridice de drept administrativ, sunt
constituite într-un sistem, ceea ce înseamnă că între acestea sunt statornicite, în conformitate cu prevederile
legale, anumite raporturi de subordonare, colaborare sau participare; în orice caz aceste raporturi se
statornicesc şi se realizează numai în interiorul sistemului, fapt ce asigură tocmai funcţionalitatea acestui
sistem.
Elementele componente ale sistemului administraţiei publice sunt: Guvernul, ministerele, alte organe
centrale ale puterii executive, organele administraţiei locale şi unităţile economice şi instituţiile social–
culturale de stat organizate în regii autonome şi societăţi comerciale cu capital de stat.
Guvernul exercită conducerea generală a administraţiei publice pe întreg teritoriul ţării şi în toate
domeniile de activitate; deci este un organ cu competenţă materială generală, pe care o exercită în
conformitate cu prevederile legale.

19
Faţă de Guvern, sunt legate, într-un fel sau altul, toate celelalte organe ale administraţiei publice,
legăturile având trăsături specifice de la o categorie de organe la alta.
Ministerele sunt organe ale administraţiei publice centrale de specialitate care exercită, în
conformitate cu legea, administraţia publică în domeniile de activitate de care răspund. Ministerele au deci,
competenţă materială specială. Pentru a conduce, coordona şi îndruma activitatea în domeniul propriu de
activitate, de sus până jos, ministerele îşi organizează în unităţile administrativ–teritoriale, în conformitate
cu prevederile legale, organe (servicii) deconcentrate, care au rolul de a asigura realizarea puterii executive
în aceste unităţi administrativ–teritoriale. Tocmai de aceea aceste servicii se subordonează direct
ministerelor de resort, alcătuind un sistem cu puternice legături atât în plan organizatoric cât şi funcţional.
Cât priveşte celelalte organe ale administraţiei publice centrale precizăm că, în general, au aceleaşi
trăsături ca şi ministerele, atât sub raport organizatoric cât şi funcţional, au tot o competenţă materială
specială, fiind organizate în anumite domenii şi ramuri de activitate în subordinea Guvernului sau a
ministerelor.
Organele administraţiei publice locale şi judeţene sunt organizate şi funcţionează în unităţile
administrativ–teritoriale (comune, oraşe, municipii şi judeţe), în conformitate cu prevederile legale, în
scopul de a conduce şi administra problemele acestor colectivităţi.
Potrivit prevederilor Constituţiei şi Legii nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, autorităţile
administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală în comune şi oraşe sunt consiliile locale
alese şi primarii aleşi; în judeţe funcţionează consilii judeţene ca autorităţi ale administraţiei publice,
pentru coordonarea activităţii consiliilor locale, comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării de servicii
publice de interes judeţean.
Totodată, Constituţia şi Legea nr. 215/2001 prevede că, în fiecare judeţ şi în mun. Bucureşti,
Guvernul numeşte câte un Prefect ca reprezentant al său în plan local.
Totodată, în judeţe, funcţionează în subordinea ministerelor sau a altor organe, servicii de
specialitate, care prin activitatea lor realizează administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale.
În partea specială a cursului vom analiza în detaliu elementele şi trăsăturile specifice acestor organe.
Mai precizăm faptul că potrivit legii, raporturile dintre administraţia publică judeţean şi cea locală au
la bază principiile autonomiei, legalităţii şi colaborării în rezolvarea problemelor comune, în relaţiile dintre
administraţia publică locală şi cea judeţeană nu există raporturi de subordonare.
Unităţile economice şi instituţiile social–culturale cu capital de stat
Această categorie de subiecţi ai raporturilor de drept administrativ realizează acele activităţi ale
administraţiei publice care au, în principal, caracter de prestaţie.
Atunci când prestaţiile sunt de natură economică, unităţile care le realizează sunt organizate ca regii
autonome sau societăţi comerciale, în conformitate cu prevederile Legii nr. 15 şi 31/1990. Când prestaţiile
sunt de natură social–culturală ele sunt organizate ca instituţii, în cele mai diverse domenii de activitate
(spitale, policlinici, aşezăminte culturale, academii, teatre etc. ), tot în conformitate şi în condiţiile stabilite
prin lege, realizând fiecare prestaţiile specifice domeniului de activitate în care sunt organizate. De precizat
este faptul că mijloacele materiale şi financiare necesare pentru realizarea scopului în vederea căruia sunt
organizate aceste unităţi sunt puse la dispoziţia lor de către stat.
Atât regiile autonome şi societăţile comerciale cât şi instituţiile publice pot fi de interes local sau
naţional.
Fiind înfiinţate şi organizate prin decizia organelor administraţiei publice, centrale sau locale, şi
înzestrate de către acestea cu mijloace materiale şi financiare necesare este de relevat că aceste unităţi
economice şi instituţii social–culturale sunt subordonate organelor care le-au înfiinţat şi care au drept de
control asupra activităţii lor. Acest control însă se realizează în condiţiile existenţei unei autonomii
20
funcţionale, îmbrăcând prin aceasta unele particularităţi, aşa cum vom vedea când vom analiza această
categorie de subiecţi ai administraţiei publice, particularităţi care diferă uneori, în cazul instituţiilor de
pildă, chiar de la unele la altele..

21
CURS IV
COMPONENTELE SISTEMULUI ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

4.1. PREŞEDINTELE ROMÂNIEI

Rolul Preşedintelui României, potrivit prevederilor art. 80 din Constituţia României, republicată, este
acela de:
- şef al statului;
- şef al executivului, alături de Guvern;
- garant al Constituţiei şi mediator între puterile statului, precum şi între stat şi
societate.
Preşedintele României reprezintă statul român şi este garantul independenţei naţionale, al unităţii şi
al integrităţii teritoriale a ţării.
Preşedintele României veghează la respectarea Constituţiei, republicată, şi la buna funcţionare a
autorităţilor publice. În acest scop, Preşedintele exercită funcţia de mediere între puterile statului, precum
şi între stat şi societate; de a reprezenta statul român fiind, în acelaşi timp, garantul independenţei
naţionale, al unităţii şi al integrităţii teritoriale a ţării.
În calitate de şef al statului Preşedintele României îndeplineşte funcţia de reprezentare a statului
român, atât în interiorul ţării, cât şi în exteriorul acesteia, având ca atribuţii:
a) în domeniul politicii externe:
Preşedintele încheie tratate internaţionale în numele României, negociate de Guvern, şi le supune
spre ratificare Parlamentului, într-un termen rezonabil. Celelalte tratate şi acorduri internaţionale se
încheie, se aprobă sau se ratifică potrivit procedurii stabilite prin lege.
Preşedintele, la propunerea Guvernului, acreditează şi recheamă reprezentanţii diplomatici ai
României şi aprobă înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice.
Reprezentanţii diplomatici ai altor state sunt acreditaţi pe lângă Preşedintele României.
b) pe plan intern funcţia de şef al statului presupune:
o Numirea Guvernului-Preşedintele României desemnează un candidat pentru funcţia de prim-
ministru şi numeşte Guvernul pe baza votului de încredere acordat de Parlament.
În caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a postului, Preşedintele revocă şi numeşte, la
propunerea primului-ministru, pe unii membri ai Guvernului. Dacă prin propunerea de remaniere se
schimbă structura sau compoziţia politică a Guvernului, Preşedintele României va putea exercita atribuţia
amintită mai sus numai pe baza aprobării prealabile a Parlamentului, acordată la propunerea primului–
ministru.
o Consultarea Guvernului-Preşedintele României poate consulta Guvernul cu privire la probleme
urgente şi de importanţă deosebită.
o Participarea la şedinţele Guvernului-Preşedintele României poate lua parte la şedinţele Guvernului
în care se dezbat probleme de interes naţional privind politica externă, apărarea ţării, asigurarea ordinii
publice şi, la cererea primului-ministru, în alte situaţii. Preşedintele României prezidează şedinţele
Guvernului la care participă.
o Mesaje-Preşedintele României adresează Parlamentului mesaje cu privire la principalele
probleme politice ale naţiunii.
o Dizolvarea Parlamentului-După consultarea preşedinţilor celor două Camere şi a liderilor
grupurilor parlamentare, Preşedintele României poate să dizolve Parlamentul, dacă acesta nu a acordat
votul de încredere pentru formarea Guvernului în termen de 60 de zile de la prima solicitare şi numai după
22
respingerea a cel puţin două solicitări de învestitură. În cursul unui an, Parlamentul poate fi dizolvat o
singură dată. Parlamentul nu poate fi dizolvat în ultimele 6 luni ale mandatului Preşedintelui României şi
nici în timpul stării de asediu sau al stării de urgenţă.
o Referendumul-Preşedintele României, după consultarea Parlamentului, poate cere poporului să-şi
exprime, prin referendum, voinţa cu privire la probleme de interes naţional.
o Atribuţii în domeniul apărării-Preşedintele României este comandantul forţelor armate şi
îndeplineşte funcţia de preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării.
El poate declara, cu aprobarea prealabilă a Parlamentului, mobilizarea parţială sau generală a forţelor
armate. Numai în cazuri excepţionale, hotărârea Preşedintelui se supune ulterior aprobării Parlamentului,
în cel mult 5 zile de la adoptare. În caz de agresiune armată îndreptată împotriva ţării, Preşedintele
României ia măsuri pentru respingerea agresiunii şi le aduce neîntârziat la cunoştinţa Parlamentului, printr-
un mesaj. În caz de mobilizare sau de război Parlamentul îşi continuă activitatea pe toată durata acestor
stări, iar dacă nu se află în sesiune, se convoacă de drept în 24 de ore de la declararea lor..
o Măsuri excepţionale-Preşedintele României instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de
urgenţă, în întreaga ţară ori în unele unităţi administrativ-teritoriale, şi solicită Parlamentului încuviinţarea
măsurii adoptate, în cel mult 5 zile de la luarea acesteia. Dacă Parlamentul nu se află în sesiune, el se
convoacă de drept în cel mult 48 de ore de la instituirea stării de asediu sau a stării de urgenţă şi
funcţionează pe toată durata acestora.
o Alte atribuţii-Preşedintele României îndeplineşte şi următoarele atribuţii:
-conferă decoraţii şi titluri de onoare;
-acordă gradele de mareşal, de general şi de amiral;
-numeşte în funcţii publice, în condiţiile prevăzute de lege;
-acordă graţierea individuală.
c) Actele Preşedintelui. În exercitarea atribuţiilor sale, Preşedintele României emite decrete care se
publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistenţa actului.
Decretele emise în exercitarea atribuţiilor referitoare la politică externă, apărare, măsuri excepţionale,
conferirea de decoraţii şi titluri de onoare, acordarea gradelor de mareşal, general şi amiral precum şi ce de
acordare a graţierii individuale se contrasemnează de primul–ministru.
Decretele Preşedintelui României sunt acte juridice cu caracter administrativ, care pot fi supuse
controlului de legalitate pe calea acţiunii la instanţa de contencios administrativ, în condiţiile Legii nr.
29/1990.
d) Funcţiile de conducere specifice din cadrul Administraţiei Prezidenţiale sunt următoarele:
• Consilier prezidenţial, cu rang de ministru;
• Consilier de stat, cu rang de secretar de stat;
Consilierul prezidenţial pentru apărare şi siguranţă naţională este membru în Consiliul Suprem de
Apărare a Ţării.
Numirea sau eliberarea din funcţie a consilierilor prezidenţiali se face de Preşedintele României.
Personalul Administraţiei prezidenţiale este alcătuit din persoane detaşate la cererea Preşedintelui
României, din ministere şi alte autorităţi publice, precum şi din persoane încadrate direct pe funcţiile sau
posturile pe care urmează să le îndeplinească. Pentru faptele săvârşite în exercitarea funcţiei, Preşedintele
României are atât o răspundere politică cât şi una juridică.
În temeiul art. 84, alin. (2) din Constituţie, raportat la 72 din Constituţia României, republicată,
Preşedintele României se bucură de imunitate. Acesta nu poate fi tras la răspundere pentru voturile (în
CSAT de exemplu) şi pentru opiniile exprimate în exercitarea mandatului.

23
Pentru faptele care nu au legătură cu prerogativele funcţiei de Preşedinte, persoana care exercită
funcţia urmează a răspunde potrivit dreptului comun, ca orice cetăţean.

4.2. GUVERNUL
Evidenţiind dualismul puterii executive în România, prof. M. Constantinescu şi prof. I. Vida susţin
teza potrivit căreia „Constituţia României a instaurat un regim caracterizat prin bicefalitatea executivului,
acesta având în componenţă guvernul şi şeful statului. Orice altă concepţie, care se proclamă legală şi care
extinde componenţa executivă a statului la autorităţi ce se află în afara Guvernului şi a Preşedintelui
României, nu numai că este falsă sub aspect ştiinţific şi anticonstituţională, dar contravine necesităţii
situării administraţiei publice în afara politicului, pentru a se asigura o echitabilă derulare a serviciilor
publice şi o indubitabilă neutralitate în satisfacerea cererilor cetăţenilor şi în desfăşurarea serviciilor
publice în sprijinul interesului general”.
Guvernul îşi exercită mandatul de la data depunerii jurământului prevăzut la art. 82 din Constituţie,
republicată, până la data validării alegerilor parlamentare generale, dacă nu este cumva demis în condiţiile
art. 110 sau art. 114, alin. (2) din Constituţia României, republicată,.
Procedura de învestire a Guvernului cuprinde următoarele etape:
- desemnarea de către Preşedintele României a candidatului pentru funcţia de prim–ministru;
- alcătuirea listei noului Guvern şi a Programului de Guvernare;
- acordarea votului de încredere al Parlamentului;
- depunerea jurământului în faţa Preşedintelui României;
- numirea Guvernului de către Preşedintele României, în baza votului de încredere;
Aşa cum se poate observa un rol important în procedura de învestire a Guvernului îl are Preşedintele
ţării.
Acesta, în virtutea rolului său de a veghea la buna funcţionare a autorităţilor publice, declanşează
procedura de învestire şi, prin numirea Guvernului pe baza votului de încredere acordat de Parlament, o
încheie.
Sunt incidente în materie dispoziţiile art. 80, alin. (2) şi 85 din Constituţia României, republicată.
Aşa cum subliniază autorii studiului anterior evocat, între atribuţiile exercitate de Preşedinte în aceste
două etape există o diferenţă esenţială.
Prima etapă este aceea a unor negocieri politice, în cadrul cărora, preşedintele îndeplineşte un rol
activ de analiză, selecţie şi mediere, sfârşind cu desemnarea candidatului la funcţia de prim–ministru.
Conform art. 103 din Constituţia României, republicată, îndeplinirea atribuţiei corespunzătoare
acestei funcţii nu este arbitrară, întrucât desemnarea candidatului se face de preşedinte în urma consultării
partidului care are majoritatea absolută în Parlament ori, dacă o asemenea majoritate nu este realizată, a
partidelor reprezentate în Parlament.
Deci, scopul constituţional al acestor consultări îl reprezintă configurarea sprijinului politic pentru
viitorul candidat, respectiv constituirea unei majorităţi parlamentare absolute din rândul membrilor celor
două camere, întrucât, potrivit art. 103, alin. (1) din Constituţia , republicată, votul de încredere se acordă
cu această majoritate în şedinţa comună a celor două camere ale Parlamentului. În cazul în care nici un
partid nu deţine o atare majoritate, sprijinul politic poate rezulta dintr-o alianţă parlamentară, ce nu implică
reprezentarea în Guvern a tuturor partidelor care îl acordă, fie dintr-o coaliţie de guvernare, când partidele
ce sprijină Guvernul sunt reprezentate în compoziţia politică a acestuia, fie dintr-o combinaţie a acestor
modalităţi.

24
Prin exercitarea atribuţiei de desemnare a candidatului la funcţia de prim–ministru, Preşedintele
României prefigurează sprijinul parlamentarilor de care acesta se va bucura în vederea acordării votului de
încredere.
Alcătuirea listei membrilor Guvernului şi a Programului de guvernare, faza a doua în procedura de
învestire, este exclusiv în sarcina candidatului desemnat la funcţia de prim–ministru. În realizarea acestei
sarcini, candidatul la funcţia de prim–ministru este ţinut să aibă în vedere programele partidelor politice pe
care se va sprijinii în acordarea votului de încredere, cât şi negocierile anterioare purtate de preşedinte
pentru desemnarea sa, spre a nu le compromite.
Termenul pentru îndeplinirea de către candidat a acestor obligaţii şi prezentarea lor în Parlament, a
listei noului Guvern şi a programului de guvernare este, potrivit alin. (2) al art. 103 din Constituţia
României, republicată, de 10 zile de la data desemnării.
În această etapă iniţiativa aparţine candidatului desemnat atât cu privire la întocmirea listei
membrilor guvernului, ce nu se poate face decât cu acordul său, cât şi la stabilirea programului de
guvernare. Este un aspect important, întrucât justifică preeminenţa primului–ministru în cadrul echipei
guvernamentale, potrivit art. 107, alin. (1) din Constituţie.
Faza parlamentară, a treia şi cea mai importantă în cadrul procedurii de învestitură, are loc în cel mult
15 zile de la prezentarea listei Guvernului şi a programului de guvernare de către candidatul la funcţia de
prim–ministru.
Ea cuprinde o procedură prealabilă dezbaterii în plenul celor două Camere reunite în şedinţă comună,
în cadrul căreia candidaţii pentru funcţiile menţionate pe lista guvernului sunt audiaţi de către comisiile
permanente de specialitate ale celor două Camere, în şedinţe comune, în funcţie de specificul
departamentului sau domeniului de activitate pe care îl vor coordona.
După epuizarea fazei parlamentare urmează ultima etapă a procedurii de investire, care constă în
numirea Guvernului de către Preşedintele României.
Încetarea mandatului. Guvernul îşi exercită mandatul până la data validării alegerilor parlamentare
generale. Guvernul este demis la data retragerii de Parlament a încrederii acordate sau dacă primul-
ministru se află într-una din situaţiile prevăzute în articolul 106 ori este în imposibilitatea de a-şi exercita
atribuţiile mai mult de 45 de zile. Guvernul al cărui mandat a încetat, potrivit celor de mai sus, îndeplineşte
numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, până la depunerea jurământului de membrii
noului Guvern.
Răspunderea membrilor Guvernului. Guvernul răspunde politic numai în faţa Parlamentului
pentru întreaga sa activitate. Fiecare membru al Guvernului răspunde politic solidar cu ceilalţi membri
pentru activitatea Guvernului şi pentru actele acestuia. Numai Camera Deputaţilor, Senatul şi Preşedintele
României au dreptul să ceară urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru faptele săvârşite în
exerciţiul funcţiei lor. Dacă s-a cerut urmărirea penală, Preşedintele României poate dispune suspendarea
acestora din funcţie. Trimiterea în judecată a unui membru al Guvernului atrage suspendarea lui din
funcţie. Competenţa de judecată aparţine Înaltei Curţii de Casaţie şi Justiţie.
Cazurile de răspundere şi pedepsele aplicabile membrilor Guvernului sunt reglementate printr-o lege
privind responsabilitatea ministerială (Lege nr. 115/1999, republicată).
După încetarea mandatului Guvernului sau al unuia dintre membrii, potrivit art. 110 din Constituţia
României, aceştia sunt obligaţi să prezinte, în termen de 15 zile de la data încetării mandatului, situaţia
privind gestionarea activităţii ministeriale de care au răspuns, precum şi a problemelor aflate în curs de
derulare, pe baza unui protocol de predare–preluare.

25
Pe lângă răspunderea politică, membrii Guvernului pot răspunde civil, contravenţional, disciplinar
sau penal după caz, potrivit dreptului comun din aceste materii, pentru faptele săvârşite în exerciţiul
funcţiei lor.
Constituie infracţiuni şi se pedepsesc cu închisoare de la 2 la 12 ani următoarele fapte săvârşite de
membrii Guvernului în exerciţiul funcţiei lor:
a) împiedicarea, prin ameninţare, violenţă ori prin folosirea de mijloace frauduloase, a exercitării cu
bună-credinţă a drepturilor şi libertăţilor vreunui cetăţean;
b) prezentarea, cu rea-credinţă, de date inexacte Parlamentului sau Preşedintelui României cu privire
la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde săvârşirea unor fapte de natură să aducă
atingere intereselor statului.
Constituie, de asemenea, infracţiuni şi se pedepsesc cu închisoare de la 6 luni la 3 ani următoarele
fapte săvârşite de către un membru al Guvernului:
a) refuzul nejustificat de a prezenta Camerei Deputaţilor, Senatului sau comisiilor permanente ale
acestora, în termen de 30 de zile de la solicitare, informaţiile şi documentele cerute de acestea în cadrul
activităţii de informare a Parlamentului de către membrii Guvernului, potrivit art. 110 alin. (1) din
Constituţie;
b) emiterea de ordine normative sau instrucţiuni cu caracter discriminatoriu pe temei de rasă,
naţionalitate, etnie, limbă, religie, categorie socială, convingeri, vârstă, sex sau orientare sexuală,
apartenenţă politică, avere sau origine socială, de natură să aducă atingere drepturilor omului.
Membrii Guvernului, în exerciţiul funcţiei lor, pot săvârşii şi alte infracţiuni decât cele prevăzute de
Legea 115/1999, republicată, situaţie în care pedeapsa aplicabilă este cea prevăzută de legea penală
aplicabilă pentru aceea infracţiune.
Numai Camera Deputaţilor, Senatul şi Preşedintele României au dreptul să ceară urmărirea penală a
membrilor Guvernului pentru faptele săvârşite în exerciţiul funcţiei lor.
Punerea sub urmărire penală a foştilor membri ai Guvernului pentru infracţiunile săvârşite în
exerciţiul funcţiei lor se face potrivit normelor de procedură din Legea 115/1999, republicată.
Până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti de condamnare, membrii Guvernului sunt consideraţi
nevinovaţi.
Hotărârea definitivă de condamnare a unui membru al Guvernului se publică în Monitorul Oficial al
României, Partea I.
Membrul Guvernului, condamnat printr-o hotărâre judecătorească definitivă, va fi demis din funcţie de
Preşedintele României, la propunerea primului-ministru.
Cadrul normativ pentru organizarea şi funcţionarea Guvernului României este asigurat de Legea nr.
90/2001.
Potrivit acestei legi pentru realizarea Programului de guvernare, Guvernul exercită următoarele
funcţii:
a) funcţia de strategie, prin care se asigură elaborarea strategiei de punere în aplicare a Programului
de guvernare;
b) funcţia de reglementare, prin care se asigură elaborarea cadrului normativ şi instituţional necesar
în vederea realizării obiectivelor strategice;
c) funcţia de administrare a proprietăţii statului, prin care se asigură administrarea proprietăţii
publice şi private a statului, precum şi gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil;
d) funcţia de reprezentare, prin care se asigură, în numele statului român, reprezentarea pe plan
intern şi extern;

26
e) funcţia de autoritate de stat, prin care se asigură urmărirea şi controlul aplicării şi respectării
reglementărilor în domeniul apărării, ordinii publice şi siguranţei naţionale, precum şi în domeniile
economic şi social şi al funcţionării instituţiilor şi organismelor care îşi desfăşoară activitatea în subordinea
sau sub autoritatea Guvernului.
Pot fi membri ai Guvernului persoanele care au numai cetăţenia română şi domiciliul în ţară, se bucură de
exerciţiul drepturilor electorale, nu au suferit condamnări penale şi nu se găsesc în unul dintre cazurile de
incompatibilitate prevăzute de lege.
Guvernul este alcătuit din primul-ministru şi miniştri. Din Guvern pot face parte şi miniştri-delegaţi,
cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuţi în lista Guvernului prezentată Parlamentului
pentru acordarea votului de încredere.
Funcţia de membru al Guvernului este incompatibilă cu:
a) exercitarea altei funcţii publice de autoritate, cu excepţia celei de deputat sau de senator;
b) exercitarea unei funcţii de reprezentare profesională salarizată în cadrul organizaţiilor cu scop
comercial;
c) exercitarea de acte de comerţ, cu excepţia vânzării sau cumpărării de acţiuni ori alte titluri de valoare;
d) exercitarea funcţiei de administrator ori de cenzor la societăţile comerciale sau de reprezentant al
statului în adunările generale ale unor asemenea societăţi ori de membru al consiliilor de administraţie ale
regiilor autonome, companiilor naţionale şi societăţilor naţionale;
e) exercitarea unei funcţii publice în serviciul unei organizaţii străine, cu excepţia acelor funcţii prevăzute
în acordurile şi convenţiile la care România este parte.
Constatarea stării de incompatibilitate se face de primul-ministru, care va dispune măsurile
necesare pentru încetarea acesteia.
Funcţia de membru al Guvernului încetează în urma demisiei, a revocării, a pierderii drepturilor
electorale, a stării de incompatibilitate, a decesului şi a demiterii.
Demisia din funcţia de membru al Guvernului se anunţă public, se prezintă în scris primului-
ministru şi devine irevocabilă din momentul în care s-a luat act de depunerea ei, dar nu mai târziu de 15
zile de la data depunerii.
Revocarea din funcţia de membru al Guvernului se face de Preşedintele României, prin decret, la
propunerea primului-ministru.
Revocarea are loc în caz de remaniere guvernamentală. În cazul în care încetarea calităţii de
membru al Guvernului intervine ca urmare a demisiei, a pierderii drepturilor electorale, a
incompatibilităţii, a decesului şi în alte situaţii prevăzute de lege, Preşedintele României, la propunerea
primului-ministru, ia act de aceasta şi declară vacantă funcţia de membru al Guvernului.
Dacă primul-ministru se află în una dintre situaţiile prevăzute la art. 5 din Legea 90/2001 sau este
în imposibilitate de a-şi exercita atribuţiile, Preşedintele României va desemna un alt membru al
Guvernului ca prim-ministru interimar, pentru a îndeplini atribuţiile primului-ministru, până la formarea
noului Guvern. Interimatul pe perioada imposibilităţii exercitării atribuţiilor, încetează dacă primul-
ministru îşi reia activitatea în Guvern în cel mult 45 de zile.
Aceste prevederi se aplică în mod corespunzător şi celorlalţi membri ai Guvernului, la propunerea
primului-ministru, pentru o perioadă de cel mult 45 de zile. În această situaţie, înăuntrul termenului de 45
de zile, primul-ministru va iniţia procedurile prevăzute de lege pentru numirea unui alt membru al
Guvernului.
Numirea în funcţia de membru al Guvernului, în caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a
postului, se face de Preşedintele României, la propunerea primului-ministru.
În realizarea funcţiilor sale Guvernul îndeplineşte următoarele atribuţii principale:
27
a) exercită conducerea generală a administraţiei publice;
b) iniţiază proiecte de lege şi le supune spre adoptare Parlamentului;
c) emite hotărâri pentru organizarea executării legilor, ordonanţe în temeiul unei legi speciale de
abilitare şi ordonanţe de urgenţă potrivit Constituţiei;
d) asigură executarea de către autorităţile administraţiei publice a legilor şi a celorlalte dispoziţii
normative date în aplicarea acestora;
e) elaborează proiectele de lege a bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat şi le
supune spre adoptare Parlamentului;
f) aprobă strategiile şi programele de dezvoltare economică a ţării, pe ramuri şi domenii de
activitate;
g) asigură realizarea politicii în domeniul social potrivit Programului de guvernare;
h) asigură apărarea ordinii de drept, a liniştii publice şi siguranţei cetăţeanului, precum şi a
drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, în condiţiile prevăzute de lege;
i) aduce la îndeplinire măsurile adoptate, potrivit legii, pentru apărarea ţării, scop în care
organizează şi înzestrează forţele armate;
j) asigură realizarea politicii externe a ţării şi, în acest cadru, integrarea României în structurile
europene şi internaţionale;
k) negociază tratatele, acordurile şi convenţiile internaţionale care angajează statul român;
negociază şi încheie, în condiţiile legii, convenţii şi alte înţelegeri internaţionale la nivel guvernamental;
l) conduce şi controlează activitatea ministerelor şi a celorlalte organe centrale de specialitate din
subordinea sa;
m) asigură administrarea proprietăţii publice şi private a statului;
n) acordă şi retrage cetăţenia română, în condiţiile legii; aprobă renunţarea la cetăţenia română, în
aceleaşi condiţii;
o) înfiinţează, cu avizul Curţii de Conturi, organe de specialitate în subordinea sa;
p) cooperează cu organismele sociale interesate în îndeplinirea atribuţiilor sale;
r) îndeplineşte orice alte atribuţii prevăzute de lege sau care decurg din rolul şi funcţiile
Guvernului.

Figura centrală–politică şi administrativă–a Guvernului este reprezentată de primul–ministru


Primul-ministru conduce Guvernul şi coordonează activitatea membrilor acestuia, cu respectarea
atribuţiilor legale care le revin. Primul-ministru reprezintă Guvernul în relaţiile acestuia cu Parlamentul,
Preşedintele României, Curtea Supremă de Justiţie, Curtea Constituţională, Curtea de Conturi, Consiliul
Legislativ, Ministerul Public, celelalte autorităţi şi instituţii publice, partidele şi alianţele politice,
sindicatele, cu alte organizaţii neguvernamentale, precum şi în relaţiile internaţionale.
El este vicepreşedintele Consiliului Suprem de Apărare a Ţării şi exercită toate atribuţiile care derivă din
această calitate.
Primul-ministru numeşte şi eliberează din funcţie:
a) conducătorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepţia persoanelor care
au calitatea de membru al Guvernului;
b) secretarul general şi secretarii generali adjuncţi ai Guvernului, în cazul utilizării acestor funcţii;
c) personalul din cadrul aparatului de lucru al primului-ministru;
d) secretarii de stat;
e) alte persoane care îndeplinesc funcţii publice, în cazurile prevăzute de lege.

28
Premierul prezintă Camerei Deputaţilor şi Senatului rapoarte şi declaraţii cu privire la politica Guvernului
şi răspunde la întrebările ori interpelările care îi sunt adresate de către deputaţi sau senatori.
Şeful Guvernului poate desemna un membru al Guvernului să răspundă la întrebările şi interpelările
adresate Guvernului de către deputaţi sau senatori, în funcţie de domeniul de activitate ce formează
obiectul interpelării.
Primul-ministru contrasemnează decretele emise de Preşedintele României, în cazul în care
Constituţia prevede obligativitatea contrasemnării acestora.
În scopul rezolvării unor probleme operative primul-ministru poate constitui, prin decizie, consilii, comisii
şi comitete interministeriale. De asemenea, premierul îndeplineşte orice alte atribuţii prevăzute în
Constituţie şi de lege sau care decurg din rolul şi funcţiile Guvernului.
În îndeplinirea atribuţiilor ce îi revin primul-ministru emite decizii, în condiţiile legii.
Aparatul de lucru al Guvernului este alcătuit din aparatul de lucru al primului-ministru, Secretariatul
General al Guvernului, departamente şi alte asemenea structuri organizatorice cu atribuţii specifice stabilite
prin hotărâre a Guvernului.
Aparatul de lucru al primului-ministru este alcătuit din:
a) corpul de consilieri ai primului-ministru;
b) corpul de control al primului-ministru;
c) aparatul tehnic al corpului de consilieri;
d) cabinetul primului-ministru;
e) cancelaria primului-ministru;
f) compartimentul cu probleme speciale;
g) compartimentul documente secrete;
h) compartimentul care asigură protocolul primului-ministru.
Activitatea corpului de consilieri şi a aparatului tehnic al acestuia este coordonată de unul dintre
consilieri, desemnat prin decizie a primului-ministru. Atribuţiile aparatului de lucru al primului-ministru se
stabilesc prin decizie a acestuia.
Guvernul are un Secretariat General condus de secretarul general al Guvernului, care poate avea
rang de ministru, ajutat de unul sau mai mulţi secretari generali adjuncţi, care pot avea rang de secretar de
stat, numiţi prin decizie a primului-ministru.
Secretariatul General face parte din aparatul de lucru al Guvernului şi asigură derularea
operaţiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, rezolvarea problemelor organizatorice, juridice,
economice şi tehnice ale activităţii Guvernului, precum şi reprezentarea Guvernului în faţa instanţelor
judecătoreşti. Organizarea şi atribuţiile Secretariatului General al Guvernului se stabilesc prin hotărâre a
Guvernului.
Guvernul aprobă proiectul bugetului propriu, care se include în bugetul de stat. Ministrul pentru
coordonarea Secretariatului General al Guvernului sau, după caz, secretarul general al Guvernului este
ordonatorul principal de credite.
Secretariatul general al Guvernului asigură, prin aparatul propriu, continuitatea derulării
operaţiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, constituind elementul de legătură şi stabilitate al
guvernării.
Departamentul este o structură organizatorică fără personalitate juridică şi fără unităţi în subordine,
subordonat primului-ministru, având rolul de coordonare şi sinteză în domenii de interes general, în
conformitate cu atribuţiile Guvernului. Departamentul este condus de un demnitar. În exercitarea
atribuţiilor ce îi revin conducătorul departamentului emite ordine cu caracter individual. Înfiinţarea, modul
de organizare şi funcţionare, precum şi atribuţiile departamentului se aprobă prin hotărâre a Guvernului.
29
Funcţionarea Guvernului
Şedinţele Guvernului se convoacă şi sunt conduse de primul-ministru. Preşedintele României poate
lua parte la şedinţele Guvernului în care se dezbat probleme de interes naţional privind politica externă,
apărarea ţării, asigurarea ordinii publice şi, la cererea primului-ministru, în alte situaţii. Preşedintele
României prezidează şedinţele Guvernului la care participă.
Guvernul se întruneşte săptămânal sau ori de câte ori este nevoie. În cadrul şedinţelor Guvernului
se dezbat probleme ale politicii interne şi externe a ţării, precum şi aspecte privind conducerea generală a
administraţiei publice, adoptându-se măsurile corespunzătoare.
La şedinţele Guvernului pot participa, în calitate de invitaţi, conducători ai unor organe de specialitate din
subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ai unor autorităţi administrative autonome, precum şi orice
alte persoane a căror prezenţă se apreciază a fi utilă, la solicitarea primului-ministru. Dezbaterile din
şedinţele Guvernului şi modul de adoptare a actelor acestuia, precum şi a oricăror alte măsuri stabilite, se
înregistrează pe bandă magnetică şi se consemnează în stenograma şedinţei, certificată de secretarul
general al Guvernului.
În exercitarea atribuţiilor sale Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanţe. Hotărârile se emit
pentru organizarea executării legilor. Ordonanţele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare sau, în
cazuri excepţionale, ordonanţe de urgenţă, potrivit art. 115 alin. (4) din Constituţie.
Membrii Guvernului pot propune proiecte de hotărâri şi de ordonanţe; de asemenea, pot propune
Guvernului proiecte de lege, în vederea exercitării dreptului de iniţiativă legislativă a acestuia.
Metodologia de elaborare şi înaintare la Guvern a acestor proiecte de acte normative este cuprinsă în H.G.
555/20001.
Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanţe în prezenţa majorităţii membrilor săi. Hotărârile şi ordonanţele se
adoptă prin consens. Dacă nu se realizează consensul, hotărăşte primul-ministru. Hotărârile şi ordonanţele
Guvernului se semnează de primul-ministru, se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în
executare şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii
sau a ordonanţei. Hotărârile care au caracter militar se comunică numai instituţiilor interesate.
În realizarea funcţiei sale de conducere generală a administraţiei publice Guvernul exercită
controlul ierarhic asupra ministerelor, organelor de specialitate din subordinea sa, precum şi asupra
prefecţilor. În exercitarea controlului ierarhic Guvernul are dreptul să anuleze actele administrative ilegale
sau inoportune emise de autorităţile administraţiei publice din subordinea sa, precum şi ale prefecţilor.
Guvernul se află în raporturi de colaborare cu autorităţile administrative autonome.
Guvernul numeşte câte un prefect în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti. Prefectul este
reprezentantul Guvernului pe plan local. În această calitate prefectul răspunde de aplicarea politicii
Guvernului în unităţile administrativ-teritoriale, având obligaţia de a asigura executarea actelor
Guvernului, precum şi pe cele ale ministerelor şi celorlalte organe de specialitate din subordinea
Guvernului ori a ministerelor.

30
CURS IV (CONTINUARE)

4.3. AUTORITĂŢILE ADMINISTRATIVE AUTONOME

Administraţia publică centrală de specialitate cuprinde anumite persoane administrative care nu se


află în raporturi de subordonare faţă de Guvern ci, de colaborare, numite la art. 117, alin. (3) din
Constituţia României, republicată, autorităţi administrative autonome.
Potrivit aceluiaşi text constituţional, autorităţi administrative autonome, se pot înfiinţa numai prin
lege organică.
Aşa cum relevam anterior, aceste organisme nu se subordonează Guvernului. Ele au o conducere
desemnată de Parlament şi sunt obligate să depună rapoarte de activitate care sunt supuse dezbaterii şi
aprobării acestuia.
Pornind de la aceste aspecte se poate aprecia că ne aflăm în faţa unei activităţi executive, dependente
de Parlament, care îşi asumă astfel, competenţa aplicării legii în anumite sectoare de activitate socială.
Suntem, desigur, în faţa unei situaţii care ilustrează inter–relaţia dintre puterile statului.
Unele dintre autorităţile administrative autonome sunt nominalizate în textul constituţiei, cum ar fi:
Consiliul Suprem de Apărare a Ţării (art. 119), Avocatul Poporului (art. 58–60), Serviciile de informaţii
(art. 65), Curtea de Conturi (art. 140 ) Consiliul Legislativ (art. 79), Consiliul Economic şi Social (art.
141).
Alte autorităţi administrative autonome au fost înfiinţate prin legi organice, pornind de la textul art.
117, alin. (3) din Constituţia României, republicată: Banca Naţională a României, Consiliul Naţional al
Audiovizualului, Comisia Naţională de Valori Mobiliare, Consiliul naţional de evaluare şi acreditare
academică, Academia Română etc.
Pe lângă faptul că aceste organe au atribuţii administrative, ele sunt organizate şi funcţionează ca şi
organele administraţiei publice centrale, cu deosebire că ele funcţionează autonom şi nu au organe ierarhic
superioare.
Aceste autorităţi administrative autonome se înfiinţează numai prin lege organică, au organe de
conducere proprii şi atribuţii de specialitate, care le fac să se deosebească de celelalte organe ale
administraţiei publice centrale.
Cheltuielile necesare funcţionării lor sunt prevăzute distinct, în bugetul administraţiei centrale de stat.
Între autorităţile administrative autonome ale administraţiei publice cu statut constituţional şi cele cu
statut legal (înfiinţate prin lege organică în temeiul 117, alin. (3) din Constituţia României, republicată)
există deosebiri esenţiale, în special cu privire la gradul lor de dependenţă faţă de Guvern. Astfel
autorităţile autonome instituite prin Constituţie se supun Guvernului numai în măsura în care emite aceste
ordonanţe sau hotărâri sub incidenţa cărora cad şi aceste subiecte de drept. Cu privire la celelalte autorităţi
autonome ale administraţiei publice, regula cuprinsă în art. 102, alin. (1) din Constituţia României,
republicată, potrivit căreia Guvernul exercită conducerea generală a administraţiei publice, are un grad mai
mare de cuprindere.
Activitatea acestora din urmă nu poate face abstracţie de activitatea Guvernului, astfel că ele,
exercitând atribuiţii legale în complementaritate cu Guvernul, nici nu se pot substitui acestuia şi nici nu pot
decide fără a ţine seamă de ce s-a decis la acest nivel.
Autorităţile administrative autonome nu sunt supuse tutelei administrative, dar nici nu pot acţiona în
contradicţie cu hotărârile sau ordonanţele Guvernului.

4.4. MINISTERELE
31
În dreptul pozitiv normele juridice privind organizarea şi funcţionarea ministerelor îşi au sediul în
Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor.
Ministerele sunt componente ale administraţiei publice centrale de specialitate.
Ministerele se organizează şi funcţionează numai în subordinea Guvernului şi au rolul de a realiza
politica guvernamentală în domeniile lor de activitate, fiind conduse de către persoane care au calitatea de
miniştrii.
Ministerele şi miniştrii se aprobă de către Parlament, prin acordarea votului de încredere asupra
Programului de guvernare şi întregii liste a Guvernului, la învestitură. Primul-ministru poate cere
Parlamentului modificarea structurii Guvernului prin înfiinţarea, desfiinţarea sau, după caz, divizarea ori
comasarea unor ministere.
Ministerele au personalitate juridică şi au sediul în municipiul Bucureşti. Cu privire la acest aspect
apreciem că este vorba atât de o personalitate juridică de drept public, cât şi de una de drept privat,
ministerul putând fi subiect atât în raporturi juridice de drept privat cât şi în raporturi juridice de drept
public.
Rolul, funcţiile, atribuţiile, structura organizatorică şi numărul de posturi ale ministerelor se stabilesc
în raport cu importanţa, volumul, complexitatea şi specificul activităţii desfăşurate şi se aprobă prin
hotărâre a Guvernului.
În fiecare minister se organizează cabinetul ministrului, cu personal propriu, căruia nu i se aplică
prevederile legii privind statutul funcţionarului public.
Conducerea ministerelor se exercită de miniştri. Ministrul reprezintă ministerul în raporturile cu
celelalte autorităţi publice, cu persoanele juridice şi fizice din ţară şi din străinătate, precum şi în justiţie.
În exercitarea atribuţiilor ce îi revin ministrul emite ordine şi instrucţiuni, în condiţiile legii.
În activitatea de conducere a ministerului ministrul este ajutat de unul sau mai mulţi secretari
de stat, potrivit hotărârii Guvernului de organizare şi funcţionare a ministerului. Secretarii de stat exercită
atribuţiile delegate de către ministru.
Secretarul general al ministerului este funcţionar public de carieră, numit prin concurs sau examen,
pe criterii de profesionalism. Acesta asigură stabilitatea funcţionării ministerului, continuitatea conducerii
şi realizarea legăturilor funcţionale între structurile ministerului.
Principalele atribuţii şi responsabilităţi ale secretarului general sunt următoarele:
a) coordonează buna funcţionare a compartimentelor şi activităţilor cu caracter funcţional din cadrul
ministerului şi asigură legătura operativă dintre ministru şi conducătorii tuturor compartimentelor din
minister şi unităţile subordonate;
b) colaborează cu compartimentele de specialitate din cadrul Secretariatului General al Guvernului, cu
secretarii generali din celelalte ministere, precum şi cu secretarii judeţelor şi cu directorii generali de
prefectură, în probleme de interes comun;
c) primeşte şi transmite spre avizare ministerelor proiectele de acte normative iniţiate de minister şi
asigură avizarea actelor normative primite de la alţi iniţiatori;
d) transmite Secretariatului General al Guvernului proiectele de acte normative iniţiate de minister, pentru
a fi discutate în şedinţa Guvernului;
e) urmăreşte şi asigură finalizarea actelor normative aprobate de Guvern, care au fost iniţiate de minister;
f) monitorizează şi controlează elaborarea raportărilor periodice, prevăzute de reglementările în vigoare;
g) coordonează întregul personal al ministerului, activitatea de elaborare a politicilor de personal şi
principiile directoare pentru managementul de personal din cadrul compartimentelor.

32
Secretarul general al ministerului poate îndeplini şi alte însărcinări prevăzute de regulamentul de
organizare şi funcţionare a ministerului ori încredinţate de ministru. În realizarea atribuţiilor ce îi revin
secretarul general poate fi ajutat de unul sau doi adjuncţi, aceştia, la rândul lor, sunt funcţionari publici de
carieră, numiţi prin concurs sau examen.
Pe lângă ministru funcţionează, ca organ consultativ, colegiul ministerului, a cărui componenţă şi
regulament de funcţionare se aprobă prin ordin al ministrului.
Colegiul ministerului se întruneşte, la cererea şi sub preşedinţia ministrului, pentru dezbaterea unor
probleme privind activitatea ministerului.
Miniştrii îndeplinesc în domeniul lor de activitate următoarele atribuţii generale:
a) organizează, coordonează şi controlează aplicarea legilor, ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, a
ordinelor şi instrucţiunilor emise potrivit legii, cu respectarea limitelor de autoritate şi a principiului
autonomiei locale a instituţiilor publice şi a agenţilor economici;
b) iniţiază şi avizează proiecte de lege, ordonanţe, hotărâri ale Guvernului, în condiţiile stabilite prin
metodologia aprobată de Guvern;
c) acţionează pentru aplicarea strategiei proprii a ministerului, integrată celei de dezvoltare economico-
socială a Guvernului;
d) fundamentează şi elaborează propuneri pentru bugetul anual, pe care le înaintează Guvernului;
e) urmăresc proiectarea şi realizarea investiţiilor din sistemul ministerului, în baza bugetului aprobat;
f) reprezintă interesele statului în diferite organe şi organisme internaţionale, în conformitate cu acordurile
şi convenţiile la care România este parte şi cu alte înţelegeri stabilite în acest scop, şi dezvoltă relaţii de
colaborare cu organe şi organizaţii similare din alte state şi cu organizaţii internaţionale ce interesează
domeniul lor de activitate;
g) iniţiază şi negociază, din împuternicirea Preşedintelui României sau a Guvernului, în condiţiile legii,
încheierea de convenţii, acorduri şi alte înţelegeri internaţionale sau propun întocmirea formelor de aderare
la cele existente;
h) urmăresc şi controlează aplicarea convenţiilor şi acordurilor internaţionale la care România este parte şi
iau măsuri pentru realizarea condiţiilor în vederea integrării în structurile europene sau în alte organisme
internaţionale;
i) coordonează şi urmăresc elaborarea şi implementarea de politici şi strategii în domeniile de activitate ale
ministerului, potrivit strategiei generale a Guvernului;
j) avizează, în condiţiile legii, înfiinţarea organismelor neguvernamentale şi cooperează cu acestea în
realizarea scopului pentru care au fost create;
k) colaborează cu instituţiile de specialitate pentru formarea şi perfecţionarea pregătirii profesionale a
personalului din sistemul lor;
l) aprobă, după caz, editarea publicaţiilor de specialitate şi informare.
Miniştrii îndeplinesc în domeniul lor de activitate şi alte atribuţii specifice stabilite prin acte
normative. Miniştrii îşi îndeplinesc atribuţiile ce le revin folosind aparatul propriu al ministerelor, precum
şi prin instituţiile aflate în subordonarea, coordonarea sau autoritatea ministerelor. Ministrul conduce
aparatul propriu al ministerului, stabilit prin hotărâre a Guvernului, numeşte şi eliberează din funcţie
personalul acestuia.
Ministerele pot înfiinţa în subordinea lor organe de specialitate, cu avizul Curţii de Conturi.
Ministerele pot avea în subordinea lor servicii publice deconcentrate, care funcţionează în unităţile
administrativ-teritoriale. Înfiinţarea sau desfiinţarea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale
celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale, obiectul de activitate, structura
organizatorică, numărul şi încadrarea personalului, criteriile de constituire a compartimentelor şi funcţiile
33
de conducere ale acestora se aprobă prin ordin al ministrului, respectiv al conducătorului organului de
specialitate în subordinea căruia aceste servicii sau organe îşi desfăşoară activitatea.
Ministrul numeşte şi eliberează din funcţie conducătorii organelor de specialitate din subordinea
ministerului.
Conducătorii serviciilor publice descentralizate se numesc şi se eliberează din funcţie de către
ministru, cu avizul consultativ al prefectului. Serviciile publice deconcentrate ale ministerelor sunt
conduse în plan local de către Prefect.

4.5. PREFECTUL
În circumscripţiile administrativ–teritoriale ale statului cu cea mai mare întindere–judeţele–
acţionează ca reprezentanţi a Guvernului–prefecţii.
Aceştia exercită o putere de direcţionare şi de coordonare a serviciilor ministeriale deconcentrate şi
în acelaşi timp, supraveghează respectarea legii de către autorităţile locale prin verificarea legalităţii actelor
administrative emise sau adoptate de acestea.
Potrivit art. 30 din Legea 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor „Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local. În această calitate prefectul
răspunde de aplicarea politicii Guvernului în unităţile administrativ-teritoriale, având obligaţia de a
asigura executarea actelor Guvernului, precum şi pe cele ale ministerelor şi celorlalte organe de
specialitate din subordinea Guvernului ori a ministerelor. Prefectul conduce serviciile publice
deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale şi
exercită controlul asupra legalităţii actelor administrative ale consiliului local, ale primarului, ale
consiliului judeţean şi ale preşedintelui consiliului judeţean.
Sub acest aspect putem vorbi de o dublă dimensiune politică şi tehnică a prefectului. Pe de o parte
el este reprezentantul „puterii”, iar pe de altă parte, este depozitarul autorităţii statului în judeţ.
Am putea aprecia că Instituţia Prefectului, prin poziţia sa juridică, constituie o garanţie a
exercitării de către autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene a atribuţiilor conferite
acestora prin lege, în deplină concordanţă cu finalitatea actelor normative respective.
Instituţia Prefectului este reglementată de Legea nr. 340/21.07.2004.
Prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale.
Activitatea prefectului se întemeiază pe principiile:
a) legalităţii;
b) imparţialităţii;
c) obiectivităţii;
d) transparenţei;
e) eficienţei;
f) responsabilităţii;
g) orientării către cetăţean.
Între prefecţi, pe de o parte, consiliile locale şi primari, precum şi consiliile judeţene şi preşedinţii
acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.
În Constituţia României, republicată, instituţia Prefectului este reglementată de art. 123.
Prin statutul său, prefectul se găseşte într-o situaţie de subordonare în raport cu Guvernul; prin
competenţele sale Prefectul este deţinătorul autorităţii de stat în judeţ şi reprezentantul direct al primului–
ministru şi al fiecăruia dintre miniştrii.

34
Începând cu anul 2006, Prefectul şi subprefectul vor face parte din categoria înalţilor funcţionari
publici.
În calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul îndeplineşte următoarele atribuţii principale:
a) asigură, la nivelul judeţului sau, după caz, al municipiului Bucureşti, realizarea intereselor
naţionale, aplicarea şi respectarea Constituţiei, a legilor, a ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, a
celorlalte acte normative, precum şi a ordinii publice;
b) acţionează pentru realizarea în judeţ, respectiv în municipiul Bucureşti, a obiectivelor cuprinse
în Programul de guvernare şi dispune măsurile necesare pentru îndeplinirea lor, în conformitate cu
competenţele şi atribuţiile ce îi revin, potrivit legii;
c) conduce, prin compartimentele proprii de specialitate, activitatea serviciilor publice
deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile
administrativ-teritoriale;
d) acţionează pentru asigurarea climatului de pace socială, menţinerea unui contact continuu cu
toate nivelurile instituţionale şi sociale, acordând o atenţie constantă prevenirii tensiunilor sociale;
e) stabileşte, împreună cu autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene, priorităţile de
dezvoltare teritorială;
f) verifică legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei
publice locale şi judeţene, cu excepţia actelor de gestiune;
g) asigură, împreună cu autorităţile şi organele abilitate, pregătirea şi aducerea la îndeplinire, în
condiţiile stabilite prin lege, a măsurilor de apărare care nu au caracter militar, precum şi a celor de
protecţie civilă;
h) dispune, în calitate de preşedinte al Comitetului judeţean pentru situaţii de urgenţă, măsurile
care se impun pentru prevenirea şi gestionarea acestora şi foloseşte în acest sens sumele special prevăzute
în bugetul propriu cu această destinaţie;
i) utilizează, în calitate de şef al protecţiei civile, fondurile special alocate de la bugetul de stat şi
baza logistică de intervenţie în situaţii de criză, în scopul desfăşurării în bune condiţii a acestei activităţi;
j) dispune măsurile corespunzătoare pentru prevenirea infracţiunilor şi apărarea drepturilor şi a
siguranţei cetăţenilor, prin organele legal abilitate;
k) asigură realizarea planului de măsuri pentru integrare europeană şi intensificarea relaţiilor
externe;
l) dispune măsuri de aplicare a politicilor naţionale hotărâte de Guvern şi a politicilor de integrare
europeană;
m) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu instituţii similare din ţară şi din
străinătate, în vederea promovării intereselor comune.
Prefectul îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege şi de celelalte acte normative, precum şi
însărcinările stabilite de Guvern.
Numirea şi eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor
şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale se fac numai
la propunerea prefectului, în condiţiile legii.
În exercitarea atribuţiei cu privire la verificarea legalităţii actelor administrative ale autorităţilor
administraţiei publice locale ori judeţene, prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios
administrativ, hotărârile adoptate de consiliile locale sau consiliul judeţean precum şi dispoziţiile emise de
primari sau de preşedintele consiliului judeţean, dacă le consideră nelegale, cu excepţia actelor de gestiune.
Actul atacat este suspendat de drept.

35
Prefectul răspunde, în condiţiile legii, administrativ, civil sau penal, după caz, la cererea
autorităţilor administraţiei publice locale sau judeţene ale căror acte au fost atacate, în cazul în care
instanţa de contencios administrativ hotărăşte că actul administrativ a fost atacat în mod abuziv.
Ca urmare a exercitării controlului asupra legalităţii actelor adoptate sau emise de autorităţile
administraţiei publice locale ori judeţene, precum şi de preşedintele consiliului judeţean, prefectul poate
ataca în faţa instanţei de contencios administrativ aceste acte în termen de 30 de zile de la comunicare,
dacă le consideră ilegale, după îndeplinirea procedurii prealabile. Această procedură constă într-o
solicitarea adresată, în scris, cu cel puţin 10 zile înaintea introducerii acţiunii, autorităţilor care au emis
actul, cu motivarea necesară, solicitare prin care se cere reanalizarea actului socotit nelegal, în vederea
modificării sau, după caz, a revocării acestuia.
Deşi sunt supuse controlului de legalitate nu pot fi atacate la instanţa de contencios actele de
gestiune curentă. Cu siguranţă legiuitorul a avut în vedere actele contractuale supuse dreptului comun, a
căror legalitate va putea fi cenzurată potrivit procedurii civile.
Prefectul poate solicita primarului sau preşedintelui consiliului judeţean, după caz, convocarea
unei şedinţe extraordinare a consiliului local, a consiliului judeţean sau a Consiliului General al
Municipiului Bucureşti în cazuri care necesită adoptarea de măsuri imediate pentru prevenirea, limitarea
sau înlăturarea urmărilor calamităţilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum şi
pentru apărarea ordinii şi liniştii publice.
În caz de forţă majoră şi de maximă urgenţă pentru rezolvarea intereselor locuitorilor unităţilor
administrativ-teritoriale, prefectul poate solicita convocarea de îndată a consiliului local, a consiliului
judeţean sau a Consiliului General al Municipiului Bucureşti.
Pentru îndeplinirea funcţiilor şi atribuţiilor ce îi revin, prefectul poate solicita instituţiilor publice,
precum şi asociaţiilor şi fundaţiilor de utilitate publică documentaţii, date şi informaţii, iar acestea sunt
obligate să i le furnizeze.
Actele Prefectului. Pentru îndeplinirea atribuţiilor ce îi revin, prefectul emite ordine cu caracter
individual sau normativ, în condiţiile legii.
Ordinele prin care se stabilesc măsuri cu caracter tehnic sau de specialitate sunt emise după
consultarea conducătorului serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul unităţilor administrativ-
teritoriale. Ordinele cu caracter normativ emise de prefect se publică, potrivit legii.
Ordinul prefectului, care conţine dispoziţii normative, devine executoriu numai după ce a fost
adus la cunoştinţă publică. Ordinul prefectului, cu caracter individual, devine executoriu de la data
comunicării către persoanele interesate.
Prefectul poate propune ministerelor şi celorlalte organe ale administraţiei publice centrale
măsuri pentru îmbunătăţirea activităţii serviciilor publice deconcentrate, organizate la nivelul unităţilor
administrativ-teritoriale.
Ministerele şi celelalte organe ale administraţiei publice centrale comunică de îndată prefecţilor
actele cu caracter normativ emise, iar aceştia au obligaţia de a le transmite serviciilor publice
deconcentrate.Prefectul poate sesiza instituţiile emitente cu privire la actele pe care le consideră
inoportune.
Subprefectul şi aparatul de specialitate al prefectului
Subprefectul îndeplineşte atribuţiile care îi sunt date prin acte normative, precum şi cele delegate
prin ordin al prefectului, în principal, în următoarele domenii:
a) integrarea europeană;
b) relaţiile cu sindicatele şi patronatele;
36
c) respectarea legilor şi a celorlalte acte normative;
d) asigurarea ordinii publice şi apărarea drepturilor cetăţenilor.
În lipsa prefectului, subprefectul îndeplineşte, în numele prefectului, atribuţiile ce îi revin
acestuia.
Pentru exercitarea atribuţiilor conferite de lege, prefectul are un aparat propriu de specialitate pe
care îl conduce. Conducerea operativă a aparatului propriu de specialitate al prefectului se exercită de către
secretarul general. Structura organizatorică şi atribuţiile aparatului propriu de specialitate al prefectului,
precum şi atribuţiile secretarului general se stabilesc prin hotărâre a Guvernului.
Secretarul general este înalt funcţionar public şi are studii superioare de lungă durată, de regulă
juridice sau administrative, absolvite cu diplomă de licenţă ori echivalentă.
Numirea secretarului general şi eliberarea sa din funcţie se fac de către Ministerul Administraţiei
şi Internelor, potrivit legii.
În cadrul aparatului propriu de specialitate al prefectului se organizează şi funcţionează
cancelaria prefectului. Cancelaria prefectului este un compartiment organizatoric distinct, personalul din
cadrul cancelariei prefectului fiind numit sau eliberat din funcţie de către prefect şi neavând calitatea de
funcţionar public.
Prefectul poate organiza, prin ordin, oficii prefecturale în judeţele cu o suprafaţă întinsă, cu
localităţi amplasate la mari distanţe de reşedinţa judeţului sau în mari aglomerări urbane. În municipiul
Bucureşti se pot organiza oficii prefecturale în fiecare sector.
(Oficiile prefecturale funcţionează în subordinea directă a prefectului şi fac parte integrantă din
aparatul propriu de specialitate al prefectului, în cadrul numărului de posturi şi al fondurilor aprobate
anual.
Numirea şi eliberarea din funcţie a directorului oficiului prefectural se fac de către prefect.

37
CURS IV (CONTINUARE)
4.6. CONSILIILE LOCALE

4.6.1. Regimul general al autonomiei locale


Descentralizarea administrativă la nivel teritorial a dus la recunoaşterea autonomiei locale a
colectivităţilor comunale, orăşeneşti, municipale şi judeţene.
Pe baza dispoziţiilor constituţionale, legea administraţiei publice locale nr. 215/2001
reglementează, în prezent, regimul general al autonomiei locale, precum şi organizarea şi funcţionarea
autorităţilor administraţiei publice locale.
Principiile puse de legiuitor la baza administraţiei publice din unităţile administrativ–teritoriale
sunt autonomia locală, descentralizarea serviciilor publice, eligibilitatea autorităţilor administraţiei publice
locale, legalitatea şi consultarea cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes desoebit.
Legea nr. 215/2001 defineşte două concepte esenţiale pentru dreptul administrativ şi anume cel
de colectivitate locală şi cel de autonomie locală.
În interpretarea pe care o dăm acestui text va trebui să acceptăm că fiecare colectivitate locală
reprezintă o entitate distinctă de suma indivizilor care o compun, titulară de autonomie locală
administrativă, cu voinţă juridică proprie.
Definiţia pe care legea o dă autonomiei locale este criticabilă atâta timp cât înţelege prin aceasta
„dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona,
în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburi publice, în condiţiile legii.
Critica adusă, în literatura de specialitate, acestei definiţii se referă la faptul că autonomia locală
reprezintă un drept al colectivităţii locale, persoană juridică de drept public şi nu al autorităţilor acesteia,
care numai exercită acest drept în numele şi în interesul colectivităţii.
De asemenea, prevederea conform căreia autorităţile locale soluţionează „treburi publice” nu
corespunde prevederilor Cărţii Europene a autonomiei locale (art. 3, pct. 1) care statuează soluţionarea de
către autorităţile administraţiei publice locale „ au unei părţi a treburilor publice”.
Competenţele de bază ale colectivităţilor locale sunt fixate prin Constituţie sau prin lege. Totuşi,
această dispoziţie nu poate împiedica a se atribui colectivităţilor locale competenţe în scopuri specifice, în
conformitate cu legea.
Colectivităţile locale dispun în cadrul legii de toată latitudinea de a lua iniţiativa pentru orice
chestiune care nu este exclusă din câmpul competenţelor lor sau care este atribuită unei alte autorităţi.
Autonomia locală este numai administrativă şi financiară, fiind exercitată pe baza şi în limitele
prevăzute de lege. Ea priveşte organizarea, funcţionarea, competenţele şi atribuţiile, precum şi gestionarea
resurselor care, potrivit legii, aparţin comunei, oraşului sau judeţului, după caz.
Autonomia locală conferă autorităţilor administraţiei publice locale dreptul ca, în limitele legii, să
aibă iniţiative în toate domeniile, cu excepţia celor care sunt date în mod expres în competenţa altor
autorităţi publice. Competenţele şi atribuţiile autorităţilor administraţiei publice locale se stabilesc numai
prin lege. Aceste competenţe sunt depline şi exclusive, cu excepţia cazurilor prevăzute de lege. Exercitarea
acestor competenţe şi atribuţii revine autorităţilor administraţiei publice locale care se găsesc cel mai
aproape de cetăţean.
Autorităţile administraţiei publice locale au dreptul, în exerciţiul competenţelor lor de a coopera,
în cadrul legii, de a se asocia cu alte autorităţi similare pentru realizarea unor sarcini de interes comun.
Colectivităţile locale au dreptul în cadrul politicii economice naţionale la resurse proprii
suficiente de care ele pot dispune în mod liber în exerciţiul competenţei lor.

38
În scopul asigurării autonomiei locale autorităţile administraţiei publice locale, legea, conferă
acestora dreptul să instituie şi să perceapă impozite şi taxe locale, să elaboreze şi să aprobe bugetele de
venituri şi cheltuieli ale comunelor, oraşelor şi judeţelor.
Resursele financiare, precum şi bunurile proprietate publică sau privată ale comunelor, oraşelor şi
judeţelor, sunt administrate de către autorităţile administraţiei publice locale în conformitate cu principiul
autonomiei locale, controlul administrativ şi controlul financiar al activităţii autorităţilor administraţiei
publice locale exercitându-se numai între anumite limite şi în condiţiile prevăzute de lege.
În vederea garantării autonomiei locale, prin Legea administraţiei publice locale, se interzice
autorităţilor administraţiei publice centrale stabilirea sau impunerea de orice fel de responsabilităţi
autorităţilor administraţiei publice locale în procesul de descentralizare a unor servicii publice ori al creării
de noi servicii publice, fără asigurarea mijloacelor financiare corespunzătoare pentru realizarea
respectivelor responsabilităţi. În acelaşi scop, autorităţile administraţiei publice centrale, au obligaţia legală
de a consulta, înainte de adoptarea oricărei decizii, structurile asociative ale autorităţilor administraţiei
publice locale, în toate problemele care le privesc în mod direct, potrivit legii.
Protecţia legală a autonomiei locale este garantată de dreptul jurisdicţional de recurs al
colectivităţilor locale pentru a-şi asigura liberul exerciţiu al competenţelor lor şi respectul principiilor de
autonomie locală care sunt consfinţite prin Constituţie.
4.6.2. Constituirea consiliilor locale
Autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală în comune şi
oraşe sunt consiliile locale, comunale şi orăşeneşti, ca autorităţi deliberative, şi primarii, ca autorităţi
executive.
Consiliile locale şi primarii se aleg în condiţiile prevăzute de Legea privind alegerile locale.
Numărul membrilor fiecărui consiliu local se stabileşte prin ordin al prefectului, în funcţie de
populaţia comunei sau a oraşului, raportată de Institutul Naţional de Statistică şi Studii Economice la data
de 1 ianuarie a anului în curs sau, după caz, la data de 1 iulie a anului care precedă alegerile, după cum
urmează:
_____________________________________________
Numărul locuitorilor Numărul
comunei sau ai oraşului consilierilor
_____________________________________________
-până la 1.500 9
-între 1.501 şi 3.000 11
-între 3.001 şi 5.000 13
-între 5.001 şi 10.000 15
-între 10.001 şi 20.000 17
-între 20.001 şi 50.000 19
-între 50.001 şi 100.000 21
-între 100.001 şi 200.000 23
-între 200.001 şi 400.000 27
-peste 400.000 31
_____________________________________________

Consiliul General al Municipiului Bucureşti este compus din 55 de consilieri.


Pentru alegerea consiliilor locale şi a primarilor, fiecare comună, oraş, municipiu sau subdiviziune
administrativ–teritorială a municipiului, judeţ constituie o circumscripţie electorală.

39
Normele juridice în materie se regăsesc–până la adoptarea unui nou cod electoral-în Legea nr.
70/1991, republicată, privind alegerile locale.
Cetăţenii români indiferent de naţionalitate, rasă, limbă, religie, sex, convingeri politice sau
profesionale, exercită în mod egal, drepturile electorale.
Consiliile locale, consiliile judeţene, primarii şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti se
aleg prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, pe circumscripţii electorale prin vot exprimat
pe baza scrutinului de listă. Viceprimarii se aleg prin vot indirect de către consiliile locale. Primarii
comunelor şi oraşelor se aleg pe circumscripţii electorale prin vot exprimat pe baza scrutinului uninominal.
Au dreptul de a alege cetăţenii români care au împlinit 18 ani, inclusiv cei care împlinesc această
vârstă în ziua alegerilor. Dreptul de vot se exercită numai în comuna, oraşul, municipiul sau subdiviziunea
administrativ-teritorială a municipiului în care alegătorul îşi are domiciliul.
Au dreptul de a fi aleşi, consilieri sau primari, numai cetăţenii care au domiciliul pe teritoriul
unităţii administrativ-teritoriale în care urmează să fie alese, cu drept de vot care au împlinit, până în ziua
alegerilor inclusiv, vârsta de cel puţin 23 de ani, dacă nu le este interzisă asocierea în partide politice
Nu pot alege:
a) alienaţii sau debilii mintal puşi sub interdicţie;
b) persoanele lipsite de drepturile electorale pe durata stabilită prin hotărâre judecătorească.
Nu pot fi aleşi:
a) cetăţenii care fac parte din categoriile prevăzute la art. 37 alin. (3) din Constituţie (judecătorii Curţii
Constituţionale, avocaţii poporului, magistraţii, membrii activi ai armatei, poliţiştii şi alte categorii de
funcţionari publici stabilite prin lege organică).
b) alienaţii sau debilii mintal puşi sub interdicţie, persoanele lipsite de drepturile electorale pe durata
stabilită prin hotărâre judecătorească.
Constituirea consiliilor locale se face în termen de 20 de zile de la data desfăşurării alegerilor.
Convocarea consilierilor declaraţi aleşi, pentru şedinţa de constituire, se face de către prefect. La şedinţa de
constituire pot participa prefectul sau reprezentantul său, precum şi primarul, chiar dacă procedura de
validare a mandatului acestuia nu a fost finalizată.
Şedinţa este legal constituită dacă participă cel puţin două treimi din numărul consilierilor aleşi.
În cazul în care nu se poate asigura această majoritate şedinţa se va organiza, în aceleaşi condiţii, peste 3
zile, la convocarea prefectului. Dacă nici la a doua convocare reuniunea nu este legal constituită, se va
proceda la o nouă convocare, de către prefect, peste alte 3 zile, în aceleaşi condiţii. În situaţia în care
consiliul local nu se poate reuni nici la ultima convocare datorită absenţei, fără motive temeinice, a
consilierilor, prefectul va declara vacante, prin ordin, locurile consilierilor aleşi care au lipsit nemotivat de
la cele 3 convocări anterioare, dacă aceştia nu pot fi înlocuiţi de supleanţii înscrişi pe listele de candidaţi
respective, organizându-se alegeri pentru completare, în termen de 30 de zile, în condiţiile Legii privind
alegerile locale.
Ordinul prefectului prin care se declară vacante locurile consilierilor care au lipsit nemotivat
poate fi atacat de cei în cauză la instanţa de contencios administrativ în termen de 5 zile de la comunicare.
Hotărârea instanţei este definitivă şi irevocabilă. Absenţa consilierilor de la şedinţa de constituire este
considerată motivată dacă se face dovada că aceasta a intervenit din cauza unei boli care a necesitat
spitalizare sau a făcut imposibilă prezenţa acestora, a unei deplasări în străinătate în interes de serviciu sau
a unor evenimente de forţă majoră.
Lucrările şedinţei de constituire sunt conduse de cel mai în vârstă consilier, asistat de 2 consilieri
dintre cei mai tineri. Pentru validarea mandatelor consiliile locale aleg prin vot deschis, dintre membrii lor,
pe întreaga durată a mandatului, o comisie de validare alcătuită din 3-5 consilieri. Comisia de validare
40
examinează legalitatea alegerii fiecărui consilier şi propune consiliului local validarea sau invalidarea
mandatelor. Comisia de validare va propune invalidarea alegerii unui consilier numai în cazul în care se
constată încălcarea condiţiilor de eligibilitate sau dacă alegerea consilierului s-a făcut prin fraudă
electorală, constatată în condiţiile Legii privind alegerile locale.
Validarea sau invalidarea mandatelor se face, în ordine alfabetică, cu votul deschis al majorităţii
consilierilor prezenţi la şedinţă. Persoana al cărei mandat este supus validării sau invalidării nu participă la
vot. Hotărârea de validare sau invalidare a mandatelor poate fi atacată de cei interesaţi la instanţa de
contencios administrativ în termen de 5 zile de la adoptare sau, în cazul celor absenţi de la şedinţă, de la
comunicare.
Instanţa de contencios administrativ este obligată să se pronunţe în termen de 30 de zile.
Consilierii ale căror mandate au fost validate depun în faţa consiliului local următorul jurământ în
limba română:
"Jur să respect Constituţia şi legile ţării şi să fac, cu bună-credinţă, tot ceea ce stă în puterile şi priceperea
mea pentru binele locuitorilor comunei ... (oraşului, judeţului). Aşa să-mi ajute Dumnezeu!" Consilierii
care refuză să depună jurământul sunt consideraţi demisionaţi de drept.
În cazul în care consilierul declarat ales renunţă la mandat înainte de validare sau refuză să depună
jurământul, se supune validării mandatul primului supleant înscris pe lista partidului politic, alianţei
politice sau alianţei electorale respective, dacă până la validarea mandatului partidele şi alianţele politice
confirmă în scris apartenenţa la partid. În cazul în care locurile rămase vacante nu pot fi completate cu
supleanţi, iar numărul de consilieri se reduce sub două treimi, se vor organiza alegeri pentru completare, în
termen de 30 de zile.
După validarea mandatelor şi depunerea jurământului de către cel puţin două treimi din numărul
membrilor consiliului local consilierul care a condus şedinţa declară consiliul legal constituit. După
declararea ca legal constituit consiliul local alege dintre membrii săi, prin votul deschis al majorităţii
consilierilor în funcţie, un preşedinte de şedinţă, pe o perioadă de cel mult 3 luni, care va conduce şedinţele
consiliului şi va semna hotărârile adoptate de acesta.
4.6.3. Calitatea de consilier este incompatibilă cu:
a) funcţia de prefect şi de subprefect;
b) calitatea de funcţionar public în aparatul propriu de specialitate al autorităţilor administraţiei
publice centrale şi locale; calitatea de funcţionar public în aparatul propriu de specialitate al consiliului
judeţean, al prefectului, al serviciilor publice de interes local sau judeţean, al serviciilor publice
descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale administraţiei publice centrale; calitatea de
angajat în cadrul autorităţilor administraţiei publice locale respective sau în cadrul aparatului propriu al
prefectului din judeţul respectiv;
c) funcţia de manager sau membru în consiliul de administraţie al regiilor autonome ori de
conducător al societăţilor comerciale înfiinţate de consiliile locale sau de consiliile judeţene;
d) calitatea de primar sau viceprimar;
e) calitatea de senator, deputat, ministru, secretar de stat, subsecretar de stat şi cele asimilate
acestora.
f) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, asociat, administrator,
membru al consiliului de administraţie sau cenzor la regiile autonome şi societăţile comerciale de interes
local înfiinţate sau aflate sub autoritatea consiliului local ori a consiliului judeţean respectiv sau la regiile
autonome şi societăţile comerciale de interes naţional care îşi au sediul sau care deţin filiale în unitatea
administrativ-teritorială respectivă;

41
g) funcţia de preşedinte sau de secretar al adunărilor generale ale acţionarilor sau asociaţilor la o
societate comercială de interes local ori la o societate comercială de interes naţional care îşi are sediul sau
care deţine filiale în unitatea administrativ-teritorială respectivă;
h) funcţia de reprezentant al statului la o societate comercială care îşi are sediul ori care deţine
filiale în unitatea administrativ-teritorială respectivă;
Incompatibilitatea intervine numai după validarea mandatului, cel în cauză trebuind să opteze în
termen de 10 zile, după care, dacă acesta nu a optat pentru calitatea de consilier, în şedinţa de consiliu
următoare preşedintele de şedinţă va supune validării mandatul supleantului acestuia de pe lista partidului,
alianţei politice sau a alianţei electorale respective.
Alte incompatibilităţi se pot stabili numai prin lege.
4.6.4. Atribuţiile consiliilor locale
Legea administraţiei publice locale la art. 38 reglementează în privinţa consiliilor locale o clauză
generală de competenţă: „… are iniţiativă şi hotărăşte, în condiţiile legii, în toate problemele de interes
local, cu excepţia celor care sunt date, prin lege, în competenţa altor autorităţi publice, locale sau centrale”.
La alineatul 2 al aceluiaşi articol legea enumeră principalele atribuţii ale acestor consilii:
a) alege din rândul consilierilor viceprimarul, respectiv viceprimarii, după caz; stabileşte, în
limitele normelor legale, numărul de personal din aparatul propriu;
b) aprobă statutul comunei sau al oraşului, precum şi regulamentul de organizare şi funcţionare a
consiliului;
c) avizează sau aprobă, după caz, studii, prognoze şi programe de dezvoltare economico-socială,
de organizare şi amenajare a teritoriului, documentaţii de amenajare a teritoriului şi urbanism, inclusiv
participarea la programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală şi de cooperare transfrontalieră, în
condiţiile legii;
d) aprobă bugetul local, împrumuturile, virările de credite şi modul de utilizare a rezervei
bugetare; aprobă contul de încheiere a exerciţiului bugetar; stabileşte impozite şi taxe locale, precum şi
taxe speciale, în condiţiile legii;
e) aprobă, la propunerea primarului, în condiţiile legii, organigrama, statul de funcţii, numărul de
personal şi regulamentul de organizare şi funcţionare a aparatului propriu de specialitate, ale instituţiilor şi
serviciilor publice, precum şi ale regiilor autonome de interes local;
f) administrează domeniul public şi domeniul privat al comunei sau oraşului;
g) hotărăşte darea în administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică a
comunei sau oraşului, după caz, precum şi a serviciilor publice de interes local, în condiţiile legii;
h) hotărăşte vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate privată a comunei sau
oraşului, după caz, în condiţiile legii;
i) înfiinţează instituţii publice, societăţi comerciale şi servicii publice de interes local; urmăreşte,
controlează şi analizează activitatea acestora; instituie, cu respectarea criteriilor generale stabilite prin lege,
norme de organizare şi funcţionare pentru instituţiile şi serviciile publice de interes local; numeşte şi
eliberează din funcţie, în condiţiile legii, conducătorii serviciilor publice de interes local, precum şi pe cei
ai instituţiilor publice din subordinea sa; aplică sancţiuni disciplinare, în condiţiile legii, persoanelor pe
care le-a numit;
j) hotărăşte asupra înfiinţării şi reorganizării regiilor autonome de interes local; exercită, în
numele unităţii administrativ-teritoriale, toate drepturile acţionarului la societăţile comerciale pe care le-a
înfiinţat; hotărăşte asupra privatizării acestor societăţi comerciale; numeşte şi eliberează din funcţie, în
condiţiile legii, membrii consiliilor de administraţie ale regiilor autonome de sub autoritatea sa;

42
k) analizează şi aprobă, în condiţiile legii, documentaţiile de amenajare a teritoriului şi urbanism
ale localităţilor, stabilind mijloacele materiale şi financiare necesare în vederea realizării acestora; aprobă
alocarea de fonduri din bugetul local pentru acţiuni de apărare împotriva inundaţiilor, incendiilor,
dezastrelor şi fenomenelor meteorologice periculoase;
l) stabileşte măsurile necesare pentru construirea, întreţinerea şi modernizarea drumurilor,
podurilor, precum şi a întregii infrastructuri aparţinând căilor de comunicaţii de interes local;
m) aprobă, în limitele competenţelor sale, documentaţiile tehnico-economice pentru lucrările de
investiţii de interes local şi asigură condiţiile necesare în vederea realizării acestora;
n) asigură, potrivit competenţelor sale, condiţiile materiale şi financiare necesare pentru buna
funcţionare a instituţiilor şi serviciilor publice de educaţie, sănătate, cultură, tineret şi sport, apărarea
ordinii publice, apărarea împotriva incendiilor şi protecţia civilă, de sub autoritatea sa; urmăreşte şi
controlează activitatea acestora;
o) hotărăşte, în localităţile cu medici sau cu personal sanitar în număr insuficient, acordarea de
stimulente în natură şi în bani, precum şi de alte facilităţi, potrivit legii, în scopul asigurării serviciilor
medicale pentru populaţie; asemenea facilităţi pot fi acordate şi personalului didactic;
p) contribuie la organizarea de activităţi ştiinţifice, culturale, artistice, sportive şi de agrement;
q) hotărăşte cu privire la asigurarea ordinii publice; analizează activitatea gardienilor publici,
poliţiei, jandarmeriei, pompierilor şi a formaţiunilor de protecţie civilă, în condiţiile legii, şi propune
măsuri de îmbunătăţire a activităţii acestora;
r) acţionează pentru protecţia şi refacerea mediului înconjurător, în scopul creşterii calităţii vieţii;
contribuie la protecţia, conservarea, restaurarea şi punerea în valoare a monumentelor istorice şi de
arhitectură, a parcurilor şi rezervaţiilor naturale, în condiţiile legii;
s) contribuie la realizarea măsurilor de protecţie şi asistenţă socială; asigură protecţia drepturilor
copilului, potrivit legislaţiei în vigoare; aprobă criteriile pentru repartizarea locuinţelor sociale; înfiinţează
şi asigură funcţionarea unor instituţii de binefacere de interes local;
t) înfiinţează şi organizează târguri, pieţe, oboare, locuri şi parcuri de distracţie, baze sportive şi
asigură buna funcţionare a acestora;
u) atribuie sau schimbă, în condiţiile legii, denumiri de străzi, de pieţe şi de obiective de interes
public local;
v) conferă persoanelor fizice române sau străine, cu merite deosebite, titlul de cetăţean de onoare
al comunei sau al oraşului;
x) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice române sau străine,
cu organizaţii neguvernamentale şi cu alţi parteneri sociali, în vederea finanţării şi realizării în comun a
unor acţiuni, lucrări, servicii sau proiecte de interes public local; hotărăşte înfrăţirea comunei sau oraşului
cu unităţi administrativ-teritoriale similare din alte ţări;
y) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte autorităţi ale administraţiei
publice locale din ţară sau din străinătate, precum şi aderarea la asociaţii naţionale şi internaţionale ale
autorităţilor administraţiei publice locale, în vederea promovării unor interese comune;
z) sprijină, în condiţiile legii, activitatea cultelor religioase;
w) asigură libertatea comerţului şi încurajează libera iniţiativă, în condiţiile legii.
Consiliul local exercită şi alte atribuţii stabilite prin lege.
4.6.5. Funcţionarea consiliului local
Consiliul local se alege pentru un mandat de 4 ani, care poate fi prelungit, prin lege organică, în
caz de război sau catastrofă. Consiliul local îşi exercită mandatul de la data constituirii până la data

43
declarării ca legal constituit a consiliului nou-ales. El se întruneşte în şedinţe ordinare, lunar, la convocarea
primarului.
Consiliul local se poate întruni şi în şedinţe extraordinare, la cererea primarului sau a cel puţin o
treime din numărul membrilor consiliului. Convocarea consiliului local se face în scris, prin intermediul
secretarului unităţii administrativ-teritoriale, cu cel puţin 5 zile înaintea şedinţelor ordinare sau cu cel puţin
3 zile înainte de şedinţele extraordinare.
În caz de forţă majoră şi de maximă urgenţă pentru rezolvarea intereselor locuitorilor comunei
sau ai oraşului convocarea consiliului local se poate face de îndată. Ordinea de zi a şedinţei consiliului
local se aduce la cunoştinţă locuitorilor comunei sau ai oraşului prin mass-media sau prin orice alt mijloc
de publicitate.
Şedinţele consiliului local sunt legal constituite dacă este prezentă majoritatea consilierilor în
funcţie. Prezenţa consilierilor la şedinţă este obligatorie.
Şedinţele consiliului local sunt conduse de un consilier, ales ca preşedinte de şedinţă pe o durată
de maxim 3 luni.
Şedinţele consiliului local sunt publice, cu excepţia cazurilor în care consilierii decid, cu
majoritate de voturi, ca acestea să se desfăşoare cu uşile închise.
Dezbaterile din şedinţele consiliului local, precum şi modul în care şi-a exercitat votul fiecare
consilier se consemnează într-un proces-verbal, semnat de consilierul care conduce şedinţele de consiliu şi
de secretarul unităţii administrativ-teritoriale.
Înaintea fiecărei şedinţe secretarul pune la dispoziţie consilierilor, în timp util, procesul-verbal al
şedinţei anterioare, pe care ulterior îl va supune spre aprobare consiliului local. Consilierii au dreptul ca în
cadrul şedinţei să conteste conţinutul procesului-verbal şi să ceară menţionarea exactă a opiniilor
exprimate în şedinţa anterioară. Procesul-verbal şi documentele care au fost dezbătute în şedinţă se depun
într-un dosar special al şedinţei respective, care va fi numerotat, semnat şi sigilat de consilierul care
conduce şedinţele de consiliu şi de secretar, după aprobarea procesului-verbal.
Ordinea de zi a şedinţelor se aprobă de consiliul local, la propunerea celui care a cerut întrunirea
consiliului. Modificarea ordinii de zi se poate face numai pentru probleme urgente şi numai cu votul
majorităţii consilierilor prezenţi. Problemele înscrise pe ordinea de zi a şedinţei consiliului local nu pot fi
dezbătute dacă nu sunt însoţite de raportul compartimentului de resort din cadrul aparatului propriu de
specialitate al autorităţii administraţiei publice locale, care va fi elaborat în termen de 30 de zile de la
solicitarea iniţiatorului, precum şi de avizul comisiei de specialitate a consiliului, cu excepţia şedinţelor cu
caracter extraordinar sau de îndată.
În exercitarea atribuţiilor ce îi revin consiliul local adoptă hotărâri, cu votul majorităţii membrilor
prezenţi, în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului cere o
altă majoritate.
Consiliul local poate stabili ca unele hotărâri să fie luate prin vot secret. Hotărârile cu caracter
individual cu privire la persoane vor fi luate întotdeauna prin vot secret, cu excepţiile prevăzute de lege.
Proiectele de hotărâre pot fi propuse de consilieri sau de primar. Redactarea proiectelor se face de cei care
le propun, cu sprijinul secretarului şi al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al autorităţii
administraţiei publice locale.
Nu poate lua parte la deliberare şi la adoptarea hotărârilor consilierul care, fie personal, fie prin
soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă
dezbaterilor consiliului local.

44
Hotărârile consiliului local se semnează de consilierul care conduce şedinţele de consiliu şi se
contrasemnează, pentru legalitate, de către secretar. În cazul în care consilierul ales ca preşedinte lipseşte
sau refuză să semneze, hotărârea consiliului local se semnează de 3-5 consilieri.
Secretarul nu va contrasemna hotărârea în cazul în care consideră că aceasta este ilegală sau că
depăşeşte competenţele ce revin, potrivit legii, consiliului local. În acest caz secretarul va expune
consiliului local opinia sa motivată, care va fi consemnată în procesul-verbal al şedinţei. Secretarul va
comunica hotărârile consiliului local primarului şi prefectului, de îndată, dar nu mai târziu de 3 zile de la
data adoptării.
Hotărârile cu caracter normativ devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii lor la
cunoştinţă publică, iar cele individuale, de la data comunicării. Aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor
cu caracter normativ se face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect.
Consilierii răspund solidar pentru activitatea consiliului local din care fac parte sau, după caz, în nume
propriu, pentru activitatea desfăşurată în exercitarea mandatului, precum şi pentru hotărârile pe care le-au
votat.
La lucrările consiliului local pot asista şi lua cuvântul, fără drept de vot, prefectul, preşedintele
consiliului judeţean sau reprezentanţii acestora, deputaţii şi senatorii, miniştrii şi ceilalţi membri ai
Guvernului, secretarii şi subsecretarii de stat, şefii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale
celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale, în problemele ce privesc domeniile de
responsabilitate ale acestor servicii, precum şi persoanele interesate invitate de primar.
Locuitorii satelor care nu au consilieri aleşi în consiliile locale vor fi reprezentaţi la şedinţele de
consiliu de un delegat sătesc. La discutarea problemelor privind satele respective delegaţii săteşti vor fi
invitaţi în mod obligatoriu. Votul acestora are caracter consultativ.
După constituire consiliul local îşi organizează comisii de specialitate, pe principalele domenii
de activitate. Pot fi membri ai comisiilor de specialitate numai consilierii, cu excepţia viceprimarului.
Comisiile de specialitate îşi aleg câte un preşedinte şi un secretar. Comisiile de specialitate analizează şi
avizează proiectele de hotărâre din domeniul lor de activitate.
4.6.6. Dizolvarea consiliului local
Consiliul local poate fi dizolvat dacă a adoptat, într-un interval de cel mult 6 luni, cel puţin 3
hotărâri care au fost anulate de instanţa de contencios administrativ prin hotărâre judecătorească rămasă
definitivă şi irevocabilă. Dizolvarea consiliului local se face prin hotărâre a Guvernului, la propunerea
motivată a prefectului, bazată pe hotărârile judecătoreşti rămase definitive şi irevocabile. Hotărârea de
dizolvare poate fi atacată de oricare dintre consilieri la instanţa de contencios administrativ, în termen de
10 zile de la data publicării acesteia în Monitorul Oficial al României, Partea I. În acest caz procedura
prealabilă prevăzută de lege nu se mai efectuează, iar introducerea acţiunii suspendă executarea măsurii de
dizolvare.
Data pentru organizarea alegerii noului consiliu local se stabileşte de Guvern, la propunerea
prefectului, în termen de 30 de zile de la expirarea termenului de contestaţie, după caz, de la pronunţarea
unei hotărâri judecătoreşti, rămasă definitivă şi irevocabilă, prin care a fost respinsă acţiunea consilierilor.
Până la constituirea noului consiliu local primarul, viceprimarul sau, în absenţa acestora, secretarul va
rezolva problemele curente ale comunei sau ale oraşului, potrivit competenţelor şi atribuţiilor ce îi revin,
potrivit legii.
În cazul în care consiliul local nu se întruneşte timp de 3 luni consecutive sau nu a adoptat în 3
şedinţe ordinare consecutive nici o hotărâre, precum şi în situaţia în care numărul consilierilor se reduce
sub jumătate plus unul şi nu se poate completa prin supleanţi, acesta se consideră dizolvat de drept. Aceste
situaţii se comunică de primar, viceprimar sau, în absenţa acestora, de secretar, prefectului care, prin ordin,
45
ia act de situaţia de dizolvare a consiliului local şi propune Guvernului organizarea de noi alegeri. Ordinul
prefectului poate fi atacat de consilierii interesaţi la instanţa de contencios administrativ, în termen de 10
zile de la comunicare sau de la luarea la cunoştinţă.
Instanţa de contencios administrativ este obligată să se pronunţe în termen de 30 de zile. În
acest caz procedura prealabilă nu se mai efectuează, iar introducerea acţiunii suspendă executarea măsurii
de dizolvare. Hotărârea instanţei este definitivă şi irevocabilă. Stabilirea datei pentru organizarea alegerii
noului consiliu local se face de către Guvern, la propunerea prefectului, în termen de 30 de zile de la
expirarea termenului de contestaţie, după caz, de la rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii
judecătoreşti prin care s-a respins acţiunea împotriva ordinului prefectului.
4.6.7. Suspendarea şi încetarea mandatului de consilier
Mandatul de consilier se suspendă de drept numai în cazul în care acesta a fost arestat
preventiv. Măsura arestării preventive se comunică de îndată de către parchet sau de instanţa de judecată,
după caz, prefectului care, prin ordin, constată suspendarea mandatului. Suspendarea durează până la
soluţionarea definitivă a cauzei. Ordinul de suspendare se comunică de îndată consilierului. În cazul în care
consilierul suspendat a fost găsit nevinovat acesta are dreptul la despăgubiri în condiţiile legii.
Mandatul de consilier încetează de drept în următoarele cazuri:
a) demisie;
b) incompatibilitate;
c) schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-teritorială;
d) imposibilitatea exercitării mandatului pe o perioadă mai mare de 6 luni consecutive, cu excepţia
cazurilor în care acesta este suspendat ca urmare a faptului că a fost arestat preventiv;
e) constatarea, după validarea mandatului, că alegerea s-a făcut prin fraudă electorală sau prin orice altă
încălcare a Legii privind alegerile locale;
f) condamnarea, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate;
g) punerea sub interdicţie judecătorească;
h) pierderea drepturilor electorale;
i) lipsa nemotivată de la 3 şedinţe ordinare consecutive ale consiliului local;
j) deces.
Încetarea de drept a mandatului de consilier se constată de consiliul local, prin hotărâre, la
iniţiativa primarului sau a oricărui consilier. În cazul prevăzut la lit. c), d) şi i) hotărârea consiliului local
poate fi atacată de consilier la instanţa de contencios administrativ, în termen de 10 zile de la comunicare.
Instanţa este obligată să se pronunţe în termen de 30 de zile. În acest caz procedura prealabilă nu se mai
efectuează, iar hotărârea primei instanţe este definitivă şi irevocabilă.
4.6.8. Secretarul unităţii administrativ–teritoriale
Fiecare comună, oraş sau subdiviziune administrativ-teritorială a municipiilor are un secretar
salarizat din bugetul local. Secretarul comunei, oraşului şi al subdiviziunii administrativ-teritoriale a
municipiilor este funcţionar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative. În mod
excepţional în funcţia de secretar al comunei poate fi numită şi o persoană cu alte studii superioare sau cu
studii liceale atestate prin bacalaureat. Secretarul nu poate fi membru al unui partid politic, sub sancţiunea
eliberării din funcţie.
Secretarul nu poate fi soţ, soţie sau rudă de gradul întâi cu primarul sau cu viceprimarul.
Funcţia de secretar se ocupă pe bază de concurs sau de examen, după caz, iar numirea se face
de către prefect. Concursul sau examenul se organizează de primar, potrivit legii, în termen de 30 de zile
de la data la care postul a devenit vacant. Din comisia de concurs sau de examinare vor face parte în mod
obligatoriu primarul, secretarul general al prefecturii, secretarul general al judeţului şi 2 reprezentanţi
46
desemnaţi de consiliul local respectiv. Ordinul de numire se emite de prefect, în termen de cel mult 10 zile
de la primirea rezultatului concursului sau examenului, care se comunică de către primar în termen de cel
mult 3 zile de la rămânerea definitivă a rezultatului concursului sau al examenului.
Secretarul se bucură de stabilitate în funcţie, în condiţiile legii.
Secretarul îndeplineşte, în condiţiile legii, următoarele atribuţii principale:
a) participă în mod obligatoriu la şedinţele consiliului local;
b) coordonează compartimentele şi activităţile cu caracter juridic, de stare civilă, autoritate
tutelară şi asistenţă socială din cadrul aparatului propriu de specialitate al consiliului local;
c) avizează proiectele de hotărâre ale consiliului local, asumându-şi răspunderea pentru
legalitatea acestora, contrasemnând hotărârile pe care le consideră legale;
d) avizează pentru legalitate dispoziţiile primarului;
e) urmăreşte rezolvarea corespondenţei în termenul legal;
f) asigură îndeplinirea procedurilor de convocare a consiliului local şi efectuarea lucrărilor de
secretariat;
g) pregăteşte lucrările supuse dezbaterii consiliului local;
h) asigură comunicarea către autorităţile, instituţiile şi persoanele interesate a actelor emise de
consiliul local sau de primar, în termen de cel mult 10 zile, dacă legea nu prevede altfel;
i) asigură aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor şi dispoziţiilor cu caracter normativ;
j) eliberează extrase sau copii de pe orice act din arhiva consiliului local, în afara celor cu
caracter secret, stabilit potrivit legii;
k) legalizează semnături de pe înscrisurile prezentate de părţi şi confirmă autenticitatea copiilor
cu actele originale, în condiţiile legii.
Secretarul poate coordona şi alte servicii ale aparatului propriu de specialitate al autorităţilor
administraţiei publice locale, stabilite de primar. Secretarul îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege
sau însărcinări date de consiliul local ori de primar.
Eliberarea din funcţie, precum şi sancţionarea disciplinară a secretarului se fac de către prefect,
numai la propunerea consiliului local, adoptată cu votul a cel puţin două treimi din numărul consilierilor în
funcţie, ca urmare a iniţiativei primarului sau a unei treimi din numărul consilierilor, pe baza concluziilor
reieşite din desfăşurarea unei cercetări administrative.
4.7. Primarul şi viceprimarul
Comunele şi oraşele au câte un primar şi un viceprimar, iar oraşele reşedinţă de judeţ, câte 2
viceprimari, aleşi în condiţiile legii. Viceprimarii nu pot fi în acelaşi timp şi consilieri. Primarul participă la
şedinţele consiliului local şi are dreptul să îşi exprime punctul de vedere asupra tuturor problemelor supuse
dezbaterii.
Pe toată durata exercitării mandatului de primar, respectiv de viceprimar, contractul de muncă al
acestora la instituţii publice, regii autonome, companii naţionale, societăţi naţionale, societăţi comerciale
cu capital majoritar de stat sau la societăţile comerciale de sub autoritatea consiliilor locale sau judeţene se
suspendă de drept. Primarul şi viceprimarul primesc, pe toată durata exercitării mandatului, o indemnizaţie
stabilită în condiţiile legii.
Calitatea de primar, respectiv de viceprimar, este incompatibilă cu:
a) funcţia de prefect şi de subprefect;
b) calitatea de funcţionar public în aparatul propriu de specialitate al autorităţilor administraţiei
publice centrale şi locale; calitatea de funcţionar public în aparatul propriu de specialitate al consiliului
judeţean, al prefectului, al serviciilor publice de interes local sau judeţean, al serviciilor publice
descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale administraţiei publice centrale; calitatea de
47
angajat în cadrul autorităţilor administraţiei publice locale respective sau în cadrul aparatului propriu al
prefectului din judeţul respectiv;
c) funcţia de manager sau membru în consiliul de administraţie al regiilor autonome ori de
conducător al societăţilor comerciale înfiinţate de consiliile locale sau de consiliile judeţene;
d) calitatea de senator, deputat, ministru, secretar de stat, subsecretar de stat şi cele asimilate
acestora.
e) orice funcţie de conducere din cadrul societăţilor comerciale la care statul sau o unitate
administrativ-teritorială este acţionar majoritar ori din cadrul societăţilor naţionale, companiilor naţionale
sau regiilor autonome;
f) orice alte activităţi sau funcţii publice, cu excepţia funcţiilor didactice şi a funcţiilor din
cadrul unor fundaţii ori organizaţii neguvernamentale.
g) calitatea de consilier local sau judeţean
Validarea alegerii primarului se face în termen de 20 de zile de la data desfăşurării alegerilor, în
camera de consiliu a judecătoriei în a cărei rază teritorială se află comuna sau oraşul, de către un judecător
desemnat de preşedintele judecătoriei.
Invalidarea alegerii primarului se poate pronunţa în cazurile prevăzute de lege.
Hotărârea de invalidare a alegerii primarului poate fi atacată de cel interesat în termen de 5 zile
de la pronunţare, la instanţa de contencios administrativ.
Rezultatul validării sau invalidării alegerii primarului se aduce la cunoştinţă prefectului şi se
prezintă în şedinţa de constituire a consiliului local sau, după caz, într-o şedinţă extraordinară, de către un
judecător desemnat de preşedintele judecătoriei. În caz de invalidare a alegerii primarului Guvernul, la
propunerea prefectului, va stabili data alegerilor în termen de cel mult 30 de zile de la data invalidării sau,
după caz, de la data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti, în condiţiile legii.
Primarul depune în faţa consiliului local jurământul prevăzut de lege şi în cazul consilierilor
locali. Primarul care refuză să depună jurământul este considerat demisionat de drept.
Primarul îndeplineşte o funcţie de autoritate publică. El este şeful administraţiei publice locale
şi al aparatului propriu de specialitate al autorităţilor administraţiei publice locale, pe care îl conduce şi îl
controlează. Primarul răspunde de buna funcţionare a administraţiei publice locale, în condiţiile legii.
Primarul reprezintă comuna sau oraşul în relaţiile cu alte autorităţi publice, cu persoanele fizice
sau juridice române sau străine, precum şi în justiţie. Semnul distinctiv al primarului este o eşarfă în
culorile drapelului naţional al României. Eşarfa va fi purtată, în mod obligatoriu, la solemnităţi, recepţii,
ceremonii publice şi la celebrarea căsătoriilor. Modelul eşarfei se stabileşte prin hotărâre a Guvernului.
Primarul îndeplineşte următoarele atribuţii principale:
a) asigură respectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, a prevederilor
Constituţiei, precum şi punerea în aplicare a legilor, a decretelor Preşedintelui României, a hotărârilor şi
ordonanţelor Guvernului; dispune măsurile necesare şi acordă sprijin pentru aplicarea ordinelor şi
instrucţiunilor cu caracter normativ ale miniştrilor şi ale celorlalţi conducători ai autorităţilor administraţiei
publice centrale, precum şi a hotărârilor consiliului judeţean;
b) asigură aducerea la îndeplinire a hotărârilor consiliului local. În situaţia în care apreciază că o
hotărâre este ilegală, în termen de 3 zile de la adoptare îl sesizează pe prefect;
c) poate propune consiliului local consultarea populaţiei prin referendum, cu privire la
problemele locale de interes deosebit. Pe baza hotărârii consiliului local ia măsuri pentru organizarea
acestei consultări, în condiţiile legii;
d) prezintă consiliului local, anual sau ori de câte ori este necesar, informări, privind starea
economică şi socială a comunei sau a oraşului, în concordanţă cu atribuţiile ce revin autorităţilor
48
administraţiei publice locale, precum şi informări asupra modului de aducere la îndeplinire a hotărârilor
consiliului local;
e) întocmeşte proiectul bugetului local şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar şi le supune
spre aprobare consiliului local;
f) exercită funcţia de ordonator principal de credite;
g) verifică, din oficiu sau la cerere, încasarea şi cheltuirea sumelor din bugetul local şi comunică
de îndată consiliului local cele constatate;
h) ia măsuri pentru prevenirea şi limitarea urmărilor calamităţilor, catastrofelor, incendiilor,
epidemiilor sau epizootiilor, împreună cu organele specializate ale statului. În acest scop poate mobiliza
populaţia, agenţii economici şi instituţiile publice din comună sau din oraş, acestea fiind obligate să
execute măsurile stabilite în planurile de protecţie şi intervenţie elaborate pe tipuri de dezastre;
i) asigură ordinea publică şi liniştea locuitorilor, prin intermediul poliţiei, jandarmeriei,
gardienilor publici, pompierilor şi unităţilor de protecţie civilă, care au obligaţia să răspundă solicitărilor
sale, în condiţiile legii;
j) îndrumă şi supraveghează activitatea gardienilor publici, conform angajamentelor contractuale;
k) ia măsurile prevăzute de lege cu privire la desfăşurarea adunărilor publice;
l) ia măsuri de interzicere sau de suspendare a spectacolelor, reprezentaţiilor sau a altor
manifestări publice care contravin ordinii de drept ori atentează la bunele moravuri, la ordinea şi liniştea
publică;
m) controlează igiena şi salubritatea localurilor publice şi produselor alimentare puse în vânzare
pentru populaţie, cu sprijinul serviciilor de specialitate;
n) ia măsuri pentru prevenirea şi combaterea pericolelor provocate de animale, în condiţiile legii;
o) ia măsuri pentru elaborarea planului urbanistic general al localităţii şi îl supune spre aprobare
consiliului local; asigură respectarea prevederilor planului urbanistic general, precum şi ale planurilor
urbanistice zonale şi de detaliu;
p) asigură repartizarea locuinţelor sociale pe baza hotărârii consiliului local;
q) asigură întreţinerea şi reabilitarea drumurilor publice, proprietate a comunei sau a oraşului,
instalarea semnelor de circulaţie, desfăşurarea normală a traficului rutier şi pietonal, în condiţiile legii;
r) exercită controlul asupra activităţilor din târguri, pieţe, oboare, locuri şi parcuri de distracţii şi
ia măsuri pentru buna funcţionare a acestora;
s) conduce serviciile publice locale; asigură funcţionarea serviciilor de stare civilă şi de autoritate
tutelară; supraveghează realizarea măsurilor de asistenţă şi ajutor social;
ş) îndeplineşte funcţia de ofiţer de stare civilă;
t) emite avizele, acordurile şi autorizaţiile date în competenţa sa prin lege;
ţ) propune consiliului local spre aprobare, în condiţiile legii, organigrama, statul de funcţii,
numărul de personal şi regulamentul de organizare şi funcţionare a aparatului propriu de specialitate;
u) numeşte şi eliberează din funcţie, în condiţiile legii, personalul din aparatul propriu de
specialitate al autorităţilor administraţiei publice locale, cu excepţia secretarului; propune consiliului local
numirea şi eliberarea din funcţie, în condiţiile legii, a conducătorilor regiilor autonome, ai instituţiilor şi
serviciilor publice de interes local;
v) răspunde de inventarierea şi administrarea bunurilor care aparţin domeniului public şi
domeniului privat al comunei sau al oraşului;
x) organizează evidenţa lucrărilor de construcţii din localitate şi pune la dispoziţie autorităţilor
administraţiei publice centrale rezultatele acestor evidenţe;

49
y) ia măsuri pentru controlul depozitării deşeurilor menajere, industriale sau de orice fel, pentru
asigurarea igienizării malurilor cursurilor de apă din raza comunei sau a oraşului, precum şi pentru
decolmatarea văilor locale şi a podeţelor pentru asigurarea scurgerii apelor mari.
Primarul îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege sau de alte acte normative, precum şi
însărcinările date de consiliul local.
În exercitarea atribuţiilor de autoritate tutelară şi de ofiţer de stare civilă, a sarcinilor ce îi revin
din actele normative privitoare la recensământ, la organizarea şi desfăşurarea alegerilor, la luarea măsurilor
de protecţie civilă, precum şi a altor atribuţii stabilite prin lege primarul acţionează şi ca reprezentant al
statului în comuna sau în oraşul în care a fost ales.
Primarul deleagă viceprimarului sau, după caz, viceprimarilor, prin dispoziţie emisă în cel mult
30 de zile de la validare, exercitarea atribuţiilor ce îi revin potrivit art. 68 alin. (1) lit. j), m), p), r), v), x) şi
y) din Legea nr. 215/2001.
În exercitarea atribuţiilor sale primarul emite dispoziţii cu caracter normativ sau individual.
Acestea devin executorii numai după ce sunt aduse la cunoştinţă publică sau după ce au fost comunicate
persoanelor interesate, după caz.
Mandatul primarului este de 4 ani şi se exercită până la depunerea jurământului de primarul
nou-ales. Mandatul primarului poate fi prelungit, prin lege organică, în caz de război sau de catastrofă.
Mandatul încetează de drept în unul dintre următoarele cazuri:
a) demisie;
b) incompatibilitate;
c) schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-teritorială;
d) imposibilitatea de a fi exercitat mandatul pe o perioadă mai mare de 6 luni consecutive, cu excepţia
cazurilor în care este suspendat de drept ca urmare a arestării preventive;
e) când se constată, după validarea mandatului, că alegerea s-a făcut prin fraudă electorală sau prin orice
altă încălcare a Legii privind alegerile locale;
f) a fost condamnat, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privată de libertate;
g) punerea sub interdicţie judecătorească;
h) pierderea drepturilor electorale;
i) când, în exercitarea atribuţiilor ce îi revin prin lege, a emis 3 dispoziţii cu caracter normativ într-un
interval de 3 luni, care au fost anulate de instanţa de contencios administrativ prin hotărâre judecătorească
rămasă definitivă şi irevocabilă;
j) deces;
În cazurile prevăzute mai sus prefectul, prin ordin, ia act de încetarea mandatului primarului. În
cazul prevăzut la lit. d) ordinul prefectului poate fi atacat de primar la instanţa de contencios administrativ
în termen de 10 zile de la comunicare. Instanţa de contencios administrativ este obligată se se pronunţe în
termen de 30 de zile. În acest caz procedura prealabilă nu se mai efectuează, iar hotărârea primei instanţe
este definitivă şi irevocabilă. Data organizării alegerilor pentru funcţia de primar se stabileşte de către
Guvern, la propunerea prefectului, în termen de 30 de zile sau după expirarea termenului de contestaţie.
Mandatul primarului încetează, de asemenea, înainte de termen ca urmare a rezultatului unui
referendum local, organizat în condiţiile legii. Referendumul pentru încetarea mandatului primarului se
organizează ca urmare a cererii adresate în acest sens prefectului de locuitorii comunei sau oraşului, ca
urmare a nesocotirii de către acesta a intereselor generale ale colectivităţii locale sau neexercitării
atribuţiilor ce îi revin potrivit legii, inclusiv a celor pe care le exercită ca reprezentant al statului.
Organizarea referendumului trebuie să fie solicitată, în scris, de cel puţin 25% dintre locuitorii cu drept de
vot. Acest procent trebuie să fie realizat în fiecare dintre localităţile componente ale comunei sau oraşului.
50
După primirea cererii prefectul va proceda la analizarea temeiniciei motivelor invocate, a îndeplinirii
condiţiilor amintite mai sus, precum şi la verificarea veridicităţii şi autenticităţii semnăturilor, în termen de
30 de zile. După verificare prefectul va transmite Guvernului, prin Ministerul Administraţiei Publice, o
propunere motivată de organizare a referendumului.
Pe baza propunerii motivate a prefectului, avizată de Ministerul Administraţiei Publice,
Guvernul se va pronunţa, prin hotărâre, în termen de 60 de zile de la solicitarea prefectului. Hotărârea
Guvernului va stabili data organizării referendumului şi va fi adusă la cunoştinţă locuitorilor comunei sau
ai oraşului prin grija prefectului. Cheltuielile necesare în vederea desfăşurării referendumului se suportă
din bugetul local.
Referendumul local se organizează, în condiţiile legii, prin grija prefectului, cu sprijinul
secretarului şi al aparatului propriu de specialitate al consiliului local respectiv. Referendumul este valabil
dacă s-au prezentat la urne cel puţin jumătate plus unul din numărul total al locuitorilor cu drept de vot.
Mandatul primarului încetează înainte de termen dacă s-a pronunţat în acest sens cel puţin
jumătate plus unul din numărul total al cetăţenilor cu drept de vot.
În exercitarea funcţiei primarul este ocrotit de lege.
Mandatul primarului se suspendă de drept numai în cazul în care acesta a fost arestat preventiv.
Măsura arestării preventive se comunică de îndată de către parchet sau de instanţa de judecată, după caz,
prefectului care, prin ordin, constată suspendarea mandatului.
Ordinul de suspendare se comunică de îndată primarului. Suspendarea durează până la încetarea
situaţiei arestării preventive Dacă primarul suspendat din funcţie a fost găsit nevinovat, acesta are dreptul
la despăgubiri, în condiţiile legii.
Consiliul local alege din rândul membrilor săi viceprimarul, respectiv viceprimarii, cu votul
secret al majorităţii consilierilor în funcţie. Durata mandatului viceprimarului este egală cu cea a
mandatului consiliului local. Schimbarea din funcţie a viceprimarului se poate face de consiliul local, la
propunerea motivată a unei treimi din numărul consilierilor sau a primarului, prin hotărâre adoptată cu
votul a două treimi din numărul consilierilor în funcţie.
Viceprimarul exercită atribuţiile ce îi sunt delegate de către primar.
Mandatul viceprimarului încetează de drept sau se poate suspenda în aceleaşi condiţii ca cele
prevăzute în cazul primarului. În acest caz consiliul local ia act de încetarea mandatului şi alege un nou
viceprimar.
În caz de vacanţă a funcţiei de primar, precum şi în caz de suspendare din funcţie acestuia
atribuţiile ce îi sunt conferite prin prezenta lege vor fi exercitate de drept de viceprimar sau, după caz, de
unul dintre viceprimari, desemnat de consiliul local cu votul secret al majorităţii consilierilor în funcţie.
În situaţia în care sunt suspendaţi din funcţie, în acelaşi timp, atât primarul, cât şi viceprimarul,
consiliul local deleagă un consilier care va îndeplini atât atribuţiile primarului, cât şi pe cele ale
viceprimarului, până la încetarea suspendării.
Dacă devin vacante, în acelaşi timp, atât funcţia de primar, cât şi cea de viceprimar, consiliul
local alege un nou viceprimar, acesta aducând la îndeplinire atribuţiile primarului, până la alegerea unui
nou primar.

4.8. Consiliul judeţean


4.8.1. Constituirea şi componenţa consiliului judeţean

51
Consiliul judeţean este autoritatea administraţiei publice locale, constituită la nivel judeţean,
pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de
interes judeţean.
Consiliul judeţean este compus din consilieri aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber
exprimat, în condiţiile stabilite de Legea privind alegerile locale.
Numărul membrilor fiecărui consiliu judeţean se stabileşte de prefect, în funcţie de populaţia judeţului,
raportată de Institutul Naţional de Statistică şi Studii Economice la data de 1 ianuarie a anului în curs sau,
după caz, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile, după cum urmează:
___________________________________________
Numărul locuitorilor Numărul
judeţului consilierilor
___________________________________________
-până la 350.000 31
-între 350.001-500.000 33
-între 500.001-650.000 35
-peste 650.000 37
_________________________________________

La constituirea consiliului judeţean se aplică în mod corespunzător dispoziţiile legale privind


constituirea consiliilor locale..
În situaţia încetării de drept a mandatului de consilier judeţean, (mandatul de consilier judeţean încetează
în aceleaşi situaţii amintite în cazul consilierilor locali) preşedintele consiliului judeţean are obligaţia să
propună acestuia adoptarea unei hotărâri prin care să se ia act de încetarea mandatului de consilier.

4.8.2. Atribuţiile consiliului judeţean


Consiliul judeţean, ca autoritate deliberativă a administraţiei publice locale constituită la nivel
judeţean, îndeplineşte următoarele atribuţii principale:
a) alege din rândul consilierilor un preşedinte şi 2 vicepreşedinţi;
b) aprobă, la propunerea preşedintelui, regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului
judeţean, numărul de personal în limitele normelor legale, organigrama, statul de funcţii, regulamentul de
organizare şi funcţionare a aparatului propriu de specialitate, a instituţiilor şi serviciilor publice, precum şi
a regiilor autonome de interes judeţean;
c) adoptă strategii, prognoze şi programe de dezvoltare economico-socială a judeţului sau a
unor zone din cuprinsul acestuia pe baza propunerilor primite de la consiliile locale, dispune, aprobă şi
urmăreşte, în cooperare cu autorităţile administraţiei publice locale comunale şi orăşeneşti interesate,
măsurile necesare, inclusiv cele de ordin financiar, pentru realizarea acestora;
d) coordonează activitatea consiliilor locale ale comunelor şi oraşelor în vederea realizării
serviciilor publice de interes judeţean;
e) aprobă bugetul propriu al judeţului, împrumuturile, virările de credite şi modul de utilizare a
rezervei bugetare; aprobă contul de încheiere a exerciţiului bugetar; stabileşte impozite şi taxe, precum şi
taxe speciale, în condiţiile legii; hotărăşte repartizarea pe comune, oraşe şi municipii a cotei din sumele
defalcate din unele venituri ale bugetului de stat sau din alte surse, în condiţiile legii;
f) administrează domeniul public şi domeniul privat al judeţului;

52
g) hotărăşte darea în administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică a
judeţului sau, după caz, a serviciilor publice de interes judeţean, în condiţiile legii; hotărăşte cu privire la
vânzarea, concesionarea şi închirierea bunurilor proprietate privată a judeţului, în condiţiile legii;
h) hotărăşte înfiinţarea de instituţii publice şi de servicii publice de interes judeţean, în
condiţiile legii; numeşte şi eliberează din funcţie, în condiţiile legii, conducătorii instituţiilor şi serviciilor
publice pe care le-a înfiinţat şi le aplică, dacă este cazul, sancţiuni disciplinare, în condiţiile legii;
i) hotărăşte asupra reorganizării regiilor autonome de interes judeţean; exercită în numele
unităţii administrativ-teritoriale toate drepturile acţionarului la societăţile comerciale pe care le-a înfiinţat;
hotărăşte asupra privatizării acestor societăţi comerciale;
j) stabileşte, pe baza consultării autorităţilor administraţiei publice locale comunale şi
orăşeneşti, proiectele de organizare şi amenajare a teritoriului judeţului, precum şi de dezvoltare
urbanistică generală a judeţului şi a unităţilor administrativ-teritoriale componente; urmăreşte modul de
realizare a acestora în cooperare cu autorităţile administraţiei publice locale comunale şi orăşeneşti
implicate;
k) aprobă construirea, întreţinerea şi modernizarea drumurilor, podurilor, precum şi a întregii
infrastructuri aparţinând căilor de comunicaţii de interes judeţean; acordă sprijin şi asistenţă tehnică de
specialitate autorităţilor administraţiei publice locale comunale şi orăşeneşti pentru construirea, întreţinerea
şi modernizarea drumurilor comunale şi orăşeneşti; în acest sens consiliul judeţean poate înfiinţa servicii
publice specializate;
l) aprobă documentaţiile tehnico-economice pentru lucrările de investiţii de interes judeţean, în
limitele şi în condiţiile legii;
m) asigură, potrivit competenţelor sale, condiţiile materiale şi financiare necesare în vederea
bunei funcţionări a instituţiilor de cultură, a instituţiilor şi serviciilor publice de educaţie, ocrotire socială şi
asistenţă socială, a serviciilor publice de transport de sub autoritatea sa, precum şi a altor activităţi, în
condiţiile legii;
n) asigură sprijin financiar pentru acţiuni culturale sau desfăşurate de cultele religioase, precum
şi pentru activităţi educativ-ştiinţifice şi sportive;
o) înfiinţează instituţii sociale şi culturale, precum şi pentru protecţia drepturilor copilului şi
asigură buna lor funcţionare, prin alocarea fondurilor necesare;
p) analizează propunerile făcute de autorităţile administraţiei publice locale comunale şi
orăşeneşti, în vederea elaborării de prognoze şi programe de dezvoltare economico-socială sau pentru
refacerea şi protecţia mediului înconjurător;
q) atribuie, în condiţiile legii, denumiri de obiective de interes judeţean;
r) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte autorităţi ale administraţiei
publice locale din ţară sau din străinătate, precum şi aderarea la asociaţii naţionale şi internaţionale a
autorităţilor administraţiei publice locale, în vederea promovării unor interese comune;
s) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice române sau
străine, cu organizaţii neguvernamentale şi cu alţi parteneri sociali, în vederea finanţării şi realizării în
comun a unor acţiuni, lucrări, servicii sau proiecte de interes public judeţean;
t) hotărăşte, în condiţiile legii, asocierea cu consiliile locale, pentru realizarea unor obiective de
interes comun, scop în care poate înfiinţa împreună cu acestea instituţii publice, societăţi comerciale şi
servicii publice;
u) coordonează activităţile Corpului gardienilor publici, în condiţiile legii.
Consiliul judeţean îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege.

53
4.8.3. Funcţionarea consiliului judeţean
Consiliul judeţean se alege pentru un mandat de 4 ani, care poate fi prelungit, prin lege
organică, în caz de război sau de catastrofă. Consiliul judeţean îşi exercită mandatul de la data constituirii
până la data declarării ca legal constituit a consiliului nou-ales.
Consiliul judeţean se întruneşte în şedinţe ordinare o dată la două luni, la convocarea
preşedintelui consiliului judeţean. Consiliul judeţean se poate întruni şi în şedinţe extraordinare ori de câte
ori este necesar, la cererea preşedintelui sau a cel puţin unei treimi din numărul membrilor consiliului ori la
solicitarea prefectului, adresată preşedintelui consiliului judeţean, în cazuri excepţionale care necesită
adoptarea de măsuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor calamităţilor,
catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum şi pentru apărarea ordinii şi liniştii publice.
Convocarea consiliului judeţean se face în scris, prin intermediul secretarului general al
judeţului, cu cel puţin 5 zile înaintea şedinţelor ordinare sau cu cel mult 3 zile înaintea celor extraordinare.
În caz de forţă majoră şi de maximă urgenţă pentru rezolvarea intereselor locuitorilor judeţului convocarea
consiliului judeţean se face de îndată. În invitaţia la şedinţă se vor preciza data, ora, locul desfăşurării şi
ordinea de zi a acesteia.
În situaţia în care preşedintele consiliului judeţean se află în imposibilitatea de a convoca
consiliul în şedinţă ordinară, aceasta se va face de către vicepreşedinte.
Ordinea de zi a şedinţei consiliului judeţean se aduce la cunoştinţă locuitorilor judeţului prin
mass-media sau prin orice alt mijloc de publicitate.
Şedinţele consiliului judeţean sunt legal constituite dacă este prezentă majoritatea consilierilor
în funcţie. Prezenţa consilierilor la şedinţă este obligatorie. Cazurile în care se consideră că absenţa este
motivată se vor stabili prin regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului judeţean. În situaţia în
care un consilier absentează de două ori consecutiv fără motive temeinice, el poate fi sancţionat în
condiţiile regulamentului de organizare şi funcţionare a consiliului judeţean.
Şedinţele consiliului judeţean sunt conduse de preşedinte sau, în lipsa acestuia, de unul dintre
vicepreşedinţi desemnaţi de Consiliul Judeţean. În cazul în care, din motive întemeiate, lipseşte şi
vicepreşedintele desemnat în condiţiile amintite mai sus, şedinţa va fi condusă de celălalt vicepreşedinte
sau de un consilier ales cu votul majorităţii consilierilor prezenţi.
În exercitarea atribuţiilor ce îi revin consiliul judeţean adoptă hotărâri cu votul majorităţii
membrilor prezenţi, în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare şi funcţionare a
consiliului cere o altă majoritate. Hotărârile se semnează de preşedinte sau, în lipsa acestuia, de
vicepreşedintele consiliului judeţean care a condus şedinţa şi se contrasemnează pentru legalitate de
secretarul general al judeţului.
În ce priveşte ordinea de zi, modul de adoptare a hotărârilor, răspunderea consilierilor şi
organizarea comisiilor de specialitate, cele prezentate la capitolul destinat analizării consiliului local se
aplică corespunzător şi în cazul consiliilor judeţene.
În cazul în care consiliul judeţean nu se întruneşte timp de 6 luni consecutive sau nu a adoptat,
în 3 şedinţe ordinare consecutive, nici o hotărâre, precum şi în situaţia în care numărul consilierilor se
reduce sub două treimi şi nu se poate completa prin supleanţi, acesta se dizolvă de drept. Această situaţie
se comunică de secretar prefectului care, prin ordin, ia act de dizolvarea de drept a consiliului şi propune
Guvernului organizarea de noi alegeri. Şi în această situaţie, în mod corespunzător, sunt valabile cele
prezentate la capitolul rezervat consiliilor locale..
Stabilirea datei alegerilor se va putea face numai după expirarea termenului de contestaţie sau
după rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii judecătoreşti prin care s-a respins acţiunea introdusă
împotriva ordinului prefectului.
54
Pe perioada în care consiliul judeţean este dizolvat sau în care nu s-a putut constitui potrivit
legii, problemele curente ale administraţiei judeţului vor fi rezolvate de secretarul general al judeţului în
baza unei împuterniciri speciale date de Guvern, prin Ministerul Administraţiei Publice.
4.8.4. Preşedintele, vicepreşedinţii şi secretarul general al judeţului
Consiliul judeţean alege dintre membrii săi, pe toată durata exercitării mandatului, un
preşedinte şi 2 vicepreşedinţi.
Preşedintele şi vicepreşedinţii se aleg cu votul secret al majorităţii consilierilor în funcţie.
Eliberarea din funcţie a preşedintelui consiliului judeţean se face prin votul secret a cel puţin două treimi
din numărul consilierilor în funcţie, la propunerea a cel puţin unei treimi din numărul acestora, dacă a
emis, în decurs de 3 luni, cel puţin 3 dispoziţii care au fost anulate irevocabil de instanţa de judecată
întrucât au contravenit intereselor generale ale statului ori ale judeţului sau au încălcat Constituţia şi legile
ţării. Vicepreşedinţii pot fi eliberaţi din funcţie, în aceleaşi condiţii, numai dacă s-a constatat prin hotărâre
judecătorească irevocabilă că aceştia au contravenit, în exercitarea sarcinilor ce le-au revenit, intereselor
generale ale statului sau ale judeţului ori au încălcat Constituţia şi legile ţării.
Pe toată durata exercitării mandatului contractul de muncă al preşedintelui şi vicepreşedinţilor
consiliului judeţean la instituţiile publice, regiile autonome, companiile naţionale, societăţile naţionale,
societăţile comerciale cu capital majoritar de stat se suspendă de drept. Preşedintele şi vicepreşedinţii
consiliului judeţean primesc pe toată durata exercitării mandatului o indemnizaţie stabilită în condiţiile
legii.
Preşedintele consiliului judeţean reprezintă judeţul în relaţiile cu celelalte autorităţi publice, cu
persoanele fizice şi juridice române şi străine, precum şi în justiţie. Preşedintele răspunde în faţa consiliului
judeţean de buna funcţionare a administraţiei publice judeţene.
Aparatul propriu al consiliului judeţean este subordonat preşedintelui acestuia. Funcţionarii din
aparatul propriu de specialitate se bucură de stabilitate în funcţie, conform legii. Preşedintele consiliului
judeţean răspunde de buna funcţionare a aparatului propriu de specialitate pe care îl conduce şi îl
controlează. Coordonarea unor compartimente din aparatul propriu de specialitate va fi delegată
vicepreşedinţilor sau secretarului general al judeţului, prin dispoziţie.
Preşedintele consiliului judeţean îndeplineşte, în condiţiile legii, următoarele atribuţii
principale:
a) asigură respectarea prevederilor Constituţiei, punerea în aplicare a legilor, a decretelor
Preşedintelui României, a hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului, a hotărârilor consiliului judeţean, precum
şi a altor acte normative;
b) întocmeşte proiectul ordinii de zi a şedinţei consiliului judeţean;
c) dispune măsurile necesare pentru pregătirea şi desfăşurarea în bune condiţii a lucrărilor
consiliului judeţean;
d) întocmeşte şi supune spre aprobare consiliului judeţean regulamentul de organizare şi
funcţionare a acestuia;
e) asigură aducerea la îndeplinire a hotărârilor consiliului judeţean şi analizează periodic stadiul
îndeplinirii acestora;
f) conduce şedinţele consiliului judeţean;
g) coordonează şi controlează activitatea instituţiilor şi serviciilor publice de sub autoritatea
consiliului judeţean;
h) exercită funcţia de ordonator principal de credite;
i) întocmeşte proiectul bugetului propriu al judeţului şi contul de încheiere a exerciţiului
bugetar şi le supune spre aprobare consiliului judeţean, în condiţiile şi la termenele prevăzute de lege;
55
j) urmăreşte modul de realizare a veniturilor bugetare şi propune consiliului judeţean adoptarea
măsurilor necesare pentru încasarea acestora la termen;
k) propune consiliului judeţean spre aprobare, în condiţiile legii, organigrama, statul de funcţii,
numărul de personal şi regulamentul de organizare şi funcţionare a aparatului propriu de specialitate, a
instituţiilor şi serviciilor publice de sub autoritatea acestuia;
l) prezintă consiliului judeţean, anual sau la cererea acestuia, rapoarte cu privire la modul de
îndeplinire a atribuţiilor proprii şi a hotărârilor consiliului;
m) propune consiliului judeţean numirea şi eliberarea din funcţie, în condiţiile legii, a
conducătorilor instituţiilor publice şi serviciilor publice de sub autoritatea acestuia;
n) emite avizele, acordurile şi autorizaţiile date în competenţa sa prin lege;
o) îndrumă metodologic, urmăreşte şi controlează activităţile de stare civilă şi autoritate
tutelară, desfăşurate în comune şi oraşe;
p) acordă, prin aparatul propriu şi serviciile de specialitate ale consiliului judeţean, sprijin şi
consultanţă tehnică şi juridică pentru autorităţile administraţiei publice locale, comunale şi orăşeneşti, la
solicitarea acestora;
q) coordonează, controlează şi răspunde de activitatea privind protecţia drepturilor copilului.
Preşedintele consiliului judeţean poate delega vicepreşedinţilor, prin dispoziţie, atribuţiile prevăzute la
alin. (1) lit. g) şi p). Preşedintele consiliului judeţean îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege sau
sarcini date de consiliul judeţean.
În exercitarea atribuţiilor sale preşedintele consiliului judeţean emite dispoziţii cu caracter
normativ sau individual. Acestea devin executorii numai după ce sunt aduse la cunoştinţă publică sau după
ce au fost comunicate persoanelor interesate, după caz.
În cazul suspendării preşedintelui atribuţiile acestuia vor fi exercitate de unul dintre
vicepreşedinţi, desemnat de consiliul judeţean prin votul secret al majorităţii consilierilor în funcţie. În
celelalte cazuri de absenţă a preşedintelui atribuţiile sale vor fi exercitate, în numele acestuia, de unul
dintre vicepreşedinţi, desemnat de preşedinte prin dispoziţie.
Preşedintele şi vicepreşedinţii consiliului judeţean îşi păstrează calitatea de consilier. Durata
mandatului preşedintelui şi al vicepreşedinţilor este egală cu cea a mandatului consiliului judeţean.
În cazul încetării înainte de termen a mandatului preşedintelui consiliului judeţean prefectul ia
act prin ordin şi înştiinţează consiliul judeţean în vederea alegerii unui nou preşedinte.
Fiecare judeţ are un secretar general salarizat din bugetul acestuia. Secretarul general este
funcţionar public de conducere şi are studii superioare juridice sau administrative. Secretarul general se
bucură de stabilitate în funcţie, în condiţiile legii. El nu poate fi membru al vreunui partid politic sau al
vreunei formaţiuni politice, sub sancţiunea eliberării din funcţie.
Numirea secretarului general al judeţului se face de Ministerul Administraţiei Publice, la
propunerea preşedintelui consiliului judeţean, potrivit legii.
Numirea se face pe bază de concurs sau de examen, după caz. Concursul va fi organizat, în
condiţiile legii, de preşedintele consiliului judeţean în termen de 45 de zile de la data la care postul a
devenit vacant. Din comisia de examinare vor face parte preşedintele sau, în lipsa acestuia, unul dintre
vicepreşedinţii consiliului judeţean, un reprezentant al Ministerului Administraţiei Publice, secretarul
general al prefecturii şi 2 reprezentanţi ai consiliului judeţean. Emiterea dispoziţiei de numire se face în
termen de cel mult 10 zile de la primirea propunerii.
Eliberarea din funcţie, precum şi sancţionarea disciplinară a secretarului general se fac de
Ministerul Administraţiei Publice numai la propunerea consiliului judeţean, aprobată cu votul a cel puţin

56
două treimi din numărul consilierilor în funcţie, ca urmare a iniţiativei preşedintelui acestuia, sau a unei
treimi din numărul consilierilor, pe baza concluziilor reieşite din desfăşurarea unei cercetări administrative.
Secretarul general al judeţului coordonează compartimentele de stare civilă şi autoritate tutelară
din aparatul propriu de specialitate al consiliului judeţean. Secretarul general al judeţului îndeplineşte în
mod corespunzător atribuţiile stabilite de lege pentru secretarul general al ministerului.

57
CURS V
UNITATEA FUNCŢIONALĂ DE BAZĂ A SISTEMULUI
ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ÎN LITERATURA DE
SPECIALITATE

Structura funcţională a sistemului administraţiei publice este strâns şi inseparabil legată de


structura teritorială a acestuia, deoarece existenţa componentelor specializate pe domenii este de
neconceput fără implantarea teritorială a lor.
Ţinând seamă de acest criteriu, este necesar a identifica şi defini unitatea structurală de bază a
sistemului administraţiei publice. Organ, autoritate publică, autoritate administrativă, instituţie publică,
serviciu public–iată unele dintre denumirile utilizate în literatura de specialitate pentru unităţile sistemului
cercetat.

5.1. Noţiunea de organ al administraţiei publice


În opinia prof. Al. Negoiţă, administraţia publică ca activitate se realizează prin organele care
alcătuiesc, conform legii, sistemul organelor administraţiei publice.
Organul administraţiei publice reprezintă o formaţiune, care grupează una sau mai multe
persoane alcătuind personalul organizaţiei respective, dotată cu mijloace financiare şi materiale, cu
o anumită competenţă şi personalitate juridică, care să îi permită să acţioneze în scopul pentru care
a fost creat.
Primul element constitutiv al unui organ al administraţiei publice este personalul.
Fiecare angajat într-o unitate a administraţiei publice are o anumită funcţie, care grupează o serie
de atribuţii prin care se îndeplinesc sarcinile organului respectiv.
Exercitarea unor atribuţii pe baza unei însărcinări în cadrul organelor administraţiei publice
reprezintă funcţii în cadrul acestor organe, iar cei care le realizează au calitatea de funcţionari ai organelor
administraţiei publice.
Sub aspectul numărului persoanelor care alcătuiesc organele administraţiei publice, este de
remarcat faptul că acesta poate varia de la o singură persoană (ca în cazul organelor unipersonale–
primarul) la mai multe persoane (consiliul comunal, judeţean).
Pentru îndeplinirea atribuţiilor legale, organele administraţiei publice sunt înzestrate cu bunuri
materiale şi mijloace băneşti, care alcătuiesc patrimoniul acestora.
Regimul juridic al bunurilor care alcătuiesc patrimoniul unui organ al administraţiei publice poate
diferi în funcţie de apartenenţa lor la domeniul public sau privat.
Din altă perspectivă, mijloacele materiale, bunurile de care dispun organele administraţiei
publice, trebuie privite în corelaţie cu sarcinile pe care administraţia trebuie să le reliefeze la un moment
dat, urmărindu-se în acest scop funcţionarea acestora.
Dotate cu patrimoniu, având o organizaţie de sine stătătoare şi un scop stabilit de lege, organele
administraţiei publice le este recunoscută personalitatea juridică civilă, putând intra în diferite raporturi
juridice.
Totodată, însă, organelor administraţiei publice le este necesară o anumită competenţă care le
conferă dreptul de a acţiona pe baza şi în exercitarea legii, în regim de drept administrativ.
În realizarea competenţei, capacitate de drept administrativ, organele administrative fac acte
administrative, operaţiuni administrative şi fapte materiale.
Capacitatea juridică civilă şi competenţa sunt fundamental deosebite.

58
Capacitatea juridică este legată de personalitatea individului, fiind determinată de anumite
criterii obiective potrivit cărora individul poate să aprecieze în mod conştient însemnătatea şi urmările
acţiunilor sale.
Cu totul diferită este situaţia competenţei. Aceasta relevă organizarea unei anumite activităţi la
care participă o pluralitate de persoane.
Calitatea juridică pe care o conferă competenţa subiectelor participante la raporturile juridice are
la bază o anumită organizare şi, potrivit diviziunii sociale a muncii, în cadrul acestei organizări, subiectele
participante desfăşoară un anumit gen de activitate.
Activitate a subiectelor înzestrate cu capacitate de drept administrativ–competenţa–conferă
acestor subiecte o calitate oficială, pe care o desfăşoară, în principiu, din oficiu, datorită naturii şi scopului
organizării în cadrul căreia exercită competenţa. Titularul competenţei, are şi dreptul, dar şi obligaţia de a
exercita competenţa conferită de lege. Nerespectarea regulilor cu privire la constituirea şi exercitarea
competenţei atrage după sine sancţiuni speciale, cu totul diferite în comparaţie cu nerespectarea regulilor
juridice care privesc capacitatea juridică civilă.
Organizarea şi funcţionarea fiecărui organ este stabilită în actul normativ de înfiinţare, iar
ansamblul atribuţiilor specifice organului alcătuieşte competenţa sa.
O asemenea competenţă specială poate fi stabilită, fie pentru unele domenii de activitate ale
organelor administraţiei publice, fie pentru fiecare organ.
În limita competenţei speciale a organelor administraţiei publice se disting:
a) competenţa materială, în raport cu natura domeniilor în care acţionează organele
administraţiei publice, spre exemplu organele competente în domeniul sănătăţii, culturii, etc.
b) competenţa teritorială, în raport cu aria teritorială în care acţionează organele administraţiei
publice, fie pe întreg teritoriul ţării, fie numai într-o anumită unitate administrativ–teritorială.
c) competenţa temporală, în raport cu perioada de timp, cu termenul în care, potrivit legii, se
poate desfăşura activitatea unui organ al administraţiei publice. În principiu, organele administraţiei
publice sunt înfiinţate prin lege pe o durată nedeterminată, cu o competenţă temporală nelimitată în timp.
Unele organe, însă, pot fi create numai pentru o perioadă de timp sau pentru realizarea unei anumite
activităţi stabilite în actul normativ, astfel încât, la expirarea termenului sau la îndeplinirea misiunii lor,
existenţa acestora încetează.
Subiectele de drept prin care se realizează activităţile de organizare a executării şi de executare a
legii în aceste sisteme de organizare apar în calitatea lor de autorităţi administrative şi nu ca organe
legiuitoare sau judecătoreşti.
Activitatea de organizare a executării şi de executare a legii este în aceste cazuri subsidiară celei
principale sistemului în care se realizează puterea legiuitoare şi respectiv judecătorească.
Această activitate subsidiară este supusă unui regim juridic diferit de cel la care se referă
activitatea principală, parlamentară sau juridică.
Competenţa de a acţiona în regim de drept administrativ relevă calitatea de autoritate
administrativă care acţionează pe baza şi în executarea legii.
Dar, sarcini ale administraţiei publice pot fi realizate şi de organizaţii nestatale, ale societăţii
civile, aflate în raporturi juridice de colaborare şi de participare cu organele administraţiei publice.
Aşa, spre exemplu, unor organizaţii profesionale, alcătuite conform legii, li se încredinţează
realizarea unor prestaţii de interes public, legate de înfăptuirea unui serviciu public organizat de
administraţia publică. Este cazul barourilor de avocaţi sau a corpului experţilor contabili, etc, autorităţi
care colaborează şi contribuie, printr-o prestare specifică, la funcţionarea serviciului public organizat de
Ministerul Justiţiei pentru înfăptuirea justiţiei.
59
Alteori, organizaţii particulare îndeplinesc sarcini ale administraţiei publice în temeiul unor
autorizaţii date de organele administraţiei publice competente, cum este cazul instituţiilor de învăţământ
particulare.
Subiectele de drept care concură la realizarea sarcinilor administraţiei publice, nefăcând parte din
sistemul organelor administraţiei publice au calitatea de autorităţi administrative.

5.2. Conceptul de autoritate publică şi cel de autoritate administrativă


Constituţia României, cuprinde în Titlul III, autorităţile publice. Astfel sunt cuprinse în acest titlu
următoarele organisme, calificate de constituant drept autorităţi publice:
- Parlamentul;
- Preşedintele României;
- Guvernul;
- Administraţia publică centrală de specialitate;
- Administraţia publică locală;
- Autoritatea judecătorească.
Se observă că fiecărei puteri în stat îi corespund organe (autorităţi) care realizează sarcinile
acesteia.
Astfel, sarcinile puterii legislative, de adoptare a legilor, se realizează de către cele două
Camere ale Parlamentului–Camera Deputaţilor şi Senatul–sarcinile puterii judecătoreşti, de a soluţiona, cu
putere de adevăr legal, conflictele juridice care apar în societate, se realizează de către instanţele
judecătoreşti, tribunale judeţene şi al mun. Bucureşti, Curţi de Apel şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, iar
sarcinile puterii executive sunt realizate de preşedinte şi de organele administraţiei publice sub conducerea
generală a Guvernului.
Considerăm că între noţiunea de autoritate publică şi cea de organ nu există deosebiri de
conţinut, ambele exprimând, în forme diferite, aceeaşi realitate şi realizându-şi activitatea cu folosirea
autorităţii de stat.
Dimpotrivă, unii autori consideră că între cele două noţiuni sunt deosebiri esenţiale.
Astfel, se apreciază că noţiunea de organ este specifică structurilor organizaţionale constituite
în sistem, bazate pe subordonare ierarhică, (Guvern. Ministere, alte organe de specialitate ale administraţiei
publice).
Spre deosebire de organe, autorităţile publice sunt organizate pe principiul autonomiei locale şi
nu al subordonării ierarhice. Sunt considerate autorităţi publice: consiliul local, consiliul judeţean,
primarul. Curtea de Conturi, Consiliul Suprem de Apărare a Ţării etc.
În sensul Legii nr. 29/1990, republicată, a contenciosului administrativ, emitenţii actelor
administrative sunt consideraţi autorităţi administrative.
Se apreciază că toate organele sistemului administraţiei publice sunt şi autorităţi administrative
care emir acte supuse controlului de legalitate pe calea acţiunii în contencios administrativ.
Având în vedere situaţia participanţilor la realizarea sarcinilor administraţiei publice sau a
organelor sistemului puterii judecătoreşti, se poate considera că nu toate autorităţile administrative sunt şi
organe ale sistemului administraţiei publice.
Sistemul autorităţilor administrative, în sensul Legii nr. 29/1990, republicată, cuprinde:
- sistemul administraţiei publice;
- organele sistemului puterii judecătoreşti şi legiuitoare;
- structurile nestatale care participă la realizarea sarcinilor administraţiei publice;
- autorităţile administrative autonome.
60
5.3. Noţiunea de instituţie publică
Prin instituţie publică, prof. univ. dr. Liviu Pop înţelege „toate persoanele juridice înfiinţate
prin acte de putere sau de dispoziţie ale administraţiei publice centrale sau locale în scopul realizării unor
activităţi fără caracter comercial sau pentru îndeplinirea unui serviciu public nepatrimonial”.
Alţi autori consideră instituţia publică o formă de organizare a serviciilor publice, alături de
organele administraţiei publice şi regiile autonome de interes public.
În această opinie, instituţia publică se caracterizează prin:
- se înfiinţează, reorganizează şi desfiinţează prin lege;
- sunt înfiinţate pentru satisfacerea unor interese generale de specialitate ale
membrilor societăţii;
- mijloacele financiare necesare desfăşurării activităţii lor sunt asigurate, de
regulă, de la bugetul administraţiei centrale de stat sau de la bugetele locale;
- îşi desfăşoară activitatea fie gratuit fie cu plată,
- sunt încadrate cu personal de specialitatea serviciului public respectiv;
- unele dintre ele emit acte administrative;
- desfăşoară o activitatea continuă şi în mod ritmic, după un program adus la
cunoştinţa celor interesaţi;

5.4. Instituţia publică şi regia autonomă


Regiile autonome sunt unităţi înfiinţate, în temeiul Legii nr. 15/1990, prin reorganizarea
fostelor unităţi economice de stat sau prin acte administrative de către stat sau colectivităţile locale, în
scopul realizării unor servicii publice, aflându-se în raporturi administrative faţă de autorităţile care le-au
înfiinţat.
Legea 15/1990 a statuat că „regiile autonome se organizează şi funcţionează în ramurile
strategice ale economiei naţionale, precum şi în unele domenii aparţinând altor ramuri stabilite de guvern”.
Regiile autonome au fost clasificate în regii de interes naţional–înfiinţate prin hotărâre de
Guvern şi aflate în subordinea unui minister sau a Secretariatului General al Guvernului–şi regii autonome
de interes local, înfiinţate prin hotărâre a consiliilor locale sau judeţene.
În doctrină, regiile autonome sunt considerate a fi persoane juridice de natură mixtă, de drept
public şi de drept privat. Având drept scop prestarea unor servicii publice, prin punerea în valoare a
bunurilor domeniale, regiile autonome acţionează sub autoritatea statului sau a colectivităţilor locale.
Regiile autonome au calitatea de comercianţi şi îşi desfăşoară activitatea pe bază de gestiune
economică şi autonomie financiară.
Mijloacele financiare necesare funcţionării regiei autonome se asigură din veniturile realizate
prin activităţi proprii, din tarifele pentru serviciile prestate.
Conducerea regiei autonome este asigurată de un consiliu de administraţie desemnat de
autoritatea care a înfiinţat regia şi care poate să revoce pe membrii acesteia.
Instituţiile publice sunt ca şi regiile autonome, persoane juridice înfiinţate prin acte de putere
ale statului sau colectivităţilor locale, în scopul realizării unor servicii publice.
Unele instituţii publice sunt de interes naţional, iar altele de interes local, după cum serviciul
public pe care îl prestează serveşte o colectivitate naţională sau o colectivitate locală.
Instituţiile publice se află în raporturi de subordonare ierarhică faţă de autoritatea care le-a
înfiinţat.

61
Instituţiile publice sunt diversificate din punct de vedere al obiectului de activitate, asigurând o
multitudine de servicii.
O trăsătură importantă a instituţiilor publice se referă la modul de asigurare a resurselor
financiare. În acest domeniu există o deosebire fundamentală faţă de regia autonomă, în sensul că regula
este aceea a finanţării bugetare, conducătorii instituţiilor publice având calitatea de ordonatori de credite ai
bugetului public.
Există şi instituţii publice care realizează şi venituri proprii, care se finanţează în regim
extrabugetar, dar aceasta reprezintă excepţia de la regulă.

62
CURS VI
SERVICIUL PUBLIC

6.1. Noţiune şi principii


Problematica serviciilor publice constituie o temă de mare actualitate pentru dreptul
administrativ şi ştiinţele administrative, cu atât mai importantă, cu cât conceptul de serviciul public, prin
conţinutul său, dar şi prin modalităţile de organizare, reprezintă chintesenţa administraţiei publice.
Noţiunea de serviciu public a apărut şi s-a dezvoltat treptat pe fondul multiplicării şi
diversificării nevoilor generale ale societăţii omeneşti, concomitent cu implicarea tot mai accentuată a
statului, în vederea asigurării bunăstării generale a oamenilor pe care îi reprezintă.
Astfel, gradual, atingându-se o dezvoltare maximă la mijlocul secolului XX, serviciul public s-a
impus drept fundamentul activităţii sistemului administraţiei publice, raţiunea de fapt a organizării şi
funcţionării instituţiilor publice şi a autorităţilor administrative.
Din cercetarea doctrinei româneşti, în special din perioada interbelică, prin contribuţia unor
personalităţi ale dreptului (Paul Negulescu, Anibal Teodorescu, Mircea Djuvara), ca şi din dezvoltarea
ulterioară a dreptului administrativ, se desprinde cu uşurinţă o concluzie, şi anume: administraţia
reprezintă totalitatea serviciilor publice ori că: serviciul public este mijlocul prin care administraţia îşi
exercită activitatea.
Relevantă este definiţia pe care prof. Paul Negulescu o dădea serviciului public, acesta
afirmând că „serviciul public este un organism administrativ creat de stat, judeţ sau comună, cu o
competenţă şi puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al
administraţiei publice creatoare, pus la dispoziţia publicului pentru a satisface în mod regulat şi continuu
o nevoie cu caracter general, căreia iniţiativa privată nu ar putea să-i dea decât o satisfacţie incompletă
şi intermitentă”.
Cu alte cuvinte serviciul public s-ar putea traduce prin organizarea unui sistem funcţional care
să aibă drept scop deservirea unei colectivităţi, fie ea naţională sau locală, satisfacerea nevoilor acestora
reprezentând scopul fundamental al societăţii umane şi mai ales al statului de drept.
Importanţa serviciilor publice este cu atât mai mare pentru societate, cu cât statul, dar şi
dezmembrămintele sale, apar ca instrumente indispensabile, menite să asigure cetăţenilor săi acel minim de
bunăstare pe care aceştia nu-l pot altfel găsi, să asigure binele public.
Conceptul de serviciu public trebuie percepu mai întâi, ca un mod de a a satisface nevoile
umane, fiecărei astfel de nevoi, corespunzându-i o activitate desfăşurată de autorităţile statului, ale
judeţului, ori ale oraşului sau comunei, în beneficiul colectivităţii respective, naţionale sau locale.
Aşadar, serviciul public, ca activitate este legat indisolubil de ideea de interes general, care-l
animă şi în final de voinţa autorităţilor publice care decid la ce moment şi ce modalitate de satisfacere a
acestuia se alege.
De asemenea se impune a arăta că în afara opţiunii politice care prevalează în recunoaşterea
cerinţei sociale, ca interes general, autorităţile vor trebui să asigure şi mijloacele materiale, financiare şi, nu
în cele din urmă, factorul uman, toate acestea fiind menite să sprijine şi să susţină o atare decizie.
Apare deci, evident, că înfiinţarea unui serviciu public este legată organic de coexistenţa celor
două elemente şi anume, cerinţa socială (interesul general) şi legea (actul de voinţă al autorităţii
legiuitoare).
Putem, aşadar, să definim în sens larg serviciul public ca pe o activitate desfăşurată de o
autoritate administrativă (organism administrativ) sau agent public (de stat/particular) în vederea
satisfacerii unui interes general.
63
Definiţia formulată indică cele două direcţii de analiză a serviciului public, generate de cele
două componente, materială şi cea formal–organizatorică.
În ce priveşte componenta materială, activitatea de satisfacere a unor interes generale îmbracă
nenumărate forme, funcţie de natura cerinţelor sociale, de amploarea acestora, la nivel local sau naţional,
de ansamblul regulilor de drept aplicabile unui serviciu public, având un pronunţat caracter prestator.
Oricare dintre componentele structurii funcţionale a sistemului administraţiei publice–instituţia
publică, regia autonomă, pot realiza într-o mai mare sau mai mică măsură, activităţi de prestaţie, servicii
publice. Dacă instituţia publică se manifestă, în principal ca autoritate, regia autonomă este creată tocmai
pentru prestarea unor servicii publice.
Cât priveşte componenta formal–organizatorică, aceasta nu poate fi disociată de cea materială,
pentru că nu se poate imagina prestarea unui serviciu fără a exista organismele sau agenţi specializaţi în
domeniul respectiv.
Înfiinţarea unui serviciu public mai presupune însă, în afara condiţiilor de fond şi de formă şi
respectarea unor principii de bază ale organizării şi funcţionării sale, care sunt unanim admise în dreptul
public, cum sunt:
• Principiul continuităţii–semnifică permanenţa serviciului public;
• Principiul adaptabilităţii–rezidă în necesitatea adaptării permanente a serviciului public
la schimbările şi exigenţele interesului general;
• Principiul neutralităţii–semnifică faptul că serviciul public trebuie să funcţioneze având
ca scop satisfacerea interesului general, şi nu a altor interes;
• Principiul legalităţii–semnifică faptul că toate persoanele interesate pot solicita şi
beneficia de satisfacerea unei anumite nevoi, în mod egal.

6.2. Regim juridic de clasificare


Organizarea şi funcţionarea unui serviciu public fundamentat pe baza principiilor enunţate şi cu
respectarea condiţiilor de fond şi de formă, comportă şi un regim juridic specific.
În acest context, apreciem că numai aplicarea unui regim de drept public–administrativ poate
garanta şi asigura o bună şi eficientă organizare şi funcţionare a serviciului public.
În general sunt considerate servicii publice industriale şi comerciale:
• în materie de salubritate, distribuţia apei, canalizare;
• în materie de energie, distribuţia energiei electrice, distribuţia gazelor naturale;
• în materie de comunicaţii, transporturi publice interne şi interurbane etc.
Sunt, în principiu servicii publice administrative:
• în materie de educaţie, şcoli, licee, grădiniţe etc;
• în materie de igienă;
• servicii culturale şi sportive;
• servicii de întreţinere a drumurilor;
• servicii administrative diverse, ca : stare civilă, serviciu de urbanism, autoritate tutelară.

6.3. Forme de organizare


Ca modalităţi majore de organizare şi gestionare a serviciului public, în general, se pot distinge:
a) gestiunea directă;
b) gestiunea delegată;
c) gestiunea semi–directă.

64
a) prin gestiune directă, sau regie, se înţeleg acele cazuri în care colectivitatea statală sau
locală, prin autorităţile sale reprezentative, asigură ele însăşi serviciul public sau îl transferă unei instituţii
publice publice strâns legată de autoritatea respectivă;
a1) Regia directă: în acest sistem, serviciul public este înglobat activităţii directe a autorităţii
administrative, fără individualizare administrativă sau financiară.
a2) Regia depersonalizată: în cadrul acestei regii serviciul nu dispune de personalitate juridică,
astfel că el se confundă întotdeauna, din punct de vedere juridic, cu autoritatea administrativă în
subordinea căreia se află. În schim el este dotat cu autonomie financiară şi organe de gestiune proprii;
a3) Regia autonomă: este regia dotată cu autonomie financiară şi cu personalitate juridică,
având organe de gestiune proprii. Acesta este un mod de gestiune rezervat în principiu serviciilor publice
industriale şi comerciale.
Regia autonomă dispune de un buget autonom, supus principiului echilibrului şi regulilor
contabilităţii publice.
b) Prin gestiune delegată se înţeleg în general acele sisteme de organizare în cadrul cărora
gestiunea serviciului public este încredinţată, pe bază de contract, de către o autoritate administrativă unei
întreprinderi exterioare, de regulă particulară.
Aceste contracte sunt însoţite de „caiete de sarcini” în care sunt definite foarte precis obligaţiile
ce revin întreprinderilor ce urmează să gireze serviciul public respectiv.
b1) concesiunea în cadrul acesteia, autoritatea administrativă convine cu o întreprindere
exterioară să gireze serviciul public într-o perioadă determinată de timp, pe riscul şi răspunderea acesteia,
întreprinderea concesionară fiind remunerată prin tarifele plătite de utilizatorii serviciului;
b2) Împrumutul este un mod de gestionare a serviciului public în cadrul căruia autoritatea
administrativă remite unei întreprinderi exterioare un echipament, însărcinându-l pe acesta să-l exploateze,
pe riscul şi răspunderea acestuia;
b3) Regia interesată este un mod de gestiune în cadrul căruia autoritatea însărcinează o
întreprindere exterioară să asigure funcţionalitatea unui serviciu, dar conservându-şi responsabilitatea
financiară.
c) Gestiunea semi–directă reprezintă mai degrabă un caz particular, în cadrul căruia serviciul
este exploatat regie directă, dar o parte a prestaţiilor este asigurată de o întreprindere exterioară, constituind
aşadar o gestiune mixtă, situată între gestiunea directă şi gestiunea delegată.

65
CURS VII
BUNURILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

7.1. Conceptul de domeniu administrativ


Pentru a-şi îndeplini prerogativele de asigurare a funcţionării regulate şi continue a serviciilor
publice, administraţia publică are nevoie de o serie de bunuri mobile şi imobile, care fac parte din
patrimoniul statului sau al colectivităţilor locale, alcătuind domeniul administrativ.
În general un patrimoniu este definit ca fiind totalitatea drepturilor şi obligaţiilor patrimoniale
aparţinând unei persoane fizice sau juridice determinate, privită ca o sumă de valori active şi pasive, strâns
legate între ele.
Drepturile patrimoniale sunt acele drepturi subiective care au un conţinut economic, fiind
evaluabile în bani. Ele se împart în două mari categorii: drepturi reale şi drepturi de creanţă. Drepturile
reale sunt drepturile subiective patrimoniale care conferă titularului lor anumite prerogative recunoscute de
lege asupra unui bun, pe care le poate exercita în mod direct nemijlocit, fără a fi necesară, în acest scop,
intervenţia oricărei alte persoane.
Drepturile de creanţă sunt acele drepturi subiective patrimoniale în virtutea cărora titularul lor
sau subiectul activ, numit creditor, are posibilitatea juridică de a pretinde subiectului pasiv numit debitor,
persoană determinată, să dea, să facă sau să nu facă ceva sub sancţiunea constrângerii de stat.
Referindu-ne la noţiunea de domeniu administrativ, relevăm că acesta nu se confundă cu cea de
patrimoniu. Domeniul administrativ cuprinde numai bunuri mobile şi imobile, pe când patrimoniul are un
conţinut mai larg.
Astfel, potrivit art. 121 din Legea administraţiei publice nr. 215/2001, “constituie patrimoniu
al unităţii administrativ–teritoriale, bunurile mobile şi imobile care aparţin domeniului public al unităţii
administrativ–teritoriale, domeniul privat al acesteia precum şi drepturile şi obligaţiile cu caracter
patrimonial”.
Distincţia dintre domeniul public şi cel privat nu este pur formală, ci ea antrenează o dualitate
de regimuri juridice cărora bunurile celor două domenii li se supun.
Dincolo de deosebirile de regim juridic, domeniul public şi domeniul privat au o funcţie
comună, şi anume, aceea de a permite persoanelor publice să-şi îndeplinească misiunile lor administrative.
Putem definii domeniul administrativ ca pe un ansamblu de bunuri de care statul sau
colectivităţile locale se folosesc în realizarea intereselor generale ale colectivităţii statale sau locale.

7.1. Domeniul public


Bunurile aflate în proprietatea publică alcătuiesc domeniul public al statului sau al unităţilor
administrativ–teritoriale. Celelalte bunuri aparţinând aceloraşi titulari sunt proprietate privată a acestora,
alcătuind domeniul privat al statului sau unităţilor administrativ–teritoriale.
Noţiunile de proprietate publică şi domeniu public nu se substituie una alteia: proprietatea
publică reprezintă o instituţie juridică, pe când domeniul public este o totalitate de bunuri care fac obiectul
proprietăţii publice.
Titularii dreptului de proprietate publică sunt strict şi complet determinaţi de norma
constituţională–art. 136 “proprietatea publică este garantată şi ocrotită prin lege şi aparţine statului sau
unităţilor administrativ–teritorială”.
Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, reglementând personalitatea juridică a
comunelor, oraşelor şi judeţelor, la art. 19 dispune: “comunele, oraşele şi judeţele sunt persoane juridice
de drept public. Acestea au un patrimoniu propriu şi capacitate juridică deplină”.
66
Analizând reglementările juridice în vigoare, constatăm că, în primul rând, sunt obiect al
dreptului de proprietate publică acele categorii de bunuri enumerate expres de Constituţie sau lege.
Astfel, potrivit art. 136, alin. (3) din Constituţie “Bogăţiile de interes public ale subsolului,
spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil, de interes naţional, plajele, mareea teritorială,
resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri stabilite de legea
organică, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice”.
În completarea textului constituţional care face trimitere la lege, mai trebuie să avem în vedere
şi unele dispoziţii ale Codului civil, ale Legii fondului funciar nr. 18/1991, precum şi ale altor acte
normative.
Configurarea obiectului proprietăţii publice–arhitectura domeniului public–este trasată de
Constituţie, dar trebuie finalizată prin lege, atât în privinţa enumerării bunurilor şi a criteriilor de încadrare
a bunurilor, cât şi a nivelelor:
• Stat–interes public naţional;
• judeţ–interes public judeţean;
• comună sau oraş–interes public local.
Stabilirea criteriilor de încadrare a bunurilor trebuie să fie completă (să nu rămână bunuri
neîncadrate) şi clară, evitându-se ambiguităţile şi conflictele de încadrare pe nivele,
Stabilirea criteriilor de încadrare a bunurilor în domeniul public precede şi determină
enumerarea acestora.
Cu privire la chestiunea criteriilor, în doctrina din ţara noastră s-au conturat mai multe opinii.
Astfel, într-o opinie (C. Hamangiu, I. Rossetti–Bălănescu, Tratat de drept civil, Bucureşti, 1928, p. 919)
trebuie avut în vedere criteriul naturii bunurilor. Fac parte din domeniul public al statului toate bunurile
care prin natura lor nu sunt susceptibile de proprietate privată.
Alţi autori au susţinut că în categoria bunurilor publice pot fi incluse numai acele bunuri care
sunt afectate unui serviciu public (D. alexandresco, Explicaţiunea teoretică şi practică a dreptului civil
român, vol. III, partea I, Bucureşti, p. 212)
Într-o altă opinie s-a considerat că sunt obiecte ale dreptului de proprietate publică acele bunuri
care sunt afectate “la uzul direct al întregului public” şi “nu la realizarea unui serviciu public sau de
utilitate publică” (C. Hamangiu, I. Rossetti–Bălănescu, op. Cit. P.920).
Se mai pot reţine drept criterii de încadrare a unui bun în domeniul public următoarele:
• uzul public, determinat de natura bunului; bunurile de uz public sunt acele bunuri care
prin natura lor sunt de folosinţă generală, cum ar fi: parcurile publice, cimiterele, pădurile etc. La aceste
bunuri au acces toţi membrii societăţii.
• interesul public, ţinând de afectarea acestora unei folosinţe publice, care se realizează
direct sau prin intermediul unui serviciu public; bunurile de interes public sunt acele bunuri destinate
pentru a fi folosite sau exploatate în cadrul unui serviciu public, pentru realizarea unor activităţi care
interesează întreaga societate, cum ar fi: căile ferate, reţele de distribuţie a energiei electrice, muzee,
biblioteci, clădirile şcolilor etc.
Bunurile din domeniul public au făcut obiectul clasificării după numeroase criterii.
O clasificare complexă, potrivit doctrinei şi legislaţiei actuale realizează prof . A. Iorgovan,
după cum urmează:
1. Din punctul de vedere al interesului pe care îl prezintă:
a) domeniul public de interes naţional (domeniul public naţional);
b) domeniul public de interes judeţean (domeniul public judeţean);
c) domeniul public de interes comunal (domeniul public comunal);
67
2. Din punct de vedere al modului de determinare:
a) bunuri ale domeniului public nominalizat de Constituţie;
b) bunuri ale domeniului public nominalizat de legi;
c) bunuri ale domeniului public nominalizat de autorităţile administraţiei publice, în baza
criteriilor stabilite de Constituţie şi legi.
3. Din punct de vedere al naturii juridice a dreptului statului (autorităţii publice):
a) bunuri ale domeniului public ce aparţin statului sau unităţilor administrativ–
tertoriale;
b) bunuri ale domeniului public ce aparţin proprietăţii private dar sunt afectate de dreptul de
pază şi protecţie al statului (drept de poliţie).
4. Din punct de vedere al modului de încorporare:
a) domeniul public natural;
b) domeniul public artificial.
5. Din punct de vedere al modului de utilizare de către public:
a) bunuri utilizate direct;
b) bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu public.
6. Din punct de vedere al serviciului public organizat:
a) bunuri care sunt puse în valoare prin serviciu public;
b) bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu public.
7. Din punctul de vedere al naturii bunurilor:
a) domeniul public terestru;
b) domeniul public maritim;
c) domeniul public fluvial;
d) domeniul public aerian;
e) domeniul public cultural;
f) domeniul public militar;
Observaţia critică existentă în literatura de specialitate , la această clasificare, este generată de
includerea în domeniul public a unor bunuri proprietate privată, faţă de care statul exercită numai un drept
de poliţie administrativă.

7.2. Regimul juridic al domeniului public


Regimul juridic defineşte un ansamblu de reguli de formă şi fond care sunt aplicabile unei
materii determinate.
Dreptul de proprietate publică asupra bunurilor domeniului public prezimtă o seamă de
caractere juridice, faţă de dreptul de proprietate privată.
Astfel, art. 136, alin. (4) din Constituţie prevede: “Bunurile proprietate publică sunt
inalienabile”.
Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, în art. 11, alin.
(1) arartă şi mai clar caracterele jurdice ale domeniului public “bunurile care fac parte din domeniul public
sunt inalienabile, imprescriptibile şi insesizabile”.
Prin caracterul inalienabil al dreptului de proprietate publică se înţelege că bunurile care fac
obiectul său sunt scoase din circuitul civil, deci nu pot fi înstrăinate în mod voluntar prin acte juridice, şi
nu pot forma obiectul exproprierii. De asemenea, bunurile proprietate publică nu pot garanta obligaţii,
nefiind obiect al gajului sau ipotecii. Încheierea de acte juridice cu încălcarea principiului inalienabilităţii
atrage nulitatea absolută a acestora.
68
Dreptul de proprietate publică este imprescriptibil . Sub aspect extinctiv, imprescriptibilitatea
constă în faptul că acţiunea în revendicarea dreptului de proprietate publică poate fi introdusă oricând, iar
dreptul la acţiune nu se stinge indiferent de timpul cât nu a fost exercitat. Sub aspect achizitiv,
imprescriptibilitatea constă în faptul că bunurile proprietate publică nu pot fi dobândite în proprietate prin
uzucapiune sau posesie de bună credinţă.
Caracterul insesizabil al deptului de proprietate publică reprezintă o excepţie de la prevederile
art. 1718 Cod civil şi este o consecinţă a inalienabilităţii bunurilor domeniului public. Astfel, aceste bunuri
nu pot fi urmărite de către creditorii proprietarului sau ai persoanelor care le posedă în temeiul unui titlu.

7.3. Delimitarea domeniului public local faţă de domeniul public naţional


Potrivit art. 122 din Legea administraţiei publice nr. 215/2001 “aparţin domeniului public de
interes local sau judeţean toate bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes
public şi nu sunt declarate prin lege de uz sau de interes naţional”.
Bunurile domeniului public de interes local sau judeţean cuprin terenurile pe care sunt
amplasate construcţii de interes public local sau judeţean, pieţele, reţelele stradale, parcurile publice,
clădirile, monumentele de interes public local sau judeţean, pădurile şi locurile care potrivit legii nu aparţin
domeniului public de interes naţional. Pot aparţine domeniului public de interes local sau judeţean şi alte
bunuri dobândite de comună, oraş sau judeţ, în condiţiile legii.
Legea privind proprietatea publică şi regimul juridc al acesteia, nr. 213/1998, pentru a
determina sfera bunurilor cuprinse în domeniul public, foloseşte următoarea formulare: “domeniul public
cuprinde bunurile prevăzute la art. 136, al. (3) din Constituţie şi cele stabilite prin Anexa care face parte
integrantă din prezenta lege, precum şi orice alte bunuri care, prin natura lor sau prin determinarea legii,
sunt de uz sau de interes public şi sunt dobândite de stat sau unităţile administrativ–teritoriale prin
modurile prevăzute de lege”.
În anexa la lege, la pct. 1 sunt cuprinse, exemplificativ, bunurile aparţinând domeniului public
al statului:

I. Domeniul public al statului este alcătuit din următoarele bunuri:


1. bogăţiile de orice natură ale subsolului, în stare de zăcământ;
2. spaţiul aerian;
3. apele de suprafaţă, cu albiile lor minore, malurile şi cuvetele lacurilor, apele subterane, apele maritime
interioare, faleza şi plaja mării, cu bogăţiile lor naturale şi cu potenţialul energetic valorificabil, marea
teritorială şi fundul apelor maritime, căile navigabile interioare;
4. pădurile şi terenurile destinate împăduririi, cele care servesc nevoilor de cultură, de producţie ori de
administraţie silvică, iazurile, albiile pâraielor, precum şi terenurile neproductive incluse în
amenajamentele silvice, care fac parte din fondul forestier naţional şi nu sunt proprietate privată;
5. terenurile care au aparţinut domeniului public al statului înainte de 6 martie 1945; terenurile obţinute
prin lucrări de îndiguiri, de desecări şi de combatere a eroziunii solului; terenurile institutelor şi staţiunilor
de cercetări ştiinţifice şi ale unităţilor de învăţământ agricol şi silvic, destinate cercetării şi producerii de
seminţe şi de material săditor din categoriile biologice şi de animale de rasă;
6. parcurile naţionale;
7. rezervaţiile naturale şi monumentele naturii;
8. patrimoniul natural al Rezervaţiei Biosferei "Delta Dunării";
9. resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, împreună cu platoul continental;
10. infrastructura căilor ferate, inclusiv tunelele şi lucrările de artă;
69
11. tunelele şi casetele de metrou, precum şi instalaţiile aferente acestuia;
12. drumurile naţionale-autostrăzi, drumuri expres, drumuri naţionale europene, principale, secundare;
13. canalele navigabile, cuvetele canalului, construcţiile hidrotehnice aferente canalului, ecluzele,
apărările şi consolidările de maluri şi de taluzuri, zonele de siguranţă de pe malurile canalului, drumurile
de acces şi teritoriile pe care sunt realizate acestea;
14. reţelele de transport al energiei electrice;
15. spectre de frecvenţă şi reţelele de transport şi de distribuţie de telecomunicaţii;
16. canalele magistrale şi reţelele de distribuţie pentru irigaţii, cu prizele aferente;
17. conductele de transport al ţiţeiului, al produselor petroliere şi al gazelor naturale;
18. lacurile de acumulare şi barajele acestora, în cazul în care activitatea de producere a energiei electrice
este racordată la sistemul energetic naţional, sau cele cu tranşe pentru atenuarea undelor de viitură;
19. digurile de apărare împotriva inundaţiilor;
20. lucrările de regularizare a cursurilor de ape;
21. cantoanele hidrotehnice, staţiile hidrologice, meteorologice şi de calitate a apelor;
22. porturile maritime şi fluviale, civile şi militare-terenurile pe care sunt situate acestea, diguri, cheiuri,
pereuri şi alte construcţii hidrotehnice pentru acostarea navelor şi pentru alte activităţi din navigaţia civilă,
bazine, acvatorii şi şenale de acces, drumuri tehnologice în porturi, monumente istorice aflate în porturi,
cheiuri şi pereuri situate pe malul căilor navigabile, în afara incintelor portuare destinate activităţilor de
navigaţie;
23. terenurile destinate exclusiv instrucţiei militare;
24. pichetele de grăniceri şi fortificaţiile de apărare a ţării;
25. pistele de decolare, aterizare, căile de rulare şi platformele pentru îmbarcare-debarcare situate pe
acestea şi terenurile pe care sunt amplasate;
26. statuile şi monumentele declarate de interes public naţional;
27. ansamblurile şi siturile istorice şi arheologice;
28. muzeele, colecţiile de artă declarate de interes public naţional;
29. terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea: Parlamentul, Preşedinţia, Guvernul, ministerele
şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi instituţiile publice subordonate
acestora; instanţele judecătoreşti şi parchetele de pe lângă acestea; unităţi ale Ministerului Apărării
Naţionale şi ale Ministerului de Interne, ale serviciilor publice de informaţii, precum şi cele ale Direcţiei
generale a penitenciarelor; serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi prefecturile, cu excepţia celor dobândite din
venituri proprii extrabugetare, care constituie proprietatea privată a acestora.

În anexa la lege sunt cuprinse în domeniul public judeţean următoarele bunuri:


1. drumurile judeţene;
2. terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea consiliul judeţean şi aparatul propriu al acestuia,
precum şi instituţiile publice de interes judeţean, cum sunt: biblioteci, muzee, spitale judeţene şi alte
asemenea bunuri, dacă nu au fost declarate de uz sau interes public naţional sau local;
3. reţelele de alimentare cu apă realizate în sistem zonal sau microzonal, precum şi staţiile de tratare cu
instalaţiile, construcţiile şi terenurile aferente acestora.

70
Domeniul public al comunelor şi oraşelor, în reglementarea legii sus- menţionate, cuprinde
bunurile din anexa la lege, precum şi alte bunuri de uz sau de interes local declarate ca atare prin hotărâre a
consiliului local, dacă nu au fost declarate prin lege de uz sau de intres public naţional.
Astfel, la pct. 3 din Anexa la lege sunt cuprinse următoarele bunuri:
1. drumurile comunale, vicinale şi străzile;
2. pieţele publice, comerciale, târgurile, oboarele şi parcurile publice, precum şi zonele de agrement;
3. lacurile şi plajele care nu sunt declarate de interes public naţional sau judeţean;
4. reţelele de alimentare cu apă, canalizare, termoficare, gaze, staţiile de tratare şi epurare a apelor uzate,
cu instalaţiile, construcţiile şi terenurile aferente;
5. terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea consiliul local şi primăria, precum şi instituţiile
publice de interes local, cum sunt: teatrele, bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinicile şi altele asemenea;
6. locuinţele sociale;
7. statuile şi monumentele, dacă nu au fost declarate de interes public naţional;
8. bogăţiile de orice natură ale subsolului, în stare de zăcământ, dacă nu au fost declarate de interes public
naţional;
9. terenurile cu destinaţie forestieră, dacă nu fac parte din domeniul privat al statului şi dacă nu sunt
proprietatea persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de drept privat;
10. cimitirele orăşeneşti şi comunale.

7.4. Constituirea domeniului public


După cum s-a văzut la pct. 8. 1 de mai sus, domeniul public poate fi împărţit şi după criteriul
modului de încorporare a bunurilor din componenţa sa, în acest fel distingând un domeniu public natural,
adică acela constituit printr-un fapt natural,-administraţia mărginindu-se numai să constate existenţa lui–şi
domeniul public artificial, adică acela care este încorporat în baza unui act juridic de afectare, act emis de
către administraţie.
În general se consideră că bunurile naturale sunt cele de natură (bogăţii ale subsolului, spaţiu
aerian. Terenurile institutelor de cercetare etc).
Bunurile artificiale ale domeniului public sunt considerate a fi cele create de om cum ar fi:
căile ferate, staţiile de cale ferată, autostrăzi, drumuri, porturi, etc.)
Doctrina şi practica de specialitate au consacrat mai multe procedee folosite în domeniul public
pentru constituirea domeniului public.
Un astfel de procedeu este încorporarea. Prin această noţiune se înţelege actul juridic sau fapta
materială pe baza cărora un anumit bun, de regulă imobil, intră în domeniul public. Încorporarea reprezintă
procesul de dobândire, pe cale naturală, a proprietăţii publice asupra bunurilor domeniului public. Din
momentul îndeplinirii de către un bun a condiţiilor naturale prevăzute de lege, acesta devine obiect al
dreptului public.
Încorporarea unui bun în domeniul public presupune şi afectarea sau clasarea acestuia printr-un
act administrativ. Afectarea se realizează printr-un act administrativ de autoritate prin care se determină
destinaţia şi modul de folosinţă ale bunurilor, respectiv utilitatea acestora, care pot reveni oamenilor, în
mod direct sau prin intermediul unui serviciu public.

7.5. Exproprierea pentru cauză de utilitate publică


În afara mijloacelor tradiţionale, specifice dreptului comun, de achiziţionare a bunurilor, statul
şi colectivităţile locale pot face acest lucru utilizând instrumente de drept public–contracte administrative,
spre exemplu.
71
Totodată, sistemul nostru constituţional recunoaşte posibilitatea titularului domeniului public
de a utiliza procedee de transmitere forţată a bunurilor care presupun constrângerea particularului de a ceda
bunul său în numele unui interes general.
Prin expropriere se înţelege trecerea forţată în proprietatea publică, prin hotărâre
judecătorească, a unor imobile aflate în proprietate privată, cu justă şi prealabilă despăgubire, în temeiul
unei cauze de utilitate publică.
Exproprierea reprezintă o excepţie de la caracterul inviolabil al dreptului de proprietate privată
prevăzut de art. 136, alin. (5) din Constituţie şi poate fi realizată numai în condiţiile legii organice.
În aplicarea prevederilor constituţionale a fost adoptată Legea nr. 33/1994 privind exproprierea
pentru cauză de utilitate publică, lege care ţine seama de dispoziţiile art. 44, alin. (3) din Constituţia,
republicată, potrivit cărora „nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică,
stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire”. În alin. (6) al aceluiaşi articol se prevede că
despăgubirile se stabilesc de comun acord cu proprietarul, sau, în caz de divergenţă, prin justiţie.
Trebuie menţionat că exproprierea intervine numai în cazul în care părţile nu convin o
modalitate de transmitere a imobilului sau imobilelor în proprietatea publică (vânzare–cumpărare, donaţie,
schimb etc.).
Pot expropriate bunuri imobile proprietatea persoanelor fizice sau juridice precum şi cele aflate
în proprietatea privată a comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor.
Nu pot fi expropriate bunuri aflate în proprietatea privată a statului, întrucât „statul în calitate
de proprietar are dreptul ca, prin puterea sa exprimată de organul competent, să afecteze unei utilităţi
publice oricare dintre bunurile imobile pe care le are în proprietatea privată.

7.6. Utilizarea domeniului public

În temeiul competenţelor legale cu care sunt investite, autorităţile publice ale statului sau
colectivităţilor locale pot hotărî ca dreptul de proprietate publică asupra unor bunuri aparţinând domeniului
public să fie exercitat în plenitudinea sa, în mod direct şi nemijlocit de ele însele.
Astfel, în temeiul art. 38, alin. (2), lit. „f” din Legea nr. 215/2001 şi, respectiv, art. 104, alin.
(1), lit. „f” din aceeaşi lege, consiliul local şi respectiv consiliul judeţean „administrează domeniul public
şi privat” al unităţii administrativ–teritoriale în care este constituit.
Situaţiile de administrare directă, de către stat sau colectivităţile locale, prin autorităţile lor, a
bunurilor domeniului public, sunt în practică, destul de rare.
De cele mai multe ori exercitarea majorităţii atributelor dreptului de proprietate publică se
realizează prin încredinţarea acestora în administrarea unor subiecte de drept public–regii autonome sau
instituţii publice–aflate în raporturi juridice de drept administrativ cu titularii dreptului de proprietate.
Această situaţie îşi are temeiul în prevederile art. 136, alin. (4) din Constituţia României,
republicată, : „în condiţiile legii, ele (bunurile proprietate publică) pot fi date în administrarea regiilor
autonome ori instituţiilor publice.
Regiile autonome şi instituţiile publice sunt persoane juridice de drept public, înfiinţate prin
acte administrative de către autorităţile statului sau colectivităţile locale, în scopul realizării unor servicii
publice şi se află în raporturi juridice de subordonare faţă de autorităţile care le-au înfiinţat.
Înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea regiilor autonome a fost reglementată prin Legea nr.
15/1990. Regiile autonome au fost clasificate în regii de interes naţional, cele înfiinţate prin hotărâre de
Guvern şi aflate sub autoritatea administraţiei publice centrale şi, regii autonome de interes local, înfiinţate
prin hotărâre a consiliilor locale sau a consiliului judeţean şi aflate sub autoritatea acestora.
72
În doctrina juridică, regiile autonome sunt considerate a fi persoane juridice de natură mixtă, de
drept public şi de drept privat. Având drept scop prestarea unor servicii publice prin punerea în valoare a
bunurilor domeniului public, regiile autonome acţionează în numele statului sau, după caz, al unităţilor
administrativ–teritoriale, care exercită puterea de instrucţie şi pe cea de control asupra lor.
Instituţiile publice sunt, ca şi regiile autonome, persoane juridice înfiinţate prin acte de putere a
statului sau colectivităţilor locale, în scopul realizării unor servicii publice.
Utilizarea bunurilor domeniului public de către serviciul public exclude utilizarea acestora, în
mod direct, de către public.
Uneori excluderea particularilor are caracter expres, ca în cazul bunurilor destinate apărării
naţionale, alteori se recunoaşte particularilor posibilitatea accesului la bunurile domeniului public, dar cu
permisiunea şi în limitele impuse de către instituţia publică care administrează aceste bunuri.
În general, accesul particularilor la bunurile domeniului public afectate unui serviciu public se
face prin utilizarea serviciului public (de exemplu utilizarea căii ferate prin intermediul serviciului de
transport public).

7.7. Utilizări directe şi colective ale bunurilor domeniului public


Aşa cum s-a relevat anterior, o caracteristică a bunurilor domeniului public o reprezintă aceea
că prin natura lor sunt de uz, de folosinţă publică.
Utilizările comune sau colective ale domeniului public sunt acelea realizate în mod direct de
către public, uzul fiind liber şi necondiţionat de o autorizare prealabilă din partea administraţiei. Aşa sunt
de exemplu: circulaţia pe drumurile publice, pe faleza mării, utilizarea pentru recreere a parcurilor publice
etc.
Regimul juridic al utilizării directe şi colective a bunurilor domeniului public are drept
caracteristici libertatea, egalitatea şi gratuitatea de care trebuie să beneficieze toţi utilizatorii. La acestea
după cum subliniază L. Giurgiu „trebuie adăugat anonimatul absolut în care particularii folosesc domeniul
public”.
Libertatea folosinţei reprezintă expresia unor libertăţi publice fundamentale, cum ar fi cea de
circulaţie a persoanelor şi bunurilor, de exercitare a comerţului şi industriei etc.
Libertatea uzului există numai în măsura în care utilizarea bunului este conformă cu
afectaţiunea care i-a fost dată de autoritatea competentă. În unele situaţii şi pentru uzul colectiv,
administraţia, în mod excepţional şi pentru protejarea unor interes generale, poate pretinde o autorizaţie
prealabilă (de exemplu pentru consultarea unor documente de la Arhivele Statului, este necesară obţinerea
unei autorizaţii prealabile cu scopul prevenirii sustragerii sau deteriorării).
Intervenţia administraţiei publice nu are drept scop să asigure prin măsuri de poliţie
administrativă doar ordinea publică şi prevenirea încălcării acesteia, ci şi să creeze condiţiile necesare
pentru exploatarea economică, în regim optim, a domeniului public.
Este unanim acceptată ideea instituirii unor taxe pentru accesul la bunurile publice a căror
exploatare se realizează prin intermediul unui serviciu public căruia i-au fost afectate bunurile (de exemplu
muzee).
De asemenea, autorităţile locale au dreptul de a institui taxe de staţionare pe anumite porţiuni
ale domeniului public, special amenajate.

7.8. Utilizări privative ale bunurilor domeniului public


Domeniul public este susceptibil nu numai de utilizări în comun, ci poate face obiectul unor
utilizări privative, în măsura în care asemenea utilizări sunt compatibile cu destinaţia generală a bunurilor
73
proprietate publică. Astfel, persoane fizice sau juridice private, se pot instala pe o porţiune determinată a
domeniului public, în vederea desfăşurării unei activităţi, cu excluderea celorlalţi particulari, care nu
posedă o autorizaţie administrativă. Caracterul privativ al ocupării este de natură să facă imposibilă
utilizarea concomitentă şi în concordanţă cu afectaţiunea bunului de către o altă persoană.
În general, scopul utilizărilor privative este organizarea unor activităţi comerciale, industriale
sau pentru satisfacerea unor nevoi legate de circulaţia pe drumurile publice, asigurând atât satisfacerea
unor interes generale ale colectivităţii, cât şi a unor interese ale beneficiarilor particulari.
Regimul juridic al utilizărilor privative are o serie de particularităţi, care ăl deosebesc de
utilizările directe şi colective ale domeniului public.
Astfel, ele nu pot fi exercitate decât pe baza unei autorizaţii prealabile emise de organul
competent.
Reprezentând pentru beneficiarii lor o folosinţă specială, deosebită de utilizarea colectivă,
utilizările privative sunt supuse plăţii unor sume de bani, care au caracterul unor taxe–în cazul permisiunii
de staţionare sau al unor redevenţe–în cazul permisiunilor de ocupare temporară.
Clasificarea utilizărilor privative poate avea drept criteriu şi natura actului juridic care stă la
baza constituirii lor. Astfel putem distinge între utilizări privative întemeiate pe un act administrativ
unilateral, cum sunt:
- permisiunea sau autorizaţia de staţionare;
- permisiunea de ocupare temporară a domeniului public şi utilizări privative
întemeiate pe un contract.

Permisiunea (autorizaţia) de staţionare


Staţionarea ca modalitate de autorizare privativă a domeniului public se caracterizează prin conformitatea
utilizării cu destinaţia normală a bunurilor domeniului public asupra cărora se exercită, excluzând orice
lucrare aderentă acestora.
Faţă sde utilizarea colecivă, care are caracter temporar şi pentru care nu este necesar un permis
exemplu staţionarea unui autovehicol în faţa unui imobil pentru a descărca diverse bunuri), staţionarea se
deoosebeşte prin durată, având caracter de permanenţă.
Caracterul permanent nu se confundă cu cel perpetuu.
Administraţia are o putere discreţionară cu privire la acordarea sau refuzul permiselor de
staţionare precum şi cu privire la revocarea acestora. Această putere discreţionară este limitată în
manifestarea ei de principiul legalităţii care domină activitatea administraţiei, împiedicând transformarea
acesteia în arbitrariu.
La solicitarea unei permisiuni (unui permis) de staţionare, autoritatea competentă–în general
cea care reglementează circulaţia pe porţiunea respectivă a căilor publice–urmează să aprecieze dacă
limitarea adusă folosinţei normale a străzii nu este excesivă, nu se abate de la destinaţia bunului general şi
este compatibilă cu aceasta.
În general, se apreciază că utilizarea privativă a unor porţiuni din căile publice este admisibilă,
atunci când, în ciuda unei limitări în folosinţa normală a drumului public, aceasta nu împiedică în mod
absolut folosinţa şi destinaţia bunului domenial.
Prin faptul că o porţiune din domeniul public ste sustrasă folosinţei comune a colectivităţii, în
rofitul unui (unor) particulari, este echitabil ca beneficiarul unei utilizări privative a domeniului public să
fie obligat la plata unei sume de bani, a unei redevenţe faţă de administraţia care I-a acordat permisul de
staţionare. Redevenţa respectivă îşi are cauza juridică în avantajul special pe care beneficierul utilizării
privative îl are din ocuparea, titlu exclusiv, a unei porţiuni a domeniului public.
74
B. Permisiunea de ocupare temporară a domeniului public
Un alt mod de utilizare privativă a domeniului public este ocuparea temporară a acestuia, care,
spre deosebire de permisiunea de staţionare, reprezintă o utilizare neconformă cu destinaţia normală a
bunului domenial, presupunând executarea unor lucrării aderente care se în corporează în sol,
modificându-I structura iniţială.
Este cazul realizării unor staţii de benzină pe marginea drumului public, montarea unor stâlpi
de susţinere pentru reţele electrice, realizarea canalelor edilitare etc.
Acordarea permisiunii temporare de ocupare a domeniului public presupune eliberarea unei
autorizaţii din partea administraţiei publice competente.
Administraţia este chemată să vegheze la oportunitatea eliberării unei astfel de permisiuni,
având în vedere concepţia modernă asupra domeniului public ca resursă ce trebuie conservată şi utilizată
optim sub aspect economic şi social, pentru a putea fi transmisă generaţiilor viitoare. Aşadar suntem în faţa
unui act de gestiune domenială şi nu a unui simplu act de poliţie administrativă.
Permisiunea de ocupare temporară a domeniului public este un act administrativ unilateral, a
cărei procedură este reglementată de normede drept public.
Ocuparea temporară a domeniului public în temeiul unei parmisiuni din partea administraţiei
publice competente atrage obligaţia permisionarului de plată a unei redevenţe, asimilată de doctrină şi
jurisprudenţă unei taxe, contrbuţie nefiscală la veniturile bugetului public.
Cuantumul redevenţei este stabilit de către administraţie, care poate scutii de plata acesteia
lucrările executate pentru deservirea unor interese generale ale unor instituţii publice–şcoli, spitale, cămine
etc.–situaţii în care ocuparea temporară a domeniului public nu produce avantaje materiale pentru
permisionar şi chiar dacă domeniul public respectiv este sustras folosinţei normale a altor categorii de
utilizatori, acesta este redat uzului public pe altă cale.
Cu privire la natura juridică a ocupării temporare a domeniului public şi protecţia juridică care
trebuie acordată permisionarului, în doctrină şi jurisprudenţă s-a conturat ideea unui drept real
administrativ constituit în favoarea utilizatorului privativ, denumit drept exclusiv de folosinţă, suspus
normelor dreptului publoic şi având un caracter temporar şi revocabil.
Utilizarea privativă autorizată prin actul de putere al administraţiei competente încetează nu
numai la retragerea permisiunii de ocupare a domeniului public, ci şi în următoarele situaţii:
• La expirarea termenului prevăzut în autorizaţia administrativă sau la îndeplinirea unei
condiţii exctinctive cuprinsă de acest act juridic;
• La renunţarea beneficiarului la permisiunea sau autorizaţia de ocupare temporară;
• Le decesul permisionarului.

C. Concesiunile asupra domeniului public


Concesiunea unei dependinţe a domeniului public reprezintă o modalitate de utilizare privativă
a acestuia.
Actul juridic care stă la baza concesiunilor domeniului public este un contract, act bilateral,
spre deosebire de actele administrative unilaterale pe care se întemeiază permisiunea de staţionare sau
ocupare temporară a domeniului public.
De aici derivă şi situaţia privilegiată a concesionarului, în raport cu permisionarul, primul
beneficiind de o serie de garanţii privind stabilitatea contractului, inclusiv de dreptul la plata de
despăgubiri în cazul retragerii concesiunii.

75
Contractele de concesiune, care după natura lor sunt contracte administrative, prevăd anumite
condiţii şi termene. Principalele drepturi ale concesionarului sunt acelea de a utiliza domeniul public
potrivit clauzelor din contract şi caietul de sarcini sau prevederile stipulat în regulamentele administrative.
Regimul juridic al concesiunilor face obiect de reglementare al unei legi adopatate de Parlament.
Potrivit Legii 219/1998 privind regimul concesiunilor pot face obiect al unei concesiuni bunuri
domeniale ca:
• Terenuri proprietate publică, plajele;
• Autostrăzile, podurile;
• Infrastructurile rutiere, feroviare, portuare şi aeroporturile civile;
• Reţele de transport prin conducte şi distribuţie a petrolului şi gazelor combustibile;
• Reţele de transport şi de energie electrică şi termică;
• Zăcăminte naturale ale zonei economice maritime şi ale platoului continental;
• zăcăminte minerale şi alte substanţe solide şi fluide.
Concesionarul unor astfel de bunuri se realizează printr-un contract încheiat între două părţi
purtând numele de concedent şi respectiv concesionar.
Au calitate de concedent, în numele proprietăţii publice–statul, judeţul, oraşul sau comuna–
următorii:
a) ministerele sau alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, pentru bunurile
proprietate publică a statului;
b) consiliul judeţean, consiliile municipale, orăşeneşti sau comunale, sau instituţiile publice de
interes local pentru bunurile proprietetate publică locală.
Calitatea de concesionar o poate avea orice persoană fizică sau juridică.
În schimbul dreptului de ocupare temporară a unei porţiuni determinate din domeniul public,
concesionarul datorează o sumă de bani numită redevenţă, care se face venit la bugetul statului sau la
bugetele locale, după caz.
Iniţierea concesionării are la bază un studiu de oportunitate, efectuat, în prealabil, de către
concedent, care va cuprinde, în principal, următoarele elemente:
a) descrierea bunului, a activităţii sau a serviciului public care urmează să fie concesionat;
b) motivele de ordin economic, financiar, social şi de mediu, care justifică acordarea
concesiunii;
c) investiţiile necesare pentru modernizare sau extindere;
d) nivelul minim al redevenţei;
e) modalitatea de acordare a concesiunii avută în vedere; dacă se recurge la procedura licitaţiei
publice deschise cu preselecţie sau la procedura de negociere directă, trebuie motivată această opţiune;
f) durata estimată a concesiunii;
g) termenele previzibile pentru realizarea procedurii de concesionare;
h) avizul obligatoriu al Oficiului Central de Stat pentru Probleme Speciale şi al Statului Major
General privind încadrarea obiectului concesiunii în infrastructura sistemului naţional de apărare, după caz.
Concesionarea unor bunuri proprietate publică ori privată a statului, a unor activităţi sau a unor
servicii publice se aprobă pe baza caietului de sarcini al concesiunii, prin hotărâre a Guvernului, a
consiliului judeţean, orăşenesc sau comunal, după caz.
Concesionarea unui bun aparţinând domeniului public se poate realiza prin licitaţie publică sau
prin negociere directă.

76
Licitaţia publică poate fi licitaţie deschisă cu preselecţie, atunci când nu pot prezenta oferte
decât persoane fizice sau persoane juridice de drept privat, române sau străine, pe care concedentul le-a
selecţionat pe baza unor criterii elaborate în prealabil de către acesta.
În cazul procedurii licitaţiei publice, concedentul are obligaţia să elaboreze caietul de sarcini
al concesiunii şi instrucţiunile privind organizarea şi desfăşurarea procedurii de concesionare.
Procedura de negociere directă este aplicabilă în cazul în care licitaţia publică nu a condus
la desemnarea unui câştigător.
În urma procedurii de negociere directă, concedentul atribuie concesiunea persoanei fizice
sau persoanei juridice de drept privat, române ori străine, pe care o alege.

Domeniul privat
O a doua componentă a domeniului administrativ, alături de domeniul public, este domeniul
privat, care cuprinde bunuri supuse normelor dreptului comun, dacă prin lege nu se prevede altfel.
Potrivit art. 1845 din Codul civil: „statul, stabilimentele publice şi comunele, în ceea ce
priveşte domeniul lor privat, sunt supuse la aceleaşi prescripţii ca particularii şi, ca şi aceştia, le pot
opune”.
Astfel, putem aprecia că, regimul juridic de protecţie a dreptului de proprietate privată este
acelaşi indiferent de titular. Aşa cum se arăta în literatura interbelică (C. Hamangiu, I. Rosetti–Bălănescu,
Al Băicoianu, Tratat de drept civil, vol. I, Bucureşti, 1928, p 918) „statul stăpâneşte ca orice proprietar
particular, adică de care se foloseşte, care îi produc venituri şi pe care, de obicei, le poate înstrăina.
Aceste bunuri nu sunt afectate uzului public. Ele nu se deosebesc de bunurile particularilor decât prin
aceea că proprietarul lor este statul, judeţul sau comuna, în loc de a fi o persoană particulară”.
Constituţia României, republicată, prevede la art. 44, alin. (2) că „proprietatea privată este
garantată şi ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular”. De asemenea legea nr. 215/2001 a
administraţiei publice locale prevede la art. 123 „domeniul privat al unităţilor administrativ–teritoriale
este alcătuit din bunuri mobile şi imobile . . . intrate în proprietatea acestora prin modalităţile prevăzute
de lege”, iar la art. 82, alin. (2): „ domeniul privat este supus dispoziţiilor de drept comun, dacă prin lege
nu se prevede altfel”.
Domeniul privat are un rol important în realizarea veniturilor administraţiei, prin exploatarea sa
putându-se obţine însemnate resurse bugetare, mult mai puţine însă decât cele fiscale, obţinute din
impozite şi taxe, dacă privim structura bugetului public naţional actual.
Pentru creanţele aferente domeniului său privat, administraţia poate să recurgă atât la
procedeele specifice dreptului comun, cât şi la procedee specifice dreptului public.
Titularul domeniului privat are şi o serie de obligaţii specifice necunoscute dreptului comun.
Astfel, citând doctrina interbelică, se remarcă faptul că legiuitorul a impus administraţiei
anumite formalităţi pentru a putea înstrăina bunuri din domeniul privat. Aceste forme sunt necesare pentru
ca să împiedice o înstrăinare uşuratică şi nejustificată a domeniului privat. Ele nu sunt de natură ca să
modifice dreptul de proprietate, ci constituie numai garanţii pentru o bună administrare a domeniului
privat.
R. Bonnard relevă că înstrăinarea cu titlul gratuit a unui bun din domeniul privat este, în
general, oprită. Administraţia, în principiu, nu poate să facă liberalităţi, decât în cazuri cu totul
excepţionale, prevăzute de lege.
Statul sau autorităţile administraţiei publice locale nu pot constitui servituţi convenţionale
asupra bunului domeniului privat şi nu îl pot lăsa în nelucrare, fiind obligatorie asigurarea folosinţei directe
sau indirecte a acestora.
77
Spre deosebire de bunurile domeniului public care sunt inalienabile, bunurile domeniului privat
pot fi înstrăinate, ba chiar sunt susceptibile de expropriere pentru cauză de utilitate publică (este vorba de
domeniul privat local, bunurile statului dintr-un domeniu în altul prin act administrativ).
O prevedere importantă referitoare la utilizarea bunurilor domeniului administrativ, o regăsim
în art. 126 din legea administraţie publice nr. 215/2001, potrivit cu care „consiliile locale şi consiliile
judeţene pot da în folosinţă gratuită, pe termen limitat bunuri mobile şi imobile, proprietate publică sau
privată locală ori judeţeană, după caz, persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfăşoară activităţi
de binefacere sau de utilitate publică ori servicii publice”.
O prevedere similară o întâlnim la art. 17 din Legea nr. 213/1998.
Darea în folosinţă gratuită a acestor imobile, componente ale domeniului administrativ, se
realizează pe termen limitat, desigur, în concordanţă cu cel de realizare a sarcinilor publice asumate de
stabiliment şi cu titlu gratuit, avându-se în vedere considerentele sociale.
Pentru a împiedica arbitrariul în gospodărirea domeniului privat legiuitorul a instituit reguli
stricte privind evidenţa, înstrăinarea şi achiziţia bunurilor care îl compun.
Astfel, potrivit art. 124 din legea 215/2001 „toate bunurile aparţinând unităţilor
administrativ–teritoriale sunt supuse inventarierii anuale. Consiliilor locale şi judeţene, li se prezintă
anual de către primar, respectiv de preşedintele consiliului judeţean un raport asupra situaţiei gestionării
bunurilor”.
De asemenea, vânzarea, concesionarea şi închirierea bunurilor domeniului privat se pot face
numai prin licitaţie publică organizată potrivit legii.
Evaluarea bunurilor care urmează a fi înstrăinate trebuie, să fac obiectul unei expertize
prezentată consiliului local şi însuşită de către acesta prin emiterea unei hotărâri–act administrativ.
Şi cu privire la dobândirea bunurilor domeniului privat întâlnim reguli specifice. În principiu
administraţia poate să dobândească bunuri pentru domeniul său privat după procedeele dreptului comun,
prin vânzare–cumpărare sau cu titlu gratuit.
Achiziţiile de bunuri de către stat sau colectivităţi locale–achiziţii publice–se desfăşoară după
reguli stricte, având la bază procedeul licitaţiei.
Legea administraţiei publice nr. 215/2001 la art. 123, alin. (3) că: „Donaţiile şi legatele cu sarcini pot fi
acceptate numai cu aprobarea consiliului local sau, după caz, a consiliului judeţean, cu votul a două
treimi din numărul membrilor acestuia”.
Această procedură are menirea de a preîntâmpina ca administraţia să primească donaţii sau
legate cu sarcini prea oneroase.

78
CURS IX
FUNCŢIA PUBLICĂ

Funcţionarul public este persoana care, în conformitate cu prevederile legale, este numită de
către autoritatea competentă sau aleasă potrivit legii şi investită în mod legal cu atribuţiile unei funcţii
publice, prestând în mod permanent o activitate cu scopul de a asigura funcţionarea continuă a unui
serviciu public.
Cu excepţia funcţiilor alese (demnitari), funcţionarii publici sunt investiţi în funcţie printr-un
act administrativ de numire unilateral.
Funcţionarul public (demnitar sau funcţionar public propriu–zis) este investit cu atribuţiile care
îi alcătuiesc competenţa, nu de către cei care l-au ales sau numit, ci de lege, care organizează funcţiunea în
vederea satisfacerii interesului general.
Funcţia publică este exercitată de către persoane fizice care îşi fac din aceasta o carieră.
Prin numirea în funcţia publică, funcţionarul este investit cu un statut legal în care sunt
prevăzute drepturile şi obligaţiile acestuia. Situaţia juridică a funcţionarului public este statutară, el
aflându-se într-un raport juridic de serviciu şi nu de muncă.
Fiecare funcţionar public are un drept personal la avansarea în funcţie, la inamovibilitate sau
stabilitate, la salariu etc.
Drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici fac obiectul Statutului funcţionarilor publici,
adoptat prin Legea nr. 188/1999 cu modificările şi completările ulterioare. Cea mai importantă modificare
a Statutului funcţionarilor publici se regăseşte în Legea 161/2001 privind unele măsuri pentru asigurarea
transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi
sancţionarea corupţiei.
Guvernul României a adoptat ca legislaţie secundară Hotărârea de Guvern nr. 1209/2003
privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici, respectiv Hotărârea de Guvern nr.
1210/2003 privind organizarea şi funcţionarea comisiilor de disciplină şi a comisiilor paritare.
Un alt act normativ cu relevanţă în domeniu este Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduită al
funcţionarilor publici.
Scopul Statului funcţionarilor publici îl constituie asigurarea, în conformitate cu dispoziţiile
legale, a unui serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient şi imparţial, în interesul cetăţenilor,
precum şi al autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia publică centrală şi locală.
Funcţia publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în
temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia publică
centrală şi locală.
Funcţionarul public este persoana numită, în condiţiile legi, într-o funcţie publică.
Activităţile desfăşurate de funcţionarii publici, care implică exercitarea prerogativelor de putere
publică, sunt următoarele:
a) punerea în executare a legilor şi a celorlalte acte normative;
b) elaborarea proiectelor de acte normative şi a altor reglementări specifice autorităţii sau instituţiei
publice, precum şi asigurarea avizării acestora;
c) elaborarea proiectelor politicilor şi strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor şi statisticilor,
precum şi a documentaţiei privind aplicarea şi executarea legilor, necesare pentru realizarea competenţei
autorităţii sau instituţiei publice;
d) consilierea, controlul şi auditul public intern;
e) gestionarea resurselor umane şi a resurselor financiare;
79
f) colectarea creanţelor bugetare;
g) reprezentarea intereselor autorităţii sau instituţiei publice în raporturile acesteia cu persoane fizice sau
juridice de drept public sau privat, din ţară şi străinătate, în limita competenţelor stabilite de conducătorul
autorităţii sau instituţiei publice, precum şi reprezentarea în justiţie a autorităţii sau instituţiei publice în
care îşi desfăşoară activitatea;
h) realizarea de activităţi în conformitate cu strategia de informatizare a administraţiei publice.
Totalitatea funcţionarilor publici din autorităţile şi instituţiile publice din administraţia publică
centrală şi locală constituie corpul funcţionarilor publici. Persoana căreia i-a încetat raportul de serviciu din
motive neimputabile ei îşi păstrează calitatea de funcţionar public, continuând să facă parte din corpul de
rezervă al funcţionarilor publici.
Principiile care stau la baza exercitării funcţiei publice sunt:
a) legalitate, imparţialitate şi obiectivitate;
b) transparenţă;
c) eficienţă şi eficacitate;
d) responsabilitate, în conformitate cu prevederile legale;
e) orientare către cetăţean;
f) stabilitate în exercitarea funcţiei publice;
g) subordonare ierarhică."
Raporturile de serviciu se nasc şi se exercită pe baza actului administrativ de numire,
emis în condiţiile legii.
Pot beneficia de statute speciale, funcţionarii publici care îşi desfăşoară activitatea în cadrul
următoarelor servicii publice:
a) structurile de specialitate ale Parlamentului României;
b) structurile de specialitate ale Administraţiei Prezidenţiale;
c) structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ;
d) serviciile diplomatice şi consulare;
e) autoritatea vamală;
f) poliţia şi alte structuri ale Ministerului de Interne;
g) alte servicii publice stabilite prin lege."
Funcţiile publice se clasifică după cum urmează:
a) funcţii publice generale şi funcţii publice specifice;
b) funcţii publice din clasa I, funcţii publice din clasa a II-a, funcţii publice din clasa a III-a.
Funcţiile publice generale reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor cu caracter
general şi comun tuturor autorităţilor şi instituţiilor publice, în vederea realizării competenţelor lor
generale.
Funcţiile publice specifice reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor cu caracter
specific unor autorităţi şi instituţii publice, în vederea realizării competenţelor lor specifice.
Funcţiile publice se împart în trei clase, definite în raport cu nivelul studiilor necesare ocupării
funcţiei publice, după cum urmează:
a) clasa I cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii superioare de lungă durată,
absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă;
b) clasa a II-a cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii superioare de scurtă durată,
absolvite cu diplomă;
c) clasa a III-a cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii medii liceale, absolvite cu
diplomă.
80
După nivelul atribuţiilor titularului funcţiei publice, funcţiile publice se împart în trei categorii
după cum urmează:
a) funcţii publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici;
b) funcţii publice corespunzătoare categoriei funcţionarilor publici de conducere;
c) funcţii publice corespunzătoare categoriei funcţionarilor publici de execuţie.
Funcţionarii publici numiţi în funcţiile publice din clasele a II-a şi a III-a pot ocupa numai
funcţii publice de execuţie, cu excepţiile prevăzute de legile speciale.
Funcţionarii publici sunt debutanţi sau definitivi.
Pot fi numiţi funcţionari publici debutanţi persoanele care au promovat concursul pentru
ocuparea unei funcţii publice şi nu îndeplinesc condiţiile prevăzute de lege pentru ocuparea unei funcţii
publice definitive.
Pot fi numiţi funcţionari publici definitivi:
a) funcţionarii publici debutanţi, care au efectuat perioada de stagiu prevăzută de lege şi au obţinut rezultat
corespunzător la evaluare;
b) persoanele care intră în corpul funcţionarilor publici prin concurs şi care au vechimea în specialitatea
corespunzătoare funcţiei publice, de minimum 12 luni, 8 luni şi, respectiv, 6 luni, în funcţie de nivelul
studiilor absolvite;
c) persoanele care au promovat programe de formare şi perfecţionare în administraţia publică.
Categoria înalţilor funcţionari publici cuprinde persoanele care sunt numite în una dintre
următoarele funcţii publice:
a) secretar general al Guvernului şi secretar general adjunct al Guvernului;
b) consilier de stat;
c) secretar general şi secretar general adjunct din ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale;
d) prefect;
e) subprefect;
f) secretar general al prefecturii, secretar general al judeţului şi al municipiului Bucureşti;
g) director general din cadrul ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale.
Categoria funcţionarilor publici de conducere cuprinde persoanele numite în una dintre
următoarele funcţii publice:
a) secretar al municipiului, al sectorului municipiului Bucureşti, al oraşului şi comunei;
b) director general adjunct, director şi director adjunct din aparatul ministerelor şi al celorlalte organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale;
c) director executiv şi director executiv adjunct ai serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale
altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în cadrul aparatului propriu al
autorităţilor administraţiei publice locale;
d) şef serviciu;
e) şef birou.
Sunt funcţionari publici de execuţie din clasa I, persoanele numite în următoarele funcţii publice: expert,
consilier, inspector, consilier juridic, auditor.
Sunt funcţionari publici de execuţie din clasa a II-a, persoanele numite în funcţia publică de referent de
specialitate.
Sunt funcţionari publici de execuţie din clasa a III-a, persoanele numite în funcţia publică de referent.
Funcţiile publice de execuţie sunt structurate pe grade profesionale, după cum urmează:
81
a) superior, ca nivel maxim;
b) principal;
c) asistent;
d) debutant."

Categoria înalţilor funcţionari publici


Poate face parte din categoria înalţilor funcţionari publici persoana care îndeplineşte
cumulativ:
a) condiţiile generale pentru ocuparea unei funcţii publice;
b) are studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă;
c) a absolvit programe de formare specializată şi perfecţionare în administraţia publică sau în alte domenii
specifice de activitate, organizate, după caz, de Institutul Naţional de Administraţie sau de alte instituţii
specializate, organizate în ţară sau în străinătate, ori a dobândit titlul ştiinţific de doctor în specialitatea
funcţiei publice respective;
d) are cel puţin 7 ani vechime în specialitatea funcţiei publice respective;
e) a promovat concursul organizat pentru ocuparea funcţii publice în cauză.
În cazuri excepţionale, vechimea prevăzută la lit. d) poate fi redusă cu până la 3 ani de
persoana care are competenţa legală de numire în funcţia publică.
Pentru crearea şi dezvoltarea unui corp de funcţionari publici profesionist, stabil şi imparţial
se înfiinţează, în subordinea Ministerului Administraţiei Publice, Agenţia Naţională a Funcţionarilor
Publici, organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică.
Autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia să asigure funcţionarilor publici condiţii
normale de muncă şi igienă, de natură să le ocrotească sănătatea şi integritatea fizică şi psihică.
Autoritatea sau instituţia publică este obligată să asigure protecţia funcţionarului public
împotriva ameninţărilor, violenţelor, faptelor de ultraj cărora le-ar putea fi victimă în exercitarea funcţiei
publice sau în legătură cu aceasta.
Funcţionarii publici au obligaţia să îşi îndeplinească cu profesionalism, imparţialitate şi în
conformitate cu legea, îndatoririle de serviciu şi să se abţină de la orice faptă care ar putea aduce prejudicii
persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcţionarilor publici. De asemenea, aceştia, au
obligaţia ca, în exercitarea atribuţiilor ce le revin, să se abţină de la exprimarea sau manifestarea publică a
convingerilor şi preferinţelor lor politice, să nu favorizeze vreun partid politic şi să nu participe la activităţi
politice în timpul programului de lucru.
Funcţionarilor publici le este interzis să facă parte din organele de conducere ale partidelor
politice.
Funcţionarul public este obligat să se conformeze dispoziţiilor primite de la superiorii
ierarhici. Acesta, are însă dreptul să refuze, în scris şi motivat, îndeplinirea dispoziţiilor primite de la
superiorul ierarhic, dacă le consideră ilegale. Dacă cel care a emis dispoziţia o formulează în scris,
funcţionarul public este obligat să o execute, cu excepţia cazului în care aceasta este vădit ilegală.
Funcţionarul public are îndatorirea să aducă la cunoştinţă superiorului ierarhic al persoanei care a emis
dispoziţia, astfel de situaţii.
Funcţionarii publici au obligaţia să păstreze secretul de stat, secretul de serviciu, precum şi
confidenţialitatea în legătură cu faptele, informaţiile sau documentele de care iau cunoştinţă în exercitarea
funcţiei publice, în condiţiile legii, cu excepţia informaţiilor de interes public.
Poate ocupa o funcţie publică persoana care îndeplineşte următoarele condiţii:
a) are cetăţenia română şi domiciliul în România;
82
b) cunoaşte limba română, scris şi vorbit;
c) are vârsta de minimum 18 ani împliniţi;
d) are capacitate deplină de exerciţiu;
e) are o stare de sănătate corespunzătoare funcţiei publice pentru care candidează, atestată pe bază de
examen medical de specialitate;
f) îndeplineşte condiţiile de studii prevăzute de lege pentru funcţia publică;
g) îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice;
h) nu a fost condamnată pentru săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii, contra statului sau contra
autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea justiţiei, de fals ori a unor
fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu intenţie, care ar face-o incompatibilă cu exercitarea
funcţiei publice, cu excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitarea;
i) nu a fost destituită dintr-o funcţie publică în ultimii 7 ani;
j) nu a desfăşurat activitate de poliţie politică, astfel cum este definită prin lege.
Codul de conduită al funcţionarilor publici a fost aprobat prin Legea nr. 7/2004 şi
reglementează normele de conduită profesională ale funcţionarilor publici. Aceste norme de conduită sunt
obligatorii pentru funcţionarii publici, precum şi pentru persoanele care ocupă temporar o funcţie publică,
din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice.
Obiectivele Codului de conduită al funcţionarilor publici urmăresc să asigure creşterea calităţii
serviciului public, o bună administrare în realizarea interesului public, precum şi să contribuie la
eliminarea birocraţiei şi a faptelor de corupţie din administraţia publică.
Funcţionarii publici au obligaţia de a asigura un serviciu public de calitate în beneficiul
cetăţenilor, prin participarea activă la luarea deciziilor şi la transpunerea lor în practică, în scopul realizării
competenţelor autorităţilor şi ale instituţiilor publice. În exercitarea funcţiei publice, funcţionarii publici au
obligaţia de a avea un comportament profesionist, precum şi de a asigura, în condiţiile legii, transparenţa
administrativă, pentru a câştiga şi a menţine încrederea publicului în integritatea, imparţialitatea şi
eficacitatea autorităţilor şi instituţiilor publice.
Funcţionarii publici au obligaţia ca, prin actele şi faptele lor, să respecte Constituţia, legile ţării
şi să acţioneze pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor legale, în conformitate cu atribuţiile care le revin,
cu respectarea eticii profesionale. De asemenea, funcţionarii publici au obligaţia de a apăra în mod loial
prestigiul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea, precum şi de a se abţine de la
orice act ori fapt care poate produce prejudicii imaginii sau intereselor legale ale acesteia.
În procesul de luare a deciziilor, funcţionarii publici au obligaţia să acţioneze conform
prevederilor legale şi să îşi exercite capacitatea de apreciere în mod fundamentat şi imparţial. Aceştia nu
trebuie să solicite ori să accepte cadouri, servicii, favoruri, invitaţii sau orice alt avantaj, care le sunt
destinate personal, familiei, părinţilor, prietenilor ori persoanelor cu care au avut relaţii de afaceri sau de
natură politică, care le pot influenţa imparţialitatea în exercitarea funcţiilor publice deţinute ori pot
constitui o recompensă în raport cu aceste funcţii.
Este interzisă folosirea de către funcţionarii publici, în alte scopuri decât cele prevăzute de
lege, a prerogativelor funcţiei publice deţinute.
Funcţionarii publici sunt obligaţi să asigure ocrotirea proprietăţii publice şi private a statului şi
a unităţilor administrativ–teritoriale, să evite orice prejudiciu acţionând în orice situaţie ca un bun
proprietar.
În situaţia în care, prin fapte săvârşite cu încălcarea normelor de conduită profesională s-au
creat prejudicii persoanelor fizice sau juridice, funcţionarii publici vinovaţi răspund în condiţiile legii.

83
CURS X
ACTIVITATEA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

10.1. Decizia administrativă

Decizia administrativă reprezintă elementul central al activităţii desfăşurate de structurile


administraţiei publice pentru realizarea sarcinilor de conducere şi organizare.
La toate nivelurile, activitatea administraţiei se realizează în temeiul unei decizii. Decizia
administrativă reprezintă o manifestare de voinţă a persoanei administrative, premergătoare acţiunii, prin
care aceasta optează pentru o soluţie, în vederea realizării unei finalităţi.
Prof. M.T. Oroveanu identifică următoarele condiţii pe care trebuie să le îndeplinească geneza
unei decizii:
- o alegere între mai multe variante de acţiuni posibile;
- o alegere trebuie să fie conştientă, precedată de o deliberare;
Un simplu gest instinctiv nu constituie o decizie:
- alegerea urmează a fi orientată spre unul sau mai multe scopuri, determinate
raţional;
- alegerea trebuie să ducă la acţiune; decizia administrativă determină acţiunea
propriu-zisă, care este indispensabilă pentru a concretiza voinţa administraţiei.
Din punct de vedere al obiectului lor, se pot distinge două categorii de decizii:
- decizii referitoare la activitatea internă a administraţiei–acestea privesc, în
special, organizarea internă a administraţiei publice.
- decizii privind activitatea exterioară a administraţiei. Acestea sunt acte emise în
vederea îndeplinirii sarcinilor pe care administraţia le are de îndeplinit.
Deciziile administrative pot fi clasificate şi după alte criterii:
- după gradul de generalitate: decizii cu caracter general şi decizii individuale;
- după gradul libertăţii de apreciere de care dispune autorul lor în cadrul creat de
prevederile legale;
- după cunoaşterea probabilităţii efectelor: decizii în condiţii de certitudine, decizii
în condiţii de risc; decizii în condiţii de incertitudine;
După ce administraţia a luat iniţiativa elaborării unui proiect de decizie, începe faza preliminară
a pregătirii acestuia.
Ştiinţa administraţiei recunoaşte ca principale faze ale acestui proces următoarele:
- documentarea, informarea şi analizarea materialului documentar;
- elaborarea variantelor proiectului de decizie.
După elaborarea variantelor proiectului de proiect de decizie, acestea sunt supuse procesului de
evaluare pe baza criteriilor şi obiectivelor avute în vedere în momentul luării iniţiativei de elaborare.
Etapa finală a procesului decizional este adoptarea deciziei. Adoptarea deciziei constituie un
drept dar şi o obligaţie a conducerii structurilor administrative, o atribuţie esenţială a acestora.
Adoptarea deciziei nu trebuie să se limiteze la alegerea variantei optime, că să prevadă măsurile
menite să o ducă la îndeplinire. Fără înfăptuirea acestei finalităţi, întreaga activitate de pregătire şi de luare
a deciziei este lipsită de valoare.

10.2. Actul administrativ


10.2.1 Noţiunea şi particularităţile actului administrativ
84
Activitatea organelor administraţiei publice, ca organe executive ale statului, se realizează
prin acte juridice, ca de exemplu, drept civil, drept financiar, dreptul muncii, precum şi prin operaţii
administrative şi fapte materiale. În cadrul acestora, actele administrative ocupă un loc dintre cele mai
importante, ele fiind, de altfel, actele juridice specifice activităţii desfăşurate de organele administraţiei
publice în exercitarea ei1.
Actele administrative constituie principala formă de realizare a activităţii executive.
Actul administrativ sau actul de drept administrativ face parte din categoria formelor concrete
de realizare a administraţiei publice producătoare de efecte juridice.
Actele administrative, în sens larg pot fi grupate în acte de autoritate şi acte de gestiune.
Actele de autoritate sunt acte administrative emise/adoptate de autorităţile administraţiei
publice locale în regim de putere având de regulă caracter normativ.
Actele de gestiune sunt acte emise/adoptate de autorităţile administraţiei publice prin care se
modifică raporturi patrimoniale şi ca atare sunt supuse regimului de drept civil.
Având în vedere regimul juridic aplicabil actelor administrative potrivit legii române putem
deosebi:
Acte administrative tipice, adică acele acte administrative care sunt supuse controlului
jurisdicţional, prin contenciosul administrativ,
Acte administrative atipice care sunt exceptate de la controlul jurisdicţional, neputând fi
atacate nici în temeiul legii contenciosului administrativ nici în temeiul altor legi speciale.
Într-o formulare generală actul administrativ poate fi definit ca „forma juridică principală de
activitate a organelor administraţiei publice care constă în manifestarea unilaterală şi expresă de voinţă de
a naşte, modifica sau stinge, drepturi şi obligaţii, în realizarea puterii publice, sub controlul principal de
legalitate al instanţelor judecătoreşti”.
În perspectiva managementului administraţiei putem definii actul administrativ ca o
manifestare unilaterală de voinţă a unei autorităţi a administraţiei publice prin care se reglementează un
raport de drept public.

10.2.2. Trăsăturile specifice actului administrativ


A. Actele administrative sunt acte juridice, adică sunt manifestări de voinţă exprimate în
scopul de a produce efecte juridice, altfel spus de a da naştere, de a modifica sau de a stinge raporturi
juridice, drepturi şi obligaţii juridice.
Această caracterizare distinge actul administrativ de operaţiunile tehnico–materiale. În timp
ce actele administrative produc, în mod direct, efecte juridice asupra celor căror li se adresează, efecte pe
care le are în vedere organul emitent al actului, operaţiile administrative nu produc efectele juridice avute
în vedere de cel care le săvârşeşte, ci efectele pe care le prevede legea.
Exemplul cel mai elocvent este cel al autorizaţiei de construcţie, autorizaţie care este un act
administrativ, produce efecte juridice pe care organul emitent le are în vedere în ce priveşte condiţiile pe
care trebuie să le îndeplinească aceea construcţie. Pentru emiterea unei asemenea autorizaţii de construcţie,
legea stabileşte că sunt necesare o serie de avize2.
Eliberarea autorizaţiei este condiţionată de obţinerea acestor avize. Ca atare efectul avizelor,
care sunt operaţii administrative, constau în aceea că de ele depinde acordarea autorizaţiei, efect prevăzut
de lege şi care nu depinde de voinţa organului emitent al autorizaţiei.
1
I. Alexandru, A. Negoiţă, I. Santai, I. Vida, D. Brezoianu, Drept administrativ, Ed. Omnia, Braşov, 1999, p. 417.
2
Legea 50/1991, republicată, privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea locuinţelor,
publicată în Monitorul Oficial, Partea I-a, nr. 3 din 13.01.1997
85
Din cele de mai sus rezultă că nu orice manifestare de voinţă este un act juridic, simpla
manifestare a unei opinii din partea unei instituţii publice administrative nefiind un act administrativ.
Această deosebire dintre actele administrative şi operaţiile administrative prezintă importanţă
practică mai ales în cazul litigiilor de contencios administrativ, situaţie în care instanţa judecătorească nu
poate controla, în cazul acţiunii directe, în mod distinct de actul administrativ, operaţiile administrative pe
baza cărora a fost emis acel act. Într-un asemenea caz, controlul asupra operaţiilor administrative se face
numai în subsidiar, în cadrul controlului pe care instanţa judecătorească îl exercită asupra actului
administrativ atacat şi numai în legătură cu acesta.
Printr-un act administrativ iau naştere drepturi şi se stabilesc obligaţii noi sau se sting altele
mai vechi. De asemenea pot fi refuzate pretenţii juridice, pe care le formulează persoane fizice sau juridice
în faţa organelor administraţiei publice. Aşa cum arăta prof. Al Negoiţă, refuzul nejustificat de a rezolva o
pretenţie privitoare la un drept recunoscut de lege sau tăcerea structurilor administraţiei publice la
formularea unei astfel de pretenţii juridice au valoarea de acte administrative. Caracterul de act
administrativ, pe care îl are refuzul manifest sau tacit de satisfacere a pretenţiei juridice formulată de o
persoană fizică sau juridică în faţa autorităţilor administraţiei publice, decurge din interpretarea dinamică a
principiului legalităţii care guvernează activitatea organelor administraţiei publice.
Potrivit acestui principiu, persoanele administrative au dreptul de a acţiona pe baza şi în
executarea legii, dar şi obligaţia de a face în condiţiile prescrise de lege. Inacţiunea acestora este, în
interpretarea dispoziţiilor art. 1 din Legea 29/1991, republicată, a contenciosului administrativ, ca act
administrativ nelegal.
B. Actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă.
1. Actul administrativ nu este orice fel de manifestare de voinţă juridică, ci o manifestare
unilaterală de voinţă.
Actul administrativ este unilateral nu pentru faptul că ar fi opera unei singure persoane–la
emiterea ei putând participa mai multe persoane-ci pentru că degajă o singură voinţă juridică, care provine
de la o autoritate a administraţiei publice, nefiind necesar consimţământul persoanei căreia i se adresează.
Drepturile şi obligaţiile care iau naştere prin acte administrative sunt stabilite unilateral de
organele emitente ale acelor acte, persoanele cărora li se adresează actele respective având îndatorirea de a
se conforma întocmai voinţei unilaterale a organului administraţiei publice, exprimată prin actul
administrativ.
Actul administrativ se deosebeşte de actele juridice civile care au caracter bilateral pentru că
exprimă voinţa ambelor părţi, în timp ce, aşa cum am arătat mai sus, în cazul actului administrativ suntem
în prezenţa unei manifestări unilaterale de voinţă. Aceasta chiar şi în cazul în care actul administrativ este
emis de autoritatea competentă la cerea unei persoane fizice sau juridice, întrucât decizia aparţine exclusiv
acestei persoane administrative, deci este unilaterală.
Actul administrativ este unilateral indiferent de tipul autorităţii publice care îl emite:
• în cazul consiliilor locale este vorba de autorităţi deliberative constituite din mai
mulţi consilieri aleşi,
• în cazul autorităţilor unipersonale, prefect, primar, ministru, o singură persoană
emite actul,
• în cazul participării mai multor autorităţi publice actul îmbracă forma hotărârilor
comune.
2. Pentru a fi considerată act administrativ manifestarea de voinţă trebuie să emane de la un
organ al administraţiei publice.

86
Manifestarea de voinţă, chiar şi unilaterală, care emană de la o altă autoritate publică sau de la
o organizaţie nestatală nu este act administrativ.
Prin excepţie, pot fi considerate acte administrative şi actele emise de unele organizaţii
nestatale, în măsura în care organizaţiile îndeplinesc activităţi investite cu autoritate administrativă, ca
urmare a unor prevederi exprese.
3. În cazul actelor administrative, manifestarea de voinţă are loc în temeiul puterii publice.
Voinţa autorităţi, emitente a actului administrativ, poate fi impusă în mod unilateral persoanei
căreia i se adresează întrucât persoana administrativ emitentă acţionează în temeiul puterii publice şi în
calitate de autoritate publică. Manifestarea unilaterală de voinţă pe care o reprezintă actul administrativ
este realizată în regim de drept public, ceea ce o deosebeşte de actul civil unilateral (testament, donaţie
etc.).
Datorită acestui fapt, actul administrativ este obligatoriu şi, totodată, executoriu prin el însăşi.
Această trăsătură prezintă importanţă cel puţin sub două aspecte şi anume:
• fiind emis în temeiul puterii publice, organul emitent al actului îşi poate impune
în mod unilateral voinţa faţă de cel căruia i se adresează acel act, astfel încât îi
poate stabili, tot în mod unilateral, conduita în raportul juridic care ia naştere, se
modifică sau se desfiinţează prin emiterea actului administrativ.
• fiind emis în temeiul puterii publice, actul administrativ este executoriu din
oficiu.
În cazul în care cel obligat la executare nu execută de bună voie actul administrativ, organul
competent poate trece direct, din oficiu, la executarea silită a actului, fără a mai fi necesară emiterea de
către un alt organ a unui act în baza căruia să se treacă la executarea silită, aşa cum se întâmplă în cazul
actelor civile, a căror executare silită nu se poate face decât în temeiul unei hotărâri judecătoreşti.
În principiu, actul administrativ este şi revocabil. Întrucât actul administrativ are un caracter
unilateral el poate fi revocat de către autoritatea administraţiei publice care l-a emis. Unele acte
administrative nu pot fi revocate dacă au produs efecte care nu mai pot fi înlăturate: acte administrative de
jurisdicţie, acte de stare civilă.
C. Actul administrativ este emis în vederea executării legii (secundum lege)
Noţiunea de lege, în acest caz, trebuie înţeleasă în accepţiunea sa largă, nu numai de act al
Parlamentului, ci de orice act dat spre executare în competenţa organelor administraţiei publice.
Actele administrative au întotdeauna un fundament legal, fiind emise în baza unei legi, decret,
hotărâre de Guvern sau chiar act administrativ emis de o autoritate superioară ierarhic. De altfel, aceasta
este şi raţiunea de a fi a administraţiei publice, ca activitate executivă a statului. Totodată, astfel se explică
şi faptul că actul administrativ este actul specific al administraţiei publice.
Caracterul subordonat al actului administrativ derivă din scopul primordial al activităţii
executive, adică de aplicare a legii. Ca o consecinţă, actul administrativ nu poate încălca, modifica sau
completa legea întrucât autorităţile administraţiei publice locale nu au competenţă legislativă.
Subordonarea actului administrativ faţă de lege stă la baza contenciosului administrativ,
acesta având ca scop tocmai controlul de legalitate, adică acordul dintre actul emis şi lege.

10.2.3. Categorii de actele administrative


Actele administrative prezintă o mare varietate, ţinând seama de situaţii şi relaţii sociale în
care sunt angajate organele administraţiei publice. Cu toată această diversitate, actele administrative pot fi
grupate în mai multe categorii, funcţie de anumite criterii:
a). După întinderea efectelor juridice pe care le produc actele administrative se împart în:
87
• Acte administrative normative, sunt acele acte care conţin reguli generale,
impersonale care se aplică într-un număr nedeterminat de cazuri şi la un număr
nedeterminat de subiecţi.
• Acte administrative individuale, sunt acele acte care creează drepturi şi obligaţii
în profitul sau în sarcina uneia sau mai multor persoane determinate.
Importanţa acestei clasificări constă în faptul că, întotdeauna, actele individuale nu pot încălca
acte normative.
b) În raport de natura efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se clasifică
în:
• Acte administrative constitutive de drepturi şi obligaţii, adică acte care dau
naştere, modifică sau sting drepturi şi obligaţii juridice, ca de pildă, permisul de
conducere, diferite autorizaţii etc. .
• Acte administrative declarative de drepturi, sunt acele acte prin care se
confirmă, certifică o anumită calitate a unei persoane sau o anumită situaţie
juridică cum sunt actele de identitate, diferite legitimaţii etc. .
• Actele recognitive de drepturi recunosc drepturi preexistente emiterii lor, în
cadrul soluţionării unor litigii juridice, ca de exemplu actele organelor
administrative cu atribuţii jurisdicţionale.
• Acte administrative sancţionatorii, prin care se aplică sancţiuni administrative
(procese verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiei).
c) După persoana administrativă de la care emană actele administrative pot fi:
• Acte ale autorităţilor administrative statale–decrete emise de Preşedintele
României, hotărâri şi ordonanţe ale Guvernului, instrucţiuni şi ordine emise de
miniştri sau conducători ai altor organe ale administraţiei publice centrale de
specialitate etc. .
• Acte ale autorităţilor publice locale–ordine ale Prefectului, hotărâri ale
Consiliilor locale şi judeţene
• Acte emise de organizaţii nestatale în baza unei împuterniciri exprese a legii,
organizaţii care realizează servicii de utilitate publică–ex. diplome de licenţă
emise de universităţi private.
d) După numărul manifestărilor de voinţă pe care le încorporează, actele administrative pot
fi:
• Acte administrative care conţin o singură manifestare de voinţă.
• Acte administrative complexe, care conţin două sau mai multe manifestări de
voinţă.
Majoritatea actelor administrative fac parte din prima categorie, însă, în dreptul nostru
administrativ, se întâlnesc şi cazuri în care actele administrative iau naştere prin contopirea a două sau mai
multe manifestări de voinţă, care provin de la organe diferite. Este cazul, aşa zisului, concurs de
competenţă în formă directă, spre exemplu în situaţia actului administrativ emis de mai multe ministere.
e) în raport cu efectele juridice în spaţiu sau altfel spus după competenţa materială a
autorităţilor emitente se disting:
• acte cu aplicare generală, pe întreg teritoriul ţării, aceste acte fiind emise de
organele centrale ale administraţiei publice.

88
• acte cu aplicare locală, în unităţile administrativ teritoriale, în care îşi
desfăşoară activitatea organul emitent.
Această clasificare corespunde clasificării organelor administraţiei publice în funcţie de
competenţa lor teritorială, organe centrale şi organe locale.

10.2.4. Comparaţie între actul administrativ şi alte acte juridice

A. Actul administrativ şi legea


Ca şi legea, actul administrativ este un act juridic unilateral, întemeiat pe puterea publică a
statului. Deosebirea dintre cele două categorii de acte este cu privire la forţa lor juridică şi la regimul
juridic aplicabil.
Legea îşi întemeiază autoritatea pe suveranitatea statului, pe când actul administrativ are o
autoritate derivată din lege. Prin acte administrative se organizează executarea şi se execută în concret
dispoziţiile legii, ceea ce le conferă un caracter de subordonate faţă de lege.
De altfel, principiul legalităţii reprezintă un principiu fundamental de activitate a administraţiei
publice.
B. Actul administrativ şi hotărârea judecătorească
Hotărârea judecătorească este actul juridic prin care se înfăptuieşte puterea judecătorească, pe
când actul administrativ realizează puterea executivă.
La fel ca şi actul administrativ, hotărârea judecătorească este un act juridic unilateral.
Deosebirile esenţiale dintre cele două categorii de acte sunt: prin actul administrativ este
organizată executarea legii, pe când hotărârea judecătorească intervine pentru a sancţiona încălcarea legii,
soluţionând un litigiu juridic. De asemenea cele două categorii de acte sunt supuse unui regim juridic
diferit, reglementat de norme aparţinând unor ramuri diferite de drept.
C. Actul administrativ şi contractul
Contractul reprezintă un act bilateral, încheiat prin acordul de voinţă a două sau mai multe
persoane, ca fapt juridic încheiat în scopul de a da naştere, modifica sau stinge raporturi juridice.
Actul administrativ reprezintă manifestarea unei singure voinţe juridice, în regim de drept
administrativ.
Regimul juridic aplicabil celor două categorii de acte este diferit: cel comun de drept civil, în
cazul contractelor, şi cel administrativ, de drept public, în cazul actelor administrative, ceea ce presupune
aplicarea unor norme juridice diferite cu privire la emiterea, aplicarea, controlul legalităţii fiecărui act în
parte.

10.2.5. Operaţiuni administrative şi tehnico-materiale


Acţiunea administraţiei publice îmbracă forme concrete de realizare a activităţii administraţiei ,
care pot fi grupate în două mari categorii:
A) forme de activitate producătoare de efecte juridice;
B) forme de activitate care nu produc efecte juridice proprii;
Dacă analizăm activitatea structurilor administraţiei publice, vom constata că cea mai mare
parte din activitatea acestora o ocupă operaţiunile administrative şi faptele materiale şi nu actele juridice.
Operaţiunile administrative prezintă o deosebită importanţă deoarece cu ajutorul lor are loc
emiterea, executarea şi controlul executării actelor administrative, precum şi a altor acte juridice.

89
Operaţiunile administrative sunt forme concrete de realizare a administraţiei publice, a
activităţii executive săvârşite de autorităţi instituţii publice în realizarea sarcinilor conferite lor prin lege,
care nu produc prin ele însele efecte juridice, indiferent dacă însoţesc sau nu un act juridic.
În mod excepţional, unele dintre ele pot produce efecte juridice, dar numai în condiţiile şi
cazurile expres prevăzute de lege.
Prof. Al. Negoiţă defineşte operaţiunile administrative ca fiind „acele operaţiuni materiale care
sunt făcute de către personalul organelor administraţiei publice de-a lungul procesului administrativ”.
Numărul mai mare al operaţiunilor administrative în comparaţie cu cel al actelor administrative
se explică prin faptul că pentru elaborarea şi executarea unui singur act administrativ sunt necesare şi
variate operaţiuni administrative.
Operaţiunile administrative pot fi grupate după momentul intervenţiei lor în diferite faze ale
procesului de elaborare şi executare a actelor administrative.
Astfel, în faza de pregătire sunt realizate operaţiuni de documentare, constatare, expertizare,
auditare, întocmire de referate statistici, procese verbale etc.
Emiterea presupune întocmirea mai întâi a proiectului actului administrativ, avizarea acestuia
de către organele îndrituite, datarea, semnarea, înregistrarea acestora.
Operaţiunile administrative pot fi măsuri de pregătire, elaborare, aducere la cunoştinţă şi punere
în executare a actelor şi contractelor administrative.
Operaţiunile tehnico–administrative se caracterizează prin următoarele trăsături:
- sunt forme concrete de realizare a administraţiei publice şi se supun regimului juridic de drept
administrativ şi intervin, de regulă, în legătură cu emiterea, executarea şi controlul executării actului şi/sau
contractului administrativ;
- sunt fapte materiale putând produce efecte juridice numai în condiţiile şi cazurile expres
prevăzute de lege;
- sunt săvârşite numai de autorităţi, instituţii şi servicii publice, de către structurile
organizatorice ale acestora, precum şi de funcţionarii publici special investiţi cu astfel de atribuţii, cu
prilejul executării competenţelor ce le revin;
- pot angaja răspunderea administrativă a autorului lor, în condiţiile legii.
Faţă de momentul emiterii/adoptării actului administrativ, pot intervenii anterior, concomitent
sau ulterior acestuia.
Operaţiunile tehnico–materiale se caracterizează prin următoarele trăsături:
- sunt forme concrete de realizare ale administraţiei publice în sens larg, prin care se creează
bunuri şi/sau se prestează servicii publice;
- sunt fapte materiale, care nu produc efecte juridice prin ele însele;
- pot fi săvârşite de către orice autoritate, instituţie şi serviciu public, structură organizatorică
sau funcţiona public, precum şi de către societăţi comerciale, regii autonome şi organisme nestatale.

10.3. Contractele administrative

90
În categoria formelor de activitate a administraţiei publice producătoare de efecte juridice,
tradiţional, se include şi categoria contractelor administrative.
Astfel, instituţiile administraţiei publice, pentru realizarea sarcinilor pe care le au, folosesc pe
lângă actele administrative, care au un caracter unilateral şi contracte administrative care au un caracter
bilateral.
Contractele administrative sunt acte juridice bi sau multilaterale pe care le încheie structurile
administraţiei publice cu cei administraţi, acte care cuprind un acord de voinţă generator de drepturi şi
obligaţii pentru părţile contractante.
Spre deosebire de contractele de drept civil, contractele administrative sunt supuse şi unor
reguli de drept public care fac parte din regimul juridic administrativ.
Dintre trăsăturile particulare ale contractelor administrative distingem:
- întotdeauna o parte contractantă este un purtător al autorităţii publice–o instituţie publică,
organ al administraţiei publice–care acţionează în temeiul competenţei cu care este învestită de lege în
vederea realizării unui interes public sau al utilizării domeniului administraţiei;
- cealaltă parte contractantă este un particular, persoană fizică sau juridică, care se situează în
afara sistemului administraţiei publice.
- obiectul contractului administrativ este format de punerea în valoare a unor bunuri aparţinând
domeniului administrativ, de prestarea unor servicii publice sau de realizarea unor lucrării publice.
Pot forma obiect al unor astfel de contracte: distribuţia apei potabile, a gazului metan, a energiei
termice, electrice, transportului în comun, concesiunile în zonele libere etc.
- clauzele contractului administrativ sunt de două categorii:
- clauze reglementare, prestabilite printr-un caiet de sarcini întocmit şi aprobat de
organele administraţiei publice, particularul neavând posibilitatea decât să adere
la ele;
- clauze contractuale propriu-zise, rezultate din acordul de voinţă al celor două
părţi contractante;
-executarea obligaţiilor care decurg din contracte administrative este supusă unor condiţii mai
riguroase iar sancţiunile sunt mai energice.
Administraţia publică, prin organele specializate, îşi rezervă dreptul de a exercita un control
permanent asupra modului în care sunt respectate clauzele contractuale, urmărind felul în care este
respectat interesul public.
- regimul juridic aplicabil contractelor administrative este atât cel de drept comun cât şi cel de
drept public administrativ;
- sub aspectul jurisdicţiei aplicabile unor astfel de contracte, în doctrină s-a considerat, într-o
opinie, că, fiind acte de gestiune pe care le fac structurile administraţiei publice, competenţa soluţionării
litigiilor pe care le generează aparţine instanţelor de drept comun, fiind exceptate de la controlul pe calea
contenciosului administrativ reglementat de Legea nr. 29/1990. În prezent se apreciază că aceste acte
juridice pot fi atacate şi pe calea contenciosului administrativ.

91
SEM. II
CURS III
PROCEDURA ADMINISTRATIVĂ

11.1.Noţiune şi principii

Administrarea treburilor publice implică activităţi, acţiuni desfăşurate, în principal, din oficiu,
dar uneori şi la solicitarea celor administraţi, de către persoanele administrative–autorităţi, instituţii
publice, organe etc.–în vederea executării legii, a prestării de servicii publice în regim de putere publică.
Activitatea administraţiei se desfăşoară într-o anumită ordine şi forme reglementare strict
determinate de normele legale.
Dacă normele de drept material dau răspuns la întrebarea ce se face?, normele de procedură
sunt cele care relevă cum se face administraţia publică, surprinzând dinamica acesteia.
Ansamblul normelor juridice privind formele şi modalităţile specifice de elaborare, punere în
executare şi control al actelor administrative precum şi de realizare a operaţiunilor administrative şi
tehnico–materiale de către structurile administraţiei publice reprezintă procedura administrativă.
Normele de procedură administrativă administrează şi raţionalizează activitatea autorităţilor
investite cu prerogative de putere publică, reducând câmpul de manifestare a puterii discreţionare.
Procedura administrativă este chemată să sistematizeze, simplifice şi să unifice activitatea
administraţiei, să elimine paralelismele sau contradicţiile dintre actele adoptate.
Cei administraţi sunt mai bine protejaţi împotriva arbitrariului administrativ, procedura
administrativă reprezentând o garanţie pentru aceştia.
Dicţionarul explicativ al limbii române consideră că procedura este totalitatea actelor şi
formelor, îndeplinite în cadrul activităţii desfăşurate de un organ de jurisdicţie, de executare sau alt
organ de stat.
Dreptul administrativ cunoaşte o procedură contencioasă–Legea 29/1990 fiind izvorul formal
principal în materie–şi o procedură necontencioasă, aplicabilă acţiunilor curente ale administraţiei,
activităţilor prin care aceasta îşi realizează finalitatea.
Procedura administrativă necontencioasă se aplică în spaţiul administraţiei publice, de către
persoanele administrative, potrivit competenţelor legale, în toate componentele administraţiei: activă,
consultativă, deliberativă, jurisdicţională.

11.2. Competenţa–temei al exercitării procedurii administrative

Competenţa reprezintă calitatea juridică ce permite persoanelor administrative să se manifeste


ca autorităţi publice sau să presteze servicii de interes general.
Definim competenţa prin ansamblul atribuţiilor conferite de lege persoanelor administrative şi,
uneori, structurilor acestora, de a acţiona pentru organizarea executării şi executarea în concret a legii.
Folosind competenţa, autorităţile, instituţiile publice pot acţiona în regim de drept
administrativ, pot face acte administrative, operaţiuni administrative, fapte tehnico–materiale.
Competenţa de a acţiona în regim de drept administrativ relevă calitatea de autoritate
administrativă care acţionează pe baza şi în executarea legii.
Competenţa este recunoscută la nivelul persoanelor administrative, dar, uneori, se vorbeşte şi de
o competenţă internă, de serviciu, prin stabilirea expresă prin lege a unor competenţe directe pentru
compartimentele interne ale persoanei administrative.
92
Exercitarea competenţei în raporturile juridice presupune existenţa capacităţii juridice.
Activitatea desfăşurată de subiectele învestite cu o anumită competenţă le conferă acestora o calitate
oficială, în exercitarea atribuţiilor lor.
Competenţa exprimă juridic conţinutul activităţii desfăşurate de subiectele de drept din punct de
vedere material, teritorial şi temporal.
Competenţa reprezintă o categorie de bază a dreptului administrativ. În jurul acesteia se
construieşte întreaga ramură de drept, normele privind edificarea sistemului de competenţe, precum şi
stabilirea limitelor intervenţiei acestui sistem în viaţa socială, fiind fundamentul dreptului administrativ.
Trăsăturile esenţiale ale competenţei recunoscute de doctrina de specialitate sunt:
- legalitatea competenţei. Competenţa decurge din normele şi uneori din
principiile de drept.
- obligativitatea competenţei. Exercitarea atribuţiilor funcţiei reprezintă un drept,
dar şi o obligaţie pentru titularii competenţei şi nu un privilegiu.
Titularii nu pot renunţa la competenţă şi nu o pot încredinţa spre exercitare altor persoane.
Prin excepţie, legea prevede posibilitatea delegării şi a suplinirii de competenţe.
Suplinirea reprezintă înlocuirea titularului competenţei cu o altă persoană pe timpul
împiedicării acestuia de a-şi exercita competenţa. Aceasta acţionează automat, în baza prevederilor legale
şi se aplică tuturor atribuţiilor pe care le cuprinde o anumită funcţie.
Delegarea de competenţă constă în desemnarea unei persoane care să exercite anumite atribuţii
din cadrul competenţei titularului.
În acest caz este necesar un act de delegare din partea persoanei competente, iar delegarea
priveşte numai o parte din atribuţiile titularului, prevăzute în actul de delegare.
Competenţa este legată de funcţia pe care o îndeplineşte autorul acesteia şi nu de persoana sa.
Ea este permanentă şi nu se epuizează prin exercitarea ei.
Caracterul autonom al competenţei. Această trăsătură presupune dreptul titularului de a-şi
exercita competenţa şi, implicit, obligaţia celorlalte persoane (mai ales ierarhic superioare) de a asigura
independenţa necesară realizării acesteia. Este interzisă astfel substituirea organelor ierarhic superioare în
locul celei subordonate, în exercitarea competenţei.
Principalele forme ale competenţei administrative sunt:
a) competenţa materială–este determinată de sfera şi natura raporturilor sociale asupra cărora
acţionează persoana administrativă şi semnifică atribuţiile acesteia.
b) competenţa teritorială–este determinată de limitele în spaţiu ale exercitării atribuţiilor
prevăzute de lege.
c) competenţă temporală–este determinată de limitele de timp, în care se exercită atribuţiile
conferite de lege unei persoane administrative.
d) competenţă personală–este determinată de calitatea subiectului de drept aflat în raport cu
persoana administrativă, în condiţiile şi în cazurile expres prevăzute de lege.
Ca regulă de procedură eventualul conflict de competenţă între persoanele administrative se
soluţionează de către autoritatea ierarhic superioară, comună, a acestora sau, după caz, de organele
prevăzute de lege ori de instanţele jurisdicţionale.

11.3. Reguli procedurale privind personalul din administraţia publică

Persoanele fizice care acţionează în structurile sistemului administraţiei publice pot fi grupat în
trei categorii:
93
- demnitari;
- funcţionari publici;
- personal aflat în raporturi de muncă.
Procedura administrativă necontencioasă cuprinde o seamă de reguli care reglementează
îndeplinirea atribuţiilor de serviciu.
Astfel,
a) repartizarea sarcinilor de serviciu se face de către superiorul ierarhic direct către
subordonatul nemijlocit;
b) superiorul ierarhic are dreptul de a controla sistematic modul de aducere la îndeplinire a
atribuţiilor de serviciu de către personalul din subordine, de a intervenii şi a lua măsurile corespunzătoare
de îndată ce constată încălcarea reglementărilor în vigoare prin modul defectuos de executare.
c)executantul este obligat să informeze superiorul ierarhic care a emis ordinul sau dispoziţia
asupra modului de realizare a acestora.
Executarea ordinului verbal sau a dispoziţiei scrise se face, de către cel care le-a primit, în
limitele competenţelor legale.
Personalul din administraţia publică are îndatorirea de a rezolva lucrările repartizate de
conducătorul compartimentului funcţional în care lucrează.
Executantului trebuie să i se lase iniţiativa şi mijloacele legale de apreciere ca necesare pentru o
executare optimă şi eficientă.
Personalul din administraţia publică care apreciază că o măsură ierarhică sau modul de
executare contravine legii, are dreptul de a o refuza în scris şi motivat, realizarea acestora. Dacă superiorul
ierarhic insistă, în scris, şi după această informare, subordonatul are obligaţia de a executa sarcina dispusă
cu excepţia cazurilor în care aceasta este vădit nelegală, caz în care v-a informa conducătorul instituţiei.
În aceste condiţii, executantul este exonerat de răspundere.
Conducătorul persoanei administrative sau structurii interne are dreptul:
a) de a decide prin ordine verbale şi dispoziţii scrise asupra tuturor problemelor din competenţa
sa;
b) de a se informa, de a constata şi de a controla în mod nemijlocit, modul de executare a
propriilor măsuri ori a celor dispuse pe cale ierarhică;
c) de a încunoştinţa conducerea ierarhică asupra propriilor constatări, făcând propuneri pentru
soluţionarea, corectarea ori remedierea situaţiilor ivite;
d) de a îndruma în mod obligatoriu şi de a coordona structurile din subordine;
e)de anulare, modificare, suspendare şi înlocuire a actelor şi operaţiunilor subordonaţilor
acestora, atunci când se impune;
Prin reguli de procedură, funcţionarul superior ierarhic sau de conducere i se recunosc
următoarele îndatoriri:
a) să asigure îndeplinirea atribuţiilor ce revin structurii şi personalului din subordine;
b) să asigure punerea în executare a ordinelor şi dispoziţiilor date, pe cale ierarhică, care îi
revin;
c) să cunoască stadiul îndeplinirii atribuţiilor de către personalul din subordine;
d) să stabilească şi să urmărească folosirea integrală a programului de lucru şi de către
subordonaţi;
e)să ia toate măsurile necesare bunei funcţionări a structurii conduse;
f) să asigure distribuirea uniformă şi echilibrată a sarcinilor de serviciu pe seama subordonaţilor
săi;
94
g) să pretindă subordonaţilor îndeplinirea la timp şi întocmai a obligaţiilor de serviciu.
În privinţa executării măsurilor ierarhice subordonatul are îndatoririle prevăzute de statutul
funcţionarilor publici şi de statutele sau regulamentele proprii.
În exercitarea competenţelor personalului din administraţia publică ierarhic superiorul îşi poate
delega unele atribuţii celor din subordinea nemijlocită.
Ei îşi vor exercita controlul asupra modului în care se exercită delegarea intervenind, după caz,
sau dispunând retragerea atribuţiilor încredinţate, în cazul neîndeplinirii corespunzătoare.

95
CURS IV
REGULI GENERALE DE PROCEDURĂ PRIVIND ACTELE
ADMINISTRATIVE

12.1. Declanşarea procedurii de emitere/adoptare a actelor administrative

Activitatea persoanelor administrative, prin formele ei producătoare sau neproducătoare de efecte


juridice, se desfăşoară în mod permanent şi continuu.
Persoanele administrative au dreptul, ori după caz, obligaţia de a iniţia, emite/adopta ori încheia
acte juridice, potrivit competenţelor care le revin.
Procedura administrativă cuprinde fazele de pregătire, elaborare/adoptare, aducere la cunoştinţă,
punere în executare şi control al actelor şi măsurilor administrative.
Persoanele administrative au dreptul ori, după caz, obligaţia de a iniţia, emite/adopta ori încheia
acte juridice, potrivit competenţelor care le revin.
Procedura administrativă se poate declanşa din oficiu, de către persoana administrativă din
proprie iniţiativă sau în temeiul dispoziţiei organului ierarhic superior.
De asemenea, procedura administrativă se mai poate declanşa şi la solicitarea dreptului de
petiţionare.
Procedura administrativă din oficiu are ca obiect emiterea/adoptarea actelor cu caracter normativ
şi/sau a celor cu caracter individual, ori luarea unei măsuri administrative, în condiţiile şi cazurile
prevăzute de lege.
În ipoteza exercitării dreptului de petiţionare, procedura se iniţiază prin cerere, reclamaţie,
sesizare sau propunere, adresată de cel interesat persoanei administrative competente, în vederea
dobândirii, recunoaşterii, exercitării, apărării sau restabilirii unui interes legitim personal sau public.
Această procedură se iniţiază în nume propriu, de către persoanele fizice sau organizaţii legal
constituite, în cazurile şi condiţiile prevăzute de normele legale.
Legea trebuie să prevadă un termen general în care trebuie emis/adoptat actul administrativ de la
înregistrarea petiţiei.
Acest termen poate fi întrerupt în cazul în care solicitantul nu prezintă documentaţia completă
pentru emiterea actului solicitat.
Termenul se calculează de la data înregistrării petiţiei şi se împlineşte în momentul aducerii la
cunoştinţă prin formele legale.

12.2. Emiterea adoptarea actelor administrative

Actele administrative, ca manifestări de voinţă producătoare de efecte juridice, pot fi opera unor
structuri unipersonale sau colegiale ale administraţiei publice. Corespunzător se utilizează termenul de
emitere pentru actul administrativ realizat valabil de către organul unipersonal şi, respectiv, de adoptare
pentru actul administrativ al unei structuri colegiale.
După conţinut, actele administrative pot avea caracter normativ sau individual.
Proiectele actelor administrative cu caracter normativ pot fi iniţiate din oficiu, de persoanele
administrative sau de personalul din administraţie care ocupă funcţii de demnitate publică, ori de
persoanele alese, în condiţiile legii.

96
Proiectul de act normativ trebuie însoţit după caz, de nota de fundamentare, referatul sau raportul
întocmit de către instituţia sau compartimentul de specialitate din aparatul propriu, precum şi de avizele de
specialitate.
Proiectul se transmite persoanelor administrative interesate şi celor prevăzute de lege, care au
obligaţia ca în termenul legal sau în cel stabilit de iniţiator să îl examineze şi să comunica avizele sau, după
caz, observaţiile şi propunerile formulate.
După primirea avizelor şi propunerilor exprimate, proiectul se supune aprobării/emiterii persoanei
administrative competente. În cazul persoanelor administrative colegiale, aprobarea se face de către
majoritatea prevăzută de lege, cu consemnarea separată a opiniilor contrare.
Proiectele de acte administrative cu caracter individual se pot emite sau adopta din oficiu sau,
după caz, la solicitare, după o procedură similară.

12.2.1. Formalităţile procedurale anterioare, concomitente şi ulterioare emiterii/adoptării


actului administrativ a actului administrativ
A. Formalităţile procedurale anterioare sau prealabile emiterii/adoptării actului
administrativ.
Cele mai importante formalităţi anterioare emiterii/adoptării actelor administrative, în ordinea
care rezultă din coroborarea dispoziţiilor legale în vigoare, sunt următoarele: propunerile, referatele şi
avizele, pe care ne propunem să le analizăm în continuare.
a. Iniţierea (propunerea proiectelor de hotărâri). Potrivit art. 46, alin. (5) din Legea nr.
215/2001, proiectele de hotărâri pot fi propuse de consilieri sau de primar, iar, potrivit art. 44, alin. (1) din
Regulamentul cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor locale aprobat prin O.G. nr. 35/2002, dreptul
la iniţiativă pentru proiecte de hotărâri aparţine primarului şi consilierilor.
În practică, multe proiecte de hotărâri sunt sugerate celor cu drept de iniţiativă decizională de
către compartimentele de specialitate ale aparatului propriu al consiliului local, acestea prezentând
propuneri concrete, verbal sau scris.
Cu privire la propunerile făcute de cetăţeni pentru adoptarea unei hotărâri, trebuie să facem
precizarea că acestea se adresează autorităţilor alese ale administraţiei publice locale, adică primarului şi
consilierilor, urmând ca primarul, din proprie iniţiativă sau la cererea consilierilor, să dispună luarea în
studiu a acestor propuneri de către compartimentele de specialitate.
Aşadar, iniţiativa adoptării hotărârilor consiliilor locale sau judeţene, o au consilierii şi, după
caz, primarul sau preşedintele consiliului judeţean.
La nivelul instituţiei Prefectului, competenţa iniţierii ordinelor Prefectului aparţine
Secretarului general al Prefecturii precum şi compartimentelor de specialitate din cadrul aparatului propriu.
b. Următoarea formă procedurală anterioară adoptării hotărârilor de consiliu, local sau
judeţean, este raportul de specialitate al compartimentelor de resort ale administraţiei publice locale.
Astfel potrivit art. 45 din Legea nr. 215/2001, problemele înscrise pe ordinea de zi a şedinţei
consiliului local nu pot fi supuse dezbaterii şi aprobării dacă nu sunt însoţite de raportul de specialitate al
autorităţii administraţiei publice locale, care va fi elaborat în termen de 30 de zile de la solicitarea
iniţiatorului.
Prin compartimentul de resort trebuie să înţelegem acele structuri organizatorice din
organigrama consiliului local care constituie aparatul propriu al acestuia format din funcţionari angajaţi pe
funcţii de specialitate şi nu persoane ocupând funcţii de conducere, în calitate de demnitari (primari,
preşedinţi de consilii judeţene, viceprimari, vicepreşedinţi ai consiliilor judeţene).

97
c. Proiectul actului administrativ se transmite, persoanelor administrative interesate şi celor
prevăzute de lege, care au obligaţia ca în termenul legal să îl examineze şi să comunice avizele sau după
caz observaţiile şi propunerile formulate. După primirea avizelor, observaţiilor sau propunerilor, proiectul
se supune emiterii/adoptării persoanei administrative competente.
Avizele sunt manifestări de voinţă unilaterale date de alte autorităţi decât cele care emit actul
administrativ şi în care se exprimă de regulă opinii de specialitate cu privire la actul ce urmează a fi emis
sau adoptat.
Avizele conforme sunt obligatorii pentru autoritatea emitentă, atât sub aspectul obligaţiei de a
le solicita, cât şi sub aspectul obligaţiei de a le respecta. Spre deosebire de acestea, avizele consultative,
sunt obligatorii de obţinut fără însă ca, persoana administrativă, să fie obligată la ale respecta. În fine, o
ultimă categorie de avize sunt avizele facultative, atunci când autoritatea administraţiei publice are
latitudinea de a solicita sau nu avizul, iar în cazul obţinerii lui nu este obligată la al respecta.
Legea administraţiei publice nr. 215/2001, condiţionează adoptarea hotărârilor de către
consiliile locale de existenţa a două avize: avizul secretarului unităţii administrativ-teritoriale şi
avizul comisiei de specialitate a consiliului local.
Potrivit art. 85, alin. (1) din Legea administraţiei publice nr. 215/2001, secretarul,
avizează proiectele de hotărâri ale consiliului local, asumându-şi răspunderea pentru legalitatea
acestora, De asemenea, secretarul avizează pentru legalitate dispoziţiile primarului (art. 85, al. (1), lit.
„d”). Aceste atribuţii se regăsesc şi în sarcina secretarului general al judeţului.
Un alt aviz pentru adoptarea hotărârilor consiliilor locale, este cel al comisiilor de
specialitate, prevăzut atât de lege, cât şi de Regulamentele de organizare şi funcţionare ale consiliilor
locale, adoptate în baza Regulamentului cadru-orientativ aprobat de Guvern prin, O.G. 35/2002.
Astfel, în temeiul aceluiaşi art. 45 din Legea nr. 215/2001, problemele înscrise pe ordinea de
zi a şedinţei consiliului local nu pot fi supuse dezbaterii şi aprobării dacă nu sunt însoţite de raportul de
specialitate al autorităţii administraţiei publice locale şi comisiilor de specialitate ale consiliului local. de
asemenea, potrivit art. 56, alin. (4) din legea 215/2001, comisiile de specialitate ale consiliului local
analizează şi avizează proiectele de hotărâri din domeniul lor de activitate, iar în art. 33, alin. (2) din
Regulamentul cadru-orientativ se vorbeşte de „proiectele de hotărâri discutate şi avizate de către comisiile
de specialitate”.
Ambele avize analizate mai sus au un caracter consultativ.
Fireşte că funcţie de obiectul actului administrativ pot fi necesare şi alte avize. De
exemplu în art. 14 al aceleiaşi Legi a administraţiei publice se dispune avizarea de către Ministerul
Afacerilor Externe a proiectelor de hotărâri ale autorităţilor administraţiei publice locale ce au ca
obiect acorduri sau convenţii de cooperare, pe care acestea intenţionează să le încheie cu autorităţi
similare din alte ţări. Acest aviz trebuie emis în termen de 30 de zile de la primirea solicitării, în caz
contrar se va considera că nu sunt obiecţii şi proiectul respectiv poate fi supus spre aprobare
consiliului local sau judeţean interesat.
Din categoria formalităţilor procedurale anterioare adoptării actelor de drept
administrativ mai fac parte:
a. Acordul prealabil reprezintă consimţământul subiect determinat, cu privire la
emiterea/adoptarea unui act administrativ de către o persoană administrativă. Emiterea actului
administrativ fără acordul prealabil atrage nulitatea acestuia.
b. Legalitatea actului administrativ. Tot în cadrul etapei prealabile, autoritatea
administraţiei publice, trebuie să se asigure că viitorul act administrativ este conform cu legea, el
fiind emis tocmai pe baza şi în vederea executării legii. La elaborarea proiectelor de hotărâri, ordine
98
sau dispoziţii se va avea în vedere caracterul lor de acte subordonate legii, hotărârilor şi ordonanţelor
Guvernului şi altor acte de nivel superior. Reglementările cuprinse în hotărârile consiliilor locale şi
ale consiliilor judeţene, precum şi cele cuprinse în ordinele prefecţilor sau în dispoziţiile primarilor
nu pot contraveni unor prevederi din acte normative de nivel superior. De altfel, tocmai în vederea
asigurării acestei condiţii, a fost instituit avizul de legalitate al secretarului unităţii administrativ-
teritoriale.
În ce priveşte proiectele de ordin ale prefectului, pentru asigurării legalităţii acestora,
compartimentele iniţiatoare din cadrul aparatului propriu al Prefecturii vor înainta aceste proiecte
compartimentului de specialitate care după verificarea conformităţii lor cu legea le va aviza sau le va
restitui cu propuneri şi observaţii.
c. Oportunitatea actelor administrative este o condiţie de fapt, prealabilă, necesară
pentru valabilitatea actului administrativ care se exprimă prin concordanţa dintre sarcina
administraţiei de a asigura interesul public (scopul actului) şi conţinutul actului (motiv).
d. Respectarea interesului public. Pentru a fi valabil, actul administrativ, trebuie să
respecte interesul public, adică scopul legii în sens larg.
e. Transparenţa decizională. Legea nr.52/2003 privind transparenţa decizională în
administraţia publică, introduce o condiţie prealabilă nouă, în cadrul etapei anterioare
emiterii/adoptării actului administrativ de către autorităţile administraţiei publice, fie ele centrale sau
de nivel local, condiţie specifică doar actelor administrative normative.
Potrivit art. 6 al acestui act normativ, în cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de
acte normative autoritatea administraţiei publice are obligaţia să publice un anunţ referitor la această
acţiune în site-ul propriu, să-l afişeze la sediul propriu, într-un spaţiu accesibil publicului, şi să-l
transmită către mass-media centrală sau locală, după caz. Autoritatea administraţiei publice va
transmite proiectele de acte normative tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea
acestor informaţii, iar, în situaţia în care este vorba de un act normativ cu relevanţă asupra mediului
de afaceri se transmite de către iniţiator asociaţiilor de afaceri şi altor asociaţii legal constituite, pe
domenii specifice de activitate. Anunţul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ va fi adus
la cunoştinţă publicului, în condiţiile de mai sus, cu cel puţin 30 de zile înainte de supunerea spre
analiză, avizare şi adoptare de către autorităţile publice. Anunţul va cuprinde o notă de fundamentare,
o expunere de motive sau, după caz, un referat de aprobare privind necesitatea adoptării actului
normativ propus, textul complet al proiectului actului respectiv, precum şi termenul limită, locul şi
modalitatea în care cei interesaţi pot trimite în scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de
recomandare privind proiectul de act normativ.
Proiectul de act normativ se transmite spre analiză şi avizare autorităţilor publice
interesate numai după definitivare, pe baza observaţiilor şi propunerilor formulate.
Autoritatea publică în cauză este obligată să decidă organizarea unei întâlniri în care să
se dezbată public proiectul de act normativ, dacă acest lucru a fost cerut în scris de către o asociaţie
legal constituită sau de către o altă autoritate publică.
Această procedură este obligatorie cu excepţia cazului în care, circumstanţe
excepţionale impun adoptarea de soluţii imediate.
Aşa cum se poate observa, noua condiţie prevăzută de Legea 52/2003 are drept scop:
sporirea gradului de responsabilitate a administraţiei publice faţă de cetăţean, ca beneficiar al deciziei
administrative, stimularea participării active a cetăţenilor în procesul de luare a deciziilor
administrative şi în procesul de elaborare a actelor normative, precum şi sporirea gradului de
transparenţă la nivelul întregii administraţii publice.
99
B. Formalităţile procedurale concomitente emiterii/adoptării actului administrativ.
După cum s-a arătat în literatura de specialitate, formalităţile concomitente adoptării actelor
administrative, constau în: asigurarea cvorumului legal, a majorităţii necesare pentru adoptarea
actului şi motivarea actului administrativ :
a. Qvorumul, adică numărul necesar de membrii ai autorităţii administrative pentru ca o
şedinţă să fie statutară. De regulă, structurile colegiale lucrează valabil în prezenţa majorităţii membrilor,
în afara cazurilor când legea dispune altfel.
Un exemplu în acest sens este dat de art. 31, alin. (2) din legea 215/2001, care stabileşte că,
şedinţa de constituire a consiliului local, este legal constituită dacă participă cel puţin două treimi din
numărul consilierilor aleşi.
Nu poate lua parte la deliberare şi la adoptarea hotărârilor consilierul care, fie personal,
fie prin soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în
problema supusă dezbaterilor consiliului local. Hotărârile adoptate de consiliul local cu încălcarea
acestor dispoziţii sunt nule de drept. Nulitatea se constată de către instanţa de contencios
administrativ, acţiunea putând fi introdusă de orice persoană interesată.
b. Majoritatea de vot, reprezintă numărul minim de voturi necesar a fi exprimate pentru ca
actul administrativ să fie adoptat în mod valabil. Majoritatea de vot poate fi:
• majoritatea simplă–impune ca pentru adoptarea actului să voteze
favorabil majoritatea membrilor prezenţi la şedinţă;
În acest sens, Legea nr. 215/2001, în art. 46, alin. (1) dispune ”în exercitarea atribuţiilor
ce îi revin consiliul local adoptă hotărâri, cu votul majorităţii membrilor prezenţi, în afară de cazurile
în care legea sau regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului cere o altă majoritate”.
Această prevedere se aplică corespunzător şi consiliilor judeţene.
• majoritatea absolută–impune ca pentru adoptarea unui act administrativ să voteze
favorabil majoritatea membrilor care compun organul colegial;
Acelaşi art. 46 din Legea administraţiei publice, în alineatul (3) prevede că: „Hotărârile
privind bugetul local, precum şi cele prin care se stabilesc impozite şi taxe locale se adoptă cu votul
majorităţii consilierilor în funcţie”.
• majoritatea calificată–impune ca pentru adoptarea actului administrativ să voteze
favorabil un număr legal determinat din membrii din membrii organului colegial.
De exemplu în alin. (2) al art. 46 din Legea 215/2001 se prevede că: „Hotărârile privind
contractarea de împrumuturi, în condiţiile legii, administrarea domeniului public şi privat al comunei
sau al oraşului, participarea la programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau de cooperare
transfrontalieră, organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor şi amenajarea teritoriului,
precum şi cele privind asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, cu organizaţii
neguvernamentale, cu persoane juridice române sau străine se adoptă cu votul a cel puţin două treimi
din numărul”.
c. Motivarea este operaţiunea administrativă prin care se expun considerentele de fapt (pentru
a se putea aprecia oportunitatea) şi de drept (pentru a se putea aprecia legalitatea), care justifică şi impun
adoptarea unui act administrativ.
În preambulul proiectului de act normativ adoptat sau emis de autorităţile administraţiei
publice locale se va menţiona temeiul legal din legea administraţiei publice, sau după caz din alt act
normativ pe care se bazează.
Motivarea de fapt va avea la bază expunerea de motive a iniţiatorului, rapoarte, referate, etc.

100
Alături de aceste elemente, în cadrul aceleiaşi etape concomitente emiterii sau adoptării
actelor administrative, se mai disting:
a. Redactarea actelor administrative. Actele administrative, pentru a fi cunoscute, trebuie
redactate într-un stil concis, clar şi neechivoc, cu respectarea regulilor de gramatică şi ortografie.
În general, pentru redactarea unui act administrativ sunt necesare următoarele elemente:
• expunerea pe scurt a motivelor;
• redarea structurală a actului. În principiu actul administrativ se structurează
formal în următoarele părţi: titlu, preambul şi dispozitiv;
• autenticitatea.
b. Semnarea actelor administrative reprezintă condiţia de formă prin care se atestă
autenticitatea acestora.
Potrivit legii administraţiei publice, hotărârile consiliilor locale, vor fi semnate de către
consilierul care conduce şedinţa, iar cele ale consiliilor judeţene de către preşedintele consiliului judeţean.
În cazul în care, consilierul local care conduce şedinţa, lipseşte sau refuză să semneze,
hotărârea consiliului local va fi semnată de 3–5 membrii.
c. Contrasemnarea actelor administrative. În situaţii expres prevăzute de lege, actele
administrative se supun contrasemnării de către persoanele abilitate.
Dispoziţiile şi hotărârile autorităţilor administraţiei publice locale, vor fi contrasemnate,
pentru legalitate de secretarul unităţii administrativ-teritoriale. Secretarul nu va contrasemna hotărârea în
cazul în care consideră că aceasta este ilegală sau că depăşeşte competenţele ce revin, potrivit legii,
consiliului local. În acest caz secretarul va expune consiliului local opinia sa motivată, care va fi
consemnată în procesul-verbal al şedinţei.
C. Formalităţile procedurale ulterioare emiterii/adoptării actului administrativ.
Se consideră, în general, că formalităţile procedurale posterioare adoptării actelor
administrative sunt: aprobarea, confirmarea, comunicarea şi publicarea.
a. aprobarea reprezintă încuviinţarea dată de o persoană administrativă ierarhic superioară,
faţă de un act al unei persoane administrative subordonate, fără de care, manifestarea de voinţă a acesteia
din urmă, nu poate produce efecte juridice, conform legii.
b. Confirmarea reprezintă validitatea unui act administrativ, realizată de o persoană
administrativă, în scopul de a-i întării forţa juridică, ori de a-i acoperii eventualele vicii de legalitate sau
pentru a-i prelungii valabilitatea.
c. Comunicarea Actele administrative cu caracter individual produc efecte juridice de la data
comunicării lor subiectelor interesate, cu excepţia cazurilor în care legea dispune altfel.
d. Publicarea Actele administrative cu caracter normativ produc efecte juridice de la data
aducerii lor la cunoştinţa publică, în condiţiile legii.
Necesitatea comunicării şi publicării actelor administrative, este o consecinţă a principiului
nemo censetur ignorare legem, neputându-se pretinde unei persoane să respecte un act despre a cărui
existenţă nu are cunoştinţă.
Alături de aceste elemente, în etapa ulterioară emiterii/adoptării actului administrativ mai
putem reţine şi Numerotarea actelor administrative. Numerotarea este anuală.

12.2.2. Metodologia adoptării propriu-zise a actelor administrative


ale administraţiei publice locale
Adoptarea actelor administrative de către autorităţile administraţiei publice locale constă în
dezbaterea proiectelor de hotărâri şi supunerea lor la vot. În cazul actelor administrative emise de autorităţi
101
unipersonale, această etapă, este cunoscută în literatura de specialitate ca etapa deliberării şi emiterii lor
sub semnătură.
Dezbaterea are loc în timpul şedinţelor consiliilor locale şi judeţene şi reprezintă „ o
confruntare de idei în cadrul căreia sunt scoase în evidenţă avantajele şi dezavantajele uneia sau alteia din
soluţiile posibile”. Pentru a cunoaşte aceste soluţii posibile, dezbaterea proiectului de hotărâre este
precedată de prezentarea de către iniţiator a motivelor care au condus la promovarea proiectului, precum şi
a raportului de specialitate (art. 45 din Regulamentul cadru-orientativ).
Pentru a se asigura o dezbatere în deplină cunoştinţă de cauză, proiectele de hotărâri,
însoţite de documentaţia aferentă, trebuie transmise, în timp util, consilierilor locali (judeţeni), pentru a le
studia pe îndelete, înainte de şedinţa în care vor avea loc dezbaterile (art. 43, alin. (6) din legea nr.
215/2001)..
Dezbaterea proiectelor de hotărâri poate fi generală sau pe articole.
După dezbateri, proiectele de hotărâri se supun votului deschis sau secret al consilierilor,
după cum stabileşte consiliul local (judeţean) respectiv. Hotărârile cu privire la persoane se iau întotdeauna
prin vot secret, cu excepţiile prevăzute la art. 46, alin. (4) din Legea nr. 215/2001.
Nu poate lua parte la deliberare şi la adoptarea hotărârilor consilierul care, fie personal,
fie prin soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în
problema supusă dezbaterilor consiliului local. Hotărârile adoptate de consiliul local cu încălcarea
acestor dispoziţii sunt nule de drept. Nulitatea se constată de către instanţa de contencios
administrativ, acţiunea putând fi introdusă de orice persoană interesată.
Proiectul de hotărâre care a întrunit numărul de voturi „pentru” cerut de lege, devine
hotărârea consiliului local sau judeţean după caz. Cu această operaţiune se încheie procesul decizional
propriu-zis al autorităţilor administraţiei publice locale colegiale.
În ce priveşte actele de autoritate ale organelor locale unipersonale, primarul şi respectiv
preşedintele consiliului judeţean, analizează proiectele de dispoziţii pe baza rapoartelor compartimentelor
de resort şi, după deliberare, le poate emite sub semnătură. În toate cazurile, dispoziţiile emise de primar
sau de preşedintele consiliului judeţean trebuie să fie avizate, pentru legalitate, de către secretarul comunei,
oraşului sau judeţului, după caz.

12.2.3. Intrarea în vigoare şi executarea actelor administrative


Intrarea în vigoare a actelor administrative prezintă o deosebită importanţă deoarece, în
general, un act administrativ începe să producă efecte juridice din momentul intrării sale în vigoare. Astfel,
actele administrative, sunt susceptibile de executare şi producere de efecte juridice de la data intrării în
vigoare.
Dacă actele administrative individuale intră în vigoare de la data aducerii la cunoştinţă prin
comunicare, în cazul actelor administrative normative Legea 215/2001 condiţionează intrarea acestora în
vigoare de îndeplinirea unor formalităţi.
În acest sens, în ce priveşte hotărârile consiliilor locale, art. 50 al Legii administraţiei
publice dispune că hotărârile cu caracter normativ devin obligatorii şi produc efecte de la data
aducerii lor la cunoştinţă publică, iar cele individuale, de la data comunicării, aducerea la cunoştinţă
publică a hotărârilor cu caracter normativ urmând a se face în termen de 5 zile de la data comunicării
oficiale către prefect.
Aceste dispoziţii legale se aplică similar şi hotărârilor consiliilor judeţene.
Actele administrative atacate în contenciosul administrativ sunt suspendate de drept.

102
În ce priveşte ordinele prefectului care conţin dispoziţii normative, prin art. 138 din Legea
administraţiei publice locale nr. 215/2001 stabileşte că acestea devin executorii, numai după aducerea la
cunoştinţă publică. Ordinele cu caracter normativ vor fi comunicate de îndată Ministerului Administraţiei
Publice precum şi ministerelor de resort, care pot propune Guvernului, în exercitarea controlului ierarhic,
anularea ordinelor emise de prefect, dacă le consideră ilegale sau inoportune.

12.2.4. Încetarea efectelor actelor administrative


Actele administrative produc efecte juridice până în momentul ieşirii lor din vigoare sau al
desfiinţării acestora potrivit legii.
Ele pot fi abrogate, anulate, revocate şi de asemenea, pot fi suspendate, modificate şi completate.
a. Abrogarea–reprezintă situaţia de încetare a efectelor actului administrativ prin intervenţia unui
act nou. Abrogarea poate fi expresă (directă sau indirectă) şi tacită. De asemenea abrogarea poate fi totală,
cuprinzând întreg actul administrativ, sau parţială.
Abrogarea se dispune, de regulă, printr-o dispoziţie expresă cu menţionarea elementelor de
identificare ale actului abrogat: tipul, numărul, data şi locul publicării, iar în cazul abrogării parţiale şi a
textelor scoase din vigoare.
Abrogarea unui act administrativ are întotdeauna caracter definitiv.
b. Anularea–reprezintă sancţiunea actelor administrative emise/adoptate cu încălcarea legii şi
constă în lipsirea acestora de efecte juridice în vederea cărora au fost elaborate.
Cauzele anulării pot viza legalitatea şi/sau oportunitatea, putând fi anterioare, concomitente sau
ulterioare actelor, după caz.
Anularea se poate dispune de către persoana administrativ ierarhic superioară de autorităţile cu
activitatea administrativ–jurisdicţională stabilite prin lege ori de instanţele judecătoreşti.
Actele de anulare desfiinţează efectele actelor anulate, considerându-se că acestea din urmă nici
nu au existat.
În cazul în care actul administrativ este desfiinţat pe motive de oportunitate actul încetează să
producă efecte juridice pentru viitor.
c. Modificarea–reprezintă operaţiunea juridică prin care se schimbă parţial conţinutul unui act
administrativ. Aceasta poate fi determinată, după caz de schimbarea stării de drept sau a stării de fapt avute
în vedere la emiterea/adoptarea actului.
Pe data intrării în vigoare a actului modificator, dispoziţiile acestuia se integrează în actul vizat,
înlocuind dispoziţiile schimbate.
Modificarea actului administrativ se face de regulă de emitentul actului, dar poate fi modificat şi
printr-un act cu forţă juridică superioară.
Modificarea, poate fi la rândul ei expresă sau tacită.
d. Revocarea–este operaţiunea juridică prin care autoritatea administraţiei publice emitente scoate
din vigoare propriul act.
Actele administrative sunt revocabile cu excepţia actelor individuale dacă au intrat în circuitul
civil, a actelor administrativ–jurisdicţionale a actelor care au fost executate material şi a altor situaţii
expres prevăzute de lege.
Cauzele care determină revocarea actelor sunt: ilegalitatea şi inoportunitatea acestora. Aceste
cauze pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii/adoptării actului administrativ.
În ipoteza cauzelor anterioare sau concomitente, revocarea produce efecte şi cu caracter
retroactiv.

103
e. Suspendarea–reprezintă operaţiunea juridică prin care încetează vremelnic, efectele juridice
ale actelor administrative.
Actele administrative pot fi suspendate la cerere sau din oficiu.
Suspendarea intervine în cazuri excepţionale, atunci când există îndoieli, cu privire la legalitatea
sau oportunitatea actelor administrative, precum şi, obligatoriu, în cazurile expres prevăzute de lege. În
cazurile în care nu se confirmă, actul administrativ, va fi repus în vigoare sau în executare de îndată.
Atunci când se stabileşte în mod cert nelegalitatea sau neoportunitatea actului respectiv, se
dispune desfiinţarea actului prin revocare sau anulare.
Suspendarea poate opera de drept, în temeiul legii, sau poate fi dispusă prin act juridic, la cere sau
din oficiu, în condiţiile legii, de către persoana administrativă emitentă, persoana ierarhic superioară,
autoritatea cu atribuţii jurisdicţionale stabilită de lege instanţa judecătorească.

104
CURS XIII

13.1. REGULI GENERALE DE PROCEDURĂ PRIVIND OPERAŢIUNILE


ADMINISTRATIVE ŞI TEHNICO-MATERIALE

Operaţiunile administrative sunt forme concrete de înfăptuire a administraţiei publice, săvârşite


de persoanele administrative, structurile acestora şi personalul administrativ în realizarea atribuţiilor
conferite prin lege. Ele produc efecte juridice numai în situaţiile şi condiţiile prevăzute de lege.
În funcţie de momentul emiterii/adoptării actului administrativ, acestea pot fi anterioare,
concomitente sau ulterioare.
Operaţiunile administrative sunt măsuri de pregătire, elaborare, aducere la cunoştinţă şi punere în
executare a actelor şi contractelor administrative.
Conţinutul operaţiunilor administrative îl constituie faptul material, care uneori poate exprima în
mod implicit şi o voinţă juridică.
Operaţiunile tehnico–administrative sunt săvârşite numai de către persoanele administrative,
structuri organizatorice ale acestora, precum şi de persoanele din administraţie conform atribuţiilor ce le
revin.
Operaţiunile tehnico–administrative sunt săvârşite de către persoanele administrative, structuri
organizatorice, personalul din administraţia publică precum şi de societăţi comerciale, regii autonome şi
organizaţii nonguvernamentale prevăzute de lege.
Operaţiunile administrative trebuie să îndeplinească condiţiile de fond şi formă cerute de lege,
astfel:
- să fie efectuate de către autoritatea, instituţia, serviciul public, funcţionarul public, după caz, în
cadrul competenţei (materiale, teritoriale, temporale, personale) legate, în scopul şi pentru organizarea şi
executarea în concret a legii şi a celorlalte acte juridice cu caracter legal.
- să fie conforme cu cerinţele şi scopul legii;
- să îndeplinească condiţiile de formă şi procedură prevăzute de lege.
Încălcarea acestora atrage ilegalitatea operaţiunilor şi răspunderea autorului lor.
Operaţiunile administrative trebuie făcute, de regulă, în formă scrisă, situaţie în care pot avea
preambulul, formulă introductivă, elemente de identificare ale organului emitent şi ale personalului din
administraţie care le-a întocmit şi vor fi redactate în numărul de exemplare necesar, din care unul se
păstrează la arhiva emitentului.

13.1.2. Forme specifice de acte şi operaţiuni ale administraţiei publice

Ordinele verbale se dau, iar dispoziţiile se emit, de regulă, pe linie ierarhică de serviciu,
subordonatului nemijlocit.
Emitentul ordinului sau dispoziţiei are obligaţia să verifice modul îndeplinirii actelor sale, iar
executantul să-l informeze pe superior asupra modului de îndeplinire.
În situaţii deosebite, cu caracter urgent, ordinul sau dispoziţia poate provenii şi de la un superior
indirect pe linie ierarhică, acesta urmând a informa pe superiorul nemijlocit al executantului.
Executantul ordinului sau dispoziţiei se face de către cel care l-a primit şi numai în limitele
competenţelor sale legale şi ale persoanei administrative din care face parte. Ordinul trebuie să vizeze acte
şi fapte ce intră în competenţa legală a personalului din administraţie, cu excepţia delegării de atribuţii.

105
Personalului din administraţie trebuie să i se lase iniţiativa şi mijloacele legale, apreciate ca
necesare, pentru o executare optimă şi eficientă a ordinelor şi dispoziţiilor date.

Certificatele şi adeverinţele–o categorie de operaţiuni administrative sunt şi cele prin care se


eliberează certificatele şi adeverinţele de către o persoană administrativă.
Eliberării adeverinţelor şi certificatelor este reglementată de O.G. 33/2002.
Prin certificat se înţelege documentul care confirmă exactitatea sau realitatea unui fapt ori se
atestă o anumită calitate în vederea valorificării anumitor drepturi de către persoana care solicită eliberarea
acestuia. Certificatele sunt documente tipizate, eliberate de instituţii specializate, cu rubricaţie specifică
pentru faptele care se atestă şi care sunt extrase în general din registre ca: registre de stare civilă, registre
matricole, registre agricole etc.
Prin adeverinţă se înţelege documentul prin care se atestă un drept sau un fapt.
Certificatele şi adeverinţele, se semnează de conducătorul autorităţii publice şi se eliberează
numai la cererea scrisă a persoanei sau persoanelor îndreptăţite ori a mandatarului acestora şi numai în
situaţia în care confirmarea, respectiv atestarea dreptului sau faptului le priveşte în mod direct.
Eliberarea certificatelor şi adeverinţelor fără prezentarea cererii scrise se face numai când
reglementările legale permit acest lucru.
Persoanele administrative care le eliberează trebuie să reţină copii de pe certificatele sau
adeverinţele eliberate.

13.2. REGULI GENERALE DE PROCEDURĂ PRIVIND CONTRACTELE


ADMINISTRATIVE

Contractul administrativ este acea formă juridică de activitate a administraţiei publice, care
reprezintă acordul de voinţă, cu caracter bi sau multilateral, între o persoană administrativă şi un subiect de
drept privat, prin care se urmăreşte satisfacerea unor interese de ordin general.
Contractele administrative au ca obiect realizarea unei activităţi de interes public, care constă în:
prestarea unui serviciu public, realizarea unei lucrări publice, achiziţionarea unor bunuri, punerea în
valoare a unui bun proprietate publică.
Contractele administrative se încheie în formă scrisă sub sancţiunea nulităţii absolute. Contractul
administrativ poate fi modificat prin voinţa părţilor.
Conţinutul unui contract administrativ se stabileşte pe cale reglementară şi pe cale convenţională.
Partea reglementară cuprinde clauzele cu caracter obligatoriu prevăzute de lege, iar partea
convenţională clauzele negociate de părţi.
Contractul administrativ este supus unui regim de drept public.
Litigiile în legătură cu încheierea, executarea şi desfiinţarea contractelor administrative intră în
competenţa instanţelor de contencios administrativ, conform legii contenciosului administrativ.

13.2.1. Tipuri de contracte administrative

13.2.1.1. Contractul de concesiune publică

Contractul de concesiune publică se încheie între concedent, cel care transmite dreptul sau
obligaţia de a exploata obiectul concesiunii şi concesionar, sau investitor, cel care exercită dreptul şi îşi

106
asumă obligaţia să îl exploateze, pe riscul şi pe răspunderea sa, în schimbul unei sume de bani, numită
redevenţă.
Calitatea de concedent aparţine statului sau colectivităţii locale, care o exercită prin persoanele
administrative, potrivit competenţelor legale.
Concesionar poate fi orice persoană fizică sau juridică de drept privat, română sau străină, care
îndeplineşte condiţiile legale.
Concesiunea are ca obiect exploatarea unui bun, activităţi sau serviciu public în schimbul plăţii
unei redevenţe.
Contractul de concesiune se încheie pe o perioadă de maximum 49 de ani, durata putând fi
prelungită prin acordul părţilor cu cel mult jumătate din perioada iniţială.
Concesiunea se aprobă pe baza unui caiet de sarcini, aprobat de autoritatea concedentă.
Procedura concesiunii impune că aceasta se poate face:
- prin licitaţie publică deschisă sau deschisă cu preselecţie;
- prin negociere directă, atunci când licitaţia în una din formele de mai sus nu a
determinat un câştigător.
În contract sunt menţionate prevederile legale pe care se întemeiază contractul care va cuprinde
elementele de identificare ale părţilor.
Redevenţa rezultată din concesionarea unui bun, a unui serviciu sau a unei activităţi se face
venit, la bugetul de stat, sau după caz, la bugetul judeţean sau local.
Părţile vor stabilii termenele de achitare a redevenţei şi modul de plată.
Nerespectarea termenelor de plată a redevenţei de către concesionar atrage plata unor penalităţi,
calculate pe zi de întârziere.
Concesionarea poate înceta:
- la expirarea termenului pentru care s-a încheiat, dacă părţile nu decid prelungirea contractului
de concesiune;
- prin rezilierea unilaterală a contractului de concesiune de către concedent, în situaţia în care
concesionarul nu-şi îndeplineşte obligaţiile asumate prin contract;
- prin rezilierea unilaterală a contractului de concesiune de către concesionar, în situaţia în care
concedentul nu-şi îndeplineşte obligaţiile asumate prin contract;
În aceste două situaţii concedentul sau după caz concesionarul va putea fi obligat la plata unor
despăgubiri.
- contractul de concesiune poate înceta şi în caz de forţă majoră sau caz fortuit;

13.2.1.2. Contractul de închiriere


Reprezintă un acord de voinţă între titularul dreptului de proprietate publică sau al dreptului de
administrare a unui bun, proprietate publică, denumit locator şi un subiect de drept privat, persoană fizică
sau juridică, română sau străină, denumit locatar sau chiriaş, prin care locatarul primeşte în folosinţă un
bun proprietate publică, pentru o perioadă determinată de timp, în schimbul plăţii unei chirii.
Atribuirea în închiriere se face prin licitaţie publică deschisă sau deschisă cu preselecţie, prin
negociere directă, cu excepţia cazurilor prevăzute de lege, prin hotărâre a Guvernului sau după caz prin
hotărâri ale Consiliului judeţean sau consiliilor locale.
Contractul de închiriere cuprinde elemente de identificare a părţilor şi temeiurile de drept pe
care se întemeiază.
Obiectul material al contractului se determină prin identificarea elementelor principale ale
acestuia în conţinutul contractului şi prin prezentarea detaliată în caietului de sarcini.
107
Termenul în care se încheie contractul, sub sancţiunea nulităţii licitaţiei, este de 15 zile de la
data licitaţiei.
Prin contract se va stabili regimul juridic al bunurilor care urmează a fi folosite în timpul
închirierii şi după încetarea acesteia.
În cazul în care s-au efectuat investiţii care au sporit valoarea bunului, iar acestea au fost
prevăzute în contract sau dacă realizarea lor este o condiţie pentru normala folosinţă a bunului, locatorul va
despăgubii locatarul cu contravaloarea investiţiilor efectuate.
Chiria rezultată din închirierea unui bun se face venit la bugetul de stat, sau după caz, la bugetul
judeţean sau local.
Nerespectarea termenelor de plată a chiriei de către locator atrage penalităţi calculate pe
zi/întârziere din suma neachitată la termen.

13.2.1.3. Contractul de lucrări publice


Contractul de lucrări publice este acel contract care are ca obiect execuţia sau proiectarea şi
execuţia uneia sau mai multor lucrări de construcţii care să conducă la un rezultat menit să îndeplinească
prin el însuşi o funcţie tehnico–economică.
Contractul de lucrări publice se încheie între executant şi autoritatea centrală de specialitate a
administraţiei de stat, determinată în funcţie de obiectul lucrării publice, pentru lucrări publice de interes
naţional sau între executant şi persoana administrativă competentă potrivit legii pentru lucrări publice de
interes judeţean sau local.
Atribuirea spre executare a unei lucrări publice se face pe bază de licitaţie deschisă, licitaţie
restrânsă, negociere competitivă, sau cu o singură sursă, cerere de ofertă şi concurs de soluţii, în condiţiile
legii, cu respectarea documentaţiei tehnico–economice.
În urma licitaţiei, comisia emite hotărârea de adjudecare. Care reprezintă actul pe care se
întemeiază contractul de lucrări publice.
Drepturile şi obligaţiile părţilor sunt stabilite prin contractul de lucrări publice încheiat.
Obiectul material al contractului se determină prin identificarea elementelor principale ale
acestuia în conţinutul contractului şi prin prezentarea, în detaliu, în documentaţia tehnico–economică
anexă.
Durata contractului este stabilită de comun acord de către părţi funcţie de complexitatea lucrării.
Nerespectarea termenelor de executare a lucrării atrage după sine plata unor penalităţi calculate
pe zi/întârziere, cu excepţia situaţiei în care întârzierea nu este imputabilă executantului.
Neîndeplinirea obligaţiilor contractuale poate atrage răspunderea civilă sau chiar penală.
Forţa majoră şi cazul fortuit apără de răspundere partea contractantă.

108
CURS XIV

PROCEDURA CONTROLULUI ADMINISTRATIV

Controlul administrativ reprezintă verificarea exercitată de administraţia publică asupra ei însăşi,


materializată prin întocmirea unui act constatator.
Controlul administrativ trebuie să constate stadiul şi modul de îndeplinire a atribuţiilor legale, să
se desfăşoare în baza legii în mod obiectiv, cât mai aproape de activitatea verificată, să aibă un rol activ.
Scopul controlului este depistarea cauzelor generatoare şi a condiţiilor favorizante ale abaterilor
de la normele legale, în vederea evitării pe viitor a altor abateri.
Formele de control administrativ recunoscute şi principalele reguli procedurale aplicabile sunt:
A. Controlul intern realizat în cadrul fiecărei persoane administrative, de persoanele şi
compartimentele din interiorul acesteia.
Controlul intern priveşte întreaga activitate a persoanei administrative, a structurilor şi
personalului acesteia şi are caracter permanent.
Declanşarea controlului intern se face din oficiu sau la sesizare şi vizează legalitatea şi
oportunitatea activităţii controlate.
B. Controlul extern, exercitat de organe sau persoane din afara persoanei administrative
controlate.
Formele controlului extern sunt următoarele:
 controlul ierarhic, exercitat de organele administrative ierarhic superioare;
 controlul de specialitate exercitat de persoane administrative cu rol coordonator şi de
inspectorate şi poliţii de specialitate.
Controlul ierarhic este exercitat în cadrul raporturilor de subordonare existente în interiorul
sistemului administraţiei. El poate fi exercitat de organele administrative ierarhic superioare în cadrul
sistemului administraţiei publice.
Controlul ierarhic poate fi declanşat din oficiu, sau în temeiul unei sesizări. Aceasta poate viza
întreaga activitate sau numai o parte a acesteia şi are ca obiectiv legalitatea şi temeinicia activităţii
controlate.
Puterile organului de control sunt:
 organul de control poate dispune revocarea sau anularea unor acte administrative, refacerea sau
înlocuirea actelor ori a operaţiunilor considerate nelegale.
 în condiţiile legii, organul de control poate dispune, măsuri necesare de corecţie şi restabilire a
legalităţii.
 organul de control, în situaţia în care, în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu, constată că există
indiciile săvârşirii unei infracţiuni de către cei controlaţi în exercitarea competenţelor lor, au obligaţia de a
sesiza de îndată organele de urmărire penală.
În situaţia în care se constată producerea unor prejudicii patrimoniale în dauna persoanei
administrative trebuie să se dispună măsurile necesare în vederea recuperării pagubei.
În cazul autorităţilor administraţiei publice autonome controlul vizează numai legalitatea actelor
acestora şi se realizează conform prevederilor legale.
C. Controlul administrativ cu caracter jurisdicţional:
Controlul administrativ cu caracter jurisdicţional este exercitat de către autorităţile special
investite cu atribuţii executive în cazurile şi condiţiile prevăzute de lege.

109
Controlul exercitat prin intermediul jurisdicţiilor administrative se limitează la legalitatea
actelor şi este înfăptuit de anumite organe prevăzute de lege.
Controlul se finalizează prin acte administrative–jurisdicţionale, supuse căilor de atac prevăzute
de lege.
În cazul autorităţilor administraţiei publice autonome controlul vizează numai legalitatea actelor
acestora şi se realizează conform prevederilor legale.

14.1. Reguli procedurale privind căile administrative de atac

A. Recursul ierarhic administrativ este acea cale de atac prin care o persoană vătămată printr-
un act sau fapt administrativ, se adresează persoanei administrative emitente ori celei ierarhic superioare
acesteia, solicitând anularea totală sau parţială a actului administrativ ori luarea măsurii solicitate.
1. Recursul graţios reprezintă acea categorie de recurs administrativ care este îndreptată către
persoana administrativă emitentă a actului sau care este competentă să-l emită.
Prin recurs graţios recurentul poate să conteste legalitatea, temeinicia ori oportunitatea actului
administrativ.
a. Recursul graţios se exercită în următoarele condiţii:
 Să existe un act administrativ vătămător pentru un subiect de drept determinat ori un
refuz nejustificat privind o cerere nesoluţionată în termenul prevăzut de lege.
 Să existe o vătămare într-un drept sau interes legitim a unui subiect de drept determinat
care nu trebuie dovedită , fiind suficientă invocarea acesteia în afara cazurilor când
legea prevede altfel;
 Să existe o reclamaţie sau o sesizare a petiţionarului în cauză.
b. Termenul de exercitare şi de răspuns
Termenul general în care o persoană administrativă este obligată să comunice răspunsul la o
cerere este de 30 de zile de la data înregistrării petiţiei la organul competent să o soluţioneze sau la alte
termene prevăzute prin legi speciale.
Exercitarea recursului graţios (neierarhic) este supusă termenului general de 30 de zile, de la
aducerea la cunoştinţă a actului administrativ sau a măsurii administrative, ori de la data când trebuia să i
se răspundă petiţionarului, dar nu mai târziu de un an de la data emiterii actului.
În situaţia în care persoana administrativă nu comunică răspunsul, termenul se calculează de la
data expirării termenului legal de soluţionare a petiţiei.
c. Procedura
Exercitarea recursului graţios are la bază formularea unei petiţii, pe care recurentul o
înregistrează la persoana administrativă în a cărei competenţă se află emiterea actului administrativ, ori
luarea măsurii solicitate.
Persoana administrativă astfel sesizată este obligată să înregistreze petiţia şi să o repartizeze de
îndată, dar nu mai târziu de 5 zile, persoanei competente să o soluţioneze.
d. Soluţionarea recursului graţios
 Persoana administrativă sesizată este obligată să răspundă în termen de 30 de zile sau în
termenul prevăzut de legea specială. Răspunsul va fi însoţit, după caz, de actul solicitat.
În cazul în care cererea nu poate fi soluţionată favorabil, refuzul va fi motivat.
 Acest termen poate fi prelungit cu maximum 15 zile, când conţinutul şi complexitatea
lucrării o impun, cu aprobarea şefului ierarhic.

110
 Înştiinţarea va fi comunicată în scris şi motivat petiţionarului, cu eventuala indicare a
documentelor necesare soluţionării petiţiei.
 În cazul în care persoana administrativă este sesizată cu o solicitare care nu intră în
competenţa sa, aceasta este obligată să o înainteze, în cel mult cinci zile, persoanei
administrative competente şi să-l informeze pe petiţionar despre acest lucru.
 Soluţionarea recursului graţios se face printr-un act sau înscris ori măsură administrativă
care se supun aceluiaşi regim juridic ca şi actele sau înscrisurile administrative emise
din oficiu sau la cerere.
2. Recursul ierarhic se adresează persoanei administrative ierarhic superioare celei care a emis
actul sau înscrisul administrativ sau care era competentă să le emită sau să le dispună.
Pe calea recursului ierarhic, actul sau înscrisul poate fi controlat, sub aspectul legalităţii,
temeiniciei şi oportunităţii sale.
Recursul ierarhic impune existenţa următoarelor condiţii procedurale:
 un act sau înscris vătămător pentru un subiect de drept determinat sau o petiţie
nesoluţionată în termenul prevăzut de lege, ori un refuz nejustificat privitor la acestea.
 să existe o vătămare într-un drept sau interes legitim care nu trebuie dovedită, fiind
suficientă invocarea acesteia.
 să existe o reclamaţie sau o sesizare a petiţionarului în cauză.
 persoana administrativă emitentă a actului sau a înscrisului ori a măsurii administrative
să se afle în raport de subordonare ierarhică faţă de persoana administrativă în faţa
căruia se exercită.
 recursul administrativ ierarhic poate fi exercitat cel mai devreme odată cu recursul
graţios, sau separat de acesta.
a. Termen–exercitarea recursului ierarhic nu este supusă unor termene speciale, cu excepţia
cazului în care legea dispune altfel sau atunci când reprezintă forma procedurală prealabilă de exercitare a
acţiunii în contencios administrativ.
Ca formă prealabilă introducerii unei acţiuni în contencios administrativ, recursul ierarhic se
exercită în termenul prevăzut de legea contenciosului administrativ. Acest termen începe să curgă de la
data la care organul emitent a adus la cunoştinţă actul, în formele prevăzute de lege.
b. Procedură–exercitarea recursului administrativ ierarhic are la bază formularea unei petiţii pe
care recurentul o înregistrează la persoana administrativă ierarhic superioară celei în a cărei competenţă a
intrat emiterea actului sau înscrisului.
Petiţionarul va arăta motivele care determină nelegalitatea, netemeinicia sau neoportunitatea
actului, precum şi vătămarea suferită.
Persoana administrativă sesizată este obligată să înregistreze petiţia şi să o repartizeze de îndată,
dar nu mai târziu de 5 zile, personalului competent să o soluţioneze.
Persoana administrativă ierarhic superioară va solicita în termen de 30 de zile persoanei
administrative competente să emită actul sau să dispună măsura, informaţiile necesare, însoţite de actul ori
înscrisul administrativ şi de operaţiunile administrative care au stat la baza emiterii actului sau înscrisului
sau care a motivat refuzul emiterii actului.
În situaţia în care persoana administrativă ierarhic superioară nu reţine cauza spre soluţionare
va transmite persoanei administrative emitente instrucţiunile necesare rezolvării ei.
Modul de soluţionare va fi comunicat atât petiţionarului cât organului ierarhic superior.
Persoana administrativă emitentă este obligată să răspundă petiţionarului în termen de 30 de
zile sau în termenul prevăzut de legea specială. Răspunsul va fi însoţit de actul sau înscrisul solicitat.
111
În cazul imposibilităţii legale de emitere a actului solicitat refuzul va fi motivat, arătându-se
considerentele de fapt şi de drept care determină imposibilitatea soluţionării petiţiei.
În situaţia în care se solicită anularea totală sau parţială a actului, această măsură poate fi
adoptată şi de autoritatea ierarhic superioară, după caz, potrivit competenţelor sale legale.
În cazul în care persoana administrativă este sesizată cu o solicitare care nu intră în competenţa
sa, aceasta este obligată să o înainteze, în cel mult cinci zile, persoanei administrative competente şi să-l
informeze pe petiţionar despre acest lucru.
În această situaţie toate termenele curg de la data înregistrării petiţiei la persoana administrativă
competentă.
A. Jurisdicţia administrativă şi recursul jurisdicţional
1. Jurisdicţia administrativă reprezintă modalitatea de soluţionare a unor conflicte apărute în
legătură cu activitatea administraţiei publice, prin procedee şi principii specifice activităţii de judecată,
desfăşurată de subiecte de drept anume investite de lege şi care funcţionează în cadrul administraţiei
publice.
2. Trăsăturile caracteristice jurisdicţiei administrative sunt:
 Normele în baza cărora se instituie şi se desfăşoară au un caracter imperativ;
 Părţile în litigiu pot utiliza mijloace legale de probă pentru a-şi susţine interesele pe bază
de contradictorialitate, fiind citate, potrivit legii.
 Părţile în litigiu se bucură de egalitate de tratament procesual;
 Dezbaterile au caracter public, în afara cazurilor când se hotărăşte să aibă caracter
secret;
 Organul de jurisdicţie este independent faţă de părţile în conflict;
 Dreptul la apărare este garantat şi se exercită inclusiv prin avocaţi aleşi sau alţi
împuterniciţi legali ai părţilor în conflict.
 Actul jurisdicţional se bucură de stabilitate şi poate fi atacat în justiţie, potrivit căilor şi
termenelor prevăzute de lege;
 Actul administrativ jurisdicţional definitiv este executoriu de drept;
3. Procedura jurisdicţiei administrative impune următoarele reguli
 Organele de jurisdicţie administrativă specială îşi desfăşoară activitatea după o
procedură stabilită prin legi speciale, care se completează cu dispoziţiile Codului de
procedură civilă, în măsura în care acestea sunt compatibile, ori cu alte reglementări
legale.
 Actele administrativ–jurisdicţionale vor fi obligatoriu motivate în fapt şi în drept;
 Este obligatorie citarea persoanei administrative, competente să emită actul
administrativ sau să dispună măsura administrativă.

112
CURS XV
CONTROLUL EXERCITAT ASUPRA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Din conţinutul complex al noţiunii de administraţie publică doctrina recunoaşte ca făcând parte
verbele: a prevedea, a organiza, a conduce, a coordona şi a controla.
Fiecare dintre acestea reprezintă categorii de acţiuni pe care administraţia le realizează şi se
găsesc între ele în interrelaţie şi intercondiţionare reciprocă, premisă a unei administraţii eficiente.
Exercitarea controlului asupra administraţiei publice, care face obiectul prezentului capitol,
reprezintă mijlocul prin intermediul căruia se analizează dacă structurile acesteia acţionează conform
normelor de referinţă stabilite şi scopurilor generale ale administraţiei publice.
Controlul reprezintă o garanţie a respectării principiului legalităţii în toate manifestările
administraţiei publice, prin intermediul său putând fi descoperite eventuale abateri de la normele legale şi
stabilite măsuri concrete de corectare a acţiunii de executare a legii. În unele situaţii controlul poate viza nu
numai legalitatea ca şi oportunitatea deciziilor administrative.
Modalităţile de exercitare a controlului administraţiei publice prezintă particularităţi în funcţie de
o seamă de parametrii care circumscriu cadrul şi criteriile controlului.
Astfel controlul administraţiei poate fi realizat din interiorul sau din afara acesteia, poate fi unul
de specialitate sau unul politic, poate fi un control pur administrativ sau unul administrativ jurisdicţional
etc.
Descentralizarea administraţiei publice pe baza principiului autonomiei locale şi recunoaşterea de
către stat a dreptului colectivităţilor locale de a soluţiona o parte însemnată din problemele administrării
comunităţilor locale constituite în comune, oraşe, municipii, judeţe a impus apariţia unor forme noi de
control şi construcţia unei instituţii publice specifice a administraţiei statale în judeţe–prefectul.
Ca funcţie principală a administraţiei publice, controlul are misiunea de a confrunta acţiunile
realizate de către acesta cu scopurile şi sarcinile sale, de a verifica conformitatea administraţiei publice,
sub aspect material, cu o bază de referinţă. Prin obiectivele sale, controlul administrativ, oglindeşte
complexitatea administraţiei publice, pe care trebuie să o urmărească în toate determinările sale concrete.
Esenţa controlului administrativ constă în confruntarea administraţiei publice „aşa cum este, cum
a fost sau cum va fi, cu cea ce trebuie sau ceea ce va trebui să fie.

1. Organizarea activităţii de control


Pentru ca forma de control administrativ să îşi realizeze finalitatea cu privire la îmbunătăţirea
structurii şi activităţii administraţiei publice potrivit doctrinei aceasta trebuie să îndeplinească o serie de
condiţii:
 Să fie îndeplinită, pe cât posibil, de înşişi conducătorii instituţiilor administrative, întrucât

funcţia de control este inseparabilă de funcţia de conducere;


 Controlul să fie realizat de un personal specializat, care să poată analiza, în mod profesionist,

activitatea şi celelalte aspecte verificate, putând efectua propuneri pertinente de îmbunătăţire a acestora;
 Eficienţa controlului este determinată de proporţia optimă a acestei activităţi. Activitatea de

control trebuie să respecte anumite limite pentru a nu se transforma într-o frână în calea unei activităţi
normale a administraţiei şi a nu inhiba acţiunile acesteia.
 Modalităţile de control trebuie să se adapteze permanent la obiectivele stabilite. Controlul va

putea fi inopinat sau anunţat, în funcţie de ceea ce urmăreşte prin realizarea sa, în funcţie de baza de
referinţă aleasă.

113
 Eficienţa activităţii de control depinde de modul în care sunt valorificate constatările
organelor de control. Orice acţiune de control trebuie să se încheie cu anumite concluzii, înscrise în actul
de control.

2. Modalităţi şi forme de control exercitate asupra activităţii administraţiei publice


Activitatea de control administrativ poate privi toate aspectele acţiunii administrative, în oricare
din formele ei de manifestare.
Astfel, controlul poate viza modul de utilizare a mijloacelor materiale şi umane, a resurselor
financiare sau felul în care organul controlat şi-a exercitat competenţa legală.
Prof. M.T. Oroveanu distinge după obiectivele controlului următoarele modalităţi:
 Controlul de materialitate care priveşte verificarea elementelor concrete, pentru care

aprecierea se reduce doar la prezenţa sau absenţa factorilor măsurabili;


 Controlul de regularitate care duce la confruntarea elementului supus verificării cu o regulă

juridică. În cadrul acestui control intervin anumite posibilităţi de interpretare.


 Controlul de rentabilitate utilizează metode financiar–contabile, ca element de apreciere şi are

un caracter sintetic atunci când urmăreşte evaluarea costului resurselor umane şi materiale pentru
îndeplinirea sarcinilor administrative.
 Controlul de eficienţă care implică comparaţii faţă de standardele dintr-o bază de referinţă.

 Controlul de oportunitate în cadrul căruia „elementele de referinţă şi de comparaţie sunt

imprecise şi susceptibile de analize diferite, ceea ce determină oscilaţii în aprecierea posibilă”.


Teoria controlului administrativ identifică mai multe forme ale acestuia în funcţie de o serie
de criterii cum ar fii:
a. În raport de timpul în care se efectuează controlul faţă de momentul derulării acţiunilor
controlate, controlul poate fi: prealabil, concomitent, sau posterior activităţii analizate.
În cazul controlului prealabil sau preventiv, decizia administrativă nu poate fi adoptată, decât
dacă verificarea de conformitate atestă că sunt îndeplinite condiţiile legale.
Controlul concomitent reprezintă forma cea mai greoaie de control şi este mai rar utilizată în
practică.
În schimb controlul ulterior reprezintă regula în administraţie. Dezavantajul său, însă, constă în
posibilitatea depistării cu întârziere a eventualelor abateri legale.
b. În raport de aducerea sau nu la cunoştinţa organului controlat a acţiunii de control acesta
poate fi:
 Control inopinat sau control anunţat.

Controlul inopinat este utilizat atunci când se doreşte a se surprinde diverse posibile deficienţe în
activitatea unei organizaţii controlate, spre exemplu în gestionarea resurselor financiare.
Această formă de control nu permite o analiză aprofundată a activităţii administrative, a eficienţei
acesteia, ci doar surprinderea unei stări de fapt.
În situaţia unui control anunţat, scopul urmărit nu este în primul rând depistarea erorilor în
activitatea unei structuri administrative, cât analiza aprofundată a activităţii acesteia, a eventualelor cauze
ale fenomenelor negative manifestate.
Doctrina controlului administrativ mai relevă şi alte forme de control:
a. întinderea eşantionului supus acţiunii de control:
 Control exhausiv şi control limitat.

Controlul exhausiv poate cuprinde întreaga activitate desfăşurată de organul supus verificării, pe
un anumit interval de timp de la ultimul control efectuat la zi.
114
Controlul limitat presupune verificarea unui eşantion limitat de dosare, cazuri individuale,
extrapolându-se concluziile asupra întregii activităţi.
b. după tehnica de control, acesta poate fi desfăşurat în mod unilateral sau pe bază de
contradictorialitate.
În prima situaţie controlul analizează obiectivele stabilite în baza documentelor examinate, fără
participarea celui care le-a întocmit sau a reprezentantului unităţii controlate.
Controlul pe bază de contradictorialitate presupune participarea organului controlat prin
furnizarea de explicaţii, informaţii, formarea de eventuale obiecţiuni, toate de natură să aducă clarificările
necesare unor concluzii pertinente.
c. după locul de desfăşurare, controlul administrativ poate fi: control pe dosar sau control la faţa
locului.
Controlul pe dosar presupune verificarea la sediul organului de control a unor documente
solicitate organului de control.
În situaţia controlului la faţa locului, verificarea se efectuează la sediul instituţiei administrative
controlate, permiţând astfel formarea unei viziuni de ansamblu asupra activităţii acesteia şi o mai mare
profunzime a aprecierilor, precum şi o mai mare celeritate a acţiunilor de control.
d. după obiectivele de control poate fi tematic sau punctual.
În prima ipoteză controlul se desfăşoară pe baza unor planuri, tematici, în care sunt incluse
anumite obiective de atins.
În cazul controlului punctual, în general se urmăreşte verificarea unei situaţii determinate, impusă
de un obiectiv anume, pe care cel care organizează controlul îşi propune să-l realizeze.
e. în funcţie de modul de organizare a echipei de control, în doctrină se distinge:
 Control individual, desfăşurat de o singură persoană, şi

 Control colegial sau de echipă, în general mai complet şi oferind garanţii mai bune în legătură

cu activitatea sa.

3. Efectele controlului administrativ

Controlul administrativ presupune verificarea, în mod constant, a acţiunilor administraţiei publice


în comparaţie cu o bază de referinţă, comparând în permanenţă starea actuală cu cea virtuală, dezirabilă şi
posibil de realizat.
Punerea în evidenţă a conformităţii administraţiei publice cu ceea ce aceasta ar trebui să fie,
reprezintă un efect important al controlului administrativ.
Constatările şi concluziile înscrise în rapoartele de control trebuie să fie aduse la cunoştinţa
organului competent, care să dispună măsurile necesare înlăturării disfuncţionalităţilor constatate, precum
şi la cunoştinţa subiectului controlat, precum şi la cunoştinţa subiectului controlat, cel care a făcut obiectul
controlului.
Prin dezbaterea celor constatate de către organele de control în cadrul instituţiilor controlate, se
va putea îmbunătăţii climatul realizării deciziei administrative şi asigurarea în acest fel a rosturilor
administraţiei publice.
Activitatea de control urmăreşte ca administraţia publică să se exercite în mod eficient şi într-un
ansamblu unitar.
Acest lucru îl realizează scoţând în evidenţă abaterile de la normele stabilite, pe care le constată şi
propunând soluţii pentru remedierea deficienţelor constatate.

115
Controlul reprezintă o componentă a administraţiei publice ale cărei performanţe urmăreşte să le
îmbunătăţească şi nu un scop în sine. Ideea de control vizează îndreptarea unei erori şi nu desfiinţarea
activităţii administraţiei.

116
CURS XVI
RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIVĂ

16.1. Noţiune

Regulile responsabilităţii sunt reguli esenţiale ale tuturor ordinilor juridice determinate, iar
răspunderea juridică reprezintă garanţia libertăţii.
Răspunderea juridică administrativă este explicată de către unii teoreticieni ai dreptului public
pornind de la conceptul de constrângere.
Astfel, constrângerea administrativă reprezintă ansamblul de măsuri (acte juridice, operaţiuni
administrative, fapte materiale), luate de către autorităţile administraţiei publice în temeiul legii, cu
folosirea puterii de stat şi, dacă este cazul, împotriva voinţei unei persoane, pentru a prevenii săvârşirea de
fapte antisociale, a apăra drepturile cetăţenilor, precum şi pentru a sancţiona încălcarea normelor de drept
administrativ.
Dacă prin constrângere administrativă se urmăreşte autoreglarea sistemului social, răspunderea
urmăreşte restabilirea ordinii normative încălcate, precum şi condamnarea faptei negative şi a autorului
acesteia.
Constrângerea administrativă cuprinde următoarele categorii de măsuri:
- măsuri cu caracter sancţionator, atrase de răspunderea administrativă, cum ar fi: avertisment,
revocare din funcţie, amendă, închisoare contravenţională etc;
- măsuri speciale de poliţie administrativă, care apar ca măsuri de siguranţă, protecţie şi
prevenire, carantină obligatorie, oprirea fabricaţiei unui produs, reţinerea autovehicolului, controlul
medical obligatoriu.
Răspunderea juridică este definită în literatura din România ca fiind un complex de drepturi şi
obligaţii care potrivit legii, se nasc ca urmare a săvârşirii unor fapte ilicite şi care constituie cadrul de
realizare a constrângerii de stat, prin aplicarea sancţiunilor juridice în scopul asigurării stabilităţii
raporturilor sociale şi a îndrumării membrilor societăţii în spiritul respectării ordinii de drept.
În funcţie de felul normei juridice încălcate se face distincţie între faptele ilicite (penale,
administrative, civile etc) care constituie temeiul unui fel de răspundere şi de sancţiune juridică.
Deci, încălcarea normei juridice de drept administrativ atrage răspunderea administrativă pentru
autorul faptei ilicite.
Ca o componentă a răspunderii juridice, răspunderea administrativă cuprinde următoarele forme:
- răspunderea administrativ–disciplinară;
- răspunderea administrativ–contravenţională;
- răspunderea administrativ–patrimonială.

16.2. Răspunderea administrativ disciplinară

Fapta constând în încălcarea cu vinovăţie a normelor dreptului administrativ poartă numele de


abatere disciplinară.
Trăsăturile principale ale răspunderii administrativ–disciplinare sunt:
 se întemeiază, în general, pe încălcarea unui raport de drept administrativ, dar

poate fi atrasă şi de abaterile administrative rezultate ca urmare a încălcării


legii penale;
 autorul abaterii poate fi:

117
- un organ al administraţiei publice–persoană administrativă;
- un funcţionar public;
- un organism nestatal;
- o persoană fizică.
 Subiectul activ al raporturilor de tragere la răspundere este întotdeauna o
autoritate publică;
 se întemeiază pe vinovăţia (culpa) subiectului pasiv, care are capacitate

juridică;
Sancţiunile pentru abateri disciplinare îmbarcă mai multe modalităţi, cum ar fi:
- amenda ca situaţie a încălcării unei dispoziţii ale Legii nr. 26/1990 privind Registrul
comerţului;
- dizolvarea organului ales (ex. dizolvarea de drept a consiliului local în condiţiile Legii nr.
215/2001);
- majorări de întârziere pentru neplata la timp a obligaţiilor bugetare privind impozite, taxe etc.
- demiterea primarului;
Procedura de aplicare a sancţiunilor administrativ-disciplinare trebuia să fie una contencioasă.
Aceasta cuprinde norme cu privire la:
- constatarea faptei, a legăturii de cauzalitate între faptă şi rezultatul vătămător;
- termenele de prescripţie sau de decădere;
- stabilirea organului administraţiei publice competent să constate săvârşirea abaterii şi
conţinutul actului de constatare;
- exercitarea căilor de atac;
- modalităţi de executare, etc.

16.2.1. Răspunderea administrativ–disciplinară a funcţionarilor publici

Răspunderea administrativ–disciplinară a funcţionarilor publici îşi are sediul materiei în Legea


188/1999, republicată, privind statutul funcţionarilor publici şi în H.G. 1210/2003 privind organizarea şi
funcţionarea comisiilor de disciplină şi paritare, din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice.
În cadrul fiecărei autorităţi şi instituţii publice se constituie, prin act administrativ al
conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, comisia de disciplină, care cercetează faptele sesizate ca
abateri disciplinare şi propune sancţiunile disciplinare aplicabile funcţionarilor publici care le-au săvârşit.
Prin excepţie, comisia de disciplină se poate constitui pentru mai multe autorităţi sau instituţii publice în
cazul în care, în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice respective, există mai puţin de 12 funcţionari
publici.
Comisia de disciplină este compusă dintr-un preşedinte şi 4 membri titulari. Comisia de
disciplină pentru înalţii funcţionari publici este compusă dintr-un preşedinte şi 6 membri titulari.
Membrii titulari ai comisiei de disciplină constituite la nivelul unei autorităţi sau instituţii
publice sunt desemnaţi astfel:
a) 2 membri, de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice;
b) 2 membri, de către organizaţia sindicală reprezentativă a funcţionarilor publici din cadrul
autorităţii sau instituţiei publice.
Membrii titulari ai comisiei de disciplină comune pentru mai multe autorităţi sau instituţii
publice sunt desemnaţi cu respectarea următoarelor condiţii:

118
a) comisia de disciplină să fie compusă dintr-un număr egal de reprezentanţi ai fiecărei
autorităţi sau instituţii publice pentru care se constituie;
b) numărul reprezentanţilor desemnaţi de către conducătorii autorităţilor sau instituţiilor
publice pentru care se constituie comisia de disciplină să fie egal cu numărul reprezentanţilor desemnaţi de
către organizaţiile sindicale reprezentative ale funcţionarilor publici din cadrul acestor autorităţi sau
instituţii publice.
În cazul în care sindicatul nu este reprezentativ sau funcţionarii publici nu sunt organizaţi în
sindicat, reprezentanţii vor fi desemnaţi prin votul majorităţii funcţionarilor publici din respectiva
autoritate sau instituţie publică. Alegerea reprezentanţilor funcţionarilor publici se face prin vot secret.
Pentru fiecare comisie de disciplină se vor desemna cel puţin 2 membri supleanţi, în aceleaşi
condiţii în care s-a făcut desemnarea membrilor titulari.
În cazul comisiei de disciplină constituite la nivelul unei autorităţi sau instituţii publice,
desemnarea preşedintelui comisiei de disciplină şi a supleantului acestuia se face de către conducătorul
autorităţii sau instituţiei publice în urma consultării cu organizaţia sindicală reprezentativă ori cu
funcţionarii publici din aparatul propriu, dacă aceştia nu sunt organizaţi în sindicat sau dacă sindicatul nu
este reprezentativ. Supleantul preşedintelui comisiei de disciplină nu se desemnează din rândul membrilor
titulari sau al membrilor supleanţi ai comisiei de disciplină.
În cazul comisiei de disciplină comune pentru mai multe autorităţi sau instituţii publice,
preşedintele comisiei de disciplină şi supleantul acestuia se desemnează în aceleaşi condiţii, pe baza
propunerii comune a conducătorilor autorităţilor sau instituţiilor publice sau, după caz, a primarilor
unităţilor administrativ-teritoriale respective.
Preşedintele comisiei de disciplină pentru înalţii funcţionari publici şi supleantul acestuia se
desemnează prin decizie a primului-ministru, la propunerea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.
Nerespectarea procedurii de constituire a comisiilor de disciplină, poate fi atacată de cei
interesaţi, potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificările ulterioare.
Mandatul preşedintelui şi al membrilor comisiei de disciplină este de 3 ani. Mandatul poate fi
reînnoit o singură dată. Preşedintele şi membrii comisiei de disciplină îşi exercită mandatul de la data
emiterii actului administrativ de constituire a comisiei de disciplină până la data expirării duratei acestuia
sau înainte de termen, în aceleaşi condiţii ca cele prevăzute pentru membrii comisiilor de disciplină.
Pot fi membri în comisia de disciplină numai funcţionarii publici definitivi care au o probitate
morală recunoscută.
Nu poate fi membru în comisia de disciplină funcţionarul public care se află în una dintre
următoarele situaţii de incompatibilitate:
a) este soţ, rudă sau afin, până la gradul al patrulea inclusiv, cu conducătorul autorităţii sau al
instituţiei publice;
b) este membru al comisiei paritare;
c) a fost sancţionat disciplinar, iar sancţiunea disciplinară nu a fost radiată, în condiţiile legii.
Poate fi desemnat preşedinte al comisiei de disciplină un funcţionar public definitiv care
îndeplineşte următoarele condiţii:
a) este funcţionar public din clasa I;
b) are, de regulă, studii superioare juridice sau administrative;
c) are o probitate morală recunoscută;
d) nu se află în una dintre situaţiile de incompatibilitate arătate mai sus.
Mandatul de membru al comisiei de disciplină se suspendă de drept în următoarele situaţii:
a) a fost detaşat în cadrul altei autorităţi sau instituţii publice;
119
b) a săvârşit o faptă care constituie obiectul sesizării comisiei de disciplină;
c) s-a dispus începerea urmăririi penale împotriva membrului comisiei de disciplină.
Mandatul de membru al comisiei de disciplină se suspendă, la cerere, în următoarele situaţii:
a) se află în unul dintre cazurile de incompatibilitate;
b) s-a pronunţat în orice mod cu privire la fapta sesizată, anterior soluţionării cauzei;
c) este soţ, rudă sau afin, până la gradul al patrulea inclusiv, cu funcţionarul public a cărui faptă a
fost sesizată şi se află pe rolul comisiei de disciplină.
Cererea de suspendare se formulează în scris de orice persoană care poate dovedi existenţa
situaţiilor de incompatibilitate şi se înaintează preşedintelui comisiei de disciplină.
Suspendarea mandatului unui membru al comisiei de disciplină durează până la încetarea cauzei
care a determinat suspendarea.
Mandatul de membru al comisiei de disciplină încetează înainte de termen, în următoarele
situaţii:
a) renunţarea la calitatea de membru;
b) a fost suspendat din funcţia publică pe o perioadă mai mare de 30 de zile, în condiţiile
prevăzute de Legea nr. 188/1999, cu modificările şi completările ulterioare;
c) a fost transferat în cadrul altei autorităţi sau instituţii publice;
d) i-au încetat raporturile de serviciu în condiţiile prevăzute de Legea nr. 188/1999, cu
modificările şi completările ulterioare;
e) i s-a aplicat o sancţiune disciplinară;
f) a fost sancţionat cu închisoare contravenţională.
În cazul suspendării sau încetării mandatului unui membru al comisiei de disciplină, atribuţiile
acestuia se vor exercita de un membru supleant.
În cazul suspendării sau încetării mandatului preşedintelui comisiei de disciplină, atribuţiile
acestuia vor fi exercitate de preşedintele supleant.
Comisia de disciplină are un secretar titular şi un secretar supleant, numiţi prin actul
administrativ de constituire a comisiei de disciplină, care au, de regulă, studii superioare juridice sau
administrative. Secretarul titular şi supleantul acestuia nu sunt membri ai comisiei de disciplină.

Atribuţiile şi activitatea comisiei de disciplină


Comisia de disciplină are următoarele atribuţii principale:
a) cercetează abaterile disciplinare pentru care a fost sesizată;
b) propune aplicarea uneia dintre sancţiunile disciplinare prevăzute la art. 65 alin. (3) din Legea
nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, respectiv:
- mustrare scrisă;
- diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni;
- suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în
funcţia publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani;
- trecerea într-o funcţie publică inferioară pe o perioadă de până la un an, cu diminuarea
corespunzătoare a salariului;
- destituirea din funcţia publică.
c) propune menţinerea, modificarea sau anularea sancţiunii disciplinare aplicate în condiţiile
prevăzute la art. 71 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, cu modificările şi completările ulterioare, în cazul în
care această măsură a fost contestată la conducătorul autorităţii sau instituţiei publice;

120
d) întocmeşte rapoarte cu privire la fiecare cauză pentru care a fost sesizată, pe care le înaintează
conducătorului autorităţii sau instituţiei publice.

Modul de sesizare şi procedura de lucru a comisiilor de disciplină


Sesizarea îndreptată împotriva unui funcţionar public se adresează comisiei de disciplină din
cadrul autorităţii sau instituţiei publice sau, după caz, comisiei organizate pentru autoritatea sau instituţia
publică în care acesta îşi desfăşoară activitatea.
Comisia de disciplină poate fi sesizată de:
a) conducătorul autorităţii sau instituţiei publice;
b) conducătorul compartimentului în care îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public a cărui
faptă este sesizată;
c) orice persoană care se consideră vătămată prin fapta unui funcţionar public.
Sesizarea trebuie să cuprindă:
a) numele, prenumele, domiciliul şi, după caz, locul de muncă şi funcţia deţinută de persoana care
a formulat sesizarea;
b) numele, prenumele şi, dacă este posibil, compartimentul în care îşi desfăşoară activitatea
funcţionarul public a cărui faptă este sesizată;
c) descrierea faptei care constituie obiectul sesizării;
d) arătarea dovezilor pe care se sprijină sesizarea;
e) data şi semnătura.
Sesizarea se formulează în scris şi este însoţită, atunci când este posibil, de înscrisurile care o
susţin.
Preşedintele comisiei de disciplină va fixa de îndată termenul de prezentare şi va dispune citarea
funcţionarului public a cărui faptă a fost sesizată şi a persoanelor indicate în sesizare, precum şi a celui
care a formulat sesizarea. Citarea se face cu cel puţin 3 zile calendaristice înainte de termenul de
prezentare.
Procedura de citare în faţa comisiei de disciplină se face prin scrisoare recomandată sau prin
înştiinţare scrisă de luare la cunoştinţă prin semnătură. Procedura de citare este obligatorie pentru fiecare
termen fixat de preşedintele comisiei de disciplină.
Funcţionarului public a cărui faptă constituie obiectul sesizării i se comunică, sub sancţiunea
nulităţii, o copie de pe sesizarea îndreptată împotriva sa. În situaţia în care comisia de disciplină consideră
că funcţionarul public poate influenţa sau exercita presiuni asupra persoanei care a făcut sesizarea, va
păstra confidenţialitatea numelui şi a adresei acestuia până la data începerii cercetării faptei funcţionarului
public. Funcţionarul public a cărui faptă se cercetează se înfăţişează personal în faţa comisiei de disciplină.
Funcţionarul public îşi poate exercita dreptul la apărare prin asistarea de către un avocat sau prin
reprezentare.
Activitatea de cercetare a abaterii disciplinare impune:
a) audierea persoanei care a formulat sesizarea;
b) audierea funcţionarului public a cărui faptă constituie obiectul sesizării;
c) audierea oricăror alte persoane ale căror declaraţii pot înlesni soluţionarea cazului;
d) culegerea informaţiilor considerate necesare pentru rezolvarea cazului, prin mijloacele
prevăzute de lege;
e) administrarea probelor, precum şi verificarea documentelor şi a declaraţiilor prezentate.
În urma administrării probelor, membrii comisiei de disciplină vor întocmi un referat în care se
consemnează rezultatele activităţii de cercetare desfăşurate de comisia de disciplină şi care va fi
121
comunicat, în vederea formulării de eventuale obiecţii funcţionarului public împotriva căruia a fost
formulată sesizarea, precum şi persoanei care a sesizat comisia de disciplină.
De regulă, şedinţele comisiei de disciplină sunt publice.
Raportul comisiei de disciplină cu privire la cauza cu care a fost sesizată trebuie să conţină
următoarele elemente:
a) numărul şi data de înregistrare a sesizării;
b) numele, prenumele şi funcţia deţinută de funcţionarul public a cărui faptă a fost cercetată,
precum şi compartimentul în care acesta îşi desfăşoară activitatea;
c) numele, prenumele, funcţia şi domiciliul persoanei care a sesizat fapta, precum şi ale
persoanelor audiate;
d) prezentarea pe scurt a faptei sesizate şi a circumstanţelor în care a fost săvârşită;
e) probele administrate;
f) propunerea privind sancţiunea disciplinară aplicabilă sau, după caz, de clasare a cauzei;
g) motivarea propunerii;
h) numele, prenumele şi semnătura preşedintelui, ale membrilor comisiei de disciplină, precum şi
ale secretarului acesteia;
i) data întocmirii raportului.
Comisia de disciplină formulează propunerea cu privire la sancţiunea aplicabilă, pe baza
referatului astfel întocmit..
Comisia de disciplină poate să propună:
a) sancţiunea disciplinară aplicabilă, în cazul în care s-a dovedit săvârşirea abaterii disciplinare de
către funcţionarul public;
b) clasarea sesizării, atunci când nu se confirmă săvârşirea unei abateri disciplinare.
În cazul în care comisia de disciplină are indicii că fapta săvârşită de funcţionarul public poate fi
considerată infracţiune, propune conducătorului autorităţii sau instituţiei publice în cadrul căreia îşi
desfăşoară activitatea funcţionarul public sesizarea organelor de cercetare penală. Conducătorul autorităţii
sau instituţiei publice va sesiza de îndată organele de cercetare penală.
Actul administrativ de sancţionare a funcţionarului public este emis de persoana competentă,
potrivit legii de aplicare a sancţiunilor disciplinare, pe baza propunerii cuprinse în raportul comisiei de
disciplină. Persoana care este competentă, potrivit legii de aplicare a sancţiunilor disciplinare, nu poate
aplica o sancţiune disciplinară mai gravă decât cea propusă de comisia de disciplină, dar poate să aplice o
sancţiune mai mică decât cea propusă de comisia de disciplină. În această situaţie persoana care este
competentă, potrivit legii de aplicare a sancţiunilor disciplinare, are obligaţia de a motiva aplicarea unei
sancţiuni mai mici.
Funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea disciplinară aplicată se poate adresa Agenţiei
Naţionale a Funcţionarilor Publici, care, potrivit legii, are legitimare procesuală activă, şi poate dispune
efectuarea unui control asupra modului cum autorităţile sau instituţiile publice respectă legislaţia
referitoare la funcţia publică şi funcţionarii publici.

122