INTRODUCERE

NOŢIUNEA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Conceptul de administraţie, fie în accepţiunea sa publică, fie în cea

privată, a dus la naşterea unor multiple întrebări la care răspunsurile sunt date în
maniere diferite, în funcţie de autori, de perioada istorică în care acestea au fost
formulate, de teoriile care stau la baza lor.
Complexitatea fenomenului administrativ reiese din faptul că în mod
obişnuit vorbim de administraţie publică şi privată, de administratori şi
funcţionari publici care îndeplinesc funcţii administrative, de persoane care sub
comanda altora execută decizii şi de persoane care pun în aplicare deciziile
celor aflaţi într-o poziţie ierarhică superioară.
Termenul de administraţie derivă de la latinescul "administrare" care
înseamnă a servi şi este în legătură cu cuvântul "magister" care îl desemnează
pe stăpân, căruia i se subordonează servitorul şi pe care acesta trebuie să-l
slujească .
Noţiunea de administraţie este mai largă decât aceea pe care trebuie s-o
definim şi anume, administraţia publică. Administraţia publică este un gen de
administraţie distinctă de administraţia particulară Ambele genuri de
administraţie au mai multe specii. De aceea trebuie să ne folosim de noţiunea
generală care scoate în evidenţă trăsăturile comune tuturor genurilor de
administraţie, oferindu-ne criteriile de deosebire între administraţia publică şi
cea particulară şi posibilitatea de a sublinia particularităţile diferitelor specii ale
celor două genuri de administraţie.
Pe scurt, a administra reprezintă o activitate executivă, pusă sub semnul
comenzii sau al delegării de atribuţii. Atunci când această activitate îşi
realizează obiectivele folosindu-se de puterea publică, prin derogare de la
regulile dreptului comun, ea dobândeşte atributele administraţiei publice.
 Pe planul dreptului administrativ, problema care se pune este aceea de a
stabili care sunt serviciile publice şi care trebuie să fie modul de organizare a
acestora.
În principiu, determinarea serviciilor publice care intră în componenţa
statului este o problemă variabilă în timp şi spaţiu, apreciată în exclusivitate
politic, de organele reprezentative ale statului, prin lege. Elementul esenţial în
stabilirea sferei serviciilor publice îl constituie delimitarea sferei trebuinţelor
individuale şi colective care pot fi satisfăcute de sfera privată a societăţii civile,
de cea a trebuinţelor care au nevoie de o susţinere publică, prin intermediul
administraţiei publice.
Pornind de la această delimitare se operează distincţia între
administraţia publică şi cea privată, dimensiunile acestei distincţii rămânând la
îndemâna Parlamentului, iar actul prin care face o astfel de distincţie este legea.
în realizarea acestei sarcini, Parlamentul îşi poate rezerva exercitarea unor
funcţii proprii administraţiei publice sau poate încredinţa atribuţii administrative
puterii executive, după cum poate delimita sfera administraţiei publice de stat,
de cea a administraţiei publice locale, stabilind şi relaţiile dintre acestea, precum
şi prerogativele specifice ale fiecăreia. Din moment ce aceste distincţii sunt
stabilite de lege este normal ca aceia care îndeplinesc servicii administrative să
se supună legii, chiar dacă fac parte din administraţia publică de stat, din
administraţia publică locală sau din administraţia publică privată, ori fac parte
din categoria celor care intră în relaţii cu oricare din aceste forme ale
administraţiei.
 CAPITOLUL I
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ LOCALĂ

1. Principii generale, istoric şi drept comparat

1.1. Principii contemporane de organizare a administraţiei locale

Doctrina administrativă din ultimii ani când se referă la modul de
organizare a administraţiei teritoriale se opreşte la trei principii fundamentale: a)
principiul centralizării, b) principiul desconcentrării şi c) principiul
descentralizării.
În literatura franceză din ultimii ani se pune în discuţie principiul
delocalizării regionalismului, stabilimentul lui public teritorial etc., fără, însă, a
se intra în conflict cu teza clasică Se susţine, astfel, că delocalizarea nu
reprezintă o încălcare a descentralizării, ea marchează o deplasare de activitate
şi nu de putere, ea nu este "nici un partaj şi nici un transfer".
Prin aceste principii se încearcă a se rezolva cele două tendinţe care se
manifestă în guvernarea şi administrarea unei ţări: tendinţa la unitate şi tendinţa
la diversitate. Organizarea administrativă, spun specialiştii, nu exprimă
niciodată numai centralizare sau descentralizare, există întotdeauna un dozaj
între una şi alta. În fiecare ţară administraţia se prezintă într-un mod original.
Organizarea centralizată a administraţiei publice reprezintă un sistem
administrativ în cadrul căruia exercitarea atribuţiilor de către autorităţile
administrative este supusă, direct sau indirect, puterii ierarhice a autorităţii
executive, care presupune un control prealabil asupra activităţii autorităţilor
locale, un control posterior în cadrul căruia se poate recurge la suspendarea,
anularea sau reformarea actelor autorităţilor subordonate, fie pe motive de
ilegalitate, sau chiar la înlocuirea organelor locale, în exercitarea atribuţiilor
acestora, de către organele ierarhice. Acestea din urmă pot recurge la sancţiuni
disciplinare, care pot merge până la revocarea din funcţie sau până la revocarea
organului local.
 În virtutea principiilor care guvernează statul unitar, soluţionarea
problemelor administraţiei de stat, pe întregul teritoriu, este dependentă de
existenţa unei administraţii centrale şi a unei administraţii locale, organizate în
toate unităţile administrativ-teritoriale. Gradul de dependenţă al administraţiei
locale de administraţia centrală reprezintă criteriul care separă sistemele
centralizate de cele descentralizate.
Centralizarea exclude posibilitatea ca autorităţile locale să acţioneze în
baza unei iniţiative proprii, fără aprobarea venită de la centru. În baza acestui
principiu singura voinţă care permite soluţionarea problemelor celor administraţi
este voinţa organelor centrale. Autorităţile locale acţionează în exclusivitate
pentru ducerea la îndeplinire a sarcinilor primite de la centru, fără a putea lua
decizii proprii.
Sistemele administrative centralizate dispun şi ele, în cele mai multe
cazuri, de autorităţi publice teritoriale, dar aceste autorităţi sunt, de regulă,
numite şi revocate de organele centrale. Ele nu acţionează în nume propriu, nu
dispun de personalitate juridică, ci iau măsuri numai în numele statului.
Centralizarea poate îmbrăca forma concentrării administrative şi forma
desconcentrării administrative.
Concentrarea administrativă este un sistem care, în statele care
dispun de un teritoriu cât de cât extins, nu se poate realiza, deoarece acest
sistem presupune gruparea tuturor autorităţilor administrative la sediul puterii
executive.
Un asemenea sistem blochează soluţionarea unor probleme minore de
către colectivităţile locale, supraîncarcă sarcinile administraţiei centrale şi riscă
să contravină scopului pentru care au fost create, generând tensiuni şi diferende
care, prin prelungire în timp pot duce la paralizarea activităţii statale pe plan
local.
Desconcentrarea administrativă presupune existenţa unor autorităţi
centrale şi a unor autorităţi locale ale statului, acestora din urmă încredinţându-
li-se putere de decizie, care se exercită sub controlul autorităţilor ierarhice
superioare. În baza desconcentrării administrative, se admite ideea potrivit
căreia autorităţile administrative locale ale statului beneficiază de o putere
proprie de decizie în anumite materii predeterminate. Cu toate acestea, sistemul
administrativ îşi păstrează caracteristicile unui sistem centralizat, deoarece
aceste autorităţi sunt prelungiri teritoriale ale administraţiei centrale. Deciziile
luate de autorităţile administraţiei din teritoriu rămân însă decizii luate în
numele statului, iar răspunderea agenţilor administrativi operează faţă de
organele centrale, în virtutea dependenţei ierarhice a organelor locale ale
administraţiei publice de stat faţă de cele centrale.
Profesorul Anibal Teodorescu atribuia desconcentrării administrative
capacitatea de a lărgi atribuţiile agenţilor puterii centrale aşezaţi în judeţe sau în
comune. Aceeaşi idee o găsim şi în opere actuale care precizează că obiectul
desconcentrării îl constituie transferul atribuţiilor autorităţilor centrale la
reprezentantul local al acestora (prefect), ori la reprezentanţii locali ai statului,
ca şi a dreptului de tutelă administrativă de la organele centrale de stat la
reprezentanţii locali ai acestora.
Principiul descentralizării presupune existenţa unor persoane publice
locale, desemnate de comunitatea teritoriului, care au atribuţii proprii,
intervenind direct în gestionarea şi administrarea "afacerilor" colectivităţii.
Ideea de descentralizare, cum susţine şi doctrina românească din perioada
interbelică, implică ideea de autonomie locală. De foarte multe ori cele două
noţiuni se folosesc împreună, aşa cum observăm şi din conţinutul art.119 din
Constituţia României din 1991: "Administraţia publică din unităţile
administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale şi pe cel
al descentralizării serviciilor publice".
Descentralizarea, după tezele actuale, constituie corolarul indispensabil
al democraţiei, ea reprezintă pentru organizarea administrativă ceea ce
democraţia reprezentativă reprezintă pentru organizarea instituţională.

1.2. Formele şi limitele autonomiei locale

 Autonomia locală, cum s-a exprimat şi profesorul Anibal Teodorescu,
este anterioară statului. Ca realitate juridică, autonomia locală a variat şi variază
după mai mulţi factori, între care: a) tradiţia istorică, b) cadrul geografic, c)
resursele economice, d) gradul de instrucţie civică sau politică, e) stadiul atins
de reglementările naţionale şi internaţionale.
Principiul descentralizării sau ideea autonomiei locale comportă două
forme: a) descentralizarea teritorială şi b) descentralizarea tehnică.
Descentralizarea teritorială presupune existenţa unor interese comune ale
locuitorilor dintr-o regiune geografică, interese ce conduc la afaceri locale în
cele mai diverse domenii de activitate, distincte de problemele naţionale.
În alţi termeni, descentralizarea teritorială presupune existenţa unor
autorităţi locale alese, care au competenţă materială generală. Descentralizarea
tehnică se realizează prin acordarea unei anumite autonomii unui serviciu
public, conferindu-i acestuia personalitate juridică Exemplul cel mai elocvent de
descentralizare a serviciilor publice îl constituie universităţile, care prin
dobândirea autonomiei, se transformă în servicii publice descentralizate, care se
bazează pe recunoaşterea unui patrimoniu propriu şi a personalităţii juridice,
precum şi a unui control de tutelă, mai mult sau mai puţin extins.
În general, descentralizarea tehnică se realizează prin constituirea unor
instituţii publice sau a unor instituţii de utilitate publică, înzestrate cu
personalitate juridică, bazate pe proprietatea privată, fie a statului, fie a
persoanelor fizice sau a unor persoane juridice.
Descentralizarea serviciilor publice presupune deci acordarea
personalităţii juridice, scoaterea acestora de sub controlul ierarhic şi plasarea lor
sub regulile tutelei administrative.
Indiferent de formă, autorii contemporani sunt unanimi în a aprecia
descentralizarea ca o problemă exclusiv de natură administrativă Oricât de largă
este autonomia locală, deci competenţa autorităţilor alese sau a stabilimentelor
publice de a rezolva problemele locale, aceste autorităţi desfăşoară o activitate
în cadrul unui stat (unitar) şi nu în afara acestuia. Sunt două lucruri total
distincte, anume natura de autorităţi autonome faţă de stat a autorităţilor, prin
care se realizează descentralizarea administrativă, şi limita statală a activităţii
acestora
Dacă nu s-ar admite această limită autorităţile locale autonome s-ar
transforma în autorităţi politice şi în veritabile structuri statale independente, cu
consecinţe dintre cele mai dramatice pe plan naţional şi internaţional.
Descentralizarea, ca element esenţial al autonomiei locale, nu poate fi
concepută în statele unitare, fără existenţa unui control din partea statului,
denumit, tradiţional, control de tutelă, exercitat, în unele ţări (Franţa, Italia), de
funcţionari sau autorităţi ale administraţiei de stat, iar în altele (ex. Marea
Britanie) de către judecători. Formula controlului de tutelă din Franţa conduce,
în final, în faţa. instanţei de contencios administrativ, soluţie preluată şi de
Constituţia României din 1991, în articolul 122 alineat final care spune că
"prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al
consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră
actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept."
În concepţia de tip francez, după unii autori, exigenţele unităţii naţionale
conduc la o interpretare restrictivă a descentralizării, fiind, în final, “un mijloc
de luptă contra puterii centrale",1 pe când în concepţia engleză, date fiind
particularităţile Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord,
descentralizarea este înţeleasă într-un sens larg, acela de auto-administrare
locală (selfgovernment). Este de notorietate mondială lupta pentru autonomie
statală a Irlandei de Nord. Rămâne, cu toate acestea, valabilă ideea unei
distincţii între selfgovernment-ul anglo-saxon şi descentralizarea continentală de
tip francez.

1.3 Evoluţia reglementării privind autonomia locală în România

Autonomia locală este forma modernă. de exprimare a principiului
descentralizării administrative. Descentralizarea administrativă reprezintă un

1
Antonie Iorgovan, “Tratat de drept administrativ”, vol. II, p. 532, Ed. Nemira, 1996
principiu revendicat de doctrină şi o tendinţă în evoluţia administraţiei publice
pentru realizarea autonomiei locale.
Pentru prima dată ideea de autonomie locală este prezentată în
Regulamentele Organice, dar numai pentru oraşe: "Stăpânirea, socotind că
îngrijirea pentru toate cele ce privesc buna fericire a vreunui oraş nu poate fi
mai bine încredinţată decât acelora cari mai cu deosebire se folosesc dintr-însa,
au socotit să le dăruiască drepturi de a-şi redobândi ale lor interesuri prin sfaturi
orăşeneşti alcătuite de mădulari alese de către însuşi locuitorii acestor oraşe".2
Dreptul de a fi aleşi în sfat îl aveau cei care domiciliau în oraşul
respectiv şi aveau proprietăţi imobiliare în valoare de cel puţin 8000 de piaştri.
Aceste sfaturi aveau ca atribuţii principale administrarea şi gospodărirea
oraşului în cele mai diverse domenii şi sectoare. Sfaturile respective erau
tutelate şi controlate în întreaga lor activitate de către Sfatul Administrativ
(Guvernul).
Satele au fost lăsate de Regulamentele Organice în situaţia lor
anterioară, fiind conduse de anumite comisii, cu funcţii anuale, locuitorii satelor
puteau să îşi aleagă câte un pârcălab (Ţara Românească) sau vornic (Moldova),
însă cu ştirea şi învoirea atât a ocârmuitorului judeţului, cât şi a stăpânului
moşiei.
Cu toate aceste inovaţii şi tendinţe de modernizare a organizării
administraţiei locale, trebuie precizat că Regulamentele Organice menţin oraşele
embaticare, adică oraşele proprietate particulară.
Această idee a devenit un punct programatic “în revendicările mişcării
de la 1848 din cele două Principate"3, fiind preluată de Convenţia de la Paris
(art. 46 alin. ultim), iar Legile lui Cuza din 1 şi 2 aprilie 1864 au pus-o efectiv în

2
Regulamentul Organic al Muntenie, cap. IV, anexa II, secţ. I, în Paul Negulescu, George
Alexianu, “Colecţia vechilor legiuri administrative . Regulamentele Organice ale Valahiei şi
Moldovei”, vol. I, Întreprinderile “Eminescu” S.A. Bucureşti, 1994
3
Anibal Teodorescu, “Tratat de drept administrativ”, vol. II, pag. 287, unde se face trimitere
la "Dorinţele Partidei Naţionale" a lui Kogălniceanu, precum şi la Proclamaţia de la Islaz.
practică, recunoscând personalitatea juridică atât judeţelor, cât şi comunelor,
înzestrându-le "cu organe deliberative şi reprezentative".4
Adevărata administraţie modernă pe plan local în România se instituie
deci prin legile lui Cuza din 1864, Legea pentru înfiinţarea consiliilor judeţene
şi Legea comunală , ambele de influenţă franceză. În concepţia acestor acte
normative, judeţul şi comuna erau circumscripţii teritorial-administrative
investite cu personalitate juridică, având atribuţii cu caracter patrimonial şi de
putere publică Ele erau administrate de consilii alese pe baza votului cenzitar. În
judeţe, pe lângă consilii funcţiona câte un prefect, iar în comune câte un primar,
ambii numiţi de guvern; prefectul era comisar al guvernului şi executor al
deciziilor consiliului judeţean, iar primarul era executorul deciziilor consiliului
comunal.
Organizările administrative ulterioare pe baza constituţiilor şi a legilor
ordinare5 au căutat să consacre soluţii cu privire la realizarea administraţiei de
stat pe plan local oscilând între descentralizare, desconcentrare, autonomie şi
centralizare, fără ca să pună problema constituirii unor organe administrative de
specialitate.
Constituţia din 1948 introduce, după modelul sovietic, organele locale
ale puterii de stat sub denumirea de consilii populare, reglementând şi comitete
executive, ca organe "de direcţie şi execuţie"6 ale consiliilor populare. Această
concepţie s-a menţinut şi în Constituţiile din 1952, 1965, precum şi în legile
elaborate pe baza acestora. În plus, au apărut şi autorităţile locale specializate.
Astfel, organele locale de specialitate ale administraţiei de stat, sub
denumirea "secţiuni de pe lângă comitetele executive ale sfaturilor populare", au
fost create prin Decretul nr. 259/1950, emis în baza art.85 al Constituţiei din
1948, problemă la care s-a referit expres şi Constituţia din 1952 (art. 62). În
baza acestor reglementări, secţiile respective se subordonau orizontal faţă de
4
Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 533
5
Amintim, printre acestea: Legile comunale şi judeţene din 1864; Legea pentru unificarea
administrativă din 1925; Legea pentru organizarea administraţiei locale din 3 august 1929;
Legea administrativă din 27 martie 1936; Legea administrativă din 14 august 1938
6
Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 534
comitetul executiv şi vertical faţă de secţiunea corespunzătoare de pe lângă
comitetul executiv şi imediat superior, până la ministerul sau organul central
administrativ din acel resort. A doua. etapă a reglementării acestor organe este
marcată de apariţia Legii nr. 6/1957 pentru organizarea şi funcţionarea
spoturilor populare. Această reglementare, în redactarea sa defectuoasă, părea
că stabileşte o legătură a secţiilor cu organele centrale din aceeaşi specialitate
numai prin comitetul executiv respectiv. Acest lucru a determinat pe unii autori
să susţină că secţiunile şi-au schimbat natura juridică, devenind compartimente
ale aparatului propriu. Cea de-a treia etapă în reglementarea: acestor autorităţi
ale "descentralizării tehnice"7 a fost dată de Constituţia din 1965 în art. 93 şi de
Legea nr. 57/1968, lege care cuprindea un capitol special intitulat: "Organele
locale de specialitate ale administraţiei de stat". În baza acestor reglementări cu
caracter general au fost adoptate o serie de acte normative cu caracter special
organic. Dispoziţiile Constituţiei din 1965 spuneau că: "Consiliile populare
organizează, potrivit legii, pe lângă comitetele lor executive sau, după caz,
birourile executive, organe locale de specialitate ale administraţiei de stat.
Organele locale de specialitate ale administraţiei de stat sunt subordonate atât
consiliului popular şi comitetului executiv sau, după caz, biroului executiv, cât
şi organelor locale şi centrale ale administraţiei de stat ierarhic superioare".
Esenţa acestui principiu al autonomiei locale este legată de
colectivităţile locale, care în documentul Consiliului Europei intitulat "Carta
Europeană: Exerciţiul autonom al puterii locale", din 15 octombrie 1985, sunt
definite ca fiind colectivităţi locale de bază (comune, districte, departamente),
dar şi colectivităţi regionale.
Potrivit aceluiaşi document, autonomia locală este înţeleasă ca un
principiu stabilit prin constituţie sau prin legile statelor-părţi, care conferă
colectivităţilor locale dreptul şi capacitatea de a rezolva şi gestiona, în cadrul
legii, sub propria lor răspundere şi în interesul populaţiei acestora, o parte
importantă din treburile publice.
7
Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 535
 Exercitarea acestui drept este conferită unor consilii sau adunări
compuse din membrii aleşi prin vot liber, secret, egal, direct şi universal, care
pot dispune de organe executive responsabile în faţa acestora.
Principiul autonomiei locale îşi găseşte o puternică susţinere în materia
resurselor financiare ale colectivităţilor locale. Potrivit Cartei Europene,
colectivităţile locale au dreptul la resurse financiare proprii şi suficiente pentru
a-şi exercita, în mod liber, competenţele recunoscute de lege. Şi aici operează
regula proporţionalităţii, respectiv resursele financiare trebuie să fie
proporţionale cu atribuţiile stabilite de lege. Resursele financiare ale
colectivităţilor locale trebuie să provină din:
a) impozite locale, în limitele stabilite de lege;
b) venituri realizate din activităţi proprii;
c) subvenţii, pe cât posibil necondiţionate, acordate în condiţii de
repartizare financiară justă.
Un alt element al autonomiei locale îl constituie dreptul colectivităţilor
locale de a se asocia cu alte colectivităţi locale în vederea realizării unor sarcini
de interes comun, în condiţiile legii, sau de a coopera cu colectivităţile altor
state.
Protecţia legală a autonomiei locale se realizează prin dreptul
colectivităţilor locale de a recurge la organele judecătoreşti pentru a-şi asigura
liberul exerciţiu al atribuţiilor şi pentru respectarea drepturilor conferite de
constituţie şi de lege.
Realizarea descentralizării administrative şi aplicarea principiului
autonomiei locale au înregistrat progrese însemnate, în ultima vreme, în ţările
europene. Sunt de menţionat în acest sens legile privitoare la descentralizarea
administrativă, adoptate în Franţa în anii 1982 şi 1983. în Belgia la 26 mai 1989
este ratificată Noua lege comunală, iar în Italia apare Legea autonomiei locale,
nr.142 din 8 iunie 1990.
Prin Constituţia României din 1991 se marchează reglementarea
organelor locale de specialitate şi schimbarea fundamentală a filozofiei care stă
în spatele acestei reglementări. în art.122 alin.2 se arată că prefectul, ca
reprezentant al Guvernului pe plan local, deci ca autoritate desconcentrată
"conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte
organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale”.
Organele locale de specialitate ale administraţiei de stat au o
subordonare funcţională, pe orizontală faţă de prefect şi o subordonare organică,
pe verticală, faţă de ministru. Existenţa acestora nu exclude însă, formarea de
către consiliile locale sau consiliile judeţene de regii autonome, societăţi
comerciale sau instituţii publice, care apar ca veritabile autorităţi ale
descentralizării tehnice.

1.4 Principiile organizării administraţiei locale potrivit Constituţiei

din 1991
Constituţiile contemporane se deosebesc foarte mult în ceea ce priveşte
modalitatea tehnică de reglementare a organizării administraţiei locale. Unele se
rezumă la inversarea unei norme de trimitere cum este cazul Constituţiei
României din 1923, care conţinea, cu privire la "Instituţiile judeţene şi
comunale", un singur articol (art. 108). Acesta. a fost redactat ca un capitol
distinct al Titlului III - Despre puterile statului.
În Constituţia României din 1991, art. 119, cu care începe secţiunea a 2-
a, a capitolului V, intitulată "Administraţia publică locală", scoate în evidenţă
cele două principii de bază, principii de ordin constituţional, ale administraţiei
publice din unităţile administrativ-teritoriale, şi anume: principiul autonomiei
locale şi principiul descentralizării serviciilor publice. Textul articolului 119 are
următoarea redactare: "Administraţia publică din unităţile administrativ-
teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale şi pe cel al
descentralizării serviciilor publice". Aceste principii se vor regăsi atât în
activitatea fiecărei autorităţi comunale, orăşeneşti sau judeţene, cât şi în
raporturile dintre autorităţile comunale (orăşeneşti) şi cele judeţene: Prin
sintagma "administraţie publică" se desemnează activitatea pe care o desfăşoară
autorităţile create pe baza principiului autonomiei locale. Acest principiu stă la
baza raporturilor dintre autorităţile comunale şi orăşeneşti sau, după caz,
judeţene, desemnate în mod democratic de către cetăţeni, pe de-o parte şi
autorităţile statului "implantate" în teritoriu, pe de altă parte.
Articolul 120 al Constituţiei din 1991 arată ca autonomia locală în
comune şi oraşe se realizează prin două autorităţi: consiliul local şi, respectiv,
primarul, ambele alese în condiţiile legii. De asemenea, textul scoate în evidenţă
că aceste autorităţi, desemnate prin vot, de comunitatea locală, sunt şi autorităţi
care realizează administraţia publică. În felul acesta, legiuitorul român
constituant consacră dubla natură a comunei şi oraşului: colectivitate şi unitate
administrativ-teritorială.
În legislaţia şi doctrina din multe ţări occidentale, noţiunea de comună
este folosită pentru a desemna atât comuna rurală, cât şi oraşul (comuna
urbană), terminologie cu care s-a operat şi la noi în perioada interbelică în
Constituţie, corespunzător împărţirii administrativ-teritoriale a ţării, s-a
consacrat distincţia dintre comună, ca localitate rurală, şi oraş, ca localitate
urbană.
În alin. 2 al articolului 120 se precizează regula după care consiliile
locale şi primarii funcţionează ca autorităţi administrative autonome, în
condiţiile legii. Rezultă că autorităţile comunale şi orăşeneşti, în virtutea
principiului autonomiei locale, nu se află într-un raport de subordonare faţă de
vreo autoritate judeţeană sau centrală Relaţia de subordonare implică pentru
organul ierarhic superior următoarele drepturi faţă de organul subordonatului:
1. de a-i organiza activitatea;
2. de a i da îndrumări obligatorii;
3. de a exercita controlul general asupra activităţii sale;
4. de a-i anula actele şi chiar de a i se substitui în emiterea unui act;
5. de a aplica sancţiuni administrativ-disciplinare.
În virtutea autonomiei locale, aceste elemente nu se pot regăsi în
raporturile dintre consiliul local, respectiv primar, pe de o parte. În baza textelor
Constituţiei, consiliul judeţean exercită prerogativele sale de autoritate
coordonatoare. De asemenea, prefectul îşi exercită dreptul său de control al
legalităţii, iar Guvernul, sarcina sa de conducător general al administraţiei
publice, prevăzută de art.101, alin. 1 din Constituţie.
Articolul 21 din Legea administraţie publice locale, chiar în primul
alineat, precizează următoarele: "Autorităţile administraţiei publice prin care se
realizează autonomia locală în comune şi oraşe sunt consiliile locale, ca
autorităţi deliberative, şi primarii, ca autorităţi executive...".
În fine, art. 120 din Constituţie consacră şi noţiunea de subdiviziune
administrativ-teritorială pentru municipii care, potrivit art.3, fac parte din
categoria oraşelor. Textul admite, astfel, posibilitatea constituirii acestor
subdiviziuni iar, la nivelul lor, a consiliilor locale şi, respectiv, a primarilor. Se
subînţelege că, în virtutea regulilor prevăzute de alin. 2, legea va stabili şi
raporturile dintre consiliile locale şi primarii de la nivelul subdiviziunilor
administrativ-teritoriale ale municipiilor, pe de o parte, şi consiliul local,
respectiv primarul, de la nivelul municipiului, pe de altă parte.
Art. 121 consacră, pentru sistemul departamental, rolul coordonator al
consiliului judeţean, legiuitorul constituant român din 1991, lăsând, astfel, să se
înţeleagă că centrul de greutate al autonomiei locale se află la oraşe şi la
comune, iar în art. 122 se consacră principiul tutelei administrative.

1.5 Principiul sistemului departamental

Sistemul organizării administrative a teritoriului are, în prezent, o
influenţă foarte mare asupra locului şi rolului autorităţilor de la nivelul unităţilor
administrativ-teritoriale intermediare. Considerând comuna şi oraşul ca fiind
unităţi de bază şi Guvernul ca fiind conducător general al administraţiei publice,
vom putea spune că există două mari sisteme de organizare administrativă a
teritoriului, după cum între unitatea de bază şi Guvern există o unitate
intermediară (sistemul departamental) sau două unităţi administrativ-teritoriale
intermediare (sistemul regional). Nu trebuie înţeles că în toate ţările, indiferent
dacă au o "verigă" sau două intermediare, întâlnim denumirea de "departament"
sau de "regiune". În constituţia Spaniei, de pildă, se utilizează noţiunea de,
"comunitate" autonomă şi nu cea de "regiune", iar alte constituţii, de exemplu
constituţia Portugaliei, operează atât cu sintagma "regiune autonomă", cât şi cu
cea de "regiune administrativă". Cât priveşte unitatea imediat următoare
comunei, reţinem că unele constituţii, cum sunt cele ale Italiei, Belgiei, etc., o
evocă prin termenul de "provincie". Noţiunea de "provincie", istoric vorbind, la
noi a evocat cea mai mare unitate administrativ-teritorială, judeţul fiind unitatea
de grad departamental. În baza Constituţiei României din 1923, s-a instituit, prin
Legea de unificare administrativă din 1925, un sistem departamental (judeţean),
deoarece plasa nu reprezenta o unitate administrativ-teritorială (intermediară
între comună şi judeţ), ci un element de desconcentrare a administraţiei publice
judeţene, mai exact a anumitor servicii publice. În fruntea plăşilor era un
subprefect şi funcţiona sub ordinele acestuia, ca ofiţer de poliţie administrativă,
respectiv de supraveghere, tutelă şi control în ceea ce priveşte administraţia
rurală. Acest sistem a fost menţinut până la Constituţia din 1938, când se
creează ţinuturile ca unităţi administrative superioare judeţelor, care au avut ca
efect înlăturarea oricărei autonomii locale, la fel ca şi regiunile din perioada
anilor 1950 - 1968.
Având în vedere tradiţia noastră în administraţia locală, dominată de
tutela administrativă, legiuitorul constituant a pus accent pe autonomia
comunelor şi oraşelor, rezervând autorităţii judeţene alese doar un rol
coordonator. În art. 121 se precizează că obiectul coordonării consiliilor
comunale orăşeneşti de către consiliul judeţean este realizarea serviciilor
publice de interes judeţean. Textul conţine şi calificarea expresă a consiliului
judeţean ca autoritate a administraţiei publice. La fel ca şi consiliul local,
consiliul judeţean are o dublă natură:
a) autoritate a autonomiei judeţene;
b) autoritate a administraţiei publice locale.
 În România n-a existat niciodată o veritabilă autonomie locală Pentru
prima oară în istoria modernă a ţării noastre, principiul autonomiei locale a fost
consacrat de actuala Constituţie.
În baza textului articolului 121 alin. 2, se pot face alegeri directe sau
indirecte pentru consiliul judeţean. Autoritate la nivel judeţean, de ordin
constituţional, nu poate fi decât consiliul judeţean. Tot la nivel judeţean este
reglementată funcţia de prefect, autoritate cu caracter statal prefectul fiind
reprezentantul Guvernului în. judeţ.
Faţă de dispoziţiile constituţionale de mai sus, mai trebuie să admitem
că ideea formării unor noi unităţi administrativ-teritoriale, cum au fost raioanele
sau regiunile etc., înseamnă o idee de lege ferenda. Constituţia noastră nu
admite decât comune şi oraşe, ca unităţi administrativ-teritoriale de bază,
respectiv judeţe, ca unităţi intermediare.
Constituţia Franţei, de exemplu, după ce enumeră, la art. 72, comuna,
departamentul şi teritoriile de peste mări, drept colectivităţi teritoriale ale
Republicii, lasă posibilitatea formării şi altor unităţi administrative prin lege,
ceea ce s-a realizat în 1982, când au fost introduse regiunile. Tezele regionaliste
sunt la modă în Europa occidentală, vorbindu-se foarte mult şi despre un
neoregionalism.

1.6. Prefectul, ca autoritate de tutelă administrativă

Autonomia locală, mai ales într-un stat unitar nu poate fi concepută
decât în anumite limite. Aceste limite sunt inerente, unele având o determinare
economică obiectivă, altele fiind determinate de considerente politice.
Autonomia locală nu poate fi realizată decât în cadrul principiilor statului de
drept, principiul autonomiei locale însuşi fiind unul din acestea în toate ţările
democratice, la nivelul unităţii administrativ teritoriale cu gradul cel mai mare
de, extensie este un reprezentant al statului cu rolul de a veghea asupra aplicării
legii de către autorităţile administraţiei publice locale, inclusiv ale comunităţilor
autonome. După sistemul francez, tradiţional, acest rol la noi l-a avut prefectul.
În Franţa prefectul, până la reforma din 1982, nu era numai reprezentant al
Guvernului, dar şi autoritate executivă a consiliului departamental, situaţie care
a caracterizat şi regimul prefectului din ţara noastră din perioada interbelică,
deşi la un moment dat s-au constituit doi prefecţi, unul politic, ales, care avea
rol de executiv pentru consiliul judeţean, şi unul administrativ, care reprezenta
Guvernul. Textul art. 122 din Constituţie se îndepărtează de această tradiţie,
teza fiind abandonată şi în Franţa. După reforma administrativă din 1982,
prefectul în Franţa. este calificat drept comisar al Republicii, el fiind numit prin
decret de Preşedintele Republicii. În literatura de specialitate se apreciază că
prefectul, în sistemul francez, are următoarele calităţi:
1. reprezentant al statului;
2. reprezentant al Guvernului;
3. organ de administraţie generală;
4. şeful serviciilor statului din departament.
Potrivit art. 122 din Constituţia României din 1991, prefectul este
reprezentantul Guvernului la nivel judeţean. El are următoarele calităţi:
1. reprezentant al Guvernului;
2. şef al serviciilor statului din judeţ (municipiul Bucureşti);
3. autoritate de tutelă administrativă pentru supravegherea legii de către
autorităţile administraţiei publice locale.
Funcţia prefectului, ca reprezentant al Guvernului, are caracter politic.
Aliniatul al 2-lea din art. 122 precizează că: "Prefectul este reprezentantul
Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice descentralizate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe centrale, din unităţile administrativ-
teritoriale". Alin. 3 al aceluiaşi articol spune că: "Atribuţiile prefectului se
stabilesc potrivit legii". Deci, acestea se stabilesc "potrivit legii" şi nu potrivit
legii organice".
Ca autoritate de supraveghere a respectării legii de către autorităţile
administraţiei publice locale, prefectul are dreptul să atace în contenciosul
administrativ orice act al unui consiliu ales (local sau judeţean), al unui primar
sau al oricărui organ executiv creat, potrivit legii, la nivel judeţean, atunci când
apreciază că acesta este ilegal. Textul alin.4 consacră, deci, şi instituţia
contenciosului administrativ. De asemenea, pentru a se evita producerea unor
efecte ireparabile, Constituţia, tot în art. 122 alin.4, prevede principiul
suspendării, de drept, a actului atacat.
În practica administrativă şi de contencios administrativ s-a pus
problema de a şti dacă acţiunea în justiţie a prefectului ca autoritate de tutelă
administrativă poate fi circumstanţiată şi condiţionată de îndeplinirea unor
termene, cum este cel prevăzut de art. 101 alin.2 din Legea nr. 69/1991 fiind
sesizată şi Curtea Constituţională. După părerea profesorului Antonie Iorgovan
"dreptul prefectului de a ataca în justiţie actele administrative pe care le
estimează ilegale nu poate fi condiţionat de termene de decădere, ar însemna,
urmare a respingerii acţiunii pentru tardivitate, ca să fie "autorizate" a fiinţa acte
juridice contrare legii şi Constituţiei, ceea ce nu poate fi acceptat. Constituţia, în
art. 1 alin.3, precizează foarte clar că România este stat de drept, iar în art. 16
alin. 2 se arată că "Nimeni nu este mai presus de lege". În acest sens s-a
pronunţat şi Curtea Constituţională prin Decizia nr. 137 din 7 decembrie 1994".8
Prin legea nr. 24/1996 la art. III alin.3, contrar deciziei Curţii
Constituţionale se reintroduce termenul, mai mult este calificat de decădere:
"Introducerea acţiunii de către prefect se face în termen de 30 de zile de la
comunicarea actului, potrivit prevederilor art. 49 lit. g). Termenul de 30 de zile
este termen de decădere. Noţiunea este scutită de taxa de timbru".
Aceste dispoziţii sunt lovite la rândul lor de neconstituţionalitate, ceea
ce înseamnă că ele pot fi tratate ca şi inexistente. Nu există obligaţia respectării
lor. Dacă în practică instanţele de contencios administrativ le vor invoca, atunci
se va ajunge la o nouă excepţie de neconstituţionalitate.

1.7. Aspecte de drept comparat

8
Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 542
 În toate cele 12 ţări ale Uniunii Europene există servicii exterioare sau
desconcentrate, pe care doctrina occidentală le califică ca fiind servicii,
integrate în ierarhia administraţiei ministeriale şi repartizate pe întregul teritoriu,
dar cu funcţiuni particulare asupra unei părţi a populaţiei, determinată pe un
teritoriu, mai mare sau mai mic în funcţie de densitatea acesteia.
Serviciile exterioare sau desconcentrate cu administraţiile ministeriale
care îşi au sediul în alte localităţi decât în capitala uneia sau alteia din cele 12
ţări. Aşa, de pildă, în Regatul Unit al Marii Britanii, un serviciu ministerial ce se
ocupă de problemele Scoţiei (Scottish Office) îşi are sediul la Edinbourg.
Secretariatul pentru Irlanda de Nord îşi are sediul la Belfast. În Germania, de
asemenea, o mare parte din autorităţi şi stabilimente publice federale autonome
nu sunt instalate la Bonn, şi în alte oraşe ale ţării, fiind prevăzut ca partea
substanţială a departamentelor ministeriale să se transfere de la Bonn la Berlin,
până la sfârşitul acestui secol, dar nu se pune problema concentrării tuturor
ministerelor în capitală. În Franţa, prin politica de "delocalizare" se urmăreşte
instalarea unor instituţii centrale la Strasbourg, precum şi instalarea unor
ministere în provincie; oricum, Serviciul de Stare Civilă al Ministerului de
Afaceri Externe îşi are sediul la Nantes încă din anii 1950. În Olanda, anumite
servicii centrale ale statului nu sunt situate în Haga, care este capitala ţării, şi în
alte oraşe.
În ţările federale, ca regulă, administraţia ministerială federală nu are
servicii exterioare, acestea existând numai în câteva domenii: vamal, afaceri
externe, transporturi fluviale şi autorutiere, pe când administraţiile ministeriale
ale landurilor sunt de neconceput fără servicii exterioare. Potrivit statisticilor
oficiale, cei mai mulţi funcţionari de stat sunt cuprinşi în serviciile exterioare ale
statului, în Anglia, de exemplu 2/3 din funcţionari (civil servant) sunt formaţi
din "funcţionari de teren" (field services).
În cea mai mare parte a ţărilor Comunităţii Europene, la un eşalon local
există un reprezentant al statului care exercită funcţii de poliţie administrativă,
de administraţie generală şi de control al actelor autorităţii locale (funcţia de
tutela administrativă). Este cazul guvernatorului de provincie în Belgia, al
l’amtsmand-ului din Danemarca, al consilierului de land în Germania, al
prefectului în Grecia, Italia şi Franţa, al guvernatorului civil în Spania, al
comisarului de district în Luxembourg, al comisarului regal în Olanda, ori al
guvernatorului civil de district din Portugalia.
În majoritatea acestor ţări reprezentantul statului are şi rolul de a
coordona serviciile exterioare ale diferitelor ministere, în altele acest rol revine
unui reprezentant al Ministerului de Interne (ex.: Danemarca), în altele unui
reprezentant al Guvernului (ex.: Grecia), iar în altele unui reprezentant al
primului-ministru.
În toate ţările Comunităţii Europene există tendinţa de stabilire a
circumscripţiilor administrative după limitele geografice ale colectivităţilor
locale de bază şi intermediare (de pildă, districtele – urbane şi rurale – şi
comitatele în Regatul Unit; districtul, departamentul şi circumscripţia în
Germania, în cadrul landurilor – unele landuri dispun numai de circumscripţii;
departamentul şi regiunea în Franţa; provincia în Belgia; provincia şi regiunea în
Italia etc.).
Unele ţări au reglementări foarte recente care au fost avute în vedere la
redactarea textelor Constituţiei noastre şi a Legii nr. 215/2001. Potrivit "Noii
legi comunale" belgiene din 26 mai 1989, comunele, fie rurale sau urbane,
dispun de un consiliu, care variază după numărul de locuitori (7 la mai puţin de
1000 de locuitori şi 55 la peste 300 000 de locuitori). Consiliul este ales pentru
un mandat de 6 ani, care începe să curgă de la 1 ianuarie a anului următor celui
în care au avut loc alegerile. Primarul este numit de Rege dintre membrii
consiliului local, dar poate fi numit şi din rândul altor alegători care au împlinit
25 de ani, cu avizul conform al delegaţiei permanente al consiliului provinciei.
Consiliul comunal desemnează din rândul membrilor săi consilierii-magistraţi,
care pot fi ajutoare ale primarului. Legea cu privire la reglementarea autonomiei
locale din Italia, publicată. la 12 iunie 1990, defineşte comuna ca o instituţie a
comunităţii locale care îi reprezintă interesele şi îi promovează dezvoltarea.
Comunele îşi pot constitui circumscripţii de descentralizare teritorială. La
nivelul comunei funcţionează un consiliu, ca organ de orientare şi de control
politico-administrativ, giunta şi primarul, ca organe executive. Circumscripţiile
de descentralizare teritorială au un consiliu ales prin vot direct, iar acesta îşi
alege dintre membrii săi un preşedinte. Relaţiile dintre autorităţile comunale şi
cele ale circumscripţiilor sunt supuse regulilor delegării de atribuţii.
În sistemul francez actual de organizare a administraţiei publice locale,
reţinem cinci elemente fundamentale:
a) "suprapresiunile tutelei" fac ca din sfera controlului administrativ al
centrului să se treacă în. sfera controlului exclusiv al tribunalelor;
b) interdicţia unei ierarhii între colectivităţile teritoriale duce şi la
opoziţia acestora de a coopera vertical;
c) globalizarea dotărilor de către stat a colectivităţilor teritoriale, care a
început la sfârşitul anilor '70, a avut ca efect utilizarea de către
administraţia de stat a mijloacelor de subvenţionare pentru a controla
problemele locale;
d) autonomia financiară a colectivităţilor locale este mai puţin reuşită
decât în celelalte lari ale Comunităţii în ceea ce priveşte posibilitatea
de a recurge la împrumuturi, precum şi "marja de manevră" pentru
stabilirea de impozite şi taxe locale;
e) sistemul repartizării competenţelor "pe blocuri" funcţionează cu
dificultate, punând autorii fiecărui sistem administrativ într-o situaţie
de competiţie sau de ignorare reciprocă, în locul uneia de cooperare.9

2. Norme constituţionale privitoare la administraţia publică

locală

9
Jacques Ziller, “Administrations comparees”, pag. 345
 Constituţia României impune o nouă viziune asupra administraţiei
publice. Astfel, capitolul V al titlului III al Constituţiei consacră administraţiei
publice două secţiuni – administraţia publică centrală de specialitate şi
administraţia publică locală. Din modul de redactare al acestor secţiuni se
desprinde ideea că legiuitorul constituant a dorit să delimiteze, în cadrul
administraţiei publice, două sfere cu regimuri juridice diferite, şi anume sfera
administraţiei publice centrale de specialitate şi sfera administraţiei publice
locale. Autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate sunt în
exclusivitate autorităţi ale administraţiei de stat, în timp ce autorităţile
administraţiei publice existente în unităţile administrativ-teritoriale se împart în:
servicii publice ale autorităţilor publice de specialitate desconcentrate în
unităţile administrativ-teritoriale şi autorităţi administrative autonome ale
comunelor, oraşelor şi judeţelor. Potrivit art. 119 din Constituţie, administraţia
publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul
autonomiei locale şi pe cel al descentralizării serviciilor publice. Din acest punct
de vedere, Constituţia recunoaşte dubla accepţiune a unităţilor administrativ-
teritoriale. Pe de-o parte, comunele, oraşele, municipiile şi judeţele sunt unităţi
administrativ-teritoriale ale statului, delimitate prin lege, în cadrul cărora
administraţia publică de stat se realizează prin servicii descentralizate, aflate sub
conducerea prefectului, desemnat de Guvern, la rândul său o autoritate publică
desconcentrată în judeţe şi în municipiul Bucureşti. Pe de altă parte, enunţarea
principiului autonomiei locale, în textul constituţional, presupune recunoaşterea
ca entităţi teritoriale distincte ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor,
înţelese ca grupări teritoriale ale colectivităţilor locale de bază, care se află la
cel de-al doilea nivel al administraţiei publice locale.
În virtutea art. 72 alin.3 lit. o) din Constituţie, organizarea administraţiei
locale, a teritoriului precum şi regimul general privind autonomia locală se
stabilesc numai prin lege organică. Din formularea acestui text constituţional
rezultă că, în viitor, este posibilă o delimitare a administraţiei locale de
organizarea teritoriului, în sensul că, potrivit voinţei legiuitorului se poate opera
o reglementare specifică a organizării administraţiei locale, în colectivităţi
locale distincte, altele decât cele existente la ora actuală, cât şi o nouă distribuţie
teritorială a competenţelor administrative ale statului, inclusiv prin modificarea
structurii unităţilor administrativ-teritoriale. Cu alte cuvinte, Constituţia admite
posibilitatea stabilirii unităţilor administrativ-teritoriale ale statului prin
suprapunere cu colectivităţile locale care le compun sau prin delimitarea unor
colectivităţi locale de organizare administrativă a statului, putându-se admite
aplicarea autonomiei locale la colectivităţi locale, componente ale unităţilor
administrativ-teritoriale.

3. Aplicarea principiului autonomiei locale în organizarea şi

funcţionarea administraţiei publice locale

Realizarea autonomiei locale în România este unul din obiectivele

esenţiale ale reformei în administraţia publică. Atingerea acestui obiectiv este
dependentă de o serie de factori de natură politică, legislativă, economică şi
socială, de realizarea unor modificări structurale în administraţia publică şi, mai
ales, este dependentă de schimbarea comportamentului funcţionarului public în
realizarea noilor sarcini care revin serviciilor publice.
Autonomia locală reprezintă un principiu şi un mod de organizare al
administraţiei colectivităţilor locale, care nu poate fi implementat fără
restructurarea întregului sistem al administraţiei publice.
Sub aspect legislativ, reforma administraţiei publice a fost declanşată de
adoptarea noii Constituţii a României, a legislaţiei privitoare la organizarea şi
funcţionarea autorităţilor publice.
Problema esenţială cu care se confrunta reforma administraţiei publice
este receptarea corectă a structurii administraţiei publice, a rolului, funcţiilor şi
atribuţiilor componentelor acesteia şi, mai ales, a raporturilor care se stabilesc
între administraţie şi beneficiarii serviciilor publice pe care aceasta le prestează.
Practic ne găsim în faţa unor erori de interpretare a Constituţiei şi a legislaţiei.
 O primă eroare de acest gen o constituie aşezarea semnului de egalitate
între puterea executivă şi administraţia publică. Această eroare este determinată
de preluarea tale quale a concepţiei interbelice privitoare la puterea executivă,
în a cărei cuprindere intrau toate autorităţile administrative de la rege şi până la
primar. Între timp, concepţia asupra administraţiei publice s-a modificat
esenţial, în toate statele europene. Puterea executivă este redusă la şeful statului
şi Guvern, sub conducerea acesteia desfăşurându-şi activitatea administraţia
publică. Guvernul are funcţia de a conduce administraţia publică.
O a doua eroare care poate fi identificată în diferite lucrări are în vedere
neglijarea distincţiei dintre administraţia de stat şi administraţia locală. În felul
acesta, autorităţile care funcţionează în unităţile administrativ-teritoriale sunt
tratate ca autorităţi ale administraţiei locale, fără a se face distincţie între
serviciile publice ale ministerelor, ale celorlalte autorităţi ale administraţiei
publice locale, care sunt reprezentantele colectivităţilor locale. Această eroare
este susţinută de faptul că unităţile administrativ-teritoriale în care funcţionează
servicii publice exterioare ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale
administraţiei publice centrale de stat, coincid cu colectivităţile locale, cărora le
sunt aplicabile regulile autonomiei locale.
O a treia eroare, care decurge din prima, se regăseşte în tratarea
autorităţilor administraţiei locale ca autorităţi ale puterii executive, ceea ce duce
la concluzia că între administraţia de stat şi administraţia locală nu există nici o
deosebire, prima integrând-o pe cea de a doua. O asemenea soluţie este
neconstituţională şi respinge aplicarea principiului autonomiei locale în
organizarea şi funcţionarea serviciilor publice locale.
A patra eroare şi ultima are în vedere conceperea administraţiei publice
pe ideea exclusivă de organ de stat care are rolul de a pune în executare legea,
recurgând, atunci când este necesar la forţa de constrângere a statului. Această
eroare rămâne tributară regimului totalitar, în concepţia căruia administraţia de
stat era atotcuprinzătoare şi actele sale erau executorii din oficiu, în toate
cazurile fără a se admite practic posibilitatea controlului judecătoresc asupra
acestora. Noua concepţie promovată de Constituţie şi de legile ulterioare
respinge o asemenea abordare unilaterală a problematicii administraţiei publice.
În România, potrivit Constituţiei, administraţia locală este realizată pe
două nivele, spre deosebire de unele state în care administraţia locală se
distribuie pe trei nivele, celor două adăugându-li-se nivelul regional.
Constituţia României stabileşte în art.119 că administraţia publică din
unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale şi
pe cel al descentralizării serviciilor publice. Aceste două principii au o arie
diferită de aplicare. Astfel în timp ce principiul autonomiei locale priveşte
comunele, oraşele şi judeţele, principiul descentralizării serviciilor publice are
în vedere atât crearea şi sporirea competiţiei serviciilor publice desconcentrate,
cât şi crearea unor servicii publice descentralizate ori a unor servicii publice
locale ori judeţene.
Legea administraţiei publice nr. 69/1991 stabileşte în primul său articol
că administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe
principiile administraţiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligilibităţii
autorităţilor administraţiei publice locale şi consultării cetăţenilor în probleme
de interes local. în temeiul acestei legi, autorităţile administraţiei publice locale
sunt alese prin vot direct sau indirect şi odată alese ele asigură continuitatea
administraţiei publice locale, mandatul de 4 ani al acestora, neputând înceta
înainte de termen, decât în anumite colectivităţi locale, în cazurile prevăzute de
lege. Cu alte cuvinte, legea nu permite organizarea de alegeri anticipate pentru
toate colectivităţile locale.
În sfârşit, alin. 1 al art. 3 al Legii nr. 215/2001 prevede că autonomia
locală priveşte atât organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, cât
şi gestionarea, sub propria responsabilitate, a intereselor colectivităţilor pe care
le reprezintă.
Aceste dispoziţii legale prezintă o dublă importanţă. În primul rând, ele
definesc aplicarea atotcuprinzătoare a autonomiei locale în cadrul competenţelor
care revin autorităţilor locale.
 În al doilea rând, textul legal stabileşte dimensiunea reală a autonomiei
locale – asumarea în integralitate a responsabilităţii pentru gestionarea
intereselor colectivităţii pe care o reprezintă
În al treilea rând, textul legii recunoaşte existenţa în cadrul unităţilor
administrativ-teritoriale a colectivităţilor locale, subiecte reale ale autonomiei
locale, identificate în Constituţie prin comune, oraşe, municipii şi judeţe.
Ceea ce nu introduce textul art. 1 al Legii nr.69/1991, ca o componentă
a autonomiei locale, este controlul de tutelă exercitat de prefect, în numele
Guvernului, asupra actelor pe care le emit sau le încheie autorităţile
administraţiei publice locale.

4. Autorităţile comunale şi orăşeneşti

În comune, oraşe şi municipii funcţionează, ca autorităţi ale

administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală, consilii locale şi
primari.
Statutul consiliilor locale şi al primarilor, în ceea ce priveşte autonomia
locală, este definit de Constituţie şi de lege, ambele autorităţi fiind supuse
rolului de autorităţi administrative autonome în rezolvarea treburilor publice din
comune şi oraşe. Din acest punct de vedere, se cere a se face o distincţie intre
treburile publice din comune şi oraşe şi treburile publice care depăşesc sfera
locală, intrând în interesul general.
O problemă distinctă o constituie organizarea autorităţilor
administrative autonome în subdiviziunile municipiilor. în prezent, o astfel de
organizare este realizată numai în municipiul Bucureşti.
Subordonarea se face numai pe linia ierarhică specifică, în virtutea
căreia consiliile sectoarelor se supun consiliului local al municipiului Bucureşti,
iar primarii de sector primarului general al municipiului Bucureşti.
Autonomia locală nu priveşte autorităţile constituite la nivelul
sectoarelor municipiului Bucureşti, ci colectivitatea locală în integritatea sa În
aceste condiţii, organizarea unor autorităţi ale administraţiei publice în
subdiviziuni ale municipiilor este generată de implantarea unor servicii publice
specifice administraţiei de stat în spaţii teritoriale ale municipiilor pentru a evita
aglomerarea cetăţenilor la sediul primarului municipiului.
 CAPITOLUL II
CONSILIUL LOCAL

1. Consideraţii generale

Consiliul local este o autoritate colegială a administraţiei publice locale,

aleasă în vederea soluţionării problemelor de interes local ale comunei, oraşului
sau municipiului.
Această autoritate, în temeiul art.5 al Legii nr. 215/2001; se bucură de
un statut autonom, în sensul că ea deliberează asupra intereselor specifice ale
colectivităţii locale şi hotărăşte cu privire la modul de realizare a acestora, fără
vreun amestec din partea autorităţilor administraţiei publice de stat sau
autorităţilor administraţiei publice judeţene.
În privinţa raportului dintre consiliile locale şi primari este necesar să
subliniem că Legea nr. 215/2001 a adoptat soluţia alegerii prin vot direct a
ambelor autorităţi ale administraţiei locale. Formula cea mai utilizată, în plan
european, o constituie alegerea directă. a consilierilor municipali, din rândul
acestora fiind desemnat primarul. Această formulă nu a fost acceptată de
legiuitorul român. Soluţia la care s-a oprit legiuitorul nostru a fost aceea de a
asigura supremaţia consiliului local "în realizarea administraţiei locale faţă de
primar. În acest sens, Legea nr. 215/2001 stabileşte în art. 5 că autorităţile
administraţiei publice prin care se realizează .autonomia locală în comune şi
oraşe sunt consiliile locale, ca autorităţi deliberative, şi primari, ca autorităţi
executive. Calitatea primarului de organ executiv derivă atât din faptul că el este
cel care răspunde de ducerea la îndeplinire a hotărârilor consiliului local, cât şi
din faptul ca el este cel care trebuie să pună în practică dispoziţiile privitoare la
realizarea în colectivităţile umane de bază a legii şi a celorlalte acte normative.

2. Alegerea, componenţa şi constituirea consiliilor locale

 Potrivit prevederilor constituţionale, consiliile locale sunt constituite în
comune şi oraşe, ca autorităţi ale administraţiei publice locale, ele reprezentând
expresia realizării practice a principiului autonomiei locale.
Prin caracterul colegial al compunerii lor, consiliile locale poartă
amprenta caracteristică a unei adunări administrative, abilitată cu deliberarea
tuturor problemelor de interes local.
Rolul lor este acela de rezolvare a intereselor legitime ale cetăţenilor şi
a unităţii administrativ-teritoriale.
Concomitent cu realizarea treburilor de interes local, consiliile locale, ca
autorităţi administrative, au obligaţia ca în unităţile administrativ-teritoriale în
care sunt alese să aplice şi să respecte legea, să satisfacă interesele naţionale,
aceasta relevând coerenţa. şi unitatea sistemului administraţiei publice
româneşti.
Activitatea deliberativă a consiliilor locale, dezbaterile consilierilor în
vederea adoptării hotărârilor de interes local, se desfăşoară într-un cadru
precizat de regulamentele proprii de funcţionare şi în limita competenţelor
conferite de lege.
Dezbaterile au ca obiect numai rezolvarea problemelor administrative
ale comunei sau oraşului, actele adoptate trebuind să nu contravină legii, ordinii
de drept sau intereselor generale ale statului şi neputându-se emite vocaţii
politice.
A. Alegerea consiliilor locale
Reluând firul reglementărilor din perioada interbelică, îndeosebi ale
Legii din 1929, actuala reglementare revine la denumirea de consilier. În prima
versiune a Legii nr.70/1991 numai consiliile locale au fost alese prin vot direct,
pentru ca Legea nr.25/1996 să generalizeze principiul şi pentru consiliile
judeţene: "Consiliile locale, consiliile judeţene, primarii şi Consiliul General al
Municipiului Bucureşti se aleg prin vot universal, egal, direct, secret şi liber
exprimat. Viceprimarii se aleg prin vot indirect de către consiliile locale" (art.
1)10 Această soluţie de alegere a consiliilor locale nu este singura posibilă
potrivit Constituţiei. Legiuitorul constituant în alin. l al art.120 vorbeşte despre
alegerea consiliilor locale şi a primarilor în condiţiile legii, subînţelegându-se că
această lege trebuie să fie conformă Constituţiei. Legiuitorul constituant s-a ferit
să consacre, şi pentru alegerea consiliilor locale, principiile reţinute, în art.59
alin. 1, pentru alegerea Camerelor Parlamentului. Art. l din Legea nr. 70/1991
privind alegerile locale preia aceste principii, dar nimeni nu opreşte ca într-o
viitoare reglementare legiuitorul organic să vină şi cu o altă soluţie, cum ar fi o
alegere indirectă, o alegere cu protecţia anumitor grupuri etnice şi un vot
obligatoriu. Remarcăm că votul liber exprimat este prevăzut expres de
Constituţie numai pentru alegerea Camerelor Parlamentului şi a Preşedintelui
României. Această soluţie a fost consacrată şi în Decretul - Lege nr.92/1990.
În ceea ce priveşte numărul consilierilor, art. 29 al. 1 al Legii nr.
215/2001 precizează că: "Numărul membrilor fiecărui consiliu local se
stabileşte prin ordin al prefectului, în funcţie de populaţia comunei, oraşului sau
a subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiului Bucureşti, raportată
de Comisia Naţională pentru Statistică la data de 1 ianuarie a anului în curs sau,
după caz, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile", după cum urmează:
localităţi până la 1500 de locuitori, 9 consilieri; între 3001 şi 5000 de locuitori,
13 consilieri; de la 5001 la 10000 de locuitori, 15 consilieri; de la 10001 la
20000 de locuitori, 17 consilieri; urmează un nou prag la 20001 de locuitori cu
19 consilieri; la pragul de 50000 – 100000 locuitori, 21 consilieri; de la 100001
la 200000 de locuitori, 23 consilieri; de la 200001 la 400000 de locuitori, 27
consilieri; şi la peste 400000 de locuitori, 31 consilieri. Pentru municipiul
Bucureşti este prevăzut un număr de 55 consilieri (art. 28 alin. 2).

10
Legea privind alegerile locale, Legea nr.70/26 noiembrie 1991, a fost publicată în
Monitorul Oficial nr. 239 din 28 noiembrie 1991, modificată şi completată prin Legea
nr.25/1996 (M. Of. nr. 77 din 13 aprilie 1996 şi republicată, cu o nouă numerotare a
articolelor în Monitorul Oficial nr.79 din 18 aprilie 1996
 Condiţiile de eligibilitate şi incompatibilităţi

Pentru a fi ales în consiliul local, candidatul în alegeri este supus unor

condiţii stabilite de Constituţie şi de Legea nr. 70/1991. Condiţiile de
eligibilitate privesc:
a) calitatea de alegător;
b) vârsta de cel puţin 23 de ani;
c) domiciliul în unitatea administrativă pentru al cărui consiliu local
candidează;
d) să nu fie militari activi, judecători, procurori ori alt funcţionar căruia
îi este interzisă, potrivit art. 37 alin. 3 din Constituţie, asocierea în
partide politice.
Potrivit art. 34 alin. 2 din Constituţie şi art. 5 din Legea nr. 70/1991,
republicată, nu pot alege:
a) alienaţii sau debilii mintali puşi sub interdicţie şi
b) persoanele lipsite de drepturi electorale pe durată stabilită prin
hotărâre judecătorească;
e) să nu fie condamnaţi prin hotărâre judecătorească definitivă pentru
abuzuri în funcţii politice, juridice sau administrative, pentru
încălcarea drepturilor fundamentale ale omului, pentru alte
infracţiuni intenţionate, dacă nu au fost reabilitate.
f) să nu aibă, fie direct, fie prin intermediari, contracte încheiate pentru
executarea de lucrări, prestări de servicii ori de furnizare cu
administraţia comunei, oraşului sau municipiului pentru care
candidează Pentru candidaţii independenţi, de punere a candidaturii
este condiţionată şi de prezentarea unei liste de susţinători. Numărul
susţinătorilor se determină prin împărţirea numărului ce reprezintă
1% din totalul alegătorilor la numărul de consilieri ce urmează a fi
aleşi în consiliul local respectiv. Acest număr nu poate fi mai mic de
50.
 Condiţiile de eligibilitate trebuie îndeplinite la data depunerii
candidaturii în alegeri.
În cazul în care un candidat îndeplineşte condiţiile de eligibilitate şi
devine consilier, el trebuie să se supună şi regulilor privitoare la
incompatibilităţi, pentru exercitarea mandatului în consiliul local.
Potrivit Legii administraţiei publice locale, funcţia de consilier este
incompatibilă cu:
a) funcţia de prefect şi subprefect, precum şi cu alte funcţii publice ale
consiliilor locale şi judeţene şi din aparatul prefecturilor ministeriale
şi ale celorlalte autorităţi guvernamentale;
b) funcţia de primar;
c) funcţia de membru al altui consiliu comunal sau orăşenesc;
d) deţinerea unei funcţii de consilier în acelaşi consiliu de către soţul
persoanei în cauză , ascendenţii, fraţii şi surorile acesteia.
Efectele incompatilibităţii. Persoana care a obţinut în alegeri calitatea de
consilier şi se află într-o stare de incompatibilitate poate opta între a fi consilier
sau a şi păstra calitatea care îl face incompatibil cu exercitarea mandatului de
consilier. În cazul în care consilierul nu renunţă la funcţia sau calitatea care îl
face incompatibil cu exercitarea acestui mandat, el îşi poate pierde această
calitate în urma hotărârii luate de majoritatea consilierilor.
Legea privind alegerile locale stabileşte regula alegerii membrilor
consiliilor locale pe circumscripţii electorale care sunt de fapt unităţile
administrativ-teritoriale - comuna şi oraşul, pe baza scrutinului de listă.
În acelaşi timp, legea mai prevede organizarea secţiilor de votare în
cadrul circumscripţiilor electorale, delimitate în funcţie de numărul de locuitori,
conform normelor stabilite de legiuitor, a întocmirii listelor electorale ce vor
cuprinde numai cetăţenii cu drept de vot care au domiciliul în localitatea unde se
organizează alegerile.
Pentru organizarea şi desfăşurarea alegerilor la nivelul fiecărei
circumscripţii şi secţii de votare se constituie o comisie electorală şi respectiv
birou electoral. Ele sunt formate din magistraţi şi reprezentanţii partidelor şi
formaţiunilor politice care participă la alegeri în unitatea administrativ-
teritorială respectivă. În cazul în care numărul magistraţilor este insuficient,
comisiile electorale şi birourile electorale se vor completa cu alţi jurişti sau alte
persoane care au o reputaţie neştirbită şi care nu fac parte din nici un partid sau
formaţiune politică.
Depunerea candidaturilor pentru funcţia de consilier se face de către
partide şi formaţiuni politice legal constituite, dar se oferă posibilitatea ca,
individual, cetăţeanul să participe la ocuparea unui mandat de consilier, a
candidaturilor independente, în condiţiile prevăzute de lege.
Alegerea candidaţilor în funcţia de consilier se realizează prin scrutin de
listă, care înseamnă că atât un partid sau o formaţiune politică poate propune un
număr de candidaţi, cel puţin egal cu numărul membrilor consiliului local, cât şi
candidaturi independente, individual sau pe o listă cu candidaţi independenţi,
similară listei partidelor.
Repartizarea mandatelor obţinute de fiecare listă de candidaţi şi de
candidaţii independenţi, se va face prin aplicarea "coeficientului electoral"11,
prevăzut de lege în cadrul primei etape (reglementate în art. 66, lit. a Legii
70/1991), acest coeficient electoral, nefiind altceva decât rezultatul împărţirii
numărului total de voturi valabil exprimate pentru toate listele şi candidaţii
independenţi la numărul total al consilierilor din circumscripţia respectivă
Comisia electorală de circumscripţie va repartiza fiecărei liste atâtea mandate de
câte ori se include coeficientul electoral în numărul total al voturilor exprimate
pentru lista respectivă.
Atribuirea mandatelor de pe fiecare listă se va face în ordinea înscrierii
candidaţilor pe listă începându-se cu lista de candidaţi pentru care s-au exprimat
mai multe voturi. De asemenea, va fi declarat ales candidatul independent care a
obţinut un număr cel puţin egal cu coeficientul electoral. În cazul constatării de

11
Mircea Preda, “Drept administrativ - partea specială. Probleme ale administraţiei publice
locale”, Ed. Amiva, Bucureşti, 1992, pag. 133.
voturi neutilizate pentru fiecare listă de candidaţi a partidelor şi a candidaţilor
independenţi, cele care au rămas după atribuirea mandatelor, precum şi cele
inferioare coeficientului electoral, comisia electorală de circumscripţie le va
repartiza conform procedurii stabilite de etapa a II-a (art. 66 lit. b).
Candidaţii înscrişi pe liste, care nu au fost aleşi după epuizarea celor
două etape, sunt declaraţi supleanţi ai listelor respective.
Comisia electorală de circumscripţie va elibera certificatul doveditor al
calităţii de consilier şi va transmite, în termenele prevăzute de lege, consiliului
local procesele-verbale şi celelalte documente, care formează un dosar semnat
de preşedinte şi ceilalţi membri ai comisiei, în vederea validării alegerilor.
Procesul-verbal va cuprinde:
1. numărul alegătorilor din circumscripţia electorală, potrivit listelor de
alegători;
2. numărul total al alegătorilor care s-au prezentat la urne;
3. numărul total al voturilor exprimate;
4. numărul total al voturilor nule;
5. numărul total al voturilor valabil exprimate obţinute de fiecare listă.
de candidaţi sau de fiecare candidat independent;
6. numărul voturilor obţinute de fiecare dintre candidaţi pentru funcţia
de primar;
7. numele şi prenumele candidaţilor aleşi pentru fiecare consiliu local,
consiliul judeţean, şi partidul sau alianţa politică ori alianţa
electorală care i-a propus, respectiv menţiunea de candidat
independent;
8. numele şi prenumele primarului ales şi partidul sau alianţa politică
care 1-a propus sau menţiunea de candidat independent;
9. expunerea pe scurt a întâmpinărilor, contestaţiilor şi hotărârilor luate
de comisia electorală de circumscripţie, care sunt definitive.
B. Componenţa consiliilor locale
 În art. 28 din Legea 215/2001 se arată: "consiliile comunale şi ale
oraşelor sunt compuse din consilieri aleşi prin vot universal, egal, direct, secret
şi liber exprimat, în condiţiile stabilite de Legea privind alegerile locale".
Aceste norme dau expresie imperativelor statului de drept, prin care
cetăţenii au dreptul să-şi aleagă pe aceia pe care îi consideră apţi de a le
reprezenta şi rezolva interesele lor, reliefând caracterul democratic al alegerii
autorităţilor administraţiei publice locale, ca şi responsabilitatea acestora în faţa
celor care i-au ales.
Pentru a determina compunerea consiliului local, un rol important îl
joacă numărul membrilor săi şi modalitatea stabilirii acestora. Normele legale
sunt imperative şi întotdeauna numărul consilierilor este impar, fiind
reglementat în funcţie de populaţia unităţii administrativ-teritoriale.
Numărul locuitorilor comunei sau oraşului care se are în vedere este cel
de la începutul fiecărui an – 1 ianuarie – în care au loc alegerile; în funcţie de
acesta se determină numărul de consilieri ce urmează a fi aleşi, în concordanţă
cu prevederile art. 29 al Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001.
Numărul consilierilor variază între 11 şi 31. Excepţia de la această regulă o
constituie norma imperativă a ultimului alineat al art. 29 care stabileşte ca
pentru municipiul Bucureşti, consiliul este compus din 55 de consilieri, deci
indiferent de numărul populaţiei de la începutul fiecărui an, numărul de
consilieri este invariabil.
C. Constituirea consiliilor locale
O etapă importantă pentru formarea şi constituirea consiliilor locale este
validarea alegerilor. Validarea mandatelor de consilier se face de consiliul local,
în şedinţa de constituire, în termen de 20 de zile de la data alegerilor. Acest
termen este un termen de recomandare, constituirea consiliilor putând avea loc
şi după împlinirea acestuia. Convocarea consiliilor locale în şedinţa de
constituire este efectuată de prefectul judeţului, aceasta fiind legal constituită, în
măsura în care la ea participă cel puţin două treimi din numărul consilierilor. în
cazul neasigurării acestui drept, trei zile mai târziu.
 Pentru conducerea lucrărilor şedinţei de constituire, legiuitorul a stabilit
că aceasta să fie realizată de cel mai în vârstă consilier, asistat de doi consilieri
dintre cei mai tineri.
În vederea validării mandatelor, consiliile locale aleg, o comisie de
validare a consiliului respectiv alcătuită din 3-7 membrii. Comisia de validare
propune consiliului validarea sau invalidarea mandatelor în funcţie de
îndeplinirea condiţiilor de eligibilitate, de existenţa unor incompatibilităţi şi de
confirmare a faptului că alegerea nu s-a produs prin fraudă electorală.
Atât validarea cât şi invalidarea mandatelor consilierilor se hotărăşte de
consiliul local cu votul a cel puţin jumătate plus unu din numărul total al
membrilor săi, hotărârile luate putând fi atacate de cei interesaţi în justiţie, în
condiţiile legii contenciosului administrativ.
După validarea mandatelor, consilierii au obligaţia depunerii
jurământului în faţa consiliului, în caz contrar, consilierul respectiv este
considerat demisionat de drept.
Consiliile locale sunt legal constituite după validarea mandatelor a cel
puţin două treimi din membrii acestora şi în urma depunerii jurământului.

3. Competenţa, funcţionarea şi atribuţiile consiliilor locale

Prin dispoziţiile constituţionale, dezvoltate prin art. 31 al legii organice,

se stabileşte că "consiliul local are iniţiativa şi hotărăşte, cu respectarea legii, în
probleme de interes local”, cu excepţia celor care sunt date prin lege în
competenţa altor autorităţi publice locale sau centrale.
Competenţa autorităţii administrative autonome deliberative este atât o
competenţă. materială generală cât şi teritorială. Competenţa generală a
consiliului local se caracterizează prin aceea că are atribuţii cu privire la toate
domeniile şi problemele vieţii locale.
 În ceea ce priveşte competenţa lor teritorială autorităţile administrative
autonome deliberative – îşi exercită atribuţiile la nivelul unităţii administrativ-
teritoriale.
Competenţa este instituţia juridică prin care se desemnează ansamblul
atribuţiilor autorităţilor administrative autonome şi limitele exercitării lor.
Atribuţia reprezintă investirea legală cu anumite prerogative. Ea
cuprinde sfera obligaţiilor pe care le au şi aceea a drepturilor cu care sunt
investite autorităţile administrative autonome prin norme legale, pentru a putea
acţiona în formele fundamentale care îi sunt proprii.
Exercitarea atribuţiilor de către autorităţile administrative autonome este
obligatorie. Neîndeplinirea acestei obligaţii poate atrage după sine sancţiunile
legale.
Competenţa are şi ea, de asemenea un caracter obligatoriu.
Atribuţiile consiliilor locale, ca expresie a capacităţii lor juridice, sunt
un drept care şi-l exercită în scopul rezolvării treburilor locale.
Ca atare, consiliile locale au o competenţă materială generală şi una
teritorială, în virtutea căreia poate iniţia şi hotărî în toate domeniile de interes
local pe teritoriul comunelor sau oraşelor.
În ceea ce priveşte competenţa temporală, aceasta desemnează limitele
de timp în care autoritatea administrativă aleasă îşi exercită atribuţiile legale; în
cazul consiliilor locale şi primarilor mandatul lor este de 4 ani.
"Atât constituantul, cât şi legiuitorul au stabilit că iniţiativele şi
hotărârile ce se iau în exercitarea competenţelor consiliilor locale nu sunt în nici
un fel afectate, pentru realizarea şi îndeplinirea lor, de nici o aprobare sau
autorizare a vreunei alte autorităţi publice".12 Se subliniază astfel
funcţionalitatea principiului autonomiei locale.
Prin cercetarea atentă a normelor constituţionale şi a dispoziţiilor legii
organice, rezultă că în exercitarea competenţelor consiliilor locale se cer
îndeplinite unele condiţii fundamentale, cum sunt:
12
Mircea Preda, op. cit., pag.139
 - rezolvarea problemelor locale trebuie făcute cu respectarea
intereselor generale;
- competenţele conferite se exercită numai în condiţiile şi cu
respectarea legii;
- problemele de interes local, date prin lege în competenţa altor
autorităţi publice, se realizează de către acestea.
Aceste condiţii fundamentale sunt implicite şi decurg din natura unitară
a statului, ca şi din supremaţia legii – principiu esenţial al statului de drept.
Constituţia din 1991 a schimbat modul de reglementare a competenţei
consiliilor locale, stabilind principiul după care "consiliile locale şi primarii
funcţionează, în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome şi rezolvă
treburile publice din comune şi din oraşe" (art. 120 alin.2). "Consiliile locale pot
avea atribuţii în orice domeniu sau sector de activitate, dacă nu există o
interdicţie expresă a legii. Interdicţia legii nu poate fi numai expresă, ci şi
implicită, în sensul că sunt prevăzute expres exclusiv atribuţii pentru autorităţi
de subordonare guvernamentală sau ministerială, respectiv pentru autorităţile
centrale autonome ale administraţiei publice de specialitate, care sunt, fără
îndoială, structuri de esenţă. statală"13.
Atribuţiile principale ale consiliilor locale pot fi grupate în patru cate-
gorii:
a) atribuţii în domeniul organizării interne a consiliilor locale şi a
serviciilor publice;
b) atribuţii în domeniul elaborării, administrării şi executării bugetului
şi al stabilirii impozitelor şi taxelor locale;
c) atribuţii în domeniul înfiinţării, coordonării şi asigurării activităţilor
economice, social-culturale şi de apărarea drepturilor şi libertăţilor
fundamentale ale cetăţenilor;
d) atribuţii legate de acordarea titlurilor de onoare, şi de cooperare cu
localităţi din străinătate.
13
Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 568.
 În prima categorie se încadrează atribuţii ce privesc în primul rând
alegerea viceprimarilor care se exercită în condiţiile stabilite prin regulamentul
consiliului.
În acest sens, prin Hotărârea Guvernului nr.103/29.02.1992,a fost
aprobat "Regulamentul cadru-orientativ de funcţionare a consiliilor locale".
Acest regulament statorniceşte regulile de procedură ale desfăşurării şedinţelor
consiliului local şi ale adoptării hotărârilor sale.
De asemenea, consiliul local are competenţa de a elabora statutul
comunei sau oraşului după caz, pe baza Hotărârii Guvernului nr. 127/11.03.
1992, care cuprinde principalele elemente ale unităţii administrativ-teritoriale,
autoritatea administrativă locală care o administrează şi competenţele pe care i
le conferă, în afara celor prevăzute de lege.
Pentru organizarea serviciilor publice proprii, consiliul local, la
propunerea primarului, stabileşte statutul personalului, organigramele şi
numărul de personal, precum şi criterii de competenţă în vederea funcţionării
acestora, în condiţii de operativitate şi eficienţă.
Orice serviciu public, care nu mai este organizat de stat, dar care
rezolvă "treburi publice din comune şi din oraşe"14, devine de plin drept, un
serviciu public local, în sarcina consiliului local.
Legea administraţiei publice locale în viţoare precizează cele mai uzuale
atribuţii ale consiliilor locale în art.ţţ 1ţţţ şi lasă o fereastră mereu deschisă ,
cum era şi normal: "Consiliul local exercită şi alte atribuţ,ii stabilite prin lege
sau prin statutul comunei sau al oraşului'.
Dacă ar fi să facem o grupare a atribuţiilor reglementate de Legea
25/2001 reţinem:
a) atribuţii care vizează constituirea altor autorităţi ale autonomiei
locale, ce nu pot fi delegate;
b) atribuţii de organizare internă;
c) atribuţii de dezvoltare în perspectivă a localităţii;
14
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 568
 d) atribuţii de prestare a serviciilor publice uzuale şi e) atribuţii de
integrare şi cooperare pe plan intern şi extern.

Funcţionarea consiliilor locale

Constituţia nu stabileşte detalii cu privire la organizarea şi funcţionarea

consiliilor locale, nici măcar durata mandatului nu este precizată în dispoziţiile
ei. Toate aceste etape sunt lăsate pe seama legii organice. Astfel, Legea
administraţiei publice locale, în vigoare, stabileşte durata mandatului consiliilor
locale, al consiliilor judeţene, ca şi a primarilor, la patru ani, aceeaşi durată cu a
mandatului parlamentar şi prezidenţial. Mandatul poate fi prelungit, prin lege
organică, pe timp de război sau de catastrofă. Exercitarea mandatului presupune
întâlniri periodice ale consilierilor, începând de la data depunerii jurământului şi
până la constituirea noului consiliu ales.15
Consiliul local se întruneşte în şedinţe ordinare, care sunt lunare, la
convocarea primarului, şi în şedinţe extraordinare, care pot fi cerute, alături de
primar, şi de 1/3 din numărul consilierilor. Legea are un termen de cinci zile
pentru convocarea şedinţelor ordinare şi de cel puţin trei zile pentru cele
extraordinare. Consilierii sunt invitaţi la şedinţă în scris, precizându-se ordinea
de zi, ora şi locul de desfăşurare a şedinţei. Ordinea de zi se aduce la cunoştinţa
locuitorilor comunei sau oraşului "prin presa locală ori prin alt mijloc de
publicitate" (art. 40 alin.6).
Şedinţele consiliului local sunt legal constituite dacă este prezentă
majoritatea consilierilor în funcţie, legea precizând că prezenţa la şedinţe este
obligatorie. Şedinţele consiliilor locale sunt publice, cu excepţia cazurilor în
care consilierii decid, cu majoritate absolută de voturi, şedinţa secretă. Potrivit
legii, la aceste şedinţe pot participa, fără drept de vot, prefectul, preşedintele
consiliul judeţ, reprezentanţii acestora, parlamentarii şi alţi invitaţi.

15
Este vorba de art. 21, alin. 2 din Legea administraţiei publice locale nr. 69/1991,
republicată
 Ordinea de zi se aprobă de consiliu, la propunerea celui ce a cerut
întrunirea, iar modificarea acesteia "se poate face numai pentru probleme
urgente" (art. 44).
Prin Legea 24/1996 s-a admis că în caz de forţă majoră şi de maximă
urgenţă pentru rezolvarea intereselor locuitorilor comunei sau ai oraşului,
convocarea consiliului local să se poată face imediat.
Legea 215/2001 reglementează: “Lucrările şedinţelor se desfăşoară în
limba română, limba oficială a statului. În consiliile locale în care consilierii
aparţinând unei minorităţi naţionale reprezintă cel puţin o treime din numărul
total, la şedinţele de consiliu se poate folosi limba maternă. În aceste cazuri se
va asigura, prin grija primarului, traducerea în limba română. În toate cazurile
documentele şedinţelor de consiliu se întocmesc în limba română.” (art. 43 alin.
3).
La. începutul fiecărei şedinţe secretarul prezintă procesul-verbal al
şedinţei anterioare şi îl supune aprobării consiliului. Consilierii au dreptul să
conteste conţinutul procesului-verbal şi să ceară menţionarea exactă a opiniilor
exprimate în şedinţa anterioară (art. 43 alin. 6 din Legea nr. 215/2001).
În exercitarea atribuţiilor sale, consiliul adoptă hotărâri la propunerea
primarului sau a consilierilor. Adoptarea hotărârilor se face prin vot deschis sau
prin vot secret, după cum decide consiliul. Hotărârile privitoare la persoane se
adoptă întotdeauna prin vot secret. Hotărârile privitoare la bugetul local,
stabilirea de impozite şi taxe locale, administrarea bugetului public şi privat al
comunei sau oraşului, organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor,
amenajarea teritoriului, asocierea cu alte persoane juridice se adoptă cu votul
majorităţii calificate de două treimi, iar celelalte hotărâri depind de votul
majorităţii absolute a membrilor prezenţi.
Hotărârile consiliului local se semnează de către preşedintele şedinţei,
cele individuale se comunică persoanelor interesate, iar cele normative devin
obligatorii numai după aducerea lor la cunoştinţa publică.
 Art. 43 alin. 7 din Legea nr. 215/2001, republicată, precizează că:
"Procesul-verbal şi documentele care au fost dezbătute în şedinţă se depun într-
un dosar special al şedinţei respective, care va fi numerotat, semnat şi sigilat de
consilierul care conduce şedinţele de consiliu şi de secretar.
În vederea asigurării reprezentării autentice a intereselor colectivităţilor
locale, sunt excluşi de la deliberarea şi adoptarea hotărârilor consilierii care fie
direct, fie prin soţ, soţie sau rude până la gradul IV inclusiv, au un interes
patrimonial în problema supusă dezbaterii.

4. Durata mandatului consiliului local

Durata mandatului consiliului local este de 4 ani, dar poate înceta

înaintea împlinirii acestui termen.
Termenul de 4 ani poate fi dedus din interpretarea legii, în condiţiile în
care legea nu prevede data de la care acesta începe să curgă.
Astfel, potrivit art. 31 Legii nr. 215/2001 constituirea consiliilor locale
se face în termen de 20 de zile de la data alegerilor. Cu toate acestea, în cazul
neîntrunirii cvorumului de două treimi legea admite convocarea de drept, a unei
noi şedinţe, 3 zile mai târziu, pentru a cărei constituire legală este necesară
aceeaşi majoritate calificată. în aceste condiţii, consiliile locale se pot constitui
la date diferite, care nu pot fi luate în calcul ca termene de referinţă pentru
determinarea mandatului de 4 ani. Pe de altă parte, art.7 al Legii nr.70/1991
privind alegerile locale precizează că data alegerilor se stabileşte cu cel puţin 60
de zile înaintea votării. Din coroborarea acestor texte legale, rezultă că
legiuitorul a înţeles să stabilească ca dată care se ia în calcul pentru
determinarea mandatului consiliului local cea de-a 20-a zi care urmează
alegerilor locale generale şi nu o dată ulterioară rezultată din întârzierile ce se
pot naşte în procesul constituirii consiliilor locale. De altfel, consiliile locale pot
fi dizolvate dacă ele nu pot funcţiona datorită absenţei membrilor acestora, după
3 convocări succesive, ceea ce presupune organizarea de noi alegeri, chiar în
cursul mandatului de 4 ani. Mandatul consiliilor locale nu este dependent de
data efectivă a începerii mandatului unui consiliu local. Ca atare, Guvernul este
ţinut să stabilească data noilor alegeri locale generale în cele 80 de zile care
curg de la expirarea a 4 ani de la data alegerilor generale precedente.
Spre deosebire de mandatul consiliului local, mandatul consilierului se
exercită de la data depunerii jurământului, deci după constituirea legală a
consiliului. Mandatul de consilier poate înceta la data încheierii mandatului
consiliului, la 4 ani, sau înaintea încheierii acestui termen în caz de dizolvare ori
la data demiterii acesteia, la propunerea prefectului, prin hotărâre a Guvernului.
Propunerea prefectului poate avea ca efect şi suspendarea din funcţie a
persoanei în cauză. De asemenea, mandatul de consilier încetează înainte de
termen în caz de demisie, incompatibilitate, pierdere a drepturilor electorale,
schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-teritorială sau în caz de
deces.
Hotărârea Guvernului privind demiterea consiliului este supusă
procedurii contenciosului administrativ, inclusiv recursului graţios sau
recursului ierarhic.

5. Dizolvarea consiliului local

Reglementarea din 1996 aduce o inovaţie cu privire la această materie a

dizolvării consiliului local consacrând şi instituţia dizolvării de drept alături de
dizolvarea prin act juridic. Această reglementare este reluată şi în Legea nr.
215/2001
Dizolvarea de drept intervine în următoarele situaţii:
a) consiliul nu se întruneşte timp de trei luni consecutiv;
b) consiliul nu a adoptat în trei şedinţe consecutiv nici o hotărâre;
c) numărul consilierilor s-a redus sub jumătate plus unu şi nu mai există
posibilitatea completării prin supleanţi până la două treimi (art. 58,
alin. 1).
 Cazurile în care intervine dizolvarea de drept sunt comunicate de primar
prefectului, care, prin ordin, ia act de dizolvarea consiliului şi propune
Guvernului organizarea de noi alegeri. Ordinul prefectului poate fi atacat de
consilieri la instanţa de contencios administrativ, în termen de zece zile de la
comunicare (art. 58, alin. 3 din Legea 215/2001).
Consiliul local poate fi dizolvat, prin hotărâre de Guvern, dacă a adoptat
hotărâri repetate care au fost anulate irevocabil de instanţa de judecată întrucât
au contravenit intereselor generale ale statului sau au încălcat Constituţia şi
legile ţării (art. 57, alin. l). Hotărârea Guvernului de dizolvare se adoptă la
propunerea motivată a prefectului. Legea cere ca hotărârea de dizolvare, ca şi
motivele care au stat la baza emiterii sale să fie aduse, de prefect, la cunoştinţa
membrilor consiliului, în termen de cinci zile de la publicarea acesteia în
Monitorul Oficial. Hotărârea de dizolvare poate fi atacată de consilieri la
instanţa de contencios administrativ, în termen de .zece zile de la data aducerii
oficiale la cunoştinţă de prefect (art. 60, alin. 3 din Legea 215/2001).
Organizarea alegerii noului consiliu local se stabileşte de Guvern, la
propunerea prefectului, în termen de 30 de zile calculate fie de la expirarea
termenului de zece zile pentru sesizarea instanţei de contencios administrativ,
dacă nu s-a introdus o acţiune, fie de la rămânerea definitivă a hotărârii
judecătoreşti prin care a fost respinsă acţiunea consilierilor.16
Până la alegerea noului consiliu, primarul rezolvă problemele curente
ale unităţii administrativ-teritoriale.

16
Este soluţia prevăzută de art.34, alin.6 şi art.33, alin.4, în redactarea dată prin Legea
nr.24/1996.
 CAPITOLUL III
PRIMARUL ŞI PRIMĂRIA

1. Alegerea şi mandatul primarului

Primarul este autoritatea executivă a colectivităţilor locale care

îndeplineşte, în acelaşi timp, şi rolul de reprezentant al statului în unitatea
administrativ-teritorială în care este ales. Potrivit prevederilor constituţionale
cuprinse în art. 61 alin.1 legii administraţiei publice locale, comunele şi oraşele
au câte un primar ales prin vot direct, iar municipiul Bucureşti are un primar
general, ales în condiţiile legii. Se aleg primari şi în sectoarele urbane ale
municipiului Bucureşti, care se află în relaţii de subordonare faţă de primarul
general al municipiului Bucureşti. în activitatea sa, primarul este ajutat de unul
sau mai mulţi viceprimari care sunt aleşi de consiliul local pentru un mandat de
4 ani. Comunele şi oraşele au câte un primar şi un viceprimar, iar oraşele
reşedinţă de judeţ, câte 2 viceprimari, aleşi în condiţiile legii (art. 61).
Regimul electoral pentru alegerea primarului este stabilit de dispoziţiile
Legii privind alegerile locale nr.70/1991. Prin aceasta, se consacră prevederi
care statornicesc reguli privind alegerea primarilor prin vot universal, egal,
direct, secret şi liber exprimat, pe baza scrutinului uninominal, în fiecare
comună şi oraş care constituie o circumscripţie electorală (art.1 ). Pentru funcţia
de primar alegerile se desfăşoară în circumscripţiile electorale organizate pentru
alegerea consiliilor locale, la secţiile de votare ale acestora şi sub conducerea
aceloraşi instanţe electorale.
"Condiţiile de eligibilitate pentru funcţia de primar sunt circumscrise
calităţii de cetăţean român cu domiciliul în ţară, pe teritoriul circumscripţiei
electorale, excluzându-se dubla cetăţenie, vârsta de 23 de ani, fiind exceptaţi de
la dreptul de a candida în alegeri militarii activi, judecătorii şi procurorii,
persoanele condamnate prin hotărâre judecătorească definitivă pentru abuzuri în
funcţii politice, juridice sau administrative, pentru încălcare a drepturilor
fundamentale ale omului, pentru alte infracţiuni intenţionate, în măsura în care
nu au fost reabilitate, precum şi persoanele care au încheiat contracte cu
administraţia locală pentru executarea de lucrări, prestării de servicii ori de
furnizare".17
Pentru funcţia de primar se depun candidaturi separate de către partide,
alianţe politice, alianţe electorale sau candidaturi independente. Candidaţii
independenţi înscrişi în liste trebuie să fie susţinuţi de minim unu la sută din
numărul total al alegătorilor înscrişi în liste, dar nu mai puţin de 150 de
susţinători (art. 4l, alin. 2 din Legea nr. 70/1991, republicată).
Funcţia de primar este incompatibilă cu funcţia de consilier local, de
prefect sau subprefect, cu alte funcţii publice ale consiliilor locale şi judeţene şi
din aparatul prefecturilor, ministerelor, ale celorlalte autorităţi guvernamentale,
inclusiv cu calitatea de deputat sau senator.
Pe buletinul de vot pentru alegerea primarului vor fi înscrise toate
candidaturile care au fost depuse, în ordinea rezultată din tragerea la sorţi,
efectuată de către comisia electorală de circumscripţie. La primul tur de scrutin
un candidat este ales primar numai dacă obţine cel puţin jumătate plus unu din
numărul alegătorilor care participă la alegeri.
În cazul în care nu se realizează această majoritate, se organizează al
doilea tur de scrutin, în cadrul căruia este declarat ales candidatul care a obţinut
cel mai mare număr de voturi.
În caz de paritate de voturi, primarul se desemnează în urma unui nou
tur de scrutin, în cadrul căruia vor fi înscrişi candidaţii aflaţi în balotaj.
Alegerile se vor organiza, de drept, în termen de două săptămâni.
Dosarul alegerii primarului se înaintează, cu pază militară, în cel mult
48 de ore, la judecătoria în a cărei rază teritorială se află localitatea pentru care a
fost ales, iar certificatul alegerii ca primar se eliberează de biroul electoral de
circumscripţie. în cazul primarului general al Capitalei, dosarul se înaintează la

17
Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Regia Autonomă "Monitorul
Oficial", Bucureşti, 1994, pag.215
Tribunalul Municipiului Bucureşti, cum se menţionează în art.8l, alin.4 din
Legea nr.70/1991, republicată.
Validarea alegerii primarului se face în termen de 20 de zile de la data
alegerilor de către un judecător desemnat de preşedintele judecătoriei în a cărei
rază teritorială se află comuna sau oraşul. Validarea primarului general al
municipiului Bucureşti se face potrivit legii, de către Tribunalul Municipiului
Bucureşti (art. 63 alin. 1 şi 2 din Legea nr. 215/2001).
Invalidarea alegerii primarului poate avea loc în caz de fraudă
electorală, de încălcare a regulilor privitoare la condiţiile de eligibilitate sau în
cazul constatării unei incompatibilităţi.
În caz de invalidare a mandatului primarului ales, se organizează noi
alegeri în termen de cel mult 45 de zile de la data invalidării, în condiţiile
stabilite de legea privind alegerile locale.
Dacă primarul ales a fost validat la judecătorie, rezultatul se prezintă în
şedinţa de constituire a consiliului local sau, după caz, intr-o şedinţă ulterioară,
ori extraordinară, de către un magistrat sau un delegat al prefectului.
Primarul, astfel validat, conform art. 65 trebuie să depună jurământul în
faţa consiliului aşa cum este prevăzut în legea organică. În cazul în care acesta
refuză să depună jurământul, este considerat demisionat de drept, urmând să se
organizeze noi alegeri în termenul stabilit de lege.
Mandatul primarului este de patru ani şi se exercită până la depunerea
jurământului de primarul nou-ales. El poate fi prelungit numai în caz de război
sau de catastrofă (art. 72 alin. 1 din Legea nr. 215/2001).
Mandatul primarului poate înceta înainte de termen în caz de: deces;
demisie; incompatibilitate; schimbare a domiciliului într-o altă unitate
administrativ-teritorială; imposibilitatea de exercitare pe o perioadă mai lungă
de 6 luni; constatarea prin hotărâre judecătorească, rămasă definitivă, după
validarea mandatelor, că alegerea s-a făcut prin fraudă electorală sau prin orice
altă încălcare a Legii privind alegerile locale; condamnare definitivă la pedeapsa
privativă de libertate; punere sub interdicţie pentru debilitate sau alienare
mintală; pierderea drepturilor electorale.
Legea precizează obligaţia consiliului local de a adopta o hotărâre prin
care se ia act de încetarea mandatului primarului şi declară vacantă funcţia
acestuia (art. 72 alin. 3 din Legea nr. 215/2001).
Primarul participă, de drept, la şedinţa consiliului local, el având două
categorii de sarcini:
a) de autoritate executivă a consiliului local şi
b) de autoritate ce reprezintă puterea statală la nivelul comunei.
Demiterea primarului se poate face prin hotărâre a Guvernului, la
propunerea prefectului, în cazul în care dispoziţiile acestuia contravin
intereselor generale ale statului sau încalcă ordinea de drept, precum şi atunci
când sunt compromise cu rea credinţă interesele comunei sau oraşului. Ca şi în
cazurile de dizolvare a consiliului local, demiterea primarului este supusă
controlului judecătoresc, hotărârea Guvernului putând fi atacată în faţa. instanţei
de contencios administrativ. Până la alegerea unui nou primar sau pe timpul
suspendării din funcţie a acestuia, în virtutea ordinului prefectului, ca urmare a
unei anchete judiciare, atribuţiile acestuia se îndeplinesc de către un viceprimar
desemnat de consiliu.

2. Atribuţiile primarului

Primarul îndeplineşte următoarele atribuţii principale:

a) asigură respectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale
cetăţenilor, a prevederilor Constituţiei, precum şi punerea în aplicare a legilor, a
decretelor Preşedintelui României, a hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului,
dispune măsurile necesare şi acordă sprijin pentru aplicarea ordinelor şi
instrucţiunilor cu caracter normativ ale miniştrilor şi ale celorlalţi conducători ai
autorităţilor administraţiei publice centrale, precum şi hotărârile consiliului
judeţean;
 b) asigură aducerea la îndeplinire a hotărârilor consiliului local. În
situaţia în care apreciază că o hotărâre este ilegală, în termen de 3 zile de la
adoptare îl sesizează pe prefect;
c) poate propune consiliului local consultarea populaţiei prin
referendum, cu privire la problemele de locale de interes deosebit. Pe baza
hotărârii consiliului local ia măsuri pentru organizarea acestei consultări;
d) prezintă consiliului local, anual ori de câte ori este necesar,
informări, privind starea economică şi socială a comunei sau oraşului, în
concordanţă cu atribuţiile ce revin autorităţilor administraţiei publice locale,
precum şi informări asupra modului de aducere la îndeplinire a hotărârilor
consiliului local;
e) întocmeşte proiectul bugetului local şi contul de încheiere a
exerciţiului bugetar şi le supune spre aprobare consiliului local;
f) exercită funcţia de coordonator principal de credite;
g) verifică, din oficiu sau la cerere, încasarea şi cheltuielile sumelor din
bugetul local şi le comunică de îndată consiliului local cele constatate;
h) ia măsuri pentru prevenirea şi limitarea urmărilor calamităţilor,
catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor împreună cu organele
specializate ale statului. În acest scop, poate mobiliza populaţia, agenţii
economici şi instituţiile publice din comună sau din oraş, acestea fiind obligate
să execute măsurile stabilite în planurile de protecţie şi intervenţie elaborată pe
tipuri de dezastre;
i) asigură ordinea publică şi liniştea locuitorilor, prin intermediul
poliţiei, jandarmeriei, gardienilor publici, pompierilor şi unităţilor de protecţie
civilă, care au obligaţia să răspundă solicitărilor sale, în condiţiile legii;
j) îndrumă şi supraveghează activitatea gardienilor publici, conform
angajamentelor contractuale;
k) ia măsurile prevăzute de lege cu privire la desfăşurarea adunărilor
publice;
 l) ia măsuri de interzicere sau de suspendare a spectacolelor,
reprezentaţiilor sau a altor manifestări publice care contravin ordinii de drept ori
atentează la bunele moravuri, la ordinea şi liniştea publică;
m) controlează igiena şi salubritatea localurilor publice şi produselor
alimentare puse în vânzare pentru populaţie, cu sprijinul serviciilor de
specialitate;
n) ia măsuri pentru prevenirea şi combaterea pericolelor provocate de
animale, în condiţiile legii;
o) ia măsuri pentru elaborarea planului urbanistic general a localităţii şi
le supune spre aprobare consiliului local asigurând respectarea prevederilor
planului urbanistic general, precum şi ale planurilor urbanistice zonale şi de
detaliu;
p) asigură repartizarea locuinţelor sociale pe baza hotărârii consiliului
local;
q) asigură întreţinerea şi reabilitarea drumurilor publice, proprietate a
comunei sau oraşului, instalarea semnelor de circulaţie, desfăşurarea normală a
traficului rutier şi pietonal, în condiţiile legii;
r) exercită controlul asupra activităţilor din târguri, pieţe, oboare, locuri
şi parcuri de distracţii şi ia măsuri pentru buna funcţionare a acestora;
s) conduce serviciile publice locale, asigură funcţionarea serviciilor de
stare civilă şi de autoritate tutelară, supraveghează realizarea măsurilor de
asistenţă şi ajutor social;
ş) îndeplineşte funcţia de ofiţer de stare civilă;
t) emite avizele, acordurile şi autorizaţiile date în competenţa sa prin
lege;
ţ) propune consiliului local spre aprobare, în condiţiile legii,
organigrama, statul de funcţii, numărul de personal şi regulamentul de
organizare şi funcţionare a aparatului propriu de specialitate;
u) numeşte şi eliberează din funcţie, în condiţiile legii, personalul din
aparatul propriu de specialitate al autorităţilor administraţiei publice locale, cu
excepţia secretarului, propune consiliului local numirea şi eliberarea din funcţie,
în condiţiile legii, a conducătorilor regiilor autonome, ai instituţiilor şi
serviciilor publice de interes local;
v) răspunde de inventarierea şi administrarea bunurilor care aparţin
domeniului public şi domeniului privat al comunei sau al oraşului;
w) organizează evidenţa lucrărilor de construcţii din localitate şi pune la
dispoziţie autorităţilor administraţiei publice centrale rezultatele acestor
evidenţe;
x) ia măsuri pentru controlul depozitării deşeurilor menajere, industriale
sau de orice fel, pentru asigurarea igienizării malurilor cursurilor de apă din raza
comunei sau a oraşului, precum şi pentru decolmatarea văilor locale şi a
podeţelor pentru asigurarea scurgerii apelor mari.
Potrivit alin. 2 din art. 68 al Legii administraţiei publice locale primarul
îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege sau încredinţate de către consiliul
local.
Deci, primarul are atribuţii deosebit de întinse şi variate rezultate din
competenţa. materială generală a acestei autorităţi, pe care le exercită în vederea
rezolvării treburilor publice din comune sau oraşe.

3. Actele administrative emise de primar

În exercitarea atribuţiilor sale, primarul emite dispoziţii. Ele sunt acte

juridice emise în condiţiile legii şi a hotărârilor consiliului local, exprimând
voinţa manifestată în mod unilateral de către primar şi produc direct efecte
juridice. Dispoziţiile sunt obligatorii pentru toţi cei cărora li se adresează
Dispoziţia, ca act administrativ specific primarului poate avea atât caracter
normativ, cât şi caracter individual.
În raport cu spaţiul în care se aplică, dispoziţiile primarului au caracter
teritorial, efectele lor juridice limitându-se la localitatea unde este ales primarul.
 În calitate de autoritate executivă, primarul emite şi unele acte cu
caracter special, cum sunt, spre exemplu, cele privind întocmirea proiectelor de
buget local, angajarea personalului serviciilor etc.
În afară de actele juridice primarul realizează activitatea administraţiei
publice locale şi prin acte sau operaţii cu caracter material tehnic. Acestea nu
produc prin ele însele efecte juridice, dar constau în fapte de serviciu, activităţi
materiale, acte pregătitoare ale actelor administrative (avizele, rapoartele,
procesele-verbale). Dispoziţiile primarului trebuie să îndeplinească condiţiile de
valabilitate, la fel ca şi celelalte acte administrative, adică să fie emise în
limitele competenţei lui materiale şi teritoriale, în baza şi în condiţiile legii.

4. Secretarul localităţii

Prin art. 83 din Legea administraţiei publice locale se stabileşte că

"fiecare comună, oraş şi subdiviziune administrativ-teritorială a municipiului are
un secretar salarizat din bugetul local".
Secretarul consiliului local este funcţionar public, permanent, investit în
această calitate şi trebuie să aibă studii superioare juridice sau administrative.
De asemenea, secretarul consiliului local nu poate face parte din vreun partid
sau formaţiune politică.
Numirea şi "eliberarea din funcţie a secretarului se face de către prefect,
numai la propunerea consiliului local, adoptată cu votul a cel puţin două treimi
din numărul consilierilor în funcţie, la iniţiativa primarului sau a-unei treimi din
numărul consilierilor".18
Secretarul îndeplineşte, în condiţiile legii, următoarele atribuţii
principale:
a) participă la şedinţele consiliului local;
b) asigură buna funcţionare a compartimentelor şi activităţilor cu
caracter juridic din cadrul aparatului propriu al consiliului local;

18
Art.52 alin.4 din Legea nr.69/1991, republicată
 c) avizează proiectele de hotărâri ale consiliului local, asumându-şi
răspunderea pentru legalitatea acestora;
d) primeşte şi distribuie corespondenţa; urmăreşte realizarea
răspunsului în termenul legal;
e) asigură efectuarea lucrărilor de secretariat;
f) asigură convocarea consiliului local;
g) pregăteşte lucrările supuse dezbaterii consiliului local;
h) comunică şi înaintează, în termen de 10 zile, dacă legea nu prevede
altfel, autorităţilor şi persoanelor interesate, actele emise de către
consiliul local sau de către primar;
i) asigură aducerea la cunoştinţa publică a hotărârilor şi dispoziţiilor de
interes general;
j) eliberează extrase sau copii de pe orice act din arhiva consiliului, în
afara celor cu caracter secret stabilit potrivit legii; eliberează extrase
sau copii de pe actele de stare civilă;
k) legalizează semnături şi confirmă autenticitatea copiilor cu actele
originale, cu excepţia celor care se eliberează de autorităţile publice
centrale.
Secretarul îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege sau încredinţate
de către consiliul local sau primar.

5. Serviciile publice locale

Conform prevederilor art. 87 din Legea administraţiei publice locale

"Serviciile publice ale comunei sau ale oraşului se organizează de către consiliul
local, în principalele domenii de activitate, potrivit specificului şi nevoilor
locale, cu respectarea prevederilor legale şi în limita mijloacelor financiare de
care dispune".
 Profesorii Mircea Djuvara şi Paul Negulescu defineau că "dreptul
administrativ studiază compoziţia şi activitatea serviciilor publice"19, respectiv
că "seviciul public este mijlocul prin care administraţiunea îşi exercită
activitatea".20
Legea prevede în art. 88 că angajarea şi eliberarea din funcţie a
personalului serviciilor publice locale se fac de către primar, în condiţiile legii.
Caracteristic pentru serviciile publice ale consiliului local este faptul că
ele nu au dreptul de a emite acte administrative deoarece nu au calitatea de
subiect de drept administrativ.
Serviciile publice ale consiliului local, aşa cum prevede legea organică,
sunt subordonate primarului.
În concluzie, serviciile publice ale consiliului local sunt acele
compartimente funcţionale care realizează activitatea consiliului şi a primarului,
prin acte şi operaţiuni tehnico-materiale şi care nu au capacitate juridică
administrativă distinctă de cea a autorităţilor în numele cărora acţionează, ele
fiind subordonate atât consiliului cât şi primarului care le organizează.
Funcţionarea serviciilor publice se realizează pe baza unui regulament
aprobat prin hotărâre a consiliului local. Prin acest regulament li se stabilesc
atribuţiile, activităţile şi operaţiunile administrative şi tehnice pe care trebuie să
le desfăşoare.

19
Mircea Djuvara, “Teoria generală a dreptului”, vol. I, Ed. Librăriei CO S.A, Bucureşti,
1930, pag.173
20
Paul Negulescu-Tratat de drept administrativ, vol I, principii generale, Ed. IV Bucureşti,
Institutul de arte grafice "E. Mârvan", 1934, pag. 121 şi următoarele
 CAPITOLUL IV
CONSILIILE JUDEŢENE

1. Componenţa, alegerea şi constituirea consiliilor judeţene

Constituţia României, în art. ţ alin.1, defineşte consiliul judeţean ca

autoritate a administraţiei publice, constituţia în judeţ "pentru coordonarea
activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor
publice de interes judeţean".
Potrivit prevederilor Legii nr. 70/1991 consiliul judeţean se compunea
din consilieri aleşi. Această lege, în redactarea iniţială, a imaginat un sistem de
alegere indirectă a consiliului judeţean. Alegerea acestuia se făcea de către un
corp de electori, în termen de 30 de zile de la constituirea consiliilor locale, iar
corpul de electori era format din totalitatea consilierilor locali. Fiecare partid
formaţiune politică sau coaliţie de partide care a obţinut locuri în consiliile
locale din judeţ putea depune câte o listă de candidaţi, dar putea candida şi
consilierul local independent. În baza reglementarilor actuale în vigoare, pentru
consiliul judeţean se depun liste de candidaţi de către partide, alianţe politice,
alianţe electorale sau candidaturi independente, la birourile electorale de
circumscripţie. Aceste candidaturi pot fi depuse cel mai târziu cu 30 de zile
înainte de data alegerilor. Desemnarea candidaţilor aleşi se face după acelaşi
sistem de scrutin ca în cazul alegerii consiliului local şi anume: "prin vot
universal, egal, direct, secret şi liber exprimat" (art. l din Legea nr.25/1996).
Alegerile sunt considerate valabile dacă au participat la vot jumătate plus unu
din totalul alegătorilor înscrişi în listele electorale. în caz contrar, se organizează
noi alegeri.
Numărul consilierilor fiecărui consiliu judeţean se stabileşte în raport cu
populaţia judeţului existentă la data de 1 ianuarie a anului în care au loc
alegerile, astfel: la 350000 locuitori ai judeţului, numărul consilierilor judeţeni
este de 31 între 350001 şi 500000 locuitori ai judeţului, numărul consilierilor
este de 33 între 500001 şi 650000 locuitori ai judeţului, numărul consilierilor
este 35, iar în judeţele cu peste 650000 locuitori numărul consilierilor este de
37.
În conformitate cu prevederile legii organice, consiliile judeţene nou
alese se convoacă în şedinţa de constituire în termen de 20 de zile de la data
alegerilor, de către prefect. Şedinţa. este legal constituită dacă la ea participă cel
puţin două treimi din numărul consilierilor. În cazul neasigurării acestui cvorum
şedinţa se va ţine de drept trei zile mai târziu.
În vederea validării mandatelor, consiliile locale aleg, pe întreaga durată
a mandatului lor, o comisie de validare alcătuită din 3-7 membrii ai consiliului
respectiv. Comisia de validare propune consiliului validarea sau invalidarea
mandatelor în funcţie de îndeplinirea condiţiilor de eligibilitate, de existenţa sau
inexistenţa. unor incompatibilităţi şi de confirmare a faptului că alegerea nu s-a
produs prin fraudă electorală.
Atât validarea cât şi invalidarea mandatelor. consilierilor se hotărăşte de
către consiliul judeţean cu votul a cel puţin jumătate plus unu din numărul total
al membrilor săi.
După validarea mandatelor, consilierii au obligaţia depunerii
jurământului în faţa consiliului. În cazul în care un consilier refuză depunerea
jurământului este considerat demisionat de drept.
Consiliile judeţene sunt legal constituite după validarea mandatelor a cel
puţin două treimi din membrii acestora, şi în urma depunerii jurământului.

2. Atribuţiile consiliilor judeţene

Principalele atribuţii conferite de lege consiliului judeţean sunt

următoarele:
a) alege din rândul consilierilor un preşedinte şi 2 vicepreşedinţi;
 b) aprobă, la propunerea preşedintelui, regulamentul de organizare şi
funcţionare a consiliului judeţean, numărul de personal în limitele normelor
legale;
c) adoptă strategii, prognoze şi programe de dezvoltare economico-
socială a judeţului sau a unor zone din cuprinsul acestuia pe baza propunerilor
primite de la consiliile locale, dispune, aprobă şi urmăreşte, în cooperare cu
autorităţile administraţiei publice locale comunale şi orăşeneşti interesate,
măsuri necesare, inclusiv cele de ordin financiar, pentru realizarea acestora;
d) coordonează activitatea consiliilor locale ale comunelor sau oraşelor
în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean;
e) aprobă bugetul propriu al judeţului, împrumuturile, virările de credite
şi modul de utilizare a rezervei bugetare;
f) administrează domeniul public şi privat al judeţului;
g) hotărăşte darea în administrare, concesionarea sau închirierea
bunurilor proprietate publică a judeţului sau, după caz, a serviciilor publice de
interes judeţean;
h) hotărăşte înfiinţarea de instituţii publice şi de servicii publice de
interes judeţean, în condiţiile legii; numeşte şi eliberează din funcţie, în
condiţiile legii, conducătorii instituţiilor şi serviciilor publice pe care le-a
înfiinţat şi le aplică, dacă este cazul sancţiuni disciplinare;
i)
Conform alin. 2 al art. 104, consiliul judeţean îndeplineşte şi alte
atribuţii stabilite de lege.

3. Funcţionarea consiliilor judeţene

Potrivit art.121 alin.2 din Constituţie, consiliul judeţean este ales şi

funcţionează în condiţiile legii.
 La fel ca şi în cazul consiliilor locale, durata mandatului consiliului
judeţean este de 4 ani şi se exercită de la data depunerii jurământului de către
consilieri şi până la întrunirea noului consiliu ales.
Consiliul judeţean, de regulă "se întruneşte în şedinţe ordinare, odată la
două luni".
Este reglementată şi posibilitatea întrunirii consiliului judeţean în
şedinţe extraordinare. Acest lucru se poate face "ori de câte ori este necesar".
Şedinţele ordinare sunt convocate de preşedintele consiliului judeţean,
iar cele extraordinare, la cererea preşedintelui consiliului, a cel puţin o treime
din numărul membrilor consiliului sau delegaţiei permanente. Convocarea se
face "cu cel puţin 5 zile înaintea şedinţelor ordinare sau cu cel mult 3 zile
înaintea celor extraordinare".21 Convocarea se face în scris şi se consemnează în
procesul verbal al şedinţei, iar invitaţia la şedinţă va preciza ordinea de zi, data
şi locul desfăşurării. Trebuie ca ordinea de zi să fie adusă la cunoştinţa
locuitorilor judeţului prin presa judeţeană ori prin alt mijloc de publicitate.
Şedinţele consiliului judeţean sunt legal constituite, dacă este prezentă
majoritatea consilierilor.
Ca şi în cazul şedinţelor consiliilor locale, la şedinţele consiliilor
judeţene prezenţa. consilierilor este obligatorie. În situaţia în care un consilier
absentează de două ori consecutiv, fără motive temeinice, el poate fi sancţionat
în condiţiile regulamentului consiliului.
Şedinţele consiliului judeţean, de regulă sunt publice, dar sunt şi situaţii
când consilierii hotărăsc cu majoritate de voturi ca acestea să se desfăşoare cu
“uşile închise".
În exercitarea atribuţiilor ce-i revin, consiliul judeţean adoptă hotărâri.
Hotărârile consiliului judeţean sunt adoptate "cu votul a cel puţin jumătate plus
unu din numărul membrilor prezenţi, în afara cazurilor în care legea sau
regulamentul consiliului prevede o altă majoritate".

21
Art.65 alin.3 din Legea administraţiei publice locale nr.69/1991, republicată.
 Preşedintele consiliului judeţean este ales din rândul membrilor
consiliului judeţean, pe durata mandatului, cu votul majorităţii membrilor
consiliului judeţean. De asemenea, se mai aleg 2 vicepreşedinţi ai consiliului şi
4 sau 6 consilieri. Preşedintele, cei 2 vicepreşedinţi împreună cu cei 4 sau 6
consilieri constituie delegaţia permanentă.

4. Delegaţia permanentă a consiliului judeţean

Delegaţia permanentă a consiliului judeţean este autoritatea

administraţiei publice judeţene care realizează conducerea operativă a treburilor
administraţiei, publice judeţene.
Prin modul de formare şi compunere delegaţia permanentă este o
autoritate electivă şi colegială.
Delegaţia permanentă se compune din 5-7 consilieri aleşi de consiliul
judeţean, preşedintele şi vicepreşedinţii consiliului.
Asigurând realizarea conducerii operative a treburilor administraţiei
publice judeţene şi îndeplinind nemijlocit hotărârile consiliilor judeţene care le-
au ales, delegaţiile permanente au aceeaşi componenţă teritorială, dar răspund în
faţa consiliilor judeţene.
Delegaţi permanentă îşi desfăşoară activitatea, de regulă în şedinţe,
convocate ori de câte ori este necesar.
În ceea ce priveşte încetarea activităţii delegaţiilor permanente, aceasta
are loc la expirarea mandatului pentru care au fost alese consiliile judeţene.
Delegaţia permanenţă a consiliului judeţean îndeplineşte o serie de atribuţii
prevăzute în art. 153 al Legii nr. 215/2001:
a) întocmeşte proiectul ordinii de zi a, şedinţei consiliului;
b) analizează proiectele de hotărâri care vor fi supuse consiliului spre
dezbatere şi adoptare şi asigură fundamentarea acestora;
 c) pregăteşte desfăşurarea în bune condiţii a lucrărilor şedinţelor
consiliului, asigurând întocmirea în mod corespunzător a tuturor
documentelor supuse dezbaterii;
d) propune preşedintelui convocarea şedinţelor extraordinare;
e) supune aprobării consiliului regulamentul de funcţionare al acestuia;
f) stabileşte măsurile necesare pentru aducerea la îndeplinire a
hotărârilor consiliului judeţean şi analizează, periodic, stadiul
îndeplinirii acestora.
Delegaţia permanentă îndeplineşte, între şedinţele ordinare ale
consiliului judeţean, şi atribuţiile acestuia prevăzute la art. 63 alin. l lit. c), i), s)
şi t) din Legea administraţiei publice locale.
Exercitarea atribuţiilor delegaţiei permanente se realizează prin emitere
de decizii, semnate de către preşedinte. Ele devin executorii după ce au fost
comunicate celor interesaţi, respectiv după aducerea lor la cunoştinţă publică.

5. Preşedintele consiliului judeţean

Preşedintele consiliului judeţean este, potrivit legii în materie, şeful

administraţiei publice locale, organizate la nivelul judeţului. Acesta răspunde de
buna funcţionare a compartimentelor de specialitate din aparatul propriu al
consiliului judeţean, precum şi a societăţilor comerciale de sub autoritatea
acestuia.
Preşedintele consiliului judeţean are rolul de a reprezenta judeţul în
relaţiile cu celelalte autorităţi publice, cu persoane fizice şi juridice din ţară şi
din străinătate, precum şi în justiţie.
Preşedintelui consiliului judeţean ii este subordonat aparatul propriu al
consiliului judeţean.
Atribuţiile îndeplinite de preşedintele consiliului local, în condiţiile
legii, sunt următoarele:
 Preşedintele consiliului judeţean, în conformitate cu art. 61 alin.2
îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege sau încredinţate de către consiliul
judeţean; emite dispoziţii cu caracter individual care devin executorii după ce au
fost aduse la cunoştinţă persoanelor interesate. Aceste dispoziţii sunt supuse
controlului judecătoresc, fie în baza Legii contenciosului administrativ, fie în
baza normelor dreptului comun.

6. Secretarul consiliului judeţean

Potrivit art. 120 din Legea administraţiei publice locale "fiecare judeţ şi
municipiul Bucureşti au un secretar, salarizat din bugetul judeţului, respectiv al
municipiului Bucureşti. Secretarul este funcţionar public şi are studii superioare
juridice sau administrative". Secretarul consiliului judeţean nu poate fi membru
al unui partid sau formaţiune politică, deoarece poate fi sancţionat cu eliberarea
din funcţie.
Numirea acestuia se face de către Departamentul pentru Administraţie
Publică Locală, la propunerea consiliului judeţean, din iniţiativa preşedintelui
acestuia, respectiv a primarului general al municipiului Bucureşti, pe bază de
concurs. Condiţiile de desfăşurare a concursului se stabilesc de către cel care
numeşte în funcţie. Concursul este organizat în termen de 45 de zile de la data la
care postul a devenit vacant. O condiţie obligatorie, este aceea ca în comisia de
examinare să fie inclus şi un reprezentant al Departamentului pentru
Administraţia Publică Locală.
Numai la propunerea consiliului judeţean, adoptată cu votul a cel, puţin
două treimi din numărul consilierilor în funcţie, la iniţiativa preşedintelui
acestuia sau a unei treimi din numărul consilierilor, se face eliberarea din
funcţie şi sancţionarea disciplinară a secretarului judeţului de către
Departamentul pentru Administraţia Publică Locală.
 Secretarul judeţului şi al municipiului Bucureşti exercită atribuţiile care
revin judeţului şi municipiului Bucureşti în ceea ce priveşte starea civilă,
autoritatea tutelară şi ocrotirea minorilor.
Demiterea din funcţie se poate face de către cel care numeşte în funcţie,
în condiţiile în care secretarul devine membru al unui partid sau al unei
formaţiuni politice ori în alte condiţii prevăzute de lege.22

7. Serviciile publice ale consiliilor judeţene

Legea administraţiei publice locale conferă dreptul consiliului judeţean

de a organiza şi conduce serviciile publice judeţene şi de a aproba regulamentul
de funcţionare al acestora.
Serviciile publice sunt organizate potrivit specificului şi nevoilor
judeţului, dar cu respectarea prevederilor legale şi în limita mijloacelor
financiare de care dispune consiliul judeţean.
Deci, serviciile publice ale consiliului judeţean sunt acele
compartimente funcţionale care realizează activitatea consiliului, prin acte şi
operaţiuni tehnico-materiale şi care nu au competenţă distinctă de a consiliului,
în numele căruia acţionează De aceea, ele sunt subordonate consiliului judeţean,
prin preşedintele acestuia.
Cu toate că legea organică nu denumeşte nici unul dintre aceste servicii
publice, putem enumera unele dintre serviciile ce se pot organiza având în
vedere competenţele consiliului judeţean şi anume: serviciul financiar-
contabilitate, serviciul juridic şi secretariat-administrativ, serviciul de analize şi
prognoze, serviciul de coordonare a problemelor activităţii locale şi altele.
Atribuţiile, activităţile şi operaţiunile administrative şi tehnice ce
urmează să le desfăşoare serviciile judeţene sunt stabilite prin regulamentul
aprobat de consiliul judeţean.

22
Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Regia Autonomă "Monitorul
Oficial", Bucureşti, 1994, pag.224.
 Consiliul judeţean poate delega unele dintre atribuţiile sale, unora dintre
servicii, dar actele vor fi întotdeauna redactate în numele consiliului şi semnate
de persoanele care îl reprezintă, potrivit legii.
Serviciile publice judeţene nu au dreptul de a emite acte administrative,
deoarece nu au calitatea de drept administrativ. Neavând competenţă, ele vor
participa în raporturile juridice de drept administrativ în numele autorităţii
respective.
Legea organică prevede ca preşedintelui consiliului judeţean îi sunt
subordonate serviciile publice ale consiliului judeţean. Unele servicii pot fi date
în subordonarea secretarului, sau a vicepreşedinţilor. Oricum, răspunderea faţă
de modul cum îşi îndeplinesc atribuţiile stabilite prin regulament, în faţa
consiliului, o are preşedintele consiliului judeţean.
 CAPITOLUL V
PREFECTUL ŞI COMISIA CONSULTATIVĂ JUDEŢEANĂ

1. Scurtă privire istorică asupra instituţiei prefectului

Instituţia prefectului este o instituţie veche, tradiţională în administraţia

publică din România O întâlnim atât în Muntenia, cât şi în Moldova, încă
înainte de Unirea Principatelor (1859), chiar dacă cei care o reprezentau purtau
o altă denumire. "Ispravnicii de judeţe" erau numiţi în Muntenia "cârmuitori",
iar în Moldova "ispravnici administratori". Ei erau numiţi de Domn, pe o
perioadă de 3 ani, dintre doi candidaţi propuşi de sfatul administrativ şi aveau
atribuţii administrative şi poliţieneşti.
După Unirea Principatelor, instituţia prefectului apare atât în Legea
comunală din 1 aprilie 1864, cât şi în Legea pentru înfiinţarea consiliilor
judeţene din 2 aprilie 1864. Prefectul era reprezentantul Guvernului pe lângă
consiliul judeţean, numit de la centru.
Prin Legea administrativă din 19Z9 au fost create directoarele
ministeriale, ca centre de administraţie şi inspecţie locală, cu sediul în
Bucureşti, Timişoara, Cluj, Iaşi şi Craiova Fiecare avea în raza de activitate un
număr de judeţe, conduse de un director ministerial, cu rang de subsecretar de
stat. Acestuia i se subordona şi prefectul, ca reprezentant al Guvernului.
Prin Legea administrativă din anul 1936, prefectului i se dă dreptul de
a controla toate serviciile publice din judeţ.
Legea administrativă din anul 1938 instituie prefectului dreptul de a
numi primarul în comunele rurale şi urbane nereşedinţă şi de a desemna pe
membrii în drept în consiliul comunal.
Judeţul era condus de prefect, funcţionar de carieră, numit prin decret
regal şi şeful ierarhic al tuturor funcţionarilor exteriori ai Ministerului de
Interne, din judeţ. Judeţul era unitate administrativă şi de control, fără
personalitate juridică.
 În perioada 1940-1944 se revine la comună şi judeţ ca unităţi.
administra tiv-teritoriale cu personalitate juridică, patrimoniu şi buget propriu.
Ca şef al administraţiei judeţene, prefectul exercită următoarele atribuţii
principale: numea şi elibera din funcţie funcţionarii judeţului, administra
patrimoniul şi interesele judeţului, reprezenta judeţul în justiţie etc.
Ca reprezentant al Guvernului, rolul principal al prefectului era cel de
control şi supraveghere. El inspecta serviciile exterioare ale ministerelor şi
celorlalte instituţii publice şi putea aplica unele sancţiuni disciplinare
funcţionarilor publici. Prefectul supraveghea şi controla comunele rurale şi
urbane, instituţiile de binefacere şi asistenţa socială.
În perioada de după anul 1944, legiuirile care au urmat nu au mai
consacrat instituţia prefectului.23 Atribuţiile acestuia privind controlul legalităţii
actelor administrative au fost, parţial preluate de instanţele judecătoreşti sau de
către alte organe ale administraţiei statului. Toate acestea s-au desfăşurat sub
controlul politic al partidului unic.
După revoluţia din decembrie 1989, prin Constituţie şi Legea
nr.69/1991 privind administraţia publică locală, iniţiativa prefectului a fost
repusă în locul şi rolul ce i se cuvine într-un stat de drept.
În concepţia Legii nr. 5/1990, prefectura era un "organ local al
administraţiei de stat cu competenţă generală"; prefectul nu era o instituţie
juridică distinctă, cu atribuţii proprii, ci o autoritate publică.
Prin dispoziţiile legii, se mai prevedea, pentru prefecturi şi competenţe
în "asigurarea menţinerii ordinii publice, apărarea drepturilor şi libertăţilor
cetăţeneşti, prin organele de ordine legal constituite".
Prefectura exercita drepturile şi obligaţiile pe care le avea ca persoană
juridică judeţul, iar prefectul îndeplinea, în executarea bugetului şi atribuţiile de
ordonator principal de credite.

23
Avem în vedere Legea nr. 486/1944, nr.217/1945, Constituţia din 13 aprilie 1948 şi legile
şi celelalte constituţii din perioada regimului comunist.
 Potrivit normelor legii, prefecturile se întruneau, de regulă, odată pe
săptămână, precum şi ori de câte ori era necesar. Şedinţele erau legal constituite
dacă era prezentă majoritatea membrilor lor. Convocarea era făcută de către
prefect.
În îndeplinirea atribuţiilor ce reveneau prefecturii, aceasta emitea decizii
cu votul a jumătate plus unu din totalul membrilor săi. Deciziile prefecturii
puteau fi anulate de către organele ierarhic superioare , atunci când
contraveneau legilor, decretelor, hotărârilor Guvernului ori deciziilor organelor
administraţiei de stat ierarhic superioare.
Prefectura avea un aparat propriu de specialitate, organizat în condiţiile
legii. La nivelul judeţului funcţionau şi organe locale de specialitate ale
administraţiei de stat, care se subordonau atât prefecturilor cât şi ministerelor
sau celorlalte organe centrale de specialitate ale administraţiei de stat.
Noua reglementare a făcut din prefect o autoritate publică, o instituţie
care reprezintă Guvernul pe plan local şi conduce serviciile publice
descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi centrale ale
administraţiei publice.
Se poate deci afirma că instituţia prefectului este un element
semnificativ pentru ceea ce înseamnă continuitate şi discontinuitate în sistemul
administraţiei publice în România
După cum s-a menţionat, legislaţia noastră a revenit la tradiţia numirii
de Guvern a unui prefect la nivelul judeţelor, care apare atât ca reprezentant al
Guvernului pentru a conduce activitatea serviciilor publice statale de la nivelul
judeţului. Legea noastră cere ca, pentru a fi numit în funcţia de prefect şi
subprefect, persoanele respective trebuie să aibă studii superioare ţ şi vârsta de
cel puţin 30 de ani.
Prefectul şi subprefectul nu pot f deputaţi sau senatori, membri ai
consiliului judeţean şi în consiliile locale sau primari şi nu pot îndeplini o
funcţie de reprezentare profesională cu caracter naţional, o altă funcţie publică
sau o funcţie ori activitate profesională salarizată în cadrul regiilor autonome,
societăţilor comerciale sau oricăror organizaţii ori unităţi cu scop lucrative.
"Un nou Guvern are latitudinea de a confirma în funcţie prefecţii numiţi
de Guvernul anterior, de a confirma numai o parte sau de a-i înlocui integral.
Oricare din aceste soluţii este constituţională şi legală".24

2. Atribuţiile şi actele prefectului

Atribuţiile prefectului, ca reprezentant al Guvernului, sunt stabilite prin

dispoziţiile art. 134 literele a – l din Legea 215/2001. Acestea sunt:
a) asigură realizarea intereselor naţionale, respectarea legilor şi a
ordinii publice;
b) exercită controlul cu privire la legalitatea actelor administrative ale
autorităţilor publice locale şi judeţene;
c) avizează numirea sau eliberarea din funcţie a conducătorilor
serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte
organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale;
d) dispune luarea măsurilor corespunzătoare pentru prevenirea
infracţiunilor şi apărarea drepturilor cetăţenilor, prin organele legal
constituite;
e) răspunde în condiţiile stabilite prin lege, de pregătirea şi aducerea la
îndeplinire a măsurilor de apărare care nu au un caracter militar;
autorităţile militare. şi organele locale ale Ministerului de Interne au
obligaţia să informeze pe prefect asupra oricărei probleme care poate
avea importanţă pentru judeţ;
Prefectul îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege sau însărcinări
date de Guvern.
Prefectul poate ataca, în exercitarea controlului cu privire la legalitatea
actelor autorităţilor administraţiei publice locale şi judeţene, în faţa instanţei de

24
Antonie Iorgovan, op. cit., pag.593
contencios administrativ, actele acestora şi pe cele ale preşedintelui consiliului
judeţean, cu excepţia celor de gestiune curentă, dacă le consideră ilegale. Actele
atacate sunt suspendate de drept.
Cu 10 zile înainte de introducerea acţiunii, prefectul trebuie să solicite
autorităţilor administraţiei publice locale şi judeţene, cu motivarea necesară, să
reanalizeze actul socotit ilegal, în vederea modificării acestuia.
Introducerea acţiunii de către prefect se face în termen de 30 de zile de
la comunicarea actului, potrivit prevederilor art. 50 alin. 2 lit. h. Termenul de 30
de zile este termen de decădere; acţiunea este scutită de taxa de timbru.

3. Comisia judeţeană consultativă

Potrivit dispoziţiilor art. 145 din Legea administraţiei publice locale, în

fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti se organizează, pe lângă prefecturi,
Comisia judeţeană consultativă.
Comisia consultativă este compusă din: prefect, ca preşedinte,
preşedintele consiliului judeţean sau, după caz, primarul general al municipiului
Bucureşti, primarul municipiului reşedinţă de judeţ şi conducătorii serviciilor
publice ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale administraţiei centrale
organizate la nivelul judeţului şi al municipiului Bucureşti.
Nominalizarea persoanelor de mai sus se face numai prin ordin al
prefectului. Aceste persoane pot fi înlocuite de adjuncţii lor.
Comisia consultativă se convoacă de prefect, din proprie iniţiativă, sau
la cererea preşedintelui consiliului judeţean, respectiv a primarului general al
municipiului Bucureşti, trimestrial şi ori de câte ori este necesar. La lucrările
comisiei pot fi invitaţi primari ai localităţilor din judeţ, precum şi orice alte
persoane a căror prezenţă este apreciată ca necesară.
Comisia elaborează, anual, programul principalelor lucrări şi activităţi
din judeţ, respectiv din municipiul Bucureşti. Acest program este comunicat
autorităţilor administraţiei publice locale şi judeţene, serviciilor publice ale
ministerelor şi celorlalte autorităţi ale administraţiei centrale organizate în judeţe
şi municipiul Bucureşti.
În activitatea sa, Comisia consultativă adoptă hotărâri, prin vot deschis,
care se semnează de preşedinte şi sunt obligatorii pentru serviciile publice
descentralizate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale organizate în judeţe
şi în municipiul Bucureşti.
Hotărârile Comisiei consultative sunt obligatorii pentru autorităţile
administraţiei publice locale şi judeţene, deoarece organizarea acestora se
bazează pe principiul autonomiei locale.
Legea administraţiei publice locale prevede că divergenţele dintre
serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale
organizate în judeţe sau în municipiul Bucureşti şi autorităţile administraţiei
publice judeţene se soluţionează de către Guvern.
Conform art. 150 din Legea administraţiei publice locale " ministerele şi
celelalte organe centrale au obligaţia să comunice şi prefecţilor ordinele şi
celelalte dispoziţii şi îndrumări pe care le transmit serviciilor publice
descentralizate."
În ceea ce priveşte asigurarea aducerii la îndeplinire a atribuţiilor care
revin Guvernului cu privire la administraţia publică locală, inclusiv controlul
exercitării de către primar a atribuţiilor delegate, aceasta se realizează de către
Ministerul Administraţiei Publice care propune Guvernului luarea măsurilor
necesare.

4. Aparatul tehnic de specialitate al prefecturii

Potrivit prevederilor legale prefectura are un aparat tehnic de

specialitate, a cărui structură şi atribuţii se stabilesc prin hotărâre a Guvernului.
Aparatul tehnic de specialitate este investit cu atribuţii care privesc:
Controlul actelor:
 - verificarea legalităţii actelor adoptate şi emise de autorităţile
administraţiei publice locale şi judeţene şi formularea de propuneri
prefectului, în vederea aprecierii legalităţii acestora;
- controlul respectării obligaţiei de transmitere a actelor, în termenele
prevăzute de lege, informând de cele constatate de prefect;
- întocmirea documentaţiilor pentru formularea acţiunii la instanţa. de
contencios administrativ şi înştiinţarea autorităţilor în cauză;
- întocmirea de rapoarte şi informări privind modul cum se
organizează executarea legii şi a altor acte normative de către
consiliile locale, judeţene şi primari;
- urmărirea pregătirii şi aducerii la îndeplinire a măsurilor de apărare,
care nu au caracter militar;
- urmărirea modului în care se aduc la îndeplinire ordinele emise de
prefect şi informarea acestuia despre eventualele încălcări ale
acestora;
- elaborarea documentaţiei necesare şi a propunerilor prefectului care
privesc sesizarea Guvernului, în cazurile prevăzute de lege pentru
dizolvarea consiliilor locale sau judeţene, precum şi pentru demiterea
consilierilor, sau, după caz, a primarilor;
- elaborarea semestrială a rapoartelor cu privire la lucrările şi acţiunile
de interes naţional ce se desfăşoară pe teritoriul judeţului;
- pregătirea concluziilor din controalele efectuate asupra legalităţii
activităţii consiliilor locale şi judeţene şi a primarilor.
Coordonarea serviciilor publice ale ministerelor şi ale celorlalte
autorităţi ale administraţiei centrale organizate în judeţe sau municipiul
Bucureşti, cum sunt cele de: învăţământ, sănătate, cultură, muncă şi protecţie
socială, interne, finanţe publice, tineret, sport, agricultură, statistică etc.
În acest scop:
- prezintă periodic şi ori de câte ori este necesar, informări cu privire
la respectarea legilor şi ordinii publice pe teritoriul judeţului şi face
 propuneri corespunzătoare pentru restabilirea legalităţii şi ordinii
publice;
- periodic, şi ori de câte ori evenimentele cu caracter deosebit o
impun, informează în legătură cu stadiul organizării şi aplicării
măsurilor de apărare care nu au caracter militar; păstrează un contact
permanent cu autorităţile militare şi poliţieneşti pentru a informa. în
timp util pe prefect asupra oricărei probleme care prezintă importanţă
pentru securitatea cetăţenilor şi bunurilor din judeţ;
- informează periodic, în conlucrare cu autorităţile publice judeţene
competenţe, asupra stării infracţionale şi asupra modului de apărare a
drepturilor cetăţenilor şi face propuneri corespunzătoare pentru
prevenirea infracţiunilor şi pentru respectarea drepturilor omului;
- informează periodic asupra activităţii desfăşurate de serviciile
publice ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale administraţiei
centrale organizate în judeţe şi semnalează eventualele divergenţe
dintre acestea şi autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene,
propunând soluţii de conciliere corespunzătoare;
- elaborează şi supune spre aprobare proiectele de ordin cu consultarea
organelor şi serviciilor de specialitate şi asigură contrasemnarea
acestora de către conducătorii organelor sau serviciilor de
specialitate;
- pregătesc proiectele de avizare pentru numirea sau eliberarea din
funcţie a conducătorilor serviciilor publice ale ministerelor şi ale
celorlalte autorităţi ale administraţiei centrale organizate în judeţe şi
în municipiul Bucureşti;
- pregătesc, anual, proiectul informării cu privire la activitatea
desfăşurată de serviciile publice ale ministerelor şi ale celorlalte
autorităţi ale administraţiei centrale pentru a fi prezentată de prefect,
consiliului judeţean sau al municipiului Bucureşti, respectiv
Consiliului Sectorului Agricol Ilfov.
 Alte atribuţii ale aparatului tehnic de specialitate al prefecturii:
- asigură convocarea consiliilor locale în şedinţele de constituire;
- furnizează, trimestrial, principalele date statistice cu privire la starea
generală economică, socială, culturală şi administrativă a judeţului şi
anual întocmeşte proiectul raportului cu privire la aceste aspecte;
- aduce la cunoştinţa publică, prin afişare şi publicare, ordinele cu
caracter normativ emise de prefect, comunică persoanelor juridice
sau fizice interesate ordinele care nu au caracter normativ;
- analizează şi propune prefectului, în condiţiile legii numirea,
confirmarea sau eliberarea din funcţie a secretarilor consiliilor
locale;
- asigură secretariatul tehnic al Comisiei administrative;
- pregăteşte proiectele de hotărâri ale Comisiei administrative şi
comunicarea acestora serviciilor şi autorităţilor prevăzute de lege.
Prin ordin al prefectului se pot stabili şi alte atribuţii sau activităţi în
sarcina aparatului tehnic de specialitate.
Îndrumarea metodologică a aparatului tehnic de specialitate al
prefecturii, ca de altfel şi controlul activităţii acestuia, precum şi perfecţionarea
pregătirii profesionale a salariaţilor acestuia, se asigură de către Departamentul
pentru Administraţie Publică Locală.
 CAPITOLUL V
CONCLUZII

Există doar două principii ce fundamentează organizarea şi funcţionarea

administraţiei publice în România: autoritatea locală şi descentralizarea pe
servicii. Ele îşi au izvorul juridic în Constituţia României şi în Legea nr.
215/2001.
Aşa-zisele principii adăugate de Legea administraţiei publice locale
(elegibilitatea autorităţilor administraţiei publice locale, legalităţii, consultarea
cetăţenilor în probleme locale de interes deosebit şi subsidiaritatea), nu au un rol
coordonator, esenţial în organizarea şi funcţionarea administraţiei publice
locale, motiv pentru care nu pot fi considerate ca principii.
Aplicarea principiilor constituţionale ce fundamentează organizarea şi
funcţionarea administraţiei publice locale, a determinat modificări profunde la
nivel administrativ-teritorial în ceea ce priveşte autorităţile care participă la
realizarea activităţii executive şi funcţiile acestora.
În funcţie de natura juridică, felul competenţei, nivelul de organizare şi
interesul pe care îl promovează, între aceste structuri administrative se stabilesc
raporturi juridice specifice.
Structurile administrative organizate teritorial analizate sunt:
- autorităţile administraţiei publice locale (comunale, orăşeneşti,
municipale şi judeţene, primarii şi prefecţii localităţilor);
- serviciile publice ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi centrale
organizate la nivel teritorial;
- autorităţile administrative autonome centrale care au organizate
structuri teritoriale.
Legiuitorul român utilizează ca tehnici ale diminuării concentrării
puterii atât descentralizarea cât şi desconcentrarea.
 La rândul ei, descentralizarea se realizează pe de o parte, pe baze
administrativ-teritoriale, iar pe de altă parte ea se înfăptuieşte şi prin intermediul
autonomizării serviciului public.
Descentralizarea realizată pe baze teritoriale presupune recunoaşterea
personalităţii juridice a unităţilor administrativ-teritoriale, alocarea unui
patrimoniu şi existenţa unor organe de conducere cu caracter reprezentativ, care
să permită colectivităţilor locale organizarea, funcţionarea şi gestionarea
autonomă a propriilor interese.
Descentralizarea pe baza autonomizării serviciului public, constă din
desprinderea unui serviciu public din competenţa locală sau centrală şi
recunoaşterea personalităţii juridice, a unui patrimoniu şi a propriilor organe de
conducere. Este cazul serviciilor publice organizate ca regii autonome sau
societăţi comerciale.
O altă categorie de servicii publice este aceea a serviciilor aparţinând
localităţilor, ele făcând parte din structura organizatorică a primăriilor. Avem în
vedere serviciile de autoritate tutelară, stare civilă, etc.
Legiuitorul român menţine la nivel local şi relaţia de desconcentrare, în
sensul că atribuţiile ministerelor sunt exercitate în plan local de serviciile
exterioare ale acestora.
Între serviciile exterioare şi ministerele de care aparţin există o relaţie
de desconcentrare, caracterizată prin subordonarea acestor servicii faţă de
conducerea centrală. Menţinerea relaţiei ierarhice între aceste servicii şi
ministere, ne susţine afirmaţia în conformitate cu care aceste servicii sunt
desconcentrate.
Astfel, calificarea dată de Constituţie acestor servicii de a fi
descentralizate este greşită.
Conceptul de autonomie locală, astfel cum se conturează el în Legea nr.
215/2001, cuprinde din punct de vedere structural trei elemente: organizatoric,
funcţional şi gestionar.
 Consacrarea descentralizării administrativ-teritoriale, prin recunoaşterea
caracterului autonom al colectivităţilor locale din punct de vedere organizatoric,
funcţional şi gestionar, pune problema raporturilor dintre autorităţile autonome
locale şi cele centrale.
Aceste raporturi au fost calificate ca fiind de tutelă, conţinutul
conceptului fiind diferit în funcţie de evoluţia istorică.
În momentul de fală legiuitorul român a abandonat concepţia tutelei
administrative exercitate de organele centrale asupra autorităţilor autonome
locale, înlocuind-o cu concepţia modernă a controlului administrativ de
legalitate exercitat de prefect.
Principiul descentralizării pe servicii, marchează unele particularităţi ale
reglementării sale în legislaţia română după anul 1989.
În primul rând, acest principiu nu îşi găseşte o reglementare unitară într-
un singur act normativ. În al doilea rând, primele dispoziţii legale – Legea nr.
15/1990 – prin care s-a urmărit restructurarea economiei în scopul eficientizării
acestei activităţi, au inclus şi serviciile publice în sensul că acestea erau
desfăşurate fie de regii autonome, fie de societăţi comerciale. Astfel, ceea ce s-a
urmărit a fost reorganizarea economică.
În ceea ce priveşte gradul descentralizării pe servicii, arătăm că el este
mai mic sau mai mare, în funcţie de autonomia mai mult sau mai puţin largă de
care se bucură serviciul public girat, fie de autorităţile administraţiei locale, fie
de regii autonome sau societăţi comerciale constituite în temeiul Legii nr.
15/1990.