Structura administraiei publice

Societatea ca mod de organizare al existenei desemneaz ntregul cmp de

aciune uman: sistemul social, organismul comportamental, personalitatea
individului, mediul fizic i organic, sistemul cultural etc.
Caracteristica societii o constituie ordinea normativ comportamental prin
care viaa unei populaii este organizat n mod colectiv. Ca ordine, este alctuit
din valori i norme, iar ca i colectivitate, ofer o concepie anume despre calitatea
de membru, prin care se disting indivizii care-i aparin sau nu.
Alctuit dintr-un sistem normativ de ordine, din status-uri, drepturi i
obligaii aparinnd membrilor, pentru a putea supravieui i dezvolta, comunitatea
uman trebuie s menin integritatea unei orientri culturale nelese i respectate
de ctre membrii si, ca baz pentru identitatea social. Realizarea unei ordini
normative solicit existena unui conformism, cu ateptri comportamentale
stabilite prin norme i valori, dar i a unui mecanism de constrngere, legat de
necesitatea interpretrii autoritate a obligaiilor instituionalizate.
Pentru toate acestea statul nfiineaz servicii publice, de meninere a ordinii,
de educaie, finane publice, de paz a granielor rii, administrarea domeniului
public .a.Aceast niruire de servicii publice, organizate, alctuiesc administraia
public.
Administraia public este o categorie att de abstract i variat, nct se
poate descrie n termeni diferii:
Administraia public este activitatea prin care se realizeaz scopurile i
obiectivele guvernului (J.I. Corson i J.P.Harris).
Administraia public este n principal preocupat de mijloacele pentru
implementarea valorilor politice (J.Pfiffner i R.Presthus).
Procesul administraiei publice const n aciunile de realizare a inteniei
sau dorinei guvernului (D.J.Waldo).
Din aceste definiii, dar i a altor autori (D.H. Rosenbloom, P. Negulescu, I.
Alexandru, A. Iorgovan) se poate concluziona faptul c administraia public, ca
multe alte strdanii umane este dificil de definit, dar oamenii au cu toii un sens al
acesteia, dei sunt preri diferite despre cum ar putea fi realizat. Administraia
public implic activitate, are legtur cu politica, tinde s fie concentrat n
ramura executiv a guvernrii, difer de administraia privat i este preocupat de
aplicarea legii.
Administraia public reprezint ansamblul proceselor manageriale i de
execuie, de natur politic i juridic prin care se realizeaz mandatele guvernrii

legislative, executive i judectoreti n scopul asigurrii reglementrilor i

serviciilor necesare societii n ansamblu, dar i componentelor acesteia.
n condiiile statului de drept, n care separarea puterilor, descentralizarea
serviciilor administrative i autonomia administrativ constituie coordonate
fundamentale, structurile organizaionale ale administraiei publice sunt realizate
att la nivelul statului, a colectivitii naionale, situaie n care avem administraie
public central, ct i la nivelul colectivitilor locale, unde este organizat i
funcioneaz administraia public local.
Noiunea de organizare este privit n literatura de specialitate ntr-o
accepiune foarte larg. Astfel, dup M. Fayol, organizarea const n construirea
dublului organism social i material al unei organizaii i n nzestrarea acesteia cu
tot ce i este necesar pentru funcionarea sa: personal, materiale, utilaje, energie,
bani etc.
Fr a se ndeprta prea mult de aceast apreciere, ncercrile fcute ulterior
de diveri specialiti, aduc elemente noi de completare sau nuanare. Astfel, potrivit
acestora (D.Mc.Gregor, C. Barnard, H. Simon, R. Likert etc.) structurile
organizatorice trebuie s fie elastice, s corespund nevoilor, s fie suple permind
adoptarea rapid i fr dificulti la schimbrile complexe aprute.
n esen, organizarea este un proces de divizare a muncii, de precizare a
responsabilitilor i autoritii. Raiunea de a fi a organizrii n administraia
public deriv din necesitatea stabilirii ierarhiilor i autoritii necesare ndeplinirii
obiectivelor. Se realizeaz, n acelai timp, o ct mai eficient comunicare n i
ntre structurile administrative publice prin definirea ct mai clar a canalelor de
comunicaii. Ca urmare, fiecare individ, trebuie s tie cine este, ce trebuie s fac,
cine este responsabil i pentru ce rezultate.
Eficiena organizrii administraiei publice este apreciat dup rezultatele
obinute. Amploarea i complexitatea organizrii sunt astfel dependente de nivelul
la care se realizeaz aceasta. Cu ct instituia, din administraia public are o sfer
mai larg de atribuii, competene i responsabiliti, cu att i organizarea acesteia
este mai complex.
Structura administraiei publice
Structura administraiei publice reprezint configuraia intern i relaiile
care stabilesc ntre componentele sistemului de realizare a obiectivelor. Referindune la instituiile administraiei publice, fiecare are propria sa structur cu un numr
de compartimente, n care se desfoar activiti specifice. Structura difer de la o
instituie administrativ la alta i este determinat de obiectivele pe care le are de
ndeplinit fiecare component.
Structura administraiei publice prezint diferenieri de la un stat la altul, dar
i n cadrul aceluiai stat, de la o etap de dezvoltare la alta. Alturi de influenele
2

naionale, istorice, tradiionale, un element determinant al structurii administraiei

publice l reprezint obiectivele pe care administraia le are de ndeplinit. n acest
context, trebuie inut seama de factorul politic, deoarece organele legislative,
partidele de guvernmnt sunt acelea care stabilesc obiectivele administraiei, dar
nu n mod arbitrar, ci n raport cu interesele economice, politice, sociale, pe care
administraia public urmeaz s le satisfac.
Prin urmare, apar evidente deosebirile dintre diferitele sisteme administrative
determinate de interesele grupurilor sociale. Astfel, se poate afirma c administraia
public poate apra interesele unor grupuri economice, sociale i politice restrnse,
iar n acest caz o administraie este totalitar, antipopular sau dimpotriv, poate
promova interesele publice generale ale societii n ansamblul ei i atunci este
democratic.
O structur a administraiei publice nu trebuie s fie supradimensionat
deoarece ar genera paralelisme, rezolvri greoaie i cheltuieli bugetare inutile i
nejustificate, dar nici subdimensionat, caz n care ar aglomera cu sarcini i
atribuii pe funcionarii publici, situaie n care rezolvrile vor fi superficiale.
Administraia public, n mod tradiional, presupune dou elemente de baz:
-Executarea legii cuvntul lege fiind neles n accepiunea lato sensu, de act
normativ cu fora obligatorie i nu n accepiunea stricto sensu, de act juridic al
Parlamentului. -Prestarea de servicii publice n limitele legii
Conceptul de serviciu public a fost vreme ndelungat noiunea cheie a
dreptului administrativ, care era definit a reprezenta drepturile serviciilor publice.
Prin serviciul public se nelege activitatea organizat sau desfurat de o
autoritate a administraiei publice pentru a satisface nevoi sociale n interes public.
Nu orice nevoie social reprezint n acelai timp i o nevoie de interes public.
Pentru a cpta un asemenea statut, ea trebuie s fie valorizat de clasa politic i
transpus ntr-o norm de drept.
Misiunea serviciilor publice este s satisfac anumite nevoi sociale, obiectiv
care se poate realiza pe dou ci:
Printr-un organ public (o universitate de stat).
Poate fi rodul unei iniiative private care se face des resimita ca intervenie
n prestarea serviciilor publice (serviciul public de nvmnt prestat ntr-o
instituie privat).
Un alt concept specific dreptului administrativ este cel de ordine public prin
care se nelege un minimum de condiii necesare pentru o via social acceptabil.
Ordinea public este ansamblul regulilor care asigur sigurana societii i a cror
nclcare nu antreneaz dect ilegalitatea parial a unui act sau fapt juridic.
Expresia n limitele legii evoc principiul de drept potrivit cruia totul este
permis, dac nu este interzis de lege. Subliniem, ns, c activitatea administraiei
3

este guvernat de principiul legalitii, care este nscris n mai multe texte din
Constituie ( de exemplu : art. 16 alin. 2 nimeni nu este mai presus de lege; art.
51 instituie ca obligaie fundamentala respectarea Constituiei, a supremaiei sale i
a legilor).
Dreptul administrativ poate fi definit ca ramura dreptului public care
reglementeaz, concret sau cu valoare de principiu, relaiile sociale din sfera
administraiei publice, precum i pe cele de natur conflictual dintre autoritile
publice sau structuri private, investite cu autoritate public, pe de o parte i cei
vtmai n drepturile lor prin actele administrative ale acestor autoriti, pe de alt
parte.
In obiectul de reglementare al dreptului administrativ intr astfel dou
categorii de relaii sociale:
Relaii de administrare activ administraie n lucru, care se
caracterizeaz prin punerea n executare a legii sau prin prestarea de servicii
publice, n limitele legii.
Relaii de administraie conflictual care vizeaz litigiile aprute ntre
administraie i administrai.
Specific administraiei publice este regimul de putere public, acesta
nsemnnd clauzele (prerogativele) exorbitante, derogatorii de la dreptul comun, cu
care sunt investite autoritile administrative publice i prin intermediul crora fac
s prevaleze interesul public (general), atunci cnd vine n contradicie cu interesul
particularilor.
Administraia public reprezint ansamblul activitilor desfurate de
Preedintele Romniei, Guvern, autoritile administrative autonome centrale,
autoritile administrative autonome locale si, dup caz, structurile subordonate
acestora, prin care, n regim de putere public, se duc la ndeplinire legile sau, n
limitele legii, se presteaz servicii publice.
Rezult din definiie urmtoarele trsturi ale administraiei publice:
Activitate prin care se realizeaz dou obiective : de executare a legii i de
prestare de servicii publice, n limitele legii.
Activitate desfurat n regim de putere publica, concretizat prin investirea
autoritilor care o presteaz cu anumite prerogative, care derog de la dreptul
comun i prin intermediul crora ele reuesc sa fac s prevaleze interesul public,
atunci cnd intr n contradicie cu cel particular.
Activitate desfurata de anumite autoriti executive i administrative,
denumite generic autoriti de administraie publice.
Potrivit actualului sistem constituional i legal, aceste autoriti sunt de dou
categorii:
De natur statal (etatica)

 De natur autonom, local alese prin sufragiu universal, egal, direct,

secret, liber exprimat de colectivitatea politico-teritorial.
Dac n regimul totalitar sintagmele de administraie public i administraie
de stat erau sinonime, n actualul sistem acest lucru nu mai este valabil, deoarece
administraia nsi, inclusiv autoritile care o realizeaz, nu sunt doar autoriti
statale, ci i unele de natura autonoma care funcioneaz n unitile administrative
teritoriale n care sunt alese. Exist i unele autoriti ca, de exemplu, primarul, care
are un dublu statut : astfel, el este, n primul rnd i cu precdere, o autoritate
autonom pentru c este ales de cetenii cu drept de vot dintr-o comuna (ora,
municipiu) si, n al doilea rnd. este o autoritate statal (atribuii de stare civila, de
autoritate tutelara, n domeniul alegerilor ).
Din punct de vedere al izvorului care le consacr, distingem ntre :
autoriti consacrate de Constituie : Preedinte, Guvern, consiliul judeean,
local i primar
autoriti consacrate de legea cadru, care se adaug celor consacrate de
Constituie : subprefectul, comisia administrativ a judeului, preedintele i
vicepreedintele consiliului judeean etc.
Din punct de vedere organizatoric, administraia public se constituie ca un
sistem integrat specific domeniului, compus din organe i instituii a cror
funcionare se ntreptrunde i se intercondiioneaz. La rndul su, structura
administraiei publice desemneaz pe de o parte componentele instituionale ale
sistemului administrativ, iar pe de alt parte, compartimentele funcionale ale
fiecrei instituii.
Structura nu este identic pentru toate organele administraiei deoarece ea
este determinat de sarcinile mari ce revin fiecreia i care sunt diferite, dup
specialitatea lor (politico-administrative, economice, social-culturale sau
tiinifice). Instituiile administraiei care nfptuiesc sarcini generale, pot avea o
structur asemntoare, o structur tip; acelea care ndeplinesc sarcini tehnice, de
specialitate, urmeaz s aib o structur deosebit pentru fiecare specialitate n
parte, o structur individual, proprie.
Prin urmare, structura definete ordinea i poziia elementelor care compun
un organ al administraiei. Pentru a-i nfptui sarcinile, organele administraiei se
divid n mai multe pri componente. Distincia i relaia dintre aceste subdiviziuni
caracterizeaz, de asemenea, structura administraiei. Spre deosebire de structura
fizic, de exemplu a moleculelor, sau de cea biologic, a organismelor vii, structura
administraiei este stabilit prin acte normative.
Prin cercetrile efectuate n tiina administraiei, se urmrete s se
determine structura optimal a organelor administraiei statului. n acest sens, se
studiaz modul de repartizare a atribuiilor ntre organele administraiei i a
5

sarcinilor ntre compartimentele i ntre funcionarii din cadrul unui organ al

administraiei. Totodat, se au n vedere i mijloacele de a se obine raionalizarea
i simplificarea structurilor instituiilor publice.
n principiu, studierea structurii administraiei publice se dovedete a fi de
mare interes pentru asigurarea funcionrii eficiente a sistemului administrativ,
permind:
crearea unor organe ale administraiei strict necesare realizrii sarcinilor i
implicit evitarea nfiinrii unor instituii inutile;
prevenirea existenei structurilor paralele cu atribuiuni supra-puse;
determinarea treptelor de organizare ale administraiei centrale i locale i
delimitarea activitilor, pentru suprimarea acelor instituii publice a cror existen
nu se justific;
reducerea cheltuielilor pentru administraie, inclusiv a celor de funcionare a
instituiilor publice, prevenind risipa de resurse prin consum public nejustificat;
mbuntirea structurii compartimentelor din administraie, pentru ca instituiile
sale s poat ndeplini, la un nivel superior sporit, sarcinile ncredinate;
prin optimizarea structurii sale, administraia se apropie de locuitorii
circumscripiilor din teritoriu, n scopul cunoaterii i satisfacerii exigenelor
acestora.
Un organ sau o instituie public este alctuit din colectivul de funcionari
care au atribuii ce formeaz competena acestora i din mijloace materiale i
financiare. n mod concret, compartimentele de activitate cu diferitele lor denumiri:
birouri, servicii, secii, oficii, direcii etc. alctuiesc structura intern a unei
instituii publice sau aparatul acelei instituii sau organizarea intern a acesteia.
Prin organizarea intern a unui organ al administraiei sunt stabilite, att
structura intern, ct i sarcinile ce-i revin pentru realizarea atribuiilor prevzute
de lege.
Repartizarea sarcinilor determin structurarea instituiei respective sub
aspectul funcionalitii ei. De aceea, structura intern mai poate fi denumit i
structur funcional.
Concret, structura funcional are n vedere modul cum sunt distribuite
sarcinile administraiei i cror organe le sunt ncredinate. Noiunea de structur
funcional se regsete la toate organele administraiei statului, fie centrale, fie
locale.
n ara noastr, putem distinge o structur funcional, pornind de la faptul c
toate organele administraiei statului sunt coordonate de anumite organe ale
administraiei centrale care au caracter funcional i sunt subordonate Guvernului.
n acelai timp, organele locale funcionale sunt subordonate consiliilor judeene
sau locale. Legat de organizarea intern a tuturor organelor administraiei, exist

subdiviziuni cu caracter funcional, de exemplu, la ministere, unde se gsesc

direcii funcionale.
Structura organelor administraiei evideniaz att aspecte cantitative, ct i
calitative. Aspectul cantitativ se reflect n numrul organelor sau al instituiilor
publice specializate, n care se subdivide administraia statului. Aceast cifr
corespunde numrului de diviziuni efectuate n cadrul sarcinii totale a
administraiei statului.
Aspectul calitativ se traduce n determinarea competenei materiale a
compartimentului de activitate atribuit fiecreia dintre instituiile administraiei.
Organizarea administraiei poate fi efectuat n raport de teritoriul statal. n toate
statele, cadrul spaial este delimitat juridic n circumscripii administrativteritoriale. n ara noastr, teritoriul statului este indivizibil i unitar, dar
circumscripiile administrativ teritoriale sunt organizate n scopul unei mai bune
satisfaceri a intereselor colectivitilor.
n realitate, nu teritoriul ca dimensiune n sine determin structura
administraiei, ci volumul de sarcini care urmeaz a fi nfptuit n folosul
oamenilor. De altfel, nici nu sunt posibile raporturi juridice cu teritoriile care nu au
personalitate juridic, ci numai cu circumscripiile administrativ-teritoriale,
colectivitile umane sau cu diferitele instituii publice care au personalitate
juridic.
Prin cercetarea structurii administrative se ajunge la definirea unui tip de
structur care reprezint soluia unei probleme aprute ntr-o anumit etap social.
Dar diferitele probleme nu pot avea o singur soluie, mai ales n cadrul
administraiei publice locale, care prezint particulariti fa de administraia
central.
Este ns important ca structura administraiei s aib un caracter dinamic, s
se adapteze n mod continuu, la transformrile rapide ale societii. Dac unele
instituii publice nu in pasul cu evoluia societii i sunt retrograde n planul
mentalitii, este necesar reorganizarea acestora cau chiar desfiinarea lor.
Creterea numrului organelor centrale se justific, adesea, prin continua
amplificare a cerinelor sociale, generate de mrirea numrului populaiei i
sporirea exigenelor acestora n planul prestaiilor administrative. Dac s-ar reduce
nejustificat numrul ministerelor, problema coordonrii nu ar disprea, ci ar deveni
mult mai greu de realizat.
Numrul ministerelor i al celorlalte organe centrale ale administraiei
urmeaz s fie ntr-o deplin concordan cu volumul i diversitatea sarcinilor de
ndeplinit. n acest fel, se poate menine un echilibru permanent ntre cerinele
societii i satisfacerea lor de ctre administraia statului. Reducerea numrului
unor asemenea organe, numai din motive aparente de economisire, este pgubitoare
pentru societate.
7

n tiina administraiei, este necesar i studierea dezavantajelor unui numr

nejustificat de mare al ministerelor i celorlalte organe centrale ale administraiei,
care atrag cheltuieli inutile din bugetul statului. ntr-o asemenea situaie, devine
dificil activitatea de coordonare a administraiei.
Centralizarea este principiul fundamental al organizrii administraiei publice
locale i presupune exclusiv, dependena organelor locale de organele centrale. Din
punct de vedere juridic, organele centrale sunt singurele care adopt decizii
aplicabile n teritoriu, iar autoritile locale au doar competena executrii acestora.
Vreme ndelungat, acest sistem s-a bazat, n teritoriu, nu pe existena unor organe,
n sensul de colective de funcionari bine organizai, ci pe existena unor simpli
ageni ai centrului.
Acest sistem a fost specific organizrii statale i administrative din
Antichitate i Evul Mediu; n epoca modern i contemporan, regimurile politice
totalitare admiteau autoritilor locale, o putere de decizie doar n cazuri
excepionale (calamiti naturale ca incendii, inundaii sau cutremure).
Principiul de(s)concentrrii este, n realitate, o form a centralizrii i const
n recunoaterea pentru agenii statului, repartizai pe ntregul teritoriu al rii, a
unei anumite puteri de decizie. Practic, centralizarea exist n orice moment,
deoarece pe de o parte, agenii sunt subordonai ierarhic puterii centrale, iar pe de
alt parte, deciziile lor sunt imputabile exclusiv statului.
n cazul desconcentrrii, autoritatea public local rmne parte integrant a
sistemului ierarhic central. Deciziile date n competena autoritilor publice locale
sunt luate de aceasta sub puterea ierarhic a autoritilor centrale. Autoritatea
central poate s dea autoritii locale ordine i instruciuni cu privire la deciziile pe
care urmeaz s le ia, avnd i dreptul de control asupra modului de execuie a
acestora.
Aadar, desconcentrarea const n apropierea statului de locul de aplicare a
politicilor. A desconcentra nseamn a repartiza mai bine aciunile ndeplinite de
ctre administraia statului ntre nivelul naional de concepere a acestor aciuni i
nivelul teritorial de execuie a acelorai aciuni.
La nivelul teritorial al statului, prefecturile, direciile judeene ct i serviciile
judeene nu sunt persoane juridice; ele reprezint numai administraii
desconcentrate ale statului.
Partajul ntre atribuiile dobndite de autoritile administrative
desconcentrate i cele rezervate centrului reflect gradul de desconcentrare
administrativ. Bineneles, structurile teritoriale desconcentrate pstreaz rolul de
a raporta centrului situaia din teritoriu i de a executa ordinele centrului.
Desconcentrarea poate fi vertical, sporindu-se competenele serviciilor
exterioare ale administraiei ministeriale sau pe orizontal, cnd se amplific

competenele conductorului serviciilor desconcentrate dintr-o circumscripie

administrativ, ca de exemplu situaia prefectului.
Principiul descentralizrii presupune ns existena unor persoane publice
locale, desemnate de comunitatea teritoriului, care au atribuii proprii, intervenind
direct n gestionarea i administrarea afacerilor colectivitii.
Procesul descentralizrii administrative nu nseamn numai substituirea unui
decident central situat la nivel naional cu unul local; el modific profund cadrul de
referin i condiiile n care sunt alese obiectivele stabilite opiunile i
fundamentate deciziile.
Decizia administrativ devine, n acest cadru, din momentul lurii ei,
produsul interaciunii complexe cu mediul local. Inserat ntr-o anumit ierarhie,
agentul local se manifest totodat, ca o component a unui mediu politic i
administrativ, cu care ntreine relaii reciproce i reversibile de schimb. Deciziile
pe care acesta le ia, sunt produsul variabilelor specifice de origine local, pe care
Administraia central se dovedete a fi, uneori, incapabil s le perceap i s le ia
n considerare.
Descentralizarea administraiei publice apare, totodat, ca un corolar al
democraiei. Ea nseamn pentru organizarea administrativ, ceea ce democraia
reprezentativ reprezint pentru organizarea constituional. Toate aceste trsturi
sunt, conform afirmaiilor lui Max Weber, expresia unui proces de raionalizare n
administraie public, un indiciu al modernizrii.
Descentralizarea teritorial presupune existena unor interese comune ale
locuitorilor dintr-o entitate administrativ, fraciune geografic, ce reprezint o
poriune din teritoriul unui stat. Interesele comune ale membrilor colectivitii
administrativ-teritoriale conduc la afaceri locale, n cele mai diverse domenii de
activitate, distincte de afacerile (problemele) naionale.
n acelai timp, se constat c din punct de vedere sociologic, solidaritatea
cetenilor n jurul acestor interese depinde de dimensiunile cadrului teritorial, ea
fiind foarte puternic ntr-o mic localitate rural i adesea superficial ntr-o mare
aglomerare urban. n ali termeni, descentralizarea teritorial presupune existena
unor autoriti locale alese, care au i competen n gestionarea resurselor publice
de care dispune entitatea respectiv.
Spre deosebire, descentralizarea tehnic se bazeaz pe existena unor
persoane morale de drept public, care presteaz anumite servicii publice, detaate
din masa serviciilor prestate de autoritile statale centrale. Aceste persoane morale
sunt denumite tradiional, stabilimente publice locale.