CUPRINS

INTRODUCERE......................................................................................................................3
I. ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ ȘI SISTEMUL ADMINISTRATIV.................................4
I.1. COMPONENTELE SISTEMULUI ADMINISTRATIV................................................6
I.2. METODA COMPARATIVĂ. ETAPELE CERCETĂRII METODOLOGICE.
REGULILE COMPARAȚIEI................................................................................................8
I.3. FACTORII DE INFLUENȚĂ ASUPRA SISTEMELOR ADMINISTRATIVE.
REGULILE COMPARAȚIEI..............................................................................................10
I.4. PRINCIPII DE ORGANIZARE ȘI FUNCȚIONARE A SISTEMELOR
ADMINISTRATIVE............................................................................................................11
CONCLUZII...........................................................................................................................15
REFERINȚE BIBLIOGRAFICE.........................................................................................16
 INTRODUCERE

Abordată într-o viziune sistemică, activitatea specifică administraţiei publice se

desfăşoară prin intermediul unei multitudini de forme instituţionale ce constituie un angrenaj
instituţional, ale cărui principii de organizare variază în funcţie de problemele puse, de
presiunile exterioare şi de preocupările proprii, dar care presupune şi integrarea sa în mediul
social, politic şi economic existent cu multiple diferenţieri în spaţiu şi timp.
Aşadar, într-o accepţiune generalizatoare, sistemul administrativ al unui stat sau
uniuni de state poate fi definit ca un ansamblu coerent de structuri, instituţii şi reglementări
interdependente prin care se înfăptuieşte activitatea de administraţie publică, ca proces real.
În sensul teoriei sistemelor, sistemul administrativ apare ca un subsistem al mediului
social, ce reprezintă, în acelaşi sens, un sistem integrator, de mare complexitate.
Prin urmare, sistemul administrativ trebuie conceput ca parte integrantă a sistemului
social, aflată în interacţiune permanentă şi reciprocă cu celelalte componente ale acestuia.
Astfel, pe de o parte, interesează modul cum mediul social furnizează administraţiei
publice impulsurile şi susţinerea necesare îndeplinirii misiunilor acesteia. Pe de altă parte, se
are în vedere faptul că sistemul administrativ este în măsură să-şi formeze propriile capacităţi
şi să-şi cuantifice nevoile, influenţând la rândul său asupra evoluţiei mediului social.
La rândul său, sintagma mediu al sistemului administrativ (ecosistem) semnifică “un
ansamblu de elemente susceptibile de a exercita o influenţă asupra funcţionării sistemului sau
care sunt influenţate la rândul lor, de către acesta”. Structurarea şi funcţionarea sistemului
administrativ sunt condiţionate deci, în mod obiectiv, de alte elemente de structură ale
societăţii globale, legate între ele printr-o serie de interacţiuni; el comunică cu acest mediu
prin informaţii reciproce şi prin procesul întrebare-răspuns.
În acest proces, întrebările acced către sistemul administrativ printr-o reţea de
comunicaţii şi sunt complementare, atât între ele, cât şi cu cele care emană din interiorul
sistemului administrativ însuşi. La rândul lor, răspunsurile pe care le dă sistemul
administrativ iau forma deciziilor şi acţiunilor concrete cu impact asupra evoluţiei societăţii.

2
I. ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ ȘI SISTEMUL ADMINISTRATIV
Noţiunea de administraţie publică a fost amplu şi diferit analizată în literatura de
specialitate, atât în perioada interbelică, cât şi în cea de după cel de-al doilea război mondial,
influenţa doctrinei franceze fiind determinantă în spaţiul european.
Delimitarea conţinutului şi sferei noţiunii de administraţie are atât importanţă
teoretică, cât şi practică, presupunând operaţiunea de explicare a reglementărilor juridice în
vigoare, prin raportarea la ceea ce am putea numi constantele doctrinei într-un sistem
democratic. Acceptarea unei definiţii universal valabile pentru conceptul de administraţie
pare o utopice. Principala dificultate a acestui demers este dată de însuşi câmpul funcţiilor
administraţiei publice care este determinat de organizarea constituţională a separaţiei
puterilor specifică fiecărui stat, ceea ce face ca nici una din definiţiile formulate să nu poată
reclama o valabilitate generală.
Pornind de la sensul original al noţiunii provenit din vechiul drept roman, unde ad
minister avea sensul de a duce la îndeplinire o misiune comandată, vorbind despre conceptul
de administraţie trebuie să facem distincţia între administraţie publică şi privată, care există
într-un mediu social în care proprietarii lucrează prin administratori pentru realizarea unor
interese personale prin propria putere, iar guvernanţii satisfac trebuinţele sociale prin
administraţia publică, în ambele cazuri fiind obligatorie respectarea legii. De asemenea,
profesorul Rivero arată că delimitarea administraţiei publice de cea privată este dată de tipul
interesului urmărit, care în cazul administraţiei private este unul personal, iar în cazul
administraţiei publice unul general, comun societăţii.
Noţiunea de administraţie are în vedere două aspecte:
 sensul material/funcţional, conform căruia administraţia publică semnifică activitatea
de organizare a executării şi de executare în concret a legilor, urmărindu-se
satisfacerea interesului public prin asigurarea bunei funcţionări a serviciilor publice şi
 sensul formal/organic – atunci când ne referim la ansamblul autorităţilor publice, prin
care, în regim de putere publică, se aduc la îndeplinire legile şi se prestează serviciile
publice.
În diferite state, căutarea unei înţelegeri conceptuale a administraţiei publice a condus
la încercări mai mult sau mai puţin cuprinzătoare de definire. Astfel:
Belgia: Ca şi în doctrina administrativă franceză, există o distincţie între conceptul funcţional
şi organizaţional de serviciu public.
Danemarca: În doctrina administrativă daneză, se poate găsi încă o dată “definiţia negativă”,
potrivit căreia administraţia publică este descrisă ca acea parte a activităţilor statului care nu
sunt nici legislative, nici juridice.
Grecia: de asemenea este curentă distincţia între conceptele formal şi material de
administraţie. Irlanda: Administraţia centrală, autorităţile locale şi corpurile resurselor
statului sunt de obicei incluse în conceptul de administraţie, în sens organizaţional, deşi
trebuie de notat că aceste ,,corpuri”, din punct de vedere funcţional, îndeplinesc nu numai
sarcini executive, dar şi sarcini legislative şi juridice.
Italia: Potrivit lui G. Landi şi G. Potenza, funcţia executivă poate fi distinsă de funcţiile
legislativă şi juridică prin limitarea sa la urmărirea unor obiective concrete. De altfel, dintr-un
punct de vedere conceptual, există o distincţie între activităţile administraţiei şi administraţia
publică în sens subiectiv.
Luxemburg: Ca şi în Franţa, conceptul de ,,serviciu public” formează miezul definiţiei de
administraţie: ,,administraţia publică este ansamblul de servicii publice, care, sub impulsul
general al organelor puterii suverane, asigură multiple activităţi ale statului pentru realizarea
binelui public”.
Olanda: Conceptul de administraţie publică descrie atât totalitatea organelor administrative,
cât şi funcţia administraţiei. Funcţia administraţiei este descrisă în termeni negativi cu referire
3
la legislaţie şi justiţie, sau în termeni pozitivi, ca “întreprinderea oficială a problemelor
publice prin serviciul public”. Portugalia: M. Caetano distinge între un concept organizaţional
de administraţie publică şi conceptul de administraţie publică în sens material. Ultimul din
cele două concepte este definit ca totalitatea deciziilor şi măsurilor prin care statul şi alte
corpuri publice, care acţionează conform unor linii directoare determinante politic - direct sau
prin sprijinul, sfatul şi coordonarea activităţilor private - asigură îndeplinirea nevoilor
comunităţii pentru bunăstarea indivizilor. În acest scop, se asigură măsuri corespunzătoare la
nivel naţional. Spania: R. Entrena face distincţie între conceptele subiectiv, obiectiv şi
formal ale administraţiei publice. De asemenea, F. Garrido Falla, pornind de la înţelesul
etimologic al expresiei şi utilizând mijloace comparative, încearcă o explicaţie detaliată a
conceptului de administraţie publică.
În Franţa, Germania şi Regatul Unit al Marii Britanii dificultăţile în realizarea
unui concept unic de administraţie publică au fost în mare măsură rezultatul faptului că
organele administrative, care s-au maturizat ca o consecinţă a separaţiei puterilor, au exercitat
nu numai funcţii executive în sens restrâns, dar ele au fost şi simultan active în domeniul
cvasijuridic.
Încercările multiple de a lămuri conținutul noțiunii de administrație publică au condus
la conturarea a diferite concepții asupra acesteia:
 administraţia publică în concepţia franceză
 administraţia publică în concepţia germană
 administraţia publică în concepţia britanică
 administraţia publică în concepţia românească.
Administraţia publică în concepţia franceză
În concepţia constituţională tradiţională franceză, administraţia reprezenta „acţiunea
puterii executive prin procedee de putere publică”. Profesorul G. Vedel, examinând doctrina
de drept public din Franţa până în 1958, concluzionează că administraţia este exercitată de
puterea executivă, cu excluderea raporturilor executivului cu alte organe constituţionale ale
statului şi a raporturilor statului cu organismele de drept internaţional; administraţia se
realizează în regim de putere publică şi este caracterizată prin prerogative şi constrângeri
exorbitante de la dreptul comun.
Administraţia publică în concepţia germană
În toate timpurile teoria administrativă s-a lovit de obstacolul reprezentat de
cercetarea şi definirea noţiunii de administraţie, lucru valabil şi în cazul Germaniei. Acesta
este motivul pentru care şi autorii actuali evită formularea unei definiţii exprese a
administraţiei, mărginindu-se la a-i contura elementele de conţinut şi gradul de extensie prin
metoda eliminării şi prin definirea trăsăturilor justiţiei şi ale legiferării. Există totuşi câteva
încercări de definire a administraţiei, utilizându-se frecvent tehnica unor definiţii exprimate în
termeni pozitivi, cum este cea oferită de Wolff şi Bachof, conform cărora administraţia în
sens material reprezintă punerea în aplicare a afacerilor colectivităţii publice şi a membrilor
acesteia de către agenţii colectivităţii desemnaţi în acest scop. De asemenea, Profesorul
Forsthoff delimitează noţiunea de administraţie publică de alte activităţi cu caracter
administrativ precizând că trebuie făcută distincţia între termenul de administraţie în sfera
dreptului privat şi a dreptului public.
Administraţia publică în concepţia britanică
Preocupări privind delimitarea noţiunii de administraţie publică au avut şi specialiştii
britanici, încă de la sfârşitul secolului XIX, în prezent remarcându-se o apropiere pronunţată
faţă de concepţia continentală. Doctrinarii britanici preiau aceleaşi modalităţi de exprimare a
conceptului de administraţie, pornind de la diferenţierea funcţiei administrative sau executive
de cea legislativă şi judecătorească. În ceea ce priveşte distincţia dintre funcţiile legislativă şi
executivă, O. Hood Philips afirma că „funcţia executivă sau administrativă reprezintă

4
activitatea generală şi detaliată a guvernului conformă cu legea, incluzând identificarea
strategiilor modului în care legea poate fi făcută să faciliteze o strategie”; în contrast, funcţia
juridică constă din „interpretarea legii şi din aplicaţiile ei la faptele proceselor particulare”.
Administraţia publică în concepţia românească
O importantă concepţie a noţiunii de administraţie publică este cea care consideră că
administraţia este cea care cuprinde activitatea statului, reglementată de lege, care constă în
activitatea tuturor serviciilor publice destinate să asigure satisfacerea intereselor generale.
Concepţiile formulate în baza Constituţiilor din 1948, 1952 şi 1965 sunt folosite
pentru a desemna una din formele fundamentale de activitate ale statului, respectiv de
realizare a puterii, îndepărtându-se cu mult de noţiunea de administraţie publică tradiţională.
În literatura juridică din perioada postbelică au existat ample discuţii şi o diversitate de opinii
cu privire la noţiunea de administraţie de stat, dintre acestea amintim teza neconcordanţei
care analizează noţiunea de administraţie de stat sub aspectul sferei, a sensului formal şi
funcţional; unii dintre adepţii acestei concepţii, pentru a fi mai expliciţi, operează cu cele
două 18 sensuri ale noţiunii de administraţie de stat, şi anume sensul formal-organic şi sensul
materialfuncţional.
Alături de aceasta s-a remarcat opinia structuralistă, care nu mai defineşte
administraţia în accepţiunea organică şi materială, deoarece elementele sale de structură sunt
concepute ca o integrare a unei activităţi într-un cadru organizatoric determinat. În doctrina
recentă se subliniază că în baza prevederilor constituţionale prin conceptul de administraţie
publică se înţelege activitatea care rezidă în organizarea şi executarea nemijlocită a
prevederilor constituţionale, a actelor normative şi a celorlalte acte juridice adoptate sau
emise de autorităţile statului, activitate realizată de autorităţile administraţiei publice. Tot în
contextul prevederilor constituţionale, administraţia publică nu mai este clasicul executiv sau
forma fundamentală de activitate a statului, ori o componentă a puterii executive, ci apare ca
un corp profesionist destinat realizării permanente a serviciilor şi ordinii publice aflat sub
autoritatea puterii executive, în mod special a Guvernului.
Sistemul administrativ al unui stat sau uniuni de state poate fi definit ca un
ansamblu coerent de structuri, instituţii şi reglementări interdependente prin care se
înfăptuieşte activitatea de administraţie publică, ca proces real.

I.1. COMPONENTELE SISTEMULUI ADMINISTRATIV

În sensul teoriei sistemelor, sistemul administrativ apare ca un subsistem al mediului
social, ce reprezintă, în acelaşi sens, un sistem integrator, de mare complexitate. Prin urmare,
sistemul administrativ trebuie conceput ca parte integrantă a sistemului social, aflată în
interacţiune permanentă şi reciprocă cu celelalte componente ale acestuia.
Astfel, pe de o parte, interesează modul cum mediul social furnizează administraţiei
publice impulsurile şi susţinerea necesare îndeplinirii misiunilor acesteia.
Pe de altă parte, se are în vedere faptul că sistemul administrativ este în măsură să-şi
formeze propriile capacităţi şi săşi cuantifice nevoile, influenţând la rândul său asupra
evoluţiei mediului social. La rândul său, sintagma mediu al sistemului administrativ
(ecosistem) semnifică “un ansamblu de elemente susceptibile de a exercita o influenţă asupra
funcţionării sistemului sau care sunt influenţate la rândul lor, de către acesta”. Structurarea şi
funcţionarea sistemului administrativ sunt condiţionate deci, în mod obiectiv, de alte
elemente de structură ale societăţii globale, legate între ele printr-o serie de interacţiuni.
El comunică cu acest mediu prin informaţii reciproce şi prin procesul
întrebarerăspuns. În acest proces, întrebările acced către sistemul administrativ printr-o reţea
de comunicaţii şi sunt complementare, atât între ele, cât şi cu cele care emană din interiorul
sistemului administrativ însuşi. La rândul lor, răspunsurile pe care le dă sistemul
administrativ iau forma deciziilor şi acţiunilor concrete cu impact asupra evoluţiei societăţii.

5
 Procesul de schimb şi comunicare dintre sistemul administrativ şi mediul exterior
creează două situaţii, şi anume:
 pe de o parte, sistemul poate fi deschis asupra mediului, prin schimbul unui ansamblu
diversificat de informaţii, dar în acelaşi timp, sistemul administrativ tinde să-şi creeze
propriul determinism intern, limitându-şi densitatea comunicaţiilor cu exteriorul;
 pe de altă parte, acest sistem se poate plasa într-o situaţie de dependenţă sau să încerce să-
şi controleze şi să domine mediul, creând un centru autonom de putere şi propriile valori.
În ipostaza de sistem distinct, dispunând de competenţe proprii, administraţia publică
se consolidează pe baza unor mecanisme directe sau indirecte, care stabilesc gradul său de
autonomie, în raport cu sistemul, celelalte subsisteme şi chiar cu mediul social, politic. În
atari condiţii, sistemul administrativ public tinde să se distanţeze de sistemul politic şi să
devină un sistem distinct care să aibă propria legitimitate, deşi rămâne sub influenţa
politicului.
Prin prisma manifestării şi întăririi autonomiei, sistemul administrativ îşi constituie
bazele proprii de existenţă şi funcţionare cu următoarele componente:  birocraţie,
 tehnocraţie,
 tehno-birocraţie.
Birocraţia se poate defini ca “sistemul în care preponderenţa în direcţia realizării
afacerilor publice, aparţine serviciilor administrative, adică birourilor”. Birocraţia presupune
ca administraţia să înregistreze următoarele mutaţii:
 să se transforme într-o lume îngrădită, capabilă să reziste impulsurilor exterioare. Ea
devine astfel independentă de corpul electoral şi de guvernanţi care nu mai exercită
asupra sa o influenţă directă. În această optică, Statutul funcţionarului public, din
democraţiile europene, maximizează securitatea profesională şi garantează autonomia
acestuia, iar administraţia se constituie ca o categorie socială, o corporaţie care are
interese proprii.
 tinde să devină un centru de putere, în măsură să dobândească forţă politică şi
capacitate de decizie. Puterea birocratică a fost considerată, uneori, inevitabilă şi
binefăcătoare. În acest sens, potrivit lui Max Weber, apariţia statelor moderne a fost
legată de constituirea unui corp de lucrători intelectuali, specializaţi, dotaţi cu
independenţă şi stabilitate. La rândul său, A. Mathiot considera că birocraţia are
avantaje apreciabile, deoarece funcţionarii publici, recrutaţi în funcţie de talentul lor,
menţin continuitatea statului şi a serviciilor publice. În alte opinii se consideră că
birocraţia este incompatibilă cu principiile democraţiei, deoarece afacerile publice
sunt încredinţate unor funcţionari neimplicaţi politic. Chiar dacă activitatea
administraţiei rămâne funcţională în raport cu natura şi regulile sale, ea înregistrează
disfuncţionalităţi din punct de vedere al intenţiilor şi semnificaţiilor sociale.
Tehnocraţia se defineşte ca “sistemul în care preponderenţa în direcţia realizării
afacerilor publice, aparţine tehnicienilor”. Aceste persoane iau anumite decizii în funcţie de
considerentele de eficacitate tehnică, fără a face referiri la exigenţele politice. Spre deosebire
de agenţii dintr-o organizaţie birocratică, tehnocraţii nu se mulţumesc numai să aplice
regulile, ci au facultatea de a crea, de a impune noutăţile.
Implantarea tehnocraţilor generează iluzia realizării controlului politic de către
administraţie. Max Weber semnala deja o ascensiune publică irezistibilă a tehnicienilor, care
pe de o parte reduce rolul şi puterea politicului, iar pe de altă parte, generează fenomenul de
confuzie între omul politic şi expert.
Pe de altă parte, influenţa tehnocraţilor asupra afacerilor publice este contestată; în
absenţa omogenităţii sociale şi a unei doctrine proprii, specialiştii nu vor putea constitui un
grup dominant în cadrul sistemului politic. În măsura în care tehnocraţia compromite jocul
politic şi secretul de stat, ea devine incompatibilă cu principiile democraţiei.

6
 Tehno-birocraţia este o alianţă între virtuţiile de organizare şi competenţele de ordin
tehnic. Cele două noţiuni nu se suprapun; puterea birourilor nu se sprijină întotdeauna pe
specializare şi calificare tehnică. Invers, câmpul tehnocraţiei îl depăşeşte pe cel birocratic, în
măsura în care fenomene analoage se produc în afara cadrului administrativ.
Tehnocraţia poate să aducă birocraţiei, forţă şi prestigiu şi să o pună în valoare prin
imprimarea unui caracter dinamic. La rândul său, birocraţia constituie un punct de sprijin
pentru tehnocraţie. Tehnicienii care se bazează pe aparatul birocratic devin mult mai capabili
şi mai competenţi.
În concluzie, tehno-birocraţia reprezintă un model raţional de organizare a sistemului
administrativ public, capabil să atingă un înalt grad de eficienţă, fiind bazat pe cunoştinţe
tehnice.

I.2. METODA COMPARATIVĂ. ETAPELE CERCETĂRII METODOLOGICE.

REGULILE COMPARAȚIEI
Provenind din latinescul comparatio, cu sensul de “constituirea unei perechi”,
termenul de “comparaţie” desemnează “operaţia mentală de apropiere a două sau mai multe
lucruri cu scopul determinării asemănărilor și diferenţelor dintre ele.
Metoda comparativă constă în căutarea explicaţiei faptelor prin compararea lor cu
altele de același gen, asemănătoare sau contrastante. Ea este întrebuinţată atunci când este
imposibilă obţinerea datelor identice, sigure și pur obiective. Este metoda esenţială în cazul
știinţelor umane, acolo unde nu se pot efectua experimente riguroase”. Așadar, metoda
comparaţiei și-a găsit domeniul de aplicaţie în filosofia administrativă și, astfel, în știinţele
socio-umane.
Esenţială în orice studiu știinţific, comparaţia înseamnă, înainte de toate, apropierea
și confruntarea faptelor descrise, prealabil, în mod separat; degajarea asemănărilor și
deosebirilor, gruparea lor în genuri și clase; în sfârșit, interpretarea și justificarea
similarităţilor și diferenţelor dintre fapte cu scopul descoperirii elementelor universale dintr-
un fenomen, a unor regularităţi tendenţiale și eventuale legităţi cu valoare generalizatoare și
funcţie explicativă.
Materia sistemelor administrative comparate se referă, în mod evident, la compararea
diferitelor elemente ale sistemelor administrative și căutarea de explicații atât pentru
diferențele, cât și asemănările existente. În științele sociale, informația este mai greu de
obținut decât în cazul științelor naturale, și chiar și în situațiile în care aceasta este obținută,
precizia măsurării este mult mai scăzută.
De aceea, în contextual științelor sociale, metoda comparativă este esențială în
explicarea unor fenomene și relații, care nu pot fi analizate direct sau prin metodele specifice
pozitivismului. Modalitate de abordare știinţifică în antropologia culturală si sociologia
comparativă, metoda comparaţiei are, însă, origini mult mai vechi în gândirea politică.
Reflecţiile lui Platon asupra tipurilor de constituţii în funcţie de tipurile sufletului omenesc,
urmate de cercetarea structurii statelor, examinarea sistematică a constituţiilor și clasificarea
formelor de guvernământ de către Aristotel, marchează intrarea analizei comparate în spaţiul
filosofiei administrative.
Compararea sistemelor de guvernare a rămas una din preocupările constante ale
cunoașterii administrației publice. Astfel, de-a lungul timpului, perspectiva comparativă s-a
constituit într-o achiziţie teoretico-metodologică importantă menită să explice asemănările si
deosebirile dintre fenomenele administrative la scară planetară, regională, naţională, sau
locală. De altfel, rolul perspectivei comparative în analiza diverselor fenomene îl făcuse pe
Alexis de Tocqueville, încă de la mijlocul secolului al XIX-lea, să afirme că “mintea
omenească nu știe cum să opereze dacă nu face comparaţii”.

7
 În esență, din punct de vedere al logicii, comparaţia este o operaţiune realizată de
cercetător sau analist, care are ca scop constatarea unor elemente identice sau diferite la două
sau mai multe fenomene.
Cercetarea comparativă urmează aceleași etape ca orice cercetare în domeniul
științelor sociale, după cum urmează:
1. definirea subiectului, a temei de cercetare – încadrarea într-un domeniu și subdomeniu al
științelor administrative – inclusiv interdisciplinaritate și transdisciplinaritate
2. formularea ipotezelor – pe baza unei literaturi consultate anterior
3. operaționalizarea conceptelor – cât se poate de precisă, întrucât în cazul comparațiilor
conceptele pot să aibă diferite înțelesuri în funcție de unitățile analizate
4. delimitarea câmpului de cercetare – alegerea cazurilor – conform temei de cercetare și a
ipotezei, dar răspunzând și constrângerilor date de existența datelor
5. selectarea datelor și alegerea măsurilor – aici se vorbește de echivalența funcțională
(aceasta reprezintă găsirea unor măsuri echivalente ca înțeles în fiecare din unitățile de
analiză); de cele mai multe ori găsirea unor măsuri care să fie echivalente din punct de vedere
funcțional este dificilă și este necesară o înțelegere în profunzime a tuturor unităților
comparate
6. interpretarea datelor – fie prin metode aparținând epistemologiei pozitiviste (metode
empirice cantitative sau calitative), fie prin metode interpretative.
7. construcția unui model – abstractizarea și generalizarea rezultatelor – ținând cont de
limitele date de numărul de cazuri, încadrarea lor temporală, si metodologia de adunare a
datelor folosită.
8. construcția de tipologii și taxonomii – considerând în prealabil clasificările preexistente și
justificând nevoia de a le modifica
9. evaluarea și predicția – din nou ținând cont de limitările studiului și de contextualizarea
fiecărui studiu.
Cele patru reguli ale comparaţiei sunt următoarele:
1. a se compara numai ceea ce este comparabil – cercetătorul trebuie să stabilească mai întâi
dacă elementele comparate aparţin aceluiaşi timp istoric sau unor sisteme diferite. În cazul în
care sistemele cărora le aparţin elementele de comparat sunt antagoniste, comparaţia nu se va
realiza decât sub aspectul stabilirii diferenţelor.
Chiar şi în acest caz, informaţiile furnizate de comparaţie sunt importante, cu toate că
nu există similitudini între elementele comparate, deoarece sunt puse în lumină reglementări
şi norme particulare fiecărui sistem analizat
2. niciodată comparaţia între două instituţii să nu se facă izolat, în afara contextului din care
fac parte – termenii comparaţiei trebuie să fie luaţi în considerare în conexiunile lor reale, în
contextul social, politic, economic şi cultural care i-au generat.
O normă fixată într-un capitol al unei legi, nu poate fi înţeleasă complet şi corect dacă
nu se face apel la textele introductive în care găsim formulate principiile generale, ori dacă nu
sunt analizate dispoziţiile finale ale acelor legi
3. norma trebuie cercetată în contextul izvoarelor sistemului din care face parte – deoarece
izvoarele oferă imaginea poziţiei diferitelor forme de exprimare a dreptului (legi, obiceiuri,
precedente judiciare) în diferite sisteme.
4. în procesul de comparare trebuie să se ţină seama şi de evoluţia istorică a normei, nu numai
de forma sa actuală – în procesul istoric, forma normei poate evolua într-atât încât forma
iniţială să fie diferită total de forma actuală. Într-o asemenea situaţie, cercetătorul trebuie să
studieze doctrina, influenţa moravurilor şi tradiţiilor asupra regulii de drept, determinând
parcursul acesteia dintr-o perioadă la alta, la baza demersului stând identificarea unui număr
de indici comuni, care să demonstreze o identitate a fenomenelor

8
 Comparaţia ajută esenţial la construirea tipologiilor şi a clasificărilor. Metoda
comparativă are o importanţă majoră, ea furnizând informaţii preţioase comparatistului în
legătură cu reglementările cuprinse în alte sisteme sau în documente internaţionale.

I.3. FACTORII DE INFLUENȚĂ ASUPRA SISTEMELOR ADMINISTRATIVE.

REGULILE COMPARAȚIEI
În vederea îndeplinirii funcţiilor pe care i le conferă sistemul social şi pentru a
răspunde solicitărilor care îi sunt adresate, sistemul administrativ este grefat pe un aparat
instituţional a cărui complexitate sporeşte pe măsura dezvoltării sarcinilor administrative.
Organizarea concretă a acestui aparat trebuie să corespundă găsirii de soluţii la toate
problemele sistemelor administrative şi să ia în considerare elementele interne sau externe
care exercită presiuni sub influenţa factorilor de permanenţă şi a celor de evoluţie. Acţiunea
elementelor endogene (interne), respectiv a factorilor de influenţă endogeni rezultă din
interiorul sistemului administrativ însuşi.
Or, organizarea administrativă posedă o logică intrinsecă şi cunoaşte un ritm de
evoluţie specifică, aflându-se sub impactul acestor factori. Pe de altă parte, acţiunile
elementelor exogene (externe), respectiv ale factorilor de influenţă exogeni, îşi au sursa în
interiorul altor sisteme intrasociale. Sub acest aspect, organizarea sistemelor administrative
trebuie să reflecte raporturile existente cu celelalte sisteme şi să suporte permanent
consecinţele mutaţiilor intervenite în interiorul lor.
Factori endogeni de influență
Deşi este supusă influenţelor mediului, sistemele administrative publice au urmat o
dezvoltare autonomă; în sistemul administrativ se regăsesc elemente intrinseci care au
favorizat continuitatea şi evoluţia principiilor de organizare. Aceste elemente cu caracter
endogen din sistemele administrative sunt reprezentate de tradiţia administrativă şi
expansiunea administrativă, aflându-se sub influenţa unor factori de permanenţă şi factori de
evoluţie.
Factorii endogeni de permanenţă Întregul aparat administrativ are tendinţa de a pune
accent pe durată. Atributele de continuitate privilegiază comportamentele tradiţionale,
consolidează dezvoltarea şi îşi pun amprenta asupra vieţii sociale.
Ca şi alte sisteme birocratice, sistemul administrativ acordă o valoare particulară
tradiţiei care are următoarele valenţe:
 contribuie la formarea administratorilor, deoarece, în virtutea permanenţei, funcţionarii
publici îşi însuşesc tehnicile meseriei lor şi îşi exercită autoritatea profesională;
 protejează funcţionarii publici în raporturile mutuale ale acestora cu superiorii şi
subordonaţii lor;
 reprezintă cadrul din care se degajă directivele de acţiune cotidiană; normele empirice şi
uzanţele interne determină pentru fiecare serviciu public, condiţiile sale permanente de
acţiune şi conduita administrativă.
Factorii de permanenţă cultivă rezistenţa la schimbare. Toate sistemele administrative
sunt în esenţă conservatoare. Capacitatea acestora de autoreglare favorizează o anumită
închidere la impulsurile exterioare care ar provoca mutaţii. Ea exprimă fenomenul de
homeostază prin care “se înţelege capacitatea unui sistem de a menţine anumite constante
esenţiale în cadrul mediului său intern, indiferent de forţa variaţiilor perturbatoare care provin
din mediul extern”.
Această capacitate de rezistenţă este mult mai puternică în cazul sistemului
administrativ, faţă de alte sisteme sociale, manifestându-se în scopul menţinerii principiilor
de organizare şi funcţionare proprii. Atitudinea conservatoare în administraţie este asigurată,
atât de funcţionarii publici, care văd în schimbare o ameninţare a drepturilor proprii, cât şi de

9
situaţia de monopol de care beneficiază sistemul administrativ în societate, fapt care îi
facilitează menţinerea poziţiilor dobândite.
Factorii endogeni de evoluție
Sistemul administrativ nu rezistă la schimbări decât până la un anumit punct. Astfel,
atunci când acestea ating o asemenea amploare, încât este imposibilă menţinerea organizării
anterioare, sistemul administrativ intră într-o criză profundă, care impune recurgerea la
mecanisme de corectare. Toate sistemele tind să se degradeze pe măsură ce societatea
evoluează.
Acest efect de entropie afectează, în special, sistemul administrativ, întrucât în toate
ţările, administraţia se găseşte într-o stare de tensiune cu mediul social. Încă din 1878, Le
Play constată că dezvoltarea birocraţiei multiplică cauzele de iritare şi generează o “excitaţie
indirectă asupra spiritului de revoluţie”.
A. Mathiot vorbeşte chiar despre maladiile sistemului administrativ: mania, miopia şi
paranoia care, dacă nu sunt îngrijite la timp, capătă aspecte cronice ce pot duce chiar la
paralizia sistemului. Disfuncţionalitatea şi conflictele se multiplică în interiorul aceluiaşi
aparat administrativ şi mai ales în domeniul serviciilor publice. Apariţia conflictelor ierarhice
şi orizontale, între categoriile de personal contribuie la menţinerea stării de fapt, consolidarea
situaţiilor dobândite şi la crearea unui statut antiprogresist. Asemenea inconveniente găsesc
sistemul administrativ nepregătit şi incapabil să reacţioneze. Aşa după cum spunea Michael
Croazier, sistemul administrativ prezintă anumite vicii de funcţionare care pot genera situaţii
de blocaj.
Criza declanşează din partea sistemului, un proces retroactiv negativ (feedback
negativ), menit să reducă abaterile şi deviaţiile de la starea de normalitate, dar în scopul
menţinerii parametrilor anteriori de stabilitate şi nu pentru instituirea unei stări reformatoare.
Factori exogeni de influență
Mediul social-politic este supus presiunilor contradictorii pe care le exercită procesul
complex al schimbării. Sistemul administrativ reflectă aceste presiuni în propria sa
organizare, care se modifică permanent sub influenţa principiilor esenţiale de echilibru al
sistemelor social şi politic. Ca şi în cazul elementelor endogene, cele exogene sunt influenţate
de factorii de permanenţă şi factori de evoluţie, dar care capătă în actualele condiţii, conotaţii
noi.
Factorii exogeni de permanenţă
În cazul acţiunii factorilor de permanenţă, se porneşte de la premisa că sistemul social
are caracter etern. Expus eventualelor tensiuni, provenind din mediu, el încearcă să le
depăşească pentru a-şi asigura persistenţa în timp. Din acest motiv, factorii de permanenţă se
găsesc sub imperiul nevoii de perenitate şi a nevoii de stabilitate.
Factorii exogeni de evoluție
Din momentul în care sistemul administrativ este supus impulsurilor externe
favorabile schimbării, el poate fi tentat să reziste la schimbare, dar procesul de auto-
transformare devine la un moment dat, inevitabil. Mai mult, aparatul administrativ este
obligat să se adapteze presiunilor sociale şi politice noi, prin modul în care este concepută
organizarea sa internă.

I.4. PRINCIPII DE ORGANIZARE ȘI FUNCȚIONARE A SISTEMELOR

ADMINISTRATIVE
Sistemele administrative sunt organizate în funcţie de anumite constante; cercetarea
acestora, precum şi descoperirea legilor care guvernează administraţia au constituit din
totdeauna obiective esenţiale pentru domeniul administraţiei.
Multă vreme, cercetarea s-a axat pe descoperirea celor mai bune reguli de organizare
posibile. Fayol, Taylor şi teoreticienii americani au ilustrat această tendinţă pragmatică şi

10
utilitară, bazată pe eficienţă şi randament. Se apreciază, de asemenea că analiza clasică a
organizării birocratice făcută de Max Weber a reunit toate cerinţele de ordine şi eficienţă ale
unui model ideal de administraţie, deoarece era fundamentată pe:
 un sistem de norme abstracte, reguli, tehnici şi proceduri;
 ierarhie a funcţiilor însoţită de o disciplină strictă şi omogenă;
 funcţie publică permanentă, specializată, calificată, remunerată şi dotată cu garanţii de
avansare. Această viziune normativă despre administraţia publică ideală, a fost abandonată
odată ce s-au constatat vicii de organizare birocratică, care au generat în mod inevitabil
rutină, ineficienţă şi incapacitate de adaptare.
În acest context, au apărut alte tendinţe organizaţionale, îndreptate înspre deschiderea
sistemului administrativ la mediul exterior, atenuarea raporturilor ierarhice, apariţia centrelor
de putere descentralizată. În raport cu această evoluţie, un sistem administrativ poate fi
studiat prin raportare la anumite sisteme de referinţă care oscilează între omogenitate şi
eterogenitate, ierarhie şi participare, unitate şi pluralism. Aceşti poli se constituie, în acelaşi
timp, în principii de organizare a sistemelor administrative.
OMOGENITATE ȘI ETEROGENITATE
Principiile de omogenitate pun accent pe necesitatea coeziunii interne a aparatului
administrativ, în detrimentul comunicaţiilor laterale pe care acesta le întreţine cu exteriorul,
cu restul societăţii. Coeziunile din interiorul aparatului administrativ sunt de două tipuri:
 coeziuni între organele administrative;
 coeziuni între agenţi (funcţionari publici).
Birocraţia, în sensul de categorie socială, beneficiază de unitate şi coerenţă proprie. În
interiorul administraţiei există o complementaritate a rolului, atitudinilor şi comportamentelor
agenţilor (funcţionarilor publici). Se poate vorbi de un spirit de grup care creează sentimentul
de apartenenţă la o instituţie şi este generat de următoarele transformări:
 diminuarea relaţiilor individuale şi creşterea forţei grupurilor de presiune;
 asigurarea securităţii locului de muncă, a tratamentelor corespunzătoare şi a promovărilor
în funcţii publice, cu scopul evitării nemulţumirilor şi Principiile de omogenitate pun accent
pe necesitatea coeziunii interne a aparatului administrativ, în detrimentul comunicaţiilor
laterale pe care acesta le întreţine cu exteriorul, cu restul societăţii. Coeziunile din interiorul
aparatului administrativ sunt de două tipuri:
 coeziuni între organele administrative;
 coeziuni între agenţi (funcţionari publici). presiunilor exterioare;
 formarea unei comunităţi de interese, care uneşte funcţionarii publici şi care prevede
posibilitatea avansării în funcţie de vechime;
 considerarea instituţiei publice ca un tot unitar, faţă de care funcţionarul este parte, are o
serie de obligaţii de îndeplinit şi se ataşează la sistemul de valori al acesteia. Omogenitatea
angajaţilor din instituţiile publice constituie o măsură de creştere a eficienţei activităţii; toate
instituţiile au interesul să recruteze persoane care, prin originea, educaţia şi sistemul lor de
valori să asigure un caracter ereditar profesionalismului şi competenţei.
Prin comparaţie, principalul avantaj al eterogenităţii în administraţia publică îl
reprezintă dezvoltarea unei reţele de comunicaţii, bazată pe o mişcare ascendentă şi pe una
descendentă.
Informarea ascendentă urmăreşte să aducă la cunoştinţa administraţiei starea
sistemelor intrasociale, situaţia rezultatelor şi a deciziilor anterioare. Ea presupune o muncă
de colectare şi analiză a datelor, realizată cu ajutorul unor servicii specializate. Transmiterea
informaţiilor de jos în sus înspre organele investite cu putere de decizie, presupune stabilirea
unor circuite de comunicare directe care să împiedice blocajul, filtrarea sau deformarea
datelor. Informarea descendentă exprimă voinţa administraţiei de a explica sensul deciziilor

11
sale în vederea câştigării încrederii publicului. În acest sens sunt necesare măsuri adecvate,
constând în:
 îmbunătăţirea raporturilor cu cei administraţi, printr-o simplificare a procedurilor şi
contactelor;
 dezvoltarea unor servicii de relaţii publice, celule de informare, birouri de primire şi
orientare a publicului, care au ca obiectiv să aducă la cunoştinţa cetăţenilor acţiunile
administraţiei. Aceste operaţiuni se pot realiza, fie prin contacte directe cu publicul,
fie prin intermediul presei.
În unele ţări (SUA), implantarea lor este importantă şi a dat rezultate corespunzătoare,
în timp ce în alte ţări (Franţa), se ciocneşte de obstacole de natură psihologică.
Consultarea constituie o etapă suplimentară, în sensul eterogenităţii, vederea
deschiderii aparatului administrativ asupra societăţii şi vizează stabilirea de legături organice
între administraţie şi grupurile sociale interesate de acţiunea sa. Spre deosebire de principiul
de omogenitate, principiul de eterogenitate stabileşte un dialog real între grupurile private
extrem de diversificate şi sistemul administrativ, cu efecte importante, şi anume:
 aceste grupuri sociale au posibilitatea de a-şi face auzit “glasul” şi de a participa la
elaborarea deciziilor, atenuând distanţa care le separă de administraţia publică;
 prin consultare, administraţia recunoaşte în mod oficial existenţa şi caracterul reprezentativ
al grupurilor de presiune şi le asociază în acţiunile sale;
Fiind o urmare firească a procesului de informare, consultarea a condus la crearea
unor veritabile instituţii specifice în interiorul sistemului administrativ. În acelaşi timp,
comunicarea şi dialogul dintre administraţie şi grupurile private eterogene s-au transformat în
veritabile negocieri care au loc între parteneri aflaţi pe picior de egalitate.
În concluzie, se poate afirma că omogenitatea conservă sistemele administrative şi le
izolează de mediul social; spre deosebire, principiile de eterogenitate exprimă voinţa de
transformare a aparatului administrativ, în vederea unei mai bune înţelegeri şi colaborări cu
celelalte structuri economice. Aplicarea ambelor categorii de principii, în limite care să
permită armonizarea lor, poate asigura creşterea performanţelor de funcţionare a sistemelor
administrative.

Sistemul administrativ din Maria Britanie vs Franţa

Sistemul administrativ din Portugalia este unul democratic, cu trei ramuri

principale de guvernare: legislativ, executiv și judiciar. Portugalia este o republică semi-
prezidențială, ceea ce înseamnă că există un președinte care servește ca șef de stat și un prim-
ministru care servește ca șef al guvernului.
Legislativul este reprezentat de parlamentul unicameral al Portugaliei, numit
Adunarea Republicii, care este compus din 230 de membri aleși prin vot direct pentru
mandate de patru ani. Puterea executivă este exercitată de guvern, condus de prim-ministrul
ales de către Adunarea Republicii și numit de președintele Republicii. Președintele are puteri
limitate în ceea ce privește politica guvernului, dar poate exercita o influență importantă în
stabilirea agendei politice și în numirea unor poziții importante din administrație.
Puterea judiciară este independentă și este exercitată de către instanțele judecătorești
ale țării, care includ tribunalele de district, tribunalele de apel și Curtea Supremă de Justiție.
Portugalia este, de asemenea, membră a Uniunii Europene, ceea ce înseamnă că respectă
legile și directivele UE.

12
 În general, sistemul administrativ din Portugalia este unul stabil și eficient, cu un
guvern bine organizat și o justiție independentă. Cu toate acestea, Portugalia se confruntă cu
unele probleme, inclusiv corupția și problemele economice.
Sistemul administrativ din Ungaria este un sistem centralizat, cu o structură
guvernamentală complexă, care împarte puterea între autoritățile centrale și cele locale. În
temeiul constituției ungare, administrația publică este responsabilitatea guvernului și a
autorităților publice locale.
La nivel central, guvernul Ungariei este condus de prim-ministru, iar puterea
executivă este împărțită între membrii Cabinetului, care sunt numiți de prim-ministru.
Cabinetul este responsabil pentru elaborarea și punerea în aplicare a politicilor
guvernamentale, precum și pentru gestionarea afacerilor curente ale guvernului.
În ceea ce privește autoritățile publice locale, acestea sunt conduse de consilii locale
alese, care sunt responsabile pentru administrarea afacerilor publice la nivelul comunităților
locale. Consiliile locale sunt finanțate din bugetul de stat și sunt responsabile pentru luarea
deciziilor în legătură cu serviciile publice locale, inclusiv educația, sănătatea și infrastructura.
În plus, există și autorități regionale care administrează regiunile Ungariei. Acestea
sunt numite Consilii Regionale și sunt compuse din reprezentanți ai consiliilor locale din
fiecare regiune. Consiliile Regionale sunt responsabile pentru dezvoltarea regională,
planificarea teritorială și coordonarea serviciilor publice la nivel regional.
În general, sistemul administrativ din Ungaria este centralizat, dar autoritățile publice
locale au o anumită autonomie în ceea ce privește deciziile lor administrative și cheltuielile
bugetare.

13
 CONCLUZII

În diferite state, căutarea unei înţelegeri conceptuale a administraţiei publice a condus

la încercări mai mult sau mai puţin cuprinzătoare de definire. Analiză profundă a literaturii de
specialitate a permis identificarea a patru perspective de definire a administrației publice -
politică, legală, managerială, ocupațională.
Sistemul administrativ al unui stat sau uniuni de state desemnează un ansamblu
coerent de structuri, instituţii şi reglementări interdependente prin care se înfăptuieşte
activitatea de administraţie publică, ca proces real. Prin prisma manifestării şi întăririi
autonomiei, sistemul administrativ îşi constituie bazele proprii de existenţă şi funcţionare cu
următoarele componente: birocraţie, tehnocraţie, tehno-birocraţie. Materia sistemelor
administrative comparate se referă, în mod evident, la compararea diferitelor elemente ale
sistemelor administrative și căutarea de explicații atât pentru diferențele, cât și asemănările
existente. Cercetarea comparativă parcurge următoarele etape: definirea subiectului de
cercetare, formularea ipotezelor, operaționalizarea conceptelor, delimitarea câmpului de
cercetare, selectarea datelor și alegerea măsurilor, interpretarea datelor, construcția unui
model, construcția de tipologii și taxonomii, evaluarea și predicția. Comparaţia impune
respectarea a patru reguli, după cum urmează: a se compara numai ceea ce este comparabil,
niciodată comparaţia între două instituţii să nu se facă izolat, în afara contextului din care fac
parte, norma trebuie cercetată în contextul izvoarelor sistemului din care face parte, în
procesul de comparare trebuie să se ţină seama şi de evoluţia istorică a normei, nu numai de
forma sa actuală.
Sistemele administrative sunt supuse influențelor venite dinspre factori endogeni și
exogeni, care la rândul lor exercită presiuni sub influenţa factorilor de permanenţă şi a celor
de evoluţie.
Acţiunile elementelor endogene (interne), respectiv a factorilor de influenţă endogeni
rezultă din interiorul sistemului administrativ însuşi. Or, organizarea administrativă posedă o
logică intrinsecă şi cunoaşte un ritm de evoluţie specifică, aflându-se sub impactul acestor
factori.
Acţiunile elementelor exogene (externe), respectiv ale factorilor de influenţă exogeni,
îşi au sursa în interiorul altor sisteme intrasociale. Sub acest aspect, organizarea sistemelor
administrative trebuie să reflecte raporturile existente cu celelalte sisteme şi să suporte
permanent consecinţele mutaţiilor intervenite în interiorul lor.

14
 REFERINȚE BIBLIOGRAFICE

1. Alexandru I., Administrația Publică, Teorii, Realități, Perspective, Ed. Lumina Lex,
București, 2001
2. Alexandru I., Cărăușanu M., Gorjan I., Ivanoff I. V., Manda C. C. , Nicu A. -L.,
Rădulescu C., Săraru C. S., Dreptul administrativ în Uniunea Europeană, Ed. Lumina
Lex, București, 2007
3. Radu L., Creța S., Cobârzan B., Apan O., Sisteme administrative comparate – Suport
de curs, Universitatea Babeş-Bolyai, Cluj-Napoca
4. Schwarze J., Droit administratif europeen, vol. I, Office des Publications Officielles
des Communautes Europeenes, Bruylant, 1994
5. Puget H, op. cit., p. 390 ; Bodiguel J.-L., La fonction publique locale en Europe:
Spécificité et autonomie, Revue française d’Administration Publique, nr. 19/1989

15