ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ – FENOMEN COMPLEX

CAPITOLUL 1
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ – FENOMEN COMPLEX
Organizarea sarcinilor de învăţare:

1.1. Definiţii şi caracteristici ale administraţiei publice

1.2.Abordarea sistemică a administraţiei publice:

sistemul politico-administrativ

1.3. Unghiurile sub care poate fi privită administraţia

publică
1.3.1. Administraţia ca activitate
1.3.2. Administraţia ca organizaţie
1.3.3. Administraţia ca instituţie

OBIECTIVE
Studierea acestui capitol vă permite:
 Înţelegerea fenomenului de administraţie publică, în calitatea lui de
specie a fenomenului administrativ;
 Înţelegerea caracteristicilor definitorii ale administraţiei publice;
 Înţelegerea sistemului politico-administrativ
 Înţelegerea celor trei modalităţi de abordare a administraţiei

ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI PARTEA I 1

 ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ – FENOMEN COMPLEX
publice: activitate, organizaţie şi instituţie

1.1. Definiţii şi caracteristici ale administraţiei publice

Conceptul de administraţie publică face obiectul unor controverse
analizate pe larg de autorii de drept administrativ 1.
Pentru a ne opri asupra unei definiţii generale a administraţiei publice,
vom utiliza rezultatele la care au ajuns, după analize complexe, doi autori
reprezentativi: Antonie Iorgovan şi Ioan Vida.
Pornind de la premisa “Cunoaşterea ştiinţifică a unei anumite materii
presupune, după cum este unanim admis, identificarea noţiunilor (…)” 2,
Antonie Iorgovan manifestă o scrupulozitate deosebită faţă de rigorile logicii
formale, cercetând cu mare atenţie genul proxim şi diferenţa specifică din
definitorul noţiunii administraţie publică. Astfel, stabileşte că administraţia
publică este specia fenomenului administrativ care cuprinde faptele
administrative ce au ca finalitate realizarea valorilor politice.
În ceea ce priveşte fenomenul administrativ, acelaşi autor3, făcând o
sinteză a doctrinei franceze, arată că acesta prezintă următoarele trăsături:
a) este un fenomen social;
b) presupune organizarea unor mijloace pentru atingerea unor
obiective;
c) obiectivele sunt stabilite de o autoritate superioară;
d) se extinde până la activitatea de înfăptuire materială a obiectivelor.
În cazul administraţiei publice, fiind vorba de valori politice, care sunt
de interes public, acestea se realizează în regim de putere publică.
Rezultă că, definiţia administraţiei publice are ca gen proxim sfera
faptelor administrative, iar ca diferenţă specifică realizarea valorilor politice,
în regim de putere publică.
Deci sfera noţiunii “administraţie publică” conţine faptele
administrative, îndeplinite în regim de putere publică, având ca finalitate
realizarea valorilor politice.
Dacă explicităm sintagma “fapte administrative” prin anumite trăsături
ale fenomenului pe care îl reflectă, putem s-o înlocuim cu expresia “activitate
organizată de executare a unor comandamente stabilite de o autoritate
superioară”. Dar autoritatea superioară, în cazul administraţiei publice, o
reprezintă instituţiile politice.
Ajungem astfel la următoarea definiţie echivalentă: administraţia
publică este activitatea organizată de executare, în regim de putere publică,
a unor comandamente stabilite de instituţiile politice.

1
Un bun exemplu în acest sens, îl reprezintă Antonie IORGOVAN, care, în Partea I
”Introducere în dreptul administrativ şi în ştiinţele administrative” a Tratatul său de drept
administrativ, dedică definiţiei noţiunii de administraţie publică şi stabilirii raportului dintre
executiv şi administraţia publică Titlul I “Guvernarea şi administraţia publică”, însumând 88
de pagini (Antonie IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, Ediţia a III-a restructurată,
revăzută şi adăugită, vol.I, Ed. ALLBECK, Bucureşti-2001, pp.3-91).
2
Antonie IORGOVAN, 2001, vol.I, precit., p.3.
3
Ibidem, p.6.

2 ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI PARTEA I

 ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ – FENOMEN COMPLEX
Această formulare ne arată că suntem în prezenţa unei activităţi
specifice, realizate în mod organizat, în regim de putere publică, adică de
către organe anume constituite, învestite cu autoritate publică. După cum
subliniază Antonie Iorgovan, în funcţie de unghiul sub care este privit
fenomenul, noţiunea administraţie publică se poate utiliza în două sensuri:
formal-organic şi material-funcţional. În sens formal-organic, prin
administraţie publică se înţelege ansamblul organelor, autorităţilor publice
care o realizează. În sensul material-funcţional, administraţia publică
reprezintă activitatea executivă, în sensul de activitate prin care se execută
legea, fie prin emiterea de acte juridice unilaterale, fie prin organizarea sau
prestarea directă de servicii publice.1 Utilizarea acestor sensuri serveşte la
delimitările necesare pentru cercetarea aprofundată a unor probleme ale
administraţiei publice. Ele nu exclud însă posibilitatea utilizării termenului în
sens global, ca unitate formată din autoritatea administraţiei publice şi
activitatea pe care o desfăşoară
În analiza sa, Ioan Vida porneşte de la constatarea: “Conceptul de
administraţie, fie în accepţiunea sa publică, fie în cea privată, naşte o serie
nesfârşită de întrebări la care răspunsurile sunt date în maniere diferite, în
funcţie de autori, de perioada istorică în care au fost formulate sau de teoriile
care stau la baza acestora, inclusiv de scopurile care le determină” 2. Aşa
stând lucrurile, pentru a găsi o trăsătură comună pentru termenul
“administraţie”, autorul recurge la etimologia cuvântului, arătând că “În
vechiul drept roman ad minister, termen de la care derivă termenul
administraţie din zilele noastre, avea sensul de a duce la îndeplinire o
misiune comandată”3, de a servi. Este vorba deci de o activitate care
urmăreşte realizarea unor valori stabilite de o autoritate superioară sau, cu
alte cuvinte, care serveşte, de unde şi noţiunea de serviciu public. Utilizând
argumente ale ştiinţei administraţiei şi de natură sociologică 4, autorul arată
că, în cazul administraţiei publice, autoritatea superioară o constituie
instituţiile politice şi ele decid care sunt valorile de interes general pe care
aceasta trebuie să le realizeze. Întrucât interesele particulare, chiar dacă se
pot grupa în categorii de interese comune, nu coincid cu interesul general,
administraţia publică beneficiază de puterea publică, pentru a-şi îndeplini
misiunile. Astfel, se ajunge la definiţia generală potrivit căreia administraţia
publică este activitatea executivă, pusă sub semnul comenzii sau delegării
de atribuţii, care realizează obiective stabilite la nivelul instituţiilor politice, în
regim de putere publică. Stabilirea sferei şi conţinutului administraţiei publice
se face de Parlament, prin lege5. Se observă că această definiţie are în
vedere sensul material-funcţional al administraţiei publice. În continuare,
autorul afirmă că, potrivit concepţiei structuraliste “(…) administraţia nu mai
poate fi concepută într-o dublă accepţiune, organică şi materială (sublinierea
noastră), deoarece elementele de structură sunt concepute ca o integrare a
unei activităţi într-un cadru organizatoric determinat” 6.
Inspirându-ne din rezultatele oferite de cei doi cercetători, optăm
pentru următoarea definiţie: Administraţia publică este activitatea executivă
pusă sub semnul comenzii sau delegării de atribuţii de la nivelul instituţiilor
politice, desfăşurată de autorităţi sau instituţii 7 publice anume constituite,
care îşi realizează obiectivele în regim de putere publică.
1
Antonie IORGOVAN, 2001, vol.I, precit., p.70.
2
Ioan VIDA, Puterea executivă şi administraţia publică, R. A. MONITORUL OFICIAL,
BUCUREŞTI – 1994, p.9.
3
Ibidem, p.9.
4
Ibidem, pp.10, 11.
5
Ibidem, pp.11, 12.
6
Ibidem, p.14.

ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI PARTEA I 3

 ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ – FENOMEN COMPLEX
Potrivit acestei definiţii, administraţia publică prezintă următoarele
trasaturi definitorii:
 este un ansamblu de structuri sau forme organizatorice, care
au ca trăsătură comună faptul că desfăşoară o activitate
executivă, de pe poziţii de autoritate faţă de particulari, în vederea
realizării unor obiective politice ;
 prin activitate executivă, în acest caz, se înţelege activitatea de
organizare a executării legii sau executarea directă a legii ;
 regim de putere publică înseamnă, în speţă, atât capacitatea de a
emite acte unilaterale obligatorii, cât şi capacitatea de a realiza o
serie de fapte materiale pentru aducerea la îndeplinire a actelor
unilaterale obligatorii, inclusiv constrângerea directă.
O simplă privire a acestor caracteristici ne arată că administraţia
publică are o natură complexă: socială, juridică şi politică.
Din observarea fenomenului administrativ rezultă că odată cu
recunoaşterea personalităţii juridice politico-administrative a diviziunilor
administrativ-teritoriale, acestea devin unităţi administrativ-teritoriale, adică
dobândesc o dublă calitate, şi anume: calitatea de colectivităţi locale
(subiecte colective de drept public dotate cu autorităţi reprezentative) şi
calitatea de circumscripţii administrativ-teritoriale ale statului. Aceasta face
ca, administraţia publică, privită în ansamblu, să constituie un complex la
care concură o pluralitate de autorităţi. Folosind drept criteriu competenţa
teritorială1, se disting două mari categorii de autorităţi ale administraţiei
publice: autorităţi centrale sau ale statului şi autorităţi locale sau ale
colectivităţilor teritoriale locale. Autorităţile centrale acţionează asupra
întregului teritoriu naţional, iar autorităţile locale asupra unor porţiuni de
teritoriu stabilite, ca regulă, prin organizarea administrativ-teritorială a
statului. Vom avea astfel, autorităţi ale administraţiei publice locale care
acţionează în unităţile administrativ-teritoriale de bază şi autorităţi ale
administraţiei publice locale care acţionează în unităţi administrativ-teritoriale
de nivel intermediar. La modul concret, denumirea lor conţine o paradigmă 2 a
cuvântului care desemnează unităţile administrativ-teritoriale cărora le
aparţin. Spre exemplu, pentru nivelul de bază se utilizează expresii cum sunt
consiliu comunal, consiliu municipal sau municipalitate, iar pentru nivelul
intermediar: consiliu departamental, consiliu regional, consiliu de district,
consiliu provincial, consiliu judeţean etc.

1.2. Abordarea sistemică a administraţiei publice:

sistemul politico-administrativ
După cum se ştie, potrivit unei definiţii de maximă generalitate, statul
este o societate politică, adică o societate împărţită în guvernanţi şi
guvernaţi. În cazul statului, guvernanţii dirijează comportamentul guvernaţilor
pe baza reglementărilor cuprinse în norme juridice. Această caracteristică de
esenţă a statului implică în mod necesar trei forme fundamentale de
activitate: activitatea de reglementare, activitatea executivă şi activitatea
jurisdicţională.

7
Termenul ”autoritate” evocă activitatea preponderent de decizie, iar termenul ”instituţie”
evocă activitatea preponderent de serviciu public.
1
“Competenţa teritorială desemnează limitele teritoriale ale acţiunii organelor administraţiei
publice, adică limitele în spaţiu, în care pot fi exercitate atribuţiile conferite de lege” (Antonie
IORGOVAN, 2001, vol.I, precit., p.279).
2
Termenul paradigmă îl utilizăm aici în sensul de formă flexionară, de extensie, a unui
cuvânt. (DEX, ediţia a II-a, Ed. UNIVERS ENCICLOPEDIC, Bucureşti – 1996, p.748).

4 ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI PARTEA I

 ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ – FENOMEN COMPLEX
Potrivit teoriei separaţiei puterilor în stat, funcţia de reglementare
revine parlamentului, care exercită puterea legislativă, funcţia executivă
revine administraţiei, care pune în aplicare legea în regim de putere publică
şi funcţia jurisdicţională revine instanţelor judiciare, care au puterea de a
soluţiona litigiile.
Această abordare teoretică schematică nu se regăseşte în realitate,
decât în linii mari. Astfel, puterea de reglementare nu este apanajul exclusiv
al parlamentului. Guvernul are, de asemenea, o importantă putere de
reglementare, atât directă cât şi indirectă 1. Puterea de a soluţiona litigii nu
aparţine exclusiv instanţelor judiciare, existând şi autorităţi administrative cu
atribuţii jurisdicţionale. Controlul constituţionalităţii legilor, potrivit modelului
european, implică existenţa unui organ unic, special şi specializat, de natură
politico-jurisdicţională, care nu se încadrează în nici una dintre cele trei forme
fundamentale de activitate ale statului menţionate. Mai trebuie arătat că orice
activitate presupune decizie şi execuţie, astfel încât orice autoritate şi
instituţie publică, fie ea de reglementare, executivă sau judiciară, are o
componentă tehnico-administrativă de execuţie, mai mult sau mai puţin
importantă. În fine, nu trebuie ignorată latura mai mult sau mai puţin politică a
autorităţilor şi instituţiilor statului.
Din cele prezentate rezultă că mecanismul de guvernare dintr-un stat
este un sistem de autorităţi şi instituţii, mai mult sau mai puţin complexe,
conceptul de sistem având înţelesul general de ansamblu de elemente
interconectate.
Cunoaşterea teoretică poate identifica în cadrul acestui sistem global,
utilizând diverse criterii, anumite părţi sau fragmente, care constituie la rândul
lor sisteme. Aşa sunt, de pildă, sistemul legislativ, sistemul judiciar, sistemul
politic, sistemul administrativ etc.
Având în vedere definiţia dată administraţiei publice, prin sistem
administrativ înţelegem ansamblul autorităţilor şi instituţiilor care desfăşoară
activităţi de administraţie publică, precum şi relaţiile dintre ele. Sau, cu alte
cuvinte, sistemul administrativ este ansamblul autorităţilor şi instituţiilor
care desfăşoară activităţi de organizare a executării legii sau de executare
directă a legii, de regulă, în regim de putere publică, precum şi relaţiile dintre
acestea. Se încadrează în acest sistem: şeful statului, guvernul,
ministerele şi alte autorităţi şi instituţii publice centrale subordonate
guvernului, autorităţile administraţiei publice centrale autonome,
autorităţile administraţiei publice locale.
Pentru a cunoaşte realitatea administraţiei publice, trebuie să luăm în
considerare şi latura sa politică, relaţiile sale cu sistemul politic. Dar pentru
aceasta trebuie să ştim mai întâi ce înseamnă „sistem politic”. Ei bine,
sistemul politic este ansamblul format din instituţiile politice 2 şi partidele
politice, precum şi relaţiile dintre ele, existente într-un anumit regim politic.
În ceea ce priveşte regimul politic, acesta este un concept complex,
care exprimă realitatea raporturilor dintre guvernanţi şi guvernaţi sau, cu alte
cuvinte, modul de realizare a puterii politice sau de guvernare, în sensul larg
de dirijare a comportamentului guvernaţilor de către guvernanţi.
Principalele trăsături definitorii ale regimului politic sunt : modul de
organizare a instituţiilor politice şi relaţiile dintre ele, metodele lor de acţiune,

1
Aceasta constă în dreptul de iniţiativă legislativă.
2
Prin “instituţii politice” înţelegem structurile, organele prin care se realizează puterea
politică (în sensul de putere de comandă statală nn.), ca de pildă, şeful de stat, primul-
ministru, parlamentul. A se vedea I. MURARU, S. TĂNĂSESCU, Drept constituţional şi
instituţii politicie, ediţia a IX-a revăzută şi completată, Ed. LUMINA LEX, Bucureşti – 2001,
pp.23,24.

ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI PARTEA I 5

 ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ – FENOMEN COMPLEX
locul şi funcţiile partidelor politice şi ale altor organizaţii sociale,
caracteristicile sistemului juridic, modalităţile de garantare şi gradul de
respectare a drepturilor şi libertăţilor omului, doctrina politică a regimului
respectiv, ideologia1 pe care o promovează, baza economico-socială pe care
se întemeiază. Potrivit unui autor 2, doctrina occidentală actuală foloseşte
trăsăturile definitorii drept criterii de clasificare, pentru a distinge trei categorii
de regimuri politice : regimurile democratice, regimurile totalitare şi regimurile
mixte, care reunesc, în diferite proporţii, atât trăsături caracteristice
regimurilor democratice, cât si trăsături specifice regimurilor autoritate
Un regim politic este considerat democratic, în viziunea liberală
occidentală, dacă îndeplineşte, în esenţă, următoarele condiţii: respectă
pluralismul politic; puterea politică se dobândeşte prin alegeri libere ;
guvernele, care nu sunt alese, răspund politic în faţa parlamentelor ;
respectarea drepturilor şi libertăţilor omului este o preocupare majoră şi
constantă a guvernanţilor.
Într-un regim politic democratic, instituţiile politice sunt cele care
au competenţa şi totodată legitimitatea 3, dobândită direct sau indirect
prin alegeri, de a stabili care este şi cum trebuie realizat interesul
public, luând în acest sens decizii politice.
Deciziile politice se pot exprima prin declaraţii sau hotărâri cu un
caracter pur politic, care nu produc efecte juridice, ori se pot materializa în
acte politico-juridice, care sunt acte unilaterale obligatorii.
În ceea ce priveşte sistemul administrativ, din chiar definiţia
administraţiei publice rezultă că avem de-a face cu activităţi executive. În
acest cadru se desfăşoară întreaga gamă de activităţi specializate necesare
pentru pregătirea, emiterea şi executarea deciziilor politico-juridice. De
aceea, în cadrul componentelor sistemului administrativ ponderea este
deţinută de activităţi cu caracter tehnic, ce presupun specializare
profesională. Şi la acest nivel se fac anumite opţiuni, dar puterea de
apreciere, fără a-şi pierde importanţa, se reduce la stabilirea prin mijloace
tehnice de specialitate a modalităţilor posibile de realizare a obiectivelor
politice, precum şi a măsurilor necesare în mod obiectiv pentru organizarea
executării şi executarea în concret a actelor normative. Evident, pentru a fi
justificate, raţionale, aceste opţiuni trebuie să aibă un caracter ştiinţific, să se
întemeieze pe o bună cunoaştere a realităţii sau a stării de fapt, cunoaştere
la care se ajunge tot prin intermediul unor activităţi tehnice specializate.
Realitatea fenomenului european de guvernare actual conţine un
complex de relaţii între sistemul politic şi sistemul administrativ, care ajung
până la existenţa unor zone de interferenţă.
Referitor la conexiunea dintre sistemul politic şi cel administrativ, un
reputat autor francez, Jacques Ziller 4, afirmă că este imposibilă separarea
instituţiilor politice, cărora le aparţine decizia politică, de autorităţile
administrative care au sarcina executării acesteia. Factorii politici şi
structurile administrative nu pot acţiona decât împreună pentru rezolvarea

1
Doctrina politică face parte din ideologie.
2
Cristian IONESCU, Clasificarea şi analiza tipologică a regimurilor politice contemporane,
REVISTA DE DREPT PUBLIC, serie nouă, anul I(19), Ianuarie-iunie 1995, nr.1, pp.31- 35.
3
Din punct de vedere strict juridic, „legitimitate” este totuna cu „legalitate”, în sensul de
conform cu legea. Noi utilizăm aici termenul în sens sociologic: „Legitimitatea constă în
recunoaşterea de care beneficiază o ordine publică ( o societate politică, nn.). (...) Principiile
legitimităţii sunt mai întâi justificări ale puterii (politice nn.), adică ale dreptului de a comanda(
în stat).” ( LAROUSSE Dicţionar de sociologie, ed. UNIVERS ENCICLOPEDIC, Bucureşti –
1996, p.151.)
4
Jacques ZILLER, Administrations comparées, Les systèmes politico-administratifs de
l'Europe des Douze, Ed. MONTCHRESTIEN, Paris – 1993, pp. 11,12.

6 ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI PARTEA I

 ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ – FENOMEN COMPLEX
problemelor publice, începând cu sesizarea şi evaluarea acestor probleme,
continuând cu elaborarea deciziei, executarea ei şi evaluarea rezultatelor
obţinute.
În ceea ce priveşte interferenţa dintre sistemul politic şi cel
administrativ, acelaşi autor arată că primarul face parte atât din sistemul
politic, cât şi din sistemul administrativ. De asemenea, remarcăm că miniştri
fac parte din sistemul politic, dar conduc autorităţi ale administraţiei publice
centrale.
De aici rezultă că autorităţile administraţiei publice au de fapt un
caracter politico-administrativ, conducerea acestora situându-se în zona de
interferenţă dintre sfera politicului şi sfera administraţiei publice. Instituţiile
politice, la rândul lor, au o indispensabilă componentă administrativă, care se
situează de asemenea în zona de interferenţă dintre sfera politicului şi sfera
administraţiei publice. Astfel, chiar parlamentul, instituţie politică prin
excelenţă, dispune de administraţia parlamentară.
Cele prezentate demonstrează că, în realitate, nu există un sistem
politic şi un sistem administrativ, pure şi simple, ci un complex sistem
politico-administrativ, alcătuit din ansamblul instituţiilor care posedă atât o
componentă politică (rezultată direct din alegeri sau prin numire
discreţionară pe criterii politice), cu rol de decizie şi de conducere, cel puţin la
nivelul superior, cât şi o componentă administrativă de natură tehnică (cu
recrutare şi promovare pe criterii de competenţă profesională), cu rol de
concepţie şi de execuţie.
Evident, caracteristicile componentei politice şi ale celei administrative,
precum şi ponderea pe care o deţine fiecare în ansamblul activităţii, diferă în
funcţie de natura instituţiei.
Principalele elemente ale sistemelor politico-administrative din statele
democratice sunt: parlamentul, şeful statului, guvernul, ministerele şi celelalte
organe centrale ale administraţiei de stat, precum şi autorităţile colectivităţilor
teritoriale locale.
Dacă grupăm elementele sistemului politico-administrativ după criteriul
raportului dintre capacitatea de decizie politică şi capacitatea de decizie şi
acţiune administrativă, acestea se clasifică în 3 categorii:
1. Elemente de natură eminamente politică: parlamentul, a cărui
componentă administrativă este administraţia parlamentară;
2. Elemente de natură politică şi administrativă, în proporţii imposibil
de determinat cu exactitate şi care diferă de la ţară la ţară:
guvernul împreună cu aparatul său de lucru şi şeful de stat
împreună cu administraţia sa;
3. Elemente de natură preponderent administrativă: ministerele şi
instituţiile subordonate, autorităţile administrative autonome
centrale, autorităţile administraţiei publice locale.
O altă categorie importantă de relaţii din cadrul sistemului politico-
administrativ se manifestă în domeniul funcţiei publice 1 şi se caracterizează
prin două aspecte : drepturile politice recunoscute funcţionarilor publici şi
ingerinţa factorilor politici în activităţile de recrutare şi promovare a
funcţionarilor publici.
Într-o formulă simplificată, drepturile politice cuprind : dreptul de a
alege, dreptul de a face parte din partide politice şi dreptul de a fi ales.
Dreptul de a alege este recunoscut pretutindeni şi tuturor funcţionarilor
publici.

1
Avem în vedere funcţionarii din administraţia publică.

ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI PARTEA I 7

 ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ – FENOMEN COMPLEX
În ceea ce priveşte dreptul funcţionarului public de a face parte din
partide politice şi dreptul de a fi ales, există mai multe concepţii. Într-o primă
concepţie, cea a “militantismului politic” se recunoaşte dreptul nelimitat şi
capacitatea funcţionarilor publici de a se implica activ în politică. O a doua
concepţie, mai nuanţată, recunoaşte funcţionarilor publici dreptul de a
participa la alegeri şi stabileşte un statut special pentru cei care au dobândit
un mandat eligibil. A treia concepţie interzice, total sau parţial, accesul
funcţionarilor publici la mandate politice eligibile 1.
Un fenomen care face obiectul unor dezbateri repetate este politizarea
funcţiei publice. Aceasta semnifică influenţa factorilor politici asupra celor mai
importante resurse ale administraţiei, resursele umane, influenţă care se
manifestă prin capacitatea de decizie a partidelor politice asupra recrutării,
carierei şi activităţii funcţionarilor publici 2.
Deşi în statele democratice este interzisă prin lege discriminarea pe
criterii politice, adică tratamentul diferit pe considerentul opiniilor şi
apartenenţei politice ale celor care urmează să fie recrutaţi ca funcţionari
publici sau promovaţi în funcţie, este greu de susţinut că, în realitate, nu
există nici o influenţă politică asupra recrutării şi, mai ales, a promovării
funcţionarilor publici, deoarece decizia de încadrare sau promovare aparţine,
de regulă, factorilor politici.3 Problema este ca această influenţă să se
menţină în limite fireşti, adică să se reducă la un număr mic de funcţii de
nivel înalt şi să opereze între persoane cu competenţe profesionale similare.

1.3. Unghiurile sub care poate fi privită administraţia

publică
1.3.1. Administraţia ca activitate
După cum am arătat, sintagma administraţie publică, în sens material-
funcţional, desemnează activităţile prin care se execută legea, fie prin
emiterea de acte juridice unilaterale, fie prin organizarea sau prestarea
directă de servicii publice.
Activitatea administraţiei publice este o sferă largă şi complexă de
acţiuni dintre cele mai diverse. Pentru a se ajunge la un act administrativ este
nevoie de o serie întreagă de operaţiuni administrative şi de tehnică
administrativă, precum şi de decizie, în sensul larg de opţiune între mai multe
posibile căi de urmat. Actul administrativ trebuie adus la îndeplinire,
dispozitivul său trebuie transpus în realitate, ceea ce presupune un alt
ansamblu de acţiuni. Organizarea şi prestarea directă de servicii publice
presupune, de asemenea, o gamă largă de operaţiuni tehnico-administrative
şi tehnico-materiale. Dacă operaţiunile tehnico-materiale fac obiectul de
studiu al diverselor ştiinţe aplicative, cum sunt ştiinţele inginereşti şi ştiinţele
economice, operaţiunile tehnico-administrative se studiază de ştiinţa
administraţiei.
Activitatea administraţiei este determinată de competenţa legală.
Fiecare autoritate a administraţiei publice are o lege de organizare şi
funcţionare ce cuprinde în mod obligatoriu normele de competenţă, care sunt
imperative şi de strictă interpretare. Aceasta înseamnă că administraţia nu
poate face decât ceea ce-i permite legea.
Pentru a înţelege relaţia competenţă-activitate, precum şi multitudinea,
diversitatea şi complexitatea acţiunilor pe care trebuie să le desfăşoare
1
Verginia VEDINAŞ, Statutul funcţionarilor publici, Ed. NEMIRA, Bucureşti-1998, pp.45,46.
2
Ibidem, p.47.
3
Jacques ZILLER, op.cit., p. 452.

8 ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI PARTEA I

 ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ – FENOMEN COMPLEX
administraţia, vom lua ca exemplu o autoritate a administraţiei publice locale
şi anume consiliul local. Semnificative pentru studiul nostru sunt textele care
reglementează competenţa şi procedura de adoptare a hotărârilor consiliului
local, cuprinse în Legea nr.215/2001 a administraţiei publice locale,
republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.123 din 20.02.2007.
Potrivit art.36 alin.(2) din lege:
Consiliul local exercită următoarele categorii de atribuţii:
a)atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate al
primarului, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes local şi ale societăţilor
comerciale şi regiilor autonome de interes local;
b)atribuţii privind dezvoltarea economico-socială şi de mediu a comunei, oraşului
sau municipiului;
c)atribuţii privind administrarea domeniului public şi privat al comunei, oraşului
sau municipiului;
d)atribuţii privind gestionarea serviciilor furnizate către cetăţeni;
e)atribuţii privind cooperarea interinstituţională pe plan intern şi extern.
În continuare, textul detaliază atribuţiile de la fiecare categorie, după
cum urmează: la categoria de la lit.a) sunt prevăzute 3 subcategorii; la
categoria de la lit.b) sunt prevăzute 6 subcategorii; la categoria de la lit.c)
sunt prevăzute 4 subcategorii; la categoria de la lit.d) sunt prevăzute 6
subcategorii; la categoria de la lit.e) sunt prevăzute 3 subcategorii.
Pentru a vedea ce înseamnă atribuţiile concrete, vom reproduce
integral câte o atribuţie din fiecare categorie.
Astfel, din categoria de atribuţii prevăzute la lit. a) menţionăm: aprobă,
în condiţiile legii, la propunerea primarului, înfiinţarea, organizarea şi statul de
funcţii ale aparatului de specialitate al primarului, ale instituţiilor şi serviciilor
publice de interes local, precum şi reorganizarea şi statul de funcţii ale regiilor
autonome de interes local;
din categoria de atribuţii prevăzute la lit. b) menţionăm: stabileşte şi
aprobă impozitele şi taxele locale, în condiţiile legii;
din categoria de atribuţii prevăzute la lit. c) menţionăm: hotărăşte darea
în administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică a
comunei, oraşului sau municipiului, după caz, precum şi a serviciilor publice de
interes local, în condiţiile legii;
din categoria de atribuţii prevăzute la lit. d) menţionăm: asigură, potrivit
competenţelor sale şi în condiţiile legii, cadrul necesar pentru furnizarea
serviciilor publice de interes local privind:
1.educaţia;
2.serviciile sociale pentru protecţia copilului, a persoanelor cu handicap, a
persoanelor vârstnice, a familiei şi a altor persoane sau grupuri aflate în nevoie
socială;
3.sănătatea;
4.cultura;
5.tineretul;
6.sportul;
7.ordinea publică;
8.situaţiile de urgenţă;
9.protecţia şi refacerea mediului;
10.conservarea, restaurarea şi punerea în valoare a monumentelor istorice şi de
arhitectură, a parcurilor, grădinilor publice şi rezervaţiilor naturale;
11.dezvoltarea urbană;
12.evidenţa persoanelor;
13.podurile şi drumurile publice;
14.serviciile comunitare de utilitate publică: alimentare cu apă, gaz natural,
canalizare, salubrizare, energie termică, iluminat public şi transport public local,
după caz;
15.serviciile de urgenţă de tip salvamont, salvamar şi de prim ajutor;
16.locuinţele sociale şi celelalte unităţi locative aflate în proprietatea unităţii
administrativ-teritoriale sau în administrarea sa;

ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI PARTEA I 9

 ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ – FENOMEN COMPLEX
17.punerea în valoare, în interesul comunităţii locale, a resurselor naturale de pe
raza unităţii administrativ-teritoriale;
18.alte servicii publice stabilite prin lege;
din categoria de atribuţii prevăzute la lit. e) menţionăm: hotărăşte, în
condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice române sau
străine, în vederea finanţării şi realizării în comun a unor acţiuni, lucrări, servicii
sau proiecte de interes public local.
Din cele prezentate rezultă cu prisosinţă că exercitarea atribuţiilor
consiliului local necesită un volum impresionant de activităţi de natură
tehnică din cele mai variate specialităţi: ştiinţe administrative, ştiinţe juridice,
ştiinţe economice, asistenţă socială, medicină, arhitectură şi dezvoltare
urbană, statistică şi ştiinţe inginereşti. Aceste activităţi produc diverse
rezultate, de la creaţii intelectuale ( de exemplu: diverse regulamente de
organizare şi funcţionare, state de funcţii şi de personal, diverse documente
şi documentaţii, programe şi proiecte) până la transformări materiale:
edificarea de construcţii, realizarea de drumuri şi poduri, furnizarea apei
potabile, servicii de salubritate etc.
Potenţialul unei autorităţi sau instituţii a administraţiei publice de a
realiza în bune condiţii întregul volum de activităţi necesare pentru
exercitarea atribuţiilor sale se numeşte capacitate administrativă.
Dispoziţiile legale citate demonstrează că natura consiliului local este
cea de autoritate deliberativă tipică. Misiunea sa este de natură politico-
administrativă, adică el trebuie să rezolve problemele comunităţii pe care o
reprezintă prin desfăşurarea unei activităţi decizionale de calitate,
subordonată interesului public, în domeniul său de competenţă. Deciziile
consiliului local sunt acte administrative unilaterale şi poartă denumirea de
hotărâri.
Pentru a arăta de câtă muncă administrativă este nevoie pentru a
ajunge la o hotărâre, fundamentată şi legală, a consiliului local şi apoi pentru
a o transpune în realitate, vom analiza textele procedurale corespunzătoare
din Legea administraţiei publice locale, cuprinse în Secţiunea 3:Funcţionarea
consiliului local, art.39-49. Din analiza acestor prevederi legale rezultă că
operaţiunile necesare pentru exercitarea prerogativelor de autoritate
deliberativă a consiliului local se împart în 3 categorii, în raport cu
desfăşurarea şedinţei consiliului local, care este forma de lucru a acestuia, şi
anume: operaţiuni anterioare, operaţiuni concomitente şi operaţiuni
ulterioare.
Dintre operaţiunile anterioare menţionăm: pregătirea proiectelor de
hotărâre, care implică iniţiativa, documentarea, fundamentarea, redactarea
proiectelor şi avizarea acestora; întocmirea proiectului ordinii de zi;
convocarea şedinţei.
Principalele operaţiuni concomitente sunt: consemnarea prezenţei
consilierilor, alegerea preşedintelui de şedinţă, aprobarea ordinii de zi,
votarea proiectelor de hotărâre, consemnarea lucrărilor într-un proces-verbal.
În fine, după şedinţă, trebuie semnate şi ştampilate hotărârile
adoptate, apoi se comunică hotărârile individuale şi se publică cele cu
caracter normativ. Ultima operaţiune este constituirea dosarului şedinţei, care
trebuie să conţină toate piesele şi să respecte formalităţile prevăzute de lege.
Conform legii, primarul trebuie să aducă la îndeplinire hotărârile
consiliului local. Pentru aceasta trebuie să utilizeze un sistem de urmărire a
îndeplinirii hotărârilor şi să ia măsurile necesare în caz de carenţă.
Exemplul prezentat ne dă doar o idee despre ceea ce înseamnă
substanţa administraţiei ca activitate. În realitate, sunt foarte multe detalii
importante şi caracteristici specifice activităţii diverselor autorităţi şi instituţii
ale administraţiei publice.

10 ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI PARTEA I

 ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ – FENOMEN COMPLEX

1.3.2. Administraţia ca organizaţie

După cum am arătat, în sens formal-organic, sintagma administraţie
publică semnifică ansamblul autorităţilor şi instituţiilor care realizează
activitatea de administraţie publică. Dar ce este de fapt o autoritate sau o
instituţie a administraţiei publice? Simpla observare a realităţii ne conduce la
concluzia că, la urma urmei, este vorba de un grup de oameni organizat sau
de o organizaţie.
În esenţă a organiza înseamnă a stabili o ordine, a defini anumite
relaţii într-un grup de oameni, care utilizează diverse mijloace, potrivit
anumitor proceduri, pentru atingerea unui scop prestabilit. Deci o autoritate
sau instituţie a administraţiei publice, privită ca organizaţie, nu este altceva
decât un grup de oameni structurat după anumite norme, în scopul de a
desfăşura activităţile necesare pentru realizarea unor obiective.
În cazul unei autorităţi sau instituţii a administraţiei publice, structura
grupului care o alcătuieşte, mai exact împărţirea în subgrupuri cu sarcini
precise, denumite compartimente1, precum şi relaţiile dintre acestea, se
stabilesc prin acte normative. Compartimentele poartă denumiri precum
direcţie generală, direcţie, serviciu, birou sau, când este vorba de un număr
mic de posturi şi nu există un şef, poartă denumirea pur şi simplu de
compartiment. Funcţiile de conducere de la nivelul organizaţiei,
compartimentele funcţionale şi relaţiile ierarhice şi de colaborare sunt
reprezentate grafic prin organigramă.
Vom prezenta ca exemplu organigrama instituţiei Prefectului judeţului
Galaţi. Aceasta este întocmită în conformitate cu HG nr.460/2006 2 pentru
aplicarea unor prevederi ale Legii nr.340/2004 3 privind prefectul şi instituţia
prefectului.

1
Există două categorii de compartimente: funcţionale şi de specialitate. Compartimentele
funcţionale au atribuţii menite să asigure funcţionarea autorităţii sau instituţiei administraţiei
publice. Compartimentele de specialitate desfăşoară activităţile specializate necesare pentru
exercitarea competenţei autorităţii sau instituţiei administraţiei publice, cum este, de
exemplu, compartimentul juridic şi contencios.
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.363 din 26.04.2006.
3
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.225 din 24.03. 2008.

ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI PARTEA I 11

 ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ – FENOMEN COMPLEX

12 ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI PARTEA I

 ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ – FENOMEN COMPLEX

Privind o organigramă, de regulă concepută în mod raţional, avem

impresia că organizarea autorităţii respective îi asigură automat o bună
funcţionare; că această autoritate are capacitatea de a-şi realiza în bune
condiţii misiunea.
Realitatea nu este însă atât de simplă. Organizaţiile sunt realităţi
sociale complexe în cadrul cărora nu se respectă întocmai normele
organizatorice. Complexitatea lor este determinată de faptul că sunt alcătuite
din oameni, care au propriile interese şi sentimente, al căror comportament
este uneori iraţional, greu de înţeles, şi nu poate fi controlat decât într-o
anumită măsură.

1.3.3. Administraţia ca instituţie

Substantivul instituţie însemnă, în sens larg, organizaţie publică. În
Dreptul administrativ şi în Ştiinţa administraţiei termenul instituţie are cel
puţin trei accepţiuni specifice:
I. Atunci când vorbim de „autorităţi şi instituţii ale administraţiei
publice” (vezi definiţia administraţiei publice) prin instituţie
înţelegem structura administrativă a cărei activitate are caracter
preponderent de serviciu public, cum este o unitate de învăţământ,
cum sunt diversele unităţi care desfăşoară activităţi cu caracter
social, cultural etc.
II. Termenul instituţie mai desemnează şi administraţia publică în
sensul global al acestei sintagme, de unitate formată din autoritate
şi activitatea pe care o desfăşoară; atunci când în limbajul comun
se folosesc termeni generici ca minister, guvern, preşedinte, primar
se înţelege instituţia respectivă, adică unitatea formată din
autoritate şi activitate.
III.Termenul instituţie este utilizat uneori de lege pentru a desemna
aparatul administrativ pus la dispoziţia unei autorităţi unipersonale
pentru ca aceasta să-şi poată exercita atribuţiile.
Un exemplu în acest sens este instituţia prefectului. Potrivit art.123
din Constituţie1, prefectul este o autoritate unipersonală a
administraţiei publice care reprezintă Guvernul pe plan local şi
conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi
celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile
administrativ-teritoriale. Textul constituţional dă în competenţa
prefectului controlul administrativ de legalitate a actelor autorităţilor
administraţiei publice locale. Astfel, prefectul dintr-un judeţ poate
ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele consiliului
judeţean, ale consiliilor locale şi ale primarilor din judeţ, dacă
apreciază că sunt ilegale. Primul efect al acţiunii prefectului este
suspendarea de drept a actelor atacate. Celelalte atribuţii ale
prefectului sunt stabilite prin lege organică. Este vorba de Legea
nr.340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului. După cum se
vede şi din titlu, legea nu se limitează doar la reglementarea
atribuţiilor prefectului, ci defineşte şi instituţia prefectului. Conform
art.2 din lege, instituţia prefectului este o instituţie publică cu
personalitate juridică, cu patrimoniu şi buget propriu, care se
organizează şi funcţionează sub conducerea prefectului, pentru ca
acesta să-şi poată exercita atribuţiile.
1
Constituţia României republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.767 din
31.10. 2003.

ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI PARTEA I 13

 ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ – FENOMEN COMPLEX

Întrebări de autoevaluare
1. Prezentaţi şi explicaţi trăsăturile fenomenului administrativ.
2. Prezentaţi şi explicaţi trăsăturile definitorii ale administraţiei publice.
3. Explicaţi conceptul „sistem politico-administrativ”.
4. Prezentaţi administraţia ca activitate.
5. Prezentaţi administraţia ca organizaţia.
6. Prezentaţi administraţia ca instituţie

Teste de autoevaluare
1. Care este diferenţa specifică a definiţiei administraţiei publice ?
a. este un fenomen social;
b. obiectivele sunt stabilite de o autoritate superioară;
c. realizează valorile politice în regim de putere publică;
d. se extinde până la activitatea de înfăptuire materială a obiectivelor.

2. În cazul administraţiei publice, prin sintagma „activitate executivă” se

înţelege:
a. că este vorba de un ansamblu de forme organizatorice;
b. capacitatea de a emite acte unilaterale obligatorii;
c. activitatea de organizare a executării legii sau executarea directă a
legii;
d. aducerea la îndeplinire a valorilor politice proclamate în discursurile
oamenilor politici.

3. Nu este o autoritate a administraţiei publice locale de nivel intermediar:

a. consiliul municipal;
b. consiliul departamental;
c. consiliul de district;
d. consiliul provincial.

4. Prin regim politic se înţelege:

a. ansamblul instituţiilor politice;
b. modul de realizare a puterii politice;
c. programul partidului de guvernământ;
d. ansamblul partidelor politice.

5. Regimurile politice se clasifică în:

a. democratice, totalitare şi mixte;
b. monarhii şi republici;
c. unitare, federale şi confederale;
d. prezidenţiale, semi-prezidenţiale şi parlamentare.

6. Se dă propoziţia incompletă: „În sistemul administrativ se încadrează...”.

Alegeţi dintre variantele de completare date mai jos pe aceea care face ca
propoziţia să fie adevărată.
a. şeful statului;
b. parlamentul;

14 ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI PARTEA I

 ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ – FENOMEN COMPLEX
c. curtea constituţională;
d. instanţele judiciare.

7. Primarul:
a. face parte numai din sistemul politic;
b. face parte numai din sistemul administrativ;
c. face parte atât din sistemul politic, cât şi din sistemul administrativ;
d. nu face parte, în principiu, nici din sistemul politic şi nici din sistemul
administrativ, deoarece poate fi independent din punct de vedere
politic şi nu are nici calitatea de funcţionar public.

8. Nu este o condiţie pentru ca un regim politic să fie considerat

democratic, potrivit concepţiei liberale occidentale:
a. alegerea şefului statului prin sufragiu universal direct;
b. dobândirea puterii politice prin alegeri libere;
c. pluralismul politic;
d. preocuparea guvernanţilor pentru respectarea drepturilor
şi libertăţilor omului.

9. Se dau propoziţiile: A – Puterea de reglementare este apanajul exclusiv al

parlamentului. B – Puterea de a soluţiona litigii aparţine exclusiv instanţelor
judiciare. C – Autoritatea judiciară are o componentă tehnico-administrativă
de execuţie.
Alegeţi varianta corectă:
a. Propoziţia A este falsă, propoziţia B este falsă, propoziţia C este
adevărată;
b. Propoziţia A este adevărată, propoziţia B este falsă, propoziţia C
este falsă;
c. Propoziţia A este adevărată, propoziţia B este adevărată,
propoziţia C este falsă;
d. Propoziţia A este adevărată, propoziţia B este falsă, propoziţia C
este adevărată.

10. Se dă propoziţia incompletă: „Şeful statului este un element al sistemului

politico-administrativ...” Alegeţi dintre variantele de completare de mai jos pe
aceea care face ca propoziţia să fie adevărată.
a. de natură eminamente politică;
b. de natură politică şi administrativă;
c. de natură preponderent administrativă;
d. de natură judiciară.

11. Se dă următoarea propoziţie incompletă: ”Activitatea administraţiei este

determinată de ...” Alegeţi dintre variantele de completare de mai jos pe
aceea care face ca propoziţia să fie adevărată.
a. numărul de personal;
b. salarizarea funcţionarilor publici;
c. competenţa legală;
d. capacitatea administrativă.

12. Se dau propoziţiile: A – Consiliul local nu este o autoritate deliberativă.

B – O autoritate a administraţiei publice este un grup de oameni structurat
după anumite norme. C – Instituţia prefectului este de fapt prefectul.
Alegeţi varianta corectă:

ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI PARTEA I 15

 ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ – FENOMEN COMPLEX
a. propoziţia A este adevărată, propoziţia B este falsă, propoziţia C
este adevărată;
b. propoziţia A este falsă, propoziţia B este adevărată, propoziţia C
este falsă;
c. propoziţia A este adevărată, propoziţia B este adevărată, propoziţia
C este falsă;
d. propoziţia A este falsă, propoziţia B este falsă, propoziţia C este
adevărată;

16 ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI PARTEA I