MNG PUBLIC AP12 Model ID 2020-2021 actualCA

Facultatea de Drept şi Științe Administrative
CENTRUL DE ÎNVĂŢĂMÂNT LA DISTANŢĂ ŞI FORMARE CONTINUĂ
Specializarea: Administrațíe Publică
Anul I, Sem. 2
http://fdsa.usv.ro/Pagini/EBib/API2.php
Telefon: +40 230 216 147/ / int: 555
Lect. univ. dr. Petronela SCUTARIU
MANAGEMENT PUBLIC
SUCEAVA
2020
Management Public

Introducere
Confuziile şi ambiguităţile generate de înţelegerea conţinutului managementului
public, precum şi nevoia de cunoaştere a gândirii despre rolul managementul în sectorul
public sunt de natură să ne oblige la investigarea diferitelor abordări pe care literatura
relevantă în domeniu le oferă.
Managementul public vizează întreaga sferă a administraţiei publice, reunind
totalitatea acţiunilor şi relaţiilor manageriale statornicite între structurile administrative,
prin care se aduc la îndeplinire legile şi se prestează servicii publice, destinate să asigure
satisfacerea crescândă a intereselor generale.
Materialul de studiu debutează cu oferirea de repere conceptuale privind
managementul în administraţia publică prin identificarea de delimitări și interferențe între
cele două componente luate în discuție – managementul și administrația; prin evidențierea
rolului managementului în administrația publică și explicarea trăsăturilor, principiilor și
funcțiilor managementului în administrația publică. Capitolul al doilea studiază domeniul
managementului public explicând relațiile acestuia cu alte domenii ale științei, caracteristicile
domeniului managemntului public, respectiv interesul public, serviciul public și puteres
publică. În continuare, modului prezintă detalii privind organizarea în autoritățile și instituțiile
publice, explicând noțiunea de organizare, organizarea procesuală și structurală în
autoritățile și instituțiile publice, precum și tipuri de structuri organizatorice în ce
funcționeazăla acest nivel. Apoi, modulul propune discutarea specificităților metodologice în
management public, prezentând noțiunea de metodă, clasificarea metodelor în managementul
public, respectiv metode de executare, metode de organizare și funcționare, metode de
cercetare. Modului continuă cu explicarea componetei resursele umane în autoritățile și
instituțiile publice, oferind spre lămurire delimitări conceptuale, trăsături, clasificare privind
funcția publică și funcţionarul public, formarea şi perfecţionarea funcţionarilor publici,
precum și recrutarea şi selectarea funcţionarilor publici. Partea finală a suportului de curs
studiază cultura organizațională în instituțiile din sectorul public prezentând noțiuni de bază
și caracteristici ale culturii, abordările culturii naționale, principalele modele ale culturii
organizaționale, componentele culturii organizaționale în instituțiile publice, precum și
particularitățile culturii organizaționale pentru sectorul public românesc
Prezentul suport de curs are un caracter exclusiv didactic şi nu îşi propune să
disemineze informaţii originale. Acest material a fost elaborat având ca suport cursurile a
diferiți iluștri specialiști ai domeniului, precum A. Androniceanu, V.A.Munteanu, M.
Păunescu, I. Petrescu, E. Muscalu, M.V. Bedrule-Grigoruţă, P. Filip și ații. Preluarea de
1
Management Public

fragmente s-a făcut cu respectarea integrală a legii dreptului de autor și cu citarea
corespunzătoare a surselor.
Obiectivele cursului
Parcurgerea materialului de studiu urmăreşte:
O1 Explicarea conținutului managementului public prin evidențierea delimitărilor și
interferențelor acestuia cu administrația, a rolului său în administrația publică, prin
prezentarea trăsăturilor, principiilor și funcțiile sale
O2 Studierea domeniului managementului public prin prezentarea relațiilor
domeniului acestuia cu alte domenii ale ştiinţei, precum și caracteristicile care îl
descriu
O3 Analiza particularităților organizării în autoritățile și instituțiile publice, prin
prezentarea organizării procesuale și structurale, precum și a structurilor
organizatorile întâlnite în administrația publică
O4 Prezentarea metodelor în managementul public, precum cele de executare, de
organizare și funcționare și de cercetare
O5 Descrierea specificului managementului funcției publice și al funcționarului public
O6 Evidențierea specificităților culturii organizaționale în instituțiile publice
Competenţe generale conferite de parcurgerea materialului de studiu

După parcurgerea acestui modul, studentul va fi capabil să:
 utilizeze conceptele și a principiile fundamentale de organizare și

funcționare a structurilor administrative pentru inserția profesională
Competenţe
în instituții publice și/sau private
profesionale
 identifice, analizeze şi rezolve probleme din administraţia publică,
în mod cooperant, flexibil şi eficient
 îndeplinească la termen, în mod riguros, eficient şi responsabil,

sarcinile profesionale, cu respectarea principiilor etice şi a
Competenţe deontologiei profesionale
transversale  aplice tehnicile de relaţionare în grup, deprindă şi exercite rolurile
specifice în munca de echipă, prin dezvoltarea abilităţilor de
comunicare interpersonală
Cerinţe preliminare
Materialul de studiu propus studenţilor din anul I de la specializarea Administrație
Publică urmăreşte permanent stabilirea unor conexiuni cu o serie de alte discipline ce se
studiază pe parcursul acestui prim an de studiu, conform planurilor de învăţământ. În acest
sens, planul de învățământ aferent programului de studiu pune la dispoziția studenților
2
Management Public

posibilitatea parcurgerii, în calitate de cerințe preliminare, a următoarelor discipline:
Management general, Bazele juridice ale administrației publice, Știința administrației.
Materiale necesare pentru activităţile tutoriale

Pentru desfășurarea activităților didactice studenții au la dispoziție suportul de curs în
vederea studierii individuale de către fiecare cursant. În derularea activităților tutoriale
stabilite conform orarului se folosesc echipamente electronice – laptop, video proiector,
presenter, care susțin însușirea și fixarea cunoștințelor nou studiate. Studenților le va fi
necesară utilizarea de pixuri, semnalizatoare, foi A4.
Teme de control
Pe parcursul semestrului, fiecare student va elabora, pe baza bibliografiei
recomandate, două teme de control în conținutul cărora vor fi abordate următoarele tematici:
Repere definitorii privind

TC1
managementul în instituțiile publice
Organizarea autorităților centrale/teritoriale/locale.
TC2 Model de organizare a unei autorități sau instituții publice,
după caz
Temele de control vor fi prezentate tutorelui la întâlnirile planificate sau vor fi trimise
prin email, pe platforma electronică.
Pentru modul de redactare al temelor de control consultaţi Ghidul de întocmire a
lucrării de licenţă, disponibil la adresa http://fdsa.usv.ro/Pagini/StudentiZI.php. Informaţii
suplimentare privind modalitatea de elaborare, redactare, dar şi criteriile de notare vă vor fi
furnizate de către tutore în cadrul activităților tutoriale.
Evaluare
Evaluarea cuprinde atât activitatea individuală din timpul semestrului, materializată
în realizarea celor două teme de control, cât și examinarea finală, la sfârșitul parcurgerii
tuturor unităților de conținut.
Nota finală se compune din:
a) - nota obţinută în urma evaluării finale la colocviu: 50% pondere din nota finală;
b) - nota obţinută pentru temele de control: 50% pondere din nota finală;
3
Management Public

Semnificaţia pictogramelor folosite în materialul de studiu
Introducere Obiectivele UI definite prin Durata medie de studiu

competenţe specifice individual
Conţinutul UI Definiţii Exemple
Test de autoevaluare Miniglosar Bibliografie
Să ne reamintim Rezumat Evaluare
4
Management Public

Cuprins
INTRODUCERE ............................................................................................................... 7
Unitatea de învăţare 1. REPERE CONCEPTUALE PRIVIND MANAGEMENTUL
ÎN ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ ................................................................................... 8
1.1. Introducere................................................................................................................ 8
1.2. Competenţele unităţii de învăţare ............................................................................. 8
1.3. Conținutul unității de învățare .................................................................................. 8
1.4. Managementul şi administraţia – delimitări şi interferenţe terminologice............... 9
1.5. Conţinutul managementului public şi rolul acestuia în administraţia publică ....... 10
1.6. Trăsăturile managementului public ....................................................................... 19
1.7. Principiile managementului în administraţia publică ............................................. 22
1.8. Funcţiile managementului în administraţia publică ............................................... 29
Rezumat ..................................................................................................................... 39
Test de autoevaluare .................................................................................................. 40
Temă de control ......................................................................................................... 40
Miniglosar .................................................................................................................. 41
Bibliografie minimală ................................................................................................ 41
Unitate de învățare 2. DOMENIUL MANAGEMENTULUI PUBLIC .................... 42
2.1. Introducere.............................................................................................................. 42
2.2. Competenţele unităţii de învăţare ........................................................................... 42
2.3. Conținutul unității de învățare ................................................................................ 42
2.4. Relațiile domeniului managementului public cu alte domenii ale ştiinţei ............ 42
2.5. Caracteristici ale domeniului managementului public .......................................... 45
2.5.1. Interesul public ................................................................................................ 45
2.5.2. Serviciul public ................................................................................................ 45
2.5.3. Puterea publică................................................................................................. 47
Rezumat ..................................................................................................................... 47
Miniglosar .................................................................................................................. 48
Unitatea de învăţare 3. ORGANIZAREA ÎN AUTORITAȚILE ȘI INSTITUȚIILE
PUBLICE ........................................................................................................................ 49
3.1. Introducere.............................................................................................................. 49
3.4. Noțiunea de organizare ........................................................................................... 49
3.5. Organizarea procesuală în autoritățile și instituțiile publice .................................. 50
3.6. Organizarea structurală în autoritățile și instituțiile publice .................................. 57
3.7. Tipuri de structuri organizatorice în autoritățile și instituțiile publice ................... 72
Rezumat ..................................................................................................................... 75
Temă de control ......................................................................................................... 76
Miniglosar .................................................................................................................. 76
Unitate de învățare 4. SPECIFICITAȚI METODOLOGICE IN MANAGEMENT
PUBLIC ........................................................................................................................... 78
4.1. Introducere.............................................................................................................. 78
4.4. Noțiunea de metodă ................................................................................................ 79
5
Management Public

4.5. Clasificarea metodelor în managementul public .................................................... 79
4.5.1. Metode de executare ........................................................................................ 80
4.5.2. Metode de organizare și funcționare................................................................ 81
4.5.3. Metode de cercetare ......................................................................................... 85
Rezumat ..................................................................................................................... 86
Miniglosar .................................................................................................................. 87
Unitate de învățare 5. RESURSELE UMANE IN AUTORITAȚILE ȘI
INSTITUȚIILE PUBLICE ........................................................................................... 88
5.1. Introducere.............................................................................................................. 88
5.4. Funcţia publică: delimitări conceptuale, trăsături, tipologie .................................. 88
5.5. Funcţionarul public: noțiune, caracteristici, clasificare .......................................... 92
5.6. Formarea şi perfecţionarea funcţionarilor publici .................................................. 95
5.7. Recrutarea şi selectarea funcţionarilor publici ..................................................... 100
5.8. Evaluarea şi promovarea funcţionarea publici ..................................................... 103
Rezumat ................................................................................................................... 106
Test de autoevaluare ................................................................................................ 106
Miniglosar ................................................................................................................ 106
Bibliografie minimală .............................................................................................. 107
Unitate de învățare 6. CULTURA ORGANIZAȚIONALĂ ÎN INSTITUȚIILE DIN
SECTORUL PUBLIC .................................................................................................. 108
6.1. Introducere............................................................................................................ 108
6.2. Competenţele unităţii de învăţare ......................................................................... 108
6.3. Conținutul unității de învățare .............................................................................. 108
6.4. Noțiuni de bază și caracteristici ale culturii ......................................................... 109
6.5. Abordări ale culturii naționale .............................................................................. 111
6.6. Principalele modele ale culturii organizaționale .................................................. 123
6.7. Componentele culturii organizaționale în instituțiile publice .............................. 129
6.8. Particularități ale culturii organizaționale pentru sectorul public românesc ........ 135
Rezumat ................................................................................................................... 143
Test de autoevaluare ................................................................................................ 143
Miniglosar ................................................................................................................ 144
Bibliografie minimală .............................................................................................. 144
Teste finale ..................................................................................................................... 145
Răspunsuri la teste ........................................................................................................ 147
Bibliografie selectivă ..................................................................................................... 148
6
Management Public

INTRODUCERE
Managementul public constă în integrarea abordărilor managerială, politică şi juridică

în procesul de îndeplinire a mandatelor autorităţilor legislative, executive şi judecătoreşti,
pentru a asigura reglementările şi serviciile pentru societate în ansamblu, cât şi pentru
segmentele acesteia. Acesta este chemat pentru a ajuta la rezolvarea problemelor naţiunii şi
la îmbunătăţirea calităţii vieţii sale.
Managementul public este considerat un semn al modernizării, o forţă dinamică a
schimbării; astfel, managementul public poate funcţiona ca o etichetă de legitimitate pentru
acei politicieni şi funcţionari publici care vor să reprezinte forţele progresului.
Managementul public pune la dispoziţia autorităţilor administraţiei publice
instrumentarul teoretico-metodologic pentru ca, exercitând funcţiile managementului în
procesul de administrare a resurselor, gradul de satisfacere a interesului public să fie cât mai
ridicat.
Managementul public reunește ansamblul proceselor şi relaţiilor de management
existente între componentele sistemului administrativ, bine structurate, prin care, în regim de
putere publică, se aduc la îndeplinire legile/procesele de acţiune, şi/sau se planifică,
organizează, coordonează, gestionează şi controlează activităţi ce satisfac interesul public.
Managementul public are ca obiect cunoaşterea proceselor şi relaţiilor de management
din administraţia publică în toată complexitatea lor în vederea formulării de principii şi
legităţi pentru perfecţionarea permanentă a organizării şi funcţionării structurilor
administrative, în funcţie de valorile puterii politice, de necesităţile economico-sociale, de
gradul de înzestrare tehnică, de nivelul general de cultură şi civilizaţie, cu scopul realizării
unor servicii publice eficiente, corespunzătoare nevoii sociale şi satisfacerii interesului public
local.
7

Management Public

Unitatea de învăţare 1. REPERE CONCEPTUALE PRIVIND

MANAGEMENTUL ÎN ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ

Cuprins
1.1. Introducere
1.2. Competenţele unităţii de învăţare
1.3. Conținutul unității de învățare
1.4. Managementul şi administraţia – delimitări şi interferenţe terminologice
1.5. Conţinutul managementului public şi rolul acestuia în administraţia
publică
1.6. Trăsăturile managementului public
1.7. Principiile managementului în administraţia publică
1.8. Funcţiile managementului în administraţia publică
Rezumat
Test de autoevaluare
Miniglosar
Bibliografie minimală
1.1. Introducere
Ambiguităţile generate de înţelegerea conţinutului managementului public şi a
administraţiei publice, precum şi nevoia de cunoaştere a gândirii despre rolul managementul
în sectorul public ne obligă la investigarea acestui domeniu. Prezenta unitate de învățare
propune spre analiză repere de clarificare a sensului managementului și administrației, a
conținutului și rolului managementului în administrația publică, trăsăturile și principiile
valabile la acest nivel, precum și particularitățile funcțiilor managemtnului aplicabil
administrației publice.

La finalul parcurgerii acestei unităţi de învăţare, studentul va fi capabil să:
C1 – precizeze diferențele și interferențele între managament și administrație
C2 – prezinte conținutul și rolul managementului public în administrație
C3 – enumere trăsăturile managementului public
C4 – descrie principiile managementului în administraţia publică
C5 – explice funcțiile managementului în administraţia publică

1.5. Conţinutul managementului public şi rolul acestuia în administraţia publică
1.6. Trăsăturile managementului public
1.8. Funcțiile managementului în administraţia publică
Durata de parcurgere a unităţii de învăţare este de 3 ore.
8

Management Public


Managementul sau administraţia înseamnă unul şi acelaşi lucru? Atunci când vorbim
de management public sau de administraţie publică ne referim la acelaşi sens? Aceste
întrebări nu fac decât să ne suscite interesul şi să ne îndemne la reflectare.
În încercarea de a trasa contururile a ceea ce ne propunem să dezbatem în acest prim
capitol şi urmărind receptarea corectă a conţinutului celor două componente în discuţie –
managementul public şi administraţia publică –, apreciem potrivit să ne oprim, pentru
început, la semnificaţia etimologică a termenilor management şi administraţie.
Ne ocupăm mai întâi de management. „Originea termenului este incertă”1, ne spun, la
modul explicit, M. Amiel, F. Bonnet şi J. Jacobs. Autorii citaţi sunt de părere că termenul
management are rădăcini latine, provenind din latinescul „manus” care se traduce prin
„mână”, fiind derivat din termenul francez „manège”. Din franceză, cuvântul a fost
împrumutat de limba engleză sub forma verbului „to manage” care înseamnă a administra, a
conduce2. De aici, prin derivare, în limba engleză se folosesc „manager” şi „management”,
care se traduc prin „conducător” şi „conducere”. În limba română, termenul care corespunde
cuvântului „management” este cel de „conducere”, primul fiind din ce în ce mai mult uzitat,
ca urmare a recunoaşterii internaţionale de care se bucură.
Acum e rândul celuilalt termen în discuţie. Din punct de vedere etimologic, termenul
administraţie provine din latinescul „administer” care are sensul de „supus”, „slujitor”, iar
verbul „administrare” se traduce prin a servi la ceva, a sluji pe cineva. În lumina acestor
semnificaţii, considerăm elocventă ideea potrivit căreia „administraţia trebuie să acţioneze în
folosul societăţii, să servească societatea”3.
Numai şi dintr-o asemenea direcţie etimologică, distincţia dintre management şi
administraţie este plauzibilă, „a conduce” diferind semnificativ de „a servi”.
Sublinierea noastră este că între management şi administraţie poate fi sesizată o
conectare semantică, însă între cele două concepte nu putem aşeza semnul egalităţii. În
susţinerea acestei idei, îl cităm pe O. Hughes care ne asigură că „administraţia implică în mod
esenţial urmarea de instrucţiuni şi servirea, în timp ce managementul implică, în primul rând,
obţinerea de rezultate, şi, în al doilea rând, responsabilitatea managerilor pentru ca rezultatele

1
Amiel, M., Bonnet F., Jacobs, J., (1998), Management de l’administration, 2e édition, De Boeck Université,
Bruxelles, p. 3
2
Petrescu, I., Muscalu E., (2003), Tratat de management public, Editura Universităţii „Lucian Blaga”, Sibiu,
p. 28
3
Brezoianu, D., Oprican, M., (2008), Administraţia publică în România, Editura C.H. Beck, Bucureşti, p. 3
9

Management Public

propuse să fie obţinute”4. Tot în acest registru, îl cităm pe R.L. Daft care spune că
managementul implică atingerea obiectivelor organizaţionale într-o manieră eficace şi
efectivă, prin planificarea, organizarea, coordonarea şi controlarea resurselor5. Pentru
administraţie, G. Peiser reţine că aceasta desemnează ansamblul organizat de structuri
destinate să satisfacă nevoile colective determinate6.
Pe acest suport şi pentru o mai temeinică lămurire, vom poziţiona, într-o formulă
comparativă, semnificaţia celor două noţiuni luate în analiză (vezi Figura nr. 1.1.):
MANAGEMENT ADMINISTRAŢIE
arta de a conduce arta de a guverna

orientat spre orientată spre
atingerea obiectivelor atingerea obiectivelor
organizaţiei societăţii
reprezentat de managerii unei reprezentată de un ansamblu de

organizaţii care au structuri care asigură
responsabilitatea obţinerii guvernarea şi funcţionarea
rezultatelor dorite statului
Figura nr. 1.1. Diferenţe între management şi administraţie
1.5. Conţinutul managementului public şi rolul acestuia în administraţia publică

Confuziile şi ambiguităţile generate de înţelegerea conţinutului managementului
public şi a administraţiei publice, precum şi nevoia de cunoaştere a gândirii despre rolul
managementul în sectorul public sunt de natură să ne oblige la investigarea diferitelor
abordări pe care literatura relevantă în domeniu le oferă.
În absenţa unei accepţiuni generale, în 1986, D. Rosenbloom conferă managementului
public o definiţie acoperitoare. Acesta susţine că managementul public constă în „integrarea
abordărilor managerială, politică şi juridică în procesul de îndeplinire a mandatelor
autorităţilor legislative, executive şi judecătoreşti, pentru a asigura reglementările şi serviciile
pentru societate în ansamblu, cât şi pentru segmentele acesteia”7 (vezi Figura nr. 1.2.):

4
Hughes, O.E., (1998), Public Management & Administration. An introduction, Second Edition, published by
Palgrave, New York, p. 5
5
Daft, R.L., (2006), The new era of management, International Edition, South-Western, Ohio, p. 8
6
Peiser, G., (1979), Droit administratif, Neuvième édition, Dalloz, Paris, p. 1
7
Rosenbloom, D.H., (1986), Public administration. Understanding management, politics and law in the public
sector, Random House, New York, p. 13
10

Management Public

Abordare
managerială
Management
Public
Abordare Abordare
politică juridică
Figura nr. 1.2. Abordările managementului public enunţate de Rosenbloom
În încercarea de a oferi lămuriri, în tabelul următor realizăm o sistematizare a

trăsăturilor pentru fiecare dintre aceste trei abordări (vezi Tabelul nr. 1.1.):
Tabel nr. I.1. Specificul abordărilor managementului public după Rosenbloom

ABORDARE MANGERIALĂ ABORDARE POLITICĂ ABORDARE JURIDICĂ
- promovează o structură - pune accentul pe valori precum - este considerată un mod cu
organizatorică de tip reprezentativitate, responsabilitate drepturi depline în
birocratic, destinată şi receptivitate prin intermediul definirea administraţiei
maximizării câştigului; autorităţilor alese de către cetăţeni, publice;
- presupune coordonarea considerate cruciale pentru - introduce procedura legală
activităţilor potrivit menţinerea democraţiei la baza luării şi
principiului specializării; constituţionale şi necesare pentru fundamentării deciziilor
- implică depersonalizarea integrarea în procesul de administrative;
indivizilor, esenţială pentru guvernare, inclusiv managementul - însumează trei valori
maximizarea eficienţei, public; esenţiale: procedura în
economicităţii şi eficacităţii - tinde să includă individul într-un derularea proceselor
în structurile de administraţie grup larg social, economic sau administrative, drepturile
publică; politic, aşezând semnul egalităţii şi libertăţile individuale în
între interesele individuale şi cele structurile de administraţie
ale altora aparţinând aceluiaşi publică, echitate în
grup; conflictele intervenite între
- subliniază avantajele pluralismului persoanele particulare şi
politic în administraţia publică; stat.
Sursa: Rosenbloom, D.H., op. cit., pp. 14-27
După ce tratează pe rând fiecare dintre aceste trei abordări, specialistul american
conchide că „managementul public este chemat pentru a ajuta la rezolvarea problemelor
naţiunii şi la îmbunătăţirea calităţii vieţii sale”8. Apreciem că abordarea formulată de
Rosenbloom surprinde, într-o manieră explicită, rolul şi rostul managementului public în sfera
administraţiei publice, cu implicaţii pentru întreaga societate.

8
Idem, p. 28
11

Management Public

Fără a avea pretenţia de a formula o definiţie stipulativă unică a ceea ce este
managementul public, C. Pollit şi G. Bouckaert îi atribuie acestuia trei sensuri principale9:
- activitatea funcţionarilor publici şi a politicienilor;
- structurile şi procesele organelor executive ale administraţiei publice;
- studiul sistematic al activităţilor, structurilor şi proceselor administraţiei publice.
Rămânem tot în această zonă şi apreciem lămuritoare poziţia profesorilor citaţi atunci
când spun că managementul public este considerat un „semn al modernizării, o forţă dinamică
a schimbării; astfel, managementul public poate funcţiona ca o etichetă de legitimitate pentru
acei politicieni şi funcţionari publici care vor să reprezinte forţele progresului”10.
Remarcabilă este şi contribuţia cercetătorilor naţionali în lămurirea conţinutului
managementului public. După profesorul M.V. Bedrule-Grigoruţă, managementul public
reuneşte „ansamblul proceselor şi relaţiilor de management existente între componentele
sistemului administrativ, bine structurate, prin care, în regim de putere publică, se aduc la
îndeplinire legile/procesele de acţiune, şi/sau se planifică, organizează, coordonează,
gestionează şi controlează activităţi ce satisfac interesul public”11.
Profesorul A. Androniceanu ne spune că managementul public are ca obiect
cunoaşterea proceselor şi relaţiilor de management din administraţia publică în toată
complexitatea lor în vederea formulării de principii şi legităţi pentru perfecţionarea
permanentă a organizării şi funcţionării structurilor administrative, în funcţie de valorile
puterii politice, de necesităţile economico-sociale, de gradul de înzestrare tehnică, de nivelul
general de cultură şi civilizaţie, cu scopul realizării unor servicii publice eficiente,
corespunzătoare nevoii sociale şi satisfacerii interesului public local12.
Dacă ne întrebăm care este scopul managementului public, răspunsul formulat de P.
Filip este cât se poate de convingător. În optica sa, managementul public „pune la dispoziţia
autorităţilor administraţiei publice instrumentarul teoretico-metodologic pentru ca, exercitând
funcţiile managementului în procesul de administrare a resurselor, gradul de satisfacere a
interesului public să fie cât mai ridicat”13.

9
Pollit, C., Bouckaert, G., (2000), Public management reform: a comparative analysis, Oxford University
Press, New York, traducere din limba engleză de Stanciu, D., (2004), Editura Epigraf, Chişinău, p. 27
10
Idem, p. 28
11
Bedrule-Grigoruţă, M.V., (2008), Managementul serviciilor publice, Editura Tehnopress, Iaşi, pp. 10-11
12
Androniceanu, A., (1999), Management public, Editura Economică, Bucureşti, p. 20
13
Filip, P., (2007), Managementul administraţiei publice locale. O abordare proactivă, Editura Economică,
Bucureşti, p. 13
12

Management Public

Să ne reamintim. Aşadar, finalitatea managementului public este una generoasă – creşterea

gradului de satisfacere a interesului public. Aceasta este raţiunea pentru care administraţia
publică trebuie să introducă o dimensiune managerială în domeniul său de activitate14.
Încheind seria abordărilor din literatura de specialitate, suntem de părere că

managementul public vizează întreaga sferă a administraţiei publice, reunind totalitatea
acţiunilor şi relaţiilor manageriale statornicite între structurile administrative, prin care se
aduc la îndeplinire legile şi se prestează servicii publice, destinate să asigure satisfacerea
crescândă a intereselor generale.
Pentru o mai limpede înţelegere, figura următoare prezintă, la modul sintetic, această
abordare a managementului în administraţia publică (vezi Figura nr. 1.3.):
reuneşte acţiunile manageriale de la nivelul
sistemului administrativ
Managementul în
administraţia publică asigură executarea legilor şi prestarea de
servicii publice
urmăreşte satisfacerea crescândă a
intereselor publice
Figura nr. 1.3. Componentele managementului în administraţia publică
După cum se observă, scopul managementului în administraţia publică locală este

unul nobil, anume satisfacerea la cote cât mai înalte a intereselor publice locale, împrejurare
de natură să asigure reuşita gestionării treburilor publice ce interesează comunitatea locală.
De cealaltă parte, şi administraţia publică se bucură de multiple abordări care îi
lămuresc sensul. Îi cităm aici pe H.A. Simon, V.A. Thompson şi D.W. Smithburg care ne
oferă următoarea explicaţie: „Atunci când doi oameni cooperează pentru a rostogoli o piatră
pe care nici unul nu ar fi putut să o mişte singur, au apărut rudimentele administraţiei. Această
acţiune simplă are cele două caracteristici de bază ale ceea ce s-a numit ulterior administraţie.
Există un scop – mutarea pietrei – şi o acţiune comună – mai multe persoane care îşi unesc
puterile pentru a îndeplini ceva ce nu s-ar fi putut face fără o astfel de combinaţie. În sensul
cel mai larg, administraţia poate fi definită ca activitatea unui grup care conlucrează pentru
îndeplinirea unor scopuri comune”15.

14
Gheţe, G., (1996), „Managementul administraţiei publice”, Revista Economie şi Administraţie Locală, nr. 6,
p. 16
15
Simon, H.A., Thompson, V.A., Smithburg, D.W., (1991), Public administration, Transaction Publishers,
Piscataway, New Jersey, traducere din limba engleză de Hârceah, C., Constantinescu, S., (2003), Editura
Humanitas, Bucureşti, p. 27
13

Management Public

Că definirea administraţiei publice nu este facilă, aceasta ne-o spune clar D.
Rosenbloom. El consideră că: „Administraţia publică, ca multe alte strădanii umane, este
dificil de definit. Cu toate acestea, cu toţii avem un sens a ceea ce ea este, dar am putea avea
păreri diferite cu privire la modul în care aceasta ar trebui să fie efectuată”16.
Dintr-o asemenea direcţie, R.J. Stillman ne oferă o sistematizare a variatelor definiţii
formulate de diferiţi autori americani pentru administraţia publică17 (vezi Figura nr. 1.4.):
„este producţia de bunuri şi servicii destinată servirii nevoilor

cetăţenilor consumatori.” (M. Dimock, G. Dimock, D. Fox, Public
Administration, 1983)
A „(1) este efortul unui grup care cooperează într-un cadru public;
D (2) acoperă cele trei ramuri – executivă, legislativă şi juridică –
M şi relaţiile dintre ele; (3) are un rol important în formularea
I politicii publice şi este de aceea o parte a procesului politic; (4)
N este diferită, prin trăsături semnificative, de administraţia
I privată; (5) este asociată cu numeroase grupuri private şi de
S indivizi în furnizarea de servicii pentru comunitate.” (F.A.
T Nigro, L.G. Nigro, Modern Public Administration, 1984)
R
A
Ţ „Sugerăm un cadru conceptual care subliniază percepţia
I administraţiei publice ca design, care pune accentul pe participare
E decizională şi învăţare, scop şi acţiune, inovaţie, imaginaţie şi
creativitate, şi interacţiune şi coproducţie socială.” (J.S. Jun, Public
Administration, 1986)
P
U
B „În limbajul comun, administraţia publică este o expresie
L generică pentru întregul pachet de activităţi implicate în
I stabilirea şi punerea în aplicare a politicilor publice.” (C.B.
C Graham, Jr., S.W. Hays, Managing the public organization,
Ă 1986)
„În mod tradiţional, administraţia publică este privită ca parte a

guvernării. Se presupune că ea cuprinde toate acele activităţi implicate în
efectuarea politicilor autorităţilor alese şi unele activităţi vizând
dezvoltarea acestor politici. Administraţia publică ... este tot ceea ce
urmează după promisiunile din ultima campanie electorală.” (G. Starling,
Managing the public sector, 1986)
Figura nr. 1.4. Definiţii atribuite administraţiei publice după Stillman

16
Rosenbloom, D.H., op. cit., p. 4
17
Stillman, R.J., (1988), Public administration: Concepts and Cases, Fourth Edition, Houghton Mifflin
Company, Boston, pp. 2-3
14

Management Public

În ceea ce ne priveşte, administraţie publică poate fi privită ca un ansamblu de
autorităţi care conlucrează între ele şi care funcţionează ca un sistem coerent ce, prin întreaga
sa activitate, urmăreşte să satisfacă interesul public, în mod continuu şi în concordanţă cu
aşteptările sociale18.
O abordare complexă a administraţiei publice locale pune în evidenţă două
dimensiuni ale sale: material-funcţională şi formal-structurală (vezi Figura nr. 1.5.).
Dacă privim administraţia publică din perspectivă material-funcţională, ea
desemnează activitatea de organizare a executării şi de executare efectivă a reglementărilor
legale realizată, prin acţiuni de dispoziţie şi de prestaţie, de către autorităţile şi instituţiile care
compun structura sistemică administrativă, în vederea satisfacerii nevoilor publice.
Din punct de vedere formal-structural, administraţia publică reuneşte totalitatea
autorităţilor şi instituţiilor publice constituite pentru satisfacerea nevoilor publice.
Dimensiunea material‐funcţională Dimensiunea formal‐structurală
Acţiuni Ansamblul
de dispoziţie şi de autorităţilor şi
realizate de
instituţiilor publice
prestaţie
locale
pentru
Satisfacerea intereselor publice
Figura nr. 1.5. Dimensiunile administraţiei publice
Relevantă pentru demersul nostru este şi definiţia formulată de J. Pierre, citat de C.

Pollit şi G. Bouckaert, potrivit căreia administraţia publică este privită ca fiind „legătura -
cheie de ieşiri (output) dintre stat şi societatea civilă. Totuşi, latura dintre administraţia
publică şi societatea civilă este o stradă cu două sensuri, incluzând atât implementarea
politicilor publice, cât şi cerinţele de politici venite din partea actorilor privaţi şi înaintate
factorilor de decizie”19.
Încercând o analiză a definiţiei lui Pierre, observăm că acesta operează o fragmentare
a societăţii în două compartimente: statul şi societatea civilă. Cea care le uneşte este tocmai
administraţia publică, văzută ca relaţie dintre input-uri (asigură transmiterea cererilor dinspre
societatea civilă spre stat) şi output-uri (asigură satisfacerea cererilor prin furnizarea de
servicii dinspre stat spre societatea civilă).

18
Zaharia, P., (2011), „Public administration and local autonomy - public management theory approaches”,
Petroleum-Gaz University Ploiesti Bulletin, Economic Sciences Series, vol. LXIII, no. 4, p. 118
19
Pollit, C., Bouckaert, G., op. cit., p. 20
15

Management Public

Privind administraţia publică drept „legătura de ieşiri”, autorul face referire la modelul
intrări/proces de transformare/ieşiri. Utilizat în teoria şi practica managementului, modelul în
discuţie este aplicat la nivelul organizaţiilor private. Admiţând că acestea sunt înfiinţate
pentru a răspunde unor nevoi de ordin social şi economic, organizaţiile fixează obiective
pentru a căror atingere antrenează intrări (resurse umane, materiale, financiare). Toate acestea
sunt supuse activităţilor de transformare pentru a genera ieşiri. Destinate mediului, aceste
ieşiri conduc la rezultate (consecinţe intermediare) şi, în timp, la impacturi (consecinţe finale).
Exemplu. În mod similar, în sectorul public, instituţiile publice stabilesc obiective
pentru a răspunde necesităţilor cetăţenilor. În scopul atingerii obiectivelor propuse, instituţiile
publice angajează intrări (funcţionari, clădiri, terenuri, utilaje, resurse financiare). Prin
intermediul şi cu ajutorul acestor intrări, instituţiile publice desfăşoară activităţi de
transformare, ca de exemplu activitatea de construcţie ori modernizare a unui drum public.
Tot acest proces de transformare este derulat pentru a produce ieşiri adresate mediului
exterior, ca de exemplu drumul public construit ori modernizat. Odată puse la dispoziţia
comunităţii, ieşirile conduc la rezultate, iar, pe termen lung, la impacturi, ca de exemplu
folosirea de către membrii colectivităţii publice respective a drumului nou construit ori
modernizat. Tocmai aceste efecte reflectă dacă activităţile de transformare desfăşurate în
cadrul instituţiilor publice şi ieşirile oferite răspund şi corespund necesităţilor publice şi
asigură atingerea obiectivelor generate de satisfacerea lor.
Abordarea administraţiei publice după modelul intrări/ieşiri este ilustrată în figura
următoare ce reflectă conexiunea dintre obiective – intrări – activităţi de transformare – ieşiri,
astfel cum a fost prezentată în rândurile precedente (vezi Figura nr. 1.6.):
Efecte finale
(impacturi)
Necesităţi
Probleme
Efecte intermediare
(rezultate)
Organizaţii
Obiective Input-uri Activităţi Output-uri
Eficienţă
Relevanţă Eficacitate
Utilitate
Figura nr. 1.6. Abordarea administraţiei publice după modelul intrări/ieşiri (inputs/outputs)
Sursa: Pollit, C., Bouckaert, G., op. cit., p. 25
16

Management Public

Un alt aspect important apreciem că trebuie adus în atenţie. Deşi J. Pierre foloseşte
expresia „administraţie publică”, fără a menţiona deloc termenul „management”, din modul
său de abordare deducem că se referă la ceea ce alţi specialişti numesc „noul management
public”.
După O. Hughes, noul model de management public înlocuieşte cu succes modelul
tradiţional de administraţie publică, precizând că în viitor sectorul public va fi în mod
inevitabil managerial, atât în teorie, cât şi în practică20.
Urmărind să surmonteze controversele privind noul management public, C. Pollit e de
părere că acesta apare ca un fenomen cu implicaţii diferite pe două niveluri: la nivelul de sus,
noul management public este perceput ca o teorie generală sau o doctrină de îmbunătăţire a
sectorului public prin importul conceptelor, tehnicilor şi valorilor din afaceri, pe când la un
nivel mai obişnuit apare ca un ansamblu de concepte şi practici specifice, printre care21:
- o accentuare a importanţei „performanţei”, mai ales prin măsurarea ieşirilor;
- o preferinţă pentru formele de organizare flexibile, plate, mici şi specializate, în
detrimentul formelor de organizare multifuncţionale şi foarte mari;
- substituirea generalizată a contractelor în relaţiile ierarhice, ca principal mecanism
de coordonare;
- introducerea pe scară largă a mecanismelor de tip piaţă, inclusiv a achiziţiilor
competitive, a asociaţiilor publice şi a unui sistem de salarizare corelat cu
performanţa;
- un accent pe tratarea beneficiarilor serviciilor publice drept „clienţi”, precum şi pe
aplicarea unor tehnici de îmbunătăţire a calităţii.
Conceptele şi ideile noului management public sunt surprinse de D. Osborne şi T.
Gaebler prin expresia „reinventarea administraţiei publice”22. Aceştia enumeră zece principii
ale „administraţiei intreprenoriale” (vezi Tabelul nr. 1.2.), formulate în termeni exageraţi,
care stau la baza transformării radicale a modelului clasic de administraţie, caracterizat de
rigiditate, puternică ierarhizare, bazat pe multiple reguli care nu fac decât să îndepărteze
administraţia de cetăţeni, într-un model de administraţie publică modern, caracterizat de
receptivitate, flexibilitate, eficienţă, eficacitate, orientat spre nevoile cetăţenilor.

20
Hughes, O., op. cit., p. 53
21
Pollit, C., (2007), „Noul management public – o privire de ansamblu asupra poziţiei sale actuale”, Revista
Administraţie şi Management Public, nr. 8, p. 8
22
Osborne, D., Gaebler, T., „Reinventarea administraţiei publice”, în Lane, F.S., (2006), Probleme actuale de
administraţie publică, Editura Epigraf, Chişinău, pp. 458-470
17

Management Public

Tabel nr. 1.2. Reinventarea administraţiei publice după Osborne şi Gaebler
1. Administraţia catalizator: indică direcţia nu „vâsleşte”
2. Administraţia orientată spre necesităţile comunităţii: abilitare, nu deservire
3. Administraţia competitivă: injectarea concurenţei în sectorul de livrare a serviciilor
4. Administraţia motivată de misiune: transformarea organizaţiilor motivate de reguli
5. Administraţia orientată spre rezultate: finanţarea rezultatelor, nu a contribuţiilor
6. Administraţia motivată de necesităţile clienţilor: satisfacerea necesităţilor clienţilor, nu a
administraţiei
7. Administraţia întreprinzătoare: câştigă mai mult decât cheltuieşte
8. Administraţia anticipatoare: prevenire, nu tratament
9. Administraţia descentralizată: de la ierarhie la participare şi lucru în echipă
10. Administraţia orientată spre piaţă: stimularea schimbării cu ajutorul pieţei
Sursa: Osborne, D., Gaebler, T., op. cit., pp. 458-470
Într-o formulare mai accesibilă, aceste zece principii s-ar traduce astfel23:
- competiţia între furnizorii de servicii;
- capacitarea cetăţenilor prin plasarea controlului în afara birocraţiei şi în interiorul
comunităţii;
- măsurarea performanţei agenţiilor prin concentrarea asupra rezultatelor;
- ghidarea după scopuri şi nu după reguli şi reglementări;
- redefinirea atitudinii faţă de clienţi şi oferirea unor alternative;
- prevenirea problemelor;
- încercarea de a economisi;
- descentralizarea autorităţii;
- preferinţa pentru mecanismele de piaţă;
- implicarea tuturor sectoarelor în vederea participării lor la rezolvarea problemelor
comunităţii.
În planul practicii, efectele noului management public s-ar putea traduce în24:
- restructurarea sectorului public (în principal, prin privatizare);
- reorganizarea serviciilor publice;
- introducerea concurenţei în sectorul public prin realizarea unei pieţe interne şi prin
contractarea unor bunuri publice cu sectorul privat;
- îmbunătăţirea eficienţei ca o consecinţă a focalizării asupra măsurării şi auditării
performanţei.

23
Păunescu, M., coord., (2008), Management public în România, Editura Polirom, Bucureşti, p. 79
24
Băcanu, B., (2008), Organizaţia publică: Teorie şi management, Editura Polirom, Bucureşti, pp. 30-31
18

Management Public

Să ne reamintim. Transferând concepte şi idei dinspre sectorul privat spre sectorului public,
dinspre piaţă spre stat, noul management public este de natură să garanteze eficientizarea
aparatului administrativ şi, mai ales, să determine sensibilizarea administraţiei faţă de nevoile
cetăţenilor-clienţi. Dintr-o asemenea direcţie şi chiar dacă nu poate să excludă pe deplin
practicile birocratice tradiţionale din sectorul public, nu avem decât să susţinem extinderea
implementării conceptelor noului management public în funcţionarea administraţiei publice
din ţara noastră, numai şi pentru că reuşeşte să redefinească raportul din „cei care
administrează” şi „cei administraţi”, priviţi drept „clienţi” ai administraţiei publice.
Listarea abordărilor expuse în direcţia clarificării conţinutului managementului public

şi a rolului acestuia în sfera administraţiei publice ar putea continua, dar ne oprim aici şi o
apreciem îndestulătoare pentru ceea ce am dorit să relevăm în această secţiune a demersului
întreprins.
1.6. Trăsăturile managementului public 25

Multidimensionalitatea şi specificul managementului public atrag, în mod evident, o
serie de trăsături, care, prin conţinutul lor, facilitează înţelegerea şi asimilarea conceptelor
fundamentale ale acestui domeniu nou al ştiinţei managementului.
Trăsăturile managementului public trebuie abordate în interdependenţa lor, pornind
de la premisa că ceea ce determină conţinutul managementului public este tocmai efectul
sinergic rezultat din combinarea optimă a acestora (vezi Figura nr. 1.7.):
Trăsăturile
managementului
public
Caracterul Caracterul Caracterul Caracterul de

integrator politic complex diversitate

Figura nr. 1.7. Trăsăturile managementului public

Caracterul integrator, de sinteză, al managementului public rezultă din sfera foarte
largă de delimitare a obiectului de activitate pentru sectorul public.
Astfel, principiile şi legităţile generale ale managementului public se aplică în toate
instituţiile publice din administraţie, învăţământ, cultură, sănătate etc. Specificul domeniilor
care compun sectorul public unde se desfăşoară procese de management necesită adaptarea
conţinutului managementului public prin integrarea elementelor specifice. De altfel efectul

25
Androniceanu, A., (2005), Noutăți în managementul public, Editura Universitară, Bucureşti,pp. 25-28
19

Management Public

este diversificarea conţinutului managementului public prin delimitarea clară a acestuia în
diferite instituţii: de învăţământ, de cultură, administrative etc.
Exemplu. Este de asemenea evident şi absolut normal faptul că managementul public
identifică, adaptează şi integrează în conţinutul său principii, metode, tehnici etc. specifice
altor domenii, de exemplu: management general, drept administrativ, statistică, administraţie
publică etc., cu care se află într-o interdependenţă continuă, deoarece multe din conceptele
specifice acestor domenii sunt aplicate în instituţiile publice din sectorul public.
Deşi unii specialişti apreciază că este vorba de o pierdere a identităţii managementului
public tocmai datorită acestor preluări şi adaptări de concepte, putem spune că, dimpotrivă,
este vorba de interdependenţe absolut obligatorii care ţin de o logică elementară în baza
căreia managementul public îşi identifică şi mai clar poziţia în relaţie cu celelalte domenii
ale ştiinţei managementului.
Caracterul politic al managementului public este determinat de influenţa pe care
reprezentanţii politicului, integraţi în structura organizatorică a instituţiilor publice, o au
asupra conţinutului proceselor de management şi de execuţie. Este absolut evident faptul că
strategiile, politicile şi programele elaborate şi avizate la nivel macro de către reprezentanţii
instituţiilor din administraţia de stat influenţează la nivel micro conţinutul strategiilor
instituţiilor publice care desfăşoară activităţi în diferite domenii din sectorul public.
Conţinutul acestora influenţează în continuare semnificativ conţinutul programelor de acţiune
din instituţiile publice. Managerii publici urmăresc să realizeze un echilibru între ceea ce de
la nivel central se defineşte prin strategiile globale şi pentru domenii reprezentate în sectorul
public şi interesul public general şi particular desprins din nevoile sociale reale, identificate
într-un domeniu al sectorului public pe segmentul de piaţă pe care instituţia publică îl
deserveşte.
Managerii publici fundamentează sistemul de obiective, organizează şi coordonează
activitatea, administrează resursele şi urmăresc o cât mai bună satisfacere a nevoilor sociale
pentru segmentul social pe care îl deservesc.
Să ne reamintim. Eficienţa managementului public în general şi a unei instituţii publice este

o rezultantă directă a profesionalismului cu care managerii publici reuşesc să armonizeze în
procesele de management şi de execuţie coordonatele generale ale gândirii reprezentanţilor
politici din administraţie, transmise pentru a fi aplicate în sectorul public şi misiunea socială
a instituţiei publice care activează într-un domeniu social a cărui specificitate este dată de
conţinutul nevoilor identificate la nivelul colectivităţilor locale pe care instituţiile le deservesc
şi pentru satisfacerea cărora au fost înfiinţate de fapt.
Domeniul administraţiei publice este cel în care se identifică cel mai bine şi cel mai
20

Management Public

pregnant caracterul politic al managementului public, deoarece un număr important de
posturi şi funcţii publice de conducere şi de execuţie sunt ocupate de persoane numite sau
alese, în unele ţări destul de frecvent, pe criterii politice, rămânând în planul secund aspectele
ce ţin de competenţa profesională şi managerială a titularilor. Mai mult decât atât, instituţii
publice din administraţia centrală, cu atribuţii şi competenţe bine delimitate în cadrul
legislativ, reunesc persoane alese pe criterii politice, care trebuie să exercite funcţiile în regim
de putere publică şi să elaboreze decizii administrative cu caracter general pentru domenii
specifice. Frecvent se înregistrează schimbări în strategiile şi politicile naţionale, ca urmare a
mutaţiilor apărute în managementul public internaţional, dar şi în structurile organizatorice
ale instituţiilor publice, în modul de administrare a resurselor, în politicile de motivare şi în
exercitarea controlului în cadrul sistemului, ca urmare a influenţei factorului politic.
În unele state, influenţele factorului politic asupra managementului public generează
deficienţe majore, care declanşează dezechilibre importante şi amplifică efectele unei crize
sistemice.
Caracterul complex al managementului public poate fi explicat luând în considerare
mai multe aspecte şi apare, fără îndoială, ca un corolar al precedentelor caracteristici.
Managementul public are un caracter complex datorită sferei foarte largi de delimitare
a sectorului public. Managementul public este practicat în toate instituţiile din sectorul public,
care reuneşte în structura sa domenii distincte. Prin urmare, complexitatea este dată de
varietatea nevoilor sociale din fiecare domeniu şi a variabilelor organizaţionale specifice
instituţiilor publice în care managerii publici îşi exercită funcţiile de conducere.
Complexitatea managementului public este generată de asemenea şi de influenţa
importantă pe care o are cadrul legislativ asupra proceselor şi relaţiilor de management din
instituţiile publice. Frecvent, conţinutul actelor normative limitează iniţiativele managerilor
publici, acestea manifestându-se adesea ca nişte constrângeri, în special atunci când
conţinutul lor corespunde în mai mică măsură nevoilor sociale. Este important de menţionat
că, prin diferite acte normative, se precizează aspecte importante pentru managementul public
din instituţiile publice, pornind de la tipul de organizaţie, obiectul de activitate, limitele de
competenţă pentru titularii posturilor şi funcţiilor publice, până la drepturile şi obligaţiile
funcţionarilor publici care activează în domenii diverse din sectorul public.
Domeniul administraţiei publice este cel în care caracterul complex al
managementului public este cel mai evident. Schimbările în cadrul legislativ determină
schimbări uneori majore în componentele sistemului de management public şi în conţinutul
activităţilor desfăşurate în instituţiile publice.
21

Management Public

Complexitatea managementului public este determinată chiar de conţinutul sistemului
de obiective pe care managerii publici îl au de fundamentat, de dificultăţile în ceea ce priveşte
urmărirea şi aprecierea nivelului performanţelor resurselor umane din administraţie, în
cuantificarea rezultatelor obţinute şi, nu în ultimul rând, în determinarea gradului de realizare
a obiectivelor previzionate, dacă se ia în considerare faptul că nevoile sociale se schimbă
pentru că aşteptările cetăţenilor sunt întotdeauna altele, de vreme ce precedentele au fost
satisfăcute. Chiar obiectivul fundamental al managementului public imprimă un grad de
complexitate.
Interesul public prin definiţie are un sens foarte larg. Este important ca obiectivul
fundamental al managementului public să fie general, deoarece reflectă nevoi sociale cu
caracter de generalitate, dar, în acelaşi timp, şi suficient de detaliat şi clar delimitat în privinţa
conţinutului pentru a concretiza sensul larg al misiunii managementului instituţiei publice, în
special şi al sistemului administrativ într-o ţară, în general. Gradul de complexitate determină,
în mod automat, o creştere a flexibilităţii sistemului de management public tocmai pentru a
împlini nevoile atât din punct de vedere cantitativ cât şi calitativ la nivelul aşteptărilor
clienţilor.
Caracterul de diversitate al managementului public este o consecinţă directă a
numărului mare de domenii din sectorul public, pentru care se definesc aceleaşi legităţi
generale şi principii a căror aplicare este puternic influenţată de specificul lor. Datorită acestui
fapt, din ştiinţa managementului public s-au desprins alte domenii distincte cum ar fi:
managementul organizaţiilor de servicii de sănătate, managementul pentru organizaţiile de
cultură şi artă, managementul pentru instituţiile care reprezintă autorităţi ale statului,
managementul pentru organizaţiile de educaţie fizică şi sport, pentru instituţiile de învăţământ
etc.
Pornind de la afirmaţia că generalul determină particularul, se poate spune că
managementul public oferă, alături de principii, concepte, abordări, metode generale care
urmează a fi aplicate în domenii particulare din sectorul public. Reciproca rămâne la fel de
valabilă, deoarece managementul public preia, integrează şi asimilează cerinţele specifice
apărute în domeniile din sectorul public care, adesea, îi redefinesc semnificativ conţinutul.

Derularea procesului managerial în administraţia publică implică respectarea şi
aplicare unor principii specifice activităţii desfăşurate la acest nivel, ce stabilesc direcţii în
baza cărora funcţionează sistemul administrativ.
22

Management Public

În literatura de specialitate, opiniile referitoare la principiile managementului în
administraţia publică sunt distincte. Acesta este motivul pentru care socotim că prezintă
importanţă pentru demersul nostru o scurtă inventariere a lor.
După B. Connaughton şi T. Randma, activitatea administraţiei publice se desfăşoară
după patru principii, care asigură o anumită convergenţa între toate administraţiile naţionale:
fiabilitate şi previzibilitate (certitudine legală sau securitate judiciară); deschidere şi
transparenţă; responsabilitate; eficienţă şi eficacitate26.
Într-o altă abordare, M. S. Feldman şi A. M. Khademian explică două principii de
bună practică în managementul sectorului public, anume flexibilitatea şi responsabilitatea27.
Nici abordările specialiştilor naţionali nu sunt de neglijat. După I. Petrescu şi E.
Muscalu, principiile care direcţionează modalităţile de concepere şi realizare a activităţii
administrative28 sunt: legalitatea, conducerea unitară, autonomia managerială, flexibilitatea,
restructurarea, perfecţionarea continuă, asigurarea concordanţei dintre parametrii sistemului
de management public şi caracteristicile instituţiei şi ale mediului exterior, managementul
participativ, precum şi principiul eficacităţii şi eficienţei.
Având ca reper această largă paletă de abordări pe care literatura relevantă în domeniu
ni le prezintă, în ceea ce ne priveşte socotim că o sintetizarea a principiilor managementului
în administraţia publică şi a interacţiunii existente între ele se prezintă astfel (vezi Figura nr.
1.8.):
Legalitatea Autonomia
managerială
Perfecţionarea Restructurarea
continuă
Economicitate,
eficienţă, eficacitate
Figura nr. 1.8. Principiile managementului în administraţia publică

26
Connaughton, B., Randma, T., „Teaching ideas and principles of public administration: is it possible to
achieve a common European perspective?”
27
Feldman, M. S., Khademian, A. M., „Principles for public management practice: from dichotomies to
interdependence”, p. 339
28
Petrescu, I., Muscalu E., op. cit., p. 90
23

Management Public

Să ne reamintim. Principiile managementului în administraţia publică nu pot fi privite într-

o manieră izolată, între acestea existând conexiuni strânse ce reclamă o abordare a lor într-o
viziune sistemică. Aplicarea şi raportarea la aceste principii manageriale în administraţia
publică relevă utilitatea practică a lor în orientarea proceselor şi acţiunilor de management în
derularea activităţilor administrative de la nivelul aparatului administrativ.
În sprijinul unei corecte receptări a conţinutului acestor principii ale managementului

în administraţia publică vom proceda la o explicarea a fiecăruia în parte.
1. Principiul legalităţii
Importanţa acestui principiu pentru managementul în administraţia publică nu mai
este de necontestat. Explicaţia e simplă. Toate acţiunile manageriale desfăşurate la nivelul
aparatului administrativ trebuie să se întemeieze pe lege. Legea este baza de referinţă a
aprecierii administraţiei publice atât ca activitate, cât şi ca sistem de organizare.29 Privită ca
activitate de organizare a executării şi de executare efectivă a legii, administraţia publică
constituie, sub acest aspect, instrumentul legii.
Dar aplicarea legii nu trebuie percepută de reprezentanţii managementului din aparatul
administrativ ca un scop în sine, ci ei trebuie să organizeze şi să desfăşoare procesul de
management în vederea satisfacerii la cote cât mai înalte a nevoilor colectivităţii, cu
respectarea reglementărilor legale de referinţă. Organizarea, desfăşurarea şi conducerea
activităţii administrative se fac într-un cadru legal ale cărei coordonate sunt riguros delimitate
de lege, care prevede în mod expres atribuţiile autorităţilor administraţiei publice,
competenţele acestora, drepturile şi obligaţiile lor, drepturile şi obligaţiile funcţionarilor
publici (Codul Administrativ).
Într-un atare cadru legal definit, reprezentanţii managementului din structurile
administrative stabilesc obiectivele de îndeplinit, identifică şi pun în aplicare modalităţi
optime de acţiune pentru atingerea lor, şi, în cele din urmă, pentru satisfacerea nevoilor
comunităţii în numele căreia acţionează.
Pe acest registru, sublinierea noastră este că în managementul administraţiei publice
aplicarea şi raportarea la lege este indubitabilă.
2. Principiul autonomiei manageriale
Managerierea treburilor publice la nivelul sistemului administrativ nu e posibilă fără
recunoaşterea autonomiei reprezentanţilor managementului desfăşurat în acest sector. În baza

29
Bara, V., (2000), „Despre principiul legalităţii în activitatea administraţiei publice”, Revista Transilvăneană
de Ştiinţe Administrative, nr. 1(4), p. 232
24

Management Public

autonomiei, conducătorii unei colectivităţi, pe propria răspundere şi relativ independent,
organizează desfăşurarea afacerilor publice şi administrarea lor30.
Dintr-o asemenea direcţie, receptarea şi implementarea corectă a principiului
autonomiei manageriale la nivelul administraţiei publice nu sunt doar necesare, ci mai ales
fundamentale. De aceasta ne asigură, la modul cristalin, profesorul A. Androniceanu care ne
spune că eficienţa managerială în sectorul public depinde, fără îndoială, de abilitatea şi
profesionalismul reprezentanţilor managementului de a crea un sistem de management public
autonom31.
Autonomia managerială conferă conducătorilor sistemului administrativ libertatea de
decizie şi acţiune în gestionarea treburilor publice, dar şi responsabilitatea pentru tot ceea ce
întreprind în vederea satisfacerii nevoilor colectivităţii. Dacă rezolvarea problemelor publice
s-ar face numai pe baza ordinelor şi aprobărilor din partea autorităţilor administraţiei publice
ierarhic superioare, acest fapt ar genera fenomene de birocratism, lipsă de iniţiativă, ceea ce
ar avea consecinţe negative pentru activitatea administrativă şi societatea civilă, în
ansamblu32. Aceasta justifică necesitatea de a conferi autorităţilor administraţiei publice
deplinătate de competenţă în rezolvarea treburilor de interes public, cu excluderea intervenţiei
altor autorităţi în procesul de administrare33.
Într-un atare cadru îşi găseşte aplicare principul autonomiei locale, pe care atât
Constituţia, cât şi Codul administrativ, îl plasează la baza organizării şi funcţionării
administraţiei publice locale. Potrivit art. 5 alin. j din Codul administrativ, prin autonomie
locală se înţelege dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de
a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale la nivelul cărora
sunt alese, treburile publice, în condițiile legii.
Pe acest suport, autonomia managerială în administraţia publică este concepută ca o
putere liberă de decizie şi acţiune asupra modului de desfăşurarea a activităţii administrative
şi asupra modului de satisfacere a intereselor publice de către reprezentanţii managementului
din acest sector. În felul acesta, prin aplicarea autonomiei manageriale în administraţia
publică, autorităţile ierarhic superioare sunt degrevate de problemele care privesc
îndeaproape comunităţile, lăsând soluţionarea acestora în sarcina autorităţilor care cunosc mai

30
Lamza-Maronić, M., Glavaš, J., Bošnjak, S., (2008), „Contribution to the development of the urban
management model”, Journal Interdisciplinary Management Research, Volume 4, Issue: (May), p. 527
31
Androniceanu, A., Noutăţi..., op. cit., p. 31
32
Imbrescu, I., (2009), Elemente de management public (specie a managementului general), Editura Lumina
Lex, Bucureşti, p. 57
33
Zaharia, P., Bilouseac, I., (2009), „Decentralization and local autonomy - local public management defining
principles”, Annales Universitatis Apulensis Series Oeconomica, Volume 2, Issue 11, p. 810
25

Management Public

bine interesele acestora34 şi, prin urmare, pot căuta şi identifica cele mai bune soluţii pentru
satisfacerea lor.
Dintr-un alt unghi, autonomia managerială în sistemul administrativ asigură
adaptabilitatea operativă a administraţiei la mediu şi influenţarea activă a acestuia35. Un
management eficient al aparatului administrativ e posibil prin adaptarea corespunzătoare a
acţiunilor şi proceselor manageriale la starea de fapt existentă la nivelul comunităţii, la
necesităţile din unitatea administrativ-teritorială respectivă. O bună cunoaştere a situaţiei
concrete a colectivităţii şi a nevoilor provenite din mediul public pot fundamenta acţiuni şi
decizii manageriale eficiente care, în cele din urmă, vor conduce la satisfacerea la cote înalte
a intereselor publice. Pentru aceasta însă şi dat fiind că de aproape altfel se văd lucrurile şi
mai uşor se găsesc soluţiile, reprezentanţilor managementului în administraţia publică trebuie
să li se asigure o largă autonomie managerială, cu respectarea cadrului legal de referinţă.
3. Principiul restructurării
O bună funcţionare a administraţiei publice poate fi realizată prin restructurarea
aparatului administrativ într-un mod raţional, adecvat realităţii existente în teritoriul de
competenţă.
Pentru construirea unui aparat administrativ eficient, care să răspundă şi să corespundă
necesităţilor comunităţii este necesară restructurarea sa, atât sub aspect organizatoric, cât şi
funcţional. Numărul, varietatea, complexitatea şi dificultatea problemelor ce trebuie rezolvate
determină dimensiunea şi structura aparatului administrativ.36
Prin restructurarea sistemului administrativ se elimine structurile şi acţiunile inutile,
se evită atât supradimensionarea care favorizează birocraţia, antrenează cheltuieli
suplimentare şi diminuează promptitudinea în rezolvarea problemelor, cât şi
subdimensionarea care este de natură să conducă la o supraîncărcare a sarcinilor fiecărui
compartiment al aparatului administrativ cu implicaţii nefaste asupra îndeplinirii operative a
activităţilor şi, în cele din urmă, asupra furnizării de servicii publice calitative, în acord cu
cerinţele şi preferinţele publice. Dar fără asigurarea şi a resurselor materiale şi financiare
necesare realizării acţiunilor şi proceselor manageriale în administraţia publică nu poate fi
vorba de o reală restructurare. În alţi termeni, pentru îndeplinirea scopului managementului
în administraţia publică, prin restructurare trebuie asigurate şi resursele materiale şi financiare
corespunzătoare. Sub aspectul practicii, restructurarea fără resurse e inutilă şi sortită eşecului.

34
Molan, M. T., (2003), Administrative Law, Fourth Edition, Old Bailey Press, London, p. 66
35
Munteanu, V. A., op. cit., p. 38
36
Bordean, I., Tureac, C., (2009), Management în administraţia publică, Editura Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, p. 23
26

Management Public

În acest registru, trebuie spus că de-a lungul timpului au fost înregistrate diverse
eforturi de reformare a administraţiei publice37 prin restructurarea aparatului administrativ
vizând implementarea măsurilor de descentralizare a competenţelor către autorităţile
administraţiei publice locale în diverse domenii, precum învăţământul preuniversitar de stat,
sănătatea publică, ordine publică, cultură, asistenţă socială, agricultură, protecţia mediului;
aplicarea sistemului unitar de salarizare în sistemul bugetar; coordonarea de către manageri
publici de programe, proiecte şi activităţi menite să modernizeze administraţia publică, cu
scopul de a creşte calitatea actului administrativ şi a serviciilor publice furnizate cetăţenilor.38
Pe acest suport, socotim că aplicarea principiului restructurării în administraţia publică
este de natură să conducă la sporirea operativităţii aparatului administrativ local în ansamblu,
cu influenţă asupra eficienţei managementului în acest sector.
4. Principiul perfecţionării continue
În conexiune cu principiul restructurării, perfecţionarea continuă apare ca o necesitate
în managementul administraţiei publice.
Însemnătatea principiului perfecţionării continue este fundamentală, ne asigură la
modul clar M. S. Feldman şi A. Khademian. În optica acestora, este recunoscut faptul că
lumea este în continuă schimbare şi că problemele se schimbă în mod constant; ca rezultat, şi
soluţiile trebuie să fie în continuă schimbare. Aceasta înseamnă că managementul trebuie
privit ca un experiment în curs de desfăşurare în care reprezentanţii lui să se gândească în
permanenţă la nevoile pe care le servesc, modul cum acestea se schimbă şi ce pot face pentru
a le răspunde.39
Pe fondul multiplelor schimbări ce caracterizează viaţa economică şi socială şi în
contextul mutaţiilor din administraţia publică se înscrie, în mod inevitabil, perfecţionarea
acţiunilor şi proceselor manageriale derulate de reprezentanţii managementului în acest
sector. În plus, creşterea responsabilităţilor şi a complexităţii sarcinilor atribuite autorităţilor
administraţiei publice reclamă, din partea reprezentanţilor managementului din sistemul
administrativ, identificarea şi utilizarea celor mai eficiente moduri de organizare şi de acţiune
indispensabile implementării măsurilor necesare.

37
Potrivit Capitolului 19 – Reforma administraţiei publice din Programul de guvernare 2009 - 2012, unul
dintre obiective vizează: „Restructurarea administraţiei publice centrale şi locale, prin măsuri de creştere a
eficienţei instituţionale, simplificare administrativă, reducere a cheltuielilor curente şi creştere a transparenţei
în relaţia cu cetăţenii”, p. 69
38
Până la intrarea în vigoare a Codului Administrativ, aceste aspecte au fost reglemetate în Legea-cadru a
descentralizării nr. 195/2006, Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din
fonduri publice, Ordonanţa de urgenţă privind statutul funcţionarului public denumit manager public nr.
92/2008
39
Feldman, M. S., Khademian, A., (1999), „The class as case: reinventing the classroom”, Journal of Policy
Analysis and Management, vol. 18, no. 3, pp. 489-490
27

Management Public

În alţi termeni, pentru a se adapta şi a face faţă transformărilor generate de reformarea
administraţiei publice şi, în cele din urmă, pentru a răspunde cerinţelor membrilor
comunităţii, conducătorii autorităţilor şi instituţiilor publice trebuie să perfecţioneze în
permanenţă concepţia managerială aplicată, ce trebuie să fie orientată spre găsirea şi punerea
în aplicare a celor mai eficace tehnici de gestiune40.
Totul ne determină să subliniem că succesul sau insuccesul managementului în
administraţia publică stă mai ales în perfecţionarea proceselor manageriale, prin aplicarea de
metode şi tehnici raţionale şi eficiente, corespunzătoare varietăţii şi complexităţii obiectivelor
stabilite, în scopul unei mai bune serviri a nevoilor comunităţii.
5. Principiul celor 3E: economicitate, eficienţă şi eficacitate
Potrivit principiului economicităţii, eficienţei şi eficacităţii, reprezentanţii
managementului în administraţia publică trebuie să realizeze activităţile administrative în aşa
manieră încât să garanteze o cât mai bună utilizare a resurselor publice pentru ca obiectivele
stabilite să fie atinse cu succes.
Economicitatea presupune ca resursele utilizate pentru desfăşurarea activităţilor să fie
asigurate în cantitatea şi calitatea corespunzătoare şi la cele mai avantajoase preţuri.
Eficienţa se măsoară prin cel mai bun raport dintre resursele utilizate şi rezultatele
obţinute. Eficacitatea vizează atingerea obiectivelor stabilite şi obţinerea rezultatelor
scontate.41
O reprezentarea schematică a legăturii dintre economicitate, eficienţă şi eficacitate se
regăseşte în figura următoare (vezi Figura nr. 1.9.):
Proces de
Input Output Obiective
transformare
Economicitate Eficienţă Eficacitate
Figura nr. 1.9. Abordarea schematică a relaţiei dintre cei 3E

Sursa: Roos, M., (2009), „Performance management within the parameters of the PFMA”, p. 24

40
Profiroiu, A., (2004), „Concepţii privind ştiinţa administrativă”, Revista Administraţie şi Management
Public, nr. 4, p. 49
41
Potrivit art. 27 din Council Regulation-EC, Euratom, no. 1605/2002 of 25 June 2002 on The Financial
Regulation applicable to the general budget of the European Communities
28

Management Public

O bună administrare nu e posibilă dacă aceste trei reguli sunt aplicate în mod izolat,
separat una de cealaltă. Explicarea legăturii dintre cei 3E ar putea fi următoarea42: misiunea
pentru care structurile administrative publice sunt organizate şi funcţionează este de a avea
implicaţii pozitive asupra comunităţii (rezultate); pentru a atinge aceste rezultate sunt
furnizate servicii publice (ieşiri/outputs); pentru a genera aceste ieşiri sunt necesare resurse
financiare, umane şi alte resurse (intrări/inputs).
În managementul administraţiei publice, economicitatea priveşte buna administrare a
banilor contribuabililor.
Eficienţa poate fi exprimată ca fiind raportul dintre ieşiri (outputs), sub forma
serviciilor publice şi resurse/intrări (inputs) utilizate pentru producerea lor.
Eficacitatea vizează gradul de îndeplinire a obiectivelor declarate ale unei activităţi şi
raportul dintre rezultatele programate şi rezultatele efective realizate,43 reflectând capacitatea
administraţiei publice de a produce prosperitate socială44.
Pe acest suport, sublinierea noastră este că fără respectarea principiului economicităţii,
eficienţei şi eficacităţii în managementul sistemului administrativ nu e posibilă o bună
administrare a resurselor publice (umane, materiale, financiare) şi, pe cale de consecinţă, o
sporire a gradului de satisfacere a nevoilor publice. Nu este suficient ca resursele publice să
fie utilizate cu respectarea cadrului legal de referinţă, ci ele trebuie întrebuinţate în condiţii
de economicitate, eficienţă şi eficacitate pentru a maximiza efectele economico-sociale ale
activităţii de administraţie publică.

1.8. Funcţiile managementului în administraţia publică
Cunoaşterea funcţiilor managementului în administraţia publică, cu observarea
particularităţilor pentru fiecare dintre ele, e importantă întrucât fiecare în parte şi toate
deopotrivă asigură eficienţa45 sistemului administrativ. La o scurtă inventariere a opiniilor
formulate în literatură cu privire la funcţiile managementului în sectorul public, constatăm că
acestea nu sunt puţin discutate, putând fi identificate diverse abordări ale lor.
Într-o primă abordare, W. Fox, E. Schwella şi H. Wissink enumeră şi explică cinci
funcţii ale managementului public: elaborarea politicilor, planificare, organizare, conducere
şi motivare, control şi evaluare46.

42
Roos, M., (2009), „Performance management within the parameters of the PFMA”, p. 24
43
Mitea, A., Băncuţă, A., Polifrone, A.-M., Ciucardel, M., (2006), Auditul de sistem în instituţiile publice,
Editura Ministerului Administraţiei şi Internelor, Bucureşti
44
Munteanu, V. A., op. cit., p. 40
45
Idem, op. cit., p. 37
46
Fox, W., Schwella, E., Wissink, H., (2004), Public Management, Second Edition, published by Sun Press,
29

Management Public

O altă abordare aparţine lui D.O. Durasaro, care ne vorbeşte despre şapte funcţii ale
managementului în sistemul educaţional, domeniu distinct al sectorului public, respectiv:
planificare, organizare, conducere, personal, coordonare, raportare, elaborarea bugetului.47
Referindu-se la funcţiile managementului în organizaţiile de servicii publice,
profesorul M.V. Bedrule-Grigoruţă reţine un număr de patru funcţii: planificarea
(previziunea), organizarea, antrenarea-coordonarea şi controlul48.
În ceea ce ne priveşte, o sistematizare a funcţiilor managementului în administraţia
publică se regăseşte în figura următoare (vezi Figura nr. 1.10.):

Funcţia de previziune
Funcţiile managementului în Funcţia de organizare-coordonare
Funcţia de motivare
administraţia publică
Funcţia de administrare
Funcţia de control-evaluare
Figura nr. 1.10. Funcţiile managementului în administraţia publică
I.3.1. Funcţia de previziune

Iniţiind procesul de management din cadrul oricărei entităţi, previziunea presupune
definirea misiunii, a obiectivelor sale, precum şi a acţiunilor ce urmează a fi întreprinse pentru
atingerea lor49. De modul cum se realizează această funcţie depinde realizarea celorlalte
funcţii50, ne asigură profesorii P. Nica şi A. Iftimescu.
În managementul public, funcţia de previziune reuneşte totalitatea proceselor de
management prin intermediul cărora se definesc obiectivele administraţiei, în consonanţă cu
nevoile comunităţii, şi se determină modalităţile de acţionare în vederea realizării obiectivelor
definite, cu indicarea, pentru fiecare modalitate de acţiune propusă, a resursele necesare.
În reprezentare grafică, funcţia de previziune a managementului în administraţia
publică o ilustrăm astfel (vezi Figura nr. 1.11.):
Nevoi publice
satisfac
AUTORITĂŢI ALE
Resurse indică ADMINISTRAŢIEI stabilesc Obiective

PUBLICE
pp. 25-132
47 identifică
Durasaro, D.O., „Management functions, principles and leadership styles in Kwara state public primary
schools”, pp. 2-5
48
Bedrule-Grigoruţă, M.V., op. cit., pp. 80-84
49
Olum, Y., (2004), „Modern management theories and practices”, Paper presented at the 15th East African
Central Banking Course, held on 12th July 2004, at Kenya School of Monetary Studies, p. 3
Acţiuni
50
Nica, P., Iftimescu, A., (2004), Management: Concepte şi aplicaţii, Editura Sedcom Libris, Iaşi, pp. 14-15
30

Management Public

Figura nr. 1.11. Relaţii de bază în realizarea funcţiei de previziune a managementului în

Vizualizarea figurii arată că exercitarea funcţiei de previziune a managementului în

administraţia publică asigură stabilirea obiectivelor de realizat în viitor, identificarea
modalităţilor de acţiune ce urmează a fi înfăptuite în direcţia atingerii obiectivelor
previzionate, precizarea resurselor pentru realizarea fiecare dintre modalităţile de acţiune,
toate acestea pentru a satisface la cote cât mai înalte nevoile comunităţii locale.
În legătură cu obiectivele previzionate, trebuie să se ţină seama de o serie de
particularităţi51:
 potenţialul de resurse umane, materiale şi financiare al comunităţilor antrenat în
procesul de prestare a serviciilor publice;
 angajamentul politic, electoral faţă de electoratul local, al ordonatorilor principali
de credite (primarul, preşedintele consiliului judeţean);
 nivelul de profesionalizare al funcţionarilor publici, în funcţie de experienţă sau
nivel de pregătire profesională;
 valorile culturii organizaţionale specifice comunităţilor locale;
 sistemul de motivare a funcţionarilor publici;
 mijloacele materiale şi baza tehnico-materială de care dispune comunitatea
locală.
Exemplu. Deşi multă vreme previziunea a fost neglijată de către conducătorii din
aparatul administrativ, odată cu multiplele reforme şi schimbări intervenite în organizarea şi
funcţionarea acestuia, în consonanţă cu nevoia de armonizare la situaţia existentă în
administraţia europeană, funcţia de previziune îşi găseşte locul în managementul public. Cu

51
Filip, P., op. cit., p. 36
31

Management Public

titlu de exemplu, în administraţia publică funcţia de previziune a managementului se
manifestă, în concret, prin52:
 elaborarea strategiei de reformă în administraţie racordată la reforma economică
şi socială şi dezvoltarea durabilă;
 elaborarea de planuri privind dezvoltarea sistemelor de transport public de
persoane;
 elaborarea de programe pentru formarea şi perfecţionarea funcţionarilor publici.
Pe acest suport, apreciem că prin exercitarea funcţiei de previziune a managementului,
autorităţile administraţiei publice stabilesc direcţia de urmat pentru a răspunde aşteptărilor
comunităţii şi pentru a satisfacere într-un grad cât mai ridicat interesele acestora.
I.3.2. Funcţia de organizare-coordonare

După ce obiectivele au fost stabilite, este rândul funcţiei de organizare-coordonare să
asigure cadrul de realizare a lor.
În managementul public, funcţia de organizare-coordonare însumează totalitatea
proceselor manageriale prin care se stabileşte structura organizatorică optimă, cu asigurarea
unei depline concordanţe între componentele acesteia, pentru a permite realizarea cu
maximum de eficienţă a obiectivelor prestabilite.
În sprijinul unei corecte receptări a conţinutului funcţiei de organizare-coordonare a
managementului public, propunem o reprezentare grafică a ei (vezi Figura nr. 1.12.):
Autorităţi ale Configuraţia Realizarea

administraţiei organizatorică obiectivelor
stabilesc permite
previzionate
publice
COEZIUNE
Posturi
Funcţii publice
Compartimente
Figura nr. 1.12. Relaţii de bază în realizarea funcţiei de organizare-coordonare a
managementului în administraţia publică

52
Munteanu, V.A., (2009), Management public local, Editura Tipo Moldova, Iaşi, p. 28; În acest sens, potrivit
dispoziţiilor din Codul Administrativ, consiliul local aprobă strategiile privind dezvoltarea economică, socială
şi de mediu a unităţii administrativ-teritoriale (art. 129 alin. 4 lit. e); primarul elaborează, în urma consultărilor
publice, proiectele de strategii privind starea economică, socială și de mediu a unității administrativ-teritoriale,
le publică pe site-ul unității administrativ-teritoriale și le supune aprobării consiliului local (art. 155 alin. 3 lit.
d); consiliul judeţean adoptă strategii, prognoze și programe de dezvoltare economico-socială și de mediu a
județului sau din proprie inițiativă, pe baza propunerilor primite de la consiliile locale; dispune, aprobă și
urmărește, în cooperare cu autoritățile administrației publice locale comunale, orășenești și municipale
interesate, măsurile necesare, inclusiv cele de ordin financiar, pentru realizarea acestora; (art. 173 alin. 3 lit. d).
32

Management Public

Conform figurii, la nivelul administraţiei publice, prin funcţia de organizare-
coordonare a managementului, autorităţile administrative stabilesc structura organizatorică,
într-o configuraţie optimă, care să permită atingerea obiectivelor.
O imagine cuprinzătoare asupra configuraţiei structurii organizatorice interne se
regăseşte în figura următoare (vezi Figura nr. 1.13.):
Domeniul de activitate al
Nivelurile ierarhice din cadrul administraţiei publice: conform Subdiviziunile organizatorice
structurii organizatorice: Codului Administrativ pentru fiecare domeniu de
activitate: instituţii publice,
director executiv, director operatori de servicii publice,
executiv adjunct, şef serviciu, societăţi comerciale şi regii
şef birou autonome de
interes public
Ponderile pentru
posturile şi funcţiile publice de Procesele de muncă
conducere – maximum 12%
din numărul total al Componente intelectuală desfăşurate de
funcţiilor publice fiecare domeniu şi subdiviziune
organizatorică, inclusiv aparatul
propriu al autorităţii publice

Relaţiile organizatorice între
subdiviziuni,
posturi, funcţii publice de Aria de sarcini, atribuţii
conducere şi de execuţie, Posturile, funcţiile publice de şi activităţi specifice fiecărui
funcţii corespunzătoare conducere şi de execuţie,
personalului contractual proces de
funcţiile corespunzătoare muncă intelectuală
personalului contractual
Figura nr. 1.13. Componentele structurii organizatorice
Sursa: apud Filip, P., op. cit., pp. 38-39
De modul în care toate aceste componente concordă pe deplin unele cu altele depinde
buna funcţionare a întregului aparat administrativ.
În mod indiscutabil, atribuţiile autorităţilor publice în materie de organizare-
coordonare reprezintă o componentă esenţială prin care administraţia publică îşi îndeplineşte
misiunea sa şi care influenţează realizarea obiectivelor sale.
Exemplu. De pildă, la nivel local, în sfera atribuţiilor consiliului local se înscrie
organizarea și funcționarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituțiilor publice de
interes local și ale societăților și regiilor autonome de interes local. La fel, consiliul judeţean
îndeplineşte atribuţii privind înființarea, organizarea și funcționarea aparatului de specialitate
al consiliului județean, ale instituțiilor publice de interes județean și ale societăților și regiilor
autonome de interes județean53. În exercitarea acestor atribuţii, autorităţile deliberative ale

53
Potrivit art. 129 alin. 2 lit. a şi art. 173 alin. 1 lit. a din Codul Administrativ. În acest sens, Codul
Administrativ dispune următoarele: consiliul local aprobă statutul comunei, orașului sau municipiului, precum
și regulamentul de organizare și funcționare a consiliului local; prin ordin al ministrului de resort se aprobă un
model orientativ al statutului unității administrativ-teritoriale, precum și un model orientativ al regulamentului
de organizare și funcționare a consiliului local; aprobă, în condițiile legii, la propunerea primarului, înființarea,
33

Management Public

administraţiei locale aprobă instrumentele de management (regulamentul de organizare şi
funcţionare, organigrama) necesare pentru configurarea unui cadru organizatoric local cât mai
operativ.
I.3.3. Funcţia de motivare

Cum realizarea obiectivelor propuse nu e posibilă decât prin implicarea şi participarea
resurselor umane, nu putem decât să ne imaginăm cât de importantă este această funcţie în
managementul oricărei entităţi.54
Funcţia de motivare a managementului în administraţia publică reuneşte ansamblul
proceselor manageriale ce implică atragerea funcţionarilor publici din aparatul administrativ
în realizarea obiectivelor stabilite prin intermediul funcţiei de previziune.
Pentru facilitarea înţelegerii conţinutului funcţiei de motivare a managementului în
administraţia publică, o ilustrăm schematic în figura următoare (vezi Figura nr. 1.14.):
Implicare
eficace în
exercitarea
Nevoi atribuţiilor
individuale Satisfacere Îndeplinire Satisfacere Nevoi
ale Motivare obiective publice
funcţionarilor Realizare
performanţe
Figura nr. 1.14. Relaţii de bază în realizarea funcţiei de motivare a managementului în

Din figură rezultă că motivarea asigură conexiunea între satisfacerea necesităţilor

individuale ale funcţionarilor publici din sistemul administrativ , pe de o parte, şi realizarea
obiectivelor, pe de altă parte, având ca destinaţie satisfacerea nevoilor colectivităţii. Un
funcţionar public ale cărui proprii nevoi sunt satisfăcute va fi motivat să realizeze performanţe
şi să pună întreaga sa competenţă la dispoziţia cetăţeanului, căutând să găsească cea mai bună
soluţie pentru a răspunde interesului acestuia.

organizarea și statul de funcții ale aparatului de specialitate al primarului, ale instituțiilor publice de interes
local, reorganizarea și statul de funcții ale regiilor autonome de interes local, precum și înființarea,
reorganizarea sau desființarea de societăți de interes local și statul de funcții al acestora; (art. 129 alin. 3 lit. a
şi c); consiliul judeţean hotărăște înființarea sau reorganizarea de instituții, servicii publice, societăți și regii
autonome, în condițiile legii și aprobă, în condițiile legii, la propunerea președintelui consiliului județean,
regulamentul de organizare și funcționare a consiliului județean, organigrama, statul de funcții, regulamentul
de organizare și funcționare ale aparatului de specialitate al consiliului județean, precum și ale instituțiilor
publice de interes județean și ale societăților și regiilor autonome de interes județean (art. 173 alin. 2 lit. b, c).
54
Scutariu, P., (2015), „Forecast, organization-coordination and motivation in local public administration
management”, The USV Annals of Economics and Public Administration, Volume 15, Issue 1(21), p. 283
34

Management Public

Însă realizarea performanţelor de către funcţionarii publici din aparatul administrativ
local este legată de sistemul de recompensare a lor. Schema de salarizare unitară şi excluderea
sporurilor şi a primelor la nivelul întregului sistem administrativ nu fac decât să conducă la o
demotivare a funcţionarilor, la o aplatizare a performanţelor lor, care, în cele din urmă, vor
duce la o scădere a calităţii serviciilor furnizate cetăţenilor.
I.3.4. Funcţia de administrare

În managementul administraţiei publice, funcţia de administrare reuneşte procesele
manageriale prin care atât resursele existente, cât şi cele atrase şi integrate în sistemul
administrativ sunt utilizate într-o manieră raţională în funcţie de şi în scopul realizării
obiectivelor previzionate, pentru a răspunde aşteptărilor provenite din mediul public.
Pentru o clară lămurire a conţinutului funcţiei de administrare a managementului în
administraţia publică, o ilustrăm grafic astfel (vezi Figura nr. 1.15.):
RESURSE:
umane Realizarea Interese
gestionare obiectivelor satisfacere din mediul
materiale
raţională previzionate public
financiare
informaţional
Figura nr. 1.15. Relaţii de bază în realizarea funcţiei de administrare a managementului în

Vizualizarea figurii evidenţiază conexiunea dintre ansamblul resurselor aflate la
dispoziţia autorităţilor administrative şi satisfacerea intereselor comunităţii în numele căreia
acţionează. Prin exercitarea funcţiei de administrare a managementului în administraţia se
realizează o raţională gestionare şi alocare a resurselor (umane, materiale, financiare şi
informaţionale) care să permită îndeplinirea cu maximum de eficienţă a obiectivelor
prestabilite, în vederea satisfacerii într-un nivel cât mai ridicat a intereselor publice.
O receptare corectă şi completă a funcţiei de administrare a managementului în
administraţia publică e posibilă dacă examinăm componentele sale şi rolul fiecăreia în
procesul managerial.
Componenta umană priveşte gestiunea resurselor umane din cadrul aparatului
administrativ. Din perspectiva acestei componente, exercitarea funcţiei de administrare a
managementului în administraţia publică poartă amprenta cadrului legislativ incident în
materie. Codul administrativ reglementează Statutul funcţionarilor publici prin care fixează
35

Management Public

categoria funcţiilor publice de conducere55 şi a celor de execuţie56, stipulează structura carierei
funcţionarilor publici57, reglementează condiţiile de acces la funcţia publică58, precum şi
drepturile şi îndatoririle ce revin funcţionarilor publici59.
Componenta materială vizează valorificarea bunurile materiale aflate în proprietatea
publică sau privată a unităţilor administrativ-teritoriale pentru realizarea obiectivelor
prestabilite. Exemplu. La nivel local, potrivit art. 129 alin. 6 şi art. 173 alin. 4 din Codul
Administrativ, consiliul local, respectiv consiliul judeţean, hotărăsc darea în administrare,
concesionarea sau închirierea sau darea în folosință gratuită bunurilor proprietate publică a
comunei, oraşului sau municipiului, respectiv judeţului (lit. a), precum şi vânzarea, darea în
administrare, concesionarea, darea în folosință gratuită sau închirierea bunurilor proprietate
privată a comunei, oraşului sau municipiului, respectiv judeţului (lit. b).
Componenta financiară pune în evidenţă rolul hotărâtor al managementului financiar
în funcţionarea autorităţilor şi instituţiilor publice. După cum toate obiectivele de realizat
implică, mai ales, folosirea de resurse de ordin financiar, este imposibilă atingerea lor altfel
decât antrenând, sporind şi integrând astfel de resurse în sistemul administrativ, în scopul
satisfacerii intereselor colectivităţii.
Componenta informaţională reflectă însemnătatea informaţiei în procesul managerial.
O administrare corespunzătoare, responsabilă şi eficientă a tuturor resurselor sistemului

55
Categoria funcționarilor publici de conducere cuprinde persoanele numite în una dintre următoarele funcții
publice: a) director general din cadrul autorităților și instituțiilor publice prevăzute la art. 385, precum și
funcțiile publice specifice echivalente acestora, cu excepția celor din categoria înalților funcționari publici
parlamentari; b) director general adjunct din cadrul autorităților și instituțiilor publice prevăzute la art. 385,
precum și funcțiile publice specifice echivalente acestora; c) director din cadrul autorităților și instituțiilor
publice prevăzute la art. 385 alin. (1), precum și funcțiile publice specifice echivalente acestora; d) director
adjunct din cadrul autorităților și instituțiilor publice prevăzute la art. 385 alin. (1), precum și funcțiile publice
specifice echivalente acestora; e) director executiv din cadrul autorităților și instituțiilor publice prevăzute la
art. 385 alin. (2) și (3), precum și în funcțiile publice specifice echivalente acestora; f) director executiv
adjunct din cadrul autorităților și instituțiilor publice prevăzute la art. 385 alin. (2) și (3), precum și în funcțiile
publice specifice echivalente acestora; g) șef serviciu din cadrul autorităților și instituțiilor publice prevăzute
la art. 385, precum și în funcțiile publice specifice echivalente acesteia;
h) șef birou din cadrul autorităților și instituțiilor publice prevăzute la art. 385, precum și în funcțiile publice
specifice echivalente acesteia. Funcția publică de secretar general al unității administrativ-teritoriale, respectiv
cea de secretar general al subdiviziunii administrativ-teritoriale sunt funcții publice de conducere specifice.
(art. 390 alin. 1, 2).
56
Sunt funcționari publici de execuție din clasa I persoanele numite în următoarele funcții publice generale:
consilier, consilier juridic, auditor, expert, inspector, consilier achiziții publice, precum și în funcțiile publice
specifice asimilate acestora.Sunt funcționari publici de execuție din clasa a II-a persoanele numite în funcția
publică generală de referent de specialitate, precum și în funcțiile publice specifice asimilate acesteia. Sunt
funcționari publici de execuție din clasa a III-a persoanele numite în funcția publică generală de referent,
precum și în funcțiile publice specifice asimilate acesteia. (art. 392 art. 1, 2, 3)
57
Capitolul VI din Codul administrativ intitulat Cariera funcționarilor public; Art. 386 dispune că funcţiile
publice se împart în 3 clase, definite în raport cu nivelul studiilor necesare ocupării lor, iar potrivit art. 393,
funcţiile publice de execuţie sunt structurate pe grade profesionale: debutant, asistent, principal, superior.
58
Art. 465 enumeră condiţiile de ocupare a unei funcţii publice.
59
Drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici fac obiectul Capitolului V, art. 412-450.
36

Management Public

administrativ, indiferent de forma pe care o îmbracă, nu e posibilă fără organizarea unui
sistem informaţional adecvat pentru derularea activităţilor de la nivelul administraţiei publice.
Această configuraţie a funcţiei de administrare a managementului în administraţia
publică reflectă complexitatea procesului managerial de utilizare a resurselor, fie ele umane,
materiale, financiare sau informaţionale, în atingerea scopului final, anume creşterea gradului
de satisfacere a intereselor provenite din mediul public.
I.3.5. Funcţia de control-evaluare

Marcând finalizarea unui ciclu de management şi constituind, în acelaşi timp, temei
pentru reluarea unuia nou, această funcţie poate fi determinantă pentru succesul60 oricărei
entităţi.
Funcţia de control-evaluare a managementului în administraţia publică însumează
ansamblul de procese manageriale prin care se realizează confruntarea rezultatelor obţinute
cu obiectivele prestabilite, se controlează conformitatea activităţii autorităţilor administrative
cu normele juridice incidente în materie, corelativ cu stabilirea de măsuri corective acolo unde
se înregistrează disfuncţionalităţi, pentru îmbunătăţirea activităţii sistemului administrativ
corespunzătoare îndeplinirii obiectivelor previzionate şi satisfacerii nevoilor publice.
O sintetizare schematică a funcţiei de control-evaluare a managementului în
administraţia se regăseşte în figura următoare (vezi Figura nr. 1.16.):
Obiective Comparare Rezultate

previzionate obţinute
Neconcordanţă
Analiza abaterilor şi a cauzelor lor
Intervenţie măsuri corective
Figura nr. 1.16. Relaţii de bază în realizarea funcţiei de control-evaluare a managementului

în administraţia publică
Figura evidenţiază necesitatea adoptării corecţiilor în situaţia în care se constată

abateri de la obiectivele programate. Atingerea obiectivelor administraţiei este legată de
exercitarea funcţiei de control-evaluare şi de rolul ei în sesizarea nerealizărilor şi eliminarea
acestora.

60
Merchant, K.A., (1982), „The control function of management”, Sloan Management Review, p. 43,
disponibil la http://www.emory.edu/BUSINESS/readings/ControlMerchant.pdf
37

Management Public

Asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice se exercită un control
administrativ şi un control financiar, în limitele şi în condiţiile prevăzute de lege.61
Prin exercitarea controlului administrativ se urmăreşte: verificarea nemijlocită dacă şi
cum se îndeplinesc deciziile administraţiei; corectarea deciziilor în caz de necesitate pentru
ca ele să fie în concordanţă cu realităţile sociale în continuă mişcare; iniţierea unor decizii în
scopul soluţionării problemelor cu care se confruntă instituţiile administraţiei; descoperirea
şi scoatere în evidenţă a celor mai adecvate metode de lucru utilizate în administraţie spre a
fi generalizate, precum şi stabilirea cauzelor care frânează activitatea şi propunerea de măsuri
pentru înlăturarea lor; verificarea dacă sunt utilizate toate mijloacele juridice de care dispun
autorităţile şi instituţiile administraţiei publice, pentru înfăptuirea funcţiilor lor, şi dacă
sarcinile primite sunt îndeplinite într-un cadru democratic.62
Exemplu. La nivelul sistemului administrativ local, activitatea primarului şi a
preşedintelui consiliului judeţean este controlată de consiliul local, respectiv de consiliul
judeţean.63 Actele autorităţilor administrative locale sunt supuse controlului de legalitate
exercitat de prefect. Acesta verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului judeţean,
ale consiliului local sau ale primarului.64
Controlul financiar este realizat de Curtea de Conturi a cărei misiune constă în
exercitarea funcţiei de control asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare
a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public. În unităţile administrativ-teritoriale,
atribuţiile Curţii de Conturi sunt exercitate de Camerele de Conturi judeţene.65 Funcţia de
control a Curţii de Conturi se realizează prin proceduri de audit public extern, activitate ce
cuprinde66:
 auditul financiar, prin care se urmăreşte dacă situaţiile financiare sunt complete,
reale şi conforme cu legile şi reglementările în vigoare;

61
Potrivit art. 93 din Codul Administrativ
62
Ivan, S., Osolinschi, A., Ivan, R.-C., (2001), Managementul administraţiei publice, Editura Axa, Botoşani,
p. 139
63
Potrivit art. 155 alin. 3 lit. a şi art. 191 alin. 3 lit. b din Codul Administrativ, primarul prezintă consiliului
local, în primul trimestru al anului, un raport anual privind starea economică, socială și de mediu a unității
administrativ-teritoriale, care se publică pe pagina de internet a unității administrativ-teritoriale în condițiile
legii; preşedintele consiliului judeţean prezintă consiliului județean, anual sau la cerere, rapoarte cu privire la
modul de îndeplinire a atribuțiilor sale și a hotărârilor consiliului județean.
64
Potrivit art. 249 alin. 4 din Codul Administrativ. Constituţia României dispune, prin art. 123 alin. 5, că
,,prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local
sau al primarului în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept”.
65
Potrivit art. 1 alin. 1 şi 5 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi
66
Idem, art. 2 lit. b, c, d
38

Management Public

 auditul performanţei, prin care se evaluează modul în care o entitate, un program,
o activitate sau operaţiune funcţionează din punctele de vedere ale eficienţei,
economicităţii şi eficacităţii.
Pe acest suport, credem că exercitarea funcţiei de control-evaluare în managementul
administraţiei permite realizarea obiectivelor previzionate, abaterile de la ele antrenând
corecţii necesare pentru menţinerea stării de echilibru a întregului sistem administrativ.
Să ne reamintim. Deşi am examinat separat funcţiile managementului în administraţia

publică, în planul practicii acestea nu trebuie privite ca entităţi distincte67, ci aflate în
interdependenţă, conferind astfel procesului managerial un caracter sistemic.
Intercondiţionarea funcţiilor managementului în administraţia publică este

reprezentată schematic în figura următoare (vezi Figura nr. 1.17.):
Previziune
Control‐evaluare
Organizare‐coordonare
Administrare
Motivare
Figura nr. 1.17. Conexiunea funcţiilor managementului în administraţia publică
În final, trebuie spus că aceste cinci funcţii se găsesc în echilibru, nici una nu o domină
pe cealaltă, ci influenţează, prin exercitarea lor, întreaga activitate de la nivelul administraţiei
publice.
Rezumat
Managementul public vizează întreaga sferă a administraţiei publice, reunind
totalitatea acţiunilor şi relaţiilor manageriale statornicite între structurile administrative, prin
care se aduc la îndeplinire legile şi se prestează servicii publice, destinate să asigure
satisfacerea crescândă a intereselor generale.
Trăsăturile managementului public trebuie abordate în interdependenţa lor, pornind
de la premisa că ceea ce determină conţinutul managementului public este tocmai efectul
sinergic rezultat din combinarea optimă a acestora: caracterul integrator, caracterul politic,
caracterul complex, caracterul de diversitate.
Derularea procesului managerial în administraţia publică implică respectarea şi
aplicare unor principii specifice activităţii desfăşurate la acest nivel, ce stabilesc direcţii în

67
Rais, D., Simionescu, A., Pendiuc, T., (1999), Managementul administraţiei publice, Editura Independenţa
Economică, Brăila, p. 27
39

Management Public

baza cărora funcţionează sistemul administrativ: legalitatea, autonomia managerială,
restructurarea, perfecţionarea continuă, principiul celor 3E: economicitate, eficienţă şi
eficacitate.
Cunoaşterea funcţiilor managementului în administraţia publică, cu observarea
particularităţilor pentru fiecare dintre ele, e importantă întrucât fiecare în parte şi toate
deopotrivă asigură eficienţa sistemului administrativ: previziunea, organizarea-coordonare,
motivarea, administrarea, control-evaluarea.
1. Managementul în administraţia publică:
a) reunește acţiunile manageriale de la nivelul sistemului administrativ
b) asigură executarea legilor
c) urmărește satisfacerea crescândă a intereselor private
2. Constituie caracteristeristici ale managementului public următoarele:
a) integrator, de diversitate, public, de sinteză
b) integrator, public, privat, de diversitate
c) integrator, de diversitate, complex, politic
3. Conducătorii unei colectivităţi, pe propria răspundere şi relativ independent, organizează
desfăşurarea afacerilor publice şi administrarea lor, în virtutea următorului principiu al
managemntului public:
a) perfecţionarea continuă
b) autonomia managerială
c) legalităţii
4. Funcţia de administrare a managementului în adm publică reprezintă:
a) totalitatea proceselor de management prin intermediul cărora se definesc obiectivele
administraţiei, în consonanţă cu nevoile comunităţii, şi se determină modalităţile de
acţionare în vederea realizării obiectivelor definite, cu indicarea, pentru fiecare
modalitate de acţiune propusă, a resursele necesare.
b) ansamblul de procese manageriale prin care se realizează confruntarea rezultatelor
obţinute cu obiectivele prestabilite, se controlează conformitatea activităţii
autorităţilor administrative cu normele juridice incidente în materie, corelativ cu
stabilirea de măsuri corective acolo unde se înregistrează disfuncţionalităţi, pentru
îmbunătăţirea activităţii sistemului administrativ corespunzătoare îndeplinirii
obiectivelor previzionate şi satisfacerii nevoilor publice.
c) ansamblul de procese manageriale prin care atât resursele existente, cât şi cele atrase
şi integrate în sistemul administrativ sunt utilizate într-o manieră raţională în funcţie
de şi în scopul realizării obiectivelor previzionate, pentru a răspunde aşteptărilor
provenite din mediul public
Temă de control
recomandate, două teme de control.
Prima temă de control va aborda în conținutul său următoarea tematică:
Temă de Control nr. 1:

Repere definitorii privind
managementul în instituțiile publice
40

Management Public

Tema de control va fi prezentată tutorelui la întâlnirile planificate sau va fi trimisă
Pentru modul de redactare al temei de control consultaţi Ghidul de întocmire a lucrării
de licenţă, disponibil la adresa http://fdsa.usv.ro/Pagini/StudentiZI.php. Informaţii
Miniglosar
 Funcţia de previziune reuneşte totalitatea proceselor de management prin intermediul
cărora se definesc obiectivele administraţiei, în consonanţă cu nevoile comunităţii, şi se
determină modalităţile de acţionare în vederea realizării obiectivelor definite, cu
indicarea, pentru fiecare modalitate de acţiune propusă, a resursele necesare.
 Funcţia de organizare-coordonare însumează totalitatea proceselor manageriale prin
care se stabileşte structura organizatorică optimă, cu asigurarea unei depline concordanţe
între componentele acesteia, pentru a permite realizarea cu maximum de eficienţă a
obiectivelor prestabilite.
 Funcţia de motivare reuneşte ansamblul proceselor manageriale ce implică atragerea
funcţionarilor publici din aparatul administrativ în realizarea obiectivelor stabilite prin
intermediul funcţiei de previziune.
 Funcţia de administrare reuneşte procesele manageriale prin care atât resursele
existente, cât şi cele atrase şi integrate în sistemul administrativ sunt utilizate într-o
manieră raţională în funcţie de şi în scopul realizării obiectivelor previzionate, pentru a
răspunde aşteptărilor provenite din mediul public.
 Funcţia de control-evaluare însumează ansamblul de procese manageriale prin care se
realizează confruntarea rezultatelor obţinute cu obiectivele prestabilite, se controlează
conformitatea activităţii autorităţilor administrative cu normele juridice incidente în
materie, corelativ cu stabilirea de măsuri corective acolo unde se înregistrează
disfuncţionalităţi, pentru îmbunătăţirea activităţii sistemului administrativ
corespunzătoare îndeplinirii obiectivelor previzionate şi satisfacerii nevoilor publice.
 Scutariu P., (2016), Autonomia în managementul în administrația publică locală, Ed.
Didactică și Pedagogică, București, pp. 62-88
41

Management Public

Unitate de învățare 2. DOMENIUL MANAGEMENTULUI PUBLIC

Cuprins
2.1. Introducere
2.4. Relațiile domeniului managementului public cu alte domenii ale ştiinţei
2.5. Caracteristici ale domeniului managementului public
2.5.1. Interesul public
2.5.2. Serviciul public
2.5.3. Puterea publică
Rezumat
Miniglosar
2.1. Introducere
Prin conținutul său, această unitate de învățare oferă lămuriri despre relațiile
domeniului managementului public cu alte domenii ale ştiinţei, respectiv cu managementul
general, dreptul administrativ, sociologia, științele economice, psihologia, ergonomia,
demografia. De asemenea, își propune să analizeze pe rând caracteristicile domeniului
managementului public și anume: interesul public, serviciul public și puterea publică.

C1 – explice relațiile domeniului managementului public cu alte domenii ale ştiinţei
C2 – precizeze caracteristicile ale domeniului managementului public
C3 – descrie interesul public, caracteristică a domeniului managementului public
C4 – analizeze serviciul public, caracteristică a domeniului managementului public
C5 – prezinte puterea publică, caracteristică a domeniului managementului public

2.4. Relațiile domeniului managementului public cu alte domenii ale ştiinţei
2.5. Caracteristici ale domeniului managementului public
2.4. Relațiile domeniului managementului public cu alte domenii ale ştiinţei 68

Multidimensionalitatea managementului public rezultă din numeroasele conexiuni cu
alte domenii distincte. În continuare sunt abordate doar câteva dintre acestea (vezi Figura nr.

68
Androniceanu, Armenia, (1999), op. cit., pp. 44-50
42

Management Public

2.1.):
Management
general
Drept
Demografia
administrativ
Domenii
ale științei
Ergonomia Sociologie
Psihologie Științe
economice
Figura nr. 2.1. Interdependentele managementului public cu alte domenii ale știintei
Intre managementul general şi managementul public există strânse interdependenţe,

în sensul că o serie întreagă de principii şi legităţi ale managementului îşi găsesc aplicabilitate
în instituţiile publice. Legătura între cele două este de tipul parte-întreg în care managementul
public este un domeniu de aplicabilitate a teoriei generale a managementului, desigur în forme
specifice determinate de particularităţile domeniului şi orientarea pe satisfacerea interesului
public.
Să ne reamintim. În cadrul organizării statale, trebuie să existe o permanentă colaborare între

managerii publici din administraţie şi instituţiile politice, întrucât administraţia constituie
unul din instrumentele cele mai importante utilizate de instituţiile politice pentru conducerea
societăţii. Colaborarea între factorii politici şi administraţia de stat constituie o garanţie a
obţinerii unor rezultate superioare în conducerea societăţii.
Alte interdependenţe există între managementul public şi dreptul administrativ.

In cercetarea managementului public nu se poate face o separare intre aspectele
juridice si cele manageriale, intrucat acestea nu pot fi tratate separat.
Acestei cerinţe i-a răspuns managementul public din multiple puncte de vedere, fără
a neglija, însă, aspectul juridic deosebit de important. în cercetarea managementului public
nu se poate face o separare între aspectele juridice şi cele nejuridice, întrucât acestea nu pot
fi tratate separat. Sistemul administrativ nu poate funcţiona în afara regulilor juridice. Întreaga
43

Management Public

organizare şi desfăşurare a proceselor şi relaţiilor de management din administraţia publică
sunt reglementate de norme juridice. De aceea, cercetând managementul public,
administraţia, ştiinţa administraţiei trebuie îndreptată şi spre cercetarea reglementărilor
juridice, făcând apel la rezultatele oferite de ştiinţa dreptului administrativ.
Interdependenţe există şi între managementul public şi sociologie.
Desigur că procesul şi relaţiile de management se derulează într-un mediu social
organizat, în cadrul căruia se desfăşoară activităţile stabilite prin norme juridice. De aici
rezultă necesitatea accentuării preocupărilor pentru cercetarea problemelor sociale, care
influenţează procesele de management.
In acest sens, putem exemplifica interdependenţele managementului public cu
ştiinţele economice, care studiază în detaliu toate aspectele activităţii economico-fmanciare.
Există o serie de interdependenţe între managementul public şi psihologie.
Managerii publici, şi nu numai ei, apelează la rezultatele cercetărilor psihologice, la
instrumentarul specific acestui domeniu pentru a verifica aptitudinile, caracterul etc. al celor
care urmează să intre în sistemul administrativ.
Exemplu. Astfel, sunt utilizate teste variate care să evidenţieze, de pildă, capacitatea
de raţionament logic al unei persoane, capacitatea de analiză şi sinteză, creativitatea şi
inventivitatea, starea emoţională etc.
Un alt domeniu distinct, cu care se află în strânsă legătură managementul public, este
ergonomia. Cercetările în acest domeniu au ca scop principal adoptarea de măsuri, prin care
să fie create condiţii de muncă confortabile, pentru obţinerea unei eficienţe maxime. Folosind
concluziile ergonomiei şi concluziile propriilor investigaţii, cercetătorii în domeniul
managementului public oferă soluţii pentru continua perfecţionare a proceselor şi relaţiilor de
management, acţionându-se, în acest scop, şi asupra condiţiilor de muncă din administraţie.
Managementul public se află în interdependenţă şi cu demografia. Demografia
studiază variate aspecte referitoare la populaţie. Acestea interesează într-o anumită măsură şi
funcţionarii din instituţiile publice. Astfel, demografia cercetează structura populaţiei pe
grupe de vârstă, pe sexe, amplasarea populaţiei în diferitele zone ale ţării, în mediul rural sau
urban, precum şi tendinţele amplasării, diferite probleme socioprofesionale, perspectivele
natalităţii, morbidităţii şi mortalităţii, nivelul cultural al populaţiei etc. Datele obţinute din
cercetările demografice sunt utilizate în managementul public în scopul adaptării
administraţiei la condiţiile specifice de loc şi timp, pentru satisfacerea într-un grad tot mai
ridicat a cerinţelor sociale.
Desigur că există şi alte domenii ale ştiinţei care se află în interdependenţă cu
44

Management Public

managementul public, noi am supus atenţiei doar câteva dintre acestea.
2.5. Caracteristici ale domeniului managementului public 69

Fără îndoială, înţelegerea acestui domeniu distinct presupune cunoaşterea unor
aspecte particulare, menite să permită o prezentare a cadrului general, în care se derulează
procesele de management din administraţia publică din România (vezi Figura nr. 2.2):
Figura nr. 2.2. Elemente caracteristice domeniului managementului public

Astfel, scopul managementului public în instituţiile administraţiei publice este
satisfacerea interesului general fără a se avea în vedere un profit, în timp ce managerii din
organizaţiile particulare urmăresc în mod constant un câştig material.
Este foarte important de precizat că obiectivul unei instituţii publice este servirea
interesului public. Există însă cerinţe pe care iniţiativa particulară nu le-ar putea satisface şi
care sunt esenţiale pentru societate, în general, şi pentru fiecare membru în parte. Asemenea
cerinţe, care alcătuiesc interesul public, constituie domeniul propriu al managementului în
administraţia publică.
În acest sens, precizăm referitor la interesul public următoarele:
 presupune existenţa unui cadru legislativ care să precizeze limitele de acţiune ale
funcţionarilor publici pentru satisfacerea nevoii sociale;
 are un anumit grad de generalitate;
 îşi schimbă conţinutul în diferite perioade istorice.

Un alt aspect din problematica managementului public, asupra căruia insistăm în
continuare, este noţiunea de serviciu public.

69
45

Management Public

Corelat strâns cu conceptul prezentat anterior, serviciul public poate fi explicat ca un
ansamblu de activităţi organizate şi autorizate de administraţia publică pentru a satisface
nevoi sociale în interes public.
Nevoile sociale sunt nelimitate şi diferă după cele mai variate criterii: geografice,
culturale, economice, de vârstă, sex, grad de civilizaţie.
Sistemul de nevoi este amplu și diversificat şi nu se poate reduce numai la serviciile
publice ale instituţiilor administrative. Prin urmare, devine evidentă necesitatea de a oferi
servicii publice de către instituţii/organizaţii particulare a căror funcţionare trebuie să fie
autorizată de instituţiile din cadrul sistemului administrativ.
Principalele caracteristici ale serviciului public sunt:
- satisface o utilitate socială;
- se află într-un raport juridic continuu cu administraţia publică care l-a înfiinţat şi
care-l conduce;
- furnizează bunuri şi/sau servicii care satisfac interesele unui grup sau ale
societăţii;
- este supus unui regim juridic, reglementat de principii de drept public, care-l
diferenţiază de acelea ale întreprinderilor particulare.
În practică se pune problema administrării serviciului public care poate fi controlat
direct sau indirect de reprezentanţii instituţiilor publice care au, potrivit legii, autoritate
publică.
Este esențial să cunoaștem că beneficiarii serviciului public au dreptul de a urmări ca
serviciul public să funcționeze în conformitate cu normele juridice de organizare în vigoare.
Managementul instituțiilor administrative este obligat să respecte dispozițiile legale existente.
De asemenea, trebuie cunoscut că beneficiarii serviciului public nu au nici un drept la
menținerea acestuia, managementul instituțiilor publice poate oricând să modifice statutul
serviciului public sau chiar să-l desființeze.
Să ne reamintim. Trebuie reţinut faptul că nu orice activitate de interes public este serviciu
public, ci numai acele activităţi, care, aşa cum am mai precizat, sunt necesare pentru
satisfacerea unor nevoi sociale apreciate de puterea politică ca fiind de interes public.
În acest context este important de explicat conceptul de putere publică, respectiv în ce

constă puterea managerilor şi a autorităţilor administrative.
46

Management Public


Puterea publică reprezintă ansamblul drepturilor speciale pe care le are o instituţie
administrativă, în sens de autoritate care reprezintă şi apără interesul public şi care, în mod
obligatoriu, trebuie să se impună interesului particular. Prin urmare, instituţiile
administrative emit acte de autoritate, care se execută din oficiu şi/sau aplicând direct, dacă
este nevoie, măsuri administrative de constrângere cu caracter preventiv, de sancţiune sau de
execuţie silită.
Puterea publică are în vedere respectarea legilor, sens în care precizăm:
 legea este cadrul general, de bază, care delimitează domeniul de aplicativitate al
managementului public;
 principiul legalităţii este principiul fundamental al managementului public;
 aplicarea legii presupune şi adoptarea de acte normative de către managementul
instituţiilor din sistemul administrativ;
 actele administrative normative au forţă juridică inferioară legii şi se ierarhizează
în funcţie de poziţia şi competenţa instituţiilor care le-a emis.
Rezumat
Multidimensionalitatea managementului public rezultă din numeroasele conexiuni cu
alte domenii distincte: managementul general, dreptul administrativ, sociologia, ştiinţele
economice, psihologie, ergonomia, demografia.
Înţelegerea acestui domeniu distinct presupune cunoaşterea unor aspecte particulare,
menite să permită o prezentare a cadrului general, în care se derulează procesele de
management din administraţia publică: interesul public, serviciul public, puterea publică.

1. Care din următoarele afirmații este adevărată:
a) Datele obţinute din cercetările demografice sunt utilizate în managementul public în
scopul adaptării administraţiei la condiţiile specifice de loc şi timp, pentru satisfacerea
într-un grad tot mai ridicat a cerinţelor sociale.
b) Intre managementul general şi managementul public există strânse interdependenţe,
în sensul că o serie întreagă de principii şi legităţi ale managementului îşi găsesc
aplicabilitate în instituţiile private.
c) Asemenea managementului general, managementul public are ca obiectiv verificarea
organizării şi funcţionării aparatului administrativ pentru obţinerea unei eficienţe
ridicate.
2. Beneficiarii serviciului public:
a) satisfac o utilitate socială
b) pot oricând să modifice statutul serviciului public sau chiar să-l desființeze
c) au dreptul de a urmări ca serviciul public să funcționeze în conformitate cu normele
juridice de organizare în vigoare
3. Interesul public:
47

Management Public

a) presupune existenţa unui cadru legislativ care să precizeze limitele de acţiune ale
funcţionarilor publici pentru satisfacerea nevoii sociale
b) are un anumit grad de descentralizare
c) îşi păstrează conţinutul în diferite perioade istorice.
4. Care din următoarele afirmații nu este adevărată:
a) Scopul managementului public în instituţiile administraţiei publice este satisfacerea
interesului general, fără a se avea în vedere un profit material, în timp ce managerii
din organizaţiile particulare urmăresc în mod constant un câştig material.
b) Puterea publică reprezintă ansamblul drepturilor speciale pe care le are o instituţie
privată, în sens de autoritate care reprezintă şi apără interesul public şi care, în mod
obligatoriu, trebuie să se impună interesului particular.
c) Nu orice activitate de interes public este serviciu public, ci numai acele activităţi, care
sunt necesare pentru satisfacerea unor nevoi sociale apreciate de puterea politică ca
fiind de interes public.
Miniglosar
 Interesul public presupune existenţa unui cadru legislativ care să precizeze limitele de
acţiune ale funcţionarilor publici pentru satisfacerea nevoii sociale; are un anumit grad de
generalitate; îşi schimbă conţinutul în diferite perioade istorice.
 Serviciul public poate fi explicat ca un ansamblu de activităţi organizate şi autorizate de
administraţia publică pentru a satisface nevoi sociale în interes public.
 Puterea publică reprezintă ansamblul drepturilor speciale pe care le are o instituţie
administrativă, în sens de autoritate care reprezintă şi apără interesul public şi care, în
mod obligatoriu, trebuie să se impună interesului particular.

 Androniceanu, A., (1999), Management public, Editura Economică, Bucureşti, pp. 44-58
48

Management Public

Unitatea de învăţare 3. ORGANIZAREA ÎN AUTORITAȚILE ȘI

INSTITUȚIILE PUBLICE 70

Cuprins
3.1. Introducere
3.4. Noțiunea de organizare
3.5. Organizarea procesuală în autoritățile și instituțiile publice
3.6. Organizarea structurală în autoritățile și instituțiile publice
3.7. Tipuri de structuri organizatorice în autoritățile și instituțiile publice
Rezumat
Miniglosar
3.1. Introducere
Această unitate de învățare analizează particularitățile organizării în instituțiile și
autoritățile publice, explicând noțiunea de organizare și descriind conținutul organizărilor
procesuale și structurale în autoritățile și instituțiile publice. De asemenea, în conținutul
acestei unități de învățare găsim informații despre tipurile de structuri organizatorice în
autoritățile și instituțiile publice: ierarhic-funcțională, teritorială și mixtă.

C1 – definească noțiunea de organizare
C2 – descrie conținutul organizării procesuale în autoritățile și instituțiile publice
C3 – explice conținutul organizării structurale în autoritățile și instituțiile publice
C4 – enumere tipurile de structuri organizatorice în autoritățile și instituțiile publice



Organizarea într-o instituţie publică constă într-un ansamblu de procese de muncă
prin care se delimitează componentele sistemului organizatoric, se precizează atribuţiile
acestora, sarcinile, competenţele şi responsabilităţile funcţionarilor publici aflaţi în relaţii

70
Androniceanu, Armenia, (2005), op. cit., pp. 93 - 123
49

Management Public

organizatorice cu celelalte componente din interiorul şi din afara instituţiei/autorităţii
publice în procesul de realizare a intereselor publice generale şi specifice.
Din această definiţie rezultă două perspective de abordare a noţiunii de organizare
într-o instituţie publică:
1. organizarea ca ansamblu de procese de muncă fizică şi intelectuală clar delimitate
şi/sau combinate prin care se realizează obiectul de activitate, misiune social-economică şi
creşte gradul de satisfacere a intereselor publice;
2. organizarea ca ansamblu de funcţionari publici, de subdiviziuni organizatorice şi
de relaţii între aceştia, determinate şi delimitate astfel încât să asigure premisele
organizatorice adecvate realizării misiunii social-economice a instituţiei publice şi implicit
creşterea gradului de satisfacere a intereselor publice.
Urmând aceste două perspective de abordare se va insista atât asupra tratării separate,
cât şi asupra interdependenţelor obligatorii care trebuie să existe permanent între elementele
implicate de fiecare. Dacă din punct de vedere teoretic se poate face o astfel de separaţie, în
practica din instituţiile şi autorităţile publice, ele nu pot fi abordate decât împreună.

Abordarea organizării dintr-o asemenea perspectivă este absolut necesară dacă se ia
în considerare complexitatea proceselor de muncă fizică şi intelectuală implicate în realizarea
şi furnizarea diferitelor categorii de servicii publice.
Prin intermediul organizării procesuale se poate stabili o delimitare clară a domeniilor
de activitate dintr-o instituţie sau autoritate publică şi modul de integrare a acestora în
procesele de realizare a obiectului de activitate şi a obiectivelor managementului public.
Organizarea reprezintă un mijloc de realizare a obiectivelor unei instituţii publice şi
nu un scop în sine, aşa cum este perceput de multe ori în sectorul public din România.
Prin urmare, se pune întrebarea cum ar fi mai bine să determinăm şi să delimităm
procesele de muncă fizică şi intelectuală, pentru ca obiectivele managementului public să fie
realizate la nivelul aşteptărilor clienţilor instituţionali şi cetăţenilor.
Urmărind logic această abordare se constată că sistemul de obiective din instituţia
publică reprezintă elementul permanent de raportare a conţinutului proceselor de muncă fizică
şi intelectuală dintr-o instituţie sau autoritate publică.
Realizarea fiecărui obiectiv al sistemului de obiective al unei instituţii sau autorităţi
publice implică un ansamblu de activităţi necesare. Acestea sunt omogene, complementare,
specifice şi au o finalitate clar stabilită prin obiective.
50

Management Public

Principalele domenii de activitate care se identifică într-o instituţie/autoritate publică
sunt următoarele (vezi Figura nr. 3.1.):
cercetare‐dezvoltare;
comercial;
realizarea şi furnizarea serviciului public;
resurse umane;
financiar‐contabil.
Figura nr. 3.1. Domeniile de activitate dintr-o instituţie/autoritate publică
Domeniul cercetare-dezvoltare reuneşte ansamblul activităţilor care se desfăşoară în

cadrul instituţiei publice prin care noile abordări, modele, metode, tehnici şi proceduri
moderne de management public sunt identificate şi integrate în procesele de realizare şi
furnizare de servicii publice, prin care se urmăreşte creşterea gradului de satisfacere a
interesului public.
Domeniul cercetării are implicaţii majore asupra tuturor activităţilor desfăşurate în
instituţia publică. Principalele activităţi specifice acestui domeniu sunt:
- descoperirea de noi modalităţi de organizare, de realizare şi furnizare de servicii, de
comunicare, de gestionare a resurselor, de control şi evaluare care să contribuie la
realizarea obiectivelor instituţiei publice;
- adaptarea conţinutului metodelor, tehnicilor, procedurilor, stilului de management,
comportamentului organizaţional la contextul organizaţional intern şi extern;
- investiţii constând în transformarea resurselor financiare şi de muncă în fonduri fixe
pentru crearea condiţiilor corespunzătoare de realizare şi furnizare de servicii publice,
prin care creşte capacitatea administrativă a instituţiei publice pentru amplificarea
gradului de satisfacere a interesului public;
- organizarea procesului de realizare şi furnizare de servicii publice constând în noi
modalităţi, metode şi tehnici de realizare şi furnizare de servicii, de comunicare cu
alte instituţii şi cu cetăţenii;
- descoperirea celor mai noi metode şi tehnici de realizare şi furnizare de servicii
publice, astfel ca acestea să fie la nivelul aşteptărilor stakeholderilor instituţiei
publice.
51

Management Public

Să ne reamintim. Deşi impactul acestui domeniu este unul major asupra celorlalte domenii
de activitate din instituţia publică, din păcate în majoritatea instituţiilor publice din ţara
noastră domeniul cercetării-dezvoltării este destul de slab reprezentat. Dacă în domnii ca:
sănătate, învăţământ, activităţile specifice acestui domeniu au o pondere oarecare, în altele
precum: administraţie, transport, cultură etc. domeniul cercetării este unul destul de slab
reprezentat, desigur cu consecinţe ample asupra sistemului, în ansamblul lui şi asupra
sectorului public, în general.
Domeniul comercial reuneşte totalitatea activităţilor prin care instituţia publică

stabileşte legăturile sale cu piaţa serviciilor, cu comunitatea locală şi cu celelalte instituţii
din sistemul din care face parte, obţine resursele informaţionale, materiale, umane şi
financiare necesare orientării conţinutului procesului de realizare şi furnizare de servicii
publice, în vederea realizării obiectivului fundamental al instituţiei publice şi a misiunii
socio-economice a acesteia. Principalele activităţi în care se concretizează acest domeniu
sunt:
- marketingul public care are drept scop identificarea poziţiei pe piaţă a serviciilor
publice furnizate de instituţia publică atunci când există mai mulţi furnizori, nivelul şi
intensitatea cererii şi ofertei de noi servicii publice pentru clienţii cetăţeni sau alte instituţii
din sectorul public şi/sau privat;
- marketingul social care are drept scop identificarea nevoilor sociale generale şi
specifice ale unei colectivităţi, ale unor grupuri sociale, etnice etc. reprezentative identificate
în unitatea administrativ-teritorială: comună, oraş, municipiu, judeţ şi regiune;
- promovarea serviciilor publice, constând în apelarea la mijloace diverse de
informare şi promovare a serviciilor publice oferite de instituţiile publice;
- asigurarea necesarului de resurse materiale şi tehnice necesare desfăşurării
activităţilor de realizare şi furnizare de servicii prin care este îndeplinită practic misiunea
social-economică a instituţiei publice.
Domeniul comercial este unul din cele mai importante domenii, deoarece prin
activităţile specifice implicate practic se asigură o compatibilitate între ceea ce piaţa şi
sistemul de nevoi sociale arată că este necesar şi conţinutul proceselor prin care practic
cererea identificată este onorată.
Deşi domeniul comercial ar trebui să fie unul indispensabil desfăşurării activităţii
dintr-o instituţie publică, totuşi în sectorul public din ţara noastră aspectele esenţiale sunt
foarte mult neglijate, iar în domenii importante cum ar fi administraţia, cultura, transporturile
etc., acestea lipsesc. Astfel de greşeli fundamentale de abordare, de viziune asupra rolului
unei instituţii publice în macrosistem, demonstrează că majoritatea celor care conduc
componente importante ale acestuia sunt orientaţi exclusiv către interior, către ceea ce poate
52

Management Public

instituţia să ofere şi nu către piaţa serviciilor şi către comunitate, unde pot constata ce fel de
servicii publice şi ce fel de nevoi sociale generale şi specifice există şi aşteaptă să fie
satisfăcute de instituţiile publice.
Abordată dintr-o astfel de perspectivă total nepotrivită cu contextul general
internaţional se poate ajunge la concluzia că o instituţie publică există pentru a întregi
componenţa unui sistem şi nu pentru a contribui la creşterea gradului de satisfacere a
interesului public, care poate fi identificat doar printr-o legătură strânsă şi permanentă cu
piaţa serviciilor şi comunitatea. Piaţa validează sau invalidează serviciile publice,
comunitatea apreciază ca necesare şi oportune iniţiativele reprezentanţilor instituţiilor
publice în sistem, practic demonstrează dacă o instituţie publică ar trebui să se constituie,
alta să continue activitate şi cum sau dacă altele ar trebui să dispară din sistem.
Deşi un astfel de raţionament este unul absolut logic şi necesar, din păcate majoritatea
instituţiilor publice din sectorul public din România sunt orientate către sistem, către
interiorul acestuia şi nu către exterior, pierzând astfel din vedere informaţiile esenţiale atât de
necesare fundamentării unor decizii necesare şi oportune, care prin conţinutul lor, să
contribuie la satisfacerea interesului public general, obiectivul fundamental al
managementului public.
Domeniul de realizare şi furnizare de servicii publice constă în ansamblul de
activităţi de bază, auxiliare şi de deservire prin care se realizează obiectivele instituţiilor
publice.
Principalele activităţi integrate în acest domeniu, aşa cum uşor se poate deduce chiar
din titulatură, sunt: realizarea de servicii publice, furnizarea acestora, constând într-o
succesiune de activităţi prin care se concretizează obiectul de activitate al instituţiei publice
şi se realizează obiectivul fundamental creşterea gradului de satisfacere a interesului public.
Domeniul mai cuprinde şi activităţile prin care se asigură condiţiile necesare
realizării şi furnizării de servicii publice, respectiv:
- dotarea cu echipamente şi alte mijloace de muncă;
- achiziţia de programe informatice;
- întreţinerea şi înnoirea permanentă a soft-ului şi a celorlalte mijloace moderne de
muncă integrate în realizarea şi furnizarea de servicii publice.
Prin procesele de muncă specifice acestui domeniu se realizează obiectul de activitate
de bază al instituţiei publice.
53

Management Public

Domeniul financiar-contabil reuneşte un ansamblu de activităţi prin care se obţin şi
gestionează mijloacele financiare necesare instituţiei publice, precum şi înregistrarea şi
evidenţa valorică a fenomenelor economice din cadrul instituţiei publice.
Principalele activităţi integrate în acest domeniu sunt:
 activitatea financiară care se referă la obţinerea şi folosirea raţională a resurselor
financiare necesare instituţiei publice. Instituţiile publice gestionează două categorii de
resurse, după sursa de provenienţă a acestora: resurse proprii constituite din impozite, taxe,
concesiuni, închirieri şi diverse alte servicii, dar şi surse atrase de la bugetele publice şi din
diferite împrumuturi contractate;
 activitatea contabilă care vizează înregistrarea şi evidenţa în expresie valorică a
fenomenelor economice din cadrul instituţiei publice.
Să ne reamintim. Deşi acest domeniu este unul foarte bine cunoscut şi reprezentat în
majoritatea instituţiilor publice, totuşi în cele mai multe dintre acestea predomină
dimensiunea birocratică, de evidenţă pasivă a elementelor de venituri şi de cheltuieli bugetare.
În accepţiunea noastră este absolut necesară integrarea în acest domeniu a celei de a

treia activităţi, respectiv analiza economico-financiară, prin care se pot identifica unele cauze
ale situaţiilor nefavorabile înregistrate, noi modalităţi de îmbunătăţire a modului de gestionare
a resurselor financiare ale instituţiei publice şi posibilităţi de orientare a veniturilor publice
către sistemul de obiective al instituţiei publice, putându- se determina o ordine a priorităţilor
în alocarea resurselor bugetare.
În contextul actual internaţional devine absolut inacceptabilă considerarea doar a
dimensiunii birocratice a acestui domeniu. Dimpotrivă realitatea determină instituţiile publice
să apeleze la metode, tehnici şi echipamente modeme de derulare efectivă a acestor operaţiuni
şi concentrarea funcţionarilor publici către activităţile de analiză economico- financiară.
Aceasta presupune ca instituţia publică să obţină în timp util informaţiile necesare de
pe piaţa serviciilor publice şi din comunitate pentru a-şi putea determina un sistem coerent de
obiective. Pornind de la aceste date şi informaţii trebuie să se pornească gestionarea resurselor
financiare într-o instituţie publică. Instituţia publică gestionează doar bani publici, deci în
mod normal, are obligaţia să direcţioneze aceste resurse în propriul sistem, astfel încât
rezultatele administrării lor să se întoarcă în mediul din care resursele au provenit. Analiza
economico-financiară permite dezvoltarea unor raţionamente fundamentale prin care se fac
aprecieri atât asupra modului de gestionare, cât şi asupra eficienţei economice cu care au fost
utilizate fondurile publice. Dacă raportăm aspectul la realitatea din sectorul public din ţara
54

Management Public

noastră, se poate aprecia că aceasta nu este doar o schimbare oportună, dar şi absolut necesară,
de care depinde viabilitatea economico-financiară şi managerială a instituţiei publice.
Domeniul resurse umane cuprinde ansamblul activităţilor desfăşurate în cadrul
instituţiei publice prin care se asigură resursele umane necesare din punct de vedere
cantitativ, ca număr şi calitativ, ca pregătire, pentru realizarea obiectivelor unei instituţii
publice.
Principalele activităţi cuprinse în acest domeniu sunt:
 stabilirea necesarului de resurse umane în instituţia publică;
 recrutarea funcţionarilor publici;
 selecţia funcţionarilor publici;
 numirea funcţionarilor publici;
 formarea iniţială şi formarea continuă;
 evaluarea funcţionarilor publici;
 motivarea;
 promovarea;
 salarizarea funcţionarilor publici;
 elaborarea contractelor de muncă, unde este cazul;
 evidenţa resurselor umane;
 urmărirea carierei funcţionarului public;
 stabilirea drepturilor și obligaţiilor funcţionarilor şi urmărirea respectării acestora.
Premisa de la care pornesc managerii publici, care desfăşoară activitate în acest
domeniu şi nu numai ei, este că trebuie să existe un echilibru permanent între sistemul de
obiective al instituţiei publice şi interesele funcţionarilor publici, care desfăşoară activităţile
prin care acestea sunt realizate.
Fără a insista asupra conţinutului activităţilor menţionate, deoarece ele vor fi abordate
în detaliu într-un capitol distinct al acestui volum, se consideră necesare unele aprecieri în
legătură cu modul de desfăşurare a lor în instituţiile publice din ţara noastră.
În majoritatea instituţiilor publice:
 nu există politici şi strategii în domeniul resurselor umane, ceea ce îngreunează
semnificativ gestionarea în timp a acestei categorii de resurse;
 recrutarea, selecţia şi numirea funcţionarilor publici se realizează strict în baza
procedurilor legale, urmărindu-se în mod deosebit parcurgerea formală a lor şi nu
identificarea funcţionarului potrivit pentru postul sau funcţia publică existentă în structura
organizatorică a instituţiei publice;
55

Management Public

 formarea iniţială şi formarea continuă se desfăşoară într-un cadru insuficient de
clar determinat, fiind în cea mai mare parte iniţiat de instituţii specializate de la nivel central,
şi destul de rar de instituţiile publice
 evaluarea funcţionarilor publici în cele mai multe situaţii nu respectă cerinţele şi
criteriile fundamentale de performanţă
a funcţionarilor publici, având în cele mai multe situaţii un caracter formal, nepermiţând o
diferenţiere a funcţionarilor publici în funcţie de competenţele şi rezultatele activităţii lor;
 motivarea se situează sub nivelul aşteptărilor funcţionarilor publici, dar în acest
sens se urmăreşte elaborarea unei legi speciale de salarizare a personalului bugetar care va
introduce unele diferenţieri între funcţionarii publici, nu doar în ceea ce priveşte pregătirea şi
vechimea, dar şi în ceea ce priveşte încadrarea pe clase, grade şi de poziţia pe care se situează
în sistemul carierei;
 promovarea este una pur formală, realizându-se în funcţie de vechime şi de
rezultatele evaluărilor anuale ale funcţionarilor care în mare parte sunt dominate de
subiectivismul evaluatorilor, deoarece nu există în prezent un instrumentar care să amplifice
realismul şi obiectivitatea procesului de evaluare a resurselor umane din sectorul public;
 salarizarea funcţionarilor publici se face în baza legislaţiei muncii, neexistând un
sistem propriu de salarizare a funcţionarilor publici;
 elaborarea contractelor de muncă unde este cazul urmează o procedură strict
formală;
 evidenţa resurselor umane este destul de bine reprezentată în instituţiile publice,
dealtfel multe astfel de instituţii din mediul rural şi nu numai reduc domeniul resurselor
umane la activitatea de evidenţă şi încadrarea funcţionarilor publici, care are un caracter
accentuat birocratic;
 urmărirea carierei funcţionarului public; deşi în ţara noastră nu există încă un
sistem unitar de urmărire a carierei care să ofere funcţionarului public perspectiva evoluţiei
sale în sistem, totuşi se poate vorbi de o evidenţă clară a carierei acestora care se păstrează în
cartea de muncă a fiecărui angajat;
 stabilirea drepturilor şi obligaţiilor funcţionarilor publici şi urmărirea respectării
lor; această activitate constă în asigurarea cadrului formal în instituţia publică pentru
respectarea drepturilor şi obligaţiilor resurselor umane; în acest sens, cadrul legislativ nu
numai că precizează care sunt acestea, dar permite constituirea unor comisii speciale, numite
comisii paritare, prin care se monitorizează respectarea şi se poate interveni atunci când se
consideră necesar şi oportun.
56

Management Public

Activitatea este o altă componentă a organizării proceselor de muncă din instituţiile şi
autorităţile publice la care am făcut permanent referire când s-au prezentat domeniile
principale de activitate.
Conţinutul acestui concept poate fi explicat din două perspective.
Mai întâi activitatea constă în ansamblul atribuţiilor omogene îndeplinite de
funcţionarii publici cu pregătire de specialitate în unul din domeniile prezentate, cu scopul
de a contribui la îndeplinirea obiectivelor specifice de interes public.
Dintr-o altă perspectivă, activitatea constă în ansamblul sarcinilor executate periodic
de funcţionarii publici specializaţi într-un domeniu care participă la realizarea obiectivelor.
Astfel a fost introdus un alt concept cu care operează organizarea procesuală în
instituţiile şi autorităţile publice, sarcina.
Sarcina este un element component al atribuţiei şi implicit al organizării procesuale,
care reprezintă o componentă de bază, fundamentală a unui proces de muncă complex sau
simplu desfăşurat cu scopul realizării unui obiectiv individual de către funcţionarul public
de conducere sau de execuţie.
În conţinutul documentelor de formalizare a structurii organizatorice se regăsesc toate
aceste elemente ale organizării procesuale care au fost prezentate.

Organizarea structurală constă în reprezentarea şi dispunerea elementelor
organizării procesuale într-o structură organizatorică adecvată fiecărui tip de instituţie sau
autoritate publică integrată în sectorul public.
Adesea se fac confuzii între două noţiuni fundamental diferite, respectiv organizare
structurală şi structură organizatorică. Deşi la prima vedere pare doar o deosebire de
poziţionare a cuvintelor, sensul este unul diferit. Dacă organizarea structurală a fost explicată
deja, prin structură organizatorică se înţelege configuraţia internă a unei instituţii sau
autorităţi publice formată din persoane, subdiviziuni organizatorice şi relaţii, astfel
determinate încât să asigure premisele organizatorice adecvate realizării obiectivelor
managementului public.
În orice instituţie sau autoritate publică, structura organizatorică reuneşte două
segmente, aflate într-o interdependenţă permanentă (vezi Figura nr. 3.2.):
57

Management Public

Structura de conducere reuneşte ansamblul
funcţionarilor publici, compartimentelor şi relaţiilor
organizatorice interne şi externe constituite şi
plasate în structura organizatorică astfel încât să
asigure condiţiile necesare desfăşurării proceselor
de management şi de execuţie prin care creşte
gradul de satisfacere a interesului public. Segmentele
structurii
organizatorice
în instituția/
autoritatea
publică
Structura de execuţie este formată din
ansamblul funcţionarilor publici, compartimente
şi relaţii organizatorice interne şi externe
constituite cu scopul realizării şi furnizării de
servicii publice specifice tipului de
instituţie/autoritate publică.
Figura nr. 3.2. Segmentele structurii organizatorice în instituția/autoritatea publică
În toate instituţiile şi autorităţile publice din ţara noastră cele două componente ale
structurii organizatorice sunt destul de bine reprezentate, putându-se destul de uşor face o
distincţie între elementele celor două.
Deşi o astfel de grupare serveşte doar unei analize teoretice, este totuşi important să
semnalăm faptul că tipul de structură arată practic care sunt acele componente structurale
implicate cu precădere în procesele de management, în activităţi de analiză, concepţie
tehnică, de decizie etc. şi care au o contribuţie semnificativă în procesele de realizare şi
furnizare a serviciilor publice.
În unele domenii ale sectorului public din ţara noastră se utilizează şi un alt concept
şi anume structură administrativă, în special în domeniul administraţiei publice. Prin
structură administrativă se înţelege configuraţia internă şi relaţiile care se stabilesc între
componentele sistemului administrativ, în procesul de realizare a obiectivelor fundamentale
ale managementului public.
Exemplu. În instituţiile şi autorităţile publice din sistemul administrativ din ţara
noastră prin cadrul legislativ de la nivel central se stabileşte structura organizatorică, care
devine astfel obligatorie, ea nu poate fi adaptată sau modificată pe altă procedură decât cea
prin care a fost stabilită iniţial. Apare astfel un paradox care explică multe din blocajele
sistemului administrativ şi care este o consecinţă a gradului ridicat de centralizare a sistemului
administrativ din România. Deşi aceste structuri ar trebui să servească drept cadru de
desfăşurare a activităţilor prin care se realizează şi furnizează serviciile publice, putând fi
58

Management Public

adaptate în funcţie de intensitatea şi amploarea cererilor de diferite servicii ce apar în sistem,
totuşi în practică acest lucru nu este posibil.
Doar procedura legală este cea prin care pot fi aduse modificări structurilor
organizatorice din instituţiile şi autorităţile publice integrate în sistemul administrativ din ţara
noastră.
Acest mod depăşit de înţelegere a rolului unei structuri organizatorice atrage foarte
multe disfuncţionalităţi cu consecinţe directe asupra proceselor de management şi de
execuţie din instituţiile şi autorităţile publice limitând semnificativ capacitatea
administrativă a acestora de a-şi realiza misiunea socială pentru care au fost constituite.
Este acesta unul din multele exemple de încălcare a unui principiu fundamental
declarat în lege, acela al autonomiei.
În cele două segmente ale structurii organizatorice există următoarele componente
primare (vezi Figura nr. 3.3.):
1. postul
6. ponderea 2. funcţia
ierarhică publică
7. nivelul
ierarhic
5. relaţiile 3.
administrative compartimentul
4. relaţiile
organizatorice
Figura nr. 3.3. Componentele primare din cadrul segmentelor structurii

organizatorice
În continuare se va face o prezentare a conţinutului acestor concepte cu rol

determinant în îmbunătăţirea funcţionalităţii structurii organizatorice.
Postul este componenta structurală de bază alcătuită din ansamblul obiectivelor,
sarcinilor, competenţelor şi responsabilităţilor desemnate pe anumite perioade fiecărui
funcţionar public.
Deoarece postul reprezintă „celula” de bază a structurii unei instituţii şi/sau autorităţi
publice, sunt prezentate toate elementele componente ale acestuia, respectiv: obiectivele
postului, sarcinile, competenţele şi responsabilităţile ce revin fiecărui post.
59

Management Public

Obiectivele postului reprezintă scopurile determinate în timp şi chiar cuantificate pe
care le are de realizat titularul postului. Aceste obiective se regăsesc în sistemul piramidal
de obiective al instituţiei/autorităţii ca obiective ale funcţionarilor publici şi titularilor de
funcţii publice de conducere şi de execuţie, care sunt fie funcţionari publici, fie reprezentanţi
ai politicului.
Obiectivele posturilor asigură prin realizarea şi agregarea lor succesivă şi
ascendentă realizarea obiectivului fundamental al managementului public. Deoarece
obiectivele postului arată practic rolul titularului de post în realizarea obiectivelor de
ansamblu ale instituţiei/autorităţii publice, ele justifică existenţa, menţinerea sau eliminarea
postului din structura organizatorică a instituţiei publice.
Să ne reamintim. Altfel explicat dacă nu sunt determinate obiective clare, concise,

cuantificabile şi determinate în timp pentru fiecare dintre posturile din structura
organizatorică, practic nu se justifică existenţa în structura organizatorică a respectivelor
poziţii.
Obiectivele postului care devin obiective individuale ale titularului de post pot fi
realizate de acesta prin intermediul celorlalte componente ale structurii postului, respectiv:
sarcini, competenţe, responsabilităţi.
Sarcinile, al căror conţinut a fost deja prezentat, sunt componente ale proceselor de
muncă desfăşurate în instituţia publică, cu scopul de a realiza un obiectiv individual. De
regulă, există sarcini distincte în structura fiecărui post. Nu trebuie să existe suprapuneri, ci
doar clare delimitări şi o compatibilitate corespunzătoare de conţinut.
Conţinutul sarcinilor derivă în mod obligatoriu din conţinutul obiectivelor postului şi,
precizează practic ce trebuie să facă funcţionarul public sau reprezentantul politic pentru a
putea realiza obiectivele postului pe care îl ocupă. Sarcinile trebuie să fie clar formulate şi
delimitate, în relaţie directă de conţinut cu celelalte elemente ale postului dar, în primul rând,
cu obiectivele acestuia.
Tot prin intermediul postului, titularului de post îi sunt conferite atribuţii, respectiv
un ansamblu de sarcini desfăşurate de funcţionari publici de carieră specializaţi într-un
domeniu prin care se realizează obiectivele postului.
Competenţa organizaţională sau autoritatea formală reprezintă o altă componentă a
postului care precizează limitele în cadrul cărora titularii de posturi au dreptul de a acţiona
în vederea realizării obiectivelor individuale şi respectiv a sarcinilor şi atribuţiilor
determinate.
60

Management Public

Competenţa organizaţională reprezintă dreptul pe care îl au titularii de posturi să
acţioneze în vederea realizării sarcinilor şi evident a obiectivelor postului pe care îl ocupă.
Competenţa organizaţională sau autoritatea formală se acordă unor instituţii şi/sau
autorităţi publice, dar şi unor titulari de funcţii publice şi politice de conducere direct prin
intermediul cadrului legislativ din ţara noastră. Din punct de vedere teoretic s-ar putea deduce
că un astfel de mod de determinare a unor componente ale structurii organizatorice pare un
aspect pozitiv, dar dacă abordăm subiectul dintr-o perspectivă practică, ca şi componente prin
care fiecare instituţie în parte trebuie să-şi exercite propriul rol în sistemul din care face parte
şi pe o piaţă distinctă a serviciilor, atunci se poate uşor deduce cât de greşită este concepţia
managerială în cele mai multe instituţii/autorităţi publice din ţara noastră. Un mod general de
formulare a conţinutului unor sarcini şi atribuţii pentru titularii de funcţii publice de
conducere şi de execuţie, dar şi de reprezentanţii politici, limitează semnificativ, gradul de
flexibilitate al unor astfel de structuri, formalizând excesiv structura, îngreunând exercitarea
controlului asupra gradului de realizare a obiectivelor managementului public.
Să ne reamintim. Un act normativ, oricât de bine fundamentat ar fi el rămâne la un grad

destul de ridicat de generalitate. Acesta ar trebui să reprezinte doar baza de raportare a
managerilor publici, atunci când determină configuraţia structurii organizatorice într-o
instituţie/autoritate publică, asigurându-se astfel o particularizare a acestui cadru la situaţii şi
contexte specifice identificate în aceleaşi domenii sau în unităţi administrativ- teritoriale
distincte, cu nevoi sociale generale, dar şi specifice.
Competenţa organizaţională conferă titularului de post un anumit grad de autoritate

formală. În instituţiile şi autorităţile publice se disting două forme ale autorităţii formale:
 ierarhică, de regulă exercitată de către instituţii/autorităţi publice, şi funcţionari
publici situaţi pe niveluri ierarhice superioare în structura sistemului administrativ;
Autoritate formală pot avea guvernul, autorităţile care reprezintă guvernul în unitatea
administrativ teritorială. Aceasta poate fi numită autoritate formală de sistem. Există însă şi
o a doua formă de autoritate formală care se manifestă la nivelul componentei structurale
post, aceasta se numeşte autoritate formală conferită de structura postului.
Autoritatea formală ierarhică se concretizează în acte normative, programe de acţiuni
iniţiate de reprezentanţii formaţiunilor politice, decizii politice, decizii administrative etc.
 funcţională, de regulă exercitată asupra unor funcţionari publici din compartimente
funcţionale implicaţi în diferite activităţi. Autoritatea funcţională se materializează în
proceduri, metodologii, proiecte de acte normative care exprimă cum trebuie executate
diferite activităţi sau implementate anumite decizii administrative. Şi această formă de
autoritate se exprimă la nivelul postului. Autoritatea funcţională a postului arată practic cum
61

Management Public

trebuie executate sarcinile, până la ce nivel are dreptul să acţioneze titularul postului pentru a
realiza obiectivele postului.
Alături de autoritatea formală, titularii de posturi trebuie să aibă un grad corespunzător
de competenţă pentru a realiza obiectivele postului. Există două forme de competenţă:
o competenţa profesională exprimată de nivelul de pregătire,
experienţa, talentul, abilităţile titularului de post, calităţile, cunoştinţele, aptitudinile şi
deprinderile acestuia care îl susţin în procesul de realizare a obiectivelor postului;
o competenţa managerială pentru posturile integrate în structura
de conducere a instituţiei/sau autorităţii publice.
Între cele două laturi ale competenţei este necesar să existe o strânsă concordanţă.
Astfel, autoritatea formală atribuită trebuie însoţită de prestigiul profesional dobândit, ca
urmare a exercitării competenţei profesionale de către titularul de post.
Ultimul, dar nu cel mai puţin important element al structurii postului este
responsabilitatea.
Responsabilitatea este obligaţia titularului de post de a îndeplini sarcinile din postul
pe care îl ocupă şi de a realiza obiectivele acestuia.
Prin urmare, fiecare titular de post din structura organizatorică a instituţiei şi/sau
autorităţii publice răspunde de gradul de realizare a obiectivelor postului pe care îl ocupă,
contribuind astfel la realizarea obiectivului fundamental al managementului public.
Între toate elementele postului trebuie să existe un echilibru permanent. Conţinutul
postului trebuie abordat într-o perspectivă dinamică, flexibilă. Acesta trebuie adaptat în
funcţie de schimbările care intervin în sistemul de nevoi sociale generale şi specifice, de
modificările în componentele unităţilor administrativ-teritoriale, de schimbările în contextul
intern şi internaţional.
A doua componentă importantă a structurii organizatorice este funcţia publică.
Funcţia publică ca şi concept poate fi abordată din două perspective: cea legislativă
şi cea managerială. Deşi cele două nu se elimină, dimpotrivă sunt ca şi conţinut perfect
compatibile, există o serie de diferenţe în perceperea conceptului de către jurişti şi de către
specialiştii în domeniul managementului public.
Din punctul de vedere al specialiştilor în drept administrativ, funcţia publică
reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor stabilite de autoritatea sau instituţia
publică, în temeiul legii, în scopul realizării competenţelor sale.
Principiile care stau la baza exercitării funcţiilor publice sunt:
 asigurarea tuturor activităţilor efectuate de funcţionarii publici să fie promptă,
62

Management Public

eficientă, liberă de prejudecăţi, corupţie, abuz de putere şi presiuni politice;
 selectarea funcţionarilor publici exclusiv după criteriul competenţei;
 egalitatea şanselor la intrarea şi la promovarea în corpul funcţionarilor publici;
 stabilitatea funcţionarilor publici.
Codul Administraiv defineşte funcţionarul public ca fiind „persoana numită într-o
funcţie publică”, iar totalitatea funcţionarilor publici din autorităţile şi instituţiile publice
constituie corpul funcţionarilor publici.
Cadrul legislativ integrează în structura sa toate funcţiile publice pe care le pot ocupa
funcţionarii publici din autorităţile şi instituţiile publice din ţara noastră. Nici o altă funcţie
publică nu este acceptată în sistem, dacă nu este menţionată expres în lege.
Să ne reamintim. Important de semnalat este faptul că dispoziţiile Statutului funcţionarilor

publici se aplică tuturor funcţionarilor publici, inclusiv celor care au statute proprii aprobate
prin legi speciale, aşa cum sunt poliţiştii, lucrătorii vamali etc.
Din perspectiva specialiştilor în domeniul managementului public, funcţia publică aşa

cum aceasta este prezentată de jurişti, are un accentuat caracter limitativ, îngrădind
semnificativ flexibilitatea unei structuri şi gradul de autonomie al acesteia, ceea ce
contravine principiilor fundamentale ale managementului public.
Câteva argumente pot fi formulate în acest sens:
 funcţia publică nu poate să reprezinte doar un ansamblu de atribuţii şi
responsabilităţi stabilite de autoritatea sau instituţia publică în temeiul legii. Funcţia publică
fiind un element de generalizare a posturilor asemănătoare din punctul de vedere al ariei de
cuprindere a autorităţii şi responsabilităţii. Autoritatea formală corespunzătoare funcţiei
publice îi conferă titularului acesteia dreptul de a lua anumite decizii administrative şi de
management sau de a acţiona în calitatea sa de funcţionar public de execuţie.
 scopul funcţiei publice nu poate să fie realizarea competenţelor acesteia, ci în cel
mai bun caz realizarea unor obiective clar, concis şi riguros determinate derivate din sistemul
de nevoi generale şi specifice de interes public sau administrativ. Dacă am restrânge
conţinutul funcţiei publice la scopul prezentat de lege, respectiv realizarea competenţelor,
atunci am deduce că titularul funcţiei publice are drept scop exercitarea puterii şi nu
preocuparea pentru satisfacerea intereselor publice generale şi specifice aferente funcţiei
publice de conducere sau de execuţie pe care o ocupă.
Conţinutul funcţiei publice este unul mult mai complet şi mai clar.
63

Management Public

Funcţia publică reprezintă, aşa cum s-a menţionat mai sus, factorul de generalizare al
unor posturi asemănătoare din punctul de vedere al ariei de cuprindere a autorităţii şi
responsabilităţii.
Exemplu. De pildă, funcţiei publice de director îi corespunde în cadrul instituţiei sau
autorităţii publice un număr variabil de posturi, 4-6 sau chiar mai mult, în funcţie de
dimensiunile şi caracteristicile activităţii. Dacă funcţia publică exprimă, în acest caz,
întinderea autorităţii şi responsabilităţii unui director în general, posturile se individualizează
la nivelul fiecărui loc de muncă prin intermediul elementelor specifice prezentate deja:
obiective, atribuţii, sarcini.
Prin urmare, funcţia publică reprezintă factorul de generalizare a posturilor din
instituţia sau autoritatea publică.
Specialiştii în domeniul managementului public consideră că într-o instituţie publică
sau autoritate trebuie să existe atâtea funcţii publice câte sunt necesare pentru a servi
satisfacerii interesului public. Practic nu legea trebuie să precizeze care sunt funcţiile publice
ce se pot constitui într-o instituţie sau autoritate, ci raţionamentul logic este următorul: o
funcţie publică se constituie, se menţine sau se desfiinţează doar dacă situaţiile concrete
specifice determină astfel de modificări. Funcţiile publice nu trebuie să existe în structură
dacă nu există nevoi identificate şi obiective determinate, în sensul integrării sau eliminării
lor din structură. Mai mult decât atât, numărul de funcţii publice şi de posturi în structura
organizatorică a autorităţii şi instituţiei publice sunt şi ele determinate de nevoi obiective şi
nu poate fi stabilit de o autoritate sau instituţie publică situată pe un nivel ierarhic superior.
Aceasta poate în cel mai bun caz doar să avizeze acest număr după o analiză managerială
complexă, respectând principiile fundamentale ale managementului public. Impunerea unui
număr de posturi şi funcţii publice, dar şi a unui tip de post sau funcţie publică face ca
instituţiile şi autorităţile publice să se transforme în instituţii şi autorităţi comandate, cărora
niciodată atâta vreme cât li se limitează autonomia managerială în conceperea structurii, nu
li se poate invoca lipsa de capacitate administrativă, de competenţă managerială şi de
funcţionari publici corespunzători din punct de vedere cantitativ, ca număr de posturi şi funcţii
publice, dar şi calitativ, ca pregătire.
În accepţiunea specialiştilor în domeniul managementului public, funcţiile publice
trebuie să fie determinate de nevoi interne şi externe sesizate de managerii publici, care au
competenţa profesională şi managerială ca, în condiţiile cadrului legislativ existent, să
determine elementele organizării procesuale şi structurale şi, practic să stabilească o
configuraţie internă de care sunt răspunzători, pe o perioadă determinată pe care au fost
64

Management Public

stabilite obiective manageriale clare, concise şi necontradictorii.
Există, însă, un punct de vedere comun între jurişti şi specialiştii în domeniul
managementului public, în ceea ce priveşte structurarea funcţiilor publice şi a posturilor în
două categorii:
- posturi, funcţii publice de conducere;
- posturi, funcţii publice de execuţie.
Dincolo de terminologia folosită, există deosebiri importante de conţinut în
accepţiunea celor două categorii de specialişti.
Astfel, juriştii consideră că funcţiile publice se clasifică după două criterii:
- natura competenţelor, criteriu după care se disting două categorii de funcţii
publice: de conducere şi de execuţie;
- cerinţele privind nivelul studiilor absolvite, potrivit căruia există următoarele
categorii de funcţii publice: funcţii publice de clasa I, funcţii publice de clasa II şi funcţii
publice de clasa III.
Prin actul de înfiinţare al unei autorităţi sau instituţii publice se stabileşte, consideră
juriştii, numărul maxim de posturi aferente funcţiilor publice.
În accepţiunea specialiştilor în domeniul managementului public, criteriul după care
se delimitează cele două categorii de funcţii publice, respectiv posturi, este natura
competenţelor, responsabilităţilor şi sarcinilor. Potrivit acestui criteriu, există:
- funcţii publice de conducere, respectiv posturi de conducere caracterizate printr-o
pondere ridicată a competenţelor, sarcinilor şi responsabilităţilor ce implică exercitarea
atribuţiilor conducerii;
- funcţii publice, respectiv posturi de execuţie în a căror competenţă se regăsesc
competenţe, sarcini şi responsabilităţi a căror desfăşurare implică transpunerea în viaţă a
deciziilor emise de titularii posturilor, funcţiilor publice de conducere.
O categorie aparte de funcţii publice identificate în sistemul administrativ o reprezintă
funcţiile de demnitate publică, care cel mai adesea se află sub incidenţă politică. Acestea sunt
constituite pe nivelurile superioare ale structurilor sistemului administrativ şi sunt ocupate
prin numire de către reprezentanţi ai politicului.
Să ne reamintim. Aceste funcţii de demnitate publică nu pot fi ocupate de funcţionari publici

de carieră, dar sunt accesibile nu numai politicienilor, ci şi persoanelor agreate în mediul
politic fie pentru performanţele profesionale deosebite obţinute în cariera proprie, fie pentru
a susţine punerea în aplicare a programelor politice ale partidelor care obţin majoritatea în
alegeri şi formează împreună cu unele partide minoritare echipa de guvernare pe o perioadă
determinată.
65

Management Public

Spre deosebire de celelalte categorii de funcţii publice, acestea din urmă nu sunt
limitate ca număr de cadrul legislativ, ele rămân la latitudinea reprezentanţilor politicului.
Prin urmare, structurile organizatorice ale instituţiilor şi autorităţilor publice de la nivel
central şi chiar local pot fi dotate cu un număr determinat de reprezentanţii politici de astfel
de funcţii de demnitate publică. De menţionat că această categorie de funcţii reuneşte:
secretari de stat, subsecretari de stat, miniştri, miniştri adjuncţi, preşedinţi de agenţii,
preşedinţi ai autorităţilor judecătoreşti etc. Pentru această categorie de funcţii de demnitate
publică nu se determină în mod clar competenţele, responsabilităţile şi sarcinile titularilor.
Baza de raportare a acestora o reprezintă cadrul legislativ general şi specific elaborat şi
publicat special pentru instituţia sau autoritatea pentru care a fost înfiinţată funcţia de
demnitate publică respectivă.
Compartimentele sunt componente rezultate din agregarea unor posturi şi funcţii
publice cu conţinut similar şi/sau complementar.
Compartimentul într-o instituţie sau autoritate publică reuneşte un grup de funcţionari
publici sau de angajaţi cu contract de muncă implicaţi în desfăşurarea unor activităţi relativ
omogene, care au o pregătire specială în domeniul tehnic, economic, social, sănătăţii,
administrativ etc., corespunzător profilului instituţiei sau autorităţii publice, care utilizează
metode şi proceduri adecvate pentru realizarea unor obiective, desfăşoară activitatea în
acelaşi spaţiu şi sunt subordonate nemijlocit unui titular de funcţie publică de conducere.
Ca în orice organizaţie, şi în instituţiile şi autorităţile publice există compartimente
care, după numărul persoanelor care desfăşoară activitate în cadrul lor şi după amploarea
atribuţiilor determinate pot fi numite: birouri, servicii, direcţii, departamente. Indiferent de
titulatura lor, pentru a se constitui astfel de componente structurale trebuie să existe înainte
de toate obiective specifice definite şi celelalte condiţii respectate.
După modul în care diversele compartimente contribuie la realizarea interesului
public general se identifică două categorii de compartimente:
- compartimente operaţionale, care sunt implicate direct în procesul de realizare şi
furnizare de servicii publice;
Această primă categorie de compartimente există în toate instituţiile şi autorităţile
publice. Numărul acestora se combină cu cel al compartimentelor operaţionale, însă au o
pondere mai mare pe nivelurile inferioare ale structurii unui sistem administrativ pe măsură
ce se coboară la baza piramidei organizaţionale.
- compartimente funcţionale, în cadrul cărora se determină obiective, se
fundamentează analize, se iau decizii, se acordă asistenţă de specialitate funcţionarilor publici
66

Management Public

din compartimentele operaţionale.
Ele predomină pe nivelurile superioare ale structurilor organizatorice din instituţiile şi
autorităţile publice, şi, pe măsură ce se coboară la baza piramidei organizaţionale, numărul
lor scade.
Există însă o pondere ridicată a compartimentelor funcţionale în interiorul structurii
unui sistem administrativ. Compartimentele funcţionale predomină în structurile
organizatorice ale ministerelor, agenţiilor, direcţiilor generale, parlamentului, administraţiilor
prezidenţiale etc. În sistemele administrative centralizate se observă o delimitare clară între
cele două categorii de compartimente, există chiar o specializare a fiecărei categorii, ceea ce
în practică alimentează un dezechilibru între cel care fundamentează şi ia decizia
administrativă - compartimentul funcţional şi cel care execută conţinutul deciziei
administrative - compartimentul funcţional, situaţie deosebit de delicată care contribuie la
întărirea caracterului birocratic al activităţii desfăşurate în compartimentele funcţionale.
În accepţiunea specialiştilor în domeniul managementului public respectarea
principiilor fundamentale ale managementului public necesită o riguroasă determinare a
numărului şi structurii compartimentelor operaţionale şi funcţionale, astfel ca să existe un
grad ridicat de funcţionalitate şi o orientare a conţinutului activităţii desfăşurate în cadrul lor
către ceea ce piaţa serviciilor şi ceilalţi stakeholderi ai instituţiei şi autorităţii publice aşteaptă.
Este necesară determinarea numărului optim de compartimente funcţionale şi
operaţionale pentru a se menţine un grad acceptabil de birocratizare a structurii şi implicit a
serviciilor publice oferite de autorităţi şi instituţii publice.
Relaţiile organizatorice reprezintă legăturile care se stabilesc prin reglementări
oficiale între componentele structurii organizatorice din cadrul instituţiilor şi autorităţilor
publice.
Relaţiile organizatorice asigură legătura între toate componentele structurii
organizatorice prezentate. Prin urmare, se stabilesc legături între componentele primare: post,
funcţie şi cele agregate, compartimente.
Există un grad destul de ridicat de diferenţiere a relaţiilor organizatorice, care se
stabilesc în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice. Astfel, reflectând complexitatea
raporturilor ce se stabilesc între componentele primare şi cele agregate ale structurii, în cadrul
instituţiilor şi autorităţilor publice, relaţiile organizatorice se pot divide în funcţie de
conţinutul lor în patru categorii:
1. Relaţii de autoritate sunt legăturile instituite prin intermediul unor reglementări
oficiale, acte normative sau regulamente interne obligatorii.
67

Management Public

În cadrul acestei categorii de relaţii există trei tipuri de relaţii:
- Relaţii ierarhice, care exprimă raporturile stabilite între titularii de posturi şi funcţii
publice de conducere şi cei ai posturilor, respectiv funcţiilor publice de execuţie;
- Relaţiile funcţionale rezultate din exercitarea autorităţii funcţionale de care dispun
anumite compartimente din cadrul instituţiei sau autorităţii publice;
- Relaţii de stat major, care apar atunci când se deleagă sarcini, autoritatea și
responsabilitatea aferentă de către titulari de funcţii publice de conducere de nivel
superior, către colective special constituite în instituţia publică pentru a participa la
elaborarea sau implementarea unor proiecte importante de interes public.
2. Relaţiile de cooperare se stabilesc între posturile situate pe acelaşi nivel ierarhic
dar în compartimente diferite, respectiv funcţionari publici din compartimente diferite sau
din acelaşi compartiment. Astfel de relaţii apar ca urmare a dezvoltării în comun a unor lucrări
sau servicii publice complexe;
3. Relaţiile de control se stabilesc şi se dezvoltă între compartimente specializate în
efectuarea controlului şi celelalte compartimente din cadrul autorităţii sau instituţiei publice.
Aceste relaţii apar şi între titularii de posturi, funcţii publice de conducere şi funcţionarii cu
funcţii publice de execuţie subordonaţi direct unor manageri publici;
4. Relaţii de reprezentare se stabilesc între managerii publici de nivel superior din
instituţia sau autoritatea publică şi diverşii stakeholderi ai acestora.
În afara acestor tipuri de relaţii organizatorice, pe care le întâlnim şi în alte tipuri de
organizaţii din sectorul privat, în managementul public apar o serie de particularităţi şi
evident şi alte tipuri de relaţii.
Să ne reamintim. Instituţiile şi autorităţile publice fac parte dintr-un sistem social-

administrativ. Existenţa sistemului determină în mod evident şi existenţa relaţiilor, a
legăturilor între toate elementele acestuia, pentru a exista o coeziune şi o coerenţă absolut
necesare îndeplinirii misiunii sociale pe care o au majoritatea instituţiilor şi autorităţilor
publice.
În acest context se identifică un alt concept şi un alt criteriu de clasificare a relaţiilor

în sectorul public: relaţiile administrative.
Relaţiile administrative sunt legăturile care se stabilesc între toate componentele
sistemului socio-administrativ care asigură integritatea şi coeziunea acestuia în procesul de
realizare a obiectivului fundamental al managementului public.
După apartenenţă, relaţiile administrative pot fi:
- Relaţii administrative interne, care se stabilesc între componentele interne dintr-o
instituţie sau autoritate publică şi între componentele sistemului socio-administrativ din care
68

Management Public

fac parte acestea.
Exemplu. De pildă, toate relaţiile organizatorice sunt relaţii interne. La acestea se
adaugă însă legăturile între instituţia publică, respectiv autoritatea publică cu celelalte
componente ale sistemului administrativ, respectiv instituţii, autorităţi reprezentative ale
autorităţii executive şi ale autorităţii puterii legislative.
Exemple de relaţii administrative interne sunt cele între un minister şi instituţiile,
respectiv autorităţile prin care se realizează serviciile deconcentrate în unitatea administrativ-
teritorială (Exemplu: între Ministerul Sănătăţii şi Familiei şi Casele Judeţene de Asigurări de
Sănătate, între acestea şi Direcţiile de Sănătate Publică; alte exemple: Ministerul Muncii şi
direcţiile judeţene de specialitate etc.)
- Relaţii administrative externe sunt legăturile care se stabilesc între instituţiile şi
autorităţile publice componente ale sistemului administrativ şi alţi stakeholderi. În
această categorie pot fi integrate, relaţiile de autoritate şi de reprezentare, dacă
ar fi să considerăm precedenta clasificare.
Exemple de astfel de relaţii administrative externe se stabilesc între primării şi
organizaţii neguvernamentale, între furnizorii de utilităţi publice şi cetăţeni, între
administraţiile financiare şi agenţii economici, respectiv, persoanele fizice, dar şi între
instituţii, respectiv autorităţi reprezentative din administraţia centrală şi instituţii similare din
alte state.
După competenţă, relaţiile administrative sunt:
- Relaţiile administrative de autoritate sunt instituite prin legi, hotărâri de
guvern, ordine şi exercitarea lor este obligatorie de către toate instituţiile şi autorităţile
publice la care se face referire în cadrul legislativ aferent. Prin urmare, fiecare tip de relaţie
de autoritate îşi găseşte corespondentul în această categorie a relaţiilor administrative de
autoritate. Astfel există:
♦ Relaţii administrative ierarhice, care se stabilesc între instituţii şi autorităţi din
administraţia publică aflate pe niveluri ierarhice superioare şi cele de pe nivelurile ierarhice
inferioare în faţa cărora acestea din urmă răspund necondiţionat, dacă legea a prevăzut în mod
expres acest tip de relaţie.
♦ Relaţii administrative funcţionale, care descriu legăturile dintre instituţii sau
autorităţi publice aflate pe aceleaşi niveluri ierarhice în structura sistemului administrativ.
Aceste relaţii condiţionează integrarea pe orizontală a proceselor prin care se realizează şi
furnizează servicii publice de interes general.
- Relaţii administrative de stat major, care constau în legăturile care se stabilesc
69

Management Public

între instituţii şi autorităţi publice şi terţe persoane fizice sau juridice cu ocazia derulării
unor proiecte complexe de interes social. Relaţiile administrative de stat major apar, de
obicei, între o echipă de implementare proiecte cu finanţare Phare într-o instituţie publică
sau autoritate şi organizaţia furnizoare de consultanţă, dar şi între acestea şi unitatea
contractantă, respectiv Oficiul pentru Contractare Phare din cadrul Ministerului Finanţelor
Publice.
- Relaţiile administrative de control se stabilesc între autorităţi cu competenţe
mai ample şi cele cu competenţe mai restrânse.
Exemplu: între prefectură şi serviciile publice deconcentrate din unitatea
administrativ-teritorială, între instituţiile publice din administraţie şi autorităţi reprezentative
la nivel local.
În sistemul administrativ din România există instituţii şi autorităţi atât la nivel
naţional, cât şi la nivel local care sunt specializate în efectuarea controlului asupra modului
în care funcţionează instituţiile şi autorităţile publice, asupra gradului în care acestea răspund
unor nevoi sociale generale şi specifice.
Nivelul ierarhic se defineşte ca ansamblul subdiviziunilor organizatorice plasate pe
linii orizontale, la aceeaşi distanţă faţă de managementul de vârf al instituţiei sau autorităţii
publice.
Numărul de niveluri ierarhice este influenţat de dimensiunea instituţiei sau autorităţii
publice şi de tipurile de relaţii organizatorice existente între diferite compartimente.
Un alt factor care influenţează numărul de niveluri ierarhice este cadrul legislativ, care
pentru multe instituţii şi autorităţi publice precizează chiar configuraţia structurii
organizatorice în organigramă. Odată publicată în Monitorul Oficial ca parte a unui act
normativ, organigrama unei instituţii publice sau autorităţi publice devine obligatorie pentru
a fi implementată şi respectată. Prin urmare, numărul de niveluri ierarhice poate fi influenţat
în mod direct de legislaţie, fapt ce limitează semnificativ, chiar până la eliminare, posibilitatea
dezvoltării unei structuri organizatorice flexibile, cu un grad corespunzător de autonomie.
În instituţiile şi autorităţile publice din România, numărul de niveluri ierarhice în
acelaşi tip de instituţie sau autoritate este acelaşi, deoarece sistemul se orientează în primul
rând după conţinutul cadrului legislativ şi abia în ultimul rând după nevoile interne. Astfel
sunt numeroase instituţii şi autorităţi administrative în ţara noastră care au structuri similare,
în timp ajungându-se chiar la identificarea unui prototip de structură cu număr identic de
niveluri ierarhice şi configuraţie aproape identică. Aceasta demonstrează gradul redus de
înţelegere a rolului structurii organizatorice, în general, a numărului de niveluri ierarhice,
70

Management Public

în special, implicaţiile majore pe care acestea le au asupra funcţionalităţii structurii şi
viabilităţii manageriale a instituţiei sau autorităţii publice.
În instituţiile şi autorităţile publice cu număr mare de niveluri ierarhice pe care le
întâlnim în special în administraţia publică centrală din ţara noastră, principalele probleme
care apar sunt:
• dificultăţi în procesul de comunicare, ceea ce determină frecvenţa mare a
distorsiunilor, filtrajelor şi redundanţelor, dar şi supraîncărcări ale canalelor
sistemului informaţional;
• creşterea duratelor proceselor de fundamentare a deciziilor de management şi a
deciziilor administrative;
• consum mare de timp şi resurse materiale şi financiare;
• fluxuri şi circuite informaţionale lungi;
• dificultăţi în implementarea deciziilor de management şi administrative etc.
Se recomandă structurile organizatorice plate cu număr mic de niveluri ierarhice şi cu
dezvoltare corespunzătoare pe orizontală, deoarece acestea facilitează buna comunicare şi
integrare a componentelor structurale în sistemul de management al instituţiei sau autorităţii
publice.
Ponderea ierarhică reprezintă numărul persoanelor conduse nemijlocit de un titular
de funcţie publică sau de un reprezentant politic ales într-o funcţie publică.
Mărimea ponderii ierarhice este influenţată de numărul de niveluri ierarhice cu care
se află în raport invers proporţional.
Ponderea ierarhică este componenta structurală care conferă ordine în cadrul structurii
organizatorice a instituţiei sau autorităţii publice. Astfel, o supradimensionare a ponderii
ierarhice îngreunează semnificativ coordonarea şi controlul activităţilor desfăşurate în
instituţiile publice, în timp ce o subdimensionare determină amplificarea nejustificată a
costului structurii organizatorice.
În instituţiile şi autorităţile publice, ponderea ierarhică creşte pe verticala structurilor
organizatorice către nivelurile inferioare.
Dimensiunea ponderii ierarhice alături de numărul de niveluri ierarhice şi tipul de
relaţii organizatorice reprezintă principalii parametri de caracterizare a tipului de structură
organizatorică şi a implicaţiilor pe care aceasta le are asupra celorlalte componente ale
sistemului de management din instituţiile şi autorităţile publice.
71

Management Public

În funcţie de particularităţile pe care le are fiecare domeniu de activitate, în sectorul
public se identifică mai multe tipuri de structuri organizatorice. Totuşi la o analiză atentă se
constată că predomină trei tipuri de structuri organizatorice cu ponderi diferite în diferitele
domenii ale sectorului public. Cele mai frecvent întâlnite structuri organizatorice în instituţiile
şi autorităţile publice din ţara noastră sunt următoarele (vezi Figura nr. 3.4.) :
structura
teritorială
Figura nr. 3.4. Tipuri de structuri organizatorice în instituţiile şi autorităţile publice
Structura ierarhic funcţională constă în organizarea instituţiei sau autorităţii

publice pe niveluri ierarhice, şi pe domenii, în funcţie de tipurile de servicii publice pe care
le realizează şi furnizează.
Principalele trăsături ale acestui tip de structură organizatorică sunt:
 existenţa unor compartimente operaţionale şi funcţionale distincte, clar determinate în
configuraţia structurii;
 şefii compartimentelor exercită toate atribuţiile conducerii şi au în subordine toţi
funcţionarii publici de execuţie din structura compartimentelor pe care le conduc;
 funcţionarii de execuţie primesc ordine atât de la şefii lor ierarhici, cât şi de la
conducătorii compartimentelor funcţionale, fiind dublu sau chiar multiplu
subordonaţi;
 funcţionarii publici de execuţie răspund faţă de şeful ierarhic şi faţă de şeful acestuia
din urmă;
 număr mare de niveluri ierarhice.
O serie de particularităţi ale acestui tip de structură ierarhic funcţională există în
domeniul administraţiei publice din ţara noastră. La trăsăturile mai sus menţionate se adaugă
următoarele aspecte. În domeniul administraţiei publice au fost create instituţii cu competenţă
materială generală, care desfăşoară activitatea, principial în toate sferele vieţii sociale.
Principial, deoarece şi în aceste instituţii există diferenţieri în ceea ce priveşte volumul şi
natura atribuţiilor, în raport cu rolul instituţiei respective în cadrul sistemului instituţiilor
72

Management Public

administraţiei de stat. Deşi au competenţă materială generală instituţiile administraţiei
publice locale nu sunt competente într-un număr de domenii de activitate asemănătoare.
Să ne reamintim. Alături de aceste instituţii, dar frecvent subordonate lor, funcţionează

instituţiile de specialitate care îşi desfăşoară activitatea numai în domenii distincte. Ele se
diferenţiază ca titulatură şi mod de reprezentare a structurii, în funcţie de nivelul ocupat în
sistemul administrativ.
La nivel central funcţionează ministerele, alte organe centrale ale administraţiei de

stat care au structuri ierarhic funcţionale orientate după o machetă standard, publicată în
legislaţie: hotărâre de guvern, ordonanţă de guvern, ordin al ministrului etc. Acestea se
diferenţiază doar prin numărul compartimentelor şi prin numărul de funcţionari publici
prevăzut de legiuitor.
La nivel central mai există şi alte instituţii purtând altă denumire decât ministere,
respectiv agenţii naţionale, autorităţi naţionale, oficii naţionale etc., ale căror structuri de
tip ierarhic funcţional sunt, de asemenea, publicate în monitorul oficial şi întrunesc trăsăturile
menţionate pentru acest tip de structură.
Există o serie de astfel de structuri de instituţii publice şi la nivel local. Acestea se
identifică în cadrul unor direcţii, administraţii, inspectorate, agenţii regionale etc. Structurile
organizatorice aferente unor astfel de instituţii publice sunt în principal elaborate şi avizate
de instituţiile şi autorităţile publice în subordinea cărora funcţionează şi orice modificare în
configuraţia structurii organizatorice se face doar de către autorităţile ierarhice.
Structura teritorială desemnează organizarea instituţiei sau autorităţii publice în
raport cu unitatea administrativ-teritorială pe care îşi exercită competenţa.
Principalele trăsături ale structurii teritoriale sunt:
 sfera de exercitare a autorităţii de către componentele structurii este determinată de
unitatea administrativ teritorială alocată de instituţia sau autoritatea ierarhic
funcţională;
 numărul de compartimente este determinat de nivelul şi de intensitatea nevoilor
sociale identificate în unitatea administrativ-teritorială pe care o are în administrare
instituţia sau autoritatea publică cu o astfel de structură;
 numărul redus de niveluri ierarhice, aceste tipuri de structuri fiind de tip plat, extinse
pe orizontală;
 ponderea mare a relaţiilor funcţionale între compartimentele structurii;
 existenţa în structură a unui număr destul de mare de compartimente operaţionale în
care se realizează şi se furnizează servicii publice de interes general şi specific pentru
73

Management Public

unitatea administrativ-teritorială pe care îşi exercită competenţa respectiva instituţie
sau autoritate;
 gradul mare de flexibilitate al acestui tip de structură, care poate fi adaptată funcţie
de nevoile teritoriale identificate şi obiectivele manageriale urmărite.
În sectorul public din ţara noastră se identifică două categorii de instituţii cu două
forme ale aceluiaşi tip de structură. Astfel există:
 instituţii cu competenţă teritorială generală, care dispun de structuri teritoriale,
dar cu un grad ridicat de formalism şi rigiditate excesivă.
Astfel de instituţii sunt prefecturile, care reprezintă Guvernul în unitatea
administrativ-teritorială. Acestea au competenţă generală în unitatea administrativ-teritorială
judeţ. Structura organizatorică a prefecturii este determinată după un model standard public
prin hotărâre de guvern. Prin urmare, prefectura ca instituţie are competenţe teritoriale largi,
dar un grad de autonomie redus în conceperea structurii organizatorice, care ar trebui să
respecte toate trăsăturile menţionate pentru acest tip de structură. Din aceste motive,
funcţionalitatea structurilor organizatorice ale instituţiilor şi autorităţilor cu competenţe
materiale generale este puternic afectată şi tinde să aibă un grad ridicat de formalism cu
influenţe negative asupra celorlalte componente ale sistemului de management din instituţia
publică.
 instituţii cu competenţă teritorială limitată, care, de asemenea, dispun de
structuri teritoriale bine determinate în unitatea administrativ teritorială: oraş-
municipiu, comună.
În această categorie, în ţara noastră sunt primăriile, reprezentative pentru autoritatea
executivă în unitatea administrativ teritorială.
Deşi primăriile au un grad acceptabil de autonomie în conceperea structurilor
organizatorice, totuşi inerţia sistemului şi profesionalismul limitat al managerilor publici din
aceste autorităţi îngreunează şi în multe situaţii limitează flexibilitatea structurii
organizatorice. Componentele structurii teritoriale într-o primărie trebuie să se schimbe în
funcţie de mutaţiile şi priorităţile intervenite în unitatea administrativ-teritorială administrată
de primărie şi nu să funcţioneze după un model standard, care formalizează excesiv rolul
acesteia şi minimizează funcţionalitatea ei.
Structura mixtă reuneşte caracteristici ale primelor două tipuri de structuri pe care
le integrează în mecanismul intern de organizare al instituţiei sau autorităţii.
Acest tip de structură se identifică în fiecare domeniu de activitate din sectorul public,
unde elementele structurii ierarhic-funcţionale se combină cu cele ale structurii teritoriale.
74

Management Public

De altfel, structurile mixte sunt considerate ca generatoarele unui optim în
funcţionalitatea unei structuri organizatorice dintr-o instituţie publică. De modul în care
managerii publici ştiu să combine avantajele fiecărui tip şi să limiteze dezavantajele celuilalt
tip se poate ajunge la un nivel corespunzător de performanţă a instituţiei publice.
Tipul de structură mixtă este cel mai frecvent întâlnit în instituţiile şi autorităţile
publice din statele democratice, de aceea, prin avantajele pe care le presupune un astfel de
mod de organizare, se impune a se generaliza şi în instituţiile şi autorităţile publice din ţara
noastră.
Rezumat
Noţiunea de organizare într-o instituţie publică cunoaște două perspective de
abordare: organizarea ca ansamblu de procese de muncă fizică şi intelectuală clar delimitate
şi/sau combinate prin care se realizează obiectul de activitate, misiune social-economică şi
creşte gradul de satisfacere a intereselor publice; organizarea ca ansamblu de funcţionari
publici, de subdiviziuni organizatorice şi de relaţii între aceştia, determinate şi delimitate
astfel încât să asigure premisele organizatorice adecvate realizării misiunii social-economice
a instituţiei publice şi implicit creşterea gradului de satisfacere a intereselor publice.
Prin intermediul organizării procesuale se poate stabili o delimitare clară a domeniilor
de activitate dintr-o instituţie sau autoritate publică şi modul de integrare a acestora în
procesele de realizare a obiectului de activitate şi a obiectivelor managementului public.
Organizarea structurală constă în reprezentarea şi dispunerea elementelor organizării
procesuale într-o structură organizatorică adecvată fiecărui tip de instituţie sau autoritate
publică integrată în sectorul public.
Structura ierarhic funcţională constă în organizarea instituţiei sau autorităţii publice
pe niveluri ierarhice, şi pe domenii, în funcţie de tipurile de servicii publice pe care le
realizează şi furnizează.
Structura teritorială desemnează organizarea instituţiei sau autorităţii publice în raport
cu unitatea administrativ-teritorială pe care îşi exercită competenţa.
Structura mixtă reuneşte caracteristici ale primelor două tipuri de structuri pe care le
integrează în mecanismul intern de organizare al instituţiei sau autorităţii.
1. Reprezentarea şi dispunerea elementelor organizării procesuale într-o structură
organizatorică adecvată fiecărui tip de instituţie sau autoritate publică integrată în
sectorul public constituie:
a) organizarea procesuală
b) organizarea structurală
c) atât organizarea procesuală, cât şi organizarea procesuală
2. Structura de execuţie, ca segment al structurii organizatorice în orice instituţie sau
autoritate publică:
a) reuneşte ansamblul funcţionarilor publici, compartimentelor şi relaţiilor
organizatorice interne şi externe constituite şi plasate în structura organizatorică astfel
încât să asigure condiţiile necesare desfăşurării proceselor de management şi de
execuţie prin care creşte gradul de satisfacere a interesului public
b) este formată din ansamblul funcţionarilor publici, compartimente şi relaţii
organizatorice interne şi externe constituite cu scopul realizării şi furnizării de servicii
publice specifice tipului de instituţie/autoritate publică
75

Management Public

c) constituie configuraţia internă şi relaţiile care se stabilesc între componentele
sistemului administrativ, în procesul de realizare a obiectivelor fundamentale ale
managementului public
3. Obiectivele postului:
a) reprezintă scopurile determinate în timp şi chiar cuantificate pe care le are de realizat
conducătorul insituţiei publice
b) devin obiective individuale ale titularului de post pot fi realizate de acesta prin
intermediul celorlalte componente ale structurii postului, respectiv: sarcini,
competenţe, responsabilităţi
c) asigură prin realizarea şi agregarea lor discontinuă şi descendentă realizarea
obiectivului fundamental al managementului public
4. Competenţa organizaţională, componentă a postului comportă următoarele forme:
a) competenţa profesională și competenţa managerială
b) competenţa formală și competenţa materială
c) competenţa temporală și competenţa spațială
Temă de control
recomandate, două teme de control.
Cea de-a doua temă de control va aborda în conținutul său următoarea tematică:
Temă de Control nr. 2:

Organizarea autorităților centrale/teritoriale/locale.
Model de organizare a unei autorități sau instituții
publice, după caz
Tema de control va fi prezentată tutorelui la întâlnirile planificate sau va fi trimisă

Pentru modul de redactare al temei de control consultaţi Ghidul de întocmire a lucrării
de licenţă, disponibil la adresa http://fdsa.usv.ro/Pagini/StudentiZI.php. Informaţii
Miniglosar
 Organizarea într-o instituţie publică constă într-un ansamblu de procese de muncă prin
care se delimitează componentele sistemului organizatoric, se precizează atribuţiile
acestora, sarcinile, competenţele şi responsabilităţile funcţionarilor publici aflaţi în relaţii
organizatorice cu celelalte componente din interiorul şi din afara instituţiei/autorităţii
publice în procesul de realizare a intereselor publice generale şi specific.
 Structura administrativă desemnează configuraţia internă şi relaţiile care se stabilesc
între componentele sistemului administrativ, în procesul de realizare a obiectivelor
fundamentale ale managementului public.
 Postul este componenta structurală de bază alcătuită din ansamblul obiectivelor,
sarcinilor, competenţelor şi responsabilităţilor desemnate pe anumite perioade fiecărui
funcţionar public.
 Compartimentele sunt componente rezultate din agregarea unor posturi şi funcţii publice
cu conţinut similar şi/sau complementar.
 Relaţiile organizatorice reprezintă legăturile care se stabilesc prin reglementări oficiale
76

Management Public

între componentele structurii organizatorice din cadrul instituţiilor şi autorităţilor publice.
 Relaţiile administrative sunt legăturile care se stabilesc între toate componentele
sistemului socio-administrativ care asigură integritatea şi coeziunea acestuia în procesul
de realizare a obiectivului fundamental al managementului public.
 Ponderea ierarhică reprezintă numărul persoanelor conduse nemijlocit de un titular de
funcţie publică sau de un reprezentant politic ales într-o funcţie publică.

 Androniceanu, A., (2005), Noutăți în managementul public, Editura Universitară,
Bucureşti, pp. 93 - 123

77

Management Public

Unitate de învățare 4. SPECIFICITAȚI METODOLOGICE IN

MANAGEMENT PUBLIC 71

Cuprins
4.1. Introducere
4.4. Noțiunea de metodă
4.5. Clasificarea metodelor în managementul public
4.5.1. Metode de executare
4.5.2. Metode de organizare și funcționare
4.5.3. Metode de cercetare
Rezumat
Miniglosar
4.1. Introducere
Prezenta unitate de învățare analizează specificitățile metodologice în managementul
public, explicând pe rând noțiunile de metodă și metodologie și clasificând metodele în
managementul public, respectiv metode de executare – constrângerea, convingerea,
cointeresarea; metode de organizare și funcționare – organizarea științifică, ședința,
conducerea eficientă, valorificarea experienței în muncă, structurarea corespunzătoare a
programului; metode de cercetare – analiza diagnostic, simularea, diagrama cauză-efect și
altele.

C1 – definească noțiunile de metodă și metodologie
C2 – clasifice metodelor utilizate în managementul public
C3 – descrie metodele de executare, organizare și funcționare, cercetare folosite în
managementul public


71
78

Management Public

Desfasurarea activitatii in instituţiile publice presupune utilizarea unui ansamblu de
metode si tehnici, care sa permita realizarea obiectivelor stabilite la toate nivelurile
administratiei. In procesul de exercitare a functiilor managementului public, functionarii
publici cu functii de conducere si reprezentantii alesi sau numiti se confrunta cu o larga
varietate de nevoi sociale generale si/sau specifice pentru satisfacerea carora este necesara
folosirea unor metode si tehnici de management public generale si specifice.
Metoda administrativa reprezinta o modalitate sau un ansamblu de modalitati care
faciliteaza realizarea unor obiective ale institutiilor din administratia publica.
De asemenea, metoda administrativa reprezinta un instrument utilizat de functionarii
publici, pentru a realiza sistemul de obiective al institutiei in care isi desfasoara activitatea.
In managementul public se aplica o serie de metode si tehnici specifice alaturi de cele
care se regasesc si in alte domenii ale stiintei.
Metoda administrativa presupune un mod organizat de gandire si actiune in vederea
obtinerii unor rezultate maxime cu eforturi minime.

In functie de obiectivele urmarite, metodele aplicate in administratia de stat sunt
grupate in 3 categorii (vezi Tabelul nr. 4.1):
Tabelul nr. 4.1. Principalele metode utilizate în managementul public

METODE DE METODE DE ORGANIZARE ȘI METODE DE
EXECUTARE FUNCȚIONARE CERCETARE
Constrângerea Organizarea științifică Analiza diagnostic
Convingerea Ședința Simularea
Cointeresarea Conducerea eficientă Diagrama cauză-efect
Valorificarea experienței în muncă altele
Structurarea corespunzătoare a programului
Consultarea mai multor materiale de specialitate ne indreptateste sa facem inca de la

inceput o precizare referitoare la aceste metode. Desi in cele mai multe lucrari de specialitate
din domeniu aceste metode sunt prezentate ca instrumente la indemana celor care isi
desfasoara activitatea in sistemul administratiei publice, totusi, dupa parerea noastra, ele
reprezinta in mare parte cateva modalitati practice, adesea activitati chiar determinate de
anumite situatii aparute in realizarea obiectivelor administrative.
79

Management Public

In acceptiunea noastra metodele din aceasta categorie sunt de fapt diverse forme de
exercitare a functiei de motivare a managementului public, se face distinctie intre metodele
aplicate in sistemul administratiei publice din diferite tipuri de state.
In categoria metodelor de executare sunt cuprinse (vezi Figura nr. 4.1.):
Metoda constrangerii
Metoda convingerii
Metoda cointeresarii
Figura nr. 4.1. Metode de executare în managementul public
1. Metoda constrangerii
Se aplica in mod expres in statele totalitare, care au fost transformate in instrumente
de dominare de catre o minoritate sociala privilegiata asupra majoritatii societatii, lipsita de
drepturi si asuprita. In statele nedemocratice, metoda constrangerii este principala metoda de
asigurare a executarii deciziilor administrative, a actelor organelor statului, in general.
2. Metoda convingerii
In tarile democratice in care organele de stat apara si promoveaza interesele cetatenilor
si actioneaza cu consecventa pentru cresterea bunastarii materiale si spirituale a membrilor
societatii este folosita metoda convingerii.
In statele in care se foloseste cu precadere metoda convingerii, deciziile
administrative, actele organelor statului sunt respectate si executate de bunavoie de catre
functionarii publici si de membrii societatii, constienti fiind ca prin aceasta actioneaza in
propriul lor interes.
Consecinta fireasca a unei astfel de situatii o constituie faptul ca, in statele
democratice, principala si cea mai frecvent folosita metoda de executare a actelor organelor
de stat este metoda convingerii.
3. Metoda cointeresarii
Statul poate sa utilizeze si alte metode pentru a determina functionarii publici si
cetatenii sa-si indeplineasca obligatiile ce le revin, iar personalul implicat in sistemul
administratiei sa fie eficace.
80

Management Public

Astfel, se pot acorda recompense materiale pentru realizari deosebite in propria
activitate. Stimulentele folosite amplifica gradul de cointeresare a functionarilor publici, in
special. Metoda cointeresarii presupune elaborarea unor sisteme de indicatori pentru
sensibilizarea angajatilor institutiilor publice fata de realizarea intereselor publice generale.

Din aceasta categorie fac parte cinci metode cunoscute in literatura de specialitate ca
instrumente folosite in procesul de organizare a activitatii desfasurate in cadrul institutiilor
administratiei publice (vezi Figura nr. 4.2.):
Metoda
Metoda
Metoda structurarii
organizarii Metoda
valorificarii corespunzatoare
rationale a Metoda sedintei conducerii
experientei in a programului
activitatilor eficiente
munca functionarilor
administrative
publici
Figura nr. 4.2. Metode de organizare și funcționare în managementul public
Să ne reamintim. Consideram oportuna o precizare referitoare la metodele din aceasta

categorie. Cu exceptia metodei sedintei, care, dupa parerea noastra, constituie principala
metoda folosita in sistemul administratiei publice de catre functionarii publici situati pe
diferite niveluri ierarhice, toate celelalte descriu de fapt cateva proceduri si activitati prin care
obiectivele administratiei publice pot fi realizate.
1. Metoda organizarii rationale a activitatilor administrative

Aceasta metoda descrie, de fapt, modul in care activitatile administrative trebuie sa se
desfasoare pentru a servi realizarii obiectivelor managementului public.
Metoda presupune conceperea unui plan de activitate, care sa fie orientat, pe de o
parte, catre realizarea obiectivelor sociale si pe de alta parte, sa detalieze, la nivelul
institutiilor administrative, o serie de activitati menite sa sustina indeplinirea misiunii sociale
a managementului public.
Metoda organizarii rationale a activitatii administrative presupune conceperea unor
planuri de activitate pe ansamblul sistemului administrativ si a unor planuri de detaliu pentru
fiecare institutie publica.
2. Metoda sedintei
Intrucat cea mai mare parte a deciziilor administrative sunt adoptate in cadrul grupului,
respectiv prin consultarea managerilor publici in comisii si/sau plenuri, o deosebita
importanta prezinta metoda sedintei.
81

Management Public

In esenta, utilizarea sedintei in institutiile publice consta in reunirea mai multor
persoane din sistemul administrativ, pentru un interval de timp, in vederea solutionarii, in
comun, a unor probleme cu caracter decizional, informational, de analiza si cercetare.
Sedinta constituie modalitatea principala de transmitere a informatiilor si de culegere
a feed- back-ului de la un numar mare de componenti ai sistemului administratiei publice.
Pot fi identificate cateva precizari referitoare la numarul de sedinte si tipul acestora in
administratia publica.
Exemple. Dupa cum stim, parlamentul si guvernul isi desfasoara, in cea mai mare
parte, activitatea in cadrul unor sedinte, care sunt de informare, de analiza sau decizionale.
In consecinta, ori de cate ori este necesar, Primul Ministru, Presedintele Camerei
Deputatilor si/sau Presedintele Senatului reunesc ministrii, respectiv parlamentarii, pentru o
sedinta in plen.
De asemenea, sunt frecvente situatiile in care activitatea Parlamentului se desfasoara
pe Comisii si in cadrul acestora se organizeaza sedinte cu un numar restrans de parlamentari
care fac parte din comisiile de resort.
Desigur, metoda sedintei se foloseşte si la nivelul administraţiei locale de catre
funcţionarii publici si reprezentanti alesi si numiti in institutiile publice din administratia
locala.
Aceste sedinte au loc ori de cate ori functionarii publici si reprezentantii alesi sau
numiti cu functii de conducere considera necesar.
In institutiile publice, utilizarea metodei sedintei, are o serie de particularitati,
determinate de specificul domeniului.
Astfel, durata unei sedinte poate varia de la 15 minute la 2-4 ore, in functie de tipul
sedintei si/sau de nivelul administrativ pe care se utilizeaza.
Numărul participanţilor la sedinta variaza, de asemenea, in functie de nivelul pe care
se utilizeaza metoda si de tipul deciziilor administrative care urmeaza a fi adoptate.
In utilizarea acestei metode se constata o serie de abateri de la regulile generale si
universale cu influente atat asupra calitatii deciziilor administrative, a functionalitatii
sistemului administrativ si a eficacitatii managementului public.
3. Metoda conducerii eficiente
Metoda consta intr-un ansamblu de modalitati orientate spre desfasurarea unor
activitati eficiente de catre managerii publici implicati in procesele de management si de
executie din institutiile publice.
82

Management Public

Pentru aceasta, ei trebuie sa posede cunostinte in domeniul in care isi desfasoara
efectiv activitatea, in domeniul administrativ juridic, calitati morale, dar si calitati si
cunostinte in domeniul economic, al managementului, sociologiei si psihologiei.
Pentru o conducere eficienta este necesara o foarte buna cunoastere a realitatii sociale,
a intereselor sociale care stau la baza stabilirii obiectivelor din cadrul sistemului
administrativ.
De asemenea, metoda conducerii eficiente presupune stabilirea unor raporturi de
munca eficiente intre functionarii publici cu functii de conducere in sistem si ceilalti
colaboratori si subordonati.
4. Metoda valorificarii experientei de munca
O influenta considerabila asupra calitatii proceselor de management si de executie din
sistemul administrativ si asupra rezultatelor activitatii functionarilor publici are experienţa in
munca care provine din derularea intr-un timp indelungat a acelorasi operatii sau a unora
foarte apropiate in ceea ce priveste particularitatile lor.
Experienta imprima functionarului public o foarte buna abilitate, ceea ce conduce la
realizarea rapida si eficienta a sarcinilor.
Efectuarea permanenta a acelorasi operatii poate avea insa si efecte negative in
momentul in care intervine rutina, comoditatea, lucrarile fiind executate in mod mecanic fara
nici un fel de efort intelectual.
Rutina poate atrage pasivitatea, elimina nu numai dorinta imbunatatirii muncii,
introducerii de modalitati noi, superioare de indeplinire a sarcinilor, ci genereaza chiar o
atitudine refractara fata de inovatii, tendinta de limita orice fel de schimbare in activitatea
desfasurata.
Prin folosirea metodei valorificarii experientei in munca, personalul din sistemul
administratiei publice este incurajat sa-si valorifice potentialul profesional dobandit in timp,
dar si capacitatea creativa pentru gasirea unor solutii eficiente la ineditele probleme sociale
care apar in diferite perioade.
5. Metoda structurării corespunzătoare a programului funcţionarilor publici
Aceasta metoda constituie o importanta modalitate de sporire a eficacitatii muncii
tuturor functionarilor publici.
In structura programului de activitate al functionarilor publici cu functii de conducere
apar o serie de particularitati, date de specificul activitatii de administratie, comparativ cu alte
activitati.
83

Management Public

Aceasta metoda a aparut ca urmare a multiplelor situatii de prelungire exagerata a
duratei zilei de munca, in special a functionarilor publici cu functii de conducere si de
utilizarea necorespunzatoare a timpului de catre functionarii publici implicati atat in procesele
de management, cat si de executie.
Principalele cerinţe care sa permita desfasurarea corespunzatoare a programului
functionarilor publici sunt: confort; climat organizational deschis, stimulativ; dotare tehnica
adecvata etc.
Să ne reamintim. Este cunoscut faptul ca orice activitate desfasurata fara intrerupere un

interval mai mare de timp, in conditii de concentrare nervoasa, are drept consecinta o
puternica stare de oboseala, ceea ce conduce in mod direct la scaderea capacitatii de munca,
deci a eficacitatii functionarului public.
Programarea corespunzatoare a timpului de lucru al functionarilor publici presupune

si stabilirea unui raport optim intre consumul efectiv de energie si perioada de odihna
necesara.
Pentru a se putea preintampina aparitia oboselii exagerate si premature a personalului
din administratie este necesar, in primul rand, sa fie cunoscute cauzele care o provoaca, pentru
ca, in functie de ele, sa se adopte masurile corespunzatoare de eliminare sau, daca nu este
posibil, cel putin pentru diminuarea intensitatii acestora.
Utilizarea metodei structurarii programului de lucru al functionarilor publici implica
si cunoasterea influentei factorilor de solicitare fizica si nervoasa ai mediului ambiant care au
un impact direct asupra calitatii si productivitatii muncii angajatilor din sistemul
administrativ.
Exemple: Intre factorii de solicitare fizica amintim factorii de microclimat,
temperatura, umiditatea, circulatia aerului, radiatiile, iluminatul si nu in ultimul rand,
zgomotul.
Crearea unei ambiante placute necesita imbinarea influentei acestor factori mai ales
intre culoare si lumina, in sensul utilizarii unor combinatii de culori care, dincolo de gust,
trebuie sa satisfaca si alte cerinte, sa se coreleze cu gradul de iluminare a incaperii etc.
Acestora li se adauga unii factori psihosociali, cu influenta hotaratoare asupra stilului
de management, a calitatii procesului de conducere din administratia publica.
Desi in sistemul administrativ din Romania asemenea factori sunt putin luati in
considerare in actiunile de rationalizare a activitatii functionarilor publici cu functii de
conducere, totusi ele prezinta utilitate practica deoarece influenteaza in mod considerabil
eficacitatea managementului.
84

Management Public

Asa cum am precizat la inceputul acestui capitol, in cadrul tipologiei metodelor
utilizate in sistemul administratiei de stat am prezentat o a treia categorie, cea a metodelor de
cercetare (vezi Figura nr. 4.3.):
Analiza
diagnostic
Simularea
Diagrama cauza‐efect
Figura nr. 4.3. Metode de cercetare în managementul public
Desi in literatura romana de specialitate, Alexandru Negoita mentioneaza doua

metode, respectiv: metoda analitica si metoda critica, în opinia noastra cele doua asa-zis
metode reprezinta doua etape ale procesului complex de cercetare, care se deruleaza in
sistemul administratiei publice.
In consecinta, in opinia noastra, din a treia categorie face parte metoda analizei
diagnostic. Aceasta presupune parcurgerea mai multor etape, dupa cum urmeaza:
1. Documentarea sau investigarea domeniului care urmeaza a fi abordat;
2. Identificarea simptomelor pozitive si negative;
3. Analiza cauzala detaliata a disfunctionalitatilor si aspectelor pozitive;
4. Formularea propunerilor de perfectionare.
Imbunatatirea, perfecţionarea continua a organizării si funcţionarii sistemului

administrativ impune o continua observare si investigare a proceselor de management si de
executie.
Să ne reamintim. Schimbarile rapide din cadrul societatii contemporane impun ca fiecare

institutie din sistemul administratiei publice sa se adapteze noilor conditii pentru a servi in
mod corespunzator cerintelor prezente si de viitor ale societatii.
Simularea permite experimentarea unor idei, noi sisteme, metode, tehnici si proceduri
noi, pentru a se identifica impactul social si gradul in care noul contribuie mai rapid si mai
eficient la realizarea obiectivelor managementului public, respectiv la satisfacerea nevoilor
sociale generale si specifice ale cetatenilor.
85

Management Public

Diagrama cauza-efect faciliteaza extinderea procesului de analiza a mediului intern
al administratiei si fiecarei institutii publice dar si a celui extern, international care
influenteaza semnificativ continutul proceselor de management si de executie din sectorul
public in perioade diferite.
Metodele administrative prezentate constituie cateva dintre cele mai potrivite mijloace
care stau la dispozitia functionarilor publici cu functii de conducere, si nu numai, pentru a-si
imbunatati propria activitate si pentru a participa eficient la satisfacerea interesului public al
cetatenilor unei tari.
Rezumat
Metoda administrativa presupune un mod organizat de gandire si actiune in vederea
obtinerii unor rezultate maxime cu eforturi minime.
Metodele aplicate in administratia de stat sunt grupate in 3 categorii: metode de
executare; metode de organizare si funcţionare; metode de cercetare.
In categoria metodelor de executare sunt cuprinse: Metoda constrangerii; Metoda
convingerii; Metoda cointeresarii.
Printre metodele de organizare si functionare folosite in administratia de stat se
întâlnesc: Metoda organizarii rationale a activitatilor administrative; Metoda sedintei;
Metoda conducerii eficiente; Metoda valorificarii experientei in munca; Metoda structurarii
corespunzatoare a programului functionarilor publici.
Din a treia categorie de metode fac parte metoda analitica si metoda critica, dar și
metoda analizei diagnostic, simularea, diagrama cauza-efect.
1. Clasificarea metodelor în managementul public în metode de executare; metode de
organizare si funcţionare și metode de cercetare se face după următoriul criteriu:
a) ipotezele lansate
b) obiectivele urmarite
c) concluziile obtinute
2. Modalitatea principala de transmitere a informatiilor si de culegere a feed- back-ului de la
un numar mare de componenti ai sistemului administratiei publice o constituie:
a) comisia
b) plen
c) sedinta
3. Personalul din sistemul administratiei publice este incurajat sa-si valorifice potentialul
profesional dobandit in timp prin folosirea următoarei metode:
a) conducerea eficientă
b) valorificarea experienței în muncă
c) structurarea corespunzătoare a programului
4. Convingerea în managementul public face parte din următoarea categorie de metode:
a) metode de organizare si funcţionare
b) metode de cercetare
c) metode de executare
86

Management Public

Miniglosar
 Metoda organizarii rationale a activitatii administrative presupune conceperea unor
planuri de activitate pe ansamblul sistemului administrativ si a unor planuri de detaliu
pentru fiecare institutie publica.
 Sedinta constituie modalitatea principala de transmitere a informatiilor si de culegere a
feed- back-ului de la un numar mare de componenti ai sistemului administratiei publice.
 Metoda analizei diagnostic presupune parcurgerea următoarelor etape: documentarea
sau investigarea domeniului care urmeaza a fi abordat; identificarea simptomelor pozitive
si negative; analiza cauzala detaliata a disfunctionalitatilor si aspectelor pozitive;
formularea propunerilor de perfectionare.
 Androniceanu, A., (1999), Management public, Editura Economică, Bucureşti, pp. 165-180
87

Management Public

Unitate de învățare 5. RESURSELE UMANE IN AUTORITAȚILE ȘI

INSTITUȚIILE PUBLICE 72

Cuprins
5.1. Introducere
5.4. Funcţia publică: delimitări conceptuale, trăsături, tipologie
5.5. Funcţionarul public: noțiune, caracteristici, clasificare
5.6. Formarea şi perfecţionarea funcţionarilor publici
5.7. Recrutarea şi selectarea funcţionarilor publici
5.8. Evaluarea şi promovarea funcţionarea publici
Rezumat
Miniglosar
5.1. Introducere
Această unitate de învățare realizează o amplă analiză a domeniului resurselor umane
în autoritățile și instituțiile publice, clarificând conceptele de funcție publică și funcționar
public și enumerând trăsăturile și criteriile de clasificare pentru acestea. În continuare,
prezenta unitate de învățare își propune să expună formarea şi perfecţionarea funcţionarilor
publici, să explice recrutarea şi selectarea acestora și să descrie evaluarea și promovarea lor.

C1 – definească funcția publică și funcționarul public
C2 – enumere trăsăturile și criteriile de clasificare pentru funcția publică și funcționarul public
C3 – prezinte formarea şi perfecţionarea funcţionarilor publici
C4 – explice recrutarea şi selectarea funcţionarilor publici
C5 – descrie evaluarea și promovarea funcţionarilor publici

5.8. Evaluarea și promovarea funcţionarilor publici

În administraţia publică, managementul resurselor umane are la bază legea. In

72
Munteanu V. A., Management public local, Ed. Tipo Moldova, Iași, 2009, pp. 264-284
88

Management Public

consecinţă, prezintă particularităţi, având un caracter unitar pentru toate instituţiile publice şi
situează pe primul plan raţionalitatea. In aceste condiţii, funcţiile publice se constituie prin
lege.
Conceptul de funcţie publică73 este utilizat pentru a caracteriza personalul autorităţilor
publice, mai ales în raport cu angajaţii din sectorul economicului şi a releva regimul juridic
diferit aplicat funcţiei publice (vezi Figura nr. 5.1.):
Intr‐o accepţiune mai
In sens larg, conceptul
restrânsă, funcţia
de funcţie publică
publică reprezintă
evidenţiază atât
totalitatea atribuţiilor şi
activitatea
responsabilităţilor
funcţionarului public,
cât şi ansamblul stabilite de autoritatea
regimurilor juridice sau instituţia publică, în
temeiul legii, în scopul
aplicabile personalului
realizării competenţelor
administraţiei de stat.
sale.
Figura nr. 5.1. Accepțiuni ale conceptului de funcție publică
Studiul funcţiei publice determină analiza noţiunii de funcţionar public prin

evidenţierea regimului juridic, prevăzut de lege, care se referă la metodele de pregătire,
recrutare, perfecţionare şi promovare a acestuia, la drepturile şi îndatoririle specifice.
Dinamismul vieţii economico-sociale a contribuit la extinderea sferei funcţiilor
publice, la care s-au adăugat noi funcţii, ca urmare a apariţiei de noi servicii publice.
La baza exercitării funcţiei publice stau următoarele principii74:
a. asigurarea operativă şi eficientă, liberă de prejudecăţi, corupţie, abuz de putere şi
presiuni politice a tuturor activităţilor efectuate de funcţionarii publici;
b. selectarea funcţionarilor publici exclusiv după criteriul competenţei;
c. egalitatea şanselor la intrarea şi la promovarea în corpul funcţionarilor publici;
d. stabilitatea funcţionarilor publici.

73
Conform art. 5 lit. y din Codul administrativ: Funcția publică reprezintă ansamblul atribuțiilor și
responsabilităților, stabilite în temeiul legii, în scopul exercitării prerogativelor de putere publică de către
autoritățile și instituțiile publice
74
Principiile care stau la baza exercitării funcției publice sunt, potrivit art. 373 din Codul administrativ:
a) principiul legalității;b) principiul competenței;c) principiul performanței;d) principiul eficienței și
eficacității;e) principiul imparțialității și obiectivității;f) principiul transparenței;g) principiul responsabilității,
în conformitate cu prevederile legale;h) principiul orientării către cetățean;i) principiul stabilității în
exercitarea funcției publice;j) principiul bunei-credințe, în sensul respectării drepturilor și îndeplinirii
obligațiilor reciproce;k) principiul subordonării ierarhice.
89

Management Public

Respectând aceste principii, o funcţie publică poate fi ocupată de orice persoană care
îndeplineşte condiţiile75:
a. are cetățenia română și domiciliul în România;
b. cunoaște limba română, scris și vorbit;
c. are vârsta de minimum 18 ani împliniți;
d. are capacitate deplină de exercițiu;
e. este apt din punct de vedere medical și psihologic să exercite o funcție publică.
Atestarea stării de sănătate se face pe bază de examen medical de specialitate, de către
medicul de familie, respectiv pe bază de evaluare psihologică organizată prin
intermediul unităților specializate acreditate în condițiile legii;
f. îndeplinește condițiile de studii și vechime în specialitate prevăzute de lege pentru
ocuparea funcției publice;
g. îndeplinește condițiile specifice, conform fișei postului, pentru ocuparea funcției
publice;
h. nu a fost condamnată pentru săvârșirea unei infracțiuni contra umanității, contra
statului sau contra autorității, infracțiuni de corupție sau de serviciu, infracțiuni care
împiedică înfăptuirea justiției, infracțiuni de fals ori a unei infracțiuni săvârșite cu
intenție care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcției publice, cu excepția
situației în care a intervenit reabilitarea, amnistia post-condamnatorie sau
dezincriminarea faptei;
i. nu le-a fost interzis dreptul de a ocupa o funcție publică sau de a exercita profesia ori
activitatea în executarea căreia a săvârșit fapta, prin hotărâre judecătorească definitivă,
în condițiile legii;
j. nu a fost destituită dintr-o funcție publică sau nu i-a încetat contractul individual de
muncă pentru motive disciplinare în ultimii 3 ani;
k. nu a fost lucrător al Securității sau colaborator al acesteia, în condițiile prevăzute de
legislația specifică.
Din cele prezentate, reies unele trăsături specifice funcţiei publice, care în literatura
de specialitate76, sunt prezentate astfel:
• drepturile şi obligaţiile specifice funcţiilor publice se stabilesc pe cale unilaterală, prin
norme juridice, de către organele de stat; aceste drepturi şi obligaţii sunt create şi
organizate în vederea realizării puterii publice;

75
Art. 465 din Codul administrativ
76
Iorgovan A., Drept administrativ. Tratat elementar, Ed. Actami, București, 1994, p. 313
90

Management Public

• funcţia publică are un caracter continuu, iar drepturile şi obligaţiile aferente se menţin
atâta timp cât există competenţa pe care funcţia o realizează şi, implicit, actul legal
care a creat-o;
• persoana căreia îi este încredinţată o anumită funcţie, intră într-un complex de raporturi
juridice cu organele care au investit-o;
• funcţia publică poate fi îndeplinită şi de o persoană fizică care nu este încadrată în
muncă într-un organ de stat sau administraţie publică.
Tipologia funcţiilor publice evidenţiază următoarele categorii de funcţii:
1. după nivelul studiilor absolvite distingem;
a. funcţii publice din clasa I, pentru a căror ocupare se cer studii universitare de licență
absolvite cu diplomă, respectiv studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de
licență sau echivalentă;
b. funcţii publice din clasa a II a, pentru a căror ocupare se cer studii superioare de
scurtă durată, absolvite cu diplomă;
c. funcţii publice din clasa a III a, pentru a căror ocupare se cer studii liceale, respectiv
studii medii liceale, finalizate cu diplomă de bacalaureat.
2. după nivelul atribuțiilor titularului funcției publice deosebim:
a. funcţii publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici (exemplu:
care se referă la consilierii de stat şi consilierii teritoriali);
b. funcţii publice corespunzătoare categoriei funcţionarilor publici de conducere
(exemplu: care presupun atribuţii de organizare, planificare, coordonare, control şi acte
decizionale);
c. funcţii publice corespunzătoare categoriei funcţionarilor publici de execuţie
(exemplu: care nu implică luarea unor decizii, ci efectuarea unor acţiuni faptice/prestatoare).
Funcționarii publici numiți în funcțiile publice din clasele a II-a și a III-a pot ocupa
numai funcții publice de execuție.
Funcțiile publice de execuție sunt structurate pe grade profesionale, după cum urmează:
a) superior, ca nivel maxim; b) principal; c) asistent; d) debutant.
Politicile şi strategiile privind managementul funcţiei publice sunt elaborate de
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici. Un management performant al funcţiei publice
presupune:
• delimitări conceptuale clare, stabilite prin lege, privind funcţia şi funcţionarul public;
• implementarea unui sistem informatic pentru managementul funcţiei publice, care să
permită evidenţa funcţiilor şi funcţionarilor publici la nivel naţional;
91

Management Public

• perfecţionarea continuă a funcţionarului public-manager;

Structura resurselor umane din administraţia publică cuprinde funcţionarii publici,
salariaţi publici, demnitari şi aleşi locali. In continuare vom prezenta numai problematica
funcţionarilor publici.
Persoana titulară a unei funcţii publice poartă denumirea de funcţionar public.
Funcţionarul public reprezintă persoana numită într-o funcţie publică în temeiul
căreia exercită prerogativele de putere publică.
Prerogativele de putere publică sunt exercitate prin activități cu caracter general și prin
activități cu caracter special.
Activitățile cu caracter general care implică exercitarea prerogativelor de putere
publică, de către autoritățile și instituțiile publice sunt următoarele:a) elaborarea proiectelor
de acte normative și a altor reglementări specifice autorității sau instituției publice, precum și
asigurarea avizării acestora;b) elaborarea propunerilor de politici publice și strategii, a
programelor, a studiilor, analizelor și statisticilor necesare fundamentării și implementării
politicilor publice, precum și a actelor necesare executării legilor, în vederea realizării
competenței autorității sau instituției publice;c) autorizarea, inspecția, controlul și auditul
public;d) gestionarea resurselor umane și a fondurilor publice;e) reprezentarea intereselor
autorității sau instituției publice în raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept
public sau privat, din țară și din străinătate, în limita competențelor stabilite de conducătorul
autorității sau instituției publice, precum și reprezentarea în justiție a autorității sau instituției
publice în cadrul căreia își desfășoară activitatea;f) realizarea de activități în conformitate cu
strategiile din domeniul societății informaționale, cu excepția situației în care acestea vizează
monitorizarea și întreținerea echipamentelor informatice.
Activitățile cu caracter special care implică exercitarea prerogativelor de putere
publică sunt următoarele:a) activități de specialitate necesare realizării prerogativelor
constituționale ale Parlamentului;b) activități de specialitate necesare realizării
prerogativelor constituționale ale Președintelui României;c) activități de avizare a proiectelor
de acte normative în vederea sistematizării, unificării, coordonării întregii legislații și ținerea
evidenței oficiale a legislației României;d) activități de specialitate necesare realizării
politicii externe a statului;e) activități de specialitate și de asigurare a suportului necesar
apărării drepturilor și libertăților fundamentale ale persoanei, a proprietății private și publice,
prevenirea și descoperirea infracțiunilor, respectarea ordinii și liniștii publice;f) activități de
92

Management Public

specialitate necesare aplicării regimului juridic al executării pedepselor și măsurilor privative
de libertate pronunțate de instanțele judecătorești;g) activități vamale;h) alte activități cu
caracter special care privesc exercitarea autorității publice în domenii de competență
exclusivă a statului, în temeiul și în executarea legilor și a celorlalte acte normative.77
Principalele caracteristici ale funcţionarului public sunt:
 persoana care ocupă o funcție publică, în conformitatea cu legea
 persoana numită de autoritatea competentă potrivit legii
 persoana prin carea acționează administrația publică în vederea asigurării
continue a unui serviciu public
 persoana care ăși desfășoara activitatea după un statut, ce prevede drepturile și
obligațiile sale
 persoana care acţionează pe toate nivelurile ierarhice ale structurii sistemului
administrativ, după depunerea jurământului de credinţă;
Tipologia funcţionarilor publici evidenţiază:
a. după modul de încadrare;
 funcţionari publici debutanţi;
 funcţionari publici definitivi.
Sunt numiți funcționari publici debutanți persoanele care au promovat concursul
pentru ocuparea unei funcții publice de grad profesional debutant, precum și persoanele
numite în condițiile prevăzute la art. 612 alin. (1) și care nu îndeplinesc condițiile de vechime
în specialitate necesare exercitării unei funcții publice de execuție definitive.78
Sunt numiți funcționari publici definitivi: a) funcționarii publici debutanți care au
efectuat perioada de stagiu prevăzută de lege și au obținut rezultat corespunzător la evaluare;
b) persoanele care intră în corpul funcționarilor publici prin modalitățile prevăzute de
prezenta parte și care au vechimea în specialitatea studiilor necesare ocupării funcției publice
de minimum un an.79
b. după competenţa decizională stabilită de lege:
 funcţionari publici de decizie;
 funcţionari publici care participă la pregătirea deciziei;
 funcţionari publici care participă la executarea deciziei.

77
Art. 370 din Codul administrativ
78
Art. 388 alin. 2; Art. 612 alin. 1: Prin excepție de la prevederile art. 464, până la data de 1 ianuarie 2020,
calitatea de funcționar public se poate dobândi și prin transformarea posturilor de natură contractuală în
posturi aferente funcțiilor publice, în condițiile prevăzute la art. 406.
79
Art. 388 alin. 3
93

Management Public

Funcţionarii publici de decizie sunt aceia care realizează managementul la nivel
mediu şi gestionează activităţile personalului din subordine (exemplu: secretar al
municipiilor, al sectoarelor municipiului Bucureşti; secretar al oraşului, comunei; director
general; şef serviciu; şef birou etc.)
Funcţionarii publici care participă la pregătirea deciziei sunt persoanele care
lucrează în diferite structuri organizatorice (exemplu: documentarea administrativă; serviciul
de prognoze şi programe), având ca sarcină furnizarea de informaţii necesare fundamentării
ştiinţifice a deciziilor.
Funcţionarii publici de execuţie au rolul de a aplica sau de a urmări implementarea
deciziei administrative (exemplu: inspector superior, consilier juridic principal, auditor
principal, referent etc.)
Codul Administrativ împarte funcţionarii publici în trei categorii:
• categoria înalţilor funcţionari publici;
• categoria funcţionarilor publici de conducere;
• categoria funcţionarilor publici de execuţie.
Categoria înalților funcționari publici cuprinde persoanele care sunt numite în una
dintre următoarele funcții publice: a) secretar general și secretar general adjunct din cadrul
autorităților și instituțiilor publice prevăzute la art. 369 lit. a); b) prefect; c) subprefect; d)
inspector guvernamental. 80
Conform art. 250 alin. 1 din Ordonanță de urgență nr. 4 din 27 ianuarie 2021 pentru
modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul
administrativ, funcțiile de prefect și de subprefect sunt funcții de demnitate publică.
Categoria funcționarilor publici de conducere cuprinde persoanele numite în una
dintre următoarele funcții publice: a) director general din cadrul autorităților și instituțiilor
publice prevăzute la art. 385, precum și funcțiile publice specifice echivalente acestora, cu
excepția celor din categoria înalților funcționari publici parlamentari;b) director general
adjunct din cadrul autorităților și instituțiilor publice prevăzute la art. 385, precum și funcțiile
publice specifice echivalente acestora;c) director din cadrul autorităților și instituțiilor
publice prevăzute la art. 385 alin. (1), precum și funcțiile publice specifice echivalente
acestora;d) director adjunct din cadrul autorităților și instituțiilor publice prevăzute la art. 385
alin. (1), precum și funcțiile publice specifice echivalente acestora;e) director executiv din
cadrul autorităților și instituțiilor publice prevăzute la art. 385 alin. (2) și (3), precum și în

80
Art. 389; Ordonanță de urgență nr. 4 din 27 ianuarie 2021 pentru modificarea și completarea Ordonanței de
urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ abrogă art. 389 lit. b, c
94

Management Public

funcțiile publice specifice echivalente acestora;f) director executiv adjunct din cadrul
autorităților și instituțiilor publice prevăzute la art. 385 alin. (2) și (3), precum și în funcțiile
publice specifice echivalente acestora;g) șef serviciu din cadrul autorităților și instituțiilor
publice prevăzute la art. 385, precum și în funcțiile publice specifice echivalente
acesteia;h) șef birou din cadrul autorităților și instituțiilor publice prevăzute la art. 385,
precum și în funcțiile publice specifice echivalente acesteia.
Funcția publică de secretar general al unității administrativ-teritoriale, respectiv cea
de secretar general al subdiviziunii administrativ-teritoriale sunt funcții publice de conducere
specifice.81
Exemplu. Sunt funcționari publici de execuție din clasa I persoanele numite în
următoarele funcții publice generale: consilier, consilier juridic, auditor, expert, inspector,
consilier achiziții publice, precum și în funcțiile publice specifice asimilate acestora.
Sunt funcționari publici de execuție din clasa a II-a persoanele numite în funcția
publică generală de referent de specialitate, precum și în funcțiile publice specifice asimilate
acesteia.
Sunt funcționari publici de execuție din clasa a III-a persoanele numite în funcția
publică generală de referent, precum și în funcțiile publice specifice asimilate acesteia.82

Potenţialul uman reprezintă componenta esenţială a oricărui sistem administrativ, de
care depinde eficienţa serviciilor publice şi gradul de satisfacere a intereselor generale ale
cetăţenilor. In aceste condiţii, calitatea şi competenţa funcţionarilor publici, privite din
perspectiva dimensiunii europene, constituie priorităţi ale reformei din administraţia publică.
Calitatea funcţionarului public este dată de cunoştinţele sale profesionale,
manageriale şi culturale, reflectând potenţialul de muncă şi de creaţie al acestuia.
Competenţa funcţionarului public exprimă însăşi calitatea sa aflată în acţiune. Ea redă
capacitatea, priceperea funcţionarului public în procesul muncii, în îndeplinirea atribuţiilor
sale cu eficienţă maximă.
Creşterea calităţii funcţionarului public se realizează în procesul formării profesionale
şi a perfecţionării permanente a pregătirii. Teoretic, educarea omului din administraţie,
pentru a corespunde solicitărilor profesionale, cuprinde două părţi:
• formarea pentru profesie;

81
Art. 390
82
Art. 392
95

Management Public

• perfecţionarea în profesia în care s-a format (are loc permanent).
Ambele laturi se presupun reciproc şi formează procesul de pregătire profesională.
Formarea funcţionarilor publici, de conducere şi de execuţie, din sistemul
administrativ, prezintă anumite particularităţi, care au generat o serie de opinii în legătură cu
pregătirea acestui segment de specialişti. Unii autori consideră pregătire în domeniul
dreptului ca fiind cel mai important aspect pentru profilul unui funcţionar public. Alţii
apreciată că este suficientă o pregătire de bază într-o instituţie publică sau pe lângă o instituţie
publică din sistemul administrativ.83
Să ne reamintim. Considerăm că aceste abordări au un caracter limitat şi nu mai corespund

realităţilor actuale din administraţie. Noul funcţionar public trebuie să fie un bun viitorolog,
planificator, organizator şi promotor al noului omologat pe plan european şi mondial în
domeniul administrației publice.
Formarea funcţionarilor publici constituie un procees complex exhaustiv, care

trebuie să cuprindă următoarele componente (vezi Figura nr. 5.2):
pregătirea
pregătirea europeană
pregătirea etică
pregătirea complementară
pregătirea managerială
profesională
Figura nr. 5.2. Componetele formării funcționarilor publici
Această viziune urmăreşte formarea de specialişti cu un orizont larg, care sa înţeleagă

mediul economico-social, managerial, politic şi legislativ al Uniunii Europene.
a. Pregătirea profesională a funcţionarilor publici este determinantă intrucât asigură
eficacitatea globala a sistemului administrativ, dar mai ales eficienţa serviciilor publice.
Pluralitatea activităţilor administrative determină o tratare diversificată a pregătirii
profesionale a funcţionarilor. În general, pe de o parte, multidimensionalitatea şi caracterul
de sinteză al managementului public local generează o specializare a funcţionarilor publici pe
posturi şi funcţii publice, iar pe de alta parte, acestea determină o pregătire generală
diversificata, care se dezvoltă prin rotaţia pe posturi şi funcţii a funcţionarilor publici. Deşi
cea de a doua abordare are mai multe avantaje, cele mai multe sisteme administrative sunt
proiectate şi funcţionează potrivit primei accepţiuni.84

83
Androniceanu A., Management public, Ed. Economică, București, 1999, p. 189
84
Idem, p. 188
96

Management Public

Pregătirea profesională reprezintă un proces complex care presupune:
• pregătire medie;
• pregătire universitară;
• pregătire postuniversitară.
Pregătirea medie este necesară oricărui funcţionar public, indiferent de postul şi/sau
funcţia publică pe care le ocupă. Această pregătire se dobândeşte prin licee şi postlicee de
specialitate, în ţara noastră, se impune dezvoltarea învăţământului liceal administrativ, pentru
că există un deficit de funcţionari cu studii medii. De cele mai multe ori, posturile şi funcţiile
publice, pentru care este suficientă pregătirea medie, sunt ocupate de persoane cu o pregătire
generală.
Pregătirea universitară este indispensabilă pentru funcţionarii publici de conducere.
Această pregătire asigură formarea unor funcţionari polivalenţi.
Să ne reamintim. În prezent, funcţionarii publici cu studii superioare provin fie din

învăţământul superior juridic, fie din învăţământul superior economic- administrativ.
Realitatea a dovedit că nu se poate desfăşura o activitate administrativă eficienta, performantă
fără cunoştinţe de management, ştiinţa administraţiei, economie şi politici regionale etc.
Apare necesitatea obiectivă a îmbunătăţirii curriculei de la facultăţile de profil. Curricula
facultăţilor cu profil economic administrativ corespunde cerinţelor actuale, dar, în
perspectivă, trebuie să aibă o structură europeană.
Pregătirea postuniversitară urmăreşte completarea şi actualizarea cunoştinţelor in

domeniul administraţiei. Se realizează în cadrul unor cursuri postuniversitare, organizate de
instituţiile de învăţământ superior.
b. Pregătirea managerială apare ca o cerinţă stringentă pentru funcţionarii publici
de conducere, indiferent de profesia lor de bază, de specificul postului şi al activităţii.
Competenţa managerială reprezintă capacitatea unui funcţionar public de a conduce
o structură organizatorică din sistemul administrativ.
Pregătirea managerială vizează formarea unor funcţionari publici integraţi în
management şi apţi de autodepăşire printr-o continuă perfecţionare.
Etapele formării şi perfecţionării manageriale se fac simţite în ridicarea continuă a
nivelului potenţialului disponibil al managerilor publici, conform relaţiei lui P. Demame85
(vezi Figura nr. 5.3.):

85
Demarne P., Le perfectionnement de cadres en France et aux Etats-Unitsm Edition Entreprise Moderne,
Paris, 1965, apud Petrovici V., Stiluri de conducere și eficiența managementului, Editura Economică,
București, 2001, p. 73
97

Management Public

EXPERlENŢĂ PERFECŢIONARE POTENŢIAL

FORMARE
ACTUALIZABIL
Figura nr. 5.3. Nivelului potenţialului disponibil al managerilor publici
Formarea garantează potenţialul de bază, iar experienţa şi perfecţionarea asigură

actualizarea acestuia, menţinerea la un nivel continuu crescând a cunoştinţelor şi tipurilor de
realizare a diferitelor activităţi. Experienţa reprezintă practica dobândită şi nu este sinonimă
cu empirismul. Ea trebuie privită ca o componentă dinamică a formării manageriale ce se
îmbogăţeşte continuu cu date şi informaţii noi.
Procesul de formare a deprinderilor manageriale este complex şi de durată, parcurgând
mai multe etape86:
 etapa iniţială, de cunoaştere a activităţii'manageriale, în rare a re lor familiarizarea
managerului public cu acţiunea în cauză;
 etapa de organizare şi de sistematizare a deprinderilor, pe măsura exersării activităţii
în procesul de învăţare;
 etapa automatizării deprinderilor, ca efect al unor exerciţii sistematic efectuate,
componentele acţiunii se automatizează;
 etapa superioară a formării deprinderilor manageriale, care constă în perfecţionarea şi
desăvârşirea lor în practica managerială.
Educaţia managerială are ca obiectiv creşterea responsabilităţii funcţionarului
public pentru eficienţa activităţii desfăşurate şi eficacitatea propriei munci. În acest context,
funcţionarul public cu funcţie de conducere devine un manager public.
c. Pregătirea complementară este utila funcţionarului pentru cunoaşterea mediului
extern şi intern al instituţiilor publice. Structura mediului extern cuprinde:
• mediul demografic şi economic;
• climatul politic, legislativ şi instituţional;
• mediul cultural şi social;
• mediul natural.
Componentele mediului intern sunt:
• structura organizatorică;
• resursele (financiare, materiale, umane, informaţionale);

86
Petrovici V., Stiluri de conducere și eficiența managementului, Editura Economică, București, 2001, p. 76-
77
98

Management Public

• elementele de management.
Aceasta pregătire oferă posibilitatea funcţionarului public de a cunoaşte mai bine
programul economic şi social de guvernare, legislaţia, mediul de afaceri, sistemul instituţional
şi informaţional etc.
Funcţiile publice de conducere de nivel superior, care au un pronunţat caracter politic,
determină ca pregătirea complementară să aibă o importanţă tot mai mare. De asemenea,
trebuie precizat că funcţionarii publici care participă la pregătirea deciziei au nevoie de o
formare complementară, pentru a avea o viziune corespunzătoare asupra problemelor
administrative.
d. Pregătirea etică urmăreşte respectarea unor reguli de conduită de către
funcţionarii publici. în exercitarea funcţiei publice ocupate, funcţionarilor publici le revine
îndatorirea de a avea o conduită ireproşabilă. în acest sens, se vor evita orice acţiuni care pot
da naştere unor suspiciuni cu privire la încălcarea reglementărilor în vigoare sau a
standardelor deontologice prevăzute de lege.
Pregătirea etica se poate realiza prin mai multe forme;
• curricula liceală şi universitară să cuprindă discipline care să contribuie la formarea
comportamentului etic al funcţionarului public;
• iniţierea unor programe de pregătire etică pentru toţi funcţionarii publici;
• încurajarea angajaţilor publici să promoveze un comportament etic;
• utilizarea standardelor etice în procesul de evaluare a funcţionarilor publici.
e. Pregătirea europeană a funcţionarilor publici presupune promovarea unui
învăţământ care să răspundă integrării europene.
Dimensiunea europeană a formarii funcţionarului public determină luarea în
considerare a următorilor factori de influenţă87:
• obiectivele majore ale U.E. în domeniul formării profesionale, respectiv libera
circulaţie a forţei de muncă şi dezvoltarea unei politici comune în domeniul educaţiei;
• exigenţele mediului economico-social şi ale sistemului de valori promovat de U.E.,
care presupun noi competente, noi comportamente şi atitudini;
• acquis-ul comunitar, a cărui adoptare are un impact asupra mediului legislativ şi
instituţional românesc;
• politicile europene influenţează radical specializările în toate domeniile;
• dezvoltarea structurilor regionale, implicând exigenţe în formarea funcţionarilor

87
Pascariu G. C., Exigențe privind calificarea funcționarilor publici în perspectiva aplicării principiului
european al subsidiarității, în volumul Formarea de specialiști și calitatea serviciilor în administrația publică,
Editura Sedcom Libris, Iași, 2001, p. 245
99

Management Public

publici pentru acest nivel;
• informatizarea serviciilor publice;
• dezvoltarea comunicării şi a cooperării;
Cele cinci componente ale formării funcţionarilor publici trebuie privite sistemic.
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici organizează sistemul de formare
profesională a funcţionarilor publici şi elaborează programe de pregătire şi perfecţionare.
Creşterea calităţii funcţionarului public determină o perfecţionare permanentă a
pregătirii.
Formele principale de perfecţionare a pregătirii profesionale sunt:
• instruirea la locul de muncă, sub îndrumarea şi controlul direct al şefului;
• participarea la cursuri organizate în cadrul instituţiei publice sau în centrele de
perfecţionare special organizate;
• implicarea în programe personale de perfecţionare;
• participarea la stagii de perfecţionare, în ţară şi în străinătate;
• frecventarea unor cursuri postuniversitare;
• înscrierea la doctorat, formă superioară de perfecţionare etc.
Sistemul de pregătire şi de perfecţionare vizează formarea unui specialist modern,
capabil să perceapă dinamismul mediului economico-social, politic, ecologic şi legislativ al
U.E.

Recrutarea funcţionarilor publici reprezintă procesul de descoperire şi de atragere
a unui personal calificat pentru ocuparea funcţiilor (posturilor) vacante. Din această
perspectivă instituţiile administrative trebuie să aibă o strategie de personal, de care depinde
viitorul lor.
Activitatea de recrutare a personalului administrativ prezintă maximă importanţă şi nu
trebuie privită ca o simplă ocupare a unor posturi vacante. Persoana recrutată se va identifica
cu misiunea managementului public şi trebuie să convingă prin calitatea şi competenţa sa.
Recrutarea funcţionarilor publici, sarcina importantă a Direcţiei resurse este un proces
complex ce cuprinde patru etape (vezi Figura nr. 5.4.)88:

88
Oroveanu M., Tratat de știința administrației Editura Cerma, București, 1996, p. 304
100

Management Public

analiza cerinţelor postului vacant
întocmirea specificaţiilor aferente activităţii
în postul liber
cercetarea surselor unde se pot descoperi
candidaţi pentru ocuparea postului
atragerea candidaţilor pentru posturile ce
urmează a fi ocupate
Figura nr. 5.4. Etapele procesului de recrutare a funcționarilor publici

Caracterul previzional şi de continuitate a acestei activităţi presupune elaborarea unui
program de recrutare a funcţionarilor publici. Prin acest program se urmăreşte:
• stabilirea strategiei şi a tacticilor de recrutare;
• prevederea (prognoza) necesarului de funcţionari publici (global şi pe categorii);
• identificarea surselor de noi angajaţi (din cadrul aceleiaşi instituţii sau din exterior);
• crearea unei structuri organizatorice distincte de recrutare (compartiment din cadrul
Direcţiei resurse umane);
• fixarea metodelor de evaluare a programului de recrutare.
Strategia de recrutare a funcţionarilor publici determină respectarea de către
conducerea instituţiei administrative, a unor principii generale, cum ar fi:
• administraţia va atrage pe fiecare post, funcţionari cu o calitate şi competenţă
profesională ridicate;
• funcţionarii proprii vor fi primii luaţi în considerare pentru promovarea pe posturile
libere;
• vor avea prioritate candidaţii care stăpânesc instrumentul informatic, limbile moderne,
strategiile regionale de integrare europeana etc.
De asemenea, vor fi avute în vedere, la stabilirea strategiei şi a metodelor de recrutate
a funcţionarilor publici, următoarele reguli89:
• promisiunile făcute candidaţilor pe parcursul discuţiilor, în scopul numirii lor în
instituţie, să nu depăşească posibilităţile acesteia;
• strategia şj metodele aplicate la recrutare să ţină seama de principalele deosebiri
dintre categoriile de funcţionari, ce urmează a fi numite în instituţie;
• a se evita încadrarea funcţionarilor de specialitate sau cu o pregătire superioară pe
posturi necorespunzătoare sau inferioare, unde principalele lor aptitudini nu se pot
dezvolta sau nu pot fi folosite.

89
Idem, p. 305
101

Management Public

Direcţiile de resurse umane au o mare responsabilitate In elaborarea strategiei de
recrutare a funcţionarilor publici, relaţională cu strategia dezvoltării locale şi a serviciilor
publice.
În cadrul strategiei de personal, după recrutare urmează selectarea funcţionarilor
publici.
Selectarea constituie un ansamblu de procese de analiză a calităţilor şi a pregătirii
profesionale, manageriale, europene a candidaţilor, în scopul încadrării pe posturi şi/sau
funcţii publice in administraţie. In acest sens, există o gamă variată de metode şi tehnici de
selecţie: candidatura prin poşta-internet (candidatul expediază un curriculum vitae, o
scrisoare de motivare); testele; probele de verificare a cunoştinţelor; cercetarea referinţelor şi
a calificativelor candidaţilor de la vechile locuri de muncă; satisfacerea unor criterii formale
de către candidaţi; interviul etc.
Exemplu. În ţara noastră metodele cele mai des utilizate pentru selecţia personalului
de execuţie din instituţiile administrative simt: convorbirea cu solicitantul (candidatul) —
interviul; cercetarea referinţelor şi a calificativelor candidaţilor; satisfacerea unor criterii
formale de către candidaţi; probele de verificare a cunoştinţelor; testele.
In managementul public local, fiecare metodă enunţată poate fi utilizată singură sau
combinată cu alte metode. Uneori acestea simt consacrate prin acte normative şi devin
obligatorii; alteori, în lipsa unor norme juridice, aceste norme se utilizează ca procedee
cutumiare.
Selecţia funcţionarilor publici se realizează numai prin concurs organizat de
autoritatea sau institutia publică interesată. Concursul trebuie să rămână singura modalitate
de admitere în rândul funcţionarilor publici. Principiile ce stau la baza derulării concursului
sunt: competiţia deschisă; selecţia după merit şi competenţă profesională; transparenţă
totală; egalitatea de şanse.
Pentru ocuparea unei funcţii publice, candidaţii trebuie să îndeplinească anumite
condiţii generale (vezi funcţia publică) şi specifice (exemplu: vechime în specialitate,
aptitudini, cunoaşterea unei limbi de circulaţie internaţională etc.).
Selectarea funcţionarilor publici de conducere se realizează prin concurs, urmărindu-
se:
• examinarea tuturor caracterizărilor periodice sau speciale din trecut;
• analiza experienţei anterioare a candidatului;
• testarea pregătirii profesionale şi a aptitudinilor manageriale;
• analiza testelor scrise;
102

Management Public

• aprecierea candidaţilor de mai mulţi examinatori.
Intrarea în categoria înalților funcționari publici se face prin concurs național.
Recrutarea se face de către o comisie permanentă, independentă, formată din 7 membri,
numiți prin decizie a primului-ministru. Membrii comisiei au mandate fixe de 10 ani și
jumătate și sunt numiți prin rotație. Concursul constă în trei probe:
a. redactarea unei lucrări de sinteză în domeniul administraţiei publice, care să
propună dezvoltarea unor strategii sectoriale,
b. interviul
c. susţinerea unor teste de aptitudini
După selectarea candidaţilor urmează numirea lor în funcţiile vacante. Numirea în
funcţia publică se face prin actul administrativ emis de către conducătorul autorităţii sau
instituţiei publice.
Exemplu. Actele de numire a funcţionarilor publici sunt: Decret al Preşedintelui,
Ordin al Ministrului, Dispoziţia Primarului etc.
Numirea înalţilor funcţionari-publici se face de către primul ministru.
La numirea în funcţia publică, funcţionarul public depune jurământul de credinţă.
Odată cu numirea, funcţionarul public este investit cu atribuţiile corespunzătoare
postului pentru care a candidat. Atribuţiile, sarcinile, competenţele şi responsabilităţile
funcţionarilor publici se stabilesc prin lege.
5.8. Evaluarea şi promovarea funcţionarea publici

Pentru evaluarea performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor publici se
utilizează sistemul aprecierii anuale. Procedura de evaluare are ca scop:
• acordarea calificativului final de evaluare pe baza obiectivelor individuale stabilite
la începutul perioadei de evaluare de către funcţionarul public ierarhic superior şi
a îndeplinirii criteriilor dc performanţă, aprobate prin ordin al ministrului
administraţiei publice, la propunerea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici;
• stabilirea cerinţelor de instruire a funcţionarilor publici.
Procesul de evaluare efectivă a activităţii funcţionarilor publici determină luarea în
considerarea a următoarelor aspecte (vezi Figura nr. 5.5.):
103

Management Public

2. Stabilirea 3. Precizarea
1. Cine limitelor între modului în care
4. Identificarea
urmează să care trebuie se va derula
eficienţei
efectueze făcută activitatea de
aprecierilor
aprecierea? activitatea de control şi cea de
evaluare evaluare
Figura nr. 5.5. Aspecte considerate în procesul de evaluare efectivă a activităţii

funcţionarilor publici
1. Evaluarea funcţionarului public poate fi realizată în diferite moduri:

 de către şeful direct, care cunoaşte cel mai bine pe funcţionar şi activitatea acestuia;
asupra şefului direct, care trebuie să fie bine pregătit în domeniul managemntului resurselor
umane, se răsfrâng calificativele funcţionarilor publici
 de către persoane situate pe nivelul ierarhic cel mai apropiat de cel pe care se
situează persoana evaluată (par a fi cele mai juste aprecieri)
 sistemul autoaprecierii; după ce s-au acordat calificativele, funcţionarii de
conducere cer colaboratorilor să se pregătească pentru discutarea calificativelor şi să
completeze un formular de acordare a propriei note; apoi şeful şi colaboratorii compară
calificativele propuse şi îşi concentrează discuţia asupra motivelor care determină eventualele
deosebiri esenţiale între acestea; o altă variantă a autoaprecierii se fundamentează pe fixarea
calificativului în comparaţie cu planurile de activitate ale instituţiei; acest mod de apreciere îl
pune pe funcţionar în situaţia de a determina el însuţi măsura în care a îndeplinit sarcinile
stabilite în plan; analiza calificativelor propuse de subordonaţi poate imprima discuţiilor
dintre aceştia şi funcţionarii de conducere un caracter activ şi constructiv.
2. Caracterizarea funcţionarului public este prezentată subiectului cu scopul de a-
l determina să-şi perfecţioneze activitatea în raport cu aprecierea primită; în situaţii când apar
critici sunt necesare explicaţii ale funcţionarului, în vederea stabilirii adevărului.
Conţinutul caracterizărilor trebuie să fie cunoscut de conducere, de organizaţia
sindicală, de tineret ere. O asemenea publicitate (limitată) facilitează îndeplinirea rolului
caracterizărilor, respectându-se secretul de serviciu în activitatea instituţiilor administrative.
3. Activitatea de evaluare a funcţionarilor publici presupune şi un control din partea
conducerii instituţiei administrative şi a organizaţiei sindicale, dacă aceasta există. In
condiţiile legii, cei nemulţumiţi de aprecierile şi calificativele primite, pot face contestaţie.
4. În situaţia în care caracterizarea funcţionarului public corespunde realităţii ea
devine eficientă şi conduce la îmbunătăţirea activităţii subiectului evaluat. Însă, sunt cazuri
când în desfăşurarea activităţilor de evaluare şi apreciere apar şi erori. Drept urmare, se
104

Management Public

impune o preocupare sporită pentru asigurarea exactităţii aprecierilor şi a controlului modului
în care ele au fost alcătuite. O apreciere realistă, obiectivă trebuie să fie o analiză a activităţii
funcţionarului, care să cuprindă:
• în ce măsură funcţionarul public corespunde postului pe care îl ocupă;
• cum este apreciat de colectivul în care lucrează;
• care este atitudinea funcţionarului faţă de cetăţeni, atunci când intră în contact cu
aceştia.
O caracterizare subiectivă/superficială realizată de şeful ierarhic, precum şi ignorarea
contribuţiei personale a funcţionarului la activitatea instituţiei generează ineficienţa acestuia.
O cerinţă esenţială pentru eficienţa aprecierilor date funcţionarilor este ca acestea să
fie compatibile între ele, întrucât administraţia statului reprezintă un sistem unitar. In
consecinţă, instituţiile administrative trebuie să aplice criteriile legale şi să acorde
calificativele cu obiectivitate.
Să ne reamintim. In ţara noastră, pentru fiecare funcţionar public, o dată pe an, se

completează o fişă de apreciere de către şeful direct sau de direcţia resurse umane. În această
fişă este trecut calificativul acordat.
In urma evaluării performanţelor profesionale individuale, funcţionarului public i se

acordă unul din următoarele calificative finale: excepţional, foarte bun, bun, satisfăcător,
nesatisfăcător.
Calificativul obţinut la evaluarea anuală a performanţelor profesionale individuale va
fi avut in vedere la promovarea şl respectiv, avansare în grila de salarizare.
Promovarea reprezintă modalitatea de dezvoltare a carierei ptm ocuparea unei funcţii
publice superioare în cadrul categoriei sau intr-o categorie superioară.
Promovarea se realizează numai prin concurs şi vizează, pe lângă îmbunătăţirea
remuneraţiei, crearea premisei de perfecţionare a pregătirii profesionale a unor funcţionari,
care au un anumit rol de conducere în cadrul instituţiei administrative.
Cariera funcţionarului public constituie stagiile parcurse de la emiterea actului prin
care se creează raportul de funcţie publică pană la emiterea celui de încetare a acestui raport.
Încetarea raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici are loc în următoarele situaţii:
demisie; transfer; eliberarea din funcţie; destituirea din funcţie; pensionarea potrivit legii;
deces.
Strategia administrativă de personal trebuie să dea importanţă şi promovării, care să
asigure stabilitate carierei funcţionarului public. Se recomandă, fără a deveni regulă,
promovarea funcţionarilor publici care lucrează permanent în instituţiile publice şi sunt ataşaţi
105

Management Public

acestora.

Rezumat
Funcţia publică reprezintă totalitatea atribuţiilor şi responsabilităţilor stabilite de
autoritatea sau instituţia publică, în temeiul legii, în scopul realizării competenţelor sale
Funcţionarul public reprezintă persoana numită într-o funcţie publică în temeiul căreia
exercită prerogativele de putere publică.
Formarea funcţionarilor publici constituie un procees complex exhaustiv, care trebuie
să cuprindă următoarele componente: pregătirea profesională; pregătirea managerială;
pregătirea complementară; pregătirea etică; pregătirea europeană.
Recrutarea funcţionarilor publici reprezintă procesul de descoperire şi de atragere a
unui personal calificat pentru ocuparea funcţiilor (posturilor) vacante.
Selectarea constituie un ansamblu de procese de analiză a calităţilor şi a pregătirii
profesionale, manageriale, europene a candidaţilor, în scopul încadrării pe posturi şi/sau
funcţii publice in administraţie.

1. Aserțiunea conform căreia selectarea funcţionarilor publici exclusiv după criteriul
competenţei constituie:
a) un principiu aflat la baza exercitării funcţiei publice
b) o condiție ce trebuie îndeplinită de orice persoană care dorește să ocupe o funcție
publică
c) una dintre trăsăturile specifice funcţiei publice
2. Funcțiile publice din clasa a III-a cuprinde:
a) funcțiile publice pentru a căror ocupare se cer studii
universitare de licență absolvite cu diplomă de licență
sau echivalentă
b) funcțiile publice pentru a căror ocupare se cer studii
liceale, respectiv studii medii liceale, finalizate cu
diplomă de bacalaureat
c) funcțiile publice pentru a căror ocupare se cer studii
superioare de scurtă durată, absolvite cu diplomă, în
perioada anterioară aplicării celor trei cicluri tip
Bologna;
3. Funcția publică de subprefect face parte din:
a) categoria înalţilor funcţionari publici;
b) categoria funcţionarilor publici de conducere;
c) categoria funcţionarilor publici de execuţie.
4. După modul de încadrare, funcționarii publici se clasifică în:
a) funcţionari publici decizionali și funcţionari publici executanți
b) funcţionari publici superiori și funcţionari publici subalterni
c) funcţionari publici debutanţi și funcţionari publici definitivi
Miniglosar
 Funcţionarii publici de decizie sunt aceia care realizează managementul la nivel mediu
şi gestionează activităţile personalului din subordine: secretar al municipiilor, al
sectoarelor municipiului Bucureşti; secretar al oraşului, comunei; director general; şef
serviciu; şef birou etc.
 Funcţionarii publici care participă la pregătirea deciziei sunt persoanele care lucrează
în diferite structuri organizatorice (documentarea administrativă; serviciul de prognoze şi
106

Management Public

programe), având ca sarcină furnizarea de informaţii necesare fundamentării ştiinţifice a
deciziilor.
 Funcţionarii publici de execuţie au rolul de a aplica sau de a urmări implementarea
deciziei administrative (exemplu: inspector superior, consilier juridic principal, auditor
principal, referent etc.)
 Munteanu V. A., Management public local, Ed. Tipo Moldova, Iași, 2009, pp. 264-284
 Ordonanţă de Urgenţă Nr. 57/2019 din 3 iulie 2019 privind Codul Administrativ
107

Management Public

Unitate de învățare 6. CULTURA ORGANIZAȚIONALĂ ÎN

INSTITUȚIILE DIN SECTORUL PUBLIC 90

Cuprins
6.1. Introducere
6.4. Noțiuni de bază și caracteristici ale culturii
6.5. Abordări ale culturii naționale
6.6. Principalele modele ale culturii organizaționale
6.7. Componentele culturii organizaționale în instituțiile publice
6.8. Particularități ale culturii organizaționale pentru sectorul public românesc
Rezumat
Miniglosar

6.1. Introducere
Această unitate de învățare propune spre analiză cultura organizațională în instituțiile
din sectorul public, prezentând pe rând noțiunea de cultură, caracteristicile culturii, abordările
culturii naționale, principalele modele ale culturii organizaționale, componentele culturii
organizaționale în instituțiile publice, precum și particularitățile culturii organizaționale
pentru sectorul public românesc.

C1 – definească noțiunea de cultură
C2 – identifice caracteristicile culturii
C3 – explice abordările culturii naționale
C4 – descrie principalele modele ale culturii organizaționale
C5 – explice componentele culturii organizaționale în instituțiile publice
C6 – prezinte particularitățile culturii organizaționale pentru sectorul public românesc


90
108

Management Public

În legătură cu acest concept s-au exprimat diferite puncte de vedere de către specialişti
din lumea întreagă. O parte importantă din cercetări se referă la cultura naţională, în general,
iar altele se referă la cultura organizaţională din sectorul privat, în special. Foarte puţine sunt
accepţiunile referitoare la relaţia dintre cultura naţională şi cultura organizaţiilor din sectorul
public, care în accepţiunea noastră dobândeşte valenţe deosebite în noul context determinat
de tendinţele de globalizare şi regionalizare a mondosistemului.
Termenul „cultură” provine din verbul din limba latină „colere”, care înseamnă „a
cultiva, a înfrumuseţa”. De altfel cuvântul „cultura” este rădăcina primară a termenului
„cultură”. Cultura nu şi-ar fi schimbat niciodată semnificaţia iniţială, aceea de muncă a
pământului, fără intervenţia lui Cicero, care a asociat-o unui alt termen: anumus. Cultura
animi a devenit astfel „grădina sufletului”, „cultura spiritului”.
Noţiunea de cultură nu este legată numai de dezvoltarea individuală a spiritului, ea
este asociată ideii de colectivitate, de viaţă a unei societăţi, a unui popor sau a unei ţări.
Etnologia şi antropologia ne facilitează înţelegerea culturii ca „fenomen de societate”,
asociind-o ideii de civilizaţie.
Cultura se îmbogăţeşte astfel cu o dimensiune politică, susceptibilă de a justifica, pe
plan colectiv, atât identitatea, cât şi deschiderea faţă de ceilalţi.
Le Petit Robert defineşte cultura considerând cele două perspective ale conceptului,
cea individuală, de identitate şi cea colectivă, pe de o parte ca o dezvoltare a anumitor
facultăţi ale spiritului prin exerciţii intelectuale apropiate şi prin ansamblul cunoştinţelor
dobândite, iar, pe de altă parte, ca ansamblul aspectelor intelectuale şi artistice ale unei
civilizaţii.
În anul 1982, cu ocazia Conferinţei Mondiale pentru Politicile Culturale organizată la
Mexico, în cadrul raportului final aprobat de către o sută treizeci de guverne, dintre care
treizeci europene, a fost ratificată definiţia asupra culturii.
„În sensul cel mai larg, cultura poate fi astăzi considerată ca ansamblul trăsăturilor
distinctive, spirituale şi materiale, intelectuale şi afective, care caracterizează o societate sau
un grup social. Ea înglobează, în afara artelor şi a literelor, modurile de viaţă, drepturile
fundamentale ale oamenilor, sistemele de valori, tradiţiile şi credinţele.
Cultura conferă omului capacitatea de reflecţie asupra lui însuşi. Ea face din noi fiinţe
umane, raţionale, critice şi angajate etic. Prin ea omul se exprimă. Caută neobosit noi
semnificaţii şi creează opere care îl transced”.
O analiză atentă asupra conceptului de cultură ne ajută să identificăm etapele de
evoluţie ale acestuia. Ceea ce se poate constata destul de uşor este faptul că timpul nu a făcut
altceva decât să îmbogăţească conţinutul conceptului de cultură prin sensurile multiple pe
care acesta le-a dobândit în timp.
109

Management Public

Prima etapă, aşa cum s-a arătat mai sus, a fost aceea în care cultura era, conceptual
asociată cu verbul latin „colere” care înseamnă „a cultiva”, sens pe care îl păstrează şi astăzi.
A doua etapă importantă în evoluţia conceptului de cultură o reprezintă „cultura
animi”, asociată valorilor artistice realizate de creatorii de artă care, prin lucrărilor lor, au
îmbogăţit sensul acestui concept cu unul nou, recunoscut şi denumit cultură spirituală. Este
foarte bine cunoscută intervenţia lui Cicero şi mai apoi a marilor personalităţi care au creat
efectiv, prin operele lor artistice, o cultură artistică marcând în diferite feluri particularităţile
culturale ale popoarelor lumii.
Ne apropiem de a treia etapă importantă în evoluţia conceptului de cultură.
Începutul secolului trecut a fost puternic marcat de cercetări ale specialiştilor care au
demonstrat că fiecare regiune a globului, fiecare ţară şi fiecare popor are o cultură naţională,
prin care se identifică de celelalte şi care marchează efectiv viaţa oamenilor din fiecare
context.
A patra etapă importantă în evoluţia conceptului de cultură a fost puternic marcată de
cercetările specialiştilor desfăşurate în a doua jumătate a secolului trecut, când s-au profilat
conceptele de cultură organizaţională şi cultură managerială.
Realitatea sfârşitului de secol al XX-lea a confirmat ceea ce specialiştii s-au străduit
să demonstreze prin cercetările teoretice şi practice desfăşurate de-a-lungul anilor, şi anume
faptul că înţelegerea conceptului de cultură implică în mod obligatoriu considerarea tuturor
sensurilor pe care conceptul de cultură le-a dobândit în timp.
În urma unei analize atente pot fi identificate următoarele caracteristici ale culturii
(vezi Figura nr. 6.1.):
Cultura este dinamică Cultura este Cultura este inedită Cultura este
diversificată complexă
• ceea ce înseamnă că • tocmai ca urmare a •prin percepţiile • ceea ce înseamnă că

permanent ea se sensurilor pe care diferite asupra nu întotdeauna pot fi
schimbă prin conceptul de cultură sensurilor acesteia şi identificate cu
dezvoltarea le are şi a faptului că a valorilor culturale uşurinţă sensurile
conţinutului de la o omogenitatea unei specifice. conceptului şi
perioadă istorică la culturi este puternic implicaţiile pe care
alta şi în cadrul susţinută de valorile culturale le
aceleiaşi etape. diversitatea valorilor au asupra
Dinamismul culturii care o compun. comportamentului
este puternic indivizilor ca
influenţat de „purtători” şi
multitudinea factorilor “creatori” de valori
naţionali şi culturale.
internaţionali care
stimulează evoluţia,
îmbogăţirea
permanentă a
conţinutului culturii.
Figura nr. 6.1. Caracteristici ale culturii

110

Management Public

Să ne reamintim. Multidimensionalitatea conceptului de cultură face destul de dificilă

misiunea cercetătorilor interesaţi în cunoaşterea elementelor inedite pe care conceptul de
cultură le integrează şi a implicaţiilor multiple pe care fiecare sens al acestuia le are asupra
unei societăţi.
În majoritatea limbilor occidentale „cultura” înseamnă în general „civilizaţie” sau

„rafinament al minţii”, şi desigur rezultatele acestui rafinament, respectiv educaţia, arta şi
literatura.
Pornind de la aceste considerente de ordin general, specialistul olandez Geert
Hofstede identifică două sensuri ale culturii:
1. cultura în sens restrâns, pe care el o numeşte „cultură primară”;
2. cultura ca software mental, pe care el o numeşte „cultură secundară”.
Despre aceasta din urmă se spune că este întotdeauna un fenomen colectiv deoarece
este în cele din urmă acceptată cel puţin parţial de oamenii care trăiesc sau au trăit în acelaşi
mediu social, unde a fost învăţată.
Câteva dintre aspectele mai delicate legate de cultura naţională, cultura
organizaţională şi managerială, în general şi în organizaţiile din sectorul public, în special,
sunt abordate succint în continuare.

Fiecare ţară sau regiune a unei ţări are un sistem de valori comune, experienţe
asemănătoare sau percepţii comune despre lume pe care le acceptă. Aceste puncte comune
formează cultura unei regiuni, ţări sau societăţi. Astfel s-ar putea afirma că există o cultură
regională, dar şi o cultură naţională.
În literatura de specialitate există diferite puncte de vedere referitoare la conceptul de
„cultură naţională”.
Geert Hofstede, profesor la Universitatea din Limburg şi directorul Institutului de
Cercetare a Cooperării Interculturale IRIC, a formulat una dintre cele mai recunoscute
definiţii ale culturii. Astfel, cultura este „programarea colectivă a gândirii care distinge un
membru al unui grup de altul”. Această exprimare metaforică ne obligă să descoperim sensul
mai larg pe care autorul ei l-a formulat asupra culturii. În lucrarea Managementul structurilor
multiculturale, în care Geert Hofstede a explicat conceptul de cultură, se menţionează faptul
că un individ are o abilitate nativă de „a devia” de la programele lui mentale şi de a reacţiona
în moduri diferite care sunt noi, creative, distructive sau neaşteptate. Programele mentale
individuale provin din mediile sociale în care cineva a crescut şi a dobândit experienţa de
viaţă, respectiv din familie, mediu şi din educaţie.
Caracteristici ale culturii naţionale
111

Management Public

Pe măsură ce o persoană evoluează, ea trebuie să renunţe la unele deprinderi de
gândire, simţire sau manifestări întipărite în mintea sa, pentru a adopta noi atitudini şi a se
adapta la noul mediu. Această acomodare se realizează mai uşor dacă se iau în considerare
caracteristicile de bază ale culturii, care în accepţiunea lui Mary Ellen Guffey sunt (vezi
Figura nr. 6.2.):
Cultura
reprezintă
baza Cultura
Cultura are o combină
Cultura se logică identităţii şi
învaţă apartenenţei vizibilul cu
intrinsecă invizibilul
la o
comunitate
Figura nr. 6.2. Caracteristicile de bază ale culturii naționale
1. Cultura se învaţă.
Regulile, valorile şi atitudinile nu sunt intrinseci. Ele se învaţă şi sunt transmise de la
generaţie la generaţie. Regulile sociale de comportament se învaţă de la familie şi societate şi
sunt condiţionate din cea mai timpurie fază a copilăriei.
2. Cultura are o logică intrinsecă.
Regulile fiecărei culturi au avut ca punct de plecare accentuarea valorilor şi credinţelor
fiecărei culturi. Drept urmare ele acţionează ca forţă normativă.
Exemplu. În Japonia, păpuşa Barbie nu s-a bucurat de succes datorită zâmbetului ei
larg. Cultura japoneză dezavuează expunerea dinţilor, gest considerat ca fiind agresiv.
Recunoaşterea logicii intrinseci a unei culturi este extrem de importantă când este necesar a
se învăţa acceptarea unor comportamente culturale diferite.
3. Cultura reprezintă baza identităţii şi apartenenţei la o comunitate.
Cultura reprezintă baza pornind de la care fiecare individ poate exprima cine este şi
care-i sunt credinţele. Oamenii îşi construiesc identităţile prin suprapunerea diferitelor straturi
culturale peste cultura lor primară. Fiecare individ ia decizii în ceea ce priveşte educaţia,
cariera, locul de muncă, partenerul de viaţă, însă fiecare dintre aceste decizii este însoţită de
un set de reguli, metode, ceremonii, credinţe, limbă şi valori. Acestea se adaugă la profilul
general al culturii fiecărui individ şi reprezintă expresia identităţii personale.
4. Cultura combină vizibilul cu invizibilul.
Pentru cei din exterior, modul de comportament al unui individ reprezintă părţile
vizibile ale culturii respectivului. Aceste practici sunt simboluri vizibile ale unor valori
profunde, invizibile care determină modul de gândire şi comportament al indivizilor.
Dimensiunile culturii
112

Management Public

Cu cât se cunosc mai multe aspecte despre cultură în general şi despre propria cultură,
în particular, cu atât mai facil este procesul de adaptare la o perspectivă multiculturală.
Întrucât problematica referitoare la cultură este un subiect foarte amplu, în continuare sunt
schiţate dimensiunile cheie ale culturii analizate din diferite perspective.
Totuşi în literatura de specialitate se disting câteva abordări atât prin dimensiunile
cercetărilor, cât şi prin originalitatea rezultatelor (vezi Figura nr. 5.3.):
1. Abordarea 2. Abordarea
lui Kluckhohn lui Fons
şi Strodbeck Trompenaars
3. Abordarea lui
Geert Hofstede
Figura nr. 6.3. Abordări ale culturii
1. Abordarea lui Kluckhohn şi Strodbeck

În a doua jumătate a secolului trecut, mai exact în 1961, Kluckhohn şi Strodbeck 91 au
întreprins o serie de cercetări asupra a cinci mici comunităţi care trăiau la mică distanţă una
de cealaltă, în sud-vestul SUA. Este vorba despre o comunitate spaniolă, una mormonă, una
texană, una de indieni zuni şi, în fine, una de indieni navajo. Determinarea dimensiunilor
culturale s-a făcut pornind de la trei premise:
o Existenţa unui număr limitat de probleme umane comune, la care toţi oamenii din
toate timpurile trebuie să găsească soluţii.
o Existenţa unei variaţii de soluţii găsite, care nu este nici limitată, nici aleatoare,
ci se înscrie într-un număr limitat de soluţii posibile.
o Prezenţa tuturor soluţiilor în toate societăţile, dar cu intensităţi diferite.
Problemele găsite de cei doi cercetători ca fiind comune tuturor societăţilor în toate
timpurile sunt legate de:
• caracterul naturii umane - orientarea asupra naturii umane,
• relaţia omului cu natura,
• orientarea temporală a vieţii,

91
Kluckhohn, F. R. şi Strodbeck, F. L. în lucrarea Variations in Value Orientations, Row, Peterson & Co,
1961
113

Management Public

• modul de activitate umană,
• tipul de relaţie între oameni.
Natura umană
La prima întrebare există trei răspunsuri posibile: omul este la bază bun, bun şi rău în
acelaşi timp sau rău. Şi totuşi, fiecare dintre cele trei categorii poate fi la rândul său divizată
în ceea ce priveşte extremele, omul poate fi bun/rău şi totodată capabil să îşi schimbe condiţia
sau aflat în imposibilitatea de a-şi schimba natura iniţială. Cât despre categoria de mijloc,
există o diferenţă între culturile care consideră omul pur şi simplu neutru şi cele care îl
consideră un mix de însuşiri pozitive şi negative.
Să ne reamintim. Cele şase categorii sunt toate posibile, deşi nu este obligatoriu ca toate să
existe. Dacă ne putem gândi la o cultură care consideră oamenii răi, dar perfectibili sau un
complex de însuşiri bune şi rele, este greu de găsit un exemplu de cultură în care oamenii se
cred buni şi în imposibilitatea de a-şi pierde această însuşire.
Atitudinea faţă de natură

Cele trei variante posibile aici sunt: supunerea omului de către natură, armonie cu
natura şi stăpânirea naturii.
Prima atitudine, una fatalistă, este întâlnită la americanii de origine spaniolă din
comunitatea cercetată: „Dacă voinţa Domnului este să mor, voi muri”, spun aceştia refuzând
în unele cazuri chiar asistenţa medicală. În cazul armoniei cu natura există o separare clară a
omului, a naturii şi a supranaturalului. Cele trei elemente apar unul în continuarea altuia. Este
tipul de atitudine pe care indienii navajo o au faţă de natură. Poziţia de dominare a naturii este
cea obişnuită în societăţile vestice. Forţele naturii trebuie stăpânite şi chiar folosite spre binele
omului. Este de datoria omului să treacă peste obstacole, iar tehnica este creată şi se dezvoltă
tocmai în acest scop.
Orientarea faţă de timp
Posibilităţile şi în acest caz sunt tot în număr de trei: accentul este pus pe trecut,
prezent sau viitor.
Exemplu. Societatea în China antică punea, de exemplu, accentul pe trecut: respect
faţă de strămoşi, faţă de tradiţii etc. La fel aristocraţia este o dovadă a orientării către trecut,
drepturile fiind transmise prin descendenţă. Americanii, dimpotrivă, privesc spre viitor, care
„e mai mare şi mai bun” pentru că „aşa trebuie să fie”. Există şi societăţi care trăiesc în
prezent, pentru care trecutul este neimportant, iar viitorul vag şi de neprevăzut, iar
comunitatea spaniolă, formată în principal din păstori, este dată drept exemplu de cei doi
cercetători.
Modul de activitate umană
Este vorba despre a fi, a fi şi a deveni sau a face.
114

Management Public

A fi înseamnă a da curs dorinţelor prezente şi, excluzând devenirea, a acţiona după
impuls, în timp ce a deveni este echivalent cu stăpânirea acestor dorinţe, dar prin meditaţie şi
detaşare. În fine, ultima componentă, intitulată a face, este percepută ca fiind tipul de
activitate orientată către atingerea unui scop: “let’s get things done” e o frază americană
tipică.
Tipul de relaţii umane
În timp ce în literatura recentă identificăm la această dimensiune doar două tipuri
posibile, tipul individualist şi cel colectivist, Klickhohn şi Strodbeck consideră iarăşi trei
tipuri posibile: individualist, colateral şi lineal. Tipul colateral poate fi asimilat cu cel
colectivist, iar cel lineal pune accentul pe relaţiile între generaţii diferite: în timp ce scopurile
grupului primează şi aici, cea mai importantă caracteristică a unui astfel de grup este
continuitatea în timp.
Să ne reamintim. Abordarea de mai sus prezintă o importanţă deosebită din cel puţin două
puncte de vedere. Mai întâi pentru că este prima cercetare practică finalizată după a doua
jumătate a secolului trecut care a reuşit să demonstreze puternica determinare culturală de
care este dominată o societate. În al doilea rând deoarece reuneşte în forme identice sau uşor
diferite ideile pe care cercetătorii le-au dezvoltat în special în ultimele decenii ale secolului
trecut.
2. Abordarea lui Fons Trompenaars

Trompenaars, cercetător în cadrul Centrului pentru Studiul Afacerilor Internaţionale,
a derulat timp de cincisprezece ani un studiu prin care a reuşit să identifice câteva aspecte
practice ale afacerilor internaţionale pe care le interpretează prin prisma a şapte dimensiuni,
prezentate succint în continuare.
Studiul necesită mai multă atenţie din partea noastră deoarece Trompenaars a integrat
în grupul ţărilor investigate şi cultura naţională din România şi a încadrat ţara noastră după
câteva din cele şapte dimensiuni formulate de el (vezi Figura nr. 6.4.):
1. Universalism 4. Culturi specifice
2. Individualism 3. Culturi afective
versus versus culturi
versus colectivism şi culturi neutre
particularism difuze
6. Atitudinea faţă 7. Relaţia cu
5. Statutul
de timp natura
Figura nr. 6.4. Dimensiuni ale culturii în abordarea lui Fons Trompenaars
A. Universalism versus particularism
115

Management Public

Atitudinea universalistă este una tranşantă: „ce e bine şi ce e rău poate fi clar definit
şi se aplică întotdeauna”. Regulile, de genul „nu minţi, nu fura, nu face altora ce nu-ţi place
ţie”, sunt considerate ca fiind cele care ţin la un loc societatea. Cine încearcă să traverseze
strada pe roşu în Germania sau Elveţia va fi amendat chiar dacă nu există trafic. Tendinţa este
de a nu permite excepţii, pentru că, o dată ce acestea apar, sistemul nu va funcţiona.
Particulariştii opun oamenii normelor. Codurile sociale abstracte sunt lăsate la o parte
când vine vorba de prieteni, pentru că obligaţiile generate de o astfel de relaţie sunt
considerate ca fiind mult mai puternice. Aici, regula de comportament care se aplică este: „X
îmi este prieten bun şi în consecinţă, în mod evident, n-am să fur de la el şi n-am să-l mint.
Să mă port rău cu el ne-ar răni pe amândoi”. Oamenii nu sunt numai cetăţeni, ci în primul
rând fraţi, surori, copii, prieteni.
Universalismul se caracterizează prin:
□ accent pe reguli mai degrabă decât pe relaţii,
□ contractele sunt redactate atent şi nu se modifică,
□ o persoană de încredere este cea care îşi ţine cuvântul dat sau respectă
contractul,
□ există doar un adevăr/o realitate.
Particularismul se caracterizează prin:
□ accent pe relaţii mai degrabă decât pe reguli,
□ contractele sunt modificate uşor,
□ o persoană de încredere e cea care pune preţ pe oameni,
□ există, pentru fiecare individ, mai multe perspective asupra realităţii,
□ relaţiile evoluează.
În statistica referitoare la răspunsul dat la această întrebare, România apare pe locul
10. S-a constatat că 38,44% din managerii cărora li s-a aplicat testul au considerat că prietenul
nu are nici un drept să fie ajutat. Dintre ţările Europei de Est doar Ungaria are o orientare mai
universalistă 55%, în timp ce Iugoslavia 20%, locul 1, Bulgaria 36% şi fosta Germanie de Est
sunt mult mai particulariste.
B. Individualism versus colectivism
Dimensiunile sunt acum percepute ca intervale, unde sunt caracterizate extremele,
însă poziţia unei culturi este, de obicei, între cele două puncte. Acesta este de fapt echivalentul
premisei numărul trei din abordarea lui Strodbeck, şi anume că într-o societate se găsesc toate
atitudinile posibile, dar ele apar cu intensităţi diferite.
Valorile prin care se caracterizează dimensiunea individualism sunt:
□ Se foloseşte mai frecvent “eu”.
□ Deciziile sunt luate pe loc de reprezentanţi.
□ Oamenii se descurcă singuri şi îşi asumă responsabilităţi individuale.
116

Management Public

□ Vacanţele se petrec în cupluri sau individual.
Valori specifice culturilor dominate de valori colectiviste sunt:
□ Se foloseşte mai frecvent “noi”.
□ Deciziile sunt luate de organizaţie.
□ Oamenii lucrează în grup şi îşi asumă responsabilitatea ca grup.
□ Vacanţele se fac în grup sau cu toată familia.
România apare ca având un pronunţat caracter individualist, fiind întrecută doar de
şase ţări din 38, ţări între care se află SUA, de aşteptat de altfel, şi, în mod oarecum
surprinzător, Polonia, Rusia şi Cehia. Toate ţările din Europa de Est incluse în studiu au o
cultură individualistă.
În ceea ce priveşte colectivismul, România se situează pe locul 3, fiind depăşită de
Polonia şi Rusia.
C. Culturi afective şi culturi neutre
Relaţiile dintre oameni ar trebui să fie obiective şi detaşate sau exprimarea emoţiilor
e un lucru acceptabil?
Valorile care caracterizează culturile neutre sunt:
□ Nu se arată ce simţi sau gândeşti.
□ Uneori tensiunea se vede în gesturi şi mimică.
□ Uneori emoţiile inhibate explodează.
□ Conduita calmă şi controlată e admirată.
□ Contactul fizic, mimica şi gestica sunt deseori tabu.
□ Declaraţiile sunt citite monoton.
Valorile caracteristice culturilor afective sunt:
□ Gândurile şi sentimentele sunt arătate atât verbal, cât şi non- verbal.
□ Expresivitatea şi transparenţa ajută la eliminarea tensiunii.
□ Emoţiile sunt exprimate uşor, fluent şi fără inhibiţii.
□ Conduita animată, expresivă e admirată.
□ Atingerea, gestica, mimica neobişnuită sunt ceva normal.
□ Declaraţiile sunt citite fluent şi cu intonaţii melodramatice.
România se situează mai aproape de valorile culturii neutre, deşi, dacă ne raportăm la
cultura afectivă, putem identifica suficiente elemente care poziţionează România în grupa
ţărilor latine cu un nivel mediu de cultură afectivă.
D. Culturi specifice versus culturi difuze
În cultura difuză, statutul se transferă de la o situaţie la alta. Indivizii din culturi
specifice îşi separă clar spaţiul privat de cel public.
Valorile caracteristice culturilor specifice sunt:
□ abordarea direct la obiect, urmărind exact un scop,
117

Management Public

□ comportament deschis, transparent, ferm,
□ atitudinea variază de la o situaţie la alta şi de la o persoană la alta.
Valorile caracteristice culturilor difuze sunt:
□ abordarea indirectă, pe ocolite, aparent fără un scop clar,
□ comportament evaziv, plin de tact, ambiguu, chiar opac,
□ atitudinea faţă de o persoană depinde puternic de contextul general.
E. Statutul
Statutul, modul cum cineva este apreciat de ceilalţi poate veni din două surse diferite.
Pentru culturile orientate către a obţine ceva, către rezultat, individul e judecat pe baza a ceea
ce a făcut de curând. La Hollywood se spune: „eşti tot atât de bun pe cât de bun este ultimul
tău film”.
În alte culturi, statutul nu e obţinut de cel care îl posedă, ci este acordat prin naştere,
vârstă, sex, educaţie sau datorită cunoştinţelor-relaţiilor pe care le are. Într-o cultură a
dobândirii statutului, o întrebare obişnuită este „Ce ai studiat?“ în timp ce într-una în care
statutul e acordat, întrebarea este „Unde ai studiat?“
Aproximativ 69% din managerii români nu cred că respectul acordat unei persoane
depinde de familia din care face parte, situându-se aproximativ la mijloc într-un clasament
care îi are la extreme pe indonezieni (42%) şi danezi, (81%).
Valorile specifice culturilor cu un statut obţinut sunt:
□ Titlurile sunt folosite numai când sunt relevante pentru situaţia particulară.
□ Respectul pentru superior se bazează pe competenţa profesională şi
managerială a acestora.
□ Tendinţa este de a acorda şanse egale tuturor.
Valorile caracteristice culturilor cu statut acordat sunt:
□ Titlurile sunt folosite excesiv, mai ales atunci când trebuie demonstrat statutul.
□ Respectul pentru şef e o dovadă a loialităţii faţă de organizaţie.
□ Majoritatea managerilor sunt bărbaţi de vârstă medie care fac dovada
calificării lor prin educaţie.
F. Atitudinea faţă de timp
Aşa cum am observat şi la Strobeck, membrii unei culturi privesc fie către viitor, fie
către trecut, fie către prezent. Visul american e coşmarul francez. Americanii pleacă de la
zero şi ceea ce îi interesează e statutul prezent şi planurile de viitor. Dar pentru un francez ei
ar fi „noiveau riche”, căruia îi e preferabil „l’ancien pauvre” În anumite culturi, ca cea
americană, suedeză şi olandeză, timpul e văzut ca o linie continuă, o secvenţă a evenimentelor
disparate. Alte culturi percep timpul ca un cerc, în care trecutul, prezentul şi viitorul se
confundă.
118

Management Public

Cei care percep timpul ca o linie continuă preferă, de obicei, să desfăşoare o singură
activitate la un moment dat. Urăsc situaţiile în care trebuie să îşi modifice agenda stabilită cu
mult timp înainte datorită unor evenimente neaşteptate.
Valorile specifice culturilor orientate către trecut sunt:
□ Se vorbeşte despre istorie, originea familiei, afaceri şi naţiune.
□ Motivaţia constă în recrearea unei vârste de aur.
□ Se pune accent pe respectul pentru strămoşi şi pentru oamenii bătrâni.
□ Totul este văzut în contextul tradiţiei şi al istoriei.
Valorile specifice culturilor orientate către prezent sunt:
□ Activităţile şi plăcerea de moment sunt cele mai importante.
□ Nu se obiectează la planuri, dar ele sunt rar executate.
□ Se acordă un interes intens realităţilor prezente: “aici şi acum”.
□ Totul este văzut în termenii modei şi ai impactului în momentul de faţă.
Valorile specifice culturilor orientate spre viitor:
□ Se vorbeşte despre proiecte, aspiraţii, realizări viitoare.
□ Planificarea e făcută în mod entuziast.
□ Sunt priviţi cu interes cei tineri şi cu potenţial.
□ Trecutul şi prezentul sunt folosite pentru crearea unor avantaje viitoare.
În cazul ţării noastre 70% dintre cei testaţi cred că îşi controlează propriul destin
situându-se astfel la media rezultatelor.
G. Relaţia cu natura
Valorile specifice culturilor în care este luată în considerare relaţia cu natura sunt:
□ Se adoptă o atitudine dominantă, chiar agresivă faţă de mediu.
□ Conflictul şi rezistenţa denotă convingeri puternice.
□ Accentul cade pe propriul grup şi pe propria organizaţie.
□ Se manifestă nemulţumirea când mediul pare că scapă de sub control.
Valorile specifice culturilor cu un control extern sunt:
□ Se adoptă o atitudine flexibilă, căutând compromisul şi menţinerea păcii.
□ Armonia denotă stabilitate.
□ Accentul cade pe ceilalţi: clienţi, parteneri, colegi.
□ „Valurile”, ciclurile, sunt ceva normal.
Dimensiunile descoperite de Fons Trompenaars au fost considerate de alţi specialişti,
Richard Mead în lucrarea International Management: Cross - Cultural Dimensions, ca fiind
mai degrabă nevoi practice decât ştiinţifice. Totuşi cercetarea lui Trompenaars are o serie de
limite, în principal determinate de insuficienta rigurozitate generată de:
119

Management Public

 gradul redus de omogenitate al cercetării, deoarece eşantionul pe care au fost realizate
cercetările nu este suficient de clar;
 comparaţiile imprecise între culturi, de exemplu dimensiunea afectiv versus neutru s-
a bazat pe cercetarea efectuată doar în 11 ţări, iar dimensiunea despre timp se bazează
doar pe cercetarea făcută de alţi autori;
 culturile ordonate numai după răspunsul la anumite întrebări,
neputând fi comparate doar pe baza respectivilor parametri.
3. Abordarea lui Geert Hofstede
Se consideră că cercetarea întreprinsă de specialistul olandez Geert Hofstede în anii
’70, finalizată în anii ’80 şi publicată prima oară în 198492 este unul dintre cele mai complete
şi complexe studii care s-au elaborat până în acea perioadă.
Cercetarea s-a realizat în toate ţările în care compania multinaţională IBM avea filiale
şi a permis conturarea a cinci dimensiuni, descrise ca parametri, care au făcut posibilă
compararea culturilor din ţările investigate (vezi Figura nr. 6.5.):
1. Distanţa faţă de
putere
5. Orientarea pe
2. Individualism ‐
termen lung/termen
colectivism
scurt
4. Evitarea 3. Masculinitate‐
incertitudinii feminitate
Figura nr. 6.5. Dimensiuni ale culturii în Abordarea lui Geert Hofstede
A. Distanţa faţă de putere

Prima dimensiune indică măsura în care o societate acceptă faptul că puterea în
instituţii este distribuită inegal. În acelaşi timp reprezintă măsura în care indivizii au
aşteptări privind o structură ierarhică care să sublinieze diferenţele dintre subordonaţi şi
superiori.
Capacitatea fizică şi intelectuală, puterea, bogăţia şi poziţia socială pot sau nu să
meargă împreună. În unele ţări politicienii se pot bucura de privilegiul social şi de putere
socială fără a fi bogaţi, după cum oamenii de afaceri care sunt bogaţi şi au putere nu au statut

92
Hofstede, G., Culture ’s Consequences: International Differences in Work Related Value, Sage Publications
Inc, Beverly Hills, 1984
120

Management Public

social corespunzător. Unele societăţi încearcă să concilieze această situaţie, în altele ea pare
normală.
Distanţa faţă de putere este vizibilă în familii, la şcoală şi la locul de muncă.
La locul de muncă, atunci când distanţa faţă de putere este mare, managerii şi
subordonaţii se consideră reciproc ca inegali existenţial, inegalitate pe care se bazează
sistemul ierarhic. Este de aşteptat ca subordonaţilor să li se spună ce să facă, sistemele
salariale să arate o discrepanţă mare între managerii de la nivelul superior şi cel de bază al
organizaţiei. Este de aşteptat ca şeful să îşi arate puterea şi autoritatea prin simboluri: este
destul de posibil ca un subordonat să se simtă mândru dacă el poate să-i spună vecinului că
şeful său conduce o maşină mai scumpă decât cea a şefului vecinului. În situaţia unei distanţe
mici faţă de putere subordonaţii şi managerii se consideră unii pe alţii ca egali existenţial,
ierarhia e doar o inegalitate a rolurilor stabilită convenţional. Organizaţiile sunt
descentralizate, cu un număr redus de niveluri ierarhice şi un număr redus de personal de
supraveghere.
Simbolurile cu privire la statutul social sunt suspecte şi subordonaţii probabil că vor
face comentarii negative cu vecinii dacă şeful lor cheltuie banii companiei pentru a-şi procura
o maşină costisitoare.
Prin calcul statistic, distanţa faţă de putere a mai prezentat corelaţii cu:
 latitudinea geografică a ţării, o latitudine superioară cu o distanţă faţă de putere mică;
 numărul de locuitori, dacă acesta este mare se asociază cu distanţa mare faţă de
putere;
 veniturile, ţările bogate fiind asociate cu distanţa mică faţă de putere.
B. Individualism - colectivism
Dimensiunea individualism - colectivism reprezintă gradul în care o societate
preţuieşte obiectivele personale, autonomia, intimitatea, angajamentul faţă de normele de
grup, implicarea în activităţi colective, coeziune socială şi socializare intensă.
Această dimensiune apare şi la Hofstede după ce, aşa cum s-a arătat, ea este prezentă
şi în celelalte două abordări descrise deja.
Hofstede defineşte individualismul ca aparţinând societăţilor în care legăturile dintre
indivizi sunt haotice şi se aşteaptă ca fiecare să îşi poarte singur de grijă.
Colectivismul aparţine societăţilor în care oamenii sunt integraţi încă de la naştere în
subgrupuri puternice, care pe toată durata vieţii continuă să-i protejeze în schimbul unei
loialităţi reciproce.
De la personalul angajat într-o cultură individualistă se aşteaptă ca el să acţioneze în
conformitate cu interesul propriu, iar munca trebuie organizată astfel încât interesul
patronului şi al angajaţilor să coincidă.
121

Management Public

Într-o cultură colectivistă un patron nu angajează un individ ca atare, ci o persoană
care aparţine unui subgrup de interese comune. De obicei există tendinţa de a angaja rude, în
primul rând cele ale patronului, dar şi ale altor persoane care lucrează în companie. Angajarea
persoanelor din familie reduce riscurile. Rudele vor fi interesate de reputaţia familiei şi vor
ajuta la corectarea unui comportament necorespunzător al unui membru al familiei.
În societatea individualistă, relaţiile de familie la locul de muncă sunt adesea
considerate nedorite, deoarece ar putea duce la nepotism şi conflicte de interese. Unele
organizaţii au ca şi regulă: dacă doi angajaţi se căsătoresc, unul dintre ei trebuie să părăsească
organizaţia.
C. Masculinitate-feminitate
Această dimensiune reprezintă gradul în care o societate priveşte comportamentul
încrezător sau masculin ca fiind important pentru a avea succes şi încurajează stereotipurile
legate de rolul sexelor. Graniţa dintre aceste aşteptări diferă de la o ţară la alta.
În ţările de tip individualist, atât băieţii, cât şi fetele pot fi îndrumaţi către realizările
fraţilor lor şi apoi către cele ale soţilor şi fiilor.
În culturile feminine precum Olanda, Suedia şi Danemarca, există o preferinţă pentru
rezolvarea conflictelor prin compromis şi negociere. În Franţa, ce are un punctaj mediu
feminin, apar uneori insulte verbale între şefi şi sindicate, precum şi între şefi şi subordonaţi.
În spatele acestor conflicte există un „sens de moderaţie” tipic franţuzesc care permite părţilor
să continue să lucreze împreună.
Culturile masculine şi feminine creează tipuri diferite de eroi în management.
Managerul masculin este, desigur, decis şi agresiv, cuvânt cu semnificaţie pozitivă în culturile
masculine. El ia decizia şi nu jigneşte dacă este uneori dur.
Culturile masculine au un avantaj competitiv în organizaţii, în special în cele de
dimensiuni mari: lucrurile trebuie făcute repede şi bine.
Culturile feminine au un avantaj relativ în sferele de servicii: consultanţă, transport,
în industria manufacturieră, unde comenzile sunt realizate conform comenzii clientului.
D. Evitarea incertitudinii
Această dimensiune, pentru prima oară descrisă de Hofstede, este definită ca
„măsura în care membrii unei culturi se simt ameninţaţi de situaţii incerte sau necunoscute”.
În societăţile caracterizate prin evitarea puternică a incertitudinii există multe reguli
ne/protocolare care controlează drepturile şi îndatoririle proprietarilor şi salariaţilor. Nevoia
de legi şi reguli nu se bazează pe o logică formală. Dacă evitarea incertitudinii este puternică,
nevoia de reguli este emoţională. În ţările în care evitarea incertitudinii este redusă, pare că
există o respingere emoţională faţă de reguli protocolare. Regulile sunt stabilite numai în
cazurile de o absolută necesitate, ca de exemplu dacă se circulă pe stânga sau pe dreapta.
122

Management Public

În cazul unei evitări puternice a incertitudinii există o preferinţă pentru reguli, care
sunt fie scrise/explicite în cazul societăţilor individualiste, fie nescrise/implicite în cazul
societăţilor colectiviste.
E. Orientarea pe termen lung/termen scurt

Ultima dimensiune identificată de Hofstede reprezintă măsura în care valorile sunt
orientate către viitor (economisire, perseverenţă), prin opoziţia faţă de trecut sau de prezent
(respect pentru tradiţii, îndeplinirea obligaţiilor sociale).
Michael Bond, un canadian locuind de mult timp în estul îndepărtat, a reluat studiul
lui Hofstede în acea parte a globului. Noul chestionar, denumit Studiul de Valoare Chineză,
a fost aplicat în 23 de ţări. Studiul a confirmat doar trei dintre dimensiunile identificate de
Hofstede, dar a descoperit o nouă dimensiune, inspirată din filosofia confucianistă.
Valorile caracteristice culturilor din ţările cu orientare pe termen lung sunt:
• persistenţa, perseverenţa,
• cumpătarea,
• existenţa sentimentului de ruşine,
• organizarea relaţiilor prin statut şi supravegherea funcţionării acestora.
La polul opus, orientarea pe termen scurt este susţinută de următoarele valori:
• siguranţă personală şi stabilitate,
• respectarea moralei şi eticii,
• respectarea tradiţiilor,
• reciprocitate în saluturi, favoruri şi cadouri.

Fiecare organizaţie, indiferent de regiunea, ţara sau sectorul din care face parte, are o
cultură a sa proprie. Dacă în ceea ce priveşte firmele din sectorul privat se poate spune că
diferenţele de cultură organizaţională sunt semnificative de cele mai multe ori, nu aceeaşi
afirmaţie se poate formula despre cultura organizaţională din sectorul public. Deşi există
destul de multe similarităţi de valori în funcţie de domeniile de activitate în care se încadrează
organizaţiile publice, totuşi se identifică un set de valori comune tuturor culturilor
organizaţionale, dar şi o categorie de valori specifice care justifică diferenţele uneori
semnificative existente în culturile organizaţionale.
Uneori cultura este puternică şi unitară şi cel mai des are o influenţă covârşitoare
asupra unei organizaţii. Ea afectează practic tot ce se întâmplă în acea organizaţie având un
efect major asupra performanţelor organizaţiei.
În încercarea de a defini cultura organizaţională identificăm de altfel prima asemănare
cu cultura naţională. Unii cercetători translatează definiţia de la nivel naţional la nivel
123

Management Public

organizaţional. De fapt, cum în majoritatea definiţiilor se menţionează despre comunităţi şi
nu explicit despre societate şi organizaţie, sau orice altfel de grup, vom considera şi noi acest
demers oportun urmând a lămuri pe parcurs problemele apărute atunci când suprapunerea
unei noţiuni nu se va dovedi perfectă.
Reţinem din literatura de specialitate o definiţie celebră prin simplitatea ei, formulată
de către Marvin Bower, fost director general la McKensey & Company: „Cultura este modul
în care se fac lucrurile aici la noi”
În accepţiunea specialistei Linda Smircich, „cultura este un set de valori, credinţe
profunde, concepţii şi moduri de gândire, toate împărtăşite de către membrii unei organizaţii
noilor membri, cărora le va fi prezentată ca fiind corectă.”
Hofstede face parte din acei autori care nu consideră necesară o nouă definiţie a
conceptului de cultură la nivel naţional, dar enumeră o serie de atribute specifice fenomenelor
culturale la acest nivel. Astfel, o cultură este:
♦ holistică, referindu-se la un tot care este mai mare decât suma părţilor sale
componente,
♦ determinată istoric, reflectând evoluţia în timp a organizaţiei,
♦ legată de ritualuri şi simboluri,
♦ fundamentată social: creată şi păstrată de un grup de oameni care formează
împreună o organizaţie,
♦ greu de modificat, deşi există o discuţie vastă asupra acestui aspect în literatura de
specialitate.
Cultura organizaţională este componenta care influenţează cel mai mult
comportamentul angajaţilor din sectorul public. 93 94 95
Considerăm că prin cultura organizaţională în organizaţiile publice se înţelege
ansamblul trăsăturilor distinctive, spirituale, materiale, intelectuale şi afective rezultate din
modul de gândire, simţire şi din personalitatea indivizilor, manifestate în procesele de muncă
care determină semnificativ misiunea organizaţiilor publice şi obiectivele fundamentale ale
acesteia.
Componentele culturii organizaţionale sunt asemănătoare cu cele ale culturii
naţionale. Întâlnim şi aici eroi, ritualuri, mituri şi, într-o anumită măsură, valori. La acestea
se adaugă la nivel de organizaţie un concept nou, şi anume misiunea organizaţiei.
Funcţiile culturii organizaţionale

93
Deal, T. E. & Kennedy, A. E., Corporate Culture - The Rites and Rituals of Corporate Life, Addison Wesley
Publishing Company, 1982
94
Smircich, L., Concepts of Culture and Organizational Analysis, Administrative Science Quarterly, p. 28,
1989
95
Hofstede, G., Managementul structurilor multiculturale - software-ul gândirii, Bucureşti, Editura
Economică, 1996
124

Management Public

Cultura oferă membrilor organizaţiei un sentiment de identitate organizaţională şi
generează un angajament referitor la credinţele şi valorile împărtăşite, afirma Edgar Schein96.
Deşi ideile care devin parte a culturii organizaţionale pot proveni de oriunde din
interiorul organizaţiei, de regulă cultura organizaţională începe cu un fondator sau cu unul
dintre primii lideri care articulează şi implementează anumite idei şi valori ca o viziune,
filozofie sau strategie. Când aceste idei şi valori conduc la performanţe, ele devin
instituţionalizate şi ia naştere o cultură organizaţională care reflectă viziunea şi strategia
fondatorului sau a liderului respectiv.
Să ne reamintim. Până astăzi literatura de specialitate reuneşte puncte de vedere ale

cercetătorilor în cea mai mare parte despre cultura organizaţională din cadrul firmelor, marilor
companii internaţionale şi multinaţionale, cu toate că în accepţiunea noastră organizaţiile din
sectorul public ar fi trebuit să reprezinte unul din punctele de referinţă permanentă pe care ei
ar fi trebuit să-l aibă în vedere, dată fiind influenţa puternică pe care aceste organizaţii, prin
activitatea lor, o exercită asupra membrilor unei comunităţi şi a societăţilor din fiecare ţară,
în ansamblu.
În urma cercetărilor şi studiilor derulate timp de nouă ani în colaborare cu grupuri de

studenţi de la Facultatea de Management, specializarea Administraţie Publică, din cadrul
Academiei de Studii Economice Bucureşti, în peste 300 de instituţii publice din România şi
din alte ţări s-au putut contura câteva aspecte interesante despre cultura organizaţională
aparţinând organizaţiilor din sectorul public.
În organizaţiile din sectorul public apar unele particularităţi, deoarece multe din
valorile şi ideile care stau la baza culturii organizaţionale sunt preluate din diferite abordări
şi modele teoretice clasice, tradiţionaliste. Acestea sunt determinate de tipul de stat, de
formele de promovare a democraţiei, de conţinutul strategiilor şi politicilor generale ale
statului.
Şi în sectorul public formarea culturii organizaţionale a devenit mai evidentă când la
începutul secolului trecut s-a extins sfera de aplicare a gândirii clasice promovată de
sociologul german Max Weber. Prin ideile integrate în această accepţiune teoretică,
binecunoscută sub numele de abordare birocratică, au fost introduse şi fixate în organizaţiile
din sectorul public în general şi în cele din domeniul administraţiei publice în special câteva
din valorile şi ideile fundamentale care au reprezentat baza culturilor organizaţionale.
Abordarea, aşa cum s-a arătat, nu conţinea numai idei, dar şi valori, chiar o viziune, o filosofie
care, afirma fondatorul ei, va conduce organizaţia publică la succes, respectiv la creşterea
gradului de satisfacere a nevoilor sociale generale şi specifice identificate şi integrate în
conţinutul interesului public.

96
Schein, E., Organizational Culture, American Psychologist 45, 1994
125

Management Public

Treptat o parte din idei şi valori au devenit instituţionalizate şi mai bine de cincizeci
de ani au constituit repere de raportare şi elemente de coeziune în culturile organizaţionale
din sectorul public din majoritatea ţărilor dezvoltate şi în curs de dezvoltare ale lumii. Practic,
după anii ’60 s-a constatat o schimbare semnificativă în sistemul de idei şi valori ca urmare a
schimbărilor apărute în viziunea şi strategia noilor lideri integraţi în organizaţiile din sectorul
public. De altfel putem descoperi noile valori care au redefinit conţinutul culturilor
organizaţionale în sectorul public.
Dacă analizăm cu atenţie curentele de gândire care au apărut în timp ca o necesitate
permanentă, forţând practic organizaţiile publice să adapteze continuu sistemul de valori şi
ideile de bază consacrate de care avea nevoie sectorul public şi fiecare societate în parte,
descoperim influenţa pe care abordările teoretice au avut-o asupra realităţii practice în general
şi a culturii organizaţionale din sectorul public, în special.
Pe fondul acestor abordări şi curente care au reprezentat fundamentul teoretic de idei
pe care s-au conturat culturile organizaţionale în sectorul public, fiecare organizaţie, în funcţie
de domeniul în care activează, a determinat propriul sistem de valori şi idei fundamentale
pentru cultura organizaţională. Astfel că în conţinutul culturii organizaţionale, în afară de
valori şi idei provenite din teorii, precum şi abordări, curente, coordonate ale politicii
statului în sectorul public, identificăm şi modele de gândire, simţire şi manifestări dobândite
de angajaţii din organizaţiile publice de-a lungul vieţii lor personale şi în cadrul unei astfel
de organizaţii. Remarcăm astfel două categorii de elemente care influenţează conţinutul
culturii organizaţionale în sectorul public: cele teoretice care au statut de variabile - ele se
modifică precum o doctrină de la o perioadă istorică la alta, conferind şi culturii
organizaţionale un grad de flexibilitate avansat, dar şi altele ce ţin de natura umană, pe care,
practic, sistemul, organizaţia publică le moşteneşte prin angajaţii săi, purtători reprezentativi
ai valorilor culturii naţionale specifice contextului în care ei s-au născut, au fost educaţi şi
lucrează.
Cercetările efectuate în organizaţiile publice din România au demonstrat că prin
cultura organizaţională membrii organizaţiei publice dezvoltă o identitate internă colectivă,
deoarece valorile de bază ale culturii le orientează activitatea zilnică şi determină modul în
care oamenii comunică între ei, ce comportamente sunt acceptabile şi care nu şi care este
distribuţia puterii şi implicaţiile statului în activitatea lor.
În acest scop, angajaţii din organizaţiile publice apelează la forme informale de
comunicare şi dezvoltă un înţeles comun pentru conceptele cu care operează în activitatea
desfăşurată. De asemenea se constată formarea unor echipe, chiar grupuri de lucru în funcţie
de diferite interese, de cele mai multe ori individuale, în funcţie de compatibilităţile dintre
persoane, care facilitează şi colaborările pe probleme profesionale. Ca urmare a acestor
legături se stabilesc relaţii în principal în interes profesional, dacă iniţial ele au fost
126

Management Public

determinate prin documente de formalizare sau ale norme interne de organizare şi desfăşurare
a activităţii în organizaţia publică. În toate celelalte situaţii se constată predominanţa relaţiilor
informale, puternic influenţate de modul de comportament, personalitatea fiecăruia,
interesele, pregătirea, modul de gândire etc. Aceste tipuri de relaţii sunt mai puternice ca
intensitate decât cele formalizate, determinate de reguli, regulamente, norme.
Să ne reamintim. S-a putut observa că modul de desfăşurare a activităţii zilnice a angajaţilor

din organizaţiile sectorului public este puternic determinat de cultura organizaţională
identificată, care a primit unele influenţe ale factorilor mediului ambiant, dar şi ale
schimbărilor în sistemul de valori şi idei ale angajaţilor din acest sector.
Modele ale culturii organizaţionale

După cum structura şi modul de funcţionare ale unei organizaţii pot fi privite ca
scheletul şi sistemul muscular într-o organizaţie, tot aşa cultura organizaţională poate fi
considerată spiritul sau sufletul organizaţiei. Cultura organizaţională se compune din
presupuneri implicite şi valori care modelează comportamentul membrilor şi, în acelaşi timp,
îi ajută să înţeleagă organizaţia.
Aceste presupuneri implicite şi valori sunt stabilite de către lideri şi reprezintă un
puternic set de forţe, adânc înrădăcinate şi cu vaste ramificaţii, ce se manifestă prin simboluri,
istorioare şi rituri, cunoscute şi ca „artefacturi”.
Aceasta implică faptul că există aspectul observabil, cel exterior şi aspectul
neobservabil, interior al unei culturi.
În literatura de specialitate există mai multe modele ale culturilor organizaţionale care
au o largă aplicabilitate şi în organizaţiile din sectorul public. Pentru a facilita procesul de
identificare a tipului de cultură într-o organizaţie din sectorul public prezentăm în continuare
câteva modele, prin prisma cărora vom face o serie de referiri la organizaţiile din sectorul
public din România (vezi Figura nr. 6.6.):
Modelul
lui
Modelul Edgar
Iceberg‐ Schein
ului
Modelul
„Ţintă”
Modele ale culturii organizaţionale
Figura nr. 6.6. Modele ale culturii organizaţionale
127

Management Public

.
1. Modelul Iceberg-ului
Conform acestui model cultura organizaţională există la două niveluri.
„Modelul Iceberg-ului” este cel mai simplist model, sintetizând componentele culturii
şi împărţindu-le în două mari categorii: aspectele vizibile şi aspectele invizibile. La suprafaţă
se găsesc părţile vizibile şi componentele observabile - modul în care se îmbracă şi se poartă
oamenii, precum şi simbolurile, istorioarele şi ceremoniile împărtăşite de către membrii
organizaţiei.
Elementele vizibile ale culturii însă sunt doar o reflecţie a valorilor profunde care se
află în mintea membrilor organizaţiei. Aceste valori, credinţe ascunse, precum şi procesul de
gândire reprezintă adevărata cultură. Atributele culturii apar în multe moduri dar, de regulă,
urmează un anumit model97 al unui set de activităţi în cadrul interacţiunilor sociale.
Acest model îl identificăm destul de uşor în organizaţiile din sectorul public. Ceea ce
predomină însă în cultura organizaţională a acestor organizaţii este sistemul de valori,
credinţe, atitudini şi sentimente, respectiv partea nevăzută a „iceberg-ului” Acestea reprezintă
aproximativ 90% din cultura organizaţională în sectorul public, restul fiind deţinut de
comportamente, îmbrăcăminte şi unele simboluri observabile.
2. Modelul lui Edgar Schein
Modelul lui E. Schein este structurat tot pe trei niveluri98:
♦ Artefacturi: structuri şi procese organizaţionale vizibile, dificil de descifrat;
♦ Valori: strategii, obiective şi filosofii;
♦ Presupuneri implicite: percepţii, gânduri ale subconştientului, originea valorilor
şi a acţiunilor.
El pleacă de la premisa că „artefacturile” sunt uşor observabile, dar dificil de
interpretat. La această dificultate contribuie şi faptul că expresiile vizibile ale culturii nu se
află întotdeauna în concordanţă cu valorile existente. În consecinţă o analiză organizaţională
nu poate fi realizată în viziunea lui decât prin depăşirea nivelului de valori şi înţelegerea
presupunerilor implicite care stau de fapt la originea comportamentului vizibil.
Un model similar celui propus de Schein prezintă cultura organizaţională ca fiind
compusă din trei niveluri:
 nivelul comportamentelor - nivelul vizibil
 nivelul valorilor şi atitudinilor - nivelul intermediar
 nivelul credinţelor şi convingerilor - nivelul ascuns, profund care se manifestă prin
primele două99.

97
Daft, R. L. Organization: Theory and Design, South -Western College Publishing, 2000, p. 205
98
Schein, E., The Corporate Survival Guide, San Francisco, Jossey - Bass, 1999, p. 310-315
99
Williams, D. & Walters, P., Changing Culture: New Organizational Approaches, London, 1989, p. 310
128

Management Public

3. Modelul „Ţintă”100
Acest model diferenţiază nivelurile culturii nu numai prin prisma vizibilităţii, ci şi a
rezistenţei la schimbare pe care o opune fiecare strat-nucleu. Stratul-nucleul, cel al
presupunerilor implicite, reprezintă credinţele despre realitatea şi natura umană, credinţe
acceptate fără rezerve ca fiind singurele corecte. Următorul strat este cel al valorilor culturale
şi cuprinde credinţele comune, presupunerile şi sentimentele despre ceea ce este bine, normal,
raţional, preţios şi aşa mai departe. Stratul care se suprapune acestuia este cel al
comportamentelor comune şi include normele vizibile într-o oarecare măsură şi care sunt ceva
mai uşor de schimbat decât valorile. Cel mai superficial strat al culturii este compus din
simboluri. Simbolurile culturale sunt cuvinte, gesturi, imagini sau alte obiecte cu înţeles
anume în cadrul organizaţiei.

Interpretarea şi identificarea culturii presupune considerarea interferenţelor dintre
aspectele observabile, vizibile şi cele ascunse, aproape invizibile. În organizaţiile din sectorul
public în mod deosebit acestea sunt destul de dificil de identificat cu acurateţe. O descifrare
corectă necesită o investigare atentă, profesionistă pe o perioadă mai lungă de timp. Foarte
important este atât pentru analist, dar mai ales pentru managerul care doreşte să remodeleze
cultura organizaţională, să cunoască atât aspectele vizibile ale culturii organizaţionale
existente, cât şi pe cele ascunse, care, cel puţin în organizaţiile din sectorul public, au
implicaţii majore asupra comportamentului resurselor umane şi asupra modului în care
desfăşoară activitatea pentru a obţine rezultate.
Având în vedere aceste aspecte şi pentru a uşura misiunea managerului public sunt
prezentate în continuare componentele culturii organizaţionale cu implicaţii majore asupra
performanţelor resurselor umane din instituţiile publice (vezi Figura nr. 6.7.):
Aspectele ascunse •valorile,
ale culturii
•presupunerile implicite.
organizaţionale
•istorioarele,
•simbolurile,
Aspectele
•eroii,
observabile ale
culturii •riturile, ceremoniile şi ritualurile,
organizaţionale •limbajul,
•normele şi statutul.
Figura nr. 6.7. Aspectele ascunse și observabile ale culturii organizaţionale

100
Cummings, T. G., & Worley, C. G., Organization Development, St. Paul West, 1993
129

Management Public

• Valorile101 sunt tendinţe cuprinzătoare, sentimente care au o parte pozitivă şi una

negativă, fiind printre primele învăţate de copii în mod inconştient, dar implicit.
Putem afirma fără teama de a greşi că valorile sunt cele mai importante elemente ale
organizaţiei, sunt standarde personale, adânc fixate în gândirea membrilor organizaţiei care
influenţează aproape toate aspectele vieţii lor, inclusiv judecăţi morale, reacţiile faţă de alţii
şi angajamentul asumat faţă de scopurile personale şi ale organizaţiei. Acestea sunt
considerate „piatra de temelie” a culturii organizaţionale.
Valorile organizaţionale puternice comunicate de managerii publici angajaţilor şi care
trebuie împărtăşite de fiecare membru al organizaţiei sunt esenţiale, efortul managerului
pentru a transmite şi a înrădăcina în mintea şi comportamentul angajaţilor aceste valori care
trebuie urmărite permanent este esenţial şi determină în mare măsură influenţa culturii
organizaţionale asupra performanţelor organizaţiilor publice. Prin aceste valori
organizaţionale puternice managerul public transmite, comunică angajaţilor organizaţiei
publice ce comportament aşteaptă de la ei. Multe organizaţii publice din ţările dezvoltate şi-
au articulat valorile prin exprimarea credinţelor şi filosofiei lor referitoare la clienţii cetăţeni,
la calitatea serviciilor, la comportamentul funcţionarilor publici, la atitudinea faţă de munca
desfăşurată şi responsabilitatea faţă de performanţele obţinute de organizaţia publică în care
lucrează.
• Presupunerile implicite reprezintă credinţe, percepţii şi chiar sentimente de care
membrii organizaţiei nu sunt conştienţi, considerate ca fiind de la sine înţelese. Dacă
presupunerile implicite dintr-o organizaţie sunt foarte puternice, atunci membrii acelei
organizaţii vor considera absolut de neimaginat ca acţiunile lor să se bazeze pe alte premise.
Cercetarea întreprinsă în organizaţiile publice din România ne-a permis identificarea
ponderii ridicate a presupunerilor implicite ca elemente ale culturii organizaţionale în
instituţiile publice din domeniul administraţiei, aproximativ 80% din cei intervievaţi îşi
bazează comportamentul lor pe credinţe, percepţii şi chiar sentimente care li s-au format de-
a lungul vieţii lor profesionale şi s-au fixat atât de bine în gândirea şi comportamentul lor
încât se consideră, aşa cum a demonstrat cercetarea amintită, că ele nu pot fi schimbate.
Intensitatea puternică de manifestare a lor, în organizaţiile publice din administraţie, face ca
noii veniţi din afara acestui sistem sau din alte domenii sau chiar tinerii absolvenţi integraţi
în aceste organizaţii să fie foarte uşor şi în scurt timp asimilaţi de aceste presupuneri implicite
ale celor existenţi şi să asimileze foarte uşor valorile foarte general formulate, acolo unde aşa
ceva există şi se recunoaşte că există. Însă uzura morală a sistemului de valori şi de
presupuneri implicite existente în instituţiile publice din România reprezintă una din cele mai

101
Hofstede, G., Managementul structurilor multiculturale, Bucureşti, Editura Economică, 1996
130

Management Public

puternice cauze care influenţează semnificativ cea mai mare parte a schimbărilor
organizaţionale, în general, şi de cultură organizaţională, care predetermină ritmul şi
amploarea schimbărilor manageriale în toate structurile sistemului administrativ şi în fiecare
domeniu de activitate al sectorului public de la noi.
Să ne reamintim. Ar trebui înţeles că o schimbare organizaţională începe în mod logic cu

schimbări importante în cultura organizaţională, că ajustarea într-un fel sau altul a
structurilor organizatorice, elaborarea de strategii, programe etc. nu reprezintă decât încercări
de cosmetizare a unei realităţi aflată în criză. Ar trebui schimbate mai întâi sistemul de valori
şi presupunerile implicite, după ce în prealabil a fost făcut un audit detaliat al culturii
organizaţionale din fiecare instituţie publică, din fiecare domeniu. Realitatea a demonstrat că
nu există reţete de succes universal valabile, tocmai pentru că nu există organizaţii identice,
aşa cum nu există doi indivizi identici.
În urma elaborării auditului culturii organizaţionale şi informării asupra politicii

generale promovate de reprezentanţii statului şi de cei aleşi se determină un sistem de valori
de bază, fundamentale, valabile pentru toate organizaţiile din sectorul public, după care
intervine particularizarea culturilor organizaţionale la fiecare organizaţie publică din fiecare
domeniu de activitate, în funcţie de misiunea pe care fiecare o are pe piaţa pe care o serveşte.
Am insistat asupra aspectelor nevăzute din cel puţin două motive. Primul motiv este
ponderea ridicată a acestora, identificată în culturile organizaţionale din instituţiile publice
care au făcut obiectul cercetării, iar al doilea - intensitatea de manifestare a acestor aspecte
în instituţiile publice din România, foarte puternică şi cu implicaţii mari asupra
comportamentului angajaţilor publici, explicând în mare măsură nivelul scăzut al
performanţelor organizaţiilor publice. Există însă şi un al treilea motiv determinat de lipsa de
informare asupra rolului şi importanţei culturilor organizaţionale în instituţiile publice din
ţara noastră, dar şi de lipsa de interes în remodelarea componentelor acestora.
Aspectelor ascunse ale culturii organizaţionale li se alătură şi cele observabile.
• Istorioarele sunt poveşti bazate pe evenimente reale frecvent împărtăşite între
angajaţii organizaţiei şi comunicate noilor angajaţi pentru a-i informa în legătură cu
organizaţia. Multe istorioare se referă la eroii organizaţiei care servesc ca şi modele sau
idealuri ale normelor şi valorilor culturale. Anumite istorioare sunt considerate legende
deoarece miezul evenimentelor este adevărat, dar apar şi multe detalii fictive. Altele însă sunt
mituri, pentru că, deşi corespund valorilor şi credinţelor din organizaţie, evenimentele relatate
n-au avut loc niciodată. Istorioarele menţin active valorile primare ale organizaţiei şi asigură
o percepţie comună a angajaţilor102.

102
Daft, R. L., Organization: Theory and Design, South - Western College Publishing, 2000, p. 127-143
131

Management Public

Exemplu. În organizaţiile publice din România, în funcţie de domeniul de activitate,
există o mare varietate de forme de prezentare a acestor istorioare, fie că acestea au apărut ca
urmare a comportamentului unui manager public, fie în administraţie, de exemplu ca urmare
a comportamentului politicienilor integraţi în sistem pe posturi şi funcţii publice. Deşi în mod
normal aceste istorioare ar trebui să consolideze valorile culturale şi să întărească coeziunea
organizaţiilor publice, în realitate ele sunt percepute ca poveşti care amintesc cu mai multă
sau mai puţină plăcere de un lider, manager public sau politician care, prin deciziile luate, a
influenţat semnificativ activitatea şi rezultatele în organizaţiile publice. În special în
organizaţiile publice din administraţie, ca urmare a frecvenţei cu care se manifestă unele
schimbări în sfera politică, istorioarele au determinat, aşa cum a confirmat cercetarea noastră,
formarea unei „psihoze” în care eroii principali sunt politicienii sau reprezentanţii acestora
aleşi sau numiţi pe funcţii publice de conducere în organizaţiile din sectorul public, care
limitează procesul de formare a unei culturi organizaţionale performante.
• Simbolurile sunt un alt instrument pentru interpretarea culturii organizaţionale. Un
simbol este un concept folosit pentru reprezentarea unei idei. Într-un anumit sens,
ceremoniile, istorioarele, sloganurile şi ritualurile sunt toate simboluri. Toate aceste aspecte
simbolizează valorile profunde ale organizaţiei.
În legătură cu acest element al culturii organizaţionale, subiecţii intervievaţi din
organizaţiile publice din România au menţionat că cele mai multe simboluri se manifestă mai
mult formal, iar altele au o determinantă politică, fiind simboluri prin care se realizează
publicitate partidelor politice ai căror reprezentanţi direcţi sau indirecţi desfăşoară activitate
în organizaţie. Există însă şi simboluri distincte care în instituţiile de învăţământ, de sănătate,
de cultură etc. sunt considerate reprezentative, există astfel de instituţii publice identificate
între altele tocmai prin simbolurile proprii promovate.
• Eroii sunt modele comportamentale ale organizaţiilor. Performanţele lor,
caracterul şi susţinerea culturii organizaţionale existente sunt valori pe care organizaţia
doreşte să le promoveze. Ei sunt personificarea valorilor într-o organizaţie, sunt modele pe
care angajaţii trebuie să le urmeze. Eroul este un mare motivator, un magician, persoana pe
care oricine poate conta când situaţia devine dificilă. Ei fac lucrurile pe care oricine altcineva
ar vrea să le facă, dar îi este frică să încerce. Eroii sunt figuri simbolice ale căror fapte sunt în
afara obişnuitului, dar nu prea mult. Ei demonstrează că drumul spre succes stă în calităţile
oamenilor.
Cercetarea efectuată a demonstrat că în organizaţiile publice din ţara noastră eroii sunt
destul de greu de identificat de către angajaţii în sectorul public. Aceasta se întâmplă în
principal datorită gradului avansat de rutină care domină sistemul şi nu stimulează formarea
şi manifestarea acestor figuri „celebre” într-o organizaţie. După afirmaţiile unora, în sectorul
public din România nu există eroi în sensul prezentat de noi mai sus, dar majoritatea
132

Management Public

angajaţilor se consideră eroi pentru că au acceptat să sacrifice o parte din libertatea lor, din
sănătatea lor, din pregătirea lor pentru a lucra într-un sistem care nu-i motivează pentru
sacrificiul lor şi nu-i stimulează să devină eroi în sensul considerat în conţinutul culturii
organizaţi onale. O parte dintre cei chestionaţi se consideră mai mult decât eroi, deoarece,
afirmă ei, în condiţii materiale, financiare de lucru, dominate permanent de constrângeri, în
principal bugetare, ei trebuie să desfăşoare activitatea şi să obţină şi un nivel aşteptat de
performanţă în tot ceea ce întreprind, lucru pe care îl fac de fiecare dată cât pot ei de bine.
 Riturile şi ceremoniile sunt aspecte importante ale unei culturi organizaţionale şi
reprezintă activităţile elaborate şi planificate care compun un eveniment special. Ele sunt
deseori realizate în beneficiul audienţei. Managerii pot întreprinde rituri şi ceremonii pentru
a oferi un exemplu puternic despre ceea ce înseamnă valorile organizaţiei. Acestea sunt ocazii
speciale care întăresc valorile specifice, creează o legătură între oameni pentru ca aceştia să
împărtăşească o viziune şi o percepţie comună şi, de asemenea, celebrează eroii/eroinele care
simbolizează credinţele şi activităţile importante103.
Există mai multe tipuri de rituri care apar în culturile organizaţionale, fiecare având
un rol bine stabilit. Structura cea mai cunoscută identifică şase tipuri de rituri:
 Rituri de trecere, care facilitează tranziţia angajatului într-un nou rol social.
 Rituri de împlinire, care creează identităţi sociale mai puternice şi amplifică
statutul angajatului.
 Rituri de reînnoire, care reflectă instruirea şi dezvoltarea activităţilor care
îmbunătăţesc funcţionarea organizaţiei.
 Rituri de integrare, care creează legături comune şi sentimente pozitive
între angajaţi, argumentând în acelaşi timp angajamentul luat faţă de organizaţie.
 Rituri de reducere a conflictelor, care asigură diminuarea sau chiar eliminarea
evenimentelor divergente şi întăreşte coeziunea echipei.
 Rituri de degradare, care motivează negativ angajaţii104.
Dacă despre celelalte elemente ale acestei categorii prezentate până acum existau în
practica din sectorul public din România percepţii diferite, nu acelaşi lucru se poate spune
despre rituri, ceremonii şi ritualuri. Subiecţii intervievaţi au semnalat existenţa riturilor şi
ceremoniilor aproape în toate domeniile de activitate ale sectorului public din ţara noastră,
ceea ce demonstrează că există o viaţă organizaţională intensă. Aceasta întăreşte coeziunea
colectivităţilor şi marchează locul pe care fiecare entitate distinctă de angajaţi o reprezintă şi

103
Deal, T. E., & Kennedy, A., Culture: A New Look through Old Lenses, Journal of Applied Behavioral
Science 19, 1983, p. 219-240
104
Trice, H. M. & Beyer, J. M., Studying Organizational Cultures through Rites and Ceremonies, Academy of
Management Review 9, 1984, p. 21
133

Management Public

imaginea pe care fiecare o are comparativ cu celelalte. Astfel există ziua funcţionarului
public, ziua sănătăţii, ziua petrolistului, ziua minerului, ziua energeticianului etc.
Investigaţiile efectuate au permis identificarea, potrivit abordării lui Harrison Trice şi
Janice Bezer, a riturilor de împlinire şi, în unele domenii ale sectorului public, se semnalează
existenţa riturilor de reînnoire ori de câte ori investiţii importante au efecte pozitive asupra
modului de organizare şi desfăşurare a activităţii în instituţiile publice. Mai mult decât, atât
în unele instituţii publice din administraţia publică din România, la iniţiativa unor lideri
politici integraţi pe posturi şi funcţii publice de conducere, se desfăşoară periodic anumite
ceremonii cu orientare socială, care antrenează atât angajaţii din aceste instituţii, cât şi o parte
importantă din cetăţenii colectivităţilor locale pe care le deservesc aceste instituţii. De
exemplu, organizarea zilei copilului, zilei femeii, zilelor festive de la cumpăna anilor.
Desigur, dincolo de scopul social al acestor iniţiative, riturile, în această variantă, au un
puternic impact asupra imaginii instituţiei publice respective, dar mai ales asupra liderului ei
şi formaţiunii politice pe care o reprezintă în această funcţie publică.
• Limbajul este o altă tehnică de influenţare a culturii organizaţionale. Multe
organizaţii folosesc un mod anume de exprimare, sloganuri, metafore sau alte forme de limbaj
pentru a transmite un anumit mesaj angajaţilor. Sloganurile pot fi învăţate repede şi repetate
atât de angajaţi, cât şi de clienţi sau beneficiari.
Referindu-ne la aceste aspecte, în investigaţia efectuată, au fost identificate astfel de
sloganuri în unele instituţii publice. În cele mai multe situaţii sloganurile erau promovate prin
intermediul unor programe în principal cu caracter social dar şi, în organizaţiile prestatoare
de servicii publice, pentru promovarea efectivă a serviciilor oferite.
În literatura de specialitate întâlnim şi alte două categorii de aspecte observabile ale
culturii organizaţionale: normele şi statutul. Normele comportamentale organizaţionale
cuprind normele formale, dar şi pe cele informale.
Prin statut105 se înţelege poziţia şi prestigiul unui individ şi poate avea o triplă
determinare:
 funcţională, conferită de profesia şi tipul de activitate;
 ierarhică, conferită de postul ocupat;
 personală/informală, conferită de aptitudinile intrinseci ale angajatului avut în vedere.
Prin intermediul cercetării efectuate în instituţiile publice din România s-a constatat
predominanţa normelor formale, susţinute de reglementări oficiale, de autoritate, dar şi pe
cele informale, reprezentate de regulile nescrise ale organizaţiei. Au fost semnalate şi o serie
de aspecte relevante despre statutul unor categorii de personal din instituţiile publice.
Predominante sunt aspectele legate de determinarea ierarhică a statutului, conferită de postul

105
Dral, T., op. cit., p. 143-150
134

Management Public

ocupat şi mai puţin de aptitudinile intrinseci ale angajatului. Determinarea funcţională a
statutului a rămas la o cotaţie nesemnificativă ca recunoaştere de către cei intervievaţi.

Deşi cultura organizaţională ca şi concept este foarte puţin cunoscută în organizaţiile
româneşti, în general, şi aproape necunoscută în organizaţiile din sectorul public, în special,
totuşi elemente ale culturii organizaţionale pot fi identificate în diferite instituţii publice prin
intermediul unor investigaţii speciale.
Menţionăm că şi în literatura străină de specialitate în domeniul managementului
public subiectul este destul de puţin abordat, deoarece este foarte delicat şi are forme specifice
de manifestare de la o ţară la alta şi de la o instituţie publică la alta. Totuşi în toate sistemele
moderne de management public se poate identifica un sistem de valori culturale fundamentale
completat la fiecare de o serie de elemente specifice care conferă o particularizare, o identitate
şi un specific aparte prin care o instituţie publică se deosebeşte de celelalte şi acţionează
pentru a realiza misiunea socială pentru care a fost constituită şi funcţionează.
Dincolo de ceea ce cred managerii publici, politicienii şi funcţionarii publici din
România despre cultură, în general, şi despre cultura organizaţională, în special, acestea
determină o influenţă majoră, aşa cum a arătat studiul nostru, asupra managementului
instituţiei publice, asupra stilului de conducere, asupra concepţiei manageriale,
comportamentului funcţionarilor publici, atitudinii faţă de organizaţie şi faţă de clientul
cetăţean în serviciul căruia se află permanent prin misiunea socială a acestor categorii de
instituţii.
Academia de Studii Economice Bucureşti a desfășurat o cercetare asupra
managementului public din instituţiile publice din România, una din coordonatele acestei
cercetări vizând cultura organizaţională şi formele particulare de reprezentare a acesteia,
cauzele determinante şi implicaţiile pe care elementele de cultură le au asupra:
 modului de desfăşurare a activităţilor din instituţiile publice,
 managementului,
 rezultatelor obţinute de acestea.
În acest demers ştiinţific au fost integrate, în mod selectiv, câteva dintre cele mai
cunoscute modele şi abordări despre cultura organizaţională existente în literatura de
specialitate, cu scopul clar de a descoperi nivelul până la care se manifestă influenţa valorilor
culturii, formele de concretizare a acesteia şi implicaţiile asupra comportamentului
angajaţilor, asupra ataşamentului lor faţă de organizaţie şi de client, persoană fizică sau
juridică, pentru interesul căruia fiecare instituţie publică s-a constituit şi funcţionează.
Aceste abordări moderne, de altfel prezentate în structura acestui capitol, au servit
atât ca instrumente pentru investigare, făcând obiectul unui important număr de întrebări din
135

Management Public

structura chestionarului administrat, cât şi ca pârghii de interpretare a informaţiilor dobândite,
facilitând structurarea rezultatelor analizei şi interpretarea acestora.
Una din concluziile acestui studiu, care în accepţiunea noastră este importantă şi care
ar merita atenţia cuvenită din partea managerilor publici, este faptul că o cauză majoră care
explică nivelul mediu sau redus de performanţe ale unor instituţii publice din România este
tocmai cultura organizaţională. Şi din acest motiv vor fi selectate o serie de aspecte particulare
vis-a-vis de cultura organizaţională şi vom arăta care sunt implicaţiile lor majore asupra
proceselor de management şi de execuţie prin care se realizează practic misiunea instituţiilor
publice în societatea românească.
Principalele particularităţi ale culturii organizaţionale din instituţiile publice din
România, rezultate din cercetare, implicaţiile acesteia asupra managementului public şi
rezultatelor obţinute sunt prezentate succint în continuare.
Rezultatele cercetării nu sunt exhaustive, ele au rezultat dintr-un studiu empiric asupra
a patru sute de subiecţi cu funcţii de conducere şi de execuţie din diferite instituţii publice din
ţara noastră.
Dincolo însă de limitele pe care orice cercetare empirică le implică, avem convingerea
că aceste particularităţi rezultate şi confirmate folosind şi alte tehnici de investigare decât
chestionarul, observarea directă, interviul, fotografierea etc., sunt reprezentative şi constituie
o bază informaţională elementară pentru cunoaşterea, înţelegerea şi remodelarea culturilor
organizaţionale din instituţiile publice, a redefinirii rolului major pe care ea, cultura, în
general o are asupra a tot ceea ce se întâmplă în interiorul sau în afara unei organizaţii publice.
6.8.1. Niveluri de cultură în contextul românesc

1. Cultura naţională
Cultura naţională în ţara noastră reuneşte valori, credinţe de bază, norme, rituri,
ceremonii specifice contextului românesc. Principalele elemente cu pondere majoră selectate
de subiecţi au fost: ataşament faţă de semeni, armonia cu natura, ospitalitatea, ataşamentul
faţă de ţară, preocuparea pentru cunoaşterea viitorului, orientarea către obţinerea unui statut
social şi profesional, credinţa în Dumnezeu, plăcerea de a trăi în armonie şi de a acumula
suficiente resurse pentru a-şi satisface dorinţele în viaţă.
2. Culturile regionale cu elemente specifice identificate în zone geografice distincte
În ceea ce priveşte cultura regională, pornind de la valorile de bază ale culturii
naţionale se semnalează o serie de diferenţe între diferite regiuni geografice ale ţării.
Exemplu. În regiunea Transilvaniei, angajaţii din instituţiile publice au acordat cotaţii
mai mari unor valori cum ar fi: orientarea către performanţă, ataşament faţă de organizaţiile
în care lucrează, respect faţă de clienţi, spirit de responsabilitate, conştiinţa profesională.
136

Management Public

În regiunea Muntenia au fost înregistrate intensităţi mai mari pentru valori cum ar fi:
preocuparea pentru obţinerea unui statut social şi profesional, preocuparea pentru obţinerea
de bani, orientarea către aspectele ce ţin de viaţa personală şi abia în al doilea rând cele ce ţin
de viaţa organizaţională.
În regiunea Moldovei principalele valori cu cotaţii mai mari au fost: orientarea către
colaborare cu alte persoane, preocuparea pentru respectarea unor tradiţii şi organizarea de
ceremonii, ospitalitatea, spiritul organizaţional deschis, toleranţă faţă de alţii, preocuparea
pentru păstrarea locului de muncă etc.
Să ne reamintim. În acest context al culturii regionale se pot evidenţia o serie de aspecte ce

ţin de particularităţile determinate de apartenenţa la un grup etnic sau afilierea lingvistică,
după cum se compun majoritatea regiunilor. Astfel, aspecte de remarcat am sesizat în zona
Transilvaniei, unde în comunităţile locale cu populaţie majoritară de etnie maghiară s-au
semnalat câteva aspecte particulare, rezultate tocmai din afilierea lingvistică şi influenţa
culturii maghiare asupra valorilor, normelor, riturilor, ritualurilor şi ceremoniilor specifice.
Câteva aspecte sesizate în acest demers ştiinţific au permis identificarea următoarelor valori
de cultură regională: afinitate faţă de clienţii, persoane fizice sau juridice, vorbitori de limbă
maghiară, toleranţă şi sprijin reciproc în rezolvarea unor probleme care implică instituţiile
publice, punctualitate, respect şi toleranţă faţă de semeni, conştiinţă profesională, respectarea
unor norme etice de bază.
3. Cultura de gen
Cultura de gen care în cercetarea noastră a permis identificarea unor valori şi orientări
specifice care au relevanţă în contextul românesc.
În general persoanele de sex masculin sunt mai mult preocupate de valori cum ar fi:
acumularea de bani şi putere, orientarea mai mult pe dimensiunea formală a comunicării,
poziţia de lider în familie şi societate, preocuparea pentru câştigarea unui statut, preocuparea
pentru cunoaşterea perspectivelor de evoluţie.
În ceea ce priveşte persoanele de sex feminin chestionate, acestea au demonstrat mai
mult o orientare către următoarele valori: ceea ce este mic reprezintă frumosul, toleranţă faţă
de persoane şi situaţii, comunicare informală, ataşament faţă de alte persoane, orientare către
microgrupurile sociale, preocupare pentru stabilitatea şi siguranţa locului de muncă,
preocuparea pentru întrajutorarea celor mai nevoiaşi.
4. Cultura de generaţie
Aceasta este o altă dimensiune a culturii pe care am avut-o în atenţie în cercetarea
noastră. Lansarea unui astfel de culoar de studiu ne-a permis obţinerea unor informaţii care
explică una din cele mai dinamice schimbări care a avut loc în cultura românească după 1990
şi care în contextul românesc actual pare una dintre cele mai pregnante, anume schimbarea
de valori între generaţii. Grupe de persoane de vârste diferite au semnalat intensităţi mai mari
la categorii diferite de valori. Astfel, pentru subiecţii din categoria de vârstă 25-40 ani valorile
137

Management Public

cu intensităţi mari au fost: preocuparea pentru un statut social şi profesional corespunzător
pregătirii, asumarea riscurilor în demersurile iniţiate, receptivitate faţă de schimbare,
preocuparea pentru comunicare informală şi lucrul în echipă, orientarea către cunoaşterea
viitorului. Subiecţii din grupa de vârstă 41-55 ani au acordat o pondere mai mare următoarelor
valori considerate de ei dominante: stabilitatea şi siguranţa locului de muncă, relaţii formale
şi comunicare formală, orientare redusă către asumarea riscurilor, preocupări reduse de
prospectare a viitorului, orientarea mai puternică asupra realizării sarcinilor proprii la locul
de muncă şi a misiunii sociale derivate din statutul fiecăruia.
5. Cultura de clasă socială
Investigaţia noastră a permis identificarea unor diferenţe în ceea ce priveşte valorile
culturale asimilate ale persoanelor investigate aparţinând unor clase sociale diferite.
Pentru categoria de subiecţi cu pregătire medie şi de bază au predominat următoarele
valori: securitatea şi siguranţa locului de muncă, afilierea faţă de organizaţie, preocupare
redusă pentru perspectivă, orientarea către comunicarea informală, spirit de întrajutorare,
amiciţie, orientarea către familie. Pentru categoria de subiecţi cu pregătire superioară valori
cu cotaţii reprezentative au fost considerate următoarele: autorealizarea profesională şi
personală, statut social şi profesional, preocupare pentru obţinerea de bani şi putere,
orientarea către iniţiative pe cont propriu, preocuparea pentru respectarea normelor generale
de conduită socială şi profesională, ataşament faţă de valorile naţionale şi culturale,
preocuparea pentru cunoaşterea viitorului şi limitarea riscurilor ce derivă din această
perspectivă.
6.8.2. Cercetare complexă asupra culturii organizaţionale în sectorul public

românesc utilizând ca instrumentar modelele şi abordările recunoscute de specialişti pe
plan internaţional
În vederea determinării aspectelor particulare ale culturii organizaţionale din
instituţiile publice care au fost integrate în grupul de analiză s-a utilizat un chestionar cu
întrebări în care au fost integrate câteva dintre coordonatele de analiză identificate în
abordările şi modelele prezentate în structura acestui capitol.
1. Particularităţi ale culturii organizaţionale identificate prin apelarea la
abordarea Kluckhohn şi Strodbeck
Prin prisma modelului lui Kluckhohn şi Strodbeck vom face referire la trei aspecte:
orientarea temporală, modul de desfăşurare şi tipul de relaţie între oameni.
Subiecţii intervievaţi au susţinut că, în ceea ce priveşte orientarea temporală, pentru
majoritatea ceea ce contează foarte mult este prezentul, ei sunt puternic preocupaţi de ceea ce
se întâmplă în perioada curentă cu instituţia publică în care lucrează, în ce mod actualele
schimbări îi afectează pe fiecare, fiind, am putea spune, chiar „dezinteresaţi” de viitor.
138

Management Public

Majoritatea funcţionarilor publici de execuţie au considerat că viitorul, în ceea ce priveşte
statutul lor, este o problemă a şefilor şi a politicienilor aleşi sau reprezentaţi indirect în
instituţia în care lucrează, chiar dacă, recunosc ei, efectele le resimt de fiecare dată ei, cel mai
mult. Subiecţii cu funcţii de conducere consideră că foarte important este ce se întâmplă în
prezent deoarece viitorul este destul de vag şi dificil de prevăzut cu exactitate.
Să ne reamintim. În ceea ce priveşte modul de viaţă, în accepţiunea exprimată de Kluckhohn

şi Strodbeck, funcţionarii publici investigaţi au semnalat un grad ridicat de stăpânire de sine
în ceea ce priveşte activitatea lor organizaţională, nota generală este una de meditaţie şi
detaşare, executarea ordinelor şi respectarea normelor şi regulilor în ceea ce fac este tot ceea
ce îi preocupă. Faţă de celelalte valori există chiar o atitudine de indiferenţă.
Aspectele rezultate din analiza relaţiile umane manifestate în cadrul instituţiilor

publice reliefează o altă dimensiune a culturii organizaţionale. În instituţiile investigate
majoritatea funcţionarilor consideră că, dincolo de relaţiile din structura formală care sunt
reprezentate doar pe verticala sistemului, între angajaţi există relaţii informale destul de
intense care determină formarea grupuleţelor, bisericuţelor. Aceste formaţiuni sunt conduse
adesea de către un lider informal, care prin orientare şi comportament imprimă o notă
specifică modului de manifestare a comportamentului funcţionarilor publici în interiorul şi
uneori chiar în afara instituţiei publice. De cele mai multe ori aceste reguli nu contravin
structurii formale, dar, au explicat unii dintre funcţionari, au apărut ca o reacţie firească şi
necesară, un fel de contrapondere la relaţiile formale, deosebit de rigide şi destul de puţin
corelate cu nevoile interne identificate de ei ca absolut necesare. Se poate observa că relaţiile
interumane din instituţiile publice investigate se manifestă ca o necesitate internă cu dublu
scop, de a completa structura relaţiilor organizatorice formale şi de a întări coeziunea
grupurilor informale constituite în aceste instituţii.
2. Caracteristici ale culturii organizaţionale identificate utilizând modelul lui Fons
Trompenaars
În ceea ce priveşte prima dimensiune a modelului, respectiv universalism versus
particularism, în toate instituţiile publice investigate funcţionarii au recunoscut că există un
set de norme şi reguli foarte rigid determinate care întotdeauna sunt respectate, fără a se
considera implicaţiile pe care respectarea lor le are asupra rezultatelor finale ale activităţii
desfăşurate şi desigur asupra clienţilor persoane fizice sau juridice.
Cercetarea a permis identificarea unor elemente de particularism. Au existat subiecţi
care au afirmat că atunci când e vorba de prieteni, cunoştinţe, obligaţii personale intervin
pentru a sprijini rezolvarea problemelor solicitate doar pentru că doresc să dezvolte relaţiile
cu această categorie de persoane, ocazie cu care normele generale sunt astfel sensibil afectate.
Se consideră că sistemul funcţionează chiar dacă uneori normele generale sunt mai puţin
respectate.
139

Management Public

În ceea ce priveşte a doua dimensiune, individualism versus colectivism, studiul a
demonstrat că în instituţiile publice investigate predomină caracterul individualist. Aproape
toate deciziile administrative sunt formulate de titularii funcţiilor publice de conducere, iar
atunci când aceste decizii întârzie să fie formulate, funcţionarii publici de execuţie aşteaptă
să primească sugestii pentru a interveni în anumite situaţii.
Exemplu. În cadrul instituţiei publice cei mai mulţi funcţionari publici de execuţie nu
au iniţiative individuale deoarece ei aşteaptă ca şefii să aibă astfel de manifestări, cei mai
mulţi dintre ei nu acceptă să îşi asume responsabilităţi individuale, preferă responsabilitatea
de grup. Apare evident astfel un paradox, pe de o parte funcţionarii publici de execuţie şi de
conducere acceptă mai puţin responsabilităţile individuale şi au prea puţine iniţiative
individuale în cadrul instituţiilor publice, preferând responsabilitatea de grup şi frecvent lipsa
de iniţiativă, deoarece, afirmă ei, aceasta nu este nici încurajată şi nici stimulată, în viaţa
personală însă fiecare îşi asumă responsabilităţi individuale, acţionează din proprie iniţiativă
şi îşi rezolvă singur problemele. Este acesta un exemplu de manifestare comportamentală care
demonstrează influenţa puternică pe care o are cultura organizaţională din instituţiile publice
investigate asupra comportamentului organizaţional al funcţionarilor publici de conducere şi
de execuţie.
În ceea ce priveşte cea de-a treia dimensiune din cadrul acestui model, respectiv
cultura afectivă versus cultura neutră, s-a constatat orientarea mai puternică către cultura
afectivă, cum era de aşteptat. Astfel majoritatea funcţionarilor publici îşi exprimă gândurile,
sentimentele, emoţiile în grupurile informale din care fac parte. În cadrul întâlnirilor mimica,
gestica sunt considerate forme normale de manifestare a trăirilor interioare pe care le au
funcţionarii publici investigaţi.
Cea de-a patra dimensiune, cea referitoare la culturi specifice versus culturi difuze, a
permis identificarea altor aspecte particulare ale culturii organizaţionale din instituţiile
publice. Se observă atât elemente ale culturii specifice, respectiv modelarea
comportamentului funcţie de situaţie, dar şi aspecte ale culturii difuze, respectiv iniţiative
care nu întotdeauna au un scop precis, iar adesea atitudinea faţă de o persoană depinde foarte
mult de contextul general în care se încadrează situaţia particulară.
Cât priveşte a cincea dimensiune a modelului lui Trompenaars, respectiv statut
obţinut-statut acordat, în instituţiile publice investigate există tendinţa funcţionarilor publici
către un statut acordat. Pentru majoritatea sunt importante titlurile pe care le deţine. O
persoană trebuie să aibă o diplomă care să arate ce studii şi ce pregătire are, chiar mai mult
decât să demonstreze practic ce competenţe are. Majoritatea funcţionarilor publici cu funcţii
publice de conducere sunt bărbaţi, de vârstă medie şi este foarte bine reprezentat criteriul
seniorialităţii pentru a accede la posturi şi funcţii publice de conducere în instituţiile publice
din ţara noastră.
140

Management Public

Studiind modul de manifestare a culturii organizaţionale prin prisma celei de-a şasea
dimensiuni a modelului, respectiv atitudinea faţă de timp, s-a constatat că majoritatea
funcţionarilor publici chestionaţi îşi orientează atenţia faţă de prezent, dar au în vedere foarte
multe aspecte în munca lor care ţin de trecut. Se constată de asemenea că viitorul este destul
de puţin în atenţia celor intervievaţi. În exprimarea acestui punct de vedere funcţionarii
publici cu funcţii publice de conducere au semnalat în răspunsurile formulate şi o preocupare
pentru dezvoltarea de proiecte viitoare care să valorifice potenţialul şi patrimoniul
departamentului sau instituţiei publice pe care le conduc. O parte dintre aceştia consideră că
principalii factori care influenţează evoluţiile de perspectivă ale instituţiilor publice în general
sunt cei economici şi politici, de aceea au reţineri în a gândi mai mult asupra viitorului.
Ultima dimensiune a modelului lui Trompenaars este relaţia cu natura, potrivit căreia
se poate face o diviziune între controlul intern şi cel extern.
Cercetarea noastră a permis identificarea faptului că majoritatea celor intervievaţi cred
că îşi controlează propriul destin. Au existat însă şi rezerve în legătură cu acest aspect derivate
în special din faptul că orientarea destinului lor din punct de vedere profesional este foarte
mult determinată de influenţele factorilor politici, economici, legislativi şi administrativi. În
general se poate afirma că intensitatea de manifestare a valorilor specifice acestei dimensiuni
este una medie deoarece funcţionarii publici din ţara noastră au integrat în afirmaţiile lor,
aproape în egală măsură, aspecte ce aparţin fiecăreia din cele două coordonate ale
dimensiunii.
3. Aspecte particulare ale culturii organizaţionale cercetate apelând la abordarea lui
Geert Hofstede
O altă coordonată a procesului de cercetare a culturii organizaţionale din instituţiile
publice din ţara noastră s-a realizat prin intermediul abordării specialistului Geert Hofstede.
În continuare sunt prezentate pentru fiecare dimensiune opiniile funcţionarilor investigaţi.
Potrivit dimensiunii distanţă faţă de putere, funcţionarii publici consideră că
inegalitatea există în instituţia lor şi principalul argument îl reprezintă sistemul de relaţii
ierarhice, majoritatea de autoritate, dispunerea posturilor şi funcţiilor pe niveluri ierarhice
diferite şi ponderea mare a competenţelor decizionale ce revin în totalitate funcţionarilor cu
funcţii publice de conducere. Ei semnalează o distanţă ierarhică mare şi ca urmare a stilului
de conducere practicat, care este unul cu accente pe autoritate, consultările managerilor
publici cu funcţionarii de execuţie au loc destul de rar. Ca metode se foloseşte pe scară largă
şedinţa, delegarea, dar în principal este avut în vedere un aspect, cel de delegare de sarcini nu
şi de competenţe şi responsabilităţi către funcţionarii publici de execuţie. În procesul de
comunicare predomină aspectele formale, astfel funcţionarii publici în general elaborează
frecvent mai multe rapoarte, dări de seamă, statistici prin intermediul cărora îşi informează
şefii situaţi pe nivelurile ierarhice superioare, care solicită în mod deosebit aceste documente,
141

Management Public

chiar dacă ele conţin date şi informaţii pe care le au înscrise şi în alte situaţii informaţionale.
Sunt destul de rare discuţiile informale între managerii publici şi funcţionarii de execuţie.
Aceştia din urmă aşteaptă de cele mai multe ori să li se spună ce să facă sau să primească un
document scris prin care să fie transmisă o sarcină, dacă aceasta prin conţinutul ei diferă de
sarcinile pe care în mod tradiţional le au de îndeplinit funcţionarii de execuţie. Ei acceptă
foarte greu să fie implicaţi în acţiuni care atrag responsabilităţi suplimentare dacă, în
prealabil, nu au fost informaţi în mod direct de şeful lor.
Exemplu. Adesea şefii îşi arată statutul şi chiar autoritatea faţă de subordonaţi în
diferite forme: fie prin aranjamentul biroului în care îşi desfăşoară activitatea, fie prin situaţia
materială (maşină de lux, casă), fie prin statutul în cadrul instituţiei sau prin vechimea pe care
o au.
Referindu-ne la cea de-a doua dimensiune, individualism - colectivism, cercetarea ne-
a ajutat să identificăm o orientarea mai puternică a funcţionarilor publici investigaţi către
individualism. Aceasta deoarece legăturile dintre indivizi în cadrul instituţiei în care lucrează
sunt destul de slabe ca intensitate şi se manifestă doar în cadrul grupuleţelor mici, în sfera
informală. Cercetarea a demonstrat că dimensiunea participativă a activităţii din instituţiile
publice investigate aproape că lipseşte, deciziile administrative sunt doar de competenţa
şefilor, iar funcţionarii de execuţie trebuie să le execute, ei sunt implicaţi în analize şi
dezbateri doar dacă şeful lor direct consideră necesară o astfel de intervenţie. De cele mai
multe ori însă şefii solicită informaţii şi iau singuri deciziile. La angajări au prioritate
persoanele recomandate de persoane din interior după ce în prealabil a fost avută în vedere
recrutarea internă. Sunt preferate persoanele care aparţin unui subgrup de interese comune.
Există tendinţa de a angaja persoane cunoscute sau recomandate de persoane cunoscute.
Dimensiunea masculinitate - feminitate analizată în instituţiile publice investigate are
forme diferite de manifestare cu tendinţe accentuate spre masculinitate. Există preocupări
intense pentru dobândirea unui statut social în cadrul instituţiei, care să determine respectul
şi admiraţia celorlalţi. Se constată de asemenea predominanţa bărbaţilor în funcţiile publice
de conducere şi orientarea predilectă către persoanele de sex masculin în procesul de ocupare
a posturilor şi funcţiilor publice, cu ocazia organizării concursurilor, în procesele de selecţie.
Potrivit celei de-a patra dimensiuni, cea de evitare a incertitudinii, se constată o
puternică evitare a incertitudinii deoarece predominanţa regulilor şi normelor determină
funcţionarii publici să-şi asume mai puţin riscurile şi să îşi orienteze cu precădere atenţia către
perioada prezentă. Funcţionarii publici consideră că îşi desfăşoară activitatea acţionând în
spiritul normelor, regulilor, regulamentelor şi legilor, motiv pentru care există prea puţin loc
de asumare de riscuri. Orientarea predilectă către aplicarea normelor face ca funcţionarii
publici să recunoască faptul că incertitudinile pe care viitorul le poate aduce nu reprezintă o
prioritate pentru ei.
142

Management Public

Cercetarea modului de manifestare a celei de-a cincea dimensiuni determinată de
Hofstede, respectiv orientarea pe termen lung/scurt a permis identificarea unui nivel mediu
în ceea ce priveşte preocuparea pentru păstrarea unor tradiţii în instituţiile publice, pentru
îndeplinirea obligaţiilor sociale atât cât sistemul permite prin normele, regulile şi legile
specifice. Sa constatat orientarea cu predilecţie pe termen scurt şi doar sporadic pe termen
mediu.

Rezumat
Noţiunea de cultură este asociată ideii de colectivitate, de viaţă a unei societăţi, a unui
popor sau a unei ţări. Cultura este dinamică, diversificată inedită, complexă.
Fiecare ţară sau regiune a unei ţări are un sistem de valori comune, experienţe
asemănătoare sau percepţii comune despre lume pe care le acceptă. Aceste puncte comune
formează cultura unei regiuni, ţări sau societăţi. Astfel s-ar putea afirma că există o cultură
regională, dar şi o cultură naţională.
Cu cât se cunosc mai multe aspecte despre cultură în general şi despre propria cultură,
în particular, cu atât mai facil este procesul de adaptare la o perspectivă multiculturală.
specialitate se disting câteva abordări atât prin dimensiunile cercetărilor, cât şi prin
originalitatea rezultatelor: Abordarea lui Kluckhohn şi Strodbeck, Abordarea lui Fons
Trompenaars, Abordarea lui Geert Hofstede.
Prin cultura organizaţională în organizaţiile publice se înţelege ansamblul
trăsăturilor distinctive, spirituale, materiale, intelectuale şi afective rezultate din modul de
gândire, simţire şi din personalitatea indivizilor, manifestate în procesele de muncă care
determină semnificativ misiunea organizaţiilor publice şi obiectivele fundamentale ale
acesteia.
Interpretarea şi identificarea culturii presupune considerarea interferenţelor dintre
aspectele observabile, vizibile şi cele ascunse, aproape invizibile. Aspectele ascunse ale
culturii organizaţionale sunt: valorile, presupunerile implicite. Aspectele observabile ale
culturii organizaţionale sunt: istorioarele; simbolurile; eroii; riturile, ceremoniile şi
ritualurile; limbajul; normele şi statutul.
1. Cultura este complexă în sensul că:
a) are percepţii diferite asupra sensurilor acesteia şi a valorilor culturale specifice
b) permanent ea se schimbă prin dezvoltarea conţinutului de la o perioadă istorică la alta
şi în cadrul aceleiaşi etape
c) nu întotdeauna pot fi identificate cu uşurinţă sensurile conceptului şi implicaţiile pe
care valorile culturale le au asupra comportamentului indivizilor ca „purtători” şi
“creatori” de valori culturale
2. Aserțiunea potrivit căreia cultura reprezintă baza identităţii şi apartenenţei la o
comunitate constituie:
a) abordare a culturii
b) caracteristică a culturii naţionale
c) dimensiune culturală
3. Cele două categorii de elemente care influenţează conţinutul culturii organizaţionale în
sectorul public sunt:
a) elementele teoretice care au statut de variabile si elementele practice care sunt de natură
economică
b) elementele teoretice care au statut de variabile şi elementele ce ţin de natura umană
c) elementele analitice și elementele experimentale
143

Management Public

4. Măsura în care membrii unei culturi se simt ameninţaţi de situaţii incerte sau
necunoscute descrie:
a) evitarea incertitudinii
b) orientarea pe termen lung/termen scurt
c) masculinitate-feminitate

Miniglosar
 Cultura este programarea colectivă a gândirii care distinge un membru al unui grup de
altul.
 Cultura organizaţională în organizaţiile publice reunește ansamblul trăsăturilor
distinctive, spirituale, materiale, intelectuale şi afective rezultate din modul de gândire,
simţire şi din personalitatea indivizilor, manifestate în procesele de muncă care determină
semnificativ misiunea organizaţiilor publice şi obiectivele fundamentale ale acesteia.
 Valorile sunt tendinţe cuprinzătoare, sentimente care au o parte pozitivă şi una negativă,
fiind printre primele învăţate de copii în mod inconştient, dar implicit.
 Presupunerile implicite reprezintă credinţe, percepţii şi chiar sentimente de care
membrii organizaţiei nu sunt conştienţi, considerate ca fiind de la sine înţelese.
 Androniceanu, A., (2005), Noutăți în managementul public, Editura Universitară, Bucureşti,
pp. 271-326

144

Management Public

Teste finale

1. Finalitatea managementului public constă în:
a) creşterea gradului de satisfacere a interesului public
b) creşterea gradului de satisfacere a interesului privat
c) creşterea gradului de satisfacere atât a interesului privat, cât și a interesului public
2. Puterea publică are în vedere respectarea legilor, presupunând
următoarele:
a) legea este cadrul general, de bază, care delimitează domeniul de aplicativitate al
managementului public;
b) principiul suveranității este principiul fundamental al managementului public;
c) aplicarea legii presupune şi adoptarea de acte normative de către managementul
instituţiilor din sistemul informatic
3. Numărul persoanelor conduse nemijlocit de un titular de funcţie publică sau
de un reprezentant politic ales într-o funcţie publică desemnează:
a) relaţiile administrative
b) nivelul ierarhic
c) ponderea ierarhică
4. Metoda organizarii rationale a activitatilor administrative:
a) descrie, de fapt, modul in care activitatile administrative trebuie sa se desfasoare
pentru a servi realizarii obiectivelor managementului public
b) consta in reunirea mai multor persoane din sistemul administrativ, pentru un
interval de timp, in vederea solutionarii, in comun, a unor probleme cu caracter
decizional, informational, de analiza si cercetare
c) consta intr-un ansamblu de modalitati orientate spre desfasurarea unor activitati
eficiente de catre managerii publici implicati in procesele de management si de
executie din institutiile publice
5. Calificativul obţinut de funcționarul public la evaluarea anuală a
performanţelor profesionale individuale:
a) va fi considerat la analiza experienţei anterioare a candidatului
b) va fi avut în vedere la stabilirea strategiei şi a metodelor de recrutate a
funcţionarilor publici
c) va fi avut in vedere la promovarea şi respectiv, avansare în grila de salarizare
6. Determinarea funcțională a statutului, ca aspect observabile a culturii
145

Management Public

organizaţionale, este conferită de:
a) postul ocupat
b) profesia şi tipul de activitate
c) aptitudinile intrinseci ale angajatului avut în vedere
7. Managementul în administrația publică asigură:
a) executarea legilor și prestarea de servicii publice
b) executarea legilor și punerea în aplicare a proiectelor de hotărâri
c) executarea legilor și verificarea îndeplinirii sarcinilor administrative
8. Nu constituie efect al noului management public următorul:
a) introducerea concurenţei în sectorul public prin realizarea unei pieţe interne şi
prin contractarea unor bunuri publice cu sectorul privat
b) limitarea iniţiativelor managerilor publici, acestea manifestându-se adesea ca
nişte constrângeri, în special atunci când conţinutul lor corespunde în mai mică
măsură nevoilor sociale.
c) îmbunătăţirea eficienţei ca o consecinţă a focalizării asupra măsurării şi auditării
performanţei
9. Principalele domenii de activitate care se identifică într-o
instituţie/autoritate publică sunt:
a) științific; juridic; politic; resurse umane; financiar-contabil
b) cercetare-dezvoltare; comercial; realizarea şi furnizarea serviciului public;
resurse umane; financiar-contabil
c) cercetare-dezvoltare; comercial; exercitarea puterii publice; resurse
informaționale; financiar-contabil
10. În orice instituţie sau autoritate publică, structura organizatorică reuneşte
următoarele segmente:
a) structura superioară și structura inferioară a instituţiei/autorităţii publice
b) structura funcțională și teritorială a instituţiei/autorităţii publice
c) structura de conducere şi structura de execuţie a instituţiei/autorităţii publice
146

Management Public

Răspunsuri la teste
Teste de autoevaluare
Unitate de Item
învățare
I1 I2 I3 I4
UÎ 1 a c b c
UÎ 2 a c a b
UÎ 3 b b b a
UÎ 4 b c b c
UÎ 5 a b a c
UÎ 6 c b b a

Teste finale
Item
I1 I2 I3 I4 I5 I6 I7 I8 I9 I10
a a c a c b a b b c

147

Management Public

Bibliografie selectivă
1. Androniceanu, A., (2005), Noutăți în managementul public, Editura Universitară,

Bucureşti, sursă principală în elaborarea prezentului curs
2. Androniceanu, A., (1999), Management public, Editura Economică, Bucureşti, sursă
principală în elaborarea prezentului curs
3. Amiel, M., Bonnet F., Jacobs, J., (1998), Management de l’administration, 2e édition, De
Boeck Université, Bruxelles
4. Băcanu, B., (2008), Organizaţia publică: Teorie şi management, Editura Polirom,
Bucureşti
5. Bedrule-Grigoruţă, M.V., (2008), Managementul serviciilor publice, Editura
Tehnopress, Iaşi
6. Brezoianu, D., Oprican, M., (2008), Administraţia publică în România, Editura C.H.
Beck, Bucureşti
7. Daft, R.L., (2006), The new era of management, International Edition, South-Western,
Ohio
8. Filip, P., (2007), Managementul administraţiei publice locale. O abordare proactivă,
Editura Economică, Bucureşti
9. Gheţe, G., (1996), „Managementul administraţiei publice”, Revista Economie şi
Administraţie Locală, nr. 6
10. Hughes, O.E., (1998), Public Management & Administration. An introduction, Second
Edition, published by Palgrave, New York
11. Munteanu, V.A., (2009), Management public local, Editura Tipo Moldova, Iaşi, sursă
principală în elaborarea prezentului curs
12. Păunescu, M., coord., (2008), Management public în România, Editura Polirom,
Bucureşti
13. Petrescu, I., Muscalu E., (2003), Tratat de management public, Editura Universităţii
„Lucian Blaga”, Sibiu
14. Osborne, D., Gaebler, T., „Reinventarea administraţiei publice”, în Lane, F.S., (2006),
Probleme actuale de administraţie publică, Editura Epigraf, Chişinău
15. Pollit, C., (2007), „Noul management public – o privire de ansamblu asupra poziţiei sale
actuale”, Revista Administraţie şi Management Public, nr. 8
16. Pollit, C., Bouckaert, G., (2000), Public management reform: a comparative analysis,
Oxford University Press, New York, traducere din limba engleză de Stanciu, D., (2004),
Editura Epigraf, Chişinău
17. Rosenbloom, D.H., (1986), Public administration. Understanding management, politics
and law in the public sector, Random House, New York
18. Scutariu P., (2016), Autonomia în managementul în administrația publică locală, Ed.
Didactică și Pedagogică, București, , sursă principală în elaborarea prezentului curs
19. Simon, H.A., Thompson, V.A., Smithburg, D.W., (1991), Public administration,
Transaction Publishers, Piscataway, New Jersey, traducere din limba engleză de Hârceah,
C., Constantinescu, S., (2003), Editura Humanitas, Bucureşti
20. Stillman, R.J., (1988), Public administration: Concepts and Cases, Fourth Edition,
Houghton Mifflin Company, Boston

148

MNG PUBLIC AP12 Model ID 2020-2021 actualCA

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

MNG PUBLIC AP12 Model ID 2020-2021 actualCA

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Facultatea de Drept şi Științe Administrative

CENTRUL DE ÎNVĂŢĂMÂNT LA DISTANŢĂ ŞI FORMARE CONTINUĂ

Specializarea: Administrațíe Publică

Telefon: +40 230 216 147/ / int: 555

Lect. univ. dr. Petronela SCUTARIU

Competenţe generale conferite de parcurgerea materialului de studiu

 utilizeze conceptele și a principiile fundamentale de organizare și

 îndeplinească la termen, în mod riguros, eficient şi responsabil,

Materiale necesare pentru activităţile tutoriale

Repere definitorii privind

Semnificaţia pictogramelor folosite în materialul de studiu

Introducere Obiectivele UI definite prin Durata medie de studiu

Conţinutul UI Definiţii Exemple

Test de autoevaluare Miniglosar Bibliografie

Să ne reamintim Rezumat Evaluare

Managementul public constă în integrarea abordărilor managerială, politică şi juridică

Unitatea de învăţare 1. REPERE CONCEPTUALE PRIVIND

1.2. Competenţele unităţii de învăţare

1.3. Conținutul unității de învățare

Durata de parcurgere a unităţii de învăţare este de 3 ore.

1.4. Managementul şi administraţia – delimitări şi interferenţe terminologice

arta de a conduce arta de a guverna

reprezentat de managerii unei reprezentată de un ansamblu de

Figura nr. 1.1. Diferenţe între management şi administraţie

1.5. Conţinutul managementului public şi rolul acestuia în administraţia publică

Figura nr. 1.2. Abordările managementului public enunţate de Rosenbloom

În încercarea de a oferi lămuriri, în tabelul următor realizăm o sistematizare a

Tabel nr. I.1. Specificul abordărilor managementului public după Rosenbloom

Să ne reamintim. Aşadar, finalitatea managementului public este una generoasă – creşterea

Încheind seria abordărilor din literatura de specialitate, suntem de părere că

După cum se observă, scopul managementului în administraţia publică locală este

„este producţia de bunuri şi servicii destinată servirii nevoilor

„În mod tradiţional, administraţia publică este privită ca parte a

Figura nr. 1.4. Definiţii atribuite administraţiei publice după Stillman

Figura nr. 1.5. Dimensiunile administraţiei publice

Relevantă pentru demersul nostru este şi definiţia formulată de J. Pierre, citat de C.

Obiective Input-uri Activităţi Output-uri

Listarea abordărilor expuse în direcţia clarificării conţinutului managementului public

1.6. Trăsăturile managementului public 25

Caracterul Caracterul Caracterul Caracterul de

Să ne reamintim. Eficienţa managementului public în general şi a unei instituţii publice este

Figura nr. 1.8. Principiile managementului în administraţia publică

Să ne reamintim. Principiile managementului în administraţia publică nu pot fi privite într-

În sprijinul unei corecte receptări a conţinutului acestor principii ale managementului

Economicitate Eficienţă Eficacitate

Figura nr. 1.9. Abordarea schematică a relaţiei dintre cei 3E

Figura nr. 1.10. Funcţiile managementului în administraţia publică

I.3.1. Funcţia de previziune

Figura nr. 1.11. Relaţii de bază în realizarea funcţiei de previziune a managementului în

Vizualizarea figurii arată că exercitarea funcţiei de previziune a managementului în

I.3.2. Funcţia de organizare-coordonare

Autorităţi ale Configuraţia Realizarea

I.3.3. Funcţia de motivare

Figura nr. 1.14. Relaţii de bază în realizarea funcţiei de motivare a managementului în

Din figură rezultă că motivarea asigură conexiunea între satisfacerea necesităţilor

I.3.4. Funcţia de administrare

Figura nr. 1.15. Relaţii de bază în realizarea funcţiei de administrare a managementului în

I.3.5. Funcţia de control-evaluare

Obiective Comparare Rezultate

Figura nr. 1.16. Relaţii de bază în realizarea funcţiei de control-evaluare a managementului

Figura evidenţiază necesitatea adoptării corecţiilor în situaţia în care se constată

Să ne reamintim. Deşi am examinat separat funcţiile managementului în administraţia

Intercondiţionarea funcţiilor managementului în administraţia publică este

Figura nr. 1.17. Conexiunea funcţiilor managementului în administraţia publică