MANAGEMENT PUBLIC

Note de curs
Conf.univ.dr. Camelia BĂEȘU

1
 CUPRINS
Capitolul 1. Fundamentele managementului public
1.1. Necesitatea cunoaşterii managementului public
1.2. Definirea şi caracteristicile managementului public
1.3. Principiile managementului poublic
1.4. Funcţiile managementului public

Capitolul 2. Repere istorice în evoluţia managementului public

2.1. Abordări majore
2.2. Evoluţia managementului public pe plan mondial şi în România

Capitolul 3. Domeniul public

3.1 Caracteristicile domeniului public
3.2. Interdependenţele managementului public cu alte domenii ale ştiinţei
3.3. Serviciile publice. Modalităţi de gestionare a serviciilor publice

Capitolul 4. Organizarea instituţiilor publice

4.1. Conceptul de organizare
4.2. Structuri administrative. Tipuri. Conţinut
4.3 Tipuri de relaţi organizatorice existente la nivelul instituţiilor publice

Capitolul5. Metode şi tehnici utilizate în managementul public

5.1. Noţiunea de metodă
5.2. Tipuri de metode

Capitolul 6. Sistemul decizional al managementului public

6.1. Decizia administrativă. Definire. Conţinut. Categorii
6.2. Fundamentarea deciziei administrative
6.3 Abordări privind procesul de fundamentare a deciziilor administrative

Capitolul 7. Comunicarea în organizaţia publică

7.1. Comunicare organizaţională
7.2. Comunicarea interpersonală la locul de muncă

Capitolul 8. Sistemul informaţional

8.1. Definirea sistemului informaţional. Tipologia informaţiilor
8.2 Funcţiile sistemului informaţiona
8.3 Prinipiile sistemului informaţional

Caitolul 9. Resursele umane în organizaţiile publice

9.1. Recrutarea, selecţia şi încadrarea personalului;
9.2. Formarea profesională a salariaţilor
9.3. Evaluarea şi promovarea salariaţilor

Capitolul 10. Managementul sectorului public

10.1. Sectorul public- o necesară delimitare
10.2. Creşterea sectorului public-factori determinanţi
10.3. Strategii de reformă a administraţiei publice

Capitolul 11. Evoluţia managementului public pe plan internaţional

11.1. Profesionalizarea managementului public
11.2. Informatizarea instituţiilor publice
11.3. Flexibilizarea managementului public
11.4. Managementul Public Bazat pe Performanţă

2
 Capitolul 1. Fundamentele managementului public

Managementul modern reprezintă sinteza dintre ştiinţă, practică şi artă. În evoluţia sa,
conceptul de management şi-a îmbogăţit conţinutul de-a lungul unui proces de durată.
 Mackensie arată că managementul este „procesul în care managementul operează cu trei
elemente fundamentale – idei, lucruri şi oameni, realizând obiectivul prin alţii ”
 Jean Gerbier consideră că managementul „înseamnă organizare, arta de a conduce, de a
administra”.
 Ion Petrescu, într-o lucrare de sinteză („Management”) scria: „managementul este ansamblul
activităţilor, disciplinelor metodelor, tehnicilor care înglobează sarcinile conducerii, gestiunii,
administrării şi organizării societăţii comerciale (regiei autonome) şi vizează ca, prin adoptarea
deciziilor optime în proiectarea şi reglarea proceselor macroeconomice, să antreneze întregul
colectiv de salariaţi pentru a lucra cât mai profitabil, pentru a organiza schimbări capabile să
asigure unităţii un viitor trainic şi eficace pe plan economic şi social ”
 Ovidiu Nicolescu, în lucrarea „Management” este de părere că managementul „rezidă în
studierea proceselor şi relaţiilor de management din cadrul lor, în vederea descoperirii de noi
sisteme, metode, tehnici şi modalităţi de conducere, de natură să asigure ridicarea eficienţei”
Tranziţia spre economia de piaţă a determinat profunde mutaţii în toate domeniile vieţii
sociale, inclusiv în sectorul public. Prin conţinutul său, managementul public reprezintă suportul
teoretic şi practic necesar implementării schimbărilor în instituţiile publice.
Calitatea procesului de management şi de execuţie din instituţiile publice este influenţată în
mod direct de nivelul de pregătire generală şi managerială a funcţionarilor publici, iar
managementul public contribuie decisiv la aceasta.

1.1. Necesitatea cunoaşterii managementului public

Cunoaşterea managementului public permite identificarea şi analiza structurilor din instituţiile

publice, a relaţiilor care există între componentele acestora, a rolului fiecărei unităţi în cadrul
sistemului, a sarcinilor, competenţelor şi responsabilităţilor care revin managerilor publici.

Fig. nr. 1.1. Necesitatea managementului public

MANAGEMENTUL
PUBLIC

studiază
Procese şi relaţii de management
formează
Principii şi legalităţi
perfecţionează
Organizarea şi funcţionarea instituţiilor
este influenţat de
şi influenţează
Valorile economice, politice, sociale, culturale
Urmăreşte satisfacerea
Interesul public

Managementul public defineşte principiile şi regulile de organizare a sistemului informaţional

în instituţiile publice, particularităţile procesului de culegere, înregistrare, stocare, transmitere şi
prelucrare a informaţiilor care circulă în cadrul sistemului de management al instituţiilor
administrative.
Managementul public oferă posibilitatea cunoaşterii principalelor metode şi tehnici pentru
înţelegerea şi perfecţionarea continuă a proceselor de management şi de execuţie din instituţiile

3
publice şi a stilului de management al funcţionarilor publici permanenţi şi/sau aleşi din sectorul
public.

1.2. Definirea şi caracteristicile managementului public

1.2.1. Conceptul de management public

În literatura de specialitate, în mod frecvent întâlnim noţiuni ca administraţie, administraţie

de stat, activitate executivă, autoritate executivă, autoritate administrativă şi mai puţin management
public.
Astfel, unii autori precizează că termenul „administraţie” desemnează o activitate a unei
persoane, care ajută la realizarea unui obiectiv; alţi autori consideră că administraţia locală, în baza
principiului autonomiei locale, este, în esenţă, administraţie publică şi nu administraţie de stat.
Specialiştii francezi sunt de părere că autoritatea administrativă este reprezentată de o persoană sau
de un grup de persoane, funcţionari publici care au competenţe precizate de lege pentru a acţiona în
sensul aplicării conţinutului legilor publice.
Într-o colecţie recentă de eseuri Hyde şi Shafritz încearcă să contureze o definiţie a
managementului public. Ei sunt de părere că managementul public studiază o largă problematică
integrată în domeniul administraţiei publice şi vizează metodele, tehnicile manageriale, activitatea
şi priceperea cu care acestea sunt utilizate pentru a transpune ideile şi politica în programe de
acţiune.
OVERMAN susţinea în lucrările sale, că managementul public se diferenţiază de
administraţia publică deoarece:
 tratează problematica executării funcţiilor managementului adaptate la specificul sectorului
public;
 urmăreşte orientarea activităţii desfăşurate în sectorul public, pe criterii de eficienţă;
 abordează, cu precădere, nivelul de mijloc al structurii sistemului administrativ;
 are tendinţa de a generaliza problematica amplă a managementului în sectorul public;
 se află în strânsă legătură cu managementul tradiţional ca ştiinţă şi cu alte domenii distincte:
ştiinţa politică, sociologia.
Prin urmare, managementul public nu numai că abordează aspecte ca sistemul de
management în instituţiile publice, resurse umane, eficienţa pe care administraţia publică locală le
menţionează ca părţi ale aceluiaşi întreg, ci analizează modul de exercitare a funcţiilor de
management, într-un context bine definit de administraţia publică.
Managementul public reprezintă ansamblul proceselor şi relaţiilor de management, bine
determinate, existente între componente ale sistemului administrativ, prin care, în regim de putere
publică, se aduc la îndeplinire legile şi/sau se planifică, organizează, coordonează, gestionează şi
controlează activităţile implicate în realizarea serviciilor care satisfac interesul public.
Prin definiţie, se accentuează următoarele caracteristici ale managementului public:
 managementul public reuneşte un ansamblu de procese şi relaţii de management, care apar între
componentele sistemului administrativ;
 obiectul managementului public este satisfacerea interesului public prin crearea unui cadru
instituţional corespunzător care să permită aplicarea actelor normative;
 procesele desfăşurate în sectorul public sunt atât procese de management, cât şi, de execuţie;
 relaţiile de management din instituţiile publice reprezintă raporturile care apar în sistemul
administrativ. În administraţia de stat, acestea se realizează în regim de putere publică, adică
prin intermediul prerogativelor acordate de Constituţie şi actele normative care fac să prevaleze
interesul public general atunci când acesta este în conflict cu interesul particular.

Concluzionând, definim managementul public ca fiind o disciplină specializată care are ca

obiect cunoaşterea proceselor şi relaţiilor de management din administraţia publică în toată
complexitatea lor în vederea formulării de principii şi legalităţi pentru perfecţionarea permanentă a
organizării şi funcţionării structurilor administrative, în funcţie de valorile puterii politice, de

4
necesităţile economico-sociale, de gradul de înzestrare tehnică, de nivelul general de cultură şi
civilizaţie, cu scopul realizării unor servicii publice eficiente, corespunzătoare nevoii sociale
generale şi satisfacerii interesului public.

1.2.2.Caracteristicile managementului public

Multidimensionalitatea managementului public, determină o serie de caracteristici care

contribuie la o bună înţelegere a conţinutului acestuia. Figura de mai jos (nr.2) schiţează
caracteristicile managementului public:
A. Caracterul integrator. Managementul public studiază modul de conducere a instituţiilor
publice dintr-o societate în sensul larg al termenului, integrând elemente din toate domeniile vieţii
sociale: învăţământ, administraţie, asistenţă socială.
B. Caracterul de diversitate. Managementul public are un caracter de diversitate, deoarece
există instituţii cu competenţă materială generală şi instituţii cu competenţă specială, instituţii
centrale şi locale. Astfel, alături de o teorie generală a managementului public, care formulează
principii şi legalităţi valabile pentru întreaga administraţie publică, atât centrală cât şi locală se
poate delimita o ramură a managementului public în administraţia publică centrală de stat, respectiv
o ramură a managementului instituţiilor publice locale autonome, dar şi o a treia parte referitoare la
managementul celorlalte categorii de unităţi sociale, care aparţin sectorului public.
C. Caracterul complex. Managementul public are un caracter complex întrucât reuneşte
elemente specifice managementului în diferite domenii care aparţin sectorului public: învăţământ,
cultură, asistenţă socială, sănătate.
D. Caracterul de sinteză. Managementul public preia din alte domenii concepte, metode
teorii, care sunt folosite cu succes de funcţionarii publici. Prin urmare, este necesară o adaptare a
cunoştinţelor din sociologie, psihologie, statistică, drept, economie la particularităţile sectorului
public.

1.3. Principiile managementului public

La baza managementului public stau un ansamblu de principii, formulate în urma unor

riguroase şi aprofundate cercetări, care asigură cadrul general pentru o bună desfăşurare a activităţii
administrative.
1. Principiul conducerii unitare. Aplicarea consecventă şi cu fermitate a acestui principiu,
asigură desfăşurarea, în condiţii din ce în ce mai bune a activităţii în administraţia de stat şi
îndeplinirea cu succes a sarcinilor apărute în procesul schimbărilor continue, care se derulează pe
parcursul timpului în societate.
2. Principiul conducerii autonome. Acest principiu funcţionează corelat cu principiul
conducerii unitare. În timp ce conducerea şi organizarea unitară asigură coeziunea administraţiei de
stat, unitatea de acţiune a acesteia, autonomia managerială fac posibilă adaptarea mai rapidă a
administraţiei la condiţiile concrete, la particularităţile de timp şi de loc şi stimulează iniţiativa
personalului din aparatul administrativ în îndeplinirea sarcinilor. Nerespectarea principiului
conducerii unitare ar atrage anarhia în activitatea administrativă, şi prin urmare dezorganizarea
administraţiei publice în general şi administraţiei de stat, în special.
3. Principiul flexibilităţii. Acest principiu funcţionează în strânsă legătură cu principiul
autonomiei. Permanentele schimbări care se petrec în societate necesită, din partea managerilor
instituţiilor administraţiei de stat, capacitatea de a se adapta cât mai repede la transformările sociale
pentru a putea răspunde noilor cerinţe ale societăţii.
4. Principiul restructurării, este unul din principiile prin care se urmăreşte crearea unui
aparat administrativ eficient, atât din punct de vedere organizatoric cât şi funcţional corespunzător
nevoilor sociale generale. Un prim aspect al restructurării îl constituie stabilirea structurii fiecărei
componente a aparatului administrativ din sectorul public, a componentelor acestora, a numărului
personalului şi a repartizării pe domenii a acestuia, în scopul utilizării corecte, după norme raţionale

5
a resurselor umane. Există o restructurare internă a instituţiilor publice în raport cu sistemul, dar şi
o restructurare externă a structurii administrative în ansamblu. Restructurarea internă a instituţiilor
administrative implică asigurarea tuturor mijloacelor materiale şi financiare, a unei corespondenţe
depline între mijloacele existente şi obiectivele managementului public pentru sectorul
administrativ. În ansamblu, restructurarea urmăreşte eliminarea activităţilor paralele şi a verigilor
întregului aparat administrativ, sporirea eficienţei de ansamblu a managementului public.
5. Principiul perfecţionării continue Alături de restructurare, perfecţionarea continuă a
managementului public se înscrie ca unul dintre principiile de bază ale acestuia, schimbările
continue care au loc în viaţa socială impunând respectarea lui.
6. Principiul legalităţii. Este evident faptul că organizarea şi funcţionarea instituţiilor
administrative, în general trebuie să se facă într-un anumit cadru legal. Prin urmare, legea publică
este cea care delimitează coordonatele între care acţionează funcţionarii publici. Legea conţine în
mod expres şi explicit atribuţiile instituţiilor administrative, competenţele decizionale ale acestora,
sistemul de relaţii, drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici. Pornind de la cadrul legal
constituit din acte normative, care trebuie respectate, managerii publici au libertatea de a
fundamenta obiectivele pentru instituţiile pe care le conduc, de a descoperi cele mai potrivite
modalităţi de acţiune pentru realizarea lor, de a identifica acele căi şi mijloace de culegere,
înregistrare şi transmitere a informaţiilor, de a fundamenta decizii administrative eficiente şi de a
utiliza cele mai noi metode de management pentru a satisface nevoile sociale generale. Specialiştii
consideră principiul legalităţii ca fiind fundamental pentru managementul public.
Principiile managementului public nu pot fi tratate separat deoarece se află într-o
interdependenţă continuă şi respectarea lor accentuează tot mai mult caracterul ştiinţific, teoretic şi
pragmatic al managementului public.

1.4. Funcţiile managementului public

În literatura de specialitate, Luther Gulick şi Lyndal Urwick au definit şapte funcţii distincte
ale managementului public şi implicit ale sistemului administrativ
1. Planificarea
2. Organizarea
3. Personalul
4. Conducerea
5. Coordonarea
6. Raportarea
7. Elaborarea bugetului
1. Planificarea, se referă la elaborarea de planuri care conţin obiective finale şi derivate.
2. Organizarea, constă în stabilirea structurii formale a autorităţii, prin care personalul şi
componentele structurale mult orientate spre realizarea obiectivelor.
3. Personalul, este în viziunea acestor autori, funcţia care constă în atragerea resurselor umane
şi îmbunătăţirea continuă a condiţiilor umane din instituţie. L. Urwick şi L. Gulick sunt de părere că
în managementul public este necesară apelarea la asistenţă de specialitate, prin intermediul
consilierilor de specialitate care să desfăşoare activitate de planificare administrativă.
4. Conducerea constă în procesul de fundamentare a deciziilor administrative şi de formulare a
ordinelor, a instrucţiunilor specifice sau generale necesare pentru conducerea instituţiilor publice în
general. Prin urmare, funcţionarii publici vor putea fi numiţi într-un post public în funcţie de
cerinţele necesare postului respectiv şi de specificul activităţii.
5. Coordonarea include organizarea funcţionării subsistemelor componente, orientarea
salariaţilor şi/sau a managerilor spre realizarea de obiective comune.
6. Raportarea constă în informarea continuă atât a superiorilor cât şi a colaboratorilor prin
întocmirea de evidenţe, rapoarte sau cercetări.
7. Elaborarea bugetului constă în structurarea bugetului, în identificarea metodelor şi
tehnicilor folosite pentru a fundamentarea, controlul şi urmărirea executării acestuia.

6
 În literatura română de specialitate, Mihai Oroveanu consideră în lucrarea „Introducere în
ştiinţa administraţiei ” că „a administra înseamnă a prevedea, a organiza, a coordona, a controla
şi a conduce”
Pe baza opiniilor diverşilor specialişti, considerăm că funcţiile managementului public sunt:
previziune, organizare-coordonare, motivare, administrare, control-evaluare.
1. Funcţia de previziune constă în ansamblul proceselor de muncă, prin intermediul
cărora se determină principalele obiective ale instituţiilor publice, în general, mijloacele şi
resursele necesare realizării lor.
Funcţia de previziune se concretizează în formularea şi implementarea de strategii, politici,
programe şi planuri de dezvoltare pentru sectorul public.
Un exemplu concret, al exercitării funcţiei de previziune de către managerii publici îl constituie
elaborarea strategiei de reformă în administraţia publică. Obiectivul principal urmărit în acest
caz, managementul public constă în continuarea procesului de reformă în domeniile
administraţiei, pentru realizarea acestui obiectiv principal trebuie parcurse următoarele etape:
 stabilirea unor relaţii funcţionale şi eficiente între decizia politică cu caracter strategic şi decizia
tehnică, cu caracter administrativ;
 descentralizarea structurilor şi a deciziei administrative până la nivelurile de bază în vederea
creşterii eficienţei şi operativităţii;
 asigurarea şi corelarea atribuţiilor şi responsabilităţilor cu resursele existente la dispoziţia
instituţiilor administrative;
 colaborarea sistematică între autorizaţiile administrative de stat, colectivităţile locale,
organizaţiile non-guvernamentale şi celelalte structuri sociale interesate.
2. Funcţia de organizare-coordonare presupune un ansamblu de procese de muncă prin
intermediul cărora se asigură cadrul instituţional necesar realizării raţionale şi eficiente a
obiectivelor previzionate în domeniul managementului public prin alocare raţională a resurselor.
Procesele de organizare şi coordonare care susţin exercitarea acestei funcţii sunt
fundamentale şi indispensabile în managementul public. Organizarea şi coordonarea proceselor de
muncă în administraţie trebuie să aibă un caracter realist şi un temeinic fundament ştiinţific, care se
obţine printr-o amplă , profundă şi atentă documentare socială, tehnică.
3. Funcţia de motivare reuneşte ansamblul proceselor de muncă prin care se determină
personalul instituţiei publice să contribuie la identificarea şi satisfacerea interesului public, pe baza
luării în considerare a factorilor care îl motivează pentru realizarea obiectivelor.
Prin exercitarea acestei funcţii a managementului public se urmăreşte implicarea cât mai
profundă, cât mai eficace a funcţionarilor publici de execuţie şi de conducere de pe toate nivelurile
ierarhice ale structurii administrative pentru realizarea obiectivelor derivate din sistemul de interese
publice. Prin urmare, gradul de implicare şi rezultatele obţinute de fiecare funcţionar public
determină folosirea unui ansamblu de recompense şi sancţiuni; acestea reprezintă practic
instrumentele motivării. Principalele caracteristici ale motivării sunt:
 complexitate , are în vedere utilizarea combinată a stimulentelor materiale şi morale;
 diferenţierea, adică motivaţiile considerate şi modul de folosire să ţină seama de caracteristicile
fiecărui funcţionar public şi ale fiecărui grup de muncă din instituţia publică, astfel încât să se
obţină maximum de participare la determinarea şi satisfacerea interesului public general;
 gradualitatea, respectiv satisfacerea succesivă a necesităţilor funcţionarilor în funcţie de aportul
lor la realizarea serviciilor publice.
4. Funcţia de administrare constă într-un ansamblu de procese de muncă prin care se asigură
o gestionare riguroasă a tuturor resurselor existente şi atrase în vederea realizării obiectivelor
sistemului administrativ, respectiv satisfacerea intereselor publice generale.
Dacă funcţia de organizare presupune dimensionarea corespunzătoare a activităţilor şi
resurselor atrase în sectorul public, funcţia de administrare se reduce la o riguroasă gestionare a
resurselor umane, materiale, informaţionale şi financiare în funcţie de obiectivele previzionate.
5. Funcţia de control-evaluare reprezintă un ansamblu de procese de muncă prin care:
 se compară rezultatele cu obiectivele iniţiale;

7
 se verifică conformitatea acţiunilor instituţiilor publice cu reglementările juridice în vigoare şi
cu misiunea angajaţilor săi de a satisface interesul general cu respectarea drepturilor şi
libertăţilor fundamentale ale persoanelor.
 se determină abaterile de la situaţiile normale în vederea eliminării lor.
Exercitarea funcţiei de control se concretizează în:
 verificarea modului în care se execută deciziile administrative ale managerilor publici;
 corectarea unor decizii pentru ca ele să fie în corespondenţă cu realităţile sociale în continuă
schimbare;
 iniţierea unor decizii în scopul soluţionării unor noi probleme care apar, ca urmare a
schimbărilor pe plan social.
Principalele cerinţe pentru exercitarea funcţiei de control a managementului public sunt
următoarele:
 Controlul să fie continuu, realizat de personal din cadrul aparatului administrativ care deţin
funcţii de conducere;
 Controlul să atragă personal specializat care să fundamenteze soluţii oportune privind modul în
care activităţile administrative ar trebui corelate raţional şi eficient cu resursele materiale, umane
şi financiare existente;
 Controlul să fie operativ şi să se deruleze direct la locul desfăşurării activităţii respective spre a
se putea identifica unele cauze şi a se verifica modul de lucru şi rezultatele obţinute;
 Controlul să fie eficient. Dacă verificarea activităţii se face în mod sistematic, conducerea
instituţiilor administrative poate lua decizii administrative eficiente;
 Controlul trebuie să fie preventiv, adică să permită o preîntâmpinare a deficienţelor sau
situaţiilor critice posibile şi probabile în sistemul administrativ;
 Dacă efectele negative au apăru deja, este evident faptul că activitatea de control trebuie să aibă
caracter corectiv;
 Controlul să aibă finalitate, să se concretizeze în decizii clare, coerente care urmează a fi
executate de cei implicaţi în realizarea acestei funcţii a managementului public;
 Controlul să fie orientat, adică să urmărească exclusiv satisfacerea interesului general, public şi
nu alte categorii de interese;
 Controlul să fie realist, obiectiv, adică să se bazeze pe informaţii reale desprinse din observări şi
analize directe.
Necesitatea exercitării funcţiei de control a managementului public este evidentă deoarece:
 Permite verificarea legalităţii şi oportunităţii deciziilor administrative, respectiv a eficienţei
măsurilor adoptate de organele centrale;
 Identifică acele cauze care constituie o frână în desfăşurarea normală a activităţii;
 Oferă posibilitatea corectării conţinutului deciziilor astfel încât acestea să fie în concordanţă cu
realităţile sociale;
 Determină iniţierea unor noi decizii;
 Verifică dacă sunt utilizate toate mijloacele juridice de care dispun autorităţile administrative
pentru realizarea pe cale democratică a sarcinilor;
 Oferă posibilitatea informării exacte a administraţiei privind calitatea funcţionarilor săi, în
vederea aprecierii corecte a capacităţii acestora şi a unei raţionale repartizări a posturilor şi
funcţiilor în sistem;
 Pune bazele reorganizării nu numai a activităţii, ci şi a structurii administraţiei.
Funcţionalitatea managementului public este determinată de modul în care funcţionarii publici
permanenţi şi/sau aleşi în funcţii publice înţeleg să exercite cu înalt profesionalism funcţiile
prezentate.
Eficacitatea managerilor publici condiţionată de abilităţile lor manageriale manifestate în
procesele de management cu ocazia exercitării acestor funcţii.

8
 Capitolul 2. Repere istorice în evoluţia managementului public

Pe plan mondial, începutul secolului al XX -lea semnalează identificarea preocupărilor pentru

perfecţionarea şi aşezarea pe baze ştiinţifice a conducerii, producţiei şi a muncii. Majoritatea
cercetătorilor consideră că managementul s-a dezvoltat pe parcursul mai multor etape, în care
activitatea de management s-a îmbogăţit cu noi metode şi tehnici perfecţionate.
În condiţiile internaţionalizării pieţelor şi firmelor, ale creşterii interdependenţelor dintre
economiile naţionale, apar probleme noi în faţa managementului. Este firesc ca factorii care
conturează procesul globalizării, ca şi formele prin care se manifestă acest proces să producă
modificări însemnate în mediul de afaceri şi să acţioneze şi în direcţia adoptării managementului la
noile condiţii, respectiv să contribuie la evoluţia managementului din instituţii.

2.1. Abordări majore ale managementului public

Există trei abordări cu privire la managementul public cunoscute pe plan mondial:

1. abordarea politică
2. abordarea legală
3. abordarea managerială
1. Abordarea politică a managementului public pune accent pe valori ca reprezentativitate,
sensibilitate, receptivitate, considerându-se că acestea sunt esenţiale pentru menţinerea democraţiei
constituţionale şi pot fi integrate în managementul public. În acest context, abordarea politică pune
accentul pe avantajele pluralismului politic, reprezentat în managementul public.
Pe plan mondial, această abordare a fost explicată şi susţinută de Wallace Sayre care consideră
că problema fundamentală într-o societate democratică este responsabilitatea pentru un control
total.
Această abordare a atras observaţiile diverşilor specialişti americani, care şi-au concentrat în
mod deosebit atenţia, asupra gradului în care funcţionarii publici cu funcţie de conducere participă
la politica publică.
2. Abordarea legală a managementului public. Această abordare a fost uneori minimizată ca
importanţă în special de reprezentanţii abordării manageriale. În S.U.A., însă abordarea legală este
definită ca fiind una dintre cele mai importante abordări pentru înţelegerea şi definirea
managementului public.
Abordarea legală a managementului public reuneşte trei valori:
 Prima se referă la procedura utilizată pentru a desfăşura procesele administrative. Aceasta
trebuie să fie precis definită deoarece este recunoscută ca valoare care nu poate fi limitată la un
singur set de cerinţe sau standarde;
 A doua valoare se referă la drepturile individuale reale ale fiecărui funcţionar public;
 A treia valoare se referă la aspectele juridice, care influenţează rezultatele conflictelor apărute
între persoanele private şi stat.
3. Abordarea managerială a managementului public. Înţelegerea acestei abordări este
condiţionată de cunoaşterea teoriei managementului ştiinţific şi a abordării birocratice.
A. Teoria managementului ştiinţific.
Managementul ştiinţific este reprezentat, în principal de Frederick W. Taylor, soţii Frank şi
Lillian Gilberth şi Harrington Emerson.
Concepţia lui Taylor, expusă în lucrarea sa fundamentală, Principles of Scientific Management
(1911) poate fi sintetizată în 11 principii, după cum urmează:
 Înlocuirea metodelor tradiţionale, bazate pe experienţă prin metode ştiinţifice, fundamentate pe
analiza tuturor elementelor producţiei, structurilor, proceselor şi mecanismelor;
 Selectarea salariaţilor pe baza unor metode fundamentate în mod ştiinţific, antrenarea şi
instruirea lor;

9
 Colaborarea între salariaţi şi administraţie în scopul aplicării unor principii de organizare
ştiinţifică a întregii activităţi;
 Diviziunea muncii intelectuale şi fizice;
 Amplificarea conţinutului economic al muncii cadrelor tehnice;
 Analiza procesului de muncă prin descompunerea în elemente componente;
 Evidenţa strictă a timpului de muncă şi normarea muncii;
 Unificarea şi standardizarea S.D.V.-urilor, proceselor tehnologice;
 Controlul tehnic al operaţiunilor tehnologice;
 Aplicarea salarizării în acord pe baza unor indicatori specifici;
 O strictă delimitare între funcţiile de conducere şi cele de execuţie.
Este interesant, de asemenea, punctul de vedere al lui Taylor cu privire la rolul leadershipului
în cadrul organizaţiei. Abordarea leadershipului s-a modificat considerabil în timp, acest termen
fiind definit în diverse moduri. De fapt, leadershipul reprezintă abilitatea managerului unei
întreprinderi de a determina sau influenţa una sau mai multe persoane să acţioneze împreună cu
perseverenţă şi competenţă pentru realizarea unui obiectiv comun. La baza leadershipului se află
spiritul de echipă, definit ca fiind starea ce reflectă dorinţa oamenilor de a gândi, simţi şi comporta
armonizat în vederea realizării unui scop comun.
B. Abordarea birocratică.
Această abordare, îl are ca reprezentant pe Max Weber, considerat a fi fondatorul
managementului birocratic. Principalele elemente ale organizării birocratice, conturate în lucrarea
sa reprezentativă: „The Theory of Social and Economic Organizations” sunt următoarele:
 diviziunea muncii şi definirea clară a autorităţilor şi responsabilităţilor în procesul complex de
realizare a obiectivelor organizaţiei;
 compartimente specializate şi sarcini bine precizate în cadrul acestora;
 ierarhia bine determinată în cadrul organizaţiei care să asigure coordonarea activităţilor din
compartimentele specializate;
 selectarea şi promovarea persoanelor pe baza calificării tehnice prin examinare, în concordanţă
cu pregătirea şi experienţa;
 emiterea actelor administrative şi a deciziilor numai în scris;
 separarea managementului de proprietarii organizaţiei;
Abordarea managerială implică un înalt grad de formalizare a structurii şi, în acest sens,
pentru fiecare angajat se precizează sarcinile, competenţele şi responsabilităţile, selecţia angajaţilor
realizându-se în funcţie de abilitatea acestora.

2.2. Evoluţia managementului public pe plan mondial şi în România

În prima jumătate a secolului al XX-lea, profesori celebri, cum au fost Lorenz von Stein,
Charles-Jean Bonnin şi Alecsandre-François Vivien, Henry Fayol şi Frederic Taylor de la mari
universităţi din Viena şi Paris şi mai târziu, către jumătatea secolului trecut, din SUA şi Marea
Britanie, au dezvoltat ştiinţa managementului şi ştiinţa administraţiei, care au determinat apariţia
mai târziu, în câteva ţări europene şi în SUA, a managementului public. În acest context, ca răspuns
la modelul tradiţional al administraţiei, promovat de Max Weber, a apărut şi s-a dezvoltat
managementul public, un nou domeniu al ştiinţei managementului, cu obiective clar determinate, cu
principii şi legităţi generale şi specifice bine definite.
După aproape 10 ani de cercetări, specialiştii în domeniul managementului public au
sintetizat rezultatele activităţii lor şi astfel au apărut curente de gândire care au reunit valorile de
bază ale managementului public sub diferite forme de exprimare. Cei mai cunoscuţi şi apreciaţi
specialişti care au avut contribuţii semnificative în procesul de apariţie şi dezvoltare a ştiinţei
managementului public sunt:
Managementul public a apărut ca o necesitate şi se dezvoltă permanent ca unul dintre cele
mai importante domenii ale ştiinţei managementului care, prin rezultatele sale, poate avea un impact
direct asupra îmbunătăţirii modului de viaţă al cetăţenilor dintr-o ţară.

10
 Este unanim acceptat faptul că schimbarea de concepţie în sectorul public şi crearea noului
sistem de management public funcţional şi efficient pentru structura administrativă reprezintă un
proces de durată care, însă, ar trebui intensificat în toate ţările ce doresc o orientare reală a
serviciilor oferite de administraţie către piaţă. De altfel, specialiştii în domeniu, între care Isaac
Henry-Kester, Chris Painter, în lucrarea Management in the Public Sector: Challenge and Change
şi Kieron Walsh în lucrarea Public Service and Market Mechanisms, au demonstrat necesitatea
reformării concepţiei manageriale în sectorul public.
În deceniul opt al secolului trecut, s-a folosit pentru prima dată conceptul de management în
sectorul public. Structurile rigide, bazate pe ierarhie şi forme birocratice diversificate, care au
dominat instituţiile din administraţia publică în cea mai mare parte a secolului douăzeci, nu mai
puteau răspunde pozitiv problemelor majore cu care se confrunta administraţia. În acest context a
apărut managementul public, ca un nou mod de percepţie asupra conducerii instituţiilor publice şi
asupra misiunii acestora în sectorul public.
La începutul anilor 1990, un nou model de management pentru instituţiile publice a fost
conturat şi promovat în ţările dezvoltate (Farnham şi Horton, 1996). Acesta reunea câteva concepte
şi abordări moderne formulate de cercetători:
 Managerialism (Pollitt, 1993),
 Noul management public (Hood, 1991),
 Administraţia publică orientată către piaţă (Lan, Zhizoung şi Rosenbloom, 1992),
 Paradigmele post-birocraţiei (Barzelay, 1992),
 Guvern antreprenorial (Osborn şi Gaebler, 1992).
Potrivit opiniilor diverşilor specialişti, conturate de-a lungul timpului, ştiinţa administraţiei şi
implicit managementul public ar fi:
 ştiinţă politică
 o ştiinţă socială care cercetează intervenţia socială a statului
 o ştiinţă cu caracter economic privind gospodărirea bunurilor pentru realizarea scopurilor
statului
 o ştiinţă a managementului care formulează principii pentru conducerea întreprinderilor publice,
care ar putea fi organizate şi în administraţia de stat
În decursul timpului, au existat o serie de păreri conform cărora ştiinţa administraţiei ar
avea un caracter tehnic, prin ea urmărindu-se să se găsească soluţii pentru organizarea raţională a
muncii sau obţinerea unei eficienţe maxime prin perfecţionarea organizării administraţiei publice.
În Marea Britanie, managementul public este abordat ca o cale de dezvoltare a sferei
administrative, care pătrunde tot mai adânc în domeniul organizării publice.
Dincolo însă de terminologia diversă folosită, principiile şi legităţile de bază erau aceleaşi.
Rhodes, pornind de la rezultatele cercetărilor lui Hood (1991), considera că managerialismul în
Marea Britanie trebuie să se concretizeze în crearea în instituţiile publice a capacităţii manageriale
de a integra cei „3E”, respectiv, economie, eficienţă şi eficacitate. Specialistul englez argumenta
această schimbare majoră prin faptul că Noul management public se fundamentează pe următoarele
valori de bază:
 orientarea asupra managementului în instituţiile publice, nu asupra politicii generale promovate
de politicieni;
 centrarea pe evaluarea performanţelor din instituţiile publice şi considerarea eficienţei
economice ca forma finală de reflectare a acesteia; divizarea aparatului birocratic şi gestiunii
financiare;
 orientarea instituţiilor publice către piaţă;
 reducerea costurilor cu întreţinerea şi funcţionarea aparatului administrativ, în general şi al
instituţiilor publice, în special;
 remodelarea stilului de management din instituţiile publice punându-se accent pe rezultatele
obţinute, respectarea termenelor înscrise în strategii, politici, programe, motivarea materială şi
libertatea de a conduce.

11
 Această abordare orientată în cea mai mare parte asupra organizaţiei publice implică
schimbări substanţiale, în special în domeniul resurselor umane.
O altă accepţiune, de asemenea interesantă, aparţine specialiştilor americani Osborn şi
Gaebler. Autorii au pornit de la premisa că administraţia guvernamentală “trebuie să fie
reinventată”. Ei au arătat că, deşi cred în administraţia guvernamentală şi consideră că guvernul
poate avea iniţiative interesante, totuşi societatea civilă, percepută ca o imensă piaţă este
întotdeauna aceea care determină conţinutul activităţilor în cadrul unor astfel de structuri. Cei doi
specialişti au elaborat un set de caracteristici pentru ceea ce ei au numit guvernare antreprenorială.
Ei consideră că principiile şi valorile de bază pentru managementul public la nivelul administraţiei
guvernamentale sunt:
 promovarea competiţiei între furnizorii de servicii;
 dezvoltarea dimensiunii participative a managementului public prin exercitarea controlului
din afara sistemului birocratic de către membrii comunităţii, respectiv cetăţenii;
 măsurarea performanţei instituţiilor publice în funcţie de rezultatele obţinute şi nu de
volumul şi valoarea intrărilor;
 orientarea conducerii instituţiilor publice către realizarea obiectivelor derivate din misiune şi
nu pentru aplicarea unor acte normative, regulamente şi norme metodologice;
 considerarea beneficiarilor de servicii drept clienţi cărora li se pune la dispoziţie o ofertă
variată de servicii de către diverşi furnizori;
 accentuarea dimensiunii previzionale a managementului public de anticipare a conţinutului
serviciilor şi de prevenire a apariţiei unor situaţii problemă;
 concentrarea energiilor în atragerea şi câştigarea de resurse şi nu pentru consumarea
acestora;
 descentralizarea autorităţii şi încurajarea managementului participativ;
 promovarea mecanismelor de piaţă în locul celor birocratice;
 coordonarea şi integrarea elementelor sistemului de servicii publice furnizate de sectorul
public sau privat pentru a soluţiona problemele specifice ale comunităţilor.
Cei doi autori includ în lucrare câteva exemple de practici inedite în managementul public din
Statele Unite ale Americii, unde s-au aplicat aceste valori, în special la nivelul administraţiei locale.
Nu mai există nici un fel de dubiu asupra faptului că eficienţa şi eficacitatea în sectorul
public trebuie să fie îmbunătăţite, managementul public în instituţiile publice trebuie orientat
asupra obiectivelor şi rezultatelor, iar managerii publici trebuie să fie apreciaţi în funcţie de
capacitatea de a rezolva problemele sociale generale şi specifice.
Desigur că schimbările radicale în managementul public, în general şi în cultura
organizaţională din instituţiile publice, în special, implică o serie de costuri pe care administraţiile
din ţările dezvoltate au înţeles că trebuie să le suporte în timp pentru simplul motiv că nu există nici
o cale de întors la modelul tradiţional al administraţiei publice.
Pornind de la acest context general al ştiinţei managementului public pe plan internaţional,
se poate afirma că şi în ţara noastră s-au realizat primele cercetări teoretice şi practice începând din
ultimul deceniu al secolului trecut. Deşi în România există mari reticenţe, din motive diferite, în
acceptarea principiilor şi legităţilor generale ale managementului public în sistemul administrativ
şi în celelalte domenii ale sectorului public în general, totuşi începând din anul 1996 în Academia
de Studii EconomiceBucureşti, la Facultatea Management, la specializarea Administraţie Publică, a
fost introdus pentru prima dată în România un curs de Management Public. Cursul este orientat din
punct de vedere valoric, principial şi conceptual pe structura noilor curente în domeniu apărute în
Europa Occidentală şi SUA şi adaptat la specificul sectorului public din ţara noastră.
Constantin Dissescu, profesor la Facultatea de Drept din Bucureşti, caracterizează ştiinţa
administraţiei ca o ştiinţă pluridisciplinară. Acesta considera ştiinţa administraţiei ca fiind distinctă
de dreptul administrativ, deoarece formulează principii menite să guverneze gestiunea afacerilor
publice şi să asigure cunoştinţele necesare unui bun manager în administraţie.
Este nevoie de schimbări radicale de mentalitate, de percepţie şi de comportament, care
trebuie să înceapă cu popularizarea ideilor despre noul management public şi despre necesitatea

12
transformării şi adaptării sistemelor administrative în funcţie de noile principii şi legităţi
fundamentale ale acestuia.
Deşi în România, conceptul de management public a fost introdus după anul 1990, remarcăm
că problematica ştiinţei administraţiei şi a managementului public implicit a constituit obiect de
reflecţie şi cercetare pentru o serie de reputaţi specialişti. Astfel, Constantin Dissescu, profesor la
Facultatea de Drept din Bucureşti, caracterizează ştiinţa administraţiei ca o ştiinţă pluridisciplinară.
Acesta considera ştiinţa administraţiei ca fiind distinctă de dreptul administrativ, deoarece
formulează principii menite să guverneze gestiunea afacerilor publice şi să asigure cunoştinţele
necesare unui bun manager în administraţie.
În ultima perioadă şi îndeseobi începând cu anii ' 80 modelele de organizare clasică, inclusiv în
ceea ce priveşte reţelele de servicii publice puse în discuţie în condiţiile internaţionalizării
economiei şi pieţelor, câteva tendinţe principale fiind puse în evidenţă în acest sens. În acest sens
este relevantă accentuarea procesului de privatizare şi creşterea rolului investiţiilor private, inclusiv
în străinătate; liberalizarea preţurilor şi principiul ajustării preţurilor internaţionale.
Indiferent de natura lor, modelele adoptate de diferite ţări urmăresc asigurarea unei eficacităţi
economice şi a politicii economice în ansamblu. Pentru creşterea eficacităţii diverselor servicii,
practica economică evidenţiază trei direcţii principale:
1. creşterea funcţionării şi funcţionalităţii concurenţei;
2. reaşezarea structurilor organizatorice verticale;
3. introducerea de noi forme de reglementare.
Prima orientare urmăreşte creşterea rolului stimulativ al economiei de piaţă, în acest sens
principala măsură vizează creşterea sectorului privat şi a rolului său în diverse activităţi de servicii.
Începând cu anii ' 80, se manifestă o nouă etapă, în care practica economică şi teoria economiei
politice promovează privatizarea parţială sau inclusiv a reţelelor publice. În realizarea procesului de
privatizare, pot interveni o serie de probleme, şi obstacole, fiind necesare în acest sens adoptarea
unor proceduri legale şi reglementative complexe.
După anul 1990, a devenit tot mai evidentă necesitatea dezvoltării cercetărilor pentru a
demonstra că managementul public este un domeniu distinct, care se delimitează clar de celelalte
domenii, respectiv administraţie publică, drept administrativ.

13
 Capitolul 3. Domeniul managementului public

Înţelegerea acestui domeniu distinct presupune cunoaşterea unor aspecte particulare, menite să
permită o prezentare a cadrului general, în care se derulează procesele de management din
administraţia publică din România. Există două sectoare care oferă servicii publice: sectorul public,
şi în acest caz se vorbeşte de administraţia publică, şi sectorul privat, iar în acest caz se vorbeşte de
instituţii, organizaţii particulare.

3.1. Caracteristicile domeniului managementului public

3.1.1. Interesul public

Scopul managementului public în instituţiile administraţiei publice este satisfacerea

interesului general, fără a se avea în vedere un profit material, în timp ce managerii din
organizaţiile particulare urmăresc în mod constant un câştig material.
Este foarte important de precizat că obiectivul unei instituţii publice este servirea interesului
public. În acest sens, precizăm referitor la interesul public următoarele:
 presupune existenţa unui cadru legislativ care să precizeze limitele de acţiune ale funcţionarilor
publici pentru satisfacerea nevoii sociale;
 are un anumit grad de generalitate;
 îşi schimbă conţinutul în diferite perioade istorice.

3.1.2. Serviciul public

Corelat cu conceptul prezentat anterior, serviciul public poate fi definit ca un ansamblu de

activităţi organizate şi autorizate de administraţia publică pentru a satisface nevoi sociale în
interes public. Nevoile sociale sunt nelimitate şi diferă după cele mai variate criterii: geografice,
culturale, economice, de vârstă, sex, grad de civilizaţie. Sistemul de nevoi este diversificat şi nu se
poate reduce numai la serviciile publice ale instituţiilor administrative. Prin urmare, devine evidentă
necesitatea de a oferi servicii publice de către instituţii/organizaţii particulare a căror funcţionare
trebuie să fie autorizată de instituţiile din cadrul sistemului administrativ.
Principalele caracteristici ale serviciului public sunt:
 satisface o utilitate socială;
 se află într-un raport juridic continuu cu administraţia publică care l-a înfiinţat şi care-l conduce;
 furnizează bunuri şi/sau servicii care satisfac interesele unui grup sau ale societăţii;
 este supus unui regim juridic, reglementat de principii de drept public, care-l diferenţiază de
acelea ale întreprinderilor particulare.
În practică se pune problema administrării serviciului public care poate fi controlat direct
sau indirect de reprezentanţii instituţiilor publice care au, potrivit legii, autoritate publică.
Clasificarea serviciilor publice poate fi realizată după următoarele criterii:
1. După criteriu juridic există:
 servicii publice administrative, acestea sunt reprezentate de o activitate sau un ansamblu de
activităţi, prin care instituţiile din sistemul administrativ acţionează într-un cadru legislativ bine
determinat, pentru a satisface interesul general şi/sau individual al membrilor unei societăţi;
 servicii publice industriale şi comerciale.
2. Din punctul de vedere al modului de cooperare la satisfacerea interesului publice pot
distinge:
 servicii publice la realizarea cărora nu sunt implicate persoane din rândul clienţilor şi care au
drept scop satisfacerea directă şi individuală a particularilor. N practică, aceste servicii sunt
variate şi cuprind servicii industriale şi comerciale, servicii sociale, precum cele din domeniile:

14
 Învăţământ, sport, cultură dar şi servicii administrative. Această categorie de servicii se
realizează prin:
 stabilimente publice; acestea sunt servicii publice oferite de o instituţie publică care
dispune de un patrimoniu distinct şi se constituie ca o tehnică, un procedeu pentru a realiza
o mai bună satisfacere a interesului general;
 stabilimente de utilitate publică în domeniul învăţământului, al asistenţei sociale,
acestea sunt instituţii create din iniţiativa particulară, cu fonduri private şi fără scop
lucrativ pentru satisfacerea unui interes general, ca de exemplu: universităţile private,
teatrele particulare.
 serviciile publice la realizarea cărora participă indirect şi alte persoane fără ca beneficiarul să
intre în contact cu serviciul respectiv; în acest caz, clientul este utilizator şi nu beneficiar. (Ex:
întreţinerea reţelei de drumuri).
 servicii la realizarea cărora sunt implicate persoane din rândul cetăţenilor şi, sunt destinate
întregii colectivităţi umane, fără ca indivizii să cunoască în mod individual rezultatul (ca de ex:
apărarea naţională, serviciul diplomatic ).
3. Din punctul de vedere al nivelului la care se realizează există:
 servicii publice naţionale;
 servicii locale care se organizează la nivel de judeţe, comune.
4. Din punctul de vedere al formei de proprietate există o diferenţă între:
 serviciile publice monopolizate, oferite de instituţiile administrative care deţin şi monopolul
asupra activităţilor respective;
 serviciile publice realizate de agenţii economici publici şi/sau privaţi; această categorie de
servicii sunt oferite atât de instituţii publice, cât şi de organizaţii private.
Trebuie reţinut faptul că nu orice activitate de interes public este serviciu public, ci numai
acele activităţi, care, sunt necesare pentru satisfacerea unor nevoi sociale apreciate de puterea
politică ca fiind de interes public. În acest context, este important de explicat conceptul de putere
publică, respectiv în ce constă puterea managerilor şi a autorităţilor administrative.

3.1.3. Puterea publică

Puterea publică reprezintă ansamblul drepturilor speciale pe care le are o instituţie

administrativă, în sens de autoritate care reprezintă şi apără interesul public şi care, în mod
obligatoriu, trebuie să se impună interesului particular. Prin urmare, instituţiile administrative emit
cate de autoritate, care se execută din oficiu şi/sau aplicând direct, dacă este nevoie, măsuri
administrative de constrângere cu caracter preventiv, de sancţiune sau de execuţie silită.
Puterea publică are în vedere respectarea legilor, în acest sens precizăm:
 legea este cadrul general, de bază, care delimitează domeniul de aplicativitate al
managementului public;
 principiul legalităţii este principiul fundamental al managementului public;
 aplicarea legii presupune şi adoptarea de acte normative de către managementul instituţiilor din
sistemul administrativ;
 actele administrative normative au forţă juridică inferioară legii şi se ierarhizează în funcţie de
poziţia şi competenţa instituţiilor care le-a emis.

15
3.2. Interdependenţele managementului public cu alte domenii ale ştiinţei

Multitudinea managementului public rezultă din numeroasele conexiuni cu late domenii

distincte (fig. nr. 3.1.).

MANAGEMENT
ALTE DOMENII GENERAL ŞTIINŢE POLITICE

DREPT

ERGONOMIE
MANAGEMENT
PUBLIC
SOCIOLOGIE

DEMOGRAFIE

PSIHOLOGIE
ŞTIINŢE

Fig. nr. 3.1. Interdependenţele managementului public cu alte domenii ale ştiinţei.

A. Interdependenţa între managementul general şi managementul public. Între

managementul general şi managementul public există strânse interdependenţe, deoarece o mulţime
de principii şi legităţi ale managementului îşi găsesc aplicativitate în instituţiile publice.
O analiză atentă a acestei interdependenţe reliefează o serie de asemănări:
 asemenea managementului general, managementul public are ca obiectiv optimizarea
organizării şi funcţionării aparatului administrativ pentru obţinerea unei eficienţe ridicate;
 ambele domenii ale ştiinţei urmăresc descoperirea celor mai bune soluţii pentru utilizarea
eficientă sa tuturor resurselor materiale şi umane, obţinerea de rezultate maxime cu cheltuieli
minime.
B. Interdependenţa între managementul public şi ştiinţa politică. Această interdependenţă
este determinată de faptul că administraţia de stat constituie aparatul executiv al instituţiilor politice
şi legislative, datorită strânselor legături dintre managementul în administraţia publică ţi ştiinţa
politică, în timp s-a conturat ideea că ştiinţa administraţiei s-ar integra în sistemul ştiinţelor
politice. Legile şi principiile ştiinţei politice influenţează legităţile şi principiile managementului
public. În general, trebuie ă existe o permanenţă colaborare între managerii publici din administraţia
şi instituţiile politice, deoarece administraţia reprezintă unul din instrumentele cele mai importante
utilizate de instituţiile publice pentru conducerea societăţii.
C. Interdependenţa între managementul public şi sociologie. Sociologia pune la dispoziţia
funcţionarilor publici care lucrează în compartimente de personal o serie de metode şi tehnici
specifice pentru cunoaşterea şi testarea capacităţii candidaţilor de a lucra în cadrul grupurilor, de a
comunica mai bine.
Între societate şi instituţiile publice există raporturi strânse de intercondiţionare. Sociologia
permite o cunoaştere cât mai exactă şi mai completă a realităţii din societate, a mediului social în
care funcţionează administraţia publică. De aceea, reprezentanţii managementului public şi
sociologiei trebuie să cerceteze cu toată atenţia mediul social, atât din interiorul sistemului
administrativ, cât şi din afara acestuia. Metoda de cercetare a celor două ştiinţe este diferită. Astfel,
sociologia studiază fenomenele sociale în ansamblul lor, formulând concluzii generale fără a
analiza, în detaliu, raporturile dintre subiecţii diferitelor sfere ale vieţii sociale, în timp ce
managementul din instituţiile publice utilizează pe scară largă rezultatele cercetărilor din sociologie.
Pe baza acestor rezultate, managementul public identifică particularităţile mediului social al

16
administraţiei ş asigură funcţionarea cât mai eficientă a managementului în instituţiile publice dintr-
o unitate administrativ-teritorială.
D. Interdependenţa managementului public cu ştiinţele economice studiază în detaliu
toate aspectele activităţii economice-financiare. Managementul public şi implicit funcţionarii cu
funcţii de conducere în domeniu folosesc rezultatele obţinute de ştiinţele economice, ca urmare a
studierii unor probleme ca rentabilitatea economică, profitul, costurile, piaţa pentru a obţine o
eficienţă cât mai ridicată a activităţilor. Instituţiilor publice le revin resurse financiare importante.
Modul de utilizare a acestora de către funcţionarii publici responsabili influenţează evoluţia
factorilor economici în general.
E. Interdependenţa între managementul public şi psihologie. Managerii publici, şi numai ei
apelează la rezultatele cercetărilor psihologice pentru a verifica aptitudinile, caracterul celor care
urmează să intre în sistemul administrativ. Deoarece mentalitatea şi comportamentul celor care îşi
desfăşoară activitatea în sectorul public influenţează relaţiile interumane, este evidentă legătura
managementului public atât cu sociologia cât şi cu psihologia. Instituţiile publice, în general şi
compartimentele de resurse umane, în special, furnizează informaţii cu ajutorul cărora specialiştii
pot contura profilul psihologic al unui funcţionar public care îşi desfăşoară activitatea într-un
compartiment dintr-o instituţie publică.
F. Interdependenţa dintre managementul public şi ergonomia. Cercetările din domeniul
ergonomiei au ca scop principal adoptarea de măsuri, prin care să fie create condiţii de muncă
confortabile pentru obţinerea unei eficienţe maxime. Specialiştii din ergonomie pot oferi cele mai
bune variante de aranjare a compartimentelor de lucru pentru ajustarea unor condiţii optime de lucru
de care are nevoie orice persoană pentru a-şi realiza obiectivele. Managementul public poate
contribui la dezvoltarea ergonomiei ca ştiinţă deoarece condiţiile specifice din sectorul public
determină formularea unor noi abordări ergonomice care să aibă aplicativitate şi în instituţiile
publice.
G. Interdependenţa managementului public cu demografia. Demografia studiază diverse
aspecte referitoare la populaţie legate de structura populaţie pe grupe de vârstă, pe sexe, diferite
probleme socioprofesionale, perspectivele natalităţii, mortalitatea, nivelul cultural al populaţiei.
Datele obţinute în urma cercetărilor demografice sunt utilizate în managementul public pentru
adaptarea administraţiei la condiţiile specifice de loc şi timp, pentru satisfacerea într-un grad tot mai
ridicat a cerinţelor sociale. Managementul din instituţiile publice poate influenţa demografia nu
numai prin intermediul deciziilor adoptate la nivel local, dar şi prin luarea în considerare de către
funcţionarii publici a problemelor sociale care ar putea determina schimbări importante în evoluţia
indicatorilor demografici.

3.3 Modalităţi de gestionare a serviciilor publice

3.3.1. Introducere

Există mai multe moduri de a gestiona un serviciu public, fie de către o persoană publică (stat,
comunităţi locale, instituţii), fie de către o persoană privată (fizică sau juridică). Persoana publică
poate gestiona un serviciu fie în regie proprie, fie printr-o instituţie specializată.
Persoanele private pot gestiona un serviciu public în mai multe moduri:
- în baza unui contract administrativ;
- în temeiul unui contract de locaţie;
- prin împuternicirea dată de autoritatea administraţiei publice locale sau, altfel spus, prin
delegare;
- concesionare; (trebuie făcută distincţia faţă de arendarea recunoscută În legislaţia altor
state, dar interzisă în România).

17
 În afara unor dispoziţii contrare, autorităţile administraţiei publice locale acţionează atât în
beneficiul statului, cât şi al colectivităţilor locale şi au posibilitatea de a alege una din aceste forme
de gestiune.
Autorităţile administraţiei publice locale au dreptul de a încredinţa gestiunea unui serviciu
public „intuitu personae” indiferent dacă agentul este public sau privat. Desigur că această
nominalizare a prestatorului de servicii trebuie făcută potrivit unei proceduri (ex. licitaţia), aspect
pe care-l vom trata distinct.
Încredinţarea unui serviciu public către o persoană publică sau privată trebuie să respecte
transparenţa sau, altfel spus, publicitatea necesară pentru a pune candidaţii interesaţi în concurenţă
şi a permite celui mai bun să obţină gestiunea. Chiar şi în legislaţia comunitară s-a stipulat obligaţia
transparenţei în toate cazurile în care urmează a se încheia „contracte de delegare”
În practică s-a pus problema de a excepta instituţiile publice de la concurenţă pe ideea că ele
aparţin statului şi ca atare obligaţiile acestora sunt garantate; nu putem împărtăşi această idee
deoarece scopul unui serviciu public este satisfacerea unui interes general la nivel cât mai ridicat
calitativ. In plus, încheierea unui contract direct între administraţie şi altă instituţie publică lasă
deschisă posibilitatea favoritismului.

3.3.2. Concesionarea serviciilor publice

Practica transmiterii „sarcinilor” cu caracter administrativ către persoane fizice/juridice

private este lungă şi foarte diversă; tocmai de aceea vom întâlni în doctrină mai multe definiţii ale
concesiunii.
În opinia lui Pierre Delvolve, prin concesiune se înţelege „o convenţie prin care o persoană
publică însărcinează cu prestarea unui serviciu public o întreprindere privată care să asigure
finanţarea lucrărilor, exploatarea lor şi care să fie remunerată din redevenţele percepute de la
usageri” .
După alt autor francez, Gilles Lebreton, concesiunea serviciului public este „Actul
administrativ prin care o persoană publică, numită concedent, încredinţează unei persoane private,
numită concesionar, gestiunea serviciului public pe riscul său, recunoscându-i dreptul de a percepe
redevenţa de la beneficiarii serviciului .
În doctrina românească actuală, Antonie Iorgovan arată „Prin contractul de concesiune o parte -
cedentul – transmite celeilalte părţi - concesionarul - spre administrare rentabilă, pe un termen
determinat, în schimbul unei redevenţe, o activitate economică, un serviciu public, o subunitate
productivă sau un teren proprietate de stat.
După cum se poate observa, obiectul concesiunii poate fi diferit:
- o activitate economică;
- serviciile publice;
- unităţi de producţie aparţinând regiilor autonome;
- terenurile proprietate de stat.
O primă observaţie trebuie făcută cu privire la faptul că serviciile publice, la rândul lor, pot
avea caracter economic (industrial sau comercial) tot aşa cum şi regiile au caracter economic, ceea
ce nu justifică tratarea lor separată.
Ca atare, trebuie să restrângem sfera noţiunii de „activitate economică” numai la acele
activităţi care satisfac un interes general pentru care este responsabilă administraţia publică.
Jurisprudenţa interbelică şi mai puţin cea actuală a considerat că prin noţiunea de „activitate
economică” trebuie avute în vedere două situaţii.

Categoriile de bunuri ce vor fi utilizate de concesionar în derularea

concesiunii sunt următoarele:
a) Bunuri de retur4) care revin de plin drept, gratuit şi libere de orice sarcini concedentului, la
expirarea contractului de concesiune:

18
 b) Bunuri de preluare5) care la expirarea contractului pot reveni concedentului, în măsura în
care acesta din urmă îşi manifestă intenţia de a le prelua, în schimbul plăţii unei compensaţii
egale cu valoarea contabilă actualizată, conform caietului de sarcini:
c) Bunuri proprii6) care la expirarea contractului de concesiune rămân în proprietatea
concesionarului:

DURATA CONTRACTULUI

Durata concesiunii este de ......................... ani începând de la data semnării

prezentului contract.
Contractul de concesiune poate fi prelungit pentru o perioadă egală cu cel mult o jumătate din
durata sa iniţială prin simplul acord de voinţă al părţilor care vor încheia un act adiţional cu cel
puţin ................................................................. ani/luni/zile înainte de încetarea lui.
PREŢUL CONCESIUNII

Preţul concesiunii este de .................. lei indexabili în raport de rata inflaţiei, cu o redevenţă anuală
în numerar/natură, în sumă/valoare de lei, care va fi plătită/predată de către concesionar
concedentului, anual/semestrial/trimestrial/lunar, conform devizului desfăşurat în anexă, care face
parte integrantă din prezentul contract.
Neplata/nepredarea redevenţei sau executarea cu întârziere a acestei obligaţii conduce la retragerea
concesiunii, cu toate consecinţele ce decurg din aceasta, aşa cum se prevede în caietul de sarcini.

OBLIGAŢIILE PĂRŢILOR

Relaţiile contractuale dintre concedent şi concesionar se bazează pe principiul echilibrului financiar

al concesiunii, respectiv pe realizarea unei posibile egalităţi între avantajele care îi sunt acordate
concesionarului şi sarcinile care îi sunt impuse.
În consecinţă, concesionarul nu este obligat să suporte creşterea sarcinilor legate de executarea
obligaţiilor sale, în cazul în care această creştere rezultă în urma:
a) unei acţiuni sau a unei măsuri dispuse de o autoritate publică;
b) unui caz de forţă majoră sau unui caz fortuit.
Concedentul se obligă să pună la dispoziţia concesionarului, la data începerii concesiunii, inventarul
complet, liber de orice sarcini, aşa cum se prevede în caietul de sarcini.
Concesionarul îşi execută obligaţiile potrivit termenilor şi condiţiilor prevăzute în prezentul
contract şi în acord cu normele legale specifice domeniului de activitate respectiv, elaborate de
instituţiile legal abilitate în acest scop, precum şi cu cele prevăzute în caietul de sarcini.
Concedentul are dreptul să verifice, în perioada derulării contractului de concesiune, modul în care
se respectă condiţiile şi clauzele acestuia de către concesionar, acesta din urmă având obligaţia de a
pune la dispoziţia concedentului toate informaţiile, documentele şi evidenţele solicitate.

GARANŢII

Concesionarul se obligă ca în termen de 90 de zile de la data semnării

prezentului contract să depună cu titlu de garanţie suma de ..................... lei
reprezentând cota-parte din suma obligaţiei de plată către concedent, stabilită de acesta şi datorată
pentru primul an de activitate.

RĂSPUNDERI

În cazul nerespectării totale sau parţiale ori al executării necorespunzătoare a obligaţiilor stabilite în
caietul de sarcini şi a clauzelor prezentului contract, partea în culpă este obligată la plata

19
penalităţilor prevăzute în caietul de sarcini, iar dacă acestea nu acoperă paguba, pentru partea
neacoperită este obligată la daune-interese.
Denunţarea unilaterală a contractului atrage, de asemenea, după sine, daune-interese, astfel:

MODIFICAREA CONTRACTULUI

Concedentul poate modifica, unilateral, partea reglementată a prezentului contract, cu notificarea

prealabilă a concesionarului, din motive excepţionale legate de interesul naţional sau local, după
caz.
a) în cazul în care modificarea unilaterală a contractului îi aduce un
prejudiciu, concesionarul are dreptul să primească în mod prompt o despăgubire adecvată şi
efectivă.
b) în caz de dezacord între concedent şi concesionar cu privire la valoarea despăgubirii, aceasta
va fi stabilită de instanţă judecătorească competentă.
c) Dezacordul dintre concedent şi concesionar cu privire la despăgubiri nu poate să constituie
un temei pentru concesionar care să conducă la sustragerea obligaţiilor sale contractuale.

ÎNCETAREA CONTRACTULUI

Prezentul contract de concesiune încetează în următoarele situaţii:

a) la expirarea duratei concesiunii;
b) în cazul în care interesul naţional sau local o impune, prin denunţarea unilaterală de către
concedent, cu plata unei despăgubiri juste şi prealabile în sarcina concedentului;
c) în cazul nerespectării obligaţiilor contractuale de către concesionar, cauză ce conduce la
rezilierea unilaterală a contractului de către concedent, cu plata unei despăgubiri în sarcina
concesionarului;
d) în cazul nerespectării obligaţiilor contractuale de către concedent, prin rezilierea unilaterală a
contractului de către concesionar, cu plata de despăgubiri în sarcina concedentului;
e) la dispariţia dintr-o cauză de forţă majoră a bunului concesionat sau în cazul imposibilităţii
obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renunţare, fără plata unei despăgubiri.

FORŢA MAJORĂ

Nici una dintre părţile contractante nu răspunde de neexecutarea la termen sau/şi de executarea în
mod necorespunzător - total sau parţial - a oricărei obligaţii care îi revine în baza prezentului
contract, dacă neexecutarea sau executarea necorespunzătoare a obligaţiei respective a fost cauzată
de forţa majoră, aşa cum este definită de lege.
Partea care invocă forţa majoră este obligată să notifice celeilalte părţi, în termen de .......... (zile,
ore), producerea evenimentului şi să ia toate măsurile posibile în vederea limitării consecinţelor lui.
Dacă în termen de ........................... (zile, ore) de la producere evenimentul
respectiv nu încetează, părţile au dreptul să-şi notifice încetarea de plin drept a prezentului contract
fără ca vreuna dintre ele să pretindă daune-interese.

NOTIFICĂRILE ÎNTRE PĂRŢI

În accepţiunea părţilor contractante, orice notificare adresată de una dintre acestea celeilalte este
valabil îndeplinită dacă va fi transmisă la adresa/sediul prevăzut în partea introductivă a prezentului
contract.
În cazul în care notificarea se face pe cale poştală, ea va fi transmisă, prin scrisoare recomandată,
cu confirmare de primire (A.R.) şi se consideră primită de destinatar la data menţionată de oficiul
poştal primitor pe această confirmare.

20
Dacă notificarea se trimite prin telex sau telefax, ea se consideră primită în prima zi lucrătoare după
cea în care a fost expediată.
Notificările verbale nu se iau în considerare de nici una dintre părţi, dacă nu sunt confirmate, prin
intermediul uneia dintre modalităţile prevăzute la alineatele precedente.

LITIGII

În cazul în care rezolvarea neînţelegerilor nu este posibilă pe cale amiabilă, ele vor fi supuse spre
soluţionare tribunalului arbitrai, conform regulilor de procedură aplicabile arbitrajului comercial
ad-hoc, organizat de Camera de Comerţ şi Industrie a României.

CLAUZE FINALE

Modificarea prezentului contract se face numai prin act adiţional încheiat între părţile contractante.
Prezentul contract, împreună cu anexele sale care fac parte integrantă din cuprinsul său, reprezintă
voinţa părţilor şi înlătură orice altă înţelegere verbală dintre acestea, anterioară sau ulterioară
încheierii lui.
În cazul în care părţile îşi încalcă obligaţiile lor, neexercitarea de partea care suferă vreun prejudiciu
a dreptului de a cere executarea întocmai sau prin echivalent bănesc a obligaţiei respective nu
înseamnă că ea a renunţat la acest drept al său.

Subiectele contractului de concesine

Având în vedere natura juridică a contractului de concesiune care poartă totdeauna asupra
unui bun/serviciu public rezultă că nu poate fi concedent decât o persoană publică (statul,
colectivităţile locale, alte instituţii publice). Ca atare, poate fi concedent:
- o regie autonomă în cazul în care transmite folosinţa asupra unor unităţi productive sau
activităţi economice ori servicii;
- autorităţile administrative publice, centrale şi locale, în cazul concesionării terenurilor din
patrimoniul lor sau al unităţilor de producţie pe care le-au avut în administrarea directă.
în ceea ce priveşte concesionarul, legea permite practic oricăror persoane să preia în gestiune
proprie un serviciu public. Potrivit legii poate fi concesionar: „Orice persoană fizică sau juridică,
română sau străină, respectiv societăţi comerciale (cu capital de stat, cu capital privat sau cu capital
mixt), comercianţi persoane fizice, de naţionalitate română sau străină, dacă profiturile obţinute din
activităţi comerciale sunt destinate realizării scopului lor nelucrativ.

Structura contractului de concesiune

Având în vedere regimul juridic mixt aplicabil contractului de concesiune se poate face
distincţia dintre clauze contractuale specifice dreptului administrativ şi clauze contractuale specifice
dreptului civil/comercial.
Clauzele obligatorii sunt impuse de faptul că orice contract de concesiune se încheie având în
vedere un interes general al colectivităţii. Tot în virtutea acestui interes general autorităţile
administraţiei publice au dreptul de a modifica unilateral aceste clauze.
• aceste clauze care formează „partea reglementară” sunt prestabilite de către administraţia
publică prin caietul de sarcini; participanţii cunosc dinainte obligaţiile ce le revin în cazul
câştigării licitaţiei; ei nu se pot sustrage acestor norme prestabilite decât sub sancţiunea
rezilierii unilaterale a contractului.
Contractul de concesiune conţine însă şi clauze care satisfac interesele private ale
concedentului şi concesionarului, clauze de ordin comercial ce formează „partea contractuală”:
• aceste clauze pot fi modificate cu acordul autorităţii administraţiei publice pe parcursul
desfăşurării licitaţiei prin negociere directă; după licitaţie clauzele vor figura în contractul

21
 de concesiune aşa cum au fost
modificate prin acordul părţilor.

Drepturile şi obligaţiile concedentului

Autorităţile administraţiei publice locale în calitatea lor de concedente în contractele de

concesiune au următoarele obligaţii:
• stabilirea, urmărirea şi încasarea preţului stabilit; prin preţ se realizează venitul garantat al
colectivităţii locale aşa încât el constituie element de fond al contractului asupra căruia nu
se poate negocia. Facem distincţia între preţ şi redevenţă în sensul că aceasta din urmă
constituie un venit suplimentar pentru autorităţile administraţiei publice (de exemplu, în
cazul concesiunii unui teren, în cazul că acesta conţine bogăţii în subsol, administraţia are
dreptul la un venit în natură sau bani, suplimentar faţă de preţul concesiunii);
• obligaţia de a plăti concesionarului o indemnizaţie în cazurile în care intervine forţa majoră
şi concesionarul trebuie repus într-o situaţie normală (în cazul în care administraţia refuză
plata acestei indemnizaţii concesionarul poate renunţa la contract);
• dreptul concedentului de a controla pe concesionar cu privire la modul în care-şi execută
obligaţiile contractuale; deşi în jurisprudenţă se consideră că dreptul de control decurge din
calitatea de parte contractuală, credem că în ceea ce priveşte administraţia publică locală
această clauză să fie înscrisă expres în contract;
• dreptul concedentului de a modifica unilateral clauzele contractuale ori de câte ori este
periclitat interesul general; pe de altă parte, nimic nu se opune la acordul concesionarului
cu modificarea unor clauze atâta timp cât nu-i sunt lezate interesele comerciale;
• obligaţia concedentului de a dezdăuna pe concesionar în cazurile în care se constată că
cheltuielile efectuate pentru prestarea serviciului public au depăşit încasările. Acest lucru
este impus de faptul că prestatorul serviciului nu mai poate reveni asupra tarifelor încasate
de la usageri. Diferenţa întru cuantumul tarifelor şi cuantumul cheltuielilor trebuie
acoperită din bugetul local pentru faptul că serviciul public a fost prestat în interesul
colectivităţii locale.

Drepturile şi obligaţiile concesionarului

• obligaţia de a-şi executa personal obligaţiile contractuale; (în cazul în care se transmite
patrimoniul prin reorganizarea persoanei juridice sau prin succesiune în cazul persoanei
fizice, atunci cel care preia serviciul public trebuie să aibă acordul expres ale autorităţii
administraţiei publice);
• obligaţia de a exploata bunurile/serviciile în condiţii de eficienţă, pentru a putea conserva şi
creşte valoarea lor; în cazul pagubelor produse din culpa sa concesionarul va trebui să
despăgubească administraţia;
• dreptul concesionarului de a încasa tarifele/preţurile stabilite de la usagerii serviciului
public; mărimea acestor tarife poate fi modificată de administraţie unilateral sau de către
concesionar cu acordul autorităţii publice;
• obligaţia de a realiza investiţiile specificate prin caietul de sarcini, a programului de
retehnologizare, a celorlalte condiţii tehnico-economice;
• concesionarul mai are o serie de obligaţii referitoare la respectarea normelor legale din
sfera protecţiei mediului, încadrării şi concedierii personalului, protecţiei mediului, pazei
etc;
• obligaţia concesionarului de a respecta principiile şi regulile de funcţionare a serviciilor
publice: continuitatea, adaptabilitatea, egalitatea de tratament a usagerilor, calitatea şi
cantitatea produselor/serviciilor.

22
 Încetarea concesiunii

Încetarea concesiunii intervine la termenul prevăzut în contract. Concesiunea poate însă

înceta mai înainte de împlinirea termenului în următoarele cazuri:
• prin rezilierea contractului de către autorităţile publice în cazurile în care concesionarul nu-
şi îndeplineşte obligaţiile contractuale; este evident că funcţionarea defectuoasă a
serviciului public justifică retragerea concesiunii. Tocmai de aceea trebuie înscrisă şi
clauza privind penalităţile datorate în cazul rezilierii contractului, precum şi a daunelor;
• prin renunţarea concesionarului fie pentru că a dispărut obiectul concesiunii, fie că este în
imposibilitate de a-şi desfăşura activitatea din cauze obiective; autorităţile administraţiei
publice vor verifica însă aceste situaţii mai înainte de a aproba renunţarea;
• există şi posibilitatea răscumpărării concesiunii atunci când intervin alte interese ale
colectivităţii locale; trebuie precizat că răscumpărarea se va face la preţul stipulat în
documentaţia tehnico-economică.
În situaţia încetării concesiunii asupra bunurilor folosite sau dobândite de concesionar se
aplică un regim juridic special:
• toate bunurile imobile şi mobile folosite de concesionar reintră în patrimoniul
concedentului libere de sarcini;
• bunurile mobile aparţinând concesionarului şi folosite pe durata concesiunii reintră în
patrimoniul acestuia (cu condiţia să nu fi devenit imobile prin destinaţie cf. Cod civil
român);
• bunurile imobile edificate de concesionar pe terenul proprietate publică (a statului sau a
colectivităţii locale) trec în proprietate publică potrivit principiului accesiunii artificiale;
• bunurile mobile dobândite de concesionar prin exploatarea concesiunii trec în proprietatea
acestuia; în cazul că aceste bunuri sunt „fructe” ele se supun regimului fondului de comerţ,
iar dacă sunt „producte” ele revin proprietarului fondului din care au rezultat.
La expirarea termenului stipulat în contract concesionarul este obligat să predea autorităţilor
administraţiei publice locale toate bunurile utilizate, precum şi cele rezultate din investiţiile făcute,
în mod gratuit şi libere de sarcini. Concesionarul nu va putea primi despăgubiri pentru aceste
bunuri.

3.3. Asocierea în participaţie

Potrivit art. 251 din Codul Comercial: „Asociaţiunea în participaţiune are loc atunci când un
comerciant sau o societate comercială acordă uneia sau mai multor persoane ori societăţi o
participaţiune în beneficiile şi pierderile uneia sau mai multor operaţiuni sau chiar asupra întregului
lor comerţ”.
Din păcate, în practica autorităţilor administraţiei publice locale s-a generalizat tipul de
asociere în participaţiune cu diferite persoane private pentru a se eluda în acest mod obligaţia
organizării licitaţiilor publice. O dată ce administraţia devine „asociată” ea nu-şi poate scoate la
licitaţie propria prestaţie întrucât nu se află în concurenţă cu un alt prestator de servicii.
În fapt nu suntem nici măcar în prezenţa unui contract de asociere în participaţiune pentru că,
de cele mai multe ori, administraţia publică pune la dispoziţia comercianţilor un spaţiu comercial
contra unei sume de bani, adică o chirie „mascată”.
Este ştiut că atunci când una din părţi procură munca, iar cealaltă parte se foloseşte de această
prestaţie remunerând-o, este vorba de un contract de locaţie a lucrărilor (locatio operarum)
Din însăşi definiţia codului comercial rezultă mai multe condiţii obligatorii pentru legalitatea
încheierii unor asemenea contracte de asociere în participaţiune.
În primul rând, persoana care se asociază trebuie să aibă calitatea de comerciant sau societate
comercială, iar din acest punct de vedere autorităţile administraţiei publice nu convin definiţiei:

23
 - este adevărat că art. 252 din codul comercial permite şi necomercianţilor să încheie astfel
de contracte, dar precizează pentru „operaţiuni comerciale”;
- sarcinile administraţiei publice sunt însă expres stipulate în legea organică fără a exista nici
o competenţă pentru desfăşurarea de „operaţiuni comerciale”.
În al doilea rând, pentru a fi în prezenţa unei participaţiuni trebuie ca asociaţii să participe atât
la beneficii, cât şi la pierderi. Din acest punct de vedere, administraţia publică nu poate accepta
încheierea unui contract în condiţii de risc pentru că nu are dreptul să accepte pierderi din
patrimoniul colectivităţilor locale (întrucât prin asocierea în participaţiune nu se naşte o persoană
juridică nouă urmează ca în cazul pagubelor să intervină răspunderea nemărginită şi solidară a
asociaţilor).
În al treilea rând, asocierea în participaţiune are caracter ocult (fiind cunoscută numai de
asociaţi) şi ca atare nu are nici firmă, nici sediu, nici semnătură sau capital social.
• activitatea desfăşurată în asociere are caracter ilicit pentru că lipsa de publicitate şi a
înregistrării la administraţia financiară pentru plata impozitului pe profit constituie
evaziune fiscală.
În sfârşit, implicarea autorităţilor administraţiei publice în asocieri cu persoane fizice/juridice
private are ca efect scăderea imaginii acestora în faţa cetăţenilor:
• prestarea de servicii în asociere cu agenţi economici privaţi duce atât la scăderea cantităţii
şi calităţii bunurilor furnizate, cât şi la inechitatea în distribuirea lor (asociatul luând partea
leului);
• administraţia publică nu are compartimente specializate pentru a urmări contabilitatea
asociaţilor şi nici servicii de control financiar proprii pentru a putea urmări în ce măsură
asociaţii îşi respectă obligaţiile;
• administraţia publică nu poate verifica modul în care asociaţii îşi realizează investiţiile; or,
este de notorietate că orice comerciant are intenţia de a-şi creşte valoarea investiţiilor
proprii cu scopul de a-şi micşora cota de participare pe care o plăteşte primăriei;
• mai amintim doar faptul că mijloacele materiale, echipamente, instalaţiile etc. sunt utilizate
de aşa-numiţii asociaţi în alte scopuri decât cele stabilite prin contractul de participaţiune.
Potrivit legii consiliile locale pot să hotărască: „în condiţiile legii, asocierea cu alte autorităţi
ale administraţiei publice locale sau judeţene pentru realizarea unor lucrări şi servicii de interes
public, precum şi colaborarea cu agenţii economici din ţară sau din străinătate, în scopul realizării
unor acţiuni sau lucrări de interes comun”.
De altfel, chiar şi atunci când legea permite asocierea administraţiei cu agenţi economici
privaţi scopul acesteia nu poate fi decât realizarea de lucrări şi servicii de interes public:
• este evident că asocierea cu un comerciant de băuturi nu se realizează în interes public
atâta timp cât profitul se împarte între comerciant şi primărie;
• în practică s-a ridicat însă problema ca profitul încasat de primărie de la comercianţi să fie
destinat unor lucrări publice; or, acest lucru nu este încă posibil (nu există o lege a
bugetelor locale);
• nici asocierea cu agenţi economici furnizori de produse alimentare (pâine, lapte, carne) nu
corespunde interesului public prevăzut de lege (comerciantul desfăşoară într-adevăr o
activitate de interes social, dar în scopul obţinerii de profit).
În ceea ce priveşte „colaborarea” considerăm că sunt permise acele contracte economice prin
care se realizează investiţii întrucât legea se referă la execuţia unor „lucrări” de interes comun
(evident, pentru colectivitatea locală). Contractele comerciale nu intră aşadar în discuţie atunci
când avem în vedere „colaborări”.
Indiferent de asociere sau colaborare ele trebuie să fie încheiate „în condiţiile legii”; or,
singura lege care reglementează asocierile este Legea 31/1990 privind societăţile comerciale.

3.4. Arendarea serviciilor publice

24
 În practica ţărilor occidentale este posibilă arendarea serviciilor publice printr-un contract de
„affermage” adică printr-un contract administrativ prin care o persoană publică deleagă unei
persoane private, numită fermier, gestiunea unui serviciu public. Forma de remunerare a fermierului
este identică celei pentru concesionar însă contractul diferă sub trei aspecte:
- în primul rând, fermierul are obligaţia de a restitui autorităţii administraţiei publice o parte
din încasările primite de la usageri;
- al doilea aspect constă în faptul că fermierul primeşte utilajele necesare de la administraţie
şi le utilizează pe toată durata contractului (administraţia păstrându-şi dreptul de
proprietate);
- al treilea aspect diferit de contractul de concesiune rezidă în caracterul exclusiv comercial
al contractului (administraţia neavând dreptul de a-l rezilia unilateral ca în cazul
concesiunii).
De regulă, aceste contracte de arendare survin după terminarea duratei unei concesiuni, adică
după ce s-au realizat mijloacele necesare funcţionării unui serviciu public şi aceste mijloace pot fi
arendate unui fermier.
Potrivit legislaţiei române pot fi date în arendă numai bunurile agricole (terenuri cu destinaţie
agricolă) cu interdicţia expresă pentru regii, instituţii publice sau staţiuni de cercetare care
administrează terenuri proprietate de stat şi de a arenda aceste terenuri. Per a contrario, rezultă că
administraţia publică locală, instituţiile publice pot da în arendă terenuri aparţinând domeniului
privat.
Legiuitorul român a definit arendarea ca un „Contract ce se încheie între proprietar,
uzufructuar sau alt deţinător legal de bunuri agricole şi arendaş, cu privire la exploatarea bunurilor
agricole pe o perioadă determinată şi la un preţ stabilit prin acordul părţilor.
Contractul de arendare trebuie să cuprindă clauze referitoare la:
- părţile contractante, inclusiv domiciliul;
- obiectul contractului (descrierea exactă a tuturor bunurilor agricole arendate);
- obligaţiile fiecăreia dintre părţi şi durata lor (minim 5 ani);
- arenda şi modalităţile de plată (în natură, în bani sau în natură şi bani).
Pentru a fi opozabile terţilor contractele de arendare se înregistrează la consiliul local în raza
căruia se află situat bunul arendat; dacă bunul agricol se află pe raza administrativă a mai multor
localităţi, contractul va trebui înregistrat la fiecare consiliu local din acele localităţi.
Specificul contractului de arendă rezidă în posibilitatea arendaşului de a dobândi dreptul de
proprietate asupra bunurilor exploatate. Legea stipulează că: „La expirarea contractului se poate
recunoaşte arendaşului, prin hotărâre judecătorească, un drept de retenţie cu privire la
contraprestaţiile sale faţă de cealaltă parte, izvorâte din contract”.
În plus, arendaşul persoană fizică are un drept de preemţiune înaintea statului, în cazul
vânzării-cumpărării terenurilor arendate dacă sunt situate în extravilan.
După emiterea titlurilor de proprietate de către comisiile judeţene asupra terenurilor în
echivalent arabil se pun în posesie persoanele îndreptăţite, iar după expirarea termenului arendei,
persoanele rămân proprietare de plin drept.

3.5. Prestarea serviciului public în regie proprie

Un serviciu public se prestează în regie proprie atunci când este gestionat direct de către
persoana publică, autoritatea care 1-a înfiinţat. Ca urmare, serviciul public nu va avea personalitate
juridică distinctă faţă de persoana publică prin care s-a înfiinţat. În principiu, toate serviciile publice
administrative sunt gestionate în regie proprie. Unele servicii publice cu caracter industrial sau
comercial pot fi şi ele gestionate în regie proprie:
- potrivit legilor române, serviciul de spaţiu locativ se desfăşoară în regie proprie, deşi el
poate fi mult mai eficient ca serviciu comercial (agenţie imobiliară). De lege ferenda ar fi

25
 utilă restructurarea acestor servicii publice şi transformarea lor în agenţi comerciali sub
controlul administraţiilor locale.
Gestiunea serviciului public în regie proprie poate fi directă, adică pe baza finanţării de către
administraţie, sau indirectă pe baza unei autonomii financiare. Această distincţie este absolut
necesară atunci când este vorba de servicii cu caracter industrial sau comercial deoarece acestea
trebuie să-şi acopere cheltuielile din veniturile proprii (nu de la bugetul local).
Pentru satisfacerea unor necesităţi ale populaţiei, administraţia publică locală poate crea
servicii publice, fără personalitate juridică, sub forma unor departamente, direcţii, birouri etc. a
căror organizare şi funcţionare se caracterizează prin:
- serviciile publice fără personalitate juridică nu au buget propriu de venituri şi cheltuieli şi
ca atare nici autonomie financiară;
- conducerea serviciului public se face de către un funcţionar subordonat direct primarului
ori preşedintelui consiliului judeţean, care nu se află într-un raport juridic de management,
ci de muncă, faţă de administraţie;
- atât capacitatea de folosinţă, cât şi capacitatea de exerciţiu a acestor servicii nu se pot
manifesta decât ca o ficţiune a legii, în sensul că recunoaşterea lor ca subiecte de drept
civil se face prin intermediul persoanei juridice a consiliului local. Ca atare, aceste
instituţii publice pot încheia acte juridice în nume propriu, urmând însă ca răspunderea să
revină consiliului local în numele căruia acţionează. De aici, necesitatea ca autoritatea
administraţiei publice să precizeze la înfiinţarea oricărui serviciu categoriile de acte pe
care acestea le pot încheia.

3.6. Serviciile publice în sistem franchising

Conceptul istoric al acestui tip de comerţ se regăseşte încă din perioada Evului Mediu, iar
după anii 1980 a cunoscut o largă răspândire în ţările capitaliste, în special SUA.
Contractele de franchising au ca obiect transmiterea sau concesiunea mărcii, a mijloacelor de
comercializare a mărfii sau a serviciului. Franchisingul a fost conceput ca un tip de extindere a unei
afaceri prin producerea şi comercializarea unor bunuri/servicii (deja cunoscute anterior în alte
regiuni) în zone noi. Avantajul franchisingului constă în faptul că cel care concesionează marca
unui produs pune la dispoziţia comerciantului toate informaţiile necesare (experienţa anterioară)
metodele sale comerciale, copyright, îi asigură acces la sistemul de publicitate şi reclamă, îi asigură
asistenţă tehnică şi pune la dispoziţie reţeaua de distribuţie.
În ţările occidentale, administraţia utilizează contractele de franchising pentru a menţine astfel
simbioza dintre sistemul politic şi cel privat; faţă de avantajele prestatorului în franşiză enumerate
mai sus, administraţia publică îşi rezervă un singur drept şi anume, acela de a stabili planul general
de marketing. În acest fel, administraţia publică rămâne producătoare de servicii publice, dar
distribuţia lor se face prin intermediul unui agent economic privat.
Pentru domeniul serviciilor publice contractul de franchising poate fi benefic din următoarele
considerente:
• agentul economic privat are tot interesul să-şi mărească permanent piaţa de desfacere
pentru a-şi creşte profiturile;
• administraţia este degrevată de riscuri atâta timp cât producerea/desfacerea se realizează cu
banii agentului economic privat;
• agentul economic privat este obligat să respecte normele impuse, să asigure funcţionarea
comercială, să efectueze investiţii, să plătească o redevenţă (calculată în procente sau cotă
fixă) funcţie de desfacerile realizate.
O variantă foarte modernă constă în preluarea unui contract la cheie pe baza căruia agentul
privat alocă fonduri, proiectează şi construieşte obiective de interes public pe care apoi le
administrează pe termen lung.

26
3.7. Serviciul public în locaţie de gestiune

Locaţia de gestiune este un contract administrativ prin care o persoană publică încredinţează
unei persoane private (pe care o plăteşte cu sume forfetare) exploatarea unui bun din domeniul
public sau a unei afaceri (închirierea fondului de comerţ).
Cele mai cunoscute în practică sunt contractele de locaţie a lucrărilor de construcţii,
încredinţate unor antreprenori specializaţi, care, după terminarea lucrărilor, beneficiază în
continuare de exploatarea lor conform clauzelor stabilite prin contractul administrativ.
Spre deosebire de contractul de concesiune sau de arendă, titularul contractului de locaţie este
remunerat direct de către administraţia publică, iar spre deosebire de regie, remuneraţia este
forfetară (pe bază de comision calculat asupra facturii).
În România, după 1989, potrivit legii de transformare a întreprinderilor socialiste în regii
autonome sau societăţi comerciale s-a permis locaţia de gestiune în cazul unor „secţii economice
din structura regiei autonome”. Locaţia de gestiune se atribuie persoanelor fizice/juridice române
sau străine prin decizia administraţiei publice centrale (în cazul regiilor autonome de interes
naţional) sau decizia consiliilor locale (în cazul regiilor de interes local).
Prin noţiunea de „decizie” trebuie să înţelegem actul administrativ, respectiv Hotărârea de
guvern (hotărârea consiliului local).
În practică s-a generalizat tipul locaţiei de gestiune care constă în ceea ce priveşte
administraţia în economia de fonduri (comerciantul suportând toate cheltuielile), iar pentru
comerciant în dreptul de a folosi domeniul public o perioadă relativ mare de timp.
În jurisprudenţă locaţia de gestiune a fost tratată ca regim juridic asemănător concesiunii din
două considerente: întâi, că se bazează pe un contract guvernat de dreptul comercial şi apoi pentru
că rezilierea lui unilaterală nu este posibilă (în afara clauzelor contractuale) ca în cazul oricărui
contract comercial.

3.8. Prestarea serviciilor publice în gestiune delegată unilateral

Posibilitatea de a transmite gestiunea unui serviciu public nu se reduce numai la tipul actelor
juridice bilaterale (contracte), ci se poate face prin act juridic unilateral (lege, hotărâre a autorităţii
administraţiei centrale sau locale).
În ţările occidentale, acolo unde autorităţile administraţiei publice locale deţin capitalul
majoritar în cadrul unei societăţi comerciale, se realizează privatizarea acestora prin act juridic
unilateral; astfel, prin hotărârea autorităţii deliberative se cedează cota de participare la capital către
ceilalţi acţionari, urmând ca serviciul public să funcţioneze în continuare în regim privat.
Un alt mod de prestare a serviciilor publice prin delegare unilaterală -se realizează ca urmare
a dispoziţiilor legale:
• formarea unei asociaţii de comune în scopul realizării unor lucrări de interes local prin
dispoziţiile legii;
• constituirea asociaţiilor, federaţiilor, cooperativelor ca urmare a unor hotărâri de guvern;
• constituirea societăţilor mixte prin hotărârea consiliului local.
Procesul de privatizare a serviciilor publice fie prin transformarea regiilor autonome în
societăţi comerciale, fie prin cesiunea acţiunilor în cazul societăţilor comerciale cu capital majoritar
de stat trebuie obligatoriu însoţită de norme care să garanteze supremaţia interesului general faţă de
considerentele comerciale.
În ceea ce priveşte instituţiile publice prin intermediul cărora se prestează servicii de interes
general privatizarea se realizează conform dreptului comun, în cazul nostru administrativ, astfel
încât prin actul unilateral de delegare să fie precizate principiile de organizare şi funcţionare a
serviciului public respectiv.

27
 În fapt, însăşi hotărârea autorităţii administraţiei publice de privatizare a unui serviciu
constituie actul delegării; nu sunt necesare acte administrative separate atâta timp cât instituţia (cu
sau fără personalitate juridică) funcţiona sub autoritatea administraţiei publice.
Administraţia publică locală are posibilitatea de a delega gestiunea unui serviciu public către o
persoană juridică, de regulă un agent economic specializat, prin intermediul unui contract. Se poate
afirma că elementul esenţial pentru definirea gestiunii delegate îl constituie contractul, deoarece,
prin clauzele sale, acesta trebuie să precizeze atât drepturile, cât şi obligaţiile administraţiei şi
prestatorului. Fiind sub aspect juridic un contract administrativ rezultă că autoritatea publică are
dreptul oricând de a rezilia contractul cu prestatorul iniţial şi să-l continue cu alt prestator.
Indiferent de contractul juridic utilizat, între cel care deleagă (administraţia) şi cel delegat
(prestatorul de servicii) trebuie fixată regula delegării, adică măsurile asigurătorii pentru fiecare
din părţile contractante în cazurile în care nu se respectă clauzele contractuale.
Forma juridică a raporturilor dintre administraţie şi prestatorii de servicii este prima
condiţie pentru realizarea cantităţii şi calităţii serviciilor publice; ea este obligatorie pentru că
administraţia răspunde direct faţă de cetăţeni de asigurarea acestor servicii.

28
 Capitolul 4. Organizarea instituţiilor publice

Organizarea managerială are o sferă largă de cuprindere. Ea vizează în mod deosebit

organizarea ansamblului activităţilor unei organizaţii, având menirea de a crea cadrul necesar
acţiunii eficiente a salariaţilor şi armoniza activităţile care au loc în fiecare domeniu distinct al
întreprinderii.
Remarcăm că organizarea managerială se bazează, pe de o parte, pe diviziunea muncii pe
orizontală, care duce la precizarea şi fixarea atribuţiilor şi sarcinilor ce revin salariaţilor şi, pe de
altă parte, pe diviziunea muncii pe verticală, care asigură stabilirea unor niveluri de autoritate şi
precizarea raporturilor dintre ele.

4.1. Conceptul de organizare

Termenul de „a organiza” provine din limba franceză (organiser) şi înseamnă a acţiona

metodic pentru asigurarea desfăşurării eficiente a unor activităţi. Nu se poate desfăşura o activitate
eficientă în cadrul unei colectivităţi fără existenţa unei anumite ordini în ce priveşte divizarea
sarcinilor, stabilirea de responsabilităţi, precizarea legăturilor între acestea.
„Cei ce vor să coopereze vor lucra împreună mult mai eficient dacă vor cunoaşte ce trebuie să
facă, ce activităţi de muncă le revin în parte din ansamblul activităţilor colectivului şi care este rolul
lor, în raport cu ceilalţi. Acest lucru are valabilitate atât în domeniul afacerilor, cât şi în cel
guvernamental. Să proiectezi şi să menţii sistemul de roluri în organizaţie este fundamental pentru
organizarea managerială”.
Organizarea managementului public reprezintă un ansamblu de procese prin care se
delimitează elementele componente ale sistemului, se precizează sarcinile şi competenţele care
revin componentelor acestuia, precum şi relaţiile care se stabilesc între ele în cadrul şi în afara
sistemului.
În funcţie de nivelul la care se desfăşoară procesele se disting:
 Organizarea compartimentelor unei instituţii din administraţia publică;
 Organizarea instituţiei ca întreg;
 Organizarea sistemului administraţiei de stat.
În funcţie de obiectul organizării, se delimitează:
 Organizarea structurii, conţine modul de reprezentare şi dispunere a elementelor sistemului
administrativ ca ansamblu de instituţii.
 Organizarea proceselor, care constă în stabilirea sarcinilor, competenţelor şi responsabilităţilor
componentelor sistemului şi a relaţiilor dintre persoane, compartimente, dintre administraţie şi
persoane din afara acesteia, în vederea desfăşurării unor procese eficiente şi satisfacerii
cerinţelor sociale.
Aşadar, organizarea în administraţie are ca scop crearea condiţiilor pentru îndeplinirea
atribuţiilor şi realizarea sarcinilor care revin instituţiilor şi funcţionarilor publici din cadrul
sistemului administrativ.
Eficienţa organizării însă se apreciază după rezultatele acesteia şi se regăseşte în eficienţa
activităţii din administraţia publică.
Amploarea şi complexitatea organizării sunt dependente de nivelul la care se realizează
aceasta. Cu cât instituţia din administraţia publică are o sferă mai largă de atribuţii, competenţe şi
responsabilităţi, cu atât şi organizarea acesteia este mai complexă.

29
 Figura nr. 4.1. Criterii şi forme de organizare

Organizarea compartimentelor

Organizarea instituţiei
NIVELUL
Organizarea domeniului

Criterii de Organizarea sistemului

organizare

Organizarea structurii

OBIECTUL

Organizarea proceselor

În ceea ce priveşte organizarea instituţiilor publice din administraţie există trei abordări
fundamentale:
1. Abordarea lui Max Weber
2. Abordarea Frederick Taylor
3. Abordarea lui Henry Fayol.

1. Abordarea lui Max Weber

Weber considera că, în general procesele administrative evoluează în progresie geometrică spre
raţionalismul tehnologic, ceea ce înseamnă că pe măsura evoluţiei ideile devin sistematice. Prin
urmare Weber susţinea că birocraţia un element major în această evoluţie complexă (ideile de bază
a lui Weber cu privire la modul în care birocraţia afectează sistemele administrative din diferite ţări
le-am prezentat în capitolul II ale cursului )..
În opinia lui Weber, munca de funcţionar public poate însemna o carieră care permite
valorificarea capacităţii individuale de muncă pe o perioadă îndelungată.
2. Abordarea lui Frederich Taylor
În cadrul acestei abordări, Taylor a acordat o atenţie deosebită departamentelor funcţionale în
care se desfăşoară cu precădere activităţile de planificare.
Departamentul de planificare ar trebui să se ocupe de organizarea activităţilor, de modul de
folosire a timpului şi costurile necesare desfăşurării activităţii, disciplina la locul de muncă.
(Precizăm că, contribuţia lui Taylor la dezvoltarea managementului ştiinţific a fost analizată detaliat
pe parcursul capitolului al II-lea).
3. Abordarea lui Henry Fayol
Henry Fayol (1841-1925), considerat creatorul managementului administrativ, a abordat
problemele managementului din punctul de vedere al întreprinderii în ansamblul ei. El a evidenţiat
pentru întâia oară funcţiile întreprinderii – tehnică, comercial, financiară, de securitate, de
contabilitate, administrativă-, arătând că între acestea există o strânsă interdependenţă şi că,
importanţa lor poate fi diferită în raport cu natura activităţilor sau tipul întreprinderilor.
Detaliind conţinutul funcţiei administrative, Fayol identifică cinci atribute ale acesteia
prevederea, organizarea, comunicarea, coordonarea şi controlul – care au fost păstrate până în
prezent în teoria modernă a managementului.

30
 În managementul public, aplicativitatea ideilor lui Fayol se bazează pe cele cinci elemente
enunţate anterior. El a acordat o atenţie deosebită structurii organizatorice, conturând clar modul în
care autoritatea şi responsabilitatea se corelează. Fayol consideră, că în orice tip de organizaţie,
angajaţii trebuie să-şi cunoască bine poziţiile în structura organizatorică, iar managerii trebuie să-şi
asume responsabilităţile pentru propriile acţiuni. Principala lucrare a lui Henry Fayol, intitulată
Administration Industrielle et Generale, apărută în anul 1911, este şi în prezent una dintre cărţile de
referinţă în teoria managementului.

4.2. Structuri administrative. Tipuri. Conţinut.

Structura administraţiei publice reprezintă configuraţia internă şi relaţiile care se stabilesc

între componentele sistemului în procesul de realizare a obiectivelor.
Structura diferă de la o instituţie la alta şi este determinată de obiectivele pe care le are de
îndeplinit fiecare componentă.
Structura administraţiei de stat prezintă diferenţieri de la un stat la altul, dar şi în cadrul
aceluiaşi stat, de la o etapă de dezvoltare la alta.
Structura administraţiei de stat poate fi abordată sub două forme: funcţional şi teritorial.
(vezi figura nr. 4.2. Tipuri de structuri în administraţia publică).
Un sistem administrativ se poate organiza sub forma următoarelor tipuri de structuri:
 Structura ierarhică-funcţională asigură, în principal, unitatea de decizie şi acţiune în cadrul
sistemului şi este determinată de varietatea domeniilor de activitate reunite în administraţie;
 Structura teritorială este determinată de dispunerea diferitelor componente ale structurii
sistemului administrativ în unităţi administrativ-teritoriale distincte;
 Structura de tip mixt îmbină tipurile precedente de structuri.

Figura nr. 4.2. Tipuri de structuri în administraţia publică

Structura

Ierarhică-funcţională Teritorială
Presupune organizarea Presupune organizarea
administraţiei de stat pe administraţiei în raport
categorii de instituţii în MIXTĂ cu teritoriul pe care îşi
funcţie de domeniul în desfăşoară activitatea
care îşi desfăşoară şi îşi exercită
activitatea competenţa.

Nivelul ierarhic se defineşte ca ansamblu componentelor structurii plasate pe linii orizontale,

la aceeaşi distanţă ierarhică faţă de managementul de vârf al administraţiei de stat. Factorul care
influenţează numărul de niveluri ierarhice într-un sistem administrativ şi într-o instituţie publică
sunt:
 Dimensiunea instituţiei publice;
 Diversitatea şi complexitatea activităţilor desfăşurate;
 Competenţa funcţionarilor publici.
De obicei, aceasta din urmă influenţează invers proporţional numărul nivelurilor ierarhice

31
într-un sistem administrativ.
În administraţia publică din România numărul de niveluri ierarhice nu diferă foarte mult de la
o instituţie la alta. În mod similar la nivelul administraţiei locale numărul de niveluri ierarhice diferă
foarte puţin de la o instituţie la alta.
Ponderea ierarhică reprezintă numărul persoanelor conduse nemijlocit de un funcţionar
public cu funcţie de conducere, ales sau permanent. Mărimea ponderii ierarhice este influenţată de
numărul de niveluri ierarhice cu care se află în raport invers proporţional.
Compartimentul este o componentă rezultată din agregarea unor posturi şi funcţii publice cu
conţinut similar şi/sau complementar. Compartimentul este definit prin ansamblul persoanelor care
desfăşoară activităţi relativ omogene, care solicită cunoştinţe specializate de un anumit tip, precum
şi un ansamblu de metode şi tehnici adecvate, situate într-un anumit spaţiu şi subordonate nemijlocit
unui singur funcţionar public cu funcţie de conducere. Modul în care diversele compartimente
contribuie la realizarea interesului public general determină diferenţierea acestora în compartimente
operaţionale şi compartimente funcţionale. Compartimentele operaţionale contribuie la realizarea
efectivă a unui serviciu public şi/sau executarea legii absolut necesare îndeplinirii sistemului de
obiective al managementului public.
Compartimentele funcţionale contribuie la stabilirea obiectivelor proprii de activitate
desprinse din cunoaşterea realităţilor concrete din unităţile administrativ-teritoriale. În cadrul
acestor compartimente se fundamentează decizii administrative, asigurându-se, în acelaşi timp, şi
asistenţa de specialitate necesară tuturor compartimentelor care aparţin unei instituţii publice. În
această categorie se includ, de regulă: ministerele, agenţiile, departamentele, direcţiile şi serviciile.
Postul este alcătuit din ansamblul obiectivelor, sarcinilor, competenţelor şi responsabilităţilor
desemnate, pe anumite perioade de timp, unor funcţionari publici permanenţi, numiţi şi/sau aleşi.
Deoarece postul reprezintă elementul de bază al structurii organizatorice în funcţie de care
configuraţia instituţiei publice este mai mult sau mai puţin raţională, în continuare prezentăm
conţinutul său.
Obiectivele postului asigură îndeplinirea obiectivului fundamental al oricărui sistem
administrativ, în acest sens, titularului de post îi sunt conferite competenţe şi responsabilităţi.
Competenţa organizaţională este o altă componentă a postului, care exprimă limitele în
cadrul cărora funcţionarii publici, titulari de posturi au dreptul de a acţiona în vederea realizării
obiectivelor individuale. Competenţa organizaţională în managementul public se acordă titularului
de post, fiind oficializată prin acte normative la nivel naţional şi/sau prin regulamente de organizare
şi funcţionare proprii, prin regulamente de ordine interioară sau norme interne. Competenţa conferă
titularului postului un anumit grad de autoritate formală. Există două forme de autoritate formală.
 Ierarhică, de regulă exercită asupra funcţionarilor publici implicaţi în procesele executive şi se
concretizează în programe de acţiuni, acţiuni sau decizii administrative care exprimă clar ce şi
când trebuie realizat.
 Funcţională, de regulă exercitată asupra unor funcţionari publici din compartimentele
funcţionale. Se materializează în proceduri, metodologii, proiecte de acte normative care
exprimă cum trebuie executate diferite activităţi sau aplicate anumite decizii şi/sau acte
administrative.
În afara autorităţii formale, funcţionarii publici titulari şi permanenţi în sistem trebuie să
dispună şi de competenţă profesională, care este rezultatul pregătirii şi experienţei de care dispune
un funcţionar public. Competenţa profesională este condiţia de bază, atât pentru realizarea sarcinilor
de către titularului postului, cât şi pentru recunoaşterea meritelor şi a contribuţiei celorlalţi la
realizarea obiectivelor derivate şi generale ale instituţiei publice.
Responsabilitatea este răspunderea care revine funcţionarului public pentru îndeplinirea
anumitor sarcini derivate din obiectivele postului.
Funcţia constituie factorul de generalizare al unor posturi asemănătoare din punctul de vedere
al ariei de cuprindere a autorităţii şi responsabilităţii.
Analizate după natura competenţelor, responsabilităţilor şi sarcinilor, posturile şi, respectiv,
funcţiile publice pot fi grupate în:

32
 Posturi, respectiv funcţii de conducere, caracterizate printr-o pondere ridicată a competenţelor,
sarcinilor şi responsabilităţilor care implică exercitarea atributelor managementului public;
 Posturi, respectiv funcţii de execuţie, în a căror componenţă se regăsesc competenţe, sarcini şi
responsabilităţi, a căror desfăşurare implică executarea deciziilor administrative emise de
titularii posturilor, funcţiilor de conducere.

4.3. Tipurile de relaţii organizatorice existente la nivelul instituţiilor publice

A. În funcţie de natura şi modul de manifestare a competenţelor şi responsabilităţilor, relaţiile

organizatorice sunt :
1. relaţii de autoritate;
2. relaţii de cooperare;
3. relaţii de control;
4. relaţii de reprezentare.

1. Relaţii de autoritate sunt acele relaţii instituite de conducerea instituţiei prin diferite acte
şi norme emise de acestea (regulamente de funcţionare, decizii, dispoziţii), exercitarea acestora
fiind obligatorie. În această categorie se includ următoarele tipuri:
a) Relaţii ierarhice, prin care se stabilesc raporturile nemijlocite instituite între titularii
posturilor de conducere şi titularii posturile de execuţie. În virtutea acestor relaţii, structura
organizatorică a sistemului administrativ din România poate fi reprezentată sub forma unei piramide
ierarhice în vârful căreia se află organul superior de management, iar la bază posturile de execuţie.
Relaţiile organizatorice ierarhice se stabilesc între organe ale administraţiei publice centrale şi
locale, între instituţii şi/sau autorităţi ale administraţiei centrale situate pe niveluri ierarhice diferite.

b) Relaţiile funcţionale apar ca urmare a exercitării autorităţii funcţionale de care dispun

anumite instituţii componente ale structurii administrative şi care sunt menţionate în regulamente
proprii, elaborate pe baza legii sau în acte normative distincte.
Aceste relaţii se stabilesc între instituţii şi/sau compartimente care desfăşoară activităţi în
domenii similare şi care, participă (concură) în mod direct la realizarea unor servicii publice în
vederea satisfacerii interesului general.

c) Relaţiile de stat major, apar ca urmare a delegării sarcinilor, competenţelor şi

responsabilităţilor de către instituţii sau autorităţi din administraţia centrală sau de pe nivelurile
superioare ale administraţiei locale, în vederea descentralizării sistemului administrativ şi
soluţionării unor probleme complexe care apar în instituţiile publice. Specificul acestor relaţii
constă în faptul că ele se stabilesc ca urmare a reprezentării administraţiei centrale la nivel local sau
a administraţiei locale la nivel central.
Modul de manifestare a autorităţii şi a responsabilităţii în cazul celor trei tipuri de relaţii de
autoritate se prezintă ca în tabelul de mai jos:

Tipuri de relaţii de autoritate Autoritatea Responsabilitatea

Relaţii ierarhice Directă Generală

Relaţii funcţionale Indirectă Specializată
Relaţii de stat major Delegată Consultativă

2. Relaţii de cooperare se stabilesc între posturi situate pe acelaşi nivel ierarhic dar în
compartimente diferite (care din punct de vedere ierarhi au o conducere diferită). Aceste relaţii
contribuie la soluţionarea operativă a unor acţiuni sau probleme de interes comun.

33
 3. Relaţiile de control apar între instituţiile specializate în efectuarea controlului şi celorlalte
instituţii supuse controlului.

4. Relaţii de reprezentare se stabilesc între funcţionarii publici de pe nivelurile ierarhice

superioare şi reprezentanţii unor organizaţii profesionale, sindicate, între autorităţi ale administraţiei
unui stat şi autorităţi ale administraţiei altor state.

B. După apartenenţă, relaţiile stabilite între componentele sistemului administrativ, se

clasifică în: relaţii interne şi relaţii externe.

Relaţiile interne se stabilesc între autorităţi şi în cadrul structurilor organizatorice ale

instituţiilor administrative.

Relaţiile externe cuprind:

 relaţii cu autorităţile autonome, sunt relaţii de colaborare, existând obligaţia de coordonare a
acţiunilor şi informare reciprocă;
 relaţii cu organizaţiile neguvernamentale, sunt raporturi de parteneriat, de colaborare care se
stabilesc în cadrul dialogului social;
 relaţii cu agenţii economici, pot fi privite din două puncte de vedere:
- raporturile cu agenţii economici, alţii decât regiile autonome, sau care au capital
preponderent de stat;
- raporturile cu agenţii economici care au capitalul privat;
 relaţiile cu persoanele fizice.

34
 Capitolul 5. Metode şi tehnici utilizate în managementul public

Desfăşurarea activităţii în instituţiile publice presupune utilizarea unui ansamblu de metode şi

tehnici care să permită realizarea obiectivelor stabilite la toate nivelurile administraţiei.
Managementul organizaţiilor contemporane nu mai poate fi conceput fără utilizarea unor
metode şi tehnici ştiinţifice care să permită:
 cunoaşterea şi aplicarea eficientă a legilor economice obiective;
 utilizarea eficientă şi raţională a resurselor;
 stimularea şi utilizarea creativităţii personalului salariat şi a managerilor;
 aprecierea corectă a rezultatelor obţinute;
 optimizarea procesului decizional şi a tuturor funcţiilor managementului.

5.1. Noţiunea de metodă

Metodele de management reprezintă ansamblul de mijloace şi procedee cu ajutorul cărora

managementul influenţează acţiunea elementelor sistemului condus în vederea realizării
obiectivelor stabilite. Utilizarea metodelor moderne de management a fost impusă de creşterea
complexităţii sistemelor conduse şi a devenit posibilă datorită realizărilor teoretice şi operaţionale
obţinute de ştiinţa managementului.
 Metoda administrativă reprezintă o modalitate sau un ansamblu de modalităţi care facilitează
realizarea unor obiective ale instituţiilor di administraţia publică.
 De asemenea, metoda administrativă reprezintă un instrument utilizat de funcţionarii publici,
pentru a realiza sistemul de obiective al instituţiei în care îţi desfăşoară activitatea
 Metoda administrativă presupune un mod organizat de gândire şi acţiune în vederea obţinerii
unor rezultate maxime cu eforturi minime.
Concluzionând, putem afirma că utilizarea metodelor moderne de management trebuie făcută
respectându-se unele condiţii şi cerinţe:
 metodele să fie integrate într-o concepţie generală justă despre activitatea de management,
bazată pe cunoaşterea temeinică a legilor dezvoltărilor sociale;
 formularea clară a obiectivelor şi scopurilor instituţiei publice, organizarea optimă a sistemului
decizional;
 asigurarea concordanţei dintre conţinutul metodei şi situaţia în care se aplică;
 utilizarea metodelor în mod eficient.

5.2. Tipuri de metode utilizate în managementul public.

În cadrul practicii şi ştiinţei managementului au fost formulate numeroase metode.
Principalele metode utilizate în managementul public, în funcţie de obiectivele urmărite, se
pot grupa 3 categorii (prezentate în figura 5.1.):
 metode de executare;
 metode de organizare şi funcţionare;
 metode de cercetare.

35
 METODE
Figura 5.1. Principalele metode utilizate în managementul public

EXECUTARE ORGANIZARE ŞI
FUNCŢIONARE CERCETARE

 CONSTRÂNGEREA  ANALIZA
 ORGANIZAREA
 CONVINGEREA DIAGNOSTIC
ŞTIINŢIFICĂ
 COINTERESAREA  SIMULAREA
 ŞEDINŢA
 DIAGRAMA CAUZĂ-
 CONDUCEREA
EFECT
EFICIENTĂ
 ALTELE
 VALORIFICAREA
EXPERIENŢEI ÎN
MUNCĂ
 STRUCTURAREA
CORESPUNZĂTOARE
A PROGRAMULUI
 CONVINGEREA
 COINTERESAREA

5.2.1. Metodele de executare

În ceea ce priveşte metodele de executare, se face distincţie între metodele aplicate în sistemul
administraţiei publice din diferite state.
În categoria metodelor de executare sunt cuprinse:
 Metoda constrângerii;
 Metoda convingerii;
 Metoda coniteresării.

Metoda constrângerii
Se aplică în mod expres în statele totalitare; în statele nedemocratice, metoda constrângerii
este principala metodă de asigurare a executării deciziilor administrative, a actelor organelor
statului, în general. De aceea, metoda constrângerii este modalitatea de acţiune cel mai frecvent
utilizată pentru executarea actelor organelor de sta în regimurile totalitare.

Metoda convingerii
Această metodă este folosită în ţările democratice; în aceste ţări deciziile administrative, sunt
respectate şi executate de bunăvoie de către funcţionarii publici şi de membrii societăţii, conştienţi
fiind că prin aceasta acţionează în propriul lor interes. Necesitatea adoptării sau aplicării unei
decizii administrative presupune un proces de informare a cetăţenilor şi funcţionarilor publici direct
şi/sau indirect implicaţi sau interesaţi de conţinutul unor acte normative. În acest sens un rol
important îl are presa scrisă, radioul şi televiziunea.

Metoda cointeresării
Pot fi utilizate pentru a determina funcţionarii publici şi cetăţenii să-şi îndeplinească
obligaţiile ce le revin, iar personalul implicat în sistemul administraţiei să fie eficace. Astfel, se pot
acorda recompense materiale pentru realizări deosebite în propria activitate. Stimulentele folosite
amplifică gradul de cointeresare a funcţionarilor publici, în special. Metoda cointeresării presupune
elaborarea unor sisteme de indicatori pentru sensibilizarea angajaţilor instituţiilor publice faţă de
realizarea intereselor publice generale.

36
 În cele mai multe state democratice se utilizează, în principal, metoda cointeresării şi
convingerii. Dar, prin natura activităţii, se foloseşte şi metoda constrângerii, după ce au fost
epuizate celelalte mijloace de acţiune în vederea îndeplinirii obiectivelor.

5.2.2. Metode de organizare şi funcţionare

Din această categorie fac parte cinci metode cunoscute în literatura de specialitate ca
instrumente folosite în procesul de organizare a activităţii desfăşurate în cadrul instituţiilor
administraţiei publice:
 Metoda organizării raţionale a activităţilor administrative;
 Metoda şedinţei;
 Metoda conducerii eficiente;
 Metoda valorificării experienţei în muncă;
 Metoda structurări corespunzătoare a programului funcţionarilor publici.
Precizăm, la metodele din această categorie că exceptând metoda şedinţei, care, constituie
principala metodă folosită în sistemul administraţiei publice de către funcţionarii publici situaţi pe
diferite niveluri ierarhice, toate celelalte descriu de fapt câteva proceduri şi activităţi prin care
obiectivele administraţiei publice pot fi realizate.
În timp, datorită accentului pe care funcţionarii publici îl pun pe organizarea ştiinţifică a
activităţii, pe valorificarea experienţei personalului care îşi desfăşoară activitatea în acest sistem şi
pe structurarea judicioasă a programului de lucru al resurselor umane, aceste proceduri au fost
generalizate şi sunt prezentate în literatura de specialitate ca metode administrative de organizare şi
funcţionare.

Metoda organizării raţionale a activităţilor administrative

Metoda organizării raţionale a activităţii administrative presupune conceperea unor planuri de
activitate pe ansamblul sistemului administrativ şi a unor planuri de detaliu pentru fiecare instituţie
publică. Rolul acestor planuri este de a asigura o bună coordonare a activităţii în cadrul sistemului
prin valorificarea continuă a posibilităţilor de realizare a obiectivelor existente la nivelul fiecărei
componente a sistemului administraţiei publice.

Metoda şedinţei
Întrucât cea mai mare parte a deciziilor administrative sunt adoptate în cadrul grupului,
respectiv prin consultarea managerilor publici o deosebită importanţă prezintă metoda şedinţei. În
esenţă, utilizarea şedinţei în instituţiile publice constă în reuniunea mai multor persoane din
sistemul administrativ, pentru un interval de timp, în vederea soluţionării, în comun, a unor
probleme cu caracter decizional, informaţional, de analiză şi cercetare.
Utilizarea metodei şedinţei atrage, în mod obligatoriu, parcurgerea a patru etape: pregătirea,
deschiderea, desfăşurarea, finalizarea.
În cadrul fiecărei etape este necesar să fie respectate anumite reguli.
1. După cum rezultă din cercetările efectuate de diverşi specialişti, pregătirea unei şedinţe are
un impact sensibil asupra eficacităţii managementului, reclamând un complex de decizii şi acţiuni,
destinate asigurării premiselor pentru desfăşurarea sa eficientă.
Principalele reguli necesare respectate în această etapă:
 Stabilirea unei ordini de zi judicioase, care să nu corespundă mai mult de două, maxim trei
teme;
 Formularea problemelor înscrise pe ordinea de zi să fie clară, astfel încât fiecare participant la
şedinţă să cunoască cu precizie obiectivul şi problema de abordat;
 Desemnarea persoanelor care urmează să întocmească materialele sau să pună la dispoziţia
participanţilor anumite date şi informaţii trebuie să se facă cu suficient timp înainte;
 Invitaţia la şedinţă a persoanelor care sunt implicate nemijlocit în problemele abordate în cadrul
şedinţei. Trebuie evitată mărirea nejustificată a numărului de participanţi;

37
 Materialele elaborate pentru şedinţă trebuie să fie cât mai scurte, rezumând strict informaţiile
necesare, formulând chiar variante decizionale atunci când este cazul. Este recomandabil ca
aceste propuneri să fie trimise participanţilor înainte, pentru ca ei să aibă suficient timp de
analiză;
 Stabilirea locului de desfăşurare a şedinţei trebuie să se facă în funcţie de obiectivele şedinţei
respective;
 Desemnarea, cu suficient timp înainte, a persoanelor care se ocupă de înregistrarea discuţiilor
din cadrul şedinţei.
2. Reguli pentru deschiderea şedinţei:
 Respectarea orei de începere a şedinţei;
 Formularea clară a obiectivelor şedinţei;
 Prezentarea ideilor la modul pozitiv;
 Folosirea unui limbaj atractiv pentru a impune atenţiei participanţilor ideile formulate;
 Limitarea expunerii productive la 1-2 minute;
 Stabilirea, de comun acord cu participanţii, a duratei totale a şedinţei şi a duratei maxime a unei
lucrări de cuvânt.
3. Reguli pentru desfăşurarea şedinţei:
 Menţionarea în cadrul şedinţei a ideilor noi de către cel care conduce şedinţa;
 Preîntâmpinarea şi soluţionarea cu tact a situaţiilor tensionate care pot să apară pe parcursul
derulării şedinţelor;
 Imprimarea unui ritm în cadrul şedinţei care să asigure încadrarea în perioada stabilită iniţial şi
realizarea obiectivelor şedinţei.
4. Reguli pentru închiderea şedinţei:
 Limitarea duratei unui şedinţe la strictul necesar;
 Intervenţia conducătorului şedinţei trebuie să conţină punctele de vedere exprimate, facilitând
reţinerea lor de către participanţi la şedinţă;
 Transmiterea informaţiilor relevante, în scris, participanţilor cel mai târziu a doua zi.
În instituţiile publice, utilizarea metodei şedinţei are o serie de particularităţi, determinate de
specificul domeniului. Astfel, durata unei şedinţe poate varia de a 15 minute la 2-4 ore, iar numărul
participaţilor la şedinţă variază, de asemenea, în funcţie de nivelul pe care se utilizează metoda şi
de tipul deciziilor administrative care urmează a fi adoptate.
În utilizarea acestei metode se constată o serie de abateri de la regulile menţionate mai sus,
ceea ce are consecinţe atât asupra calităţii deciziilor administrative, a funcţionalităţii sistemului
administrativ şi a eficacităţii managementului public.

Metoda conducerii eficiente

Metoda constă într-un ansamblu de modalităţi orientate spre desfăşurarea unor activităţi
eficiente de către administratorii publici implicaţi în procesele de management şi de execuţie din
instituţiile publice. Pentru aceasta, ei trebuie să posede cunoştinţe în domeniul în care îşi desfăşoară
efectiv activitatea, calităţi morale, dar şi calităţi şi cunoştinţe în domeniul economic, al
managementului, sociologiei şi psihologiei. Pentru o conducere eficientă este necesară o foarte bună
cunoaştere a realităţii sociale, a intereselor sociale care stau la baza stabilirii obiectivelor din cadrul
sistemului administrativ. De asemenea, metoda conducerii eficientei presupune stabilirea unor
raporturi de muncă eficiente între funcţionarii publici cu funcţii de conducere în sistem şi ceilalţi
colaboratori şi subordonaţi. Conducătorii trebuie să cunoască performanţele subordonaţilor, să
identifice cauzele în situaţiile în care performanţele acestora şi gradul lor de implicare sunt reduse şi
să intervină cu măsuri concrete pentru eliminarea lor. Un rol esenţial într-un proces de management
eficient revine comunicării. Comunicarea trebuie să fie deschisă, să se facă direct sau indirect, dar
ori de câte ori este necesar pentru a se asigura fondul informaţional de bază, necesar fundamentării
unor decizii administrative (hotărâri, legi, decrete, ordonanţe etc.) coerente, corecte, clare şi
conforme cu realitatea socială, cu interesul social general care le-a determinat.

38
Metoda valorificării experienţei în muncă
O influenţă considerabilă asupra calităţii proceselor de management şi de execuţie din
sistemul administrativ şi asupra rezultatelor activităţii funcţionarilor publici are experienţa în
muncă, care provine din derularea într-un timp îndelungat a aceloraşi operaţii sau a unora foarte
apropiate în ceea ce priveşte particularităţile lor.
Experienţa imprimă funcţionarului public o foarte bună abilitate, ceea ce conduce la realizarea
rapidă şi eficientă a sarcinilor.
Efectuarea permanentă a aceloraşi operaţii poate avea însă şi efecte negative în momentul în
care intervine rutina, comoditatea, lucrările fiind executate în mod mecanic fără nici un fel de efort
intelectual. Rutina are efecte cu atât mai grave cu cât cel efectuat de ea ocupă o funcţie mai înaltă.
Acesta începe să manifeste un stil autoritar, tendinţe evidente de a rezolva toate problemele potrivit
propriilor concepte şi de a soluţiona singur orice problemă.

Metoda structurării corespunzătoare a programului funcţionarilor publici

Această metodă constituie o importantă modalitate de sporire a eficacităţii muncii tuturor
funcţionarilor publici. Această metodă a apărut ca urmare a multiplelor situaţii de prelungire
exagerată a duratei zilei de muncă, în special a funcţionarilor publici cu funcţii de conducere şi de
utilizarea necorespunzătoare a timpului de către funcţionarii public implicaţi atât în procesele de
management, cât şi de execuţie.
De fapt, metoda structurări corespunzătoare a programului funcţionarilor publici presupune
asigurarea condiţiilor corespunzătoare de desfăşurare a activităţii, a unor locuri de muncă care să
creeze cele mai adecvate condiţii de muncă necesare executări sarcinilor şi funcţiilor din cadrul
sistemului administraţiei publice.
Un aspect pe care îl are în vedere această metodă se referă la o structurare corespunzătoare a
programului de lucru al funcţionarilor publici atât în cadrul unui an calendaristic, ca şi pentru o
săptămână sau zi de lucru.
Programarea corespunzătoare a timpului de lucru al funcţionarilor publici presupune şi
stabilirea unui raport optim între consumul efectiv de energie şi de perioada de odihnă necesară.
Pentru a se putea preîntâmpina apariţia oboselii exagerate şi premature a personalului din
administraţie este necesar, în primul rând, să fie cunoscute cauzele care provoacă, starea de
oboseală pentru ca, în funcţie de ele, să se adopte măsurile corespunzătoare de eliminare sau dacă
nu este posibil, cel puţin pentru diminuarea intensităţii acestora.
Printre cauzele care pot determina starea de oboseală pot fi menţionate:
 Monotonia şi lipsa de interes pentru activitatea prestată;
 Condiţiile în care se desfăşoară activitatea, respectiv organizarea naţională a spaţiului, în sensul
supraîncărcării acestuia, dotării cu mobilier neadecvat, surse de iluminat necorespunzătoare;
 Particularităţile activităţilor desfăşurate, în special, cele de la nivelurile inferioare ale structurii
administrative, dar şi cele ale activităţilor de conducere, în care răspunderea pentru rezultatele
muncii unui grup de funcţionari publici provoacă tensiune nervoasă etc.
Dintre factorii care determină un consum nervos de energie menţionăm:
 Gradul de complexitate al activităţilor desfăşurate;
 Diversitatea proceselor de muncă în care sunt implicaţi funcţionarii publici;
 Climatul general în care se desfăşoară procesele administrative, relaţiile dinte funcţionarii situaţi
pe nivelurile ierarhice superioare în cadrul sistemului administrativ etc.
Acţiunea acestor factori este determinată atât de cauze obiective: modul de exercitare a
funcţiilor managementului public, maniera de constituire a echipelor de muncă, gradul de încărcare
a funcţionarilor cu funcţii de conducere, perspectivele de promovare, cât şi de cauze subiective:
emotivitate, susceptibilitate, personalitate, putere de aprofundare, conştiinciozitate, iniţiativă, spirit
de răspundere, capacitatea de a lucra în echipă etc.
Acestora li se adaugă unii factori psihosociali, cu influenţă hotărâtoare asupra stilului de
management, a calităţii procesului de conducere din administraţia publică.

39
5.2.3. Metodele de cercetare
Aşa cum am precizat la început, în cadrul tipologiei metodelor utilizate în sistemul
administraţiei de stat am prezentat o a treia categorie, cea a metodelor de cercetare.
Din această categorie face parte metoda analizei diagnostic. Acesta presupune parcurgerea
mai multor etape, după cum urmează:
1. Documentarea sau investigarea documentului care urmează a fi abordat;
2. Analiza cauzală detaliată a datelor şi informaţiilor, folosindu-se diagrama cauză-efect;
3. Identificarea deficienţelor şi aspectelor pozitive;
4. Formularea propunerilor de perfecţionare.
Schimbările rapide din cadrul societăţii contemporane impun ca fiecare instituţie din sistemul
administraţiei publice să se adapteze noilor condiţii pentru a servi în mod corespunzător cerinţelor
prezente şi de viitor ale societăţii.

Metoda analizei diagnostic aplicată în managementul public; utilizarea acesteia ar trebui să

fie permanentă şi să reprezinte un instrument de reglare a funcţionalităţii instituţiilor publice.
Orice investigaţie ştiinţifică trebuie să pornească de la culegerea de date, care ulterior sunt
supuse unei aprofundate analize în vederea formulării unor concluzii, pe baza cărora vor fi adoptate
ulterior deciziile de efectuare a unor schimbări.
1. Prima etapă pe care o presupune metoda analizei diagnostic este aceea a documentării
prealabile asupra domeniului investigat.
Procesul de observare şi culegere a datelor trebuie să vizeze, în principal, următoarele aspecte:
 Structura instituţiei publice cu toate elementele cuprinse în organizarea structurală;
 Sistemul informaţional al instituţiei publice cu toate componentele acestuia: date, informaţii,
circuite informaţionale, mijloace de tratare a informaţiilor, fluxuri informaţionale, proceduri
informaţionale;
 Sistemul de decizii formulate pe nivelul ierarhic pe care se situează instituţia publică respectivă,
ce tipuri de decizii se adoptă şi ce periodicitate au, fundamentul acestora, care sunt metodele şi
tehnicile folosite în procesul decizional etc;
 Metodele şi tehnicile de management public folosite în cadrul celor desfăşurate în sistem;
 Stilul de conducere al funcţionarilor publici cu funcţii de conducere;
 Climatul de muncă în care funcţionarii publici îşi desfăşoară activitatea.
Informaţiile culese vor fi completate cu datele obţinute prin observări directe, lansări de
chestionare referitoare la modul de desfăşurare a activităţii în instituţiile publice analizate şi discuţii
cu cei care îşi desfăşoară activitatea în sistem.
2. A doua etapă a metodei analizei diagnostic, respectiv analiza cauzală a datelor şi
informaţiilor, presupune un proces amplu de interpretare a informaţiilor finale. Identificarea
cauzelor care au generat situaţiile de fapt, pozitive sau negative, constituie o operaţie deosebit de
utilă pentru o interpretare realistă a situaţiei existente, dar şi pentru fundamentarea propunerilor de
îmbunătăţire.
3. În etapa a treia sunt identificate aproape toate punctele forte şi slabe ale activităţii
administrative. Pentru aceasta sunt analizate principalele categorii de informaţii şi date culese în
prima etapă, respectiv cele referitoare la structură, sistemul informaţional din unitatea
administrativă, sistemul deciziilor administrative, stilul de conducere al funcţionarilor publici cu
funcţii în instituţia publică şi informaţii despre climatul organizaţional din cadrul acesteia.
4. În etapa a IV-a sunt formulate propunerile de restructurare şi perfecţionare a
activităţilor administrative desfăşurate în cadrul instituţiei respective. Sunt avute în vedere, în
primul rând, cauzele care au generat situaţiile critice, dificile, problemele din sistem şi, în
continuare, situaţiile pozitive identificate.
Această abordare are în vedere, în primul rând, diminuarea până la eliminare a punctelor slabe
constatate în cadrul instituţiei publice analizate şi, în al doilea rând, extinderea, dezvoltarea,
perfecţionarea situaţiilor considerate pozitive, favorabile desfăşurării activităţilor din instituţia
publică analizată.

40
 Capitolul 6. Sistemul decizional al managementului public

Managementul nu poate exista fără decizie şi, dacă avem în vedere rolul jucat de acesta,
putem aprecia că în practică conţinutul principal al activităţii de management îl constituie procesul
de luare a deciziilor.
Decizia ocupă în cadrul procesului de management un loc central; ea este prezentă pe toate
treptele ierarhice de management constituind un act de autoritate, un act normativ cu caracter
obligatoriu pentru toate cadrele la care se referă.
După opinia majorităţii specialiştilor decizia este definită ca fiind o variantă de acţiune aleasă
în mod conştient dintr-un anumit număr de posibilităţi pentru a atinge un obiectiv în anumite
condiţii de resurse alocate. Prin urmare, într-o abordare globală activitatea decizională implică mai
multe elemente:
a) obiectivele vizate;
b) alegerea variantelor optime de acţiune pentru atingerea obiectivelor;
c) stabilirea posibilităţilor de acţiune.

6.1. Decizia administrativă. Definire. Conţinut. Categorii

În managementul public, deciziile sunt adoptate de către organele administraţiei de stat şi

sunt reprezentate printr-o persoană sau un grup de persoane.
Decizia administrativă poate fi definită ca un proces complex de alegere a unei variante
decizionale din mai multe posibile, în vederea realizării unui obiectiv al administraţiei publice şi
care influenţează activitatea a cel puţin unei alte persoane din sistem, a sistemului administrativ în
ansamblul lui sau a societăţii, în general.
Subliniem faptul că decizia administrativă trebuie să fie orientată totdeauna spre realizarea
unuia sau mai multor scopuri, prin derularea de acţiuni, în majoritatea cazurilor.
Eficienţa şi valoarea unei decizii administrative depinde de:
 Modul cum este înţeleasă problema care trebuie rezolvată;
 Realismul soluţiei adoptate;
 Oportunitatea acesteia;
Îndeplinirea la timp a acţiunii, care trebuie întreprinsă pentru realizare soluţiei la care s-a ajuns.
Orice decizie administrativă trebuie să răspundă următoarelor cerinţe: (vezi figura nr. 6.2.
Cerinţe ale deciziei administrative).

1. Să fie fundamentată ştiinţific

În procesul decizional din cadrul instituţiei publice, pentru a asigura integrarea eficientă a
activităţilor, este necesară luarea în considerare a intereselor cetăţenilor şi influenţa celorlalte
categorii de factori, pe baza studierii modalităţilor concrete de manifestare în perioada actuală şi în
viitor. Pentru a putea realiza acest deziderat major este necesar ca persoanele cu competenţă
decizională din sistemul administraţiei publice să posede atât cunoştinţe, respectiv metode, tehnici
şi deprinderi manageriale, cât mai ales capacitatea de înţelegere a mecanismelor specifice vieţii
sociale.
2. Să aibă un caracter realist
Acesta presupune rezolvarea unei situaţii prin fundamentarea unei decizii administrative care
implică în prealabil o evaluare cât mai completă a situaţiei de fapt, respectiv a contextului naţional
şi/sau a particularităţilor înregistrate în unitatea administrativ-teritorială unde urmează a fi aplicată.
În acest sens, se recomandă luarea în considerare a problemelor specifice zonei şi prin urmare a
intereselor sociale generale locale.
3. Să intervină în timp util
Pentru ca deciziile să poată fi adoptate în perioada optimă de timp, este necesară o previzionare a
schimbărilor sociale, a mutaţiilor care pot interveni în timp în sistemul nevoilor sociale.

41
 4. Să fie integrată în ansamblul deciziilor administrative adoptate anterior
Presupune luarea în considerare de către decidenţi a conţinutului deciziilor deja adoptate pentru nu
a interveni suprapuneri sau, dimpotrivă, contradicţii.
Deciziile administrative pot fi orientate asupra problemelor interne ale organelor administraţiei de
stat, respectiv organizarea interioară a acestora, repartizarea de atribuţii şi sarcini de serviciu pe
compartimente, pe funcţionari public etc.
5. Să fie oportună
Prin urmare, pentru ca o decizie administrativă să contribuie pe deplin la realizarea scopului pentru
care a fost emisă este necesar ca organul emitent să cunoască situaţia, respectiv conjunctura care a
declanşat procesul decizional. Această condiţie de bază a oportunităţii deciziei administrative ridică
o problemă de cea mai mare însemnătate, anume cine este cel mai competent să sesizeze momentul
potrivit pentru adoptarea deciziei administrative.

Figura nr. 6.2. Cerinţe ale deciziei administrative

Fundamentată ştiinţific

Caracter realist

Intervine în timp util

Integrată

DECIZIA
ADMINISTRATIVĂ Oportună

Această abordare se bazează pe faptul că organele şi instituţiile de la nivel local cunosc cel
mai bine nevoile sociale, problemele care privesc colectivităţile respective, de aceea este bine ca
numai aceste organe să adopte deciziile privind problema în cauză. Pe de altă parte, funcţionarii
publici din administraţia centrală, respectiv din instituţii şi autorităţi, trebuie să aibă o viziune
sistematică, holistică asupra realităţilor din sistemul administrativ şi o capacitate ridicată de analiză
şi sinteză a informaţiilor provenite de la administraţia locală şi/sau de la cetăţeni. Datorită
ierarhizării din sistemul administrativ, deciziile organelor de pe nivelurile superioare sunt
obligatorii pentru organele de pe nivelurile inferioare, care trebuie să le execute. Frecvent, acestea
au un grad apreciabil de generalitate, ceea ce atrage o prelungire a termenelor de aplicare a lor.
Există o tipologie a deciziilor, determinată de specificul acestui domeniu distinct pe care îl
reprezintă managementul public din administraţie (vezi figura nr. 5.3. Tipologia deciziilor
administrative).
1. După situaţia concretă la care se referă:
 Decizii normative, care se fundamentează în situaţiile cu caracter de generalitate şi se regăsesc
în conţinutul diferitelor acte normative integrate în cadrul general al managementului public; de
obicei, aceste decizii sunt rezultatul efortului comun al mai multor funcţionari publici şi apar sub
forma actelor normative;
 Decizii individuale, care se fundamentează în situaţii concrete, particulare de către funcţionari
publici care au competenţe decizionale în acest sens.

42
 2. După nivelul ierarhic pe care se află decidentul:
 Decizii de nivel superior, fundamentate de către preşedinte, parlament, guvern;
 Decizii de nivel mediu, fundamentate de regulă de instituţiile administrative situate pe nivelul
mediu la managementului;
 Decizii de nivel inferior, fundamentate în instituţiile publice de funcţionari publici ai instituţiilor
şi autorităţilor administraţiei locale situate pe nivelurile inferioare ale structurilor organizatorice
din administraţia centrală şi locală.
3. După orizontul de timp la care se referă:
 Decizii administrative pe termen nelimitat şi în această categorie sunt incluse, în mod expres,
deciziile fundamentale la nivel de parlament şi guvern care îmbracă forma decretelor, legilor,
ordonanţelor de urgenţă etc.
 Decizii administrative pe termen lung fundamentate la nivelul administraţiei centrale şi locale.
 Decizii administrative pe termen mediu fundamentate la nivel de guvern, dar şi la nivelul
administraţiei locale.
 Decizii curente, fundamentate la toate nivelurile sistemului administrativ şi care vizează
orizonturi scurte de timp.
4. După frecvenţa adoptării:
 Decizii periodice, adoptate la anumite intervale de timp, regulate, de către organele
administraţiei de stat.
 Decizii aleatorii, care se adoptă la intervale neregulate de timp, sunt determinate de o serie de
variabile puţin cunoscute sau necunoscute, foarte dificil de anticipat la nivelul administraţiei de
stat.
 Decizii unice, care au un caracter excepţional, nerespectându-se într-un viitor previzibil.
Reprezentanţii administraţiei fundamentează astfel de decizii atunci când în domeniul condus
sau unitatea administrativ-teritorială pe care o administrează se înregistrează situaţii neobişnuite,
determinate de realităţi obiective, dificil de previzionat şi/sau de evitat.
5. După amploarea sferei decizionale a decidentului:
 Decizii integrale, care se adoptă din iniţiativa decidentului, un posibil reprezentant al
administraţiei locale, fără a fi necesar avizul unor funcţionari publici de pe nivelul ierarhic
superior, respectiv administraţia centrală.
 Decizii avizate, a căror aprobare şi aplicare sunt condiţionate de avizarea de către funcţionarii
publici de pe nivelul ierarhic superior. Se adoptă în mod expres la nivelul administraţiei locale,
dar şi la nivelurile medii ale structurii sistemului administrativ.
6. După numărul persoanelor la procesul de fundamentare:
 Decizii de grup, care se fundamentează atât la nivelul central, cât şi local al administraţiei, la
elaborarea acestora participă mai multe persoane reunite în birouri, comisii sau consilii,
ministere, guvern, parlament.
 Decizii individuale sunt fundamentate cu precădere la nivelul administraţiei locale. Acestea sunt
elaborate de un funcţionar public cu scopul de a rezolva problemele curente ale unui
compartiment şi/sau ale instituţiei publice în ansamblul ei.
7. Din punct de vedere al conţinutului şi al modificărilor pe care le aduc în ordinea
juridică se disting:
 Decizii generale, acestea cuprind diferite reglementări, care se raportează la o situaţie generală
şi contribuie la crearea unui cadru juridic corespunzător desfăşurării proceselor de management
şi de execuţie din instituţiile publice.
 Decizii specifice, care statuează o persoană, un funcţionar public nominal desemnat pentru a se
implica în procesul de realizare a obiectivelor compartimentului şi/sau instituţiei publice în
ansamblu.
 Decizii determinate de cererea de servicii publice. Acestea creează, în beneficiul particularilor,
drepturi şi facilităţi, de exemplu decizi de eliberare a autorizaţiilor administrative. Prin aceste
decizii se impun diferite obligaţii fie de a da – de exemplu rechiziţii de bunuri – fie de a face –
precum rechiziţiile de servicii – fie de a nu face – precum interdicţiile.

43
 Decizii determinate de schimbările în structura unei instituţii publice şi care conferă
funcţionarilor publici un statut în care coexistă drepturi şi obligaţii. De exemplu, numirea
funcţionarilor publici.
8. Din punct de vedere al competenţei decidentului:
 Decizii executorii, care au un accentuat caracter practic şi sunt fundamentate numai de
autorităţile administrative. Competenţa autorităţii administrative pentru a lua decizii executorii
este înţeleasă într-un sens larg. Ea nu se limitează la autorităţile învestite cu atribuţii generale de
decizii. Primul ministru, miniştrii de stat, prefectul şi primarii, dar şi şefii de pe diferite niveluri
pot lua decizii executorii. Frecvent, aceste decizii vizează prin conţinutul lor modul de
desfăşurare a activităţilor în instituţiile publice implicate cu precădere în procesul de participare
efectivă la realizarea unui serviciu public.
 Decizii de administrare, care au un accentuat caracter teoretic deoarece vizează, prin conţinutul
lor, în general procesul de management, respectiv desfăşurarea unor activităţi de planificare,
organizare, coordonare, gestionare, control şi modul de aplicare a conţinutului deciziilor în
procesul de realizare a obiectivelor managementului public.
Orice decizie administrativă trebuie să fie legală, adică să respecte cadrul legal în vigoare
pentru ca să aibă valabilitate. Acest fapt impune din partea funcţionarilor care adoptă decizii
administrative după o cunoaştere temeinică şi la zi a legislaţiei.
Fundamentarea juridică a deciziilor administrative constituie o condiţie hotărâtoare pentru
aplicarea lor. Faptul menţionat evidenţiază rolul important al juriştilor din toate instituţiile
sistemului administrativ. Nici o decizie administrativă nu poate să fie adoptată fără consultarea
acestora, întrucât ei au competenţa să exprime un punct de vedere cu privire la fundamentarea
juridică a unei decizii administrative.

6.2. Fundamentarea deciziei administrative

Procesul de fundamentare a deciziei administrative este complex, şi presupune derularea opt

etape succesive în care sunt implicate mai multe persoane.
Prezentăm în continuare aceste etape, în succesiunea lor (vezi figura nr. 6.3. Etapele
procesului decizional).
1. Iniţierea deciziei administrative. Această etapă constă în crearea unui cadru care să
determine formularea unei decizii. Cadrul este constituit din iniţiativele decizionale. Iniţiativa
decizională poate să aparţină organului care o va emite, dar la fel de bine poate să aparţină şi altor
factori, exteriori organului emitent.
Astfel, o decizie administrativă poate fi iniţiată de reprezentanţii unui alt organ al
administraţiei de stat, fie superior, fie inferior celui care o va adopta.
2. Definirea obiectivului decizional şi a mijloacelor de realizare a acestuia. Mai întâi este
necesar să se stabilească în mod precis nevoia socială care trebuie satisfăcută, modalităţile şi
mijloacele necesare pentru satisfacerea acesteia. Prin urmare, este evidentă determinarea
obiectivului de înfăptuit, a scopului, a modalităţilor şi mijloacelor corespunzătoare. Astfel pe
parcursul procesului se va avea în vedere gradul de prioritate, adică urgenţa satisfacerii unei
anumite nevoi sociale.
3. Documentarea în vederea formulării deciziei administrative. Adoptarea unei decizii
administrative presupune un proces complex de culegere a unui volum mare de informaţii realiste.
Cu cât acest proces este mai riguros şi mai detaliat cu atât va creşte şi calitatea deciziei.
Fundamentarea deciziei administrative trebuie să se bazeze pe o amplă şi aprofundată documentare.
Documentarea se realizează prin cercetarea unor lucrări ştiinţifice, statistici, rapoarte, procese-
verbale, dări de seamă, anchete, documentaţie străină pe problematica abordată. Operaţiile de
documentare pot fi mult simplificate dacă în cadrul instituţiilor administrative există un sistem
informaţional bine pus la punct şi o bancă de date la care să aibă acces persoanele împuternicite să
realizeze documentarea.

44
 4. Selectarea şi analiza informaţiilor culese. După ce s-a încheiat procesul de culegere a
informaţiilor urmează două activităţi la fel de importante: selectarea doar a informaţiilor strict
corelate cu obiectivul decizional şi analiza acestora. În această fază se folosesc metode şi tehnici
complexe de prelucrare a datelor, de elaborare a variantelor decizionale şi se recurge frecvent la
simulări pe calculator, acolo unde există suficiente dat, o bază materială corespunzătoare şi personal
calificat, bine pregătit în domeniul informaticii şi managementul public.
5. Conturarea şi analiza alternativelor decizionale. Esenţială în această etapă este conturarea
unor soluţii, variante clare bine fundamentate pentru problema analizată. De asemenea, se
precizează resursele umane, materiale, financiare, informaţionale atrase în aplicarea fiecărei
alternative decizionale, dacă decizia implică elemente de cost.
6. Adoptarea deciziei. Cunoscut fiind obiectivul decizional, în continuare se trece la alegerea
variantei care corespunde cel mai bine acestuia. Procesul este deosebit de complex şi presupune
transmiterea propunerilor formulate-alternativelor decizionale-în timp util membrilor organului de
decizie, pentru ca aceştia să le pată analiza şi să formuleze, fie alte variante, fie puncte de vedere
pentru completarea materialelor rezultate în urma şedinţelor de dezbatere atunci când acestea sunt
discutate.
Pe baza confruntării diferitelor opinii, în final, este aleasă şi avizată o variantă decizională,
considerată optimă, care ulterior dobândeşte caracter obligatoriu pentru a fi implementată. Pentru ca
decizia să aibă eficienţa dorită, este necesar ca la adoptarea ei să se ia în considerare un număr cât
mai mare de variabile implicate în situaţia-problemă care trebuie rezolvată.
7. Urmărirea aplicării şi respectării deciziei administrative. Aceasta se face de către persoane
specializate sau de reprezentanţii instituţiilor publice, care exercită funcţia de control în cadrul
sistemului administraţiei de stat la nivel central şi local.
Un element important în procesul de executare a deciziei şi de urmărire a executării este
oportunitatea acesteia. Întârzierea în executare poate avea consecinţe deosebit de grave, conducând
chiar la imposibilitatea executării.
Este necesar un control riguros şi permanent asupra modului de executare a deciziei
administrative spre a se evita eventualele abateri, întârzieri, chiar erori. Controlul este necesar şi
pentru a de verifica în ce măsură decizia corespunde situaţiei-problemă. Astfel, se poate interveni în
timp util cu unele corecturi asupra conţinutului deciziei respective.
8. Formularea concluziilor rezultate după aplicarea deciziei administrative. În procesul
executării deciziilor administrative, este posibil să se constate că o decizie nu reuşeşte să ofere cea
mai bună rezolvare problemelor care au generat-o.
Există mai multe cauze generatoare: scopul şi/sau obiectivele nu au fost realist stabilite, ori nu
corespundeau unei cerinţe sociale reale, modul de realizare a obiectivelor, mijloacele locale
considerate sau modul în care s-a derulat executarea au prezentat deficienţe, ceea ce a avut urmări
negative asupra satisfacerii nevoilor sociale.
În această etapă sunt formulate şi concluzii care privesc procedura folosită pentru aplicarea
deciziei administrative, cheltuielile implicate cu documentarea, cu pregătirea şi motivarea
personalului. Procesul de fundamentare a deciziilor administrative este deosebit de complex şi de
durată, necesitând o permanentă legătură cu realitatea socială, cu obiectivele economice, socială, cu
obiectivele economice, sociale şi politice ale societăţii în perioade distincte de timp

45
Fig. nr. 6.3. Etapele procesului decizional
INIŢIEREA DECIZIEI

1 DEFINIREA OBIECTIVULUI
DECIZIONAL ŞI A MIJLOACELOR DE
REALIZARE

DOCUMENTAREA
2

3
SELECTAREA ŞI ANALIZA
INFORMAŢIILOR
4

CONTURAREA ŞI ANALIZA
5 ALTERNATIVELOR DECIZIONALE

ETAPELE 6 ADOPTAREA DECIZIEI

PROCESULUI
DECIZIONAL
7 URMĂRIREA APLICĂRII ŞI
. RESPECTĂRII DECIZIEI

8
FORMULAREA CONCLUZIILOR
REZULTATE DUPĂ APLICAREA
DECIZIEI

6.3. Abordări privind procesul de fundamentare a deciziilor administrative în instituţiile

publice

A. Abordarea managerială a procesului decizional

Abordarea managerială a procesului decizional din administraţia publică oferă posibilitatea
managerilor publici de a fundamenta decizii raţionale luând în considerare aspectele de eficienţă şi
eficacitate. Abordarea managerială presupune, în esenţă, proiectarea unui sistem care să ofere
administratorilor publici posibilitatea de a alege cele mai bune alternative decizionale. În acest sens,
este permisă:
 reducerea numărului de alternative luate în considerare;
 reducerea numărului de variabile care trebuie luate în considerare în procesul de fundamentare a
uneia sau alteia dintre acestea;
 asigurarea că funcţionarii cunosc criteriile pentru o alegere raţională a variantei decizionale;
 informarea corespunzătoare a funcţionarilor pentru a avea competenţa să selecteze o alternativă
din mai multe posibile.
În sistemul administraţiei publice americane există aşa-numitele agenţii publice care
desfăşoară activităţi specifice, fiind specializate într-un anumit domeniu al managementului public.
Specializarea limitează uneori posibilitatea managerilor din instituţiile publice de a alege o
alternativă sau alta şi, de asemenea, limitează cunoaşterea variabilelor, pe care un manager public
trebuie să le ia în considerare, pentru promovarea interesului social. Prin urmare, managerii publici
din aceste instituţii nu au totdeauna libertatea să aleagă o alternativă decizională. Un alt punct de
vedere luat în considerare de specialişti pentru a prezenta abordarea managerială este ierarhia,
poziţia în ierarhie determinând limitele de competenţă ale funcţionarilor publici. De asemenea un
aspect deosebit de important pentru înţelegerea abordării manageriale este abilitatea decidentului

46
sau a decidenţilor din administraţia publică, care trebuie să aleagă cele mai raţionale alternative
decizionale.
Abordarea managerială este de multe ori limitată de aşa-numita cultură a instituţiei publice,
care se formează de regulă în cadrul organizaţiilor administrative; fiecare instituţie publică are
propria ei cultură şi un sistem intern de valori care orientează acţiunile întreprinse, influenţând
politica acesteia şi a sistemului din care face parte.

B. Modelul raţional-comprehensiv de fundamentare a deciziilor administrative

În strânsă legătură cu cele prezentate mai sus despre abordarea managerială, în literatura de
specialitate americană a fost conceput un model de fundamentare a deciziilor care să permită
obţinerea unor decizii eficiente şi implicit a unei raţionalităţi maxime într-o instituţie publică.
Acest model este cunoscut sub denumirea de modelul raţional-comprehensiv şi cuprinde mai
multe etape:
Prima etapă este de determinare a obiectivelor
Aceste obiective sunt precizate într-o formă operaţională, pentru a putea fi cunoscute şi
măsurate. Este foarte important să subliniem că administratorul sau funcţionarul public nu are
libertate în stabilirea acestor obiective.
A doua etapă presupune formularea alternativelor decizionale ţinând seama de modurile
diferite de realizare a obiectivelor stabilite.
Conform modelului raţional comprehensiv, funcţionarul public trebuie să anticipeze
consecinţele pentru fiecare din alternativele luate în considerare şi să le analizeze. Prin urmare, se
realizează analize factoriale şi se întocmesc simulări, scenarii decizionale pornind de la contextul
existent.
Etapa se încheie cu identificarea şi definirea doar a modalităţilor prin care obiectivele pot fi
implementate.
A treia etapă constă în înţelegerea celei mai bune alternative dintre variantele decizionale
posibile de aplicat.
În concordanţă cu abordarea managerială, în alegerea unei alternative decizionale se are în
vedere maximizarea eficienţei şi eficacităţii.
Principalele avantaje ale modelului raţional-comprehensiv sunt următoarele:
 Este cuprinzător;
 Oferă posibilitatea identificării modalităţilor potenţiale de realizare a obiectivelor;
 Determină funcţionarul public să gândească asupra unei situaţii problemă şi să folosească
experienţa sa;
 Facilitează procesul de identificare a variantei decizionale optime.
Modelul raţional-comprehensiv prezintă şi o serie de limite:
 Presupune consum de timp mare pentru identificarea celor mai potrivite modalităţi de realizare a
obiectivelor ţinând seama de criteriile: eficienţă, raţionalitate şi eficacitate;
 Atrage costuri ridicate;
 Presupune specializarea funcţionarilor publici, care devine în cele din urmă o obligaţie pentru
personalul instituţiilor publice.
Deseori, funcţionarii afirmă că ei cunosc foarte bine ce se întâmplă într-o anumită parte a
instituţiei publice în care lucrează, dar nu ştiu aproape nimic despre ceea ce se întâmplă în cealaltă
parte sau sferă de activitate a acesteia.
De asemenea, specializarea pe care o presupune modelul raţional-comprehensiv face dificilă
determinarea costului total al diferitelor activităţi desfăşurate în diferitele instituţii administrative,
întrucât aplicarea unei decizii influenţează activitatea şi implicit costurile altei organizaţii,
complicând astfel procesul de identificare a costului unei decizii administrative.

47
 C. Abordarea legală a procesului decizional

Abordarea legală a procesului de fundamentare a deciziilor administrative presupune o

procedură distinctă de adjudecare.
Adjudecarea este o formă de decizie costând în elaborarea unor reguli şi proceduri formalizate
pentru a identifica: factorii situaţionali, pentru a servi interesul public.
Abordarea legală privind fundamentarea deciziilor administrative presupune luarea în
considerare a interesului public pe termen lung şi urmăreşte crearea unui pachet de legi care să
permită cunoaşterea şi satisfacerea interesului public.
Principalele limite ale acestei abordări:
 Presupune consum mare de timp;
 Limitează participarea în procesul decizional a altor persoane din afara sistemului;

48
 Capitolul 7. Comunicarea în organizaţiile publice

7.1 Dimensiunile comunicării în management

Coordonarea resurselor şi a nevoilor devine tot mai dificilă odată cu creşterea dimensiunilor
şi complexităţii companiei. Odată cu aceasta creşte în importanţă şi abilitatea managerului de a
comunica cu un număr tot mai mare de oameni. În susţinerea acestei afirmaţii, semnificativă este
estimarea că între 60 şi 80 de procente din numărul deciziilor manageriale slabe se datorează unui
sistem de comunicare ineficient.
În decursul timpului au fost elaborate diverse modele ale procesului de comunicare. Charles
Osgood nota că fiecare dintre noi funcţionează în acelaşi timp ca emiţător de mesaje dar şi ca
receptor de mesaje. Fiecare elaborează mesaje, le codează, le trimite, recepţionează mesaje şi le
decodează prin intermediul unui mecanism propriu.
Abordarea comunicării într-un singur sens, de la emiţător la receptor, model cunoscut sub
denumirea de abordare săgeată.
O parte a managerilor foloseşte acest stil de comunicare într-un singur sens. În viziunea acestora
o comunicare eficientă trebuie să se bazeze pe următoarele: abilitatea de a pune gândurile şi ideile
în cuvinte într-un mod clar şi concis, a vorbi cu autoritate şi credibilitate şi a obţine rezultatele
aşteptate în urma acestei comunicări. Acest mod de a privi pleacă de la premisa că ceea ce este clar
pentru o persoană trebuie să fie la fel de clar pentru toţi cei din jur, credibilitatea este ceva care
îi aparţine vorbitorului şi nu ceva acordat de audienţă, iar comunicarea trebuie să aibă loc într-un
singur sens. Problema unor astfel de comunicări este că de cele mai multe ori eşuează, oricât de
bine au fost codate. Vina însă aparţine întotdeauna receptorului care n-a fost capabil să înţeleagă
mesajul, deşi i-a fost repetat de mai multe ori. În acelaşi timp, dacă managerul nu a înţeles mesajul
unui subordonat, vina îi aparţine acestuia pentru că nu s-a exprimat cum trebuie.
Ca orice abordare, şi aceasta are punctele ei slabe dar şi puncte forte. Pentru a putea face o analiză
a acestora trebuie să plecăm de la ideea fundamentală a acestei abordări, care spune că:

Exprimare eficientă = Comunicare eficientă

Principala problemă a acestei abordări este că oricât de clar ar fi formulată o poziţie pentru cel care o
comunică, nu este sigur că ceilalţi o vor recepta ca atare şi, cu atât mai puţin că vor acţiona
conform acesteia. Atât timp cât nu există un răspuns, nu poate exista un mecanism de corecţie a
neînţelegerii.
La baza acestei abordări stau două premise total eronate.
 Prima din aceste premise consideră receptorul ca fiind un simplu procesor pasiv de
informaţii. Acesta însă, după primirea mesajului îl decodează, mai exact îl reconstruieşte cu
propriul sistem şi va acţiona în funcţie de propria interpretare. Această decodare îl transformă pe
receptor într-un procesor activ.
 A doua premisă falsă de la care se pleacă este aceea că întotdeauna mesajul rezidă din
cuvinte. Mai exact, se consideră că acestea nu pot avea decât un singur înţeles. Este foarte
adevărat că întotdeauna cuvintele exprimă ceva. însă ele exprimă acest ceva într-un anumit
context, context în care sunt implicaţi oameni. în momentul în care nu se ţine seama de
schimbarea acestui context atunci apar neînţelegerile.
Dacă se ţine seama de context, comunicarea într-un singur sens are însă şi avantajele ei, avantaje
care nu sunt de neglijat. în primul rând, acest tip de comunicare încurajează managerii să îşi
expună ideile într-un mod clar, ordonat şi să emită directive foarte specifice. Pentru că, de fapt,
comunicările lor nu se pot numi altfel decât directive. Această aptitudine de a se exprima cât mai
clar este una din aptitudinile de bază ale unui manager.
În al doilea rând, abordarea "săgeată" implică o puternică legătură între comunicare şi acţiune.
Acest tip de manageri nu încurajează discuţiile lungi, presărate cu discutarea problemelor
personale sau a altor probleme care nu au legătură cu subiectul comunicării. In condiţiile în care
receptorii utilizează pentru decodare acelaşi sistem folosit de emiţător, atunci acest mod de
comunicare poate duce la o eficienţă maximă.

49
 Cea de-a doua abordare a comunicării o reprezintă aşa-numita "comunicare în circuit".
Această abordare presupune ca întotdeauna comunicarea să primească un răspuns din partea celor
cărora le este adresată.
Eficienţa comunicării în viziunea acestei categorii de manageri este dată de următoarele
elemente: ascultarea tuturor angajaţilor, în ideea de a-i mulţumi, cunoaşterea angajaţilor, în ideea
de a adapta mesajele pentru fiecare în parte, a fi mereu deschis şi înţelegător. Această viziune
pleacă şi ea de la câteva premise: satisfacţia angajaţilor este scopul comunicării, mesajele sunt
interpretate în contextul relaţiilor interpersonale, iar deschiderea este utilă în orice situaţie. Ideea
principală este că satisfacţia angajaţilor are întotdeauna ca rezultat o creştere a productivităţii
acestora, iar scopul urmărit prin comunicare este de a se asigura că mesajul a fost înţeles corect.
Cercetările realizate însă în acest sens au demonstrat că nu întotdeauna această abordare este
viabilă. Un rol foarte important îl joacă aici şi cultura fiecărei ţări. Acest mod de comunicare, la
o privire mai atentă, este tot o comunicare într-un singur sens, deoarece în final va fi executată
decizia managerului, după ce acesta s-a convins că a fost bine înţeleasă. Aceasta este de fapt
comunicarea prin convingere.
Principala problemă a acestei abordări o constituie durata sa îndelungată, care poate duce la o lipsă
de eficienţă în activitate. Avantajul ei este dat de faptul că munca va fi realizată într-adevăr fără
sentimentul constrângerii, ceea ce are ca efect o mai bună calitate a acesteia, însă acest lucru se va
întâmpla însă doar dacă comunicarea şi-a atins acest scop. Acesta este impedimentul de care se
plâng toţi managerii care folosesc această abordare în comunicare: nu întotdeauna reuşesc să
convingă. Aceasta denotă slaba cunoaştere a contextului în care trăiesc cei pe care vor să îi
convingă. încercarea de a cunoaşte oamenii fără a le cunoaşte mediul nu are întotdeauna mari şanse
de succes.
Cel de-al treilea model îl reprezintă comunicarea interactivă. Această abordare presupune
interacţiunea efectivă între emiţător şi receptor, aceştia jucând pe rând ambele roluri.
Practic, spre deosebire de primele două modele în care avea loc transmiterea ideilor într-un singur
sens, diferind doar metoda de transmisie, aici are loc un schimb de idei între cei care comunică. în
viziunea acestor manageri, eficienţa comunicării este dată de obţinerea unei soluţii optime în urma
schimbului de idei care are loc. Pentru ca acest tip de comunicare să aibă un rezultat, condiţia
principală este ca cei care comunică să fie compatibili. Fiecare din ei are universul propriu de
cunoştinţe de obiceiuri, de experienţă, univers care intră în interacţiune cu al celuilalt. Cu cât
acestea sunt mai apropiate, cu atât comunicarea este mai eficientă
Cel de-al patrulea model a fost realizat în 1985 de către David Campbell şi Dale Level, şi
este cunoscut sub denumirea de modelul comportamental, datorită faptului că studiază
comportamentul final al receptorului.
Acest model, ca şi cele anterioare urmăreşte rezultatul comunicării, dar priveşte comunicarea dintr-
o altă perspectivă. Cei doi cercetători consideră că primul lucru pe care trebuie să îl realizeze
emiţătorul mesajului este să determine care este comportamentul pe care se aşteaptă să îl aibă
receptorul în urma comunicării, luând în considerare nu numai interferenţele care pot apărea în
acest proces de comunicare cât şi influenţa pe care o pot avea asupra acţiunii finale a receptorului şi
alte procese de comunicare desfăşurate în paralel.

7.2. Procesul de comunicare în administraţia publică

Comunicarea este unul dintre instrumentele principale utilizate cu scopul de a genera schimbare
în interiorul organizaţiei şi in exteriorul acesteia. Ea poate contribui la ajustarea atitudinilor, a
manierei aborda provocările curente şi viitoare şi la schimbarea comportamentelor.
Performanţa sau eficienţa în comunicarea instituţională poate fi definită prin nivelul de
performanţă atins la nivelul celor trei dimensiuni ale comunicării: comunicarea interpersonală,
comunicarea internă şi comunicarea externă.
Procesul de comunicare la nivelul administraţiei publice poate fi considerat un factor crucial
în îndeplinirea eficientă a funcţiilor sociale şi economice ale acestui sistem, responsabil pentru
implementarea politicilor publice.

50
 Spaţiul comunicării publice este reglementat în primul rând de mediul său politic şi juridic.
Fiecare societate reprezintă un efect al legilor care guvernează distribuirea şi accesul la informaţii
guvernamentale şi la politicile privind exercitarea libertăţii democratice. Spaţiul comunicării
publice este permeabil nu numai la schimbări din mediul politico-juridic, ci şi la schimbările din
alte medii, comunitatea în ansamblu, mediul economic şi mediul tehnologic.
Aflată într-un contact permanent şi direct cu mediul său de apartenenţă, instituţia publică
preia modificările provenite de la acesta şi stabileşte programe prin intermediul cărora să răspundă
acestora prin iniţierea, la nivel organizaţional, a unor demersuri orientate spre schimbări,
transformări, reechilibrări. Pe de altă parte, orice transformare sau schimbare este resimţită şi în
exterior, administraţia influenţând şi modelând, la rândul ei, mediul extern.
În prezent, pe plan mondial, se poate constata că domeniul specific al comunicării se
structurează din ce în ce mai bine în sectorul public. Comunicării publice îi revine rolul de a
convinge, că prin politicile instituţionale realizate, precum şi prin deciziile publice adoptate, se
urmăreşte un interes general, obţinându-se astfel adeziunea cetăţenilor.
Orientându-şi comunicarea atât extern, cât şi intern, instituţiile administraţiei publice îşi
stabilesc o serie de obiective comunicaţionale, adaptate categoriilor de public pe care le au în
vedere.
În procesul comunicării, relaţia administraţie publică - cetăţeni constituie substanţa actului de
administraţie publică. Entităţile responsabile cu comunicarea, respectiv funcţionarul public (ca
emiţător) şi cetăţeanul (ca receptor de mesaje) au obiective clare:
- emiţătorul îşi propune să informeze, să convingă, să îndrume, să capteze interesul, să fie eficient,
iar receptorul se va strădui să fie atent, să înţeleagă, să reţină şi să asimileze informaţia.
Din punct de vedere operaţional, instituţiile publice pot recurge la o paletă largă de tehnici şi
mijloace de comunicare precum: publicaţii, broşuri specializate, afişaj, canale de televiziune, presă.
Unele organizaţii din sectorul public concep şi editează publicaţii ce au rolul de a informa cu privire
la deciziile adoptate, modul de organizare şi funcţionare a serviciilor publice. În categoria
publicaţiilor instituţionale intră atât cele periodice, care tratează domenii diverse din viaţa
colectivităţii (de tipul revistelor, al jurnalelor), cât şi broşuri specializate ce apar în anumite ocazii,
tratând o anumită problemă sau un domeniu restrâns de activitate (de exemplu buletine ale
primăriei). Publicaţiile instituţionale pot aborda o tematică diversă, precum: oportunitatea unor
lucrări publice, rolul şi atribuţiile instituţiilor publice, existenţa şi modul de funcţionare a serviciilor
publice oferite cetăţenilor, evenimente (instituţionale, culturale sau sportive).
Relaţiile publice în domeniul administraţiei publice trebuie abordate în sensul cel mai larg, ca
demers pus în mişcare de către o organizaţie cu scopul stabilirii de relaţii simpatetice cu publicul.
Din altă perspectivă, ca un instrument strategic de comunicare, relaţiile publice se referă la toate
măsurile de comunicare instituţională dezvoltate într-o organizaţie, destinate să promoveze
realizările sale şi o imagine îmbunătăţită la nivelul categoriilor sale public, atât interne şi externe
(reprezentanţii aleşi şi cei ai organismelor guvernamentale, reprezentanţii sindicali şi grupurile
media, acţionarii actuali şi potenţiali, publicul larg, etc.)
Atingerea obiectivelor propuse prin politicile publice elaborate de către autorităţile
administraţiei publice este condiţionată de modalităţile pe care acestea din urmă decid să le utilizeze
în vederea transmiterii unui mesaj cât mai clar către cetăţeni. În esenţă, comunicarea publică
reprezintă un instrument esenţial pentru transmiterea mesajului de către autorităţile administraţiei
publice, iar reglementarea modului în care aceasta se realizează - inclusiv atribuirea contractelor de
servicii de publicitate prin mass-media şi obligativitatea aplicării legislaţiei privind achiziţiile
publice – apare ca absolut necesară pentru stabilirea impactului acesteia şi a evaluării campaniilor
publicitare derulate.
Comunicarea în instituţiile publice se realizează prin:
 comunicarea orală (verbală) – de exemplu comunicarea dintre funcţionar şi cetăţean la
ghişeu sau la birou
 comunicarea scrisă
 comunicarea nonverbală

51
 Instituţiile din administraţia publică urmăresc ca, prin intermediul comunicării, să obţină
următoarele facilităţi:
 identificarea- ce răspunde nevoilor instituţiilor administrative de a-şi asigura notorietatea şi
de a-şi face cunoscute competenţele;
 informarea – care urmăreşte să facă cunoscută corpului social acţiunea administrativă;
 realizarea unei educaţii sociale – ce corespunde, sub forma de sfaturi, recomandări, rolului
din ce în ce mai important al instituţiilor publice în cadrul vieţii sociale.
În procesul de comunicare pot apărea următoarele bariere de comunicare:
a) La nivelul emiţătorului şi al receptorului:
- starea emoţională a receptorului;
- rutina, care influenţează receptivitatea;
- imaginea de sine a emiţătorului şi a receptorului şi imaginea despre interlocutor;
- caracterizarea diferită a situaţiei de comunicare de către emiţător şi receptor;
- lipsa atenţiei în receptarea mesajului;
- concluzii grăbite asupra mesajului;
- lipsa de interes a receptorului faţă de mesaj;
- sentimentele şi intenţiile participanţilor la situaţia de comunicare.
b) La nivel de limbaj:
- aceleaşi cuvinte primesc sensuri diferite pentru persoane diferite, în special din cauza
diferenţelor în planul pregătirii şi al experienţei;
- dificultăţi de exprimare; exprimarea cu stângăcie a mesajului de către emiţător;
- utilizarea de cuvinte sau expresii confuze.
c) La nivelul contextului:
- context fizic necorespunzător (poluare fonică ridicată);
- suporţi informaţionali necorespunzători.
d) În cadrul proceselor de comunicare externă a administraţiei publice:
bariere de comunicare între diferitele instituţii ale administraţiei publice, din cauza gradului
ridicat de specializare a fiecăreia, neacordării importanţei cuvenite colaborării între instituţii;
- bariere de comunicare între administraţia publică şi cetăţeni

52
 Capitolul 8. Sistemul informaţional

La nivelul instituţiilor publice circulă o mulţime de informaţii. Dintre acestea managementul

trebuie să selecteze şi să le utilizeze pe acelea care sunt obiective şi necesare.
Informaţiile cele mai importante sunt:
- informaţiile privind atitudinea personalului faţă de unele probleme cu care se confruntă
instituţiile publice;
- informaţii privind situaţia realizării indicatorilor previzionaţi.

8.1. Definirea sistemului informaţional. Tipologia informaţiilor.

În administraţia publică, sistemul informaţional cuprinde ansamblul de date, informaţii

conţinute în documente, circuite informaţionale, fluxuri informaţionale şi mijloace de tratare a
informaţiilor, implicate în procesul de fundamentare a deciziilor elaborate de organele care fac parte
din sistemul administraţiei publice şi care contribuie, prin conţinutul lor, la satisfacerea necesităţilor
generale ale populaţiei.
Există o clasificare a informaţiilor (vezi figura nr. 7.1. Tipologia informaţiilor în
managementul public) care circulă în sfera administraţiei publice luându-se în considerare mai
multe criterii:
1. Modul de exprimare:
 Orale, expuse de regulă prin viu grai;
 Scrise, consemnate de regulă pe hârtie;
 Audiovizuale, implică aparatură specială, calculatoare şi terminale.
2. Gradul de prelucrare:
 Primare, care anterior nu au suferit un proces de prelucrare informaţională. Se întâlnesc la
nivelul organelor administraţiei locale;
 Intermediare, care se află în diferite faze de prelucrare circulă atât la nivelul administraţiei
locale centrale, cât şi la nivelul organelor administraţiei locale;
 Finale, care au trecut printr-un număr de prelucrări prevăzute şi se regăsesc în decrete, hotărâri,
ordonanţe, legi.
3. Direcţia vehiculării:
 Descendente, care se transmit de la nivelul administraţiei centrale la organele administraţiei
locale. Se regăsesc în decizii, instrucţiuni, legi, decrete, ordonanţe;
 Ascendente, care se transmit de la organele administraţiei publice locale la cele ale
administraţiei publice centrale şi reflectă, de regulă, rapoarte cu privire la gradul de realizare a
obiectivelor previzionate şi sunt precizate prin diverse acte normative;
 Orizontale, care se transmit între persoane încadrate în diverse compartimente situate pe acelaşi
nivel al unui organ al administraţiei publice.
4. Destinaţie:
 Interne, care circulă în interiorul instituţiilor administraţiei publice centrale şi locale;
 Externe, care circulă în afara componentelor sistemului administrativ.
5. Obligativitatea pentru beneficiar:
 Imperative, emise de către Preşedintele României, guvern, Parlament;
 Nonimperative, acele informaţii care au caracter preponderent informativ şi care circulă, în mod
curent, în cadrul instituţiilor componente ale sistemului administraţiei publice

53
 Figura nr. 8.1.Tipologia informaţiilor în managementul public

DATE

INFOR-
MAŢII

FLUXURI
INFORMA-
ŢIONALE COMPONENETELE
SISTEMULUI
INFORMAŢIONAL
MIJLOACE DE
TRATARE A
INFORMAŢIILOR

CIRCUITE
INFORMA-
ŢIONALE
PROCEDU-
RILE
INFORMA-
ŢIONALE

6. Natura proceselor reflectate:

 Financiare, reflectă sau au în vedere activităţi financiare;
 Comerciale, reflectă sau au în vedere activităţi comerciale;
 Culturale, reflectă în mod expres activităţi cu caracter cultural;
 Turistice, reflectă activităţile turistice în mod deosebit;
 Sportive, oglindesc în mod deosebit activităţile sportive;
Alte categorii de informaţii după acest criteriu: cercetare-dezvoltare, protecţia mediului,
învăţământ, asistenţă socială, agricultura, amenajarea teritoriului, transport, comunicaţii, sănătate.
7. Modul de evidenţă a informaţiilor:
 Evidenţă curentă, care reflectă anumite situaţii existente la un moment dat;
 Statistice, reflectă nivelurile realizate la principalele obiective şi activităţi într-o formă sintetică.
Utilizarea informaţiei în procesul de elaborare a actelor normative şi transmiterea acestora
din urmă către autorităţile administrative locale, spre execuţie implică un circuit şi/sau flux
informaţional. Fluxul informaţional, care reprezintă cantitatea de informaţie vehiculată între
emiţător şi beneficiarul de informaţie. Acesta este caracterizat de lungime, viteză de deplasare,
fiabilitate, cost etc.

Tipologia circuitelor informaţionale este structurată după următoarele criterii:

1. Direcţia de vehiculare, caracteristicile emiţătorului şi, respectiv, ale beneficiarului de
informaţii:
 Verticale se stabilesc între instituţii ale administraţiei publice situate la nivel central şi cele
situate la nivel local între care există relaţii de subordonare;
 Orizontale se stabilesc între posturi, respectiv compartimente, instituţii situate pe acelaşi nivel
ierarhic în cadrul sistemului administrativ;
 Oblice se stabilesc între instituţii ale administraţiei publice situate pe niveluri ierarhice diferite,
între care nu există relaţii de subordonare nemijlocită.
2. Frecvenţa producerii:
 Periodice se repetă la anumite intervale, an, trimestru cu ocazia întocmirii unor rapoarte, dări de

54
 seamă statistici solicitate de organe ale administraţiei situate pe niveluri ierarhice superioare în
cadrul sistemului;
 Ocazionale se stabilesc cu o frecvenţă aleatoare ori de câte ori este cazul, iar fundamentul
producerii lor îl reprezintă situaţiile inedite care se produc în interiorul sau în afara instituţiilor
care compun sistemul administraţiei publice.

Procedurile informaţionale desemnează, în esenţă, un ansamblu de elemente prin care se

stabilesc modalităţile de culegere, înregistrare, transmitere şi prelucrare a unei categorii de
informaţii cu precizarea operaţiilor de efectuat şi succesiunea lor, a suporţilor şi mijloacelor de
tratare a informaţiilor.
În cadrul sistemului informaţional al administraţiei publice există o serie de mijloace de
culegere a informaţiilor, de înregistrare a acestora, de transmitere şi prelucrare a lor.
Aceste mijloace de tratare a informaţiilor utilizate şi în sistemul administraţiei publice sunt
de trei tipuri:
 Manuale: maşina de scris, maşini de calcul, instrumente clasice;
 Mecanizate: minicalculatoare;
 Automatizate: computere, terminale, reţele de calculatoare etc.

8.2. Funcţiile sistemului informaţional

Sistemul informaţional al instituţiilor publice îndeplineşte următoarele funcţii.

1. Funcţia decizională constă în aceea că sistemul informaţional trebuie să asigure
elementele informaţionale necesare fundamentării actelor administrative la nivelul Parlamentului,
guvernului şi tuturor categoriilor de decizii administrative.
Decizia administrativă este rezultatul unui proces amplu de culegere, înregistrare, transmitere,
prelucrare a informaţiilor. Fără informaţii, mijloace de tratare a informaţiilor, fără fluxurile şi
circuitele informaţionale descrise de circulaţia informaţiilor în sistemul administrativ nu se poate
vorbi de condiţii minime pentru fundamentarea unor decizii administrative eficiente şi a unor acte
normative care să contribuie la crearea unui cadru corespunzător aplicării deciziilor, desfăşurării
activităţii în instituţiile publice şi în societatea românească, în general.

2. Funcţia operaţională este cea prin care sistemul informaţional asigură operaţionalizarea
actelor administrative: legi, decrete, hotărâri, decizii administrative etc.
Prin urmare, totalitatea datelor, informaţiilor care circulă în sistemul informaţional al
administraţiei publice, circuitele şi fluxurile informaţionale existente contribuie în mod decisiv atât
la înţelegerea corectă a conţinutului unui act normativ sau al unei decizii administrative, cât mai
ales la aplicarea acestora. Din punct de vedere practic, sistemul informaţional influenţează în mare
măsură desfăşurarea activităţilor implicate în executarea sarcinilor cu care au fost investiţi
funcţionarii publici şi în aplicarea unor acte normative şi/sau decizii administrative.

3. Funcţia de documentare a sistemului informaţional exprimă menirea acestui sistem de a

înregistra informaţii necesare personalului angajat în sistem pentru a fundamenta sistemul de
obiective şi implicit deciziile derivate din acesta.
Astfel, punctul de vedere susţinut de majoritatea specialiştilor în domeniu potrivit căruia
sistemul informaţional al managementului public se reduce la activitatea de documentare reprezintă,
în accepţiunea noastră, una din cele mai importante funcţii a sistemului informaţional.
Există diferite criterii de clasificare a documentelor, după: conţinut; formă; dată; alfabet;
limbă etc.
Din punct de vedere pragmatic, documentele administrative pot fi grupate în două categorii.
 Prima categorie este alcătuită din documente folosite exclusiv de funcţionarii publici interesaţi.

55
 A doua categorie cuprinde acele documente folosite mai rar şi care rămân la dispoziţia
funcţionarilor din compartimentul de documentare al instituţiilor publice.
Ca şi activitate care permite exercitarea uneia din funcţiile sistemului informaţional din
administraţia publică, documentarea administrativă este integrată în sistemul naţional de
documentare.
Între cele trei funcţii ale sistemului informaţional există strânse interdependenţe, buna
funcţionare a acestuia fiind determinată de utilizarea cu profesionalism de către managerii publici a
tuturor componentelor sistemului informaţional şi de revalorificarea funcţiilor acestuia.

8.3. Principiile sistemului informaţional

Sistemul informaţional în instituţiile publice se fundamentează pe un ansamblu de principii care

permit realizarea funcţiilor sale specifice.
1. Principiul conceperii şi restructurării sistemului informaţional potrivit cerinţelor
managementului unei instituţii publice.
Conceperea şi restructurarea sistemului informaţional se fundamentează, în mod expres, pe
cerinţe specifice ale managementului unei instituţii publice care sunt strâns corelate cu sistemele de
nevoi, respectiv de interese ale societăţii. Raţiunea existenţei sistemului informaţional o reprezintă
asigurarea bazei informaţionale necesare pentru derularea eficientă atât a proceselor de
management, cât şi de execuţie în cadrul unei instituţii publice sau a sistemului administrativ în
ansamblul lui.

2. Principiul corelării strânse a sistemului informaţional cu organizarea structurală şi cu

sistemul decizional din instituţiile publice care compun sistemul administrativ.
În proiectarea structurilor organizatorice specifice instituţiilor publice din ţara noastră, trebuie
să se ţină seama de faptul că fiecare componentă a sistemului reprezintă şi un emiţător şi un
beneficiar de informaţii, că tipurile de relaţii organizatorice, care apar între posturi, între
compartimente, între instituţii şi/sau autorităţi ale administraţiei publice descriu circuite
informaţionale.
Fiecare componentă a sistemului dispune, pentru realizarea obiectivelor atribuite, de anumite
mijloace de tratare a informaţiilor şi trebuie să folosească anumite proceduri informaţionale.

3. Principiul unităţii metodologice a tratării informaţiilor

În vederea asigurării compatibilităţii între toate componentele sistemului informaţional al
administraţiei publice este necesar ca modul de culegere şi prelucrare a informaţiilor să fie unitar
din punct de vedere metodologic. O asemenea abordare asigură sistemului informaţional un plus de
rigurozitate şi facilitează funcţionalitatea sa. Aplicarea acestui principiu atrage apelarea la
funcţionarii publici specializaţi în domeniul informatic.

4. Principiul concentrării asupra informaţiilor esenţiale

Potrivit acestui principiu, informaţiile trebuie transmise, ori de câte ori este posibil, selectiv
întrucât aceasta înseamnă economie de timp, resurse şi implicit operativitate în fundamentarea unor
decizii şi/sau elaborarea unor documente administrative.

5. Principiul flexibilităţii
Presupune adaptarea continuă a parametrilor sistemului informaţional din administraţia
publică la caracteristicile mediului extern. Este necesară în acest sens o abordare modulară a
sistemului informaţional din administraţie. Acesta ar facilita accesul rapid şi selectiv la informaţiile
relevante. De asemenea, este posibilă actualizarea permanentă a datelor şi informaţiilor, care
compun sistemul la un moment dat.

56
Capitolul 9. Resursele umane în organizațiile publice

Obiectivele principale ale managementului în legătură cu resursele umane sunt principalele:

 atragerea şi asigurarea unui număr de salariaţi conform nevoilor instituţiei publice;
 preocuparea ca toate posturile de muncă să fie ocupate de către salariaţi bine pregătiţi
profesional, în concordanţă cu cerinţele posturilor de muncă;
 pregătirea şi perfecţionarea profesională a salariaţilor;
 asigurarea mobilităţii salariaţilor prin crearea condiţiilor de evaluare şi promovare a acestora;
 urmărirea integrării socio-profesionale a salariaţilor şi crearea unui climat de muncă adecvat
performanţei;
 stimularea potenţialului creativ al salariaţilor, prin utilizarea unor procedee adecvate;
 asigurarea unor condiţii sociale şi culturale în cadrul organizaţiei care să să permită dezvoltarea
personalităţii fiecărui salariat.

9.1. Recrutarea, selecţia şi încadrarea personalului

Personalul salariat din instituţiile publice este constituit din diferite categorii de lucrători care
au vârste, calificări, specializări, poziţii ierarhice diferite, trăsături de caracter şi personalitate
diferite, aspiraţii şi experienţe diverse.
Principalele caracteristici ale politicii de personal în instituţiile publice sunt:
 Fundamentarea pe principiile etico-morale şi profesionale de apreciere, de repartizare şi de
promovare;
 Caracterul unitar pentru toate instituţiile publice;
 Situarea raţionalizării pe prim-plan.
Sistemul administraţiei publice atrage politici de resurse umane care au anumite particularităţi
determinate de specificul activităţilor desfăşurate în instituţiile publice. Persoanele care deţin funcţii
publice, în administraţia de stat poartă denumirea de funcţionari publici.
Funcţionarul public este o persoană care, în conformitate cu dispoziţiile actelor normative,
este numită de autoritatea publică competentă sau aleasă potrivit normelor legii şi investită în mod
legal cu atribuţiile funcţiei sale, prestând în mod permanent o activitate, cu scopul de asigura
funcţionarea continuă a unui serviciu public.
Recrutarea salariaţilor urmăreşte atragerea de către instituţia publică a resurselor de muncă
neocupate existente pe piaţa muncii în vederea ocupării posturilor vacante. Recrutarea trebuie astfel
organizată de către fiecare instituţie publică încât să se asigure în timp util categoriile de salariaţi
necesare realizării obiectivelor stabilite.
Activitatea de recrutare a funcţionarilor publici cuprinde:
 Analiza cerinţelor postului vacant;
 Întocmirea specificaţiilor aferente activităţii în postul liber;
 Cercetarea posibilităţilor privind locurile unde pot fi găsiţi posibilii candidaţi;
 Atragerea candidaţilor pentru posturile care urmează a fi ocupate.
Selecţia personalului constă într-un ansamblu de procese de analiză a calităţilor şi a pregătirii
profesionale a candidaţilor în scopul numirii pe posturi şi/sau funcţii într-o instituţie publică.
În practică se utilizează mai multe tipuri de selecţie şi anume:
 Selecţia filtraj, prin intermediul căreia se reţin dintr-un număr oarecare de candidaţi aceia care
au trecut probele de selecţie. Acest tip de selecţie face departajarea clară între candidaţii admişi
şi respinşi.
 Selecţia în vederea orientării, îndrumării şi informării profesionale, care presupune: admiterea
pe baze anumitor criterii – a unui număr mare de persoane care doresc să fie încadraţi într-o
instituţie publică, urmând apoi orientarea acestor persoane spre acele profesii sau locuri de
muncă pentru care au aptitudini.

57
 Selecţia clasament, utilizată nu numai în direcţia stabilirii concordanţei dintre oameni şi
profesiune, ci şi pentru calificarea celor acceptaţi.
Acest tip de selecţie, oferă informaţii suplimentare factorilor de decizie în vederea repartizării
celor admişi la diferite locuri de muncă.
În funcţie de strategia care se aplică, se întâlnesc două forme de selecţie profesională şi
anume:
 forma admitere-respingere, prin care sunt admişi acei candidaţi în ordinea reuşitei lor la probele
examenului de selecţie pentru ocuparea numărului de locuri vacante;
 forma selecţiei multiple, în care selecţia se face nu numai pentru un singur loc de muncă, ci
pentru mai multe, urmând ca cei admişi să fie orientaţi şi repartizaţi în funcţie de aptitudinile lor.
În România, metodele şi tehnicile folosite cu precădere pentru selecţia personalului din
instituţiile administraţiei de stat sunt următoarele:
 Convorbirea cu candidaţii recrutaţi - Interviul;
 Cercetarea referinţelor şi calificativelor candidaţilor;
 Satisfacerea unor criterii formale de către candidaţi;
 Probele de verificare a cunoştinţelor;
 Testele.
Convorbirea cu candidaţii recrutaţi-interviul
Desfăşurarea liberă a discuţiilor constituie una din metodele cele mai eficiente de selecţie a
candidaţilor. Aplicând-o, se asigură de obicei stimularea candidatului de a relata despre experienţa
în domeniu, opiniile şi obiectivele sale. În timp ce se evaluează rezultatele discuţiilor şi se acordă
calificativul pe baza lor, comisia de examinare trebuie să identifice factorii care au determinat, în
mod cert, o asemenea interpretare.
Limitele acestei metode sunt în principal următoarele:
 Dificultăţi în conceperea unui sistem unitar de apreciere a candidaţilor;
 Dificultatea în respectarea unor cerinţe către funcţionarii implicaţi în această activitate;
 Caracterul subiectiv al interviului.
Avantajul pe care îl prezintă acest sistem rezidă în încrederea personală în candidat a
examinatorilor care efectuează selecţia. Încrederea constituie o condiţie esenţială de natură să
asigure eficienţa în activitatea desfăşurată în instituţiile publice, în general, şi în cele din
administraţie, în special.

Cercetarea referinţelor şi calificativelor candidaţilor

Din cercetarea referinţelor, un funcţionar cu experienţă poate obţine informaţii suplimentare
despre activitatea candidatului, unele detalii ale comportamentului acestuia, domeniile în care a
întâmpinat dificultăţi, relaţiile cu colegii şi superiorii săi şi, în general eficienţa realizărilor sale.
Astfel de informaţii urmează a fi confruntate şi interpretate în funcţie de datele înscrise în
formularele completate de candidat. Se pot obţine referinţe utile de la alte persoane, cum ar fi foştii
colegi sau şefi ai candidatului.

Satisfacerea unor criterii formale de către candidaţi

Frecvent această formă de selecţie a funcţionarilor publici este utilizată la numirea în funcţii,
pentru care pregătirea de specialitate are o însemnătate decisivă, diploma de absolvire a instituţiei
de învăţământ superior oferind garanţia că funcţionarul are competenţa profesională necesară
îndeplinirii sarcinilor.

Probele de verificare a cunoştinţelor

Faţă de tehnicile prezentate, probele de verificare a cunoştinţelor sunt metode specifice de
selecţie a funcţionarilor publici şi constau în participarea candidaţilor la un examen sau concurs,
uneori utilizându-se şi testele de cunoştinţe.
Ca orice tehnică, selecţia funcţionarilor prin concurs are şi limite, cum ar fi: posibilitatea unor
denaturări în ceea ce priveşte organizarea concursului doar de formă pentru a se acorda şi cu mai

58
multă certitudine postul vacant candidatului ale cu anticipaţie, sau eventualitatea unei evaluări
părtinitoare a cererilor prezentate.
Pentru eliminarea deficienţelor posibile ale procesului de recrutare folosind probele de
verificare a cunoştinţelor se recomandă:
 Constituirea unor comisii mixte de examinare formate din persoane reprezentative din
conducerea instituţiei publice, care a organizat concursul, şi din specialişti în domeniu din afara
organizaţiei;
 Generalizarea examenelor scrise urmate de probele orale de verificare a cunoştinţelor.
În scopul eliminării subiectivismului la selecţia funcţionarilor se utilizează şi testele de
aptitudini şi deprinderi.
Finalitatea lor constă în măsurarea şi aprecierea unor elemente privind aptitudinile şi
calităţile candidaţilor.

9.2. Formarea profesională a salariaţilor

Pregătirea profesională

Pregătirea profesională este un proces complex şi de durată, care se materializează pentru

fiecare individ în calificarea acestuia pentru o anumită profesie din multitudinea de profesii
existente în societate. Calificarea poate fi privită ca dobândirea totalităţii cunoştinţelor ştiinţifice de
bază, tehnice, generale şi de specialitate, ca şi a deprinderilor necesare pentru exercitarea unei
profesii în anumite condiţii economice şi tehnico-organizatorice.
Pregătirea profesională cuprinde, în general, două mari procese distincte şi anume:
 educaţia profesională;
 formarea profesională propriu-zisă.
Educaţia profesională se prezintă ca un proces prin intermediul căruia se pun în evidenţă
aptitudinile fiecărei persoane şi, în acelaşi timp, se realizează orientarea acesteia spre una din
profesiile care se corelează cu aptitudinile respective.
Formarea profesională este procesul prin intermediul căruia se realizează în mod efectiv
pregătirea fiecărei pentru meseria aleasă, utilizându-se o serie de metode şi forme pentru însuşirea
de cunoştinţe ştiinţifice de bază, tehnice, generale şi de specialitate şi pentru formarea deprinderilor
de muncă. Prin urmare, formarea deprinderilor de muncă. Prin urmare, formarea profesională
trebuie să realizeze o adevărată simbioză (corelare) între procesul de învăţare propriu-zis (asimilare
teoretică) şi procesul de muncă, acţionând pentru aceasta în două direcţii şi anume:
 asigurarea fiecărei persoane cu volum sporit de cunoştinţe generale şi de specialitate;
 formarea unor deprinderi practice de muncă.
Personalul care îşi desfăşoară activitatea în sistemul administraţiei de stat trebuie să aibă o
anumită pregătire, deoarece eficienţa serviciilor publice din administraţia statului este determinată şi
de nivelul de pregătire al funcţionarilor publici implicaţi în desfăşurarea activităţilor.
Unii specialişti consideră că funcţionarul public cu funcţie de conducere trebuie să devină un
manager public. În lucrarea „New public manager” sunt menţionate că există următoarele categorii
de competenţe ale managerilor publici:
 Competenţa profesională;
 Competenţa managerială;
 Competenţa politică;
 Competenţa etică.
Competenţa este capacitatea unei persoane de a realiza, în mod corespunzător şi cu eficienţă
maximă, sarcinile care îi revin. Competenţa este cea care generează performanţa, respectiv
productivitatea şi eficacitatea.
Competenţa profesională se îmbină în mod armonios cu competenţa managerială, respectiv
capacitatea unui funcţionar public de a conduce un grup d persoane, un domeniu distinct, o instituţie
publică sau un sistem format din mai multe instituţii specializate.

59
 În prezent se conturează în prezent din ce în ce mai mult o nouă abordare a problematicii
funcţionarului public, în care competenţa este criteriul cel mai important pentru aprecierea
eficacităţii unui manager public.
În acest sens, sunt necesare abilităţi, care înseamnă îndemânare, capacitatea de a conduce,
talent, capacitatea de a comunica, capacitatea de inovare, capacitatea de raţionament logic. Toate
acestea conduc la obţinerea performanţei de către un manager public şi a eficienţei într-o instituţie.
Varietatea activităţilor desfăşurate în instituţiile publice ar putea determina o abordare
diversificată a pregătirii funcţionarilor publici, în general. Pe de o parte, multidimensionalitatea şi
caracterul de sinteză al managementului public determină o specializare a funcţionarilor publici pe
posturi şi funcţii publice, iar, pe de lată parte, acestea determină o pregătire generală diversificată
care se dezvoltă prin rotaţia pe posturi şi funcţii a funcţionarilor publici.
Este necesară o pregătire medie, de bază pe care trebuie să o aibă orice funcţionar public,
indiferent de postul şi/sau funcţia publică pe care le ocupă. La aceasta se adaugă pregătirea de
specialitate, într-un domeniu distinct şi nu numai pentru funcţionarii publici de conducere.
În ceea ce priveşte sistemul motivaţional, precizăm că formele de motivare a funcţionarilor
publici din sistemul administrativ din România sunt.
 Acordarea unui salariu mai mare;
 Avansarea pe post sau funcţie;
 Promovarea unui sistem de indicatori de performanţă.
Acordarea unui salariu mai mare
Diversitatea activităţilor administrative poate determina prin lege utilizarea unor sisteme
suplimentare de salarizare, precum: salarii majorate sau sporuri, premii speciale, recompense sau
premii anuale.
 Prin forma salariului majorat sau a sporului se corelează salariul cu condiţiile deosebite în care
se desfăşoară activitatea.
 Sporurile de salariu acordate pentru continuitate, în aceeaşi instituţie, reprezintă un mijloc de
combatere a mobilităţii personalului.
 Prin lege se pot acorda premii anuale sub formă de gratificaţii pentru ansamblul realizărilor
obţinute şi creşterea eficienţei în instituţiile administrative.
 Premiile se repartizează între membrii colectivului de funcţionari.
Avansarea pe post sau funcţie
Prin trecerea funcţionarilor pe osturi, respectiv funcţii superioare se realizează majorarea
salariilor şi stimularea pentru formarea unor funcţionari, care au u anumit rol în structură
influenţând direct activitatea din cadrul sistemului.
Promovarea unui sistem de indicatori de performanţă reprezintă un pas recent în politica de
personal a sistemului administrativ din România. Sistemul indicatorilor de performanţă are un dublu
rol: stimulează funcţionarii publici să obţină cele mai bune rezultate şi permite o evaluare a
contribuţiei fiecăruia la rezultatul final.

9.3. Evaluarea şi promovarea salariaţilor

În vederea cunoaşterii posibilităţilor şi a perspectivelor de dezvoltare a salariaţilor se impune

desfăşurarea unei acţiuni de evaluare a acestora.
Evaluarea personalului salariat serveşte nu numai la cunoaşterea cu mare precizie a
potenţialului uman dintr-o instituţie publică, ci şi ca suport de informaţii pentru manageri în vederea
luării deciziilor privind repartizarea judicioasă a fiecărui salariat, modalităţile de perfecţionare
profesională care se impun.
În practică, în procesul de evaluare a salariaţilor, managerii trebuie să respecte o serie de
cerinţe metodologice şi organizatorice precise după cum urmează:
 Criteriile de evaluare ale personalului trebuie să fie diferenţiate, în funcţie de natura posturilor
deţinute, potenţialul şi obiectivele instituţiei publice;

60
 Evaluarea trebuie să fie unitară, adică pentru personalul de aceeaşi specialitate sau care ocupă
posturi identice este necesar să aibă în vedere aceleaşi criterii de evaluare;
 Pentru a fi edificatoare, evaluarea trebuie efectuată pe perioade suficient de lungi în care
persoana respectivă să se confrunte cu principalele probleme specifice postului respectiv;
 Evaluarea trebuie să se bazeze numai pe informaţii certe, verificate, informaţiile nesigure
trebuind respinse;
 Rezultatul evaluării trebuie comunicat şi persoanei în cauză. Totodată se impune transmiterea şi
a recomandărilor necesare pentru îmbunătăţirea activităţii salariatului.
Pentru evaluarea activităţii funcţionarilor publici se foloseşte sistemul aprecierii anuale.
Evaluarea efectivă a activităţii funcţionarilor publici presupune luarea în considerare a
următoarelor aspecte:
 Precizarea evaluatorilor care vor analiza activitatea funcţionarilor publici;
 Determinarea limitelor între care trebuie făcută cunoscută activitatea de evaluare;
 Precizarea modului în care se va derula activitatea de control şi cea de evaluare;
 Identificarea eficienţei activităţii de evaluarea a contribuţiei funcţionarilor publici la obiectivul
final.
Principalele caracteristici ale procesului de evaluare sunt enumerate în tabelul 8.1.
Promovarea profesională constă în acordarea, unu salariat dintr-o instituţie publică a unei
funcţii cu nivel de responsabilitate superior celei deţinute anterior.
La baza promovării personalului salariat stau aprecierile şi calificativele obţinute de acesta
precum şi condiţiile legale prevăzute prin legislaţia în vigoare. De asemenea, trebuie să se ţină
seama de o serie de criterii generale cum sunt:
 modul în care cel în cauză se ocupă de perfecţionarea pregătirii sale profesionale;
 rezultatele obţinute în realizarea sarcinilor ce îi revin,
 calităţile de organizator, capacitatea de analiză şi previziune;
 modul cum adoptă decizii eficiente;
 atitudinea faţă de colectiv.

Tabelul nr. 8.1. Principalele caracteristici ale procesului de evaluare

Nr. CARACTERISTICILE EVALUĂRII

crt.
1. Nominalizarea persoanelor care vor derula evaluarea activităţii funcţionarilor publici
2. Determinarea limitelor între care trebuie popularizată activitatea de evaluare
3. Precizarea modului în care se va derula activitatea de control şi cea de evaluare
4. Identificarea eficienţei activităţii de evaluare
5. Implicarea şefilor direcţi în proces
6. Asupra şefului direct se restrâng calificativele funcţionarului public
7. Atragerea, în proces, a unor specialişti în domeniul relaţiilor cu personalul
8. Integrarea, în echipa de cercetare, a unor colegi ai persoanei evaluate
9. Informarea funcţionarului în legătură cu rezultatele evaluării
10. Acceptarea şi soluţionarea contestaţiilor formulate

61
 CAPITOLUL 10. Managementul sectorului public

10.1. Sectorul public-o necesară delimitare

O preocupare importantă, regăsită atât la teoreticieni, cât şi la practicieni din economie, este
delimitarea clară a conţinutului sectorului public. Varietatea de înţelesuri a expresiei „sector public"
are ca obiectiv distincţia între sectorul public şi cel privat. Acest fapt conduce la analiza conceptelor
public şi privat, care presupune întrebări de natură semantică, dar şi conceptuală6. Utilizând drept
criteriu de bază proprietatea, în sens larg, sectorul public reprezintă „ansamblul de întreprinderi
publice şi ale administraţiilor publice" sau, într-un sens mai restrâns, „ansamblu de
întreprinderi în care statul exercită o influenţă preponderentă”
O definiţie corespunzătoare o datorăm lui J.K. Galbraith, conform căruia sectorul public este
sectorul care dispune de mijloacele şi instrumentele politice pentru a controla societatea prin
producţie, preţuri, finanţe şi administraţie publicăţ”.
Conceptul de sector public aparţine, în consecinţă, sferei interdisciplinari-tăţii, iar utilizarea lui
în sensuri mai restrânse foloseşte la realizarea unor anumite analize şi studii sociale sectoriale.
De exemplu, în ştiinţa administrativă, prin sector public se înţelege „ totalitatea funcţionarilor
din serviciile şi instituţiile publice”.
O reflectare a modului tradiţional de abordare a sectorului public în administraţia publică o
regăsim în definiţia acestuia ca „activitate guvernamentală şi consecinţele ei”. Această definiţie
se concentrează mai mult asupra aspectelor legislative şi legitimităţii autorităţii decât asupra
bugetarii şi alocaţiilor bugetare.
O abordare cuprinzătoare, agreată pentru ţările în tranziţie, găsim, în Allen şi Tommasi. În
accepţiunea acestora, sectorul public include, pe lângă ceea ce aceştia înţeleg prin guvern definit
ca “un grup de entităţi care, pe lângă îndeplinirea responsabilităţilor lor politice şi rolului lor în
reglementarea economică şi socială, furnizează servicii publice de consum individual sau colectiv
şi redistribuie veniturile şi bogăţia”, corporaţii financiare şi nonfinanciare şi cvasi-corporaţii aflate în
posesia sau sub controlul guvernului. O cvasicorporaţie este o instituţie guvernamentală angajată în
activităţi care:
 taxează ceea ce emite;
 este operată şi administrată într-un mod similar cu o companie din sectorul privat;
 are un set de conturi care permit ca surplusurile operative, economiile, patrimoniul şi obligaţiile
sale să fie identificabile şi măsurabile separat.
Tendinţa actuală este ca, într-o economie de piaţă, întreprinderile publice să fie orientate spre
comercializare şi, atunci când este posibil, să producă profit. Pentru aceasta, ele trebuie să aibă
autonomie de administrare şi o structură corporatistă. Astfel, cheltuielile şi veniturile lor nu pot fi
supuse aceloraşi mecanisme de aprobare ca bugetul naţional, care trebuie să acopere numai
tranzacţiile financiare ale acestor întreprinderi cu guvernul şi nu pe cele cu restul economiei. În
economiile cu planificare centralizată, linia de demarcaţie dintre activităţile - îndeprinderilor
publice şi activităţile guvernului este neclară, dat fiind că întreprinderile aflate în posesia statului
sunt adesea implicate în furnizarea unor servicii sociale.
Succintele prezentări ale conceptului de sector public ne conduc la sublinierea că există mai
multe distincţii între public şi privat, în funcţie de acestea obţinându-se entităţi diferite.
Depăşind sfera conceptuală a sectorului public, din perspectiva managementului acestuia, în
studiile de specialitate sunt formulate câteva probleme:
Cum determinăm optimum-ul autorităţii guvernamentale în societate?
Ce proporţie din resursele totale ale societăţii ar trebui lăsată la dispoziţia guvernului pentru
consum social şi investiţie?
Cât de mare ar trebui să fie bugetul guvernamental? Sau cât ar trebui să genereze venit privat
fără influenţa guvernamentală?
Cât din bunurile şi serviciile publice sunt produse de sectorul public?
Cât din forţa de muncă este utilizată în organisme publice?
62
 Cât din mijloacele de producţie sunt în proprietate publică?
Fiecare dintre aceste întrebări necesită o analiză separată şi detaliată, răspunsurile
fundamentând o posibilă reformă a managementului sectorului public.
O altă activitate majoră a sectorului public se referă la stabilirea regulilor şi obiectivelor
colective şi anume:
 Identificarea valorilor colective - în spaţiul public avem de-a face cu o multitudine de valori.
Este imposibil să definim obiective unice, acceptate de toată lumea; diferite grupuri îşi
promovează propriile interese iar deciziile de stabilire a unor obiective specifice nu sunt
neapărat luate pe o bază raţională, ci în funcţie de puterea grupului care le promovează. Evident
că ne putem pune aici întrebarea: cine stabileşte că aceste obiective sunt mai importante decât
altele pentru comunitate? De ce construcţia unui stadion este mai importantă decât amenajarea
unui parc? De ce o municipalitate investeşte în locuinţe sociale şi nu în iluminat sau transport
local? Teoretic politicienii aleşi de către comunitate trebuie să identifice alegerile colective şi să
facă alegerile potrivite dincolo de interese particulare, pe baza necesităţilor comunităţii;
 Echilibrarea intereselor colective -în managementul public interesele diferiţilor consumatori
trebuie echilibrate cu cele ale altor persoane interesate şi cu cele ale comunităţii ca întreg.
Furnizarea unui serviciu public exclusiv în ideea satisfacerii cererilor celor direct vizaţi poate
reprezenta o alegere simplistă (în cazul educaţiei spre exemplu atât părerea părinţilor cât şi cea a
elevilor este importantă, dar nu reprezintă singurul factor relevant în alegerea curriculei).
Decizia de a furniza servicii publice ţine de alegerile colective şi exprimă interese, valori,
preocupări, comportamente, reprezentări, plasate dincolo de clientul individual;
 Alegeri exprimând criterii multiple - domeniul public nu dispune de criterii clare şi bine definite
în ceea ce priveşte alegerile disponibile. Evaluarea unui serviciu exclusiv pe baza unei valori
(satisfacţia consumatorului spre exemplu) nu este suficientă; ea trebuie făcută pe baza unor
criterii multiple.
 Alegerile colective se bazează pe consimţământul publicului - cu cât alegerile colective se
bucură de un sprijin mai larg al publicului cu atât ele acumulează o autoritate crescută. Suportul
public se câştigă prin alegeri şi este întotdeauna limitat. Alegerile publice nu trebuie să fie doar
raţionale ci şi populare pentru a câştiga suportul comunităţii; cei doi termeni nu se exclud dar
nici nu se condiţionează.
O altă problemă care se leagă direct de raţiunea de a fi a organizaţiilor publice se referă la
aspecte etice; care sunt valorile etice care stau la baza sectorului public? Este valoarea etică mult
mai importantă în sectorul public decât în cel privat? Cine stabileşte regulile etice şi cum? În
general aşteptările „etice” ale publicului faţă de sectorul public par a fi mai mari decât în cazul celui
privat, datorită dimensiunii colective a sarcinilor, reprezentativităţii şi ideii de urmărire a interesului
public. Flynn a prezentat o listă de posibile principii de bază în ceea ce priveşte valorile sectorului
public:
 construirea unei relaţii corecte cu cetăţeanul, care nu trebuie să se simtă ca fiind o entitate
nesemnificativă, lipsită de drepturi;
 respect dovedit de organizaţie pentru proprii membri;
 identificarea clară a aşteptărilor publicului/cetăţeanului;
 responsabilitatea faţă de cetăţean şi pentru acţiunile iniţiate;
 stabilirea unor limite clare de demarcaţie între politică şi administraţie;
 transferul puterii către cetăţean; deşi această precizare poate părea a fi lipsită de conţinut ea se
referă la o problemă reală: de mult prea multe ori individul constată că este complet lipsit de
puterea sau de capacitatea de a influenţa acţiunile administraţiei publice care, teoretic, nu are
altă raţiune de a exista decât servirea interesului cetăţeanului şi comunităţii;
 dreptul la alegeri individuale; servirea comunităţii nu presupune ignorarea problemelor şi
trăsăturilor specifice ale fiecărui cetăţean
 tratarea egală a cetăţenilor; indiferent de statutul social sau economic al individului, problema
acestuia trebuie tratată similar de către administraţia publică.

63
 În analiza diferenţelor organizaţii publice/private există două abordări majore: una descriptivă
(care încearcă doar să prezinte caracteristicile) şi una normativă (care încearcă să stabilească care
dintre ele funcţionează mai bine). În acest capitol vom promova o abordare descriptivă care să pună
în evidenţă argumentele pro şi contra în ceea ce priveşte „specificitatea” organizaţiilor publice.
Vom începe cu constatarea că graniţa dintre sectorul public şi cel privat nu prezintă
continuitate şi stabilitate în timp şi spaţiu.
Aşa cum remarca D. Waldo (1980) „public şi privat nu semnifică categorii naturale; este vorba
de categorii construite de istorie, cultură şi lege”.
Apartenenţa la spaţiul public sau la cel privat poate fi structurată în funcţie de doi factori majori
(Wamsley şi Zald, 1973): proprietate şi finanţare. Combinarea acestor doi factori duce la apariţia a
4 tipuri de organizaţii:
 organizaţii deţinute şi finanţate de stat (majoritatea instituţiilor guvernamentale);
 organizaţii aflate în proprietatea statului dar finanţate din surse private (poşta);
 organizaţii private dar finanţate de către stat (firme ce „trăiesc” în mod esenţial pe baza
contractelor încheiate cu statul);
 organizaţii deţinute şi finanţate de către sectorul privat (reţele de magazine etc).
În continuare vom încerca să prezentăm câteva din elementele cele mai des întâlnite în teoriile
referitoare la caracteristicile specifice ale organizaţiei publice în comparaţie cu cea privată.
1. Responsabilitatea faţă de cetăţean şi faţă de reprezentanţii aleşi. Managerul public are o
responsabilitate directă faţă de cetăţean şi faţă de politicieni; în cadrul firmelor private nu există o
relaţie asemănătoare (chiar dacă anumiţi autori aduc aici argumentul consiliilor de administraţie sau
al acţionarilor). Prin urmare, tipul de relaţie între managerul privat şi reprezentantul politic poate
reprezenta un indice al succesului.
2. Urmărirea unor finalităţi externe. Organizaţiile publice se confruntă cu restricţii legale
mult mai puternice în activitatea lor (inclusiv în ceea ce priveşte stabilirea misiunilor şi
obiectivelor). Firma privată îşi poate defini obiectivele strategice, tactice şi operaţionale în funcţie
de propriile preferinţe. Organizaţia publică are obiectivele şi misiunile stabilite de acte normative
(legi, reglementări) care îi restrâng din start spaţiul de acţiune şi flexibilitatea.
Ea poate să se ocupe de ceea ce a fost îndreptăţită prin lege să facă – un minister nu poate să
se „reprofileze” brusc pe un alt domeniu pentru că acesta este mai interesant la un moment dat.
Firma privată poate să treacă de la producţia de pantofi la cea de îngheţată dacă acest lucru pare
atractiv financiar la un moment dat. Totuşi, organizaţiile publice pot să „forţeze” reglementările şi
să dea dovada de inventivitate uneori.
Putem să amintim aici cazul universităţilor de stat din România care au reuşit să se plaseze
între prevederea constituţională referitoare la gratuitatea învăţământului şi necesitatea unor fonduri
suplimentare pe lângă cele total insuficiente venite din partea statului prin oferirea de locuri
bugetate şi nebugetate pentru studenţi.
3. Organizaţiile publice tind să aibă un număr mare de obiective, uneori aflate într-o relaţie
conflictuală. În continuarea punctului anterior trebuie să observăm că stabilirea obiectivelor
organizaţiei publice nu reprezintă întotdeauna un efort raţional şi structurat. Spre deosebire de
obiectivul principal al firmei private (obţinerea de profit) organizaţia publică se raportează la
obiective mult mai complexe.
Acest lucru are cel puţin două consecinţe: obiectivele nu sunt neapărat definite foarte raţional
şi obiectivele pot fi extrem de generale şi vagi De aceea se vehiculează o mulţime de expresii
frumoase („eradicarea” corupţiei, „ameliorarea” prosperităţii fiecărui cetăţean, „optimizarea”
sistemului de pensii etc) care sunt însă imposibil de evaluat în termeni de măsurare a performanţelor
(ce înseamnă „ameliorarea” reprezintă o problemă de interpretare) şi care sunt lipsite de conţinut
real. Pe de altă parte însă, este mult mai uşor să vorbeşti despre „creşterea eficienţei economice”
decât despre „închiderea fabricilor cu pierderi din localităţile X,Y,Z” pentru creşterea aceleiaşi
eficienţe economice. Ca atare, de multe ori obiectivele enunţate pentru sectorul public au „calitatea”
de a se contrazice la o analiză mai atentă.

64
 4. Organizaţia publică operează în condiţii de inexistenţă sau existenţă limitată a
concurenţei. Acest aspect semnifică faptul că, în multe cazuri, organizaţia publică nu este presată
de concurenţă sau chiar atunci când aceasta există ea nu este una reală. Foarte puţine sunt cazurile
în care datorită concurenţei acerbe instituţii publice au dat faliment. În timp ce firma concurentă din
domeniul privat trebuie să fie competitivă pentru a nu dispărea, organizaţia publică poate trata
situaţia mult mai degajat, lucru care nu este benefic din punctul de vedere al efortului de promovare
a unui management eficace.
5. Piaţă, rentabilitate financiară, profit. Acţiunile administraţiei nu se subsumează în mod
necesar conceptului de rentabilitate financiară. Construcţia unei noi hale de producţie pentru o firmă
privată semnifică o investiţie care va fi amortizată financiar în timp; construcţia unei noi clădiri
administrative pentru primăria X nu este neapărat privită din acest punct de vedere (termenul de
„alocaţie bugetară” este mult mai permisiv).
Organizaţia publică nu dispune de un instrument excelent de evaluare a activităţii proprii:
profitul. Pentru firma privată acesta reprezintă un indice al pieţei care arată foarte clar managerului
dacă activitatea sa este sau nu eficientă şi eficace. Nimeni nu îşi permite să nu ia în considerare
acest indice fără a dispărea de pe piaţa. Managerul public nu se plasează în aceeaşi relaţie cu piaţa şi
nu beneficiază de acelaşi instrument de evaluare a activităţii.
Cum realizează un manager public dacă activitatea sa este sau nu corespunzătoare reprezintă o
întrebare dificilă. Furnizarea serviciilor şi produselor de către administraţie către cetăţean se
fundamentează mai mult pe dorinţa de legitimare decât pe raţiuni economice.
O altă problemă interesantă aici este reprezentată de relaţia între furnizarea
serviciilor/produselor şi venit. Pentru o firmă cu cât nivelul produselor/serviciilor este mai mare cu
atât nivelul veniturilor este aşteptat să crească. Pentru organizaţia publică situaţia e mai complicată:
nu este obligatoriu ca dezvoltarea activităţii sau creşterea numărului serviciilor furnizate să
semnifice şi o creştere a veniturilor (uneori, dimpotrivă, e vorba de scăderea acestor venituri).
6. Managerii publici operează în contextul unor structuri de autoritate fragmentate. În
sectorul privat, un manager se raportează în general la o structură de conducere clară. În sectorul
public managerii pot intra în contact cu o multitudine de „şefi”, fie ei superiori direcţi, lideri ai
grupurilor de interes, ai unor comitete, comisii etc. În aceste condiţii un manager public poate fi pus
în situaţia de a lucra cu un ansamblu de persoane cu influenţă şi putere (formală sau informală) care
îi poate afecta semnificativ autoritatea.
7. Managerul public se confruntă cu limitări serioase în ceea ce priveşte managementul
resurselor umane; în cazul firmei private motivarea sau sancţionarea angajaţilor este situată larg
sub controlul managerului. În cazul organizaţiei publice acesta nu deţine aceleaşi puteri. Pe de o
parte, statutul funcţionarului public şi alte reglementări legale în domeniu limitează posibilităţile
sale de a angaja, concedia, sancţiona sau recompensa.
8. Relaţia organizaţiei publice cu cetăţeanul. Domeniul privat se raportează la cetăţean prin
prisma înţelegerii şi stimulării nevoilor acestuia; cercetarea grupurilor ţintă îi permite să îşi
structureze produsele şi serviciile în funcţie de preferinţele consumatorului. Acest fapt duce la
concentrarea pe eficienţă, eficacitate şi calitate şi necesită luarea în considerare la modul cel mai
serios a dorinţelor şi aşteptărilor publicului.
De asemenea cetăţeanul are un profil mult mai complex decât consumatorul de
servicii/produse private. Este greu să definim sectorul public ca fiind preponderent orientat spre
producerea de servicii la preţuri competitive şi niveluri calitative crescute. Administraţia publică nu
este atât de legată de acest tip de abordare – pentru ea conceptele cele mai importante sunt
reprezentativitatea, oportunităţile egale, egalitatea şi nu eficienţa managerială.
Datorită monopolului deţinut de organizaţia publică într-un domeniu anume, cetăţeanul este de
multe ori lipsit de alternativele oferite de sectorul privat. Răspunsul organizaţiei publice la cerere
este diferit de cel al organizaţiei private: una este să fii pe lista de aşteptare pentru cel mai nou
model de maşină şi alta e să fii pe lista de aşteptare pentru repartizarea unei locuinţe sociale. În
primul caz este posibil ca firma să îşi mobilizeze eforturile pentru a furniza produsul cât mai rapid

65
şi în condiţiile cele mai bune; în cel de al doilea abordarea organizaţiei poate să fie mai „relaxată”.
De multe ori cetăţeanul se poate simţi neajutorat în faţa imobilităţii sau nepăsării instituţiei publice.
9. Dificultatea măsurării performanţelor organizaţionale. Organizaţia publică se referă în
principal la furnizarea de servicii şi nu de produse. De aici o anumita dificultate în a defini şi
măsura succesul şi insuccesul organizaţional. În sectorul privat, în bună măsură, managerul de
succes este cel capabil să obţină cel mai mare profit; în cel public nu se aplică aceeaşi unitate de
măsură.
10. Organizaţia publică implică folosirea coerciţiei faţă de cetăţean/consumator. Aceasta
reprezintă una din diferenţele esenţiale faţă de organizaţia privată. Dacă decizia unui individ este să
nu cumpere o maşină, firma în cauză nu poate să îl amendeze pentru acest act; dacă, acelaşi individ
decide însă că nu vrea să îşi plătească taxele atunci instituţia publică aflată în serviciul cetăţenilor îl
va amenda şi îl va obliga să se conformeze. Este o trăsătură oarecum paradoxala a organizaţiei
ublice care, pe de o parte, nu are altă raţiune de a exista decât servirea intereselor cetăţeanului şi
care, pentru a face acest lucru, îşi exercită puterea şi capacitatea de a sancţiona asupra acestuia.
Concluzionând putem afirma, că atunci când se compară organizaţiile publice şi private
trebuie ocolite generalizările; este important să luăm în considerare elementele specifice: mărimea
organizaţiei, tipul organizaţiei, mediul organizaţiei, nivelul managerial analizat etc (este impropriu
să comparăm primarul comunei X din România cu preşedintele unei societăţi multinaţionale; deşi
ambii conduc o organizaţie, accesul la resurse, influenţa precum şi tipul de activităţi sunt diferite).

10.2. Creșterea sectorului public-factori determinanți

10.2.1. Guvernanţa modernă a sectorului public: provocări pentru România

O componentă fundamentală a guvernării moderne o reprezintă planificarea strategică

orientată spre scopuri. Pregătirea planurilor strategice multianuale, integrarea scopurilor şi priorităţilor
de politici utilizând resursele fiscale, organizaţionale, umane şi de alte tipuri disponibile, poate oferi
baza pentru designul, managementul şi administrarea mult mai eficace a programelor şi serviciilor.
Printr-o monitorizare şi evaluare corespunzătoare (şi prin folosirea altor instrumente de supraveghere),
designul şi administrarea programelor publice pot fi îmbunătăţite, eficacitatea politicilor poate fi
evaluată, iar planurile strategice pot fi reglate în timp, pentru obţinerea unor rezultate mai bune în
raport cu scopurile existente, modificate sau noi.
În procesul de planificare strategică, planurile strategice pot fi văzute ca o importantă
„manifestare" sau un „rezultat" al managementului strategic global, combinând ambiţiile politicilor cu
realităţile fiscale, pentru a furniza planuri cu potenţial operaţional. Acestea vor fi implementate pe
rând, prin bugetare, printr-un design şi organizare administrativă (incluzând mobilizarea resurselor
umane, materiale şi de alte tipuri corespunzătoare), precum şi prin oferirea programelor sau a
serviciilor.
Este important faptul că elaborarea politicilor şi procesul bugetar sunt de multe ori separate,
operând în moduri distincte şi (probabil) incompatibile în ceea ce priveşte procesul, calendarul şi,
bineînţeles, procedurile de obţinere a resurselor (bugetului). Această separare este exprimată prin
dispunerea celor două sisteme în afara casetei reprezentate. Aducerea acestora înăuntrul casetei, ca
parte a unei planificări, implementări şi proces de control integrate, devine o ţintă dezirabilă. care
poate produce „coerenţă" între realizarea politicilor şi bugetare.
Derularea acestui sistem al planificării şi managementului merge, astfel, mult mai departe de
reformele atât de necesare ale sistemului de management al cheltuielilor publice (SMCP), în curs de
desfăşurare în România și cuprinde următoarele aspecte:
 formularea politicilor bazată de scopuri (metodologii, procese, luare de decizii);
 reforme privind sistemele de resursele umane;
 planuri strategice multianuale, orientate spre viitor, integrate în ciclul de formulare şi executare a
bugetului;
 planificare operaţională la nivelul ministerelor şi agenţiilor, la rândul lor aflate în legătură cu

66
 planificarea bugetară şi planificarea strategică multianuală;
 management responsabil şi performant bazat pe rezultate şi incluzând : funcţii de monitorizare,
raportare şi evaluare ;
 evaluarea politicilor şi a programelor existente în termeni de funcţionalitate, design,
eficacitate în relaţie cu circumstanţele, nevoile şi priorităţile noi sau modificate.
Următoarele aspecte par să descrie situaţia din România:
 schimbările privind procesul de formulare a politicilor sunt recente, fiind implementate începând
cu 2006;
 sistemele de monitorizare, evaluare şi raportare necesită, în egală măsură, definirea şi stimularea în
ansamblul reformelor;
 reformele sunt dezvoltate respectând politicile şi practicile de management al resurselor umane;
 sistemul de bugetare este „în mişcare" către cadre fiscale multianuale; bugetare pe programe.
Toate acestea sunt componentele unui sistem complet de planificare şi management, aşa cum a fost
descris mai sus, şi toate trebuie integrate, în cele din urmă, în formularea planurilor atât la nivel
ministerial, cât şi guvernamental.

10.2.2. Provocările reformelor

Dezvoltarea strategiilor pentru (şi asumarea iniţiativei de a crea) un sistem coerent de planificare
strategică, care mai întâi formează, apoi integrează priorităţile politicilor şi planurile strategice la
nivelul ministerelor şi agenţiilor, a fost recunoscută la nivelul Guvernului românesc drept o
importantă provocare şi un obiectiv de reformă.
O guvernare modernă, responsabilă, include în toate ţările conceptul de ierarhie a luării
deciziilor, implicând o delegare conştientă atât a autorităţii, cât şi a responsabilităţilor, către miniştri şi
funcţionari publici de conducere din ministere şi agenţii, ajungând până la nivelele primare
administrative şi de management. O astfel de descentralizare a autorităţii în cadrul Guvernului
poate uşura sarcinile miniştrilor şi ale funcţionarilor publici de conducere transferându-le la nivele
subordonate, unde detaliile pot fi mai bine gestionate de către cei cu experienţă şi expertiză.
Competenţa profesională a funcţionarilor publici şi responsabilitatea asociată cu performanţa
acestora (în exercitarea autorităţii delegate) constituie cerinţe esenţiale pentru o ierarhizare eficace a
autorităţii şi responsabilităţilor. Astfel, strategiile privind resursele umane prezintă o importanţă
particulară. Acestea includ creşterea capacităţii în general şi instruirea în particular, elemente
recunoscute drept priorităţi în toate economiile aflate în tranziţie, inclusiv în România.
Întărirea infrastructurii de cercetare şi instruire (implicând instituţii educaţionale,
organisme/institute guvernamentale de instruire, organizaţii ce furnizează statistici etc.) poate
contribui la o fundamentare mai bună a reformelor administrative.
Astfel, reformarea procesului politicilor, a practicilor de planificare şi bugetare, precum şi
construirea interdependenţelor corespunzătoare între acestea presupune un efort semnificativ,
implicând structuri organizaţionale, resurse umane, informaţii şi sisteme de susţinere adecvate. în
România, procesul simultan de descentralizare a responsabilităţilor şi autorităţilor către autorităţi locale
adaugă elemente noi în această combinaţie complexă de provocări.
Experienţa internaţională arată că procesul de modernizare şi reformare necesită timp, răbdare
şi perseverenţă. Ţările dezvoltate au petrecut multe decenii construindu-şi sistemele de realizare a
politicilor, de stabilire a priorităţilor, de planificare a bugetelor şi de management orientat către
performanţă şi caută îmbunătăţiri în mod continuu. În România, reforma acestor aspecte ale
„guvernării moderne" va avea nevoie de timp. Prin urmare învăţarea din mers şi recunoaşterea
progresului treptat trebuie acceptate ca strategii.

10.2.3. Planificarea strategică în cadrul ministerelor şi al altor agenţii

67
 În ultimii ani, efectiv în toate ţările, guvernele au încercat să devină mult mai strategice în
gestionarea resurselor publice.
În principal, ministerele sunt responsabile pentru a hotărî cum ar trebui să fie schimbate
programele existente pentru a se realiza priorităţile guvernamentale în timp ce plafoanele de
cheltuieli (bugetul) nu sunt depăşite, pentru a se asigura o administrare eficace şi eficientă a funcţiilor
şi programelor (sau serviciilor) şi pentru a fi răspunzătoare (prin ministru) în faţa Guvernului,
Parlamentului şi a publicului. Planurile strategice şi raportarea asupra acestora formează o parte
importantă din instrumentarul guvernamental şi ministerial folosit pentru îndeplinirea acestor res-
ponsabilităţi.
Se intenţionează ca planurile strategice moderne să se extindă dincolo de tradiţionala revizuire şi
aprobare a cheltuielilor, către o viziune integrată şi orientată spre viitor a managementului
ministerial, ce are implicaţii umane, financiare, tehnologice şi de capital privind operarea programelor
curente şi viitoare. Mai mult, un obiectiv important al introducerii de planuri strategice este
dezvoltarea responsabilităţii fiscale prin conectarea acelor planuri la exerciţiile bugetare multianuale,
aşa cum planurile operaţionale detaliate (cum sunt cele pentru anul fiscal ce urmează) ar trebui să fie
conectate la alocările specifice din bugetele anuale.
Planurile strategice multianuale trebuie să includă o evaluare a cererilor de resurse apărute
în decursul timpului pentru politicile propuse sau pentru schimbările de program, simultan cu
evaluarea programelor existente şi posibila alegere între programele aflate în competiţie pentru
resursele disponibile alocate ministerelor.
Pe scurt, principiul constă în a încuraja selectarea celor mai potrivite opţiuni de politici
publice, având în vedere resursele disponibile. Dezvoltarea planificării strategice intenţionează să
asigure un control mai mare asupra politicilor şi cheltuielilor de la nivelul ministerelor, furnizând
simultan o legătură între, pe de o parte, priorităţile globale ale Guvernului, iar, pe de altă parte,
resursele fiscale guvernamentale (bugetul consolidat). Se asigură astfel un mecanism de integrare a
procesului de executare a politicilor şi a celui de planificare fiscală şi de cheltuire. În acest mod,
planificarea strategică susţine noţiunile de disciplină fiscală, transparenţă, luare a deciziilor prin
colaborare şi răspundere pentru deciziile de finanţare.
Principiile şi/sau motivaţiile ce stau la baza introducerii de planuri strategice multianuale pot
fi rezumate după cum urmează:
 integrarea procesului de luare a deciziilor privind politicile şi cheltuielile implicate, pentru a fi
siguri că deciziile privind politicile sunt luate în contextul dat de limitele de cheltuieli, cu
luarea în considerare a costurilor implicate, şi că în schimb, deciziile de alocare sunt luate pe
rând, înţelegând responsabilităţile miniştrilor pentru politicile şi priorităţile propriilor ministere ;
 descentralizarea unei părţi a autorităţii de luare a deciziilor către ministere (de exemplu,
având în vedere repartizările din cadrul programelor ministerelor) ca recunoaştere faţă de creşterea
numărului şi a complexităţii responsabilităţilor guvernamentale şi a interdependenţei dintre
politici şi programe;
 stabilirea plafoanelor de cheltuieli de către ministere, potrivit cadrelor fiscale şi priorităţilor
guvernamentale, care atribuie acestora responsabilitatea de a administra sectoarele folosind resursele
disponibile ;
 evaluarea şi revizuirea politicilor şi programelor existente, precum şi a resurselor, într-un cadru
temporal adecvat de planificare, furnizează baza pentru demonstrarea eficacităţii serviciilor
publice, pe de o parte, şi, pe de altă parte, pentru determinarea schimbărilor dezirabile în
utilizarea resurselor.
Planurile strategice ar trebui să reprezinte formularea politicilor-cheie ale fiecărui minister. în
particular, acestea ar trebui să includă cel puţin:
 o serie de scopuri exprimate în termeni de rezultate şi obiective, puse în relaţie cu obiectivele şi
priorităţile guvernamentale globale;
 o perspectivă asupra abordării propuse pentru pentru a atinge scopurile menţionate;
 o descriere a acţiunilor concrete ce vor fi folosite pentru a atinge aceste scopuri;
 estimări ale costurilor.

68
 În contextul schimbării circumstanţelor şi priorităţilor, planurile strategice ar trebui să
expună modul în care un minister îşi ajustează activităţile operaţionale pentru a nu depăşi nivelul
resurselor disponibile şi astfel încât să realizeze politicile pe termen scurt şi mediu. Luând în
considerare nivelul resurselor disponibile, planul ar trebui să fie construit pentru a identifica:
 provocările, direcţiile şi obiectivele majore pentru perioada de planificare, în contextul
schimbării priorităţilor guvernamentale şi a poziţiei curente sau viitoare a ministerului;
 strategii, acţiuni, costuri asociate şi flexibilitatea necesară pentru a face faţă schimbărilor
sociale majore;
 scopurile asociate, ţintele şi măsurarea performanţei pentru a evalua rezultatele programului şi
calitatea managementului în timpul perioadei planificate;
 date privind performanţa.

10.3. Strategii de reformă a administraţiei publice

10.3..1. Necesitatea reformei

Tendinţa de globalizare, însoţită de dezvoltarea dinamica a sistemelor sociale, aşează statele

naţionale intr-o poziţie cu totul noua, în care instituţiile şi sistemele administrative trebuie să fie
adaptate. Orice intervenţie în domeniul reformei administraţiei publice implica modificări ale
componentelor majore, incluzând administraţia centrala, administraţia locala şi serviciile publice.
Pe de altă parte, dezvoltarea democraţiei reclamă instituirea unei noi relaţii între cetăţeni şi
administraţie, creşterea şi întărirea rolului autorităţilor locale şi reconsiderarea parteneriatului cu
societatea civilă.
Exista numeroase motive pentru modernizarea structurală şi funcţională a administraţiei
publice din România. Necesitatea reformei este impusă de patru categorii principale de motive:
• Motive economice: creşterea economica redusă şi diminuarea resurselor bugetare alocate
administraţiei publice; nevoia sectorului privat de a avea o administraţie modernă, flexibilă şi
deschisă parteneriatului public-privat;
• Motive tehnologice: introducerea tehnologiei informaţiilor şi a comunicaţiilor în
administraţia publica;
• Motive sociologice: cetăţenii, ca beneficiari ai serviciilor publice, sunt tot mai exigenţi şi
nu mai accepta ca necesităţile lor să fie determinate în mod exclusiv de ceea ce le oferă
administraţiile;
• Motive instituţionale: integrarea României în structurile Uniunii Europene implica un alt
mod de administrare a serviciilor; structura puternic ierarhizată lasă locul unor noi tipuri
organizatorice bazate pe structuri descentralizate.
Prin reducerea funcţiei autoritare a statului şi întărirea funcţiilor sale privind serviciile şi
promovarea acestora, activitatea administraţiei trebuie să fie o activitate profesionistă. Sunt
frecvente, de asemenea, solicitările privind reducerea reglementărilor şi simplificarea procedurilor
administrative, abandonarea procedurilor care nu sunt necesare şi adoptarea unor noi proceduri,
adaptate unui sistem politic modern şi unei economii de piaţa funcţionale.
Condiţiile existente în societatea românească în prezent impun ca administraţia să fie
angajată într-un proces de schimbare pe patru planuri:
1. strategic, prin care să se redefinească rolul statului, în sensul delimitării acestui rol de cel al
organizaţiilor private;
2. legal, îndreptat spre o diminuare a densităţii legislative, o utilizare mai mare a legilor cadru,
creând posibilităţi sporite de acţiune pentru autorităţile executive;
3. organizaţional, orientat spre reducerea ierarhiilor, simplificarea procedurilor delegării execuţiei
sarcinilor publice către organisme care nu fac parte din administraţie;
4. cultural, urmărind o schimbare a valorilor şi a modurilor de acţiune a aleşilor politici, a
funcţionarilor, a utilizatorilor grupurilor de interese şi a cetăţenilor.

69
10.3.2. Principiile care stau la baza elaborării strategiei de reformă în administraţia publică

În procesul de elaborare a strategiei de reformă în administraţia publică au fost avute în

vedere următoarele principii:
Separarea funcţiilor politice de cele administrative;
Crearea şi consolidarea unui corp de funcţionari publici de carieră, profesionist şi neutru politic;
Definirea clară a rolului, responsabilităţilor şi relaţiilor între instituţii;
Legitimitate şi administraţie corecta. Administraţia bazata pe lege trebuie să asigure proceduri
adecvate şi corecte, respectarea valorilor sociale, drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor;
Adoptarea deciziilor de autorităţile cele mai apropiate de cetăţeni sau de problema la care se
refera;
Autonomia decizională;
Transparenţa actului de guvernare şi a celorlalte acte administrative, ceea ce va permite
participanţilor să urmărească procesele administrative şi să obţină informaţii referitoare la
drepturile lor în relaţiile cu sectorul public;
Simplificarea procedurilor administrative;
Respect faţă de cetăţean;
Delegarea unor competenţe şi deconcentrarea unor servicii;
Orientarea interesului pentru rezultate bazate pe eficienţă, eficacitate şi calitate a serviciilor.
Eficienţa şi eficacitatea se îmbunătăţesc atunci când creşte implicarea funcţionarilor publici,
când responsabilităţile sunt transferate la nivelurile inferioare ale administraţiei, odată cu
stabilirea sistemului de responsabilităţi, pe fiecare nivel;
Protejarea drepturilor indivizilor. Funcţionarii trebuie să se comporte politicos şi să acţioneze
eficient în relaţiile cu cetăţenii. Principiile menţionate formează baza pentru restructurarea
propusă şi presupun, atât metode moderne de management public, cât şi noi forme de organizare
instituţională.
În acest mod, reforma devine un proces amplu, cuprinzător, care schimbă modul de abordare
a principalelor probleme cu care se confrunta, în prezent, administraţia publica din România.

10.3.3. Scopul şi obiectivele generale ale strategiei de reformă

SCOPUL REFORMEI
Scopul reformei este acela de a determina natura problemelor existente în diferitele sale
domenii, de a propune soluţiile optime şi de a descrie principiile de implementare a acesteia.
Scopul reformei administraţiei publice la nivel local este de a crea administraţii capabile să-şi
îndeplinească funcţiile de aşa manieră încât să pregătească condiţiile şi să asigure dezvoltarea
economică, socială şi organizaţională întrun anumit spaţiu.
Strategia reformei administraţiei publice concepută de minister şi apoi folosită în mod
sistematic de către acesta poate deveni un instrument care să ajute la coordonarea cooperării dintre
diferite instituţii guvernamentale şi poate asigura eficienţa pe termen mediu şi lung.

OBIECTIVELE REFORMEI :
restructurarea profundă a administraţiei publice centrale şi locale;
 se are în vedere un larg proces de modernizare şi adaptare a administraţiei publice la realităţile
economiei şi societăţii romaneşti, răspunzând în acelaşi timp structurilor similare din ţările
Uniunii Europene şi din alte state dezvoltate şi menţinând totodată elementele tradiţionale
valoroase ale administraţiei publice romaneşti;
 se urmăreşte întărirea, la nivel central, a abilităţilor strategice capabile să ghideze evoluţia
statului şi să îi permită să reacţioneze adecvat, simplu şi cu costuri scăzute la schimbările
externe şi diversele interese;

70
 proiectarea unui model organizaţional general al structurilor administrative din cadrul puterii
executive;
 reducerea cheltuielilor guvernamentale;
 dezvoltarea capacităţii de gestionare a autorităţilor locale;
schimbarea de fond a raportului dintre administraţie şi cetăţean;
 se urmăreşte consolidarea şi lărgirea cadrului de participare a societăţii civile la procesul
decizional;
 se are în vedere asigurarea transparentei actelor administrative şi comunicarea operativa cu
cetăţenii;
descentralizarea serviciilor publice şi consolidarea autonomiei locale administrative şi
financiare;
 se va urmări accelerarea procesului de descentralizare a serviciilor publice şi preluarea
atribuţiilor de administrare şi finanţare a unor activităţi de către autorităţile administraţiilor
locale;
 se are în vedere transferarea către autorităţile publice locale a activităţilor şi resurselor
corespunzătoare de la bugetul de stat pentru finanţarea unor servicii publice destinate
comunităţilor locale: sănătate cultură, politie comunitara, pompieri, apărare civilă, etc.;
 aşezarea pe baze noi, echitabile a impozitelor şi taxelor locale;
demilitarizarea treptată a unor servicii comunitare;
 preluarea evidenţei populaţiei şi organizarea acesteia ca serviciu comunitar de către consiliile
locale şi consiliile judeţene (cartea de identitate, cartea de alegător, întocmirea listelor electorale
permanente, permise auto, certificate de înmatriculare, etc.);
 transferarea în subordinea prefecturilor a activităţii de eliberare şi evidenţă a paşapoartelor
simple, organizarea unui serviciu public judeţean specializat;
 organizarea unor servicii comunitare pentru situaţii de urgenţă (incendii, inundaţii, grindină,
cutremure, îngheţ), care vor prelua atribuţiile actuale ale unităţilor de pompieri şi apărare civilă;
 înfiinţarea la nivelul fiecărei unităţi administrative - comună, oraş, municipiu - a poliţiei
comunitare pentru ordinea publică, prin preluarea unor atribuţii specifice de la inspectoratele de
poliţie.
depolitizarea structurilor administraţiei publice;
 se va aplica cu stricteţe Legea privind statutul funcţionarului public;
 se va urmări gestionarea coerenta şi corecta a carierei funcţionarului public prin salarizare
corespunzătoare, stimularea şi asigurarea unor condiţii normale de lucru în scopul respectării
principiului stabilităţii şi continuităţii în munca;
stoparea birocraţiei în administraţia publică;
 se va avea în vedere raţionalizarea procedurilor administrative şi introducerea echipamentelor şi
tehnologiilor informatice;
 introducerea conceptului de informatizare a administraţiei publice;
 generalizarea utilizării sistemului de ghişeu unic;
coerenţa actului administrativ; perfecţionarea managementului în administraţie;
 eficientizarea raporturilor dintre administraţia publică centrală şi locală, dintre autorităţile
publice judeţene şi cele din comune, oraşe şi municipii;
 aplicarea unitară şi eficientă a sistemului de norme şi reglementări în administraţia publică
centrală şi locală;
 crearea unui sistem informaţional integrat al administraţiei publice centrale şi locale;
 fundamentarea deciziilor privind politicile sociale pe studii şi expertize, constituindu-se oficii
sociologice de coordonare metodologică la nivel central, precum şi în cadrul consiliilor
judeţene.
aplicarea unor politici raţionale de dezvoltare şi modernizare a localităţilor rurale şi urbane;
 acordarea statutului de comună unui număr de peste 1.000 de sate care îndeplinesc criteriile
legale, asigurându-se astfel apropierea autorităţii administrative de cetăţean;

71
 organizarea ca oraşe a unui număr important de comune care, prin dotările tehnico-edilitare
(alimentare cu apă şi gaze, canalizare, telefonie), îndeplinesc de statutul de localitate urbană;
 pregătirea condiţiilor pentru organizarea administrativ-teritorială în conformitate cu standardele
Uniunii Europene.
întărirea autorităţii statului şi a răspunderilor acestuia;
 respectarea strictă a drepturilor constituţionale şi legale a autorităţilor publice - ministere şi
agenţii guvernamentale, prefecturi, consilii judeţene, consilii locale şi primari;
 monitorizarea aplicării reformei administrative şi a performanţelor operaţionale ale autorităţilor
publice centrale şi locale;
 întărirea controlului gestiunii banului public şi asigurarea transparenţei cheltuielilor prin
informarea periodică a contribuabililor.
armonizarea cadrului legislativ cu reglementările Uniunii Europene;
 asigurarea coerenţei şi stabilităţii pe termen lung a cadrului legislativ în domeniul administraţiei
publice centrale şi locale;
 iniţierea unei ample acţiuni de îmbunătăţire a reglementărilor existente în domeniu şi elaborarea
unor reglementări noi, bazate pe principiile prevăzute de Constituţie şi de Carta Europeană a
Autonomiei Locale: Codul de procedură administrativă, Codul administrativ, Codul electoral

Pentru realizarea obiectivelor strategiei sunt necesare:

Recunoaşterea importanţei elaborării politicilor publice şi a planificării strategice şi
perfecţionarea acestor funcţii
Elaborarea planurilor strategice şi îndeplinirea lor trebuie să devină un obiectiv permanent al
ministerelor. Trebuie să crească rolul documentelor-program ale Guvernului, care să constituie baza
planificării strategice. Acest lucru necesită cunoştinţe şi abilităţi noi, funcţionarii, partidele politice
şi managementul politic trebuie să stăpânească planificarea politicilor şi să îşi dezvolte abilităţile
prin cooperare reciproca.
Realizarea unei cooperări mai eficiente în domeniul elaborării politicilor publice
În procesul de elaborare a politicilor publice există mai mulţi participanţi (politicieni,
funcţionari, cetăţeni şi asociaţii ale acestora). Politicile dintr-o ţară democratică nu sunt rezultatul
activităţii unui singur actor, ci rezultă din deciziile luate de diferite organizaţii, la diferite niveluri.
Societatea se confruntă cu probleme care nu pot fi încadrate în domeniul de activitate al unui singur
minister. Creşterea transparenţei administraţiei publice prin lărgirea asistenţei pentru public ajută la
îmbunătăţirea şi armonizarea modului în care cetăţenii şi administraţia înţeleg problemele societăţii,
a modului în care găsesc posibile soluţii şi permite implementarea mai eficientă a deciziilor pe baza
unui acord reciproc. Rezolvarea coerentă a problemelor necesită o coordonare eficace şi schimb de
informaţii. Îmbunătăţirea cooperării între ministere şi implicarea
cetăţenilor în planificarea şi controlul activităţilor din sectorul public duc la eliminarea "deficitului
de democraţie" şi legitimează activităţile statului.
Specificarea funcţiilor managementului la nivel politic şi administrativ
Specificarea drepturilor şi responsabilităţilor urmăreşte să diferenţieze elaborarea şi
implementarea politicilor publice, atât în interiorul instituţiilor, cât şi între instituţii. Îmbunătăţirea
mecanismelor managementului politic în ţările dezvoltate a dus la o separare mai evidentă între
elaborarea deciziilor şi mecanismele de implementare a acestora. La rândul său, acest lucru impune
reprezentanţilor aleşi să formuleze obiectivele şi să evalueze performanţele mai precis, dar şi să
îmbunătăţească cunoştinţele şi abilităţile funcţionarilor. Planificarea eficace a politicilor publice nu
poate fi implementată fără informaţiile furnizate de sistemele de contabilitate financiară şi de
management. În acelaşi timp, realizarea sistemelor de contabilitate financiară şi de management
solicită definirea nevoilor informaţionale la nivel politic. În domeniul său de activitate, fiecare
minister trebuie să fie responsabil pentru elaborarea propriei strategii de reforma, pentru rezultatele
generale cât şi pentru operaţiunile pur administrative. Va trebui ca funcţionarii să satisfacă nevoile
cetăţenilor, să fie neutri din punct de vedere politic şi să respecte legile şi normele administraţiei
publice. În acelaşi timp aceştia sunt responsabili în faţa ministrului pentru acţiunile lor. Eventualele

72
contradicţiile care ar apare între funcţionari, miniştri şi cetăţeni pot fi rezolvate printr-o mai bună
planificare, prin controlul implementării planurilor, prin mijloacele specifice sistemului de
responsabilităţi şi prin mai multă transparenţă.

10.3.4. Strategia de dezvoltare a administraţiei publice locale

Conducerea democratică locală presupune ca activităţile autorităţii publice locale să se

bazeze pe politici publice solide, orientate către cetăţean şi pe proceduri interne adecvate. Până în
prezent, cele mai multe autorităţi locale romane nu şi-au desfăşurat activitatea în conformitate cu
politici bine stabilite sau cu proceduri care statuează priorităţi şi direcţii majore de dezvoltare a
comunităţii pe termene de timp definite.
În ultimii ani, autorităţile locale s-au ocupat mai mult de activităţile cotidiene sau cu cele pe
termen scurt, în timp ce proiecţiile pe termen mediu sau lung nu au fost elaborate suficient. În cazul
în care acestea au existat, procedurile interne se pare ca au fost adesea create pentru a păstra status
quo-ul, împiedicând funcţionarii publici să îşi îndeplinească sarcinile intr-un mod eficient.
Gestionarea ineficienta, managementul public autocrat, birocraţia rămân atributele
administraţiile publice locale atâta vreme cât politicile şi procedurile nu se aplică. Slaba
reprezentare a intereselor cetăţenilor de către aleşii locali şi de factorii de decizii numiţi, reprezintă
o constrângere majora în realizarea unui proces politic mai democratic. La fel de importanta este
reprezentarea intereselor şi cerinţele cetăţenilor, gestionate de organizaţii ale societăţii civile la
nivel local, de către oficiali.
Continuarea reformei în administraţia publica locala se bazează pe creşterea autonomiei
colectivităţilor locale prin realizarea, atât a autonomiei decizionale, cât şi a celei financiare .
Scopul acestei strategii este de a planifica şi de a duce la îndeplinire, în mod concertat,
următoarele funcţii:
să îmbunătăţească managementul în administraţia locală, inclusiv în ceea ce priveşte activitatea
de planificare şi cea contabilă;
să îmbunătăţească mecanismul de stabilire a bugetelor locale;
să planifice şi să dezvolte mecanismul investiţional la nivelul oraşelor şi judeţelor; să
reorganizeze mecanismul de creditare în vederea realizării de investiţii;
să separe funcţiile administraţiei centrale de cele ale administraţiei locale;
să asigure dezvoltarea parteneriatului public-privat;
să faciliteze procesul de dezvoltare economica locala;
să asigure o mai buna reprezentare a intereselor cetăţenilor în procesele de luare a deciziilor;
Dezvoltarea strategiei la acest nivel are la bază următoarele principii:
Autonomia locală;
Descentralizarea serviciilor publice;
Asigurarea separării funcţiilor şi responsabilităţilor consiliilor locale şi ale primarilor de cele ale
prefecţilor, ceea ce are ca rezultat un management stabil;
Unificarea resurselor administraţiilor locale cu o capacitate administrativă mai mică, în vederea
reducerii poverii fiscale asupra bugetului local;
Scăderea ponderii surselor alocate de la bugetul de stat şi creşterea ponderii veniturilor din
taxele şi impozitele locale;
Asigurarea transparenţei în alcătuirea bugetelor locale, astfel încât cetăţenii să poată
supraveghea acest mecanism şi totodată să poată solicita justificarea modului în care au fost
cheltuite fondurile;
Cooperarea şi coordonarea între administraţia centrală, administraţiile locale şi diversele
asociaţii în scopul dezvoltării locale;
Consultarea cetăţenilor în problemele de interes deosebit.
Scopul reformei în administraţia publică locală este de a o face pe aceasta capabilă să îşi
îndeplinească funcţiile, astfel încât să contribuie la dezvoltarea economică şi socială în regiune. Prin
activitatea ei, administraţia locală trebuie să se orienteze către satisfacerea nevoilor cetăţenilor prin

73
asigurarea unor servicii publice de calitate. Procesul de elaborare a bugetelor locale trebuie să aibă
ca rezultat întărirea independenţei administraţiei locale, prin scăderea ponderii fondurilor alocate de
la bugetul de stat şi creşterea proporţiei celor proprii, obţinute din taxe şi impozite locale.
Administraţia centrală trebuie să supravegheze ca resursele alocate de către stat să fie
utilizate eficient şi judicios de către administraţia locală. Un rol important îl are şi auditul intern la
nivelul administraţiei locale şi, nu în ultimul rând, controlul eficient al cetăţenilor.
Strategia de dezvoltare a unei colectivităţi locale reprezintă determinarea scopurilor şi a
obiectivelor pe termen lung a colectivităţilor, adoptarea de politici locale şi alocarea de resurse
pentru atingerea acestora, ţinând cont de nevoile, aşteptările şi dorinţele cetăţenilor şi de
componentele sistemului politic local.

10.3.5. Strategia de dezvoltare a unei administraţii orientate către cetăţean

Scopul acestei strategii este să definească şi să îndeplinească următoarele funcţii:
Îndreptarea atenţiei de la contribuţii către rezultate şi conştientizarea într-o mai mare măsură a
necesitatăţii unei administraţii publice orientate către furnizarea de servicii publice de calitate;
Stabilirea unor standarde pentru servicii pentru organizaţiile care furnizează servicii publice;
Generalizarea sistemului ghişeului unic;
Dezvoltarea acestei strategii se bazează pe următoarele principii:
Cearea unor administraţii apropiate de cetăţeni;
Aplicarea unui sistem de standardizare a serviciilor menit să definească cerinţele de calitate pe
care trebuie să le îndeplinească acestea. Totodată sporirea importanţei rezultatelor mecanismelor
de consultare a cetăţenilor este o premisă pentru determinarea mai exactă a nevoilor cetăţenilor;
Acordarea de premii pentru calitatea serviciilor oferite în vederea creşterii motivaţiei
prestatorilor de servicii;
Asigurarea permanenţei în prestarea serviciilor (linii telefonice non-stop pentru furnizarea de
informaţii, Internet, etc).
Instituţiile guvernamentale care pun la baza activităţii lor interesele cetăţenilor sunt demne
de încredere, funcţionarii prestează servicii intr-o maniera previzibilă, deschisă şi transparenta şi
sunt răspunzători pentru deciziile lor precum şi pentru cheltuirea adecvată a resurselor.
Masurile de realizare a unei administraţii orientate către cetăţean sunt:
 Crearea mecanismelor de consultare efectiva a cetăţenilor, în scopul creşterii gamei de
servicii oferite şi primirea unui feedback privind calitatea serviciilor;
Este important modul în care este furnizat serviciul respectiv dar este de asemenea
important şi ce se oferă. Este necesara promovarea creşterii numărului serviciilor prestate pentru a
satisface nevoile grupurilor cu interese diferite. Acesta presupune consultări mai largi ale cetăţenilor
şi participarea acestora în determinarea tipului şi nivelului serviciului ce urmează a fi furnizat.
Consultarea şi colaborarea intre diferitele nivele de organizare trebuie să fie eficiente deoarece ajuta
la crearea standardelor motivante şi inovatoare pentru servicii .
 Integrarea furnizării serviciilor;
Pentru ca serviciile să fie mai uşor accesibile, acestea trebuie consolidate intr-un centru fizic
sau virtual bazat pe nevoile şi aşteptările cetăţenilor şi nu pe logica structurii organizării
administrative. Integrarea serviciilor solicita colaborarea atât pe verticala cât şi pe orizontala în
sectorul public. Aceasta măsura implica o schimbare în procesele şi cultura organizaţionala şi, de
aceea, realizarea ghişeului unic necesita parcurgerea mai multor etape, fiind precedata de soluţii de
integrare mai simple (e.g. serviciile de informare telefonica, portal de Internet etc.)
 Utilizarea tehnologiei informaţiei şi a comunicării;
Utilizarea tehnologiei informaţiei deschide noi posibilităţi atât pentru furnizorii de servicii
dar şi pentru cetăţeni. O administraţie publică care funcţionează pe principiul 7x24 (7 zile pe
săptămâna şi 24 ore pe zi) ajuta la crearea unei administraţii publice mai accesibile şi transparente.
 Schimbarea mentalităţii birocratice;
Creşterea calităţii înseamnă schimbarea modului de a gândi şi a aborda diversele probleme,
trecerea la o gândire flexibila, orientata către rezultate.

74
Capitolul 11. Evoluția managementului public pe plan internațional

11.1. Profesionalizarea managementului public

Profesionalizarea managementului public constă într-un proces amplu de atragere, selecţie şi
creare în cadrul instituţiilor publice a unui corp de funcţionari publici specializat în domeniul
managementului public, care să exercite funcţiile managementului public, să aplice metode, tehnici
şi abordări moderne şi să conducă la obţinerea în instituţiile publice a unor performanţe deosebite,
răspunzând atât aşteptărilor celorlalte instituţii din cadrul sistemului administrativ, cât şi cetăţenilor.
În toate ţările dezvoltate, încă de la declanşarea procesului reformelor fundamentale de
structură în sectorul public, una din schimbările majore a vizat crearea şi dezvoltarea unui corp
profesionist de funcţionari publici, neutru din punct de vedere politic, care să-şi asume
responsabilitatea atât în punerea în aplicare a cadrului legislativ, cât mai ales în ceea ce priveşte
realizarea obiectivului fundamental al managementului public, creşterea gradului de satisfacere a
interesului public.
Formarea profesională şi perfecţionarea pregătirii profesionale a funcţionarilor publici şi a
personalului administrativ din instituţiile publice au devenit, cu aproximativ 30 de ani în urmă, o
necesitate stringentă în multe din instituţiile publice din ţările dezvoltate.
În acest proces deosebit de complex şi de durată, primul pas a fost stabilirea clară a locului,
rolului şi limitelor de competenţă ale reprezentanţilor politicului într-o instituţie publică. Al doilea
pas a fost acceptarea faptului că profesionalizarea managementului public este o necesitate
obiectivă, pornindu-se de la un aspect fundamental şi esenţial, acela că nu orice persoană poate
exercita funcţiile managementului public astfel încât obiectivul fundamental declarat să fie realizat.
În acest context a devenit oportună o redefinire a conţinutului activităţilor de formare şi
perfecţionare a pregătirii funcţionarilor publici. Al treilea pas a constat în declanşarea procesului de
formare a resurselor umane din sectorul public, pentru a înţelege şi implementa un nou sistem de
valori în instituţiile publice, care a situat în centru interesele publice ale cetăţenilor. În toate ţările
din Uniunea Europeană, tendinţa de profesionalizare a managementului public a determinat
schimbări semnificative în conţinutul strategiilor şi politicilor instituţiilor publice.
În marile democraţii occidentale, procesul de profesionalizare a managementului public a
început cu redefinirea activităţii de selecţie a candidaţilor la posturile şi funcţiile publice. Se
urmăreşte identificarea celei mai potrivite persoane pentru o carieră de funcţionar public şi, mai
târziu, pentru funcţii publice speciale, şi nu identificarea persoanelor acceptabile din punct de
vedere politic pentru un anumit guvern sau instituţie publică. Profesionalizarea managementului
public nu se poate realiza fără o fundamentare adecvată a strategiilor şi politicilor de training în
domeniul resurselor umane. Este binecunoscut faptul că administraţiile occidentale alocă anual
aproximativ 5% din costurile cu resursele umane pentru pregătirea acestora. Cele mai multe
programe de training au un caracter practic şi sunt bine articulate în conţinutul strategiilor globale şi
instituţionale.
O altă coordonată importantă vizează dezvoltarea sistemului carierei, acordându-se o atenţie
deosebită dezvoltării aptitudinilor şi experienţei persoanelor capabile, încadrate în autorităţile
administrative şi instituţiile publice. Acestor categorii de persoane, în timp, li se acordă competenţe
mai mari pentru a desfăşura o gamă variată de activităţi chiar şi în instituţii sau autorităţi publice
diferite, pentru a crea un corp de funcţionari publici cu o viziune sistemică şi un grad mai mare de
flexibilitate în exercitarea funcţiilor publice.
Pentru dezvoltarea managementului public din administraţia locală, în Marea Britanie s-a
înfiinţat Agenţia pentru Dezvoltare şi Perfecţionare, ca organizaţie nonprofit care urmăreşte
susţinerea managementului public la nivelul colectivităţilor locale. Dintre cele mai importante
schimbări propuse de specialiştii Asociaţiei de Management Public şi Politică
amintim:
• perfecţionarea pregătirii funcţionarilor publici pentru a corespunde cerinţelor reformei în serviciile
publice britanice,

75
• orientarea mai puternică a sistemului de management public pe principiile managementului
strategic,
• dezvoltarea capacităţii funcţionarilor publici pentru a analiza date şi a considera informaţiile ca
principala sursă de perfecţionare a managementului public,
• diminuarea gradului de birocratizarea a instituţiilor publice şi amplificarea gradului de prelucrare
a datelor şi informaţiilor necesare îmbunătăţirii managementului public.
În Danemarca, există trei mari coordonate ale procesului de modernizare a managementului
public. Prima este profesionalizarea managementului public care urmăreşte eficientizarea serviciilor
publice şi a sistemului de furnizare a acestora. A doua coordonată majoră este privatizarea
serviciilor publice în vederea rentabilizării acestora. Cea de a treia coordonată vizează
îmbunătăţirea salarizării funcţionarilor publice în funcţie de performanţele individuale obţinute şi
gradul de realizare a obiectivelor.
În Elveţia, profesionalizarea managementului public este puternic susţinută de introducerea
unui sistem de “indicatori politici specifici”, definiţi exclusiv pentru reprezentanţii politicului
integraţi în structura sistemului administrativ şi în managementul public. Este astfel posibilă
măsurarea eficienţei sistemului condus şi a eficacităţii celor care fundamentează decizii politice
importante.
În instituţiile publice din România profesionalizarea managementului public este absolut
necesară dacă se doreşte orientarea sistemului administrativ şi a statului nostru către valorile
promovate în toate democraţiile occidentale. În ansamblu, etapele importante ale acestui proces
vizează:
1. elaborarea unui studiu amplu de diagnosticare în domeniul resurselor umane;
2. fundamentarea strategiei globale în domeniul resurselor umane în sectorul public;
3. elaborarea strategiei globale şi a strategiei în domeniul resurselor umane în administraţie şi în
celelalte domenii de activitate din sectorul public;
4. comunicarea conţinutului strategiei şi consultatea resurselor umane;
5. pregătirea resurselor umane pentru implementarea strategiilor;
6. implementarea strategiilor de resurse umane;
7. monitorizarea, evaluarea şi adaptarea strategiei globale şi a celei în domeniul
resurselor umane.

11.2. Informatizarea instituţiilor publice

Ultimele decenii ale secolului trecut au fost marcate de o serie de schimbări majore în
domeniul tehnicii informaţionale conducând la crearea şi dezvoltarea unui nou tip de societate, cea
informaţională. Într-un astfel de context general, organizaţiile de toate tipurile au declanşat un
proces amplu de redefinire a propriilor variabile organizaţionale interne, funcţie de influenţele pe
care tehnologia informaţională le are asupra proceselor de management şi de execuţie desfăşurate.
Se constată din ce în ce mai mult că, în majoritatea domeniilor, a apărut un nou tip de organizaţie,
cea informaţională, considerată de specialişti organizaţia noului secol şi mileniu.
Informaţia însăşi constituie un simbol al timpului nostru care necesită instrumente
specifice: computere, telefoane, copiatoare, faxuri etc. Se poate afirma fără nici un fel de
îndoială că informaţia a devenit una din cele mai importante resurse strategice pentru toate
organizaţiile. Culegerea, procesarea, transmiterea şi stocarea datelor sunt esenţiale pentru calitatea
deciziilor şi finalitatea acestora.
Pentru a sprijini managerii publici şi funcţionarii publici de execuţie au fost elaborate
diverse programe şi proceduri informaţionale, dintre care amintim: Sistemul Informaţional
Geografic (S.I.G.), Sistemul Informaţional Managerial (S.I.M.), Sistemul Informatic Suport pentru
Deciziile Administrative (S.I.P.D.A.), utilizate cu succes în majoritatea ţărilor dezvoltate.
Sistemul Informaţional Geografic este un sistem suport al deciziilor, proiectat special pentru a lucra
cu informaţii spaţiale sub formă de hărţi (reţeaua stradală, distribuirea populaţiei în teritoriu, reţeaua
de electrificare etc.).

76
 Sistemul Informaţional Managerial este un sistem care furnizează managerilor publici
informaţiile necesare pentru fundamentarea managerială şi economică a deciziilor
administrative. Sistemele Informatice Suport pentru Deciziile Administrative susţin managerii
publici în fundamentarea variantelor decizionale pentru diverse decizii administrative care trebuie
elaborate în situaţii de risc şi incertitudine. De exemplu, Marea Britanie dispune de un sistem
informaţional geografic. Înainte de implementarea acestuia, poliţiştii obţineau cu mari dificultăţi
informaţiile cu privire la anumite infracţiuni. Cu ajutorul sistemului informaţional geografic ei pot
afla multe detalii despre locaţia, momentul şi metoda comiterii crimelor, accidentelor, pot reproduce
evenimentele pe hartă şi pot crea diferite scenarii pe baza informaţiilor referitoare la suspecţii sau
vehiculele văzute în zonă, iar, pe măsură ce scenariul evoluează, imaginea se schimbă.
Experienţa multor state dezvoltate a arătat că atât crearea, cât şi dezvoltarea unei societăţi
informaţionale implică acţiuni complexe, de lungă durată, foarte bine integrate într-un proces amplu
coordonat şi susţinut de către stat. Tendinţa de informatizare a sistemului administrativ din ţara
noastră se recomandă a se realiza pe trei coordonate majore:
1. informatizarea activităţilor din instituţiile publice, care să conducă la o creştere a eficienţei
operaţionale în cadrul organismelor administraţiei centrale şi locale;
2. informatizarea serviciilor, având ca beneficiari cetăţenii şi agenţii economici, fapt care implică
adesea integrarea serviciilor prestate de organizaţii de servicii din administraţia centrală şi locală;
3. asigurarea accesului la informaţii prin tehnologia informaţională pentru utilizatorii finali ai
serviciilor administraţiei centrale.

11.3. Flexibilizarea managementului public

Flexibilizarea managementului public constă în crearea unui sistem de conducere suficient

de dinamic şi stabil care să asigure un echilibru între identitatea unei instituţii şi/sau autorităţi
publice, diferită de alta prin misiunea socială care îi revine în cadrul sistemului, şi schimbările
semnificative care apar în mediul extern al acesteia, respectiv în sfera politică, administrativă,
socială, culturală, naţională şi internaţională
Multidimensionalitatea acestei tendinţe a managementului public determină existenţa mai
multor tipuri de flexibilitate în cadrul instituţiilor şi autorităţilor publice. Câteva dintre cele mai
importante sunt prezentate în continuare:
• Flexibilitatea culturii organizaţionale constă în adaptarea permanentă a sistemului intern de valori
de bază dintr-o instituţie – autoritate administrativă ca urmare a modificărilor apărute în mediul
organizaţional intern şi extern.
• Flexibilitatea organizatorică este reflectată într-o remodelare permanentă a structurii
organizatorice a instituţiei/autorităţii publice în funcţie de schimbările determinate de variabilele
endogene sau exogene acesteia.
• Flexibilitatea informaţională constă într-un proces de structurare şi îmbogăţire permanentă a
conţinutului sistemului informaţional şi a procesului de comunicare internă şi externă pentru a oferi,
în timp util, informaţiile necesare funcţionarilor publici de conducere sau de execuţie şi
reprezentanţilor politicului propulsaţi în structurile instituţiilor publice şi autorităţilor administraţiei
de stat.
• Flexibilitatea decizională constă în adaptarea permanentă a conţinutului deciziilor administrative
şi de management la particularităţile mediului organizaţional intern şi extern, dată fiind influenţa
puternică pe care factorii exogeni o exercită asupra procesului decizional din instituţiile publice.
• Flexibilitatea instrumentală sau metodologică presupune un proces continuu de identificare,
analiză, selecţie şi adaptare permanentă a metodelor şi tehnicilor manageriale necesare tuturor
categoriilor de funcţionari publici şi reprezentanţilor politicului pentru desfăşurarea proceselor de
management şi de execuţie din instituţiile şi autorităţile administraţiei de stat în vederea realizării
misiunii sociale pentru care acestea au fost înfiinţate.
Misiunea managerilor publici este aceea de a sesiza modificările de conţinut ale variabilelor
organizaţionale interne şi externe, intensitatea acestora şi de a adapta permanent sistemul de

77
management din instituţiile publice şi autorităţile administraţiei de stat la contextul specific unei
perioade. Pentru aceasta managerii publici pot îmbina propria experienţă şi pregătire cu experienţa
altor manageri publici şi cu noile concepte, metode, tehnici şi tehnologii informaţionale puse la
dispoziţie de specialiştii din diverse domenii.
Dintre cele mai importante schimbări cu relevanţă deosebită în procesul de flexibilizare a
managementului în instituţiile publice din ţara noastră amintim:
• separare clară a managementului public, din instituţiile şi autorităţile administraţiei de stat, de
factorul politic;
• ocuparea posturilor şi funcţiilor publice de conducere pe baza criteriilor de competenţă
profesională şi managerială;
• motivarea diferenţiată în funcţie de nivelul şi amploarea performanţelor obţinute de managerii
publici, raportate la misiunea instituţiilor publice şi, desigur, la sistemul de obiective previzionate
pe o perioadă determinată;
• profesionalizarea managementului public, prin care să se realizeze trecerea de la un management
public rigid, de tip mecanicist, la un management public flexibil, cu o puternică determinare creativ-
inovatoare şi participativă;
• pregătirea, în general, şi în domeniul managementului public în special a funcţionarilor publici de
carieră, proces prin care, de fapt, se asigură practic gradul de flexibilitate necesar unei funcţionări
normale a oricărei instituţii publice;
• atragerea specialiştilor în procesul de adaptare a sistemului de management public la
particularităţile contextului românesc, ca şi consilieri şi consultaţi ai managerilor publici şi ai
reprezentanţilor politicului,

11.4. Managementul Public Bazat pe Performanţă (M.P.B.P.)

Experienţa acumulată de reprezentanţii managementului public din ţările dezvoltate în

practicarea managementului public bazat pe performanţă a demonstrat încă o dată, dacă mai era
nevoie, că schimbarea de abordare a instituţiei publice şi a rolului managerilor publici în acest
context este nu numai una oportună dar, în condiţiile limitării resurselor, creşterii şi diversificării
nivelului aşteptărilor stake-holderilor instituţiilor publice, devine absolut necesară.
Managementul Public bazat pe Performanţă poate fi implementat în orice sistem, prin
urmare şi în instituţiile publice din România, dacă următoarele aspecte sunt luate în considerare şi
abordate ca cerinţe fundamentale:
• existenţa unui cadru de referinţă general, care să conţină o serie de definiţii comune asupra
performanţei, indicatorilor de performanţă şi metodologiei de aplicare a lor, fără de care nu ar fi
posibile măsurători comparabile;
• particularizarea abordării fiecărui domeniu al sectorului public şi identificarea unor indicatori
generali şi specifici de măsurare a performanţei;
• adaptarea metodelor de analiză la diversitatea serviciilor şi particularităţilor contextuale la nivel
central şi local;
• coordonarea unitară şi continuitatea în aplicarea sistemului indicatorilor de performanţă;
• elaborarea unui sistem de indicatori de performanţă unitar, dar şi diversificat la nivel naţional,
potrivit abordării în cascadă şi particularizarea acestuia pentru fiecare instituţie publică de la nivel
local;
• elaborarea unui sistem la nivel naţional şi regional de monitorizare, asistenţă şi consultanţă, în
ceea ce priveşte evaluarea performanţei managementului public.

78