COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE FACULTATEA DE ADMINISTRAIE PUBLIC

TEORIA A DMINISTRATIEI PUBLICE - Suport de curs Prof.univ.dr. Ioan ALEXANDRU

BUCURETI

SUMAR MODULUL 1: CONCEPTUL DE SOCIETATE, SISTEM SOCIAL, STAT I PUTERE EXECUTIV ...........7 MODULUL 2: CONCEPTUL DE ADMINISTRAIE PUBLIC I .........................................................14 NOIUNEA DE INSTITUIE ..........................................................................................................14 1. Conceptul de administraie public ......................................................................................14 2. Instituiile publice ..............................................................................................................18 MODULUL 3: TRECUT I PREZENT N CERCETAREA ADMINISTRAIEI .........................................21 MODULUL 4: FILOSOFIA FORMALIST CU PRIVIRE LA ORGANIZAREA ADMINISTRAIEI ..............26 MODULUL 5: OBSESIA MODELELOR (LIBERAL, WEBERIAN, NEOLIBERAL) ...................................30 1. Modelul liberal ...................................................................................................................30 2. Modelul weberian ...............................................................................................................35 3. Modelul neoliberal...............................................................................................................40 MODULUL 6: PERSPECTIVE N CERCETAREA I MODELAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE ...........47 1. Cteva idei prealabile ..............................................................................................................47 2. Aspiraia spre noi modele de administraie public ....................................................................50 MODULUL 7: TEORII PRIVIND VIITORUL ADMINISTRAIEI PUBLICE .............................................62 1. Prospectarea administraiei publice .......................................................................................62 2. Formalizarea administraiei publice........................................................................................63 3. Conceptul de transformare ...................................................................................................65 4. Analiza tipurilor de relaii din structurile administraiilor occidentale, prim element n proiectarea unor scenarii privind viitorul administraiei publice ................................................................................67 5. Tipuri de strategii posibile n proiectarea unor scenarii privind viitorul administraiei publice ...........75 6. ncercare de analiz a modelul democratic de administraie public ...........................................78

Informaii generale Date de identificare a cursului Date de contact ale titularului de curs: Nume: Cezar Manda Telefon : 0214022063 E-mail : cezar @clr.ro

Date de identificare curs i contact tutori: Teoria administraiei Anul I, Semestrul I Curs obligatoriu Pagina web a cursului: www.apid.snspa.ro

Condiionri i cunotine prerechizite Pentru parcurgerea i intelegearea conceptelor cu care lucram la aceasta disciplina nu este necesara parcurgerea anterioara a unor anumite cursuri. Descrierea cursului Familiarizarea studenilor cu principalele noiuni i concepte strict necesare accesului la nelegerea fenomenului adminisitrativ n complexitatea sa. Completarea cunotinelor juridice ale studenilor cu reguli i metode de conducere eficient a administraiei publice stabilite tiina administraiei i Managementul public. Organizarea temelor n cadrul cursului Bibliografia necesar a fi parcurs pentru fiecare modul component al cursului poate fi procurat de la Biblioteca SNSPA i/sau Biblioteca Central Universitar. Cursul de Teoria administraiei este organizat pe urmtoarele module: Modulul 1: Conceptul de societate, sistem social, stat i putere executiv
Bibliografie:

I. Alexandru Administraia public: teorii, realiti, perspective; Lumina Lex; 2007; p. 42-59. Modulul 2: Conceptul de administraie public i noiunea de instituie
Bibliografie:

I. Alexandru Administraia public: teorii, realiti, perspective; Lumina Lex; 2007; p. 45-48, p. 65-72 Modulul 3: Trecut i prezent n cercetarea administraiei
Bibliografie:

I. Alexandru Administraia public: teorii, realiti, perspective; Lumina Lex; 2007; p. 129-134 Modulul 4: Filosofia formalist cu privire la organizarea administraiei
Bibliografie:

I. Alexandru Administraia public: teorii, realiti, perspective; Lumina Lex; 2007; p. 147-154 Modulul 5: Obsesia modelelor (liberal, weberian, neoliberal)
Bibliografie:

I. Alexandru Administraia public: teorii, realiti, perspective; Lumina Lex; 2007; p. 134-147, p. 154-161 Modulul 6: Perspective n cercetarea i modelarea administraiei publice 4

Bibliografie:

I. Alexandru Administraia public: teorii, realiti, perspective; Lumina Lex; 2007; p. 161-180 Modulul 7: Teorii privind viitorul administraiei publice
Bibliografie:

I. Alexandru Administraia public: teorii, realiti, perspective; Lumina Lex; 2007; p. 378-435 Formatul i tipul activitilor implicate de curs Studentul are libertatea de a-i gestiona singur, fr constrngeri, modalitatea i timpul de parcurgere a cursului cu condiia respectrii calendarului disciplinei. Calendarul disciplinei prevede patru verificri obligatorii pe parcursul semestrului, necesar a fi realizate, acestea condiionnd susinerea examenului final. Fiecare verificare urmrete evaluarea activitilor individuale ale studentului de nsuire a cunotinelor necesar a fi parcurse pentru promovarea examenului la disciplina Teoria Administraiei. Materiale bibliografice obligatorii Suportul de curs obligatoriu de parcurs pentru susinerea examenului este I. Alexandru Administraia public: teorii, realiti, perspective; Lumina Lex; 2007. Bibliografia obligatorie a cursului poate fi procurat de la Biblioteca SNSPA i/sau Biblioteca Central Universitar. Materiale i instrumente necesare pentru curs Materiale folosite n cadrul procesului educaional specific disciplinei (toate sunt asigurate de facultate) staie sonorizare (pentru curs) laptop videoproiector suport de curs Pentru parcurgerea celor apte module ale cursului studentul are nevoie de un computer conectat la internet pentru accesarea cursurilor on-line i pentru acces la clasa virtual. Politica de evaluare i notare Evaluarea studenilor participani la curs se face conform urmtoarelor criterii ponderale: 40% verificare pe parcursul semestrului 50% examinare final 10% din oficiu Examinarea final a studenilor se face la cel mai nalt nivel de testare a cunotinelor prin intermediului testului gril, ce ofer posibilitatea de verificare a tuturor cunotinelor acumulate de-a lungul cursului. Cerine minime pentru nota 5 (sau cum se acord nota 5): dou lucrari de verificare cu not peste 5 (cinci) i nota 5 la testul gril final Cerine minime pentru nota 10 (sau cum se acord nota 10): patru lucrri de verificare i nota 10 la testul gril final. Studenii care susin examene de mrire de not sau restante trebuie s prezinte toate sarcinile aferente cursului. Elemente de deontologie academic Conform art. 22 din Regulamentul privind activitatea profesional a studenilor aprobat prin Decizia Senatului SNSPA nr. 133 din 16 octombrie 2007 Frauda la examen se sancioneaz cu eliminarea din 5

examen. Recidivarea n fraud se pedepsete cu exmatricularea. Titularul sau comisia de examen ntocmete, pe loc, un proces verbal de constatare a fraudei, pe care l nainteaz conducerii facultii/departamentului. n catalogul de examen se specific, n dreptul numelui studentului, cuvntul fraud. Exmatricularea se face de ctre Rectorul S.N.S.P.A., la propunerea Biroului Consiliului facultii/departamentului. Se va avea n vedere n acest sens i Codul Etic al SNSPA aprobat prin Decizia Senatului SNSPA nr. 133 din 16 octombrie 2007. Studeni cu dizabiliti n cazul n care printre studenii nscrii pentru urmarea acestui curs se afl i persoane cu dizabiliti se vor organiza i sustine varificari pe parcursul semestrului i examenul final n condiii speciale (sal, o persoan desemnat care s transcrie dup dictare sau, daca este posibil, sa nregistreze rezolvarea subiectelor). Comunicarea cu studenii cu dizabiliti se va putea realiza prin intermediul clasei virtuale dar i emailului (ialexandru05@yahoo.com) Strategii de studiu recomandate Pentru nsuirea cunotinelor transmise prin intermediul acestui curs va fi nevoie ca studentul s lege noile informaii de cunotinele anterioare, s organizeze infomaiile (n ntmpinarea acestei cerine cursul a fost realizat dup o structur logic) pentru o uoar asimilare a acestora. n acest sens studentul trebuie s aib capacitatea de gndire analitic i critic, abilitatea de a se angaja ntr-un proces de nvare independent, precum i abiliti de a gsi, evalua i folosi informaiile relevante n mod potrivit. Pentru parcurgerea bibliografiei minimale recomandate studentul va avea nevoie de aprox. 50 de ore la care se adauga 10 ore de documentare n bibliotec pentru activitile de verificare i 10 ore pentru pregtirea examinrii finale.

II. Suport de curs la disciplina Teoria administraiei

MODULUL 1: CONCEPTUL DE SOCIETATE, SISTEM SOCIAL, STAT I PUTERE EXECUTIV Societatea romneasc, statul i mai ales administraia public sunt n faa unor provocri dificile, eseniale, generate de evoluia lumii contemporane; provocri la care va trebui s rspundem. Dintre toate aceste provocri, globalizarea, mai exact inevitabila globalizare, a declanat deja o serie de procese n plan politic, economic, administrativ i juridic. Integrarea, mai exact necesitatea obiectiv a integrrii, este pentru Romnia, consecina imediat a fenomenului globalizrii. Trebuie n mod necesar s ne punem ntrebarea: In ce msur este pregtit elita politic, administrativ, juridic sau marea mas a funcionarilor publici s rspund, s fac fa rigorilor destul de aspre ale apartenenei la U.E.? Prima condiie n orice demers pe care-l facem pentru a intra n tainele unei activiti umane este nsuirea sensurilor pe care le au noiunile, conceptele, cuvintele cheie folosite n limbajul specific domeniului pe care dorim s-l cunoatem. Dac nu vorbim aceeai limb nu ne putem nelege, iar demersul constructiv devine imposibil. Aadar s nvm acest limbaj, s ncercm s ne nsuim acest esperando (cum l numea prof. Masimo Balducci de la Universitatea din Florena) al administraiei publice. Oare tim sensul exact al unor cuvinte sau sintagme cum ar fi: societate, sistem social, stat, putere executiv, administraie public, structuri, relaii, sisteme de relaii, cuvinte al cror sens trebuie s-l cunoatem exact pentru a putea nelege n final ce nseamn STAT DE DREPT i de ce numai ntr-un stat de drept se poate asigura o bun guvernare? Foarte pe scurt s ne referim la toate aceste noiuni, concepte, cuvinte cheie care prin ele nsele dau dimensiunea statului de drept. Societate - Sistem social Intr-un sens larg, termenul de societate semnific un mod organizat de existen n sfera fenomenelor vieii, ceea ce presupune existena n comun a unor indivizi grupai n ansambluri mai mult ori mai puin permanente, ceea ce nseamn c termenul este propriu nu numai lumii umane dar, n grade diferite, i multor specii din lumea animal. Etologia i sociologia au confirmat c, ntr-adevr, chiar i la nivelul unor specii inferioare, acestea i organizeaz comportamentul n forme care amintesc de ceea ce n sfera umanului se numete familie, proprietate, ierarhie, teritoriu comun, ntrajutorare, altruism1. Nucleul unei societi este ordinea normativ comportamental prin care viaa unei populaii este organizat n mod colectiv. O problem important ce poate fi pus n discuie n acest context este aceea a legitimrii ordinii normative a societii. Astfel ndeobte este recunoscut faptul c sistemele de legitimare definesc cadrul pentru drepturile membrilor i pentru prohibiiile bazate pe ele. Mai presus de orice, folosirea puterii cere legitimare2. Este de observat, de asemenea, c meninerea unei ordini normative presupune existena unui conformism. Dincolo de consens i de ntreptrunderea intereselor, mai exist nevoia unui mecanism de constrngere, nevoie legat de necesitatea unei interpretri autoritare a obligaiilor normative instituionalizate3. Ocupndu-ne succint de termenul de sistem social trebuie s amintim c studiul sistemelor poate lua una din urmtoarele forme4:
1

S. Mennell, Sociological Theory. Uses and Unities, New York, Washington Praeger Publishers, 1974. S. Mennell, op. cit., pg.124 3 Talcott Parsons, Reflections on the Place of Force in Social problems, New York, 1964 4 Talcott Parsons, The Political Aspect of Social Structure, Prentice Hall, 1966
2

analiza procesului - n care sistemul este studiat ca ansamblu de subsisteme strns legate ntre ele (studiul microscopic al lumii fizice). Se definesc rezultatele intermediare furnizate de sistem, procesul fiind studiat ca nlnuire de procese secvenionale. Soluia intermediar nu poate fi unic. Acest tip de analiz este asociat cu sistemele materiale i cu problemele concrete; analiza rezultatului final - d o perspectiv macroscopic. Sistemul este tratat ca ansamblu. Rezultatele intermediare nu sunt cunoscute cu certitudine (modelul cutiei negre). Poate fi imposibil a stabili modul n care sunt unite pentru a forma sistemul total. Scopul final al oricrui studiu ce privete administraia este de a construi un model al sistemului administrativ, pe baza cruia administraia ca sistem s fie neleas ca un proces evolutiv, pornind de la obiecte, atribute i relaii ce se combin i permit funcionarea optim. Analiznd societatea prin prisma unui model cibernetic al societii globale, vom face abstracie de relaiile dintre naiune i restul lumii i vom ncepe analiza modelului prin palierul de baz, care reprezint executorul social, adic ansamblul structurilor, mecanismelor i instituiilor (ntreprinderi, grupuri sau indivizi) care produc, schimb i consum legturi i servicii materiale i nemateriale sau, mai general, exercit ansambluri de activiti sociale, cu excepia celor din palierul superior. Fluxul reprezentativ al acestor activiti, care constau n prestaii succesive i reciproce, este atunci nchis n el nsui5. Palierul intermediar reprezint aparatul administrativ al statului (fcnd abstracie de colectiviti publice), excluznd serviciile productoare de bunuri i servicii care sunt nglobate n palierul de baz. Primul palier reprezint autoritile publice de vrf, superioare (Parlament, Guvern, Preedinie) iar administraia public apare deci ca o structur intermediar ntre autoritile politice, pe de o parte i societatea civil, pe de alt parte, ntre putere i cetenii considerai n calitate de administrai. Ea asigur, sub autoritatea puterii politice, reglarea activitilor sociale. Analiza societii prin prisma unui model cibernetic i care ne-a condus la conceptul de sistem social-global are avantajul c: pune n lumin legturile ntre concepte; reliefeaz legturile ntre scopuri, operaii i structuri i pune n eviden interaciunile i interdependenele interne sistemului complex. Stat - Putere executiv Statul este privit n doctrina de specialitate dintr-un ntreit punct de vedere: juridic, politic i social-economic6. Conceptul juridic al statului are o importan de necontestat. Cu ajutorul lui se pot explica relaiile i situaiile multiple care se stabilesc ntre Stat (persoan juridic) subiect activ i pasiv, subiect de drepturi i obligaii i celelalte grupri sociale, sau ntre Stat i persoanele fizice (indivizii), se poate analiza coninutul propriu al regulilor juridice ale Statului. Problema personalitii juridice a Statului, att de complicat i mult discutat, este un aspect de reinut n acest cadru al conceptului juridic asupra Statului: de asemenea, ideea de comand, imperium, Herrschaft - dreptul de constrngere, element dominant n organizarea de Stat, este un alt aspect important, nfiat n conceptul juridic al Statului, ca o trstur esenial. Cu ajutorul conceptului abstract-juridic al Statului se lmuresc structurile n care se poate gsi Statul-deintor al unui domeniu public sau al unui domeniu privat, contractnd, ca atare, fa de persoanele particulare, drepturi i obligaii: se lmuresc i se interpreteaz atribuiile Statului, se evideniaz capacitatea lui de a face acte juridice ca orice particular. Se formuleaz astfel, conceptul Statului de drept: adic pe ideea de autolimitare a drepturilor statului, acesta i reglementeaz activitatea, i stvilete excesul i arbitrarul, i fixeaz lui nsui norme de conduit. Conceptul politic asupra Statului l ntlnim n formulrile unor gnditori cu privire la originea i formarea Statului, evoluia lui i nelesul su actual, n funcie de realitile politice. Conceptul social-economic. Vede n stat, un solid sistem de organizare a nestabilei subordonri i supraordonri a indivizilor i grupelor sociale din el, n scop de a stabili un echilibru de interese ntre nevoile personale legitime ale particularilor i interesele obti, mai nti ale naiunii i apoi ale ansamblului umanitii. Aadar, exist o diversitate de concepii asupra Statului datorit, desigur, n mare msur, ideilor personale ale diferiilor autori asupra originii i evoluiei Statului7, dar, mai ales, asupra Statului ideal. In tot cazul, aceste definiii date
5 6

Talcott Parsons, Societies. Evolutionary and Comparative Perspectives, Englewood Cliffs, Prentice Hall, 1976 Ioan Alexandru, Introducere n teoria administraiei publice, Editura Sylvi, Bucureti, 1997, pg. 21 i urm.

Statului nvedereaz dou tendine fundamentale: una abstract, alta realist. Una preocupat de a face din Stat o fiin a lumii juridice, un subiect activ i pasiv de drepturi, alta de a cerceta realitile care au format Statul, care l menin i care l conduc n viitor. Din punctul nostru de vedere, termenul de Stat desemneaz o colectivitate uman, situat pe un teritoriu i supus unei autoriti suverane. El desemneaz, de asemenea, un aparat de instituii, care i permite s comande i s acioneze. Sub instituiile politice exist instituii administrative; ele permit sistemului s funcioneze i s satisfac nevoile comune ale grupului, conform deciziilor care se degaj din jocul instituiilor publice. Dup cum vom vedea, instituiile administrative sunt cele care fac fa sarcinilor, necesitilor de fiecare zi, care sunt din ce n ce mai complexe. In toat lumea, organele administrative se dezvolt, se multiplic i se complic. Termenul de putere executiv face, de asemenea, parte din terminologia specific studiilor privind administraia public. S ne amintim, n primul rnd, c Montesquieu a fost cel care a formulat clar principiul separaiunii puterilor n stat, inspirat att din anticul Aristotel, ct i de filozoful englez Locke. Mai exact, el a avut modelul regimului englez, care a cunoscut separaiunea puterilor nc din sec. XIII. Acest principiu al separaiunii puterilor este indispensabil legat de regimul parlamentar. In lucrarea sa De lesprit des lois, Montesquieu realiza un tip de regim politic n care se punea n valoare o guvernare moderat, prin asigurarea separaiunii puterilor i a libertilor politice. El afirma c libertile politice nu se pot exercita dect ntr-o guvernare unde puterea este limitat: Tout homme qui a du pouvoir est port en abuser Il faut que le pouvoir arrte le pouvoir. Montesquieu distingea trei tipuri de putere: legislativ, executiv i judectoreasc: Tout serait perdu si le mme homme, o le mme corps des principaux, o des nobles, o du peuple exeraient ces trois pouvoirs: lgislatives qui don lois, celui dexcuter des rsolutions publiques et celui de juger les crimes o les diffrends de particuliers. In doctrina de specialitate din Romnia, cu privire la problematica puterii executive i a administraiei publice, din punct de vedere al definirii conceptelor, se remarc mai ales lucrarea domnului profesor dr. Ioan Vida, intitulat Puterea executiv i administraia public8 Foarte pe scurt, putem reine c puterea executiv se definete ca o funcie distinct a statului, alturi de cea legislativ i de funcia judectoreasc. In coninutul acestei funcii se regsesc anumite atribuii care constituie obiectul activitii unor autoriti publice distincte. In rndul acestor atribuii, Jacques Cadart nominalizeaz: definirea politicii generale a rii, elaborarea proiectelor de legi necesare nfptuirii acestei politici, adoptarea actelor normative i individuale necesare aplicrii legilor, luarea deciziilor necesare funcionrii serviciilor publice, ntreprinderea unor msuri de executare material, n materie de ordine public, dispunerea teritorial a forelor armate i a celor de poliie, precum i conducerea relaiilor internaionale. Aceste atribuii se exercit, n viziunea aceluiai autor, de ctre diverse organe care formeaz fie un executiv monocratic, fie un executiv colegial, ori reprezint o combinaie a acestora9. Intr-o alt opinie, noiunea de putere executiv sau executiv este o noiune vag, datorit complexitii fenomenului la care se raporteaz, a dublei sale accepiuni - materiale i organice - precum i datorit concepiilor diferite care o reflect. Elementele contradictorii existente ntre sensul etimologic al cuvntului executiv, care presupune ideea de subordonare, de execuie a legii, i sensul real al noiunii care se revendic din spectrul autoritii pe care o exercit, ridica alte probleme n configurarea conceptual a puterii executive, unele fiind legate de autonomia noiunii de executiv. Cu toate acestea, executivul cuprinde, n mod tradiional, dou categorii de organe: eful statului i guvernul, indiferent c acestea coexist sau nu, atunci cnd coexist avnd funcii partajate i responsabiliti diferite10. Spre deosebire de majoritatea reprezentanilor dreptului constituional, unii autori de drept administrativ exclud ideea de executiv, nlocuind-o cu cea de funcie administrativ. In nelesul acestora, funcia administrativ este
7 A se vedea i Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, Bucureti, 1991, Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Editura Actami, Bucureti, 1993, C. Dissescu, Drept constituional, Bucureti, 1915, Paul Negulescu, Curs de drept constituional romn, Genoveva Vrabie, Drept constituional i instituii politice contemporane, EdituraChemarea, Iai, 1992. 8 Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1994 9J.Cadart, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, vol.I, Economica, Paris, 1990, pg.342 10 Ch.Debbasch, J.Bourdon, J.M.Ponter, J.C.Ricci, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, 3e dition, Economica, Paris, 1990, pg.110

considerat n mod tradiional ca una din cele trei funcii ale statului, alturi de funcia legislativ i de funcia jurisdicional11. In concepia constituional clasic, administraia reprezint aciunea puterii executive, bazat pe procedee de putere public. In aceast optic, administraia nu este singura sarcin a executivului, dar este o sarcin exclusiv a acestuia. In argumentarea acestei susineri se arat c executivul are o serie de sarcini extra-administrative, exercitate n raporturile constituionale cu Parlamentul sau n relaiile internaionale. In acelai timp, administraia este sarcina exclusiv a executivului, ea neputnd fi exercitat nici de puterea judectoreasc, nici de cea legislativ, n virtutea principiului separaiei puterilor n stat12. Intr-o alt opinie, Jean Rivero admite ideea unei diferenieri ntre guvern i administraie, dei delimitarea celor dou noiuni nu este uor de efectuat. In aceast opinie, a guverna nseamn a lua decizii eseniale care angajeaz viitorul naional, n timp ce administraia este o sarcin cotidian care nu are proporiile misiunii de a guverna. Totodat, aciunea guvernamental i conducerea administraiei publice revin acelorai organe i se realizeaz prin acte de aceeai natur, ceea ce duce la concluzia c distincia dintre cele dou categorii de organe nu se poate face pe plan juridic, ea innd de elemente extrajuridice13. Din aceste opinii se poate trage concluzia c ntre specialitii n drept constituional i specialitii n drept administrativ nu exist ntotdeauna puncte de vedere convergente14. In opinia primilor, funcia executiv a statului nu se confund cu autoritile care exercit puterea executiv. In rndul celei de a doua categorii, administraia de stat i executivul reprezint o unitate structural unic, n ale crei sarcini intr ntregul coninut al funciei executive. Ceea ce se poate desprinde din aceste opinii, n pofida contradictorialitii lor, este faptul c puterea executiv sau executivul ndeplinesc funcii administrative, fr ca prin aceasta s se confunde cu administraia public sau s se limiteze la conducerea acesteia. In sensul cel mai general al termenului, executivul sau puterea executiv desemneaz acea funcie a statului care asigur executarea legii. Aceast funcie statal nglobeaz astzi activiti extrem de diverse. In rndul acestora intr exercitarea funciei de ef al statului, coordonarea aciunii administraiei publice pentru punerea n aplicare a legii, desfurarea unor aciuni directe de aplicare a legii sau de organizare a aplicrii legii, exercitarea unor atribuii care privesc impulsionarea procesului legislativ, ca i conducerea general a statului. Din punct de vedere structural, executivul se subsumeaz autoritilor publice care exercit funcia executiv i nu se confund cu administraia public. * * * Analiza genezei i evoluiei ideii de separare a puterilor n stat a scos n eviden faptul c ntotdeauna a fost un lucru delicat s se fixeze conturul exact al puterilor, i mai ales, al puterii executive i al puterii judiciare. S-a putut observa c filosofii, politologii, juritii etc. au folosit adesea o terminologie imprecis pentru a descrie aceste puteri. Spre exemplu, Executivul poate semnifica executarea legilor, puterea de reglementare (prerogativa), funcia guvernamental sau funcia administrativ. De aceea credem c este foarte important s se fac diferenierea ntre funciuni i organele care le ndeplinesc. Unii autori folosesc adesea n mod abuziv, fr s-i diferenieze, termenii de putere, funcie sau organ cu toate c din toate legile fundamentale ale statelor rezult c diferitele organe ale statului nu-i extrag puterea proprie, dect din cea a naiunii, ele fiind o emanaie a acestei puteri. Aadar puterile au fost i sunt concepute ca nite fracionri ale suveranitii, iar organele acestor puteri constituie mijloace de aciune care nu acioneaz dect prin delegare a titularului suveranitii care constituie puterea originar i suprem ce provine de la naiune. Conform acestei concepii, Executivul (puterea executiv) sau Judiciarul (puterea judectoreasc) nu sunt altceva dect organe (sau ansamblu de organe) care dispun de puteri, n vederea asumrii unor funciuni. Dup cum am vzut, o lung perioad funciile nu au fost evaluate n sine i nici definite ca atare. Noiunea de funcie nu este precizat dect o dat cu apariia teoreticienilor germani de la sfritul secolului al XIX-lea care semnaleaz diferenierea ntre funciunile formale i cele materiale ale executivului; primele se sprijin pe organe, celelalte pe activiti. Aceast difereniere este reluat i precizat n Frana la nceputul secolului al XX-lea de ctre
11

A.de Laubadre,Trait de Droit Administratif,L.G.D.J., Paris, 1980, pg.229 G.Vedel, P.Delvolv, Droit Administratif, 10e dition, P.U.F., Paris, 1988, pg.56 i urm. 13 J.Rivero, Droit Administratif, 12e dition, Dalloz, Paris, 1987, pg.15 14 A.Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, I, EdituraHercules, 1993, pg.9 i urm.
12

10

juritii Leon Duguit (1859-1928), Ren Carr de Malberg (1861-1935) i Maurice Haurion (1856-1920). Acesta din urm a definit perfect terminologia: Exist trei noiuni conexe, care trebuie distinse cu mare grij: Aceea a funciunilor Statului, cum e cea de administrare a justiiei, sau cea de a elabora legile, sau de a guverna, sau de a administra; Aceea a organelor, care sunt organizaii de persoane, crora li se ncredineaz exercitarea funciunilor; In sfrit, aceea a puterilor publice, care sunt expresia mputernicirilor (competenelor) n virtutea crora organele i exercit funciile lor.15 Aceast difereniere, care se sprijin pe definiii precise, nu ar trebui s mai fac posibil confuzia ntre funciile statului. In ceea ce privete Executivul, aa dup cum deja am vzut, iniial acestuia i s-a limitat puterea public (deci, competenele) exclusiv la acte de executare individuale i doar ulterior, din necesiti practice i s-a recunoscut puterea de reglementare. Astfel Ren Carr de Malberg a artat n a sa Contribution la thorie generale de lEtat c exist un dualism al activitii Executivului, i anume, pe de o parte msurile de execuie n care nu exist o iniiativ proprie a acestuia, iar pe de alt parte o a doua execuie care i permite acestuia s aib iniiative i s conduc operaiuni administrative necesare oricrei politici guvernamentale.16 Aadar exist o difereniere ntre deciziile de executare a legii i deciziile de impulsionare ale politicii stabilite de legiuitor, astfel c executivul, n afar de aplicarea legilor, dispune de latitudinea care corespunde puterii sale de apreciere, urmare evalurii circumstanelor, ceea ce ne reamintete de concepia despre prerogativ a lui John Locke. Cu alte cuvinte Executivul dobndete puterea de reglementare care constituie acea putere public de a lua decizii executorii cu caracter general i impersonal. Secolul al XX-lea a confirmat c funciunile Executivului nu se mai identific dect parial cu unica sarcin de executare a legilor. Astfel, pentru conducerea administraiei, Executivul dispune de o larg marj de autonomie, pentru determinarea structurilor administrative i organizarea serviciilor publice, dar i pentru a hotr numirile i revocrile. Mai mult, Executivul ine practic n mn deciziile de declanare a urmririi penale, vegheaz s fie respectate sentinele date (de puterea judectoreasc) i s fie executate, dispune de dreptul de graiere i de posibilitatea de a scuti de pedeaps, dup acuzarea de ctre un organism consultativ. Prin urmare, puterea executiv exercit pe calea reglementrilor, sau prin acte individuale, activiti ce depesc cu mult stricta executare a legilor, fapt ce i-a determinat pe unii cercettori s disting n cadrul puterii executive dou funciuni, i anume, cea guvernamental i cea administrativ. Doctrina secolului al XX-lea a nregistrat opinii divergente cu privire la conceptele de funcie guvernamental i funcie administrativ. Maurice Hauriou, n Prcis de droit constitutionnel, consider c activitatea guvernamental const n ndeplinirea sarcinilor primordiale ale statului, pe ct vreme activitatea administrativ are un rol secundar.17 Diferenierea se opereaz n funcie de natura i importana calitativ a sarcinilor. Funcia guvernamental are sarcina de a se ocupa de afacerile excepionale, care sunt de domeniul unitii politice a statului sau marile interese naionale, iar funcia administrativ are sarcina de a face s domneasc ordinea public aplicnd legile, precum i aceea de a furniza cele necesare pentru funcionarea serviciilor publice. Aceast difereniere este ns criticat deoarece reduce funcia guvernamental la rezolvarea afacerilor excepionale i nu se ocup de conducerea general a treburilor rii, aa cum apar ele n viaa de zi cu zi. De aceea, muli constituionaliti refuz, de mult vreme, s recunoasc existena unei funciuni guvernamentale. Leon Duguit, n Tratat de Drept Constituional, neag existena unei funcii guvernamentale i aceea a unei funcii de reglementare: Actele care sunt legate de aceste pretinse funcii sunt acte legislative sau administrative confuzia celor dou puncte de vedere-material i formal-a fost adevrata cauz a eroriidacs-a vorbit de o funcie guvernamental, aceasta este fiindc unul din principalele organe ale statului poart denumirea de Guvern.18 Pentru Duguit, nu exist o specificitate material a activitii guvernamentale fa de aceea a administraiei; nu exist dect acte luate de organele guvernamentale, deci formal, oficial, guvernamental. El menine i insist pe distincia juridic ntre actele Parlamentului i actele administraiei. Aadar pe bun dreptate se pune problema unei

15

Maurice Haurion, Prcis de droit constitutionnel, 2- eme, Editura Sirey, 1929, pg. 347 Ren Carr de Malberg, Contribution la therie generale de lEtat, Editura Sirey, 2 vol., 1920-1922 17 Maurice Hauriou, op. cit. 18 Lon Duguit, Trait de droit constitutionnel, 3- me dition, citat n Jean-Paul Valette, op. cit., pg. 27.
16

11

funcii administrative, cu toate c utilizarea ei pare a fi nepotrivit deocamdat, deoarece chestiunea funciei administrative, mult analizat de juriti se poate pune n mod diferit. In acest sens putem invoca opinia divergent fa de Lon Duguit, a fostului Consilier de Stat Macarel, profesor universitar i membru marcant al Consiliului de Stat din Frana, care susinea c Guvernul este puterea care face legile, care are drept misiune special conducerea societii spre dezvoltare i oferirea mijloacelor necesare pentru conservarea acesteia. Administraia este aciunea vital a Guvernului i din acest unghi, ea constituie un complement necesar, el (Guvernul) este capul, ea (Administraia) este braul societii.19 Pentru Macarel, administraia constituie instrumentul puterii executive. Intr-o asemenea concepie este evident c se neag existena unei puteri administrative autonome sau care s aib o marj semnificativ de autonomie. In efortul de a stabili o demarcaie ntre sfera Statului i cea a indivizilor, administraiei i revine importantul rol de instrument aflat la dispoziia puterii alese, deci a parlamentului. Pe cale de consecin, administraia devine radical diferit de acea parte a puterii politice pe care o deine executivul, fiind practic la dispoziia acesteia. In aceste condiii funcia administrativ nu este n nici un mod asimilat unei puteri. Dar, mai trziu, dup al doilea rzboi mondial, apar teorii care apr ntrirea administraiei. Unii autori opun o putere administrativ restrns la executarea legilor i la meninerea ordinii publice, unei puteri guvernamentale care are drept rol s pun n practic i s dirijeze punerea n practic a legislaiei. Observarea regimurilor politice occidentale contemporane arat c aceste concepii pot fi regsite n practici instituionale, ceea ce denot c administraia poate fi tentat s devin centrul unei puteri distincte de cea a Guvernului. Aa dup cum mai artam, puterea oamenilor politici este legat de durata mandatelor lor, care sunt precare prin natura lor, depinznd de voina electorilor, pe ct vreme nalta funcie public i poziiile funcionarilor sunt sigure de permanena lor. Datorit acestei cauze, Administraia poate nceta s fie doar o simpl funcie, existnd condiii ca ea s devin o adevrat putere n stat, puterea administrativ distinct de cea executiv. In aceste condiii, pentru a reflecta realitatea este insuficient s vorbim doar de funcia administrativ. Realitatea este c noiunea de putere executiv tinde s explodeze n dou puteri: puterea guvernamental i puterea administrativ. Aadar, a vorbi de funcia guvernamental nseamn a izola ceva din componentele puterii executive, iar a recunoate existena puterii administrative nseamn a o diferenia de cea guvernamental. Activiti individuale de verificare a cunotinelor: Definii societatea? n ce const Modelul cibernetic de societate? Care sunt fomele de analiz ale societii? Definii statul, din punct de vedere social-economic. Definii statul, din punct de vedere juridic. Care sunt formele de manifestare ale puterii executive? Bibliografie selectiv Modul: S. Mennell, Sociological Theory. Uses and Unities, New York, Washington Praeger Publishers, 1974. Talcott Parsons, Societies. Evolutionary and Comparative Perspectives, Englewood Cliffs, Prentice Hall, 1976 Ioan Alexandru, Introducere n teoria administraiei publice, Editura Sylvi, Bucureti, 1997. Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1994. J.Cadart, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, vol.I, Economica, Paris, 1990. Ch.Debbasch, J.Bourdon, J.M.Ponter, J.C.Ricci, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, 3e dition, Economica, Paris, 1990. A.de Laubadre,Trait de Droit Administratif,L.G.D.J., Paris, 1980. G.Vedel, P.Delvolv, Droit Administratif, 10e dition, P.U.F., Paris, 1988.
19

Macarel, Cours de droit administrative, 4 vol. Thorel, 2- me edition, 1848.

12

J.Rivero, Droit Administratif, 12e dition, Dalloz, Paris, 1987. A.Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, I, EdituraHercules, 1993. Maurice Haurion, Prcis de droit constitutionnel, 2- eme, Editura Sirey, 1929. Ren Carr de Malberg, Contribution la therie generale de lEtat, Editura Sirey, 2 vol., 1920-1922

13

MODULUL 2: CONCEPTUL DE ADMINISTRAIE PUBLIC I NOIUNEA DE INSTITUIE Scurt recapitulare: Conceptul de societate, sistem social, stat i putere executiv 1. Conceptul de administraie public Termenul de administraie provine din limba latin, administer traducndu-se prin: agent, ajuttor, servitor, sau ntr-un alt sens, instrument. Verbul administro nseamn a da o mn de ajutor, a conduce sau a dirija. Cuvntul administer aproape sinonim cu minister - care nseamn: servitor, ngrijitor, ajuttor - s-a format din rdcina minus - minor, care nseamn mai puin i din prefixul ad, care arat direcia, sensul i subliniaz starea de inferioritate n raport cu magister, ce se traduce prin cel care comand, superiorul, eful - cuvnt care s-a format din magis, care nseamn mai mult. Dicionarul limbii romne reine pentru verbul a administra explicaia: a conduce, a crmui, iar pentru administraie - totalitatea autoritilor administrative existente ntr-un stat, secie sau serviciu, care se ocup de probleme administrative ale unei instituii sau agent economic. Dictionary of American Government and Politics, editat la The Dorsey Press-Chicago, Illinois, n anul 1988, sub ngrijirea prof. Jay M. Shafritz de la University of Pittsburgh, reine pentru cuvntul administration mai multe sensuri, i anume: 1. Conducerea i ndrumarea afacerilor guvernelor i instituiilor; 2. Termen colectiv pentru toi oficialii din aparatul guvernamental; 3. Executarea i implementarea politicii publice; 4. Timpul n care se afl n funcie un ef executiv, precum preedinte, guvernator sau primar. Astfel, administraia Carter nseamn acei ani (1977-1981), cnd Jimmy Carter a fost preedintele Statelor Unite; 5. Supravegherea averii unei persoane decedate pentru a se plti taxele i a se repartiza bunurile i averea ctre motenitori. In limbajul curent cuvntul administraie poate semnifica numeroase i diverse realiti fiind utilizat n mai multe sensuri. Astfel, prin administraie se poate nelege: coninutul principal al activitii puterii executive a statului; sistemul de autoriti publice care nfptuiesc puterea executiv; conducerea unui agent economic sau instituii social-culturale; un compartiment (direcie, secie, sector, serviciu, birou) din unitile direct productive sau instituii socialculturale, care nu desfoar nemijlocit o activitate direct productiv. In vocabularul juridic vom ntlni sintagma act de administrare (spre exemplu a ncasa chiria) contrar celei de act de dispoziie (spre exemplu a vinde sau a dona) ambele semnificnd activiti specifice gestionrii unui patrimoniu. Dintre multiplele sensuri ale termenului de administraie, preocuprile teoretice s-au axat n principal pe clarificarea noiunii de administraie public, luat ca form de exercitare a puterii executive n stat, mai ales datorit importanei pe care o reprezint cunoaterea exact a acestei activiti n intimitate; a modului n care trebuie s fie organizat realizarea ei n practic, moment esenial, de care depinde n mare msur nfptuirea rolului statului n organizarea i conducerea societii20, 21 22.

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, Ediia a IV-a, Bucureti, 1934, Institutul de Arte Grafice E. Mrvan. Charles Debbasch, Fonction administrative et missions de ladministration, n lucrarea Science administrative, Administration publique, Paris, Librairie Dalloz, 1975 22 C. Lalumire, A la recherche dune cadre thortique pour ltude de ladministration publique, n Buletin de lInstitut International dAdministration Publqiue - Revue dadministration publique, Janvier-Mars, 1975
21

20

14

Dictionary of American Government and Politics reine pentru sintagma: public administration urmtoarele explicaii: 1. Funcia executiv n guvern; executarea (aplicarea) politicii publice; 2. Organizarea i conducerea poporului i a altor resurse pentru atingerea obiectivelor guvernrii; 3. Arta i tiina conducerii aplicat la sectorul public. Administraia public este un termen mai larg dect conducerea public (managementul public), pentru c acestea nu se limiteaz la management, ci include mprejurrile politice, sociale, culturale i legale care afecteaz conducerea instituiilor publice. David H. Rosenbloom, n lucrarea sa Public Administration (Understanding Management, Politics and Law in the Public Sector, Random House, New-York, 1989, p.3-36), releva faptul c Administraia public, ca multe alte strdanii umane, este dificil de definit, dar oamenii au cu toii un sens al acesteia, dei sunt preri diferite despre cum ar putea fi realizat. Administraia public este o categorie att de abstract i variat, nct poate fi descris n termeni diferii. Totui, o definire a administraiei publice este necesar. Pentru aceasta, se impune, n primul rnd, s se stabileasc care sunt graniele generale ale acesteia i s fie exprimate principalele concepte ale disciplinei i practicii administraiei publice. De asemenea, n al doilea rnd, definirea administraiei publice ajut la ncadrarea acestui domeniu ntr-un larg context politic, economic i social. In fine, n al treilea rnd, luarea n considerare a definiiilor majore ale administraiei publice relev faptul c exist trei abordri distincte pentru acest domeniu. Din acest punct de vedere este de menionat c dea lungul anilor s-a manifestat tendina teoreticienilor i practicienilor de a accentua una sau alta din aceste abordri, fiecare abordare tinznd s reliefeze diferite valori, diferite moduri de organizare, diferite metode de dezvoltare informaional i puncte de vedere. Dintr-o mare varietate de definiii menionm cteva, prezentate de Richard Stillman n Public Administration: concepts and cases (Boston, Houghlon Wifflin, 1978), definiii formulate de diferii autori americani, dup cum urmeaz: John J. Corson i J. P. Harris definesc concis administraia public drept activitatea prin care se realizeaz scopurile i obiectivele guvernului; John Pfiffner i Robert Presthus relev c administraia public, ca domeniu de activitate, este n principal preocupat de mijloacele pentru implementarea valorilor politice; James W. Davis precizeaz c administraia public poate fi cel mai bine identificat cu ramura executiv a guvernrii; Nicholas Henry formuleaz complex definiia administraiei publice, aceasta diferind de tendinele politice, att prin accentuarea comportamentului birocratic dar, mai ales, prin sistemul structurilor proprii i metodologiilor aplicate pentru realizarea scopurilor guvernamentale; Dwight Waldo releva c procesul administraiei publice const n aciunile de realizare a inteniei sau dorinei guvernului. Este, din aceast cauz, activitatea activ, continu, cea de afaceri a guvernului, preocupat cu punerea n aplicare a legii, care este realizat de corpurile legislative (sau alte autoriti) i interpretat de curile de judecat, prin procesul de organizare i conducere; Felix i Loyd Nigro dezvolt definiia administraiei publice n cinci puncte: a) este un efort al unui grup care coopereaz ntr-un cadru public; b) acoper cele trei ramuri executiv, legislativ i juridic i relaiile dintre ele; c) are un rol important n formularea politicii publice i este de aceea o parte a procesului politic; d) este diferit de administraia privat prin trsturi semnificative i e) este asociat de aproape cu numeroase grupuri private i de indivizi. David H. Rosenbloom, n lucrarea citat, se ntreab ce concluzii pot fi trase din aceast varietate de definiii ale administraiei publice. Rspunsul este larg i nscris pe puncte, astfel: 1. Administraia public are pentru diferii observatori diferite sensuri, lipsind un neles general, semnificativ teoretic i practic. Faptul c nu se poate defini n mod clar substana i procesul administraiei publice este o scuz greu de acceptat, dar fenomenul exist i societatea caut s-i mbunteasc sistemul de birocraie public; 2. Administraia public, n mod paradoxal, nu este o disciplin de sine stttoare, deoarece studiul acesteia se suprapune peste alte discipline, incluznd tiinele politice, sociologia, economia, psihologia i administrarea afacerilor (business administration). Dei aceast abordare conine un mare grad de adevr, n practic se consider 15

nesatisfctoare, pentru c las fr abilitate de a analiza, n mod coerent, un aspect major al vieii publice americane contemporane, i anume: intensa i puternica birocraie guvernamental. Din toate acestea se poate trage concluzia c toate definiiile prezentate sunt de ajutor pentru c administraia public implic activitate, are contingen cu politica, tinde s fie concentrat n ramura executiv a guvernrii, difer de administraia privat i este preocupat de aplicarea legii. Aadar administraia public ar putea fi definit i n felul urmtor: folosirea teoriilor i proceselor manageriale, politice i juridice n vederea realizrii mandatelor guvernrii legislative, executive i judectoreti, pentru a asigura reglementrile i serviciile pentru societate n ansamblu, ct i pentru segmentele acesteia. Trebuie ns s reinem n primul rnd c administraia poate fi definit att din punct de vedere funcional ct i din punct de vedere organic23. Din punct de vedere funcional administraia este considerat a fi un ansamblu de activiti extrem de diverse ele putnd fi identificate la o simpl lectur a titlurilor din bugetul de stat sau al colectivitilor locale: aprare naional, tiin i cultur, educaie, activiti n domeniu social (sntate public, protecie social) sau n sectorul industrial i agricol, precum i realizarea de echipamente de infrastructur public (autostrzi, osele, drumuri, ci ferate, aeroporturi, amenajri teritoriale) etc. Toate aceste activiti se caracterizeaz prin finalitile lor i prin modalitile de exercitare, de ndeplinire. Finalitile sunt variate de la un stat la altul n funcie de concepia pe care acestea o au cu privire la puterea public. Cu toate acestea trebuie s observm c absolut toate statele vor s menin ordinea public i de asemenea s satisfac i alte nevoi de interes general. Ordinea public ntr-un sens larg nseamn pacea intern care poate permite unei colectiviti umane s triasc n linite respectnd regulile ce asigur drepturile i libertile individuale. Doctrina contemporan distinge trei componente principale ale ordinii publice care caracterizeaz de fapt ceea ce numim funciile poliiei politice24 care sunt: linitea public asigurat prin interzicerea i sancionarea violenelor, securitatea public (exemplu securitatea circulaiei) i salubritatea public asigurat prin controlul i sancionarea lipsei condiiilor de igien n locurile publice precum i a sntii publice. Alte nevoi de interes general sun asigurate de ctre administraie n funcie de particularitile politico-ideologice ale acesteia. Aprecierea nevoilor de interes general este sensibil deosebit ntr-un stat ce funcioneaz sub dominanta ideologic liberal (care tinde s le diminueze) fa de un stat ce se conduce dup principii social-democratice sau socialiste (care tinde s le extind). Intr-o concepie tradiional, interesul general care este determinat prin lege este pus n aplicare de ctre guverne care au la dispoziie o Administraie care este sprijinit de un drept public ce excede dreptul comun i anume dreptul administrativ. Modalitile de exercitare sunt variate. Fiecare domeniu al administraiei publice apeleaz la soluii proprii. Spre exemplu circulaia pe drumurile publice presupune aciuni ale Administraiei de domeniu pentru prevenirea accidentelor i asigurarea unor condiii de trafic normale. Acest lucru presupune adoptarea de reguli, dar i organizarea unor companii de educaie prin diverse mijloace (mass-media, n coli etc.). Aadar, toate acestea sunt modaliti de exercitare ale puterii executive ce nu se realizeaz direct de ctre guverne ci prin intermediul autoritilor administraiei publice, ale statului sau ale colectivitilor locale. Din punct de vedere organic Administraia este un ansamblu de instituii care au personalitate juridic, o competen legal specific n funcie de domeniu n care i desfoar activitatea. Astfel avem autoritile administraiei publice de stat, autoritile administraiei publice locale precum i multiplele instituii specializate subordonate acestora denumite generic i servicii publice. Inelegnd deci, prin administraie public acea activitate care const n principal n organizarea i asigurarea executrii, dar i n executarea nemijlocit a prevederilor Constituiei, ale tuturor actelor normative i ale celorlalte acte juridice emise de autoritile statului de drept, activitate realizat de ctre autoritile administraiei publice, desprindem pe de o parte poziia administraiei publice n cadrul diferitelor activiti ale autoritilor statale sau ale colectivitilor

23 Pentru a putea face distincia n scris dintre cele dou puncte de vedere s-ar putea utiliza a mic atunci cnd vorbim de activitate i A mare atunci cnd este vorba de autoriti i diverse alte instituii. 24 PG. 3.

16

locale, iar, pe de alt parte, descifrm cele dou elemente componente eseniale i indispensabile ale administraiei publice, i anume elementul structural-organic i elementul funcional25. Proiectul codului de procedur administrativ reglementnd nelesul unor termeni stipuleaz n art. 4 c administraia public cuprinde urmtoarele autoriti publice26: administraia parlamentar; administraia prezidenial; guvernul; ministerele; autoriti centrale autonome; autoriti centrale subordonate guvernului, ministerelor sau autoritilor centrale autonome; prefectul; instituiile i serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe ale administraiei publice centrale; autoritile administraiei publice locale/judeene, instituiile i serviciile publice din subordinea acestora. In nelesul codului, administraia public include i agenii privai autorizai de un organ public s presteze anumite servicii publice. Administraia public include i structurile asociative interne i externe create n condiiile legii. Administraia public din puncte de vedere funcional este definit de acelai cod n art. 5 astfel, administraia public reprezint totalitatea activitilor desfurate n regim de putere public de autoriti, instituii i serviciile publice, prin care se organizeaz executarea legii i se pune n executare direct legea sau se presteaz servicii publice. Spre deosebire de administraia statului totalitar, unde aceasta este ntotdeauna la dispoziia exclusiv a puterii unice, fiind organizat centralizat i unitar la nivelul ntregii colectiviti naionale i, pe cale de consecin, constituie ntotdeauna o administraie de stat, n condiiile statului de drept, n care separaiunea puterilor, descentralizarea serviciilor administrative i autonomia administrativ constituie coordonate fundamentale, structurile organizatorice i funcionale ale administraiei sunt amenajate att la nivelul statului, deci al colectivitii naionale, situaie n care avem administraia public central sau teritorial de stat, ct i la nivelul colectivitilor locale, unde este organizat i funcioneaz administraia public local. Subordonat guvernului, administraia posed o anumit autonomie, al crei grad este variabil dup epoci, naiuni, regimuri. In fiecare ar exist o anumit putere administrativ. Aceasta datorit continuitii lucrrilor administraiei i a serviciilor sale, datorit permanenei, tehnicitii, competenei i funcionalitii sale i, de asemenea, datorit existenei unei caste, formate din personalul politic i administrativ. Administraia exercit o anumit influen asupra guvernului, sugerndu-i anumite atitudini. Administraia are putere pentru c ea nsi este o for, o putere. Intr-o form general, permanena actual a funcionarilor, continuitatea administraiei, estompeaz amploarea schimbrilor politice, schimbri care rezult din deplasri n majoritatea parlamentar, din ascensiunea la putere a unor partide aflate n opoziie sau chiar necunoscute. In administraie, anumite organe, anumite servicii, exercit n domeniile care le sunt proprii o anumit influen special. Diferiii funcionari din ministere, diferiii lucrtori au cuvnt greu asupra voinei oamenilor politici. Exist chiar o tendin a administraiei de a deveni independent fa de puterea politic, de a nesocoti autoritatea acesteia. Guvernul, dintotdeauna i n toate rile, s-a preocupat de a ine n mn administraia, de a se proteja mpotriva nesupunerii i a forei excesive a funcionarilor. De aceea, i-a rezervat mijloacele de aciune, el fiind cel care-i numete, avanseaz i revoc pe funcionarii superiori, exercit puterea ierarhic i puterea disciplinar.
A. Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, vol. I, Editura All Beck, Bucureti, 2002 Proiectul Codului de procedur administrativ publicat n revista Economie i Administraie local nr. 1/2005, a fost redactat de un colectiv tiinific constituit n cadrul Centrului Regional de Formare Continu pentru Administraia Public Local, Sibiu.
26 25

17

Uneori, guvernul este slab narmat pentru aceasta (de ex. prin acordarea dreptului la grev al funcionarilor n unele ri). Funcionarii profit de avantajele ataate funciei i doresc ca ele s se reflecte n aceasta. Dar administraia nu exercit activitatea sa n propriul su interes economic, nici n interesul agenilor si, nici nu se face n interesul prinului, adic al puterii suverane. Ea este destinat, n toate rile moderne, rezolvrii treburilor publice, este legat de sistemul statal i trebuie s acioneze pentru binele comun, fiind nvestit cu autoritate, dar, n acelai timp, ea trebuie s colaboreze cu publicul; ea este nvestit cu mijloacele de constrngere, dar, n practic, ea o ntrebuineaz pe cale de excepie. Raporturile pe care le antreneaz cu publicul sunt mai mult sau mai puin dezvoltate, mai mult sau mai puin bazate pe nelegere, dup epoc i dup ri. Astfel, putem aminti administraia prusian sau german, care aveau tendina de a se ine la distan de cei administrai, de a-i impune voina mai degrab dect de a proceda prin convingere. In opoziie, administraia american este foarte aproape de cei administrai, se strduiete s cunoasc nevoile publicului, s-l conving de eficacitatea i oportunitatea msurilor pe care le ia. Termenul de administraie este comod i se aplic ansamblului aparatului administrativ, dar n administraie exist de fapt mai multe administraii. Acestea prezint de la una la alta diferene, nu au aceleai trsturi, aceleai procedee n cadrul aceleiai ri. Cu toate acestea, fr s ne oprim la sistemele de relaii (pe care le vom aborda dup analiza structurilor), administraiile aceleiai ri sunt animate de spirit identic, au anumite caractere comune, optnd pentru aceleai reguli generale, astfel c principalele sisteme administrative constituie, fiecare n parte, un tot. Aa dup cum vom vedea pe tot parcursul cursului nostru, instituiile administrative, sistemul administrativ al unei naiuni nu formeaz un ansamblu izolat, o instituie nchis, independent de mediul n care exist. Din aceast cauz, n fiecare ar i n fiecare moment al istoriei, regimul administrativ este rezultatul unei serii de cauze, n cea mai mare parte exterioare lui; el reflect regimul politic, economic, social al poporului n care el se aplic, din epoca n care se plaseaz; el este marcat de voine, rspunde la aspiraii i nevoi. Sistemul administrativ englez, sistemul administrativ german, cel rusesc sau chinezesc, poart amprenta caracterelor eseniale pe care le prezint organizarea politic, economic i social a Angliei, Germaniei, Rusiei, Chinei. Fr ndoial c orice sistem administrativ are n el o anumit parte de motenire, de tradiie, care-i este inerent, de aceea nu trebuie s uitm s-l analizm n funcie de timpul i mediul n care exist i din care a ieit. Trebuie notat, ns, c regimul administrativ al unui popor exercit influene asupra vieii politice, economice i sociale a poporului respectiv. Astfel, sistemul administrativ englez, n aspectul su clasic, favorabil colectivitilor locale i care pune administraia i pe cei administrai pe picior de egalitate n faa puterii judiciare, a contribuit la dezvoltarea n viaa local a unui anumit apetit pentru participare la afacerile publice i a fcut s creasc la cetean sensul libertii. Alte sisteme, care nu procur astfel de garanii eficace, antreneaz toropeala cetenilor, pasivitatea lor. Aceasta condiioneaz eecul sau succesul n administraia diferitelor naiuni. Aadar, un regim administrativ ntr-o ar nu este numai un rezultat, ci este i o cauz. 2. Instituiile publice Termenul de instituie provine din limba latin, instituito - aezmnt, ntemeiere, nfiinare, dar i obicei, regul de purtare, deprindere27. Prin instituire, o naiune, o colectivitate uman trecea de la starea de component al naturii, de la aciuni individuale, spontane i uneori egoiste i agresive, la starea social, la organizaii create de o autoritate exterioar intereselor individuale, dar recunoscut ca necesar pentru satisfacerea acestor interese, pentru meninerea unei colectiviti sociale durabile. In limbajul cotidian, cuvntul instituie pstreaz sensul iniial, juridic, desemnnd organizaiile care au un statut, reguli de funcionare stabilite prin acte normative, avnd rolul de a satisface anumite nevoi sociale. Exemplul tipic de instituie n acest sens este statul cu organizaiile sale administrative, politice, militare etc. Instituia definete regulile de influenare i control social al comportamentelor individuale, modelele specifice i stabile de organizare i desfurare a interaciunilor dintre indivizi i grupuri sociale orientate spre
27

C.Zamfir, I.Vlsceanu i colab., Dicionar de sociologie, Bucureti, Editura Babel, 1993, pg. 30.

18

satisfacerea unor nevoi de baz, valori i interese cu importan esenial, strategic, pentru meninerea colectivitilor sociale. Scopurile unei instituii sunt definite n raport cu anumite valori. Ansamblul valorilor i scopurilor, precum i normele existente, caracterizeaz finalitatea instituiei - cmpul axiologic. Autonomia unei instituii este cu att mai ampl cu ct competena de care ea dispune, n stabilirea propriului cmp axiologic, este mai mare. Competena axiologic atinge nivelul cel mai mare n societile globale, unde este exprimat prin independen i suveranitate. In estimrile unor sociologi profilarea unei societi planetare, sau cel puin europene, tinde s reduc suveranitatea la nivelul unei simple autonomii. Activitile unei instituii sunt de ordin material sau informaional i ele intervin n mediul nconjurtor n vederea modificrii acestuia n conformitate cu scopurile sale. Se pot distinge trei categorii de activiti la nivel societal: activiti realizatoare - prin care sunt atinse scopurile sistemului; transform mediul i realizeaz obiectivul instituiei; fac obiectul conducerii; activiti de conducere - asigur convergena activitilor realizatoare n vederea atingerii scopului. Au un caracter auxiliar n raport cu cele anterioare (se numesc chiar activiti indirect productive), chiar dac agenii sau organele care le exercit sunt ierarhic superioare acelora ce exercit activiti realizatoare. Activitile de conducere sunt nemateriale, ele constau n tratarea informaiei. Sunt deci activiti semantice nefinale, sau mai exact, intermediare, deoarece ele nsele sunt conduse i controlate de ctre activitile axiologice; activiti axiologice - sunt legate de cunoaterea valorilor i de determinarea scopului, de finalitatea instituiei. Sunt, de asemenea, de natur informaional, fiind activiti semantice iniiale28 (caracterul iniial este legat de sistemul considerat). Au caracter esenial: chiar dac activitile conduse traduc ideea n act, ele nu-i au sensul dect n raport cu finalitatea instituiei. Structura unei instituii reprezint o reea relativ stabil n spaiu i timp i se poate defini printr-un numr de elemente i relaii: funciunile diferitelor organe i legturile existente ntre acestea, condiiile diviziunii muncii i repartizarea autoritii. Diferitelor tipuri de activiti le corespund principalele grupe de organe: de realizare (direct productive), de conducere (indirect productive) i de reglementare (organe axiologice). Scopul ncercrii de a defini noiunea de instituie29 este acela de a construi un cadru teoretic al interveniei organizaionale orientate spre creterea eficienei acesteia. Eficiena nu poate fi ctigat odat pentru totdeauna, adic prin efectuarea unei sarcini stabile n lumina unui scop stabil. O instituie este eficient cnd este capabil s-i restructureze orientrile i s-i redefineasc sarcinile n faa unui mediu n schimbare. Exist mai multe modaliti convenionale de a descrie o instituie. Ea poate fi definit ca: structur, grup, politic, agent, cultur, sistem. Instituia ca structur. Dei vom aborda pe larg aceast problematic, anticipm artnd c structuralismul, ca teorie sociologic, este centrat pe dou noiuni cheie: structur i funcie. Identificarea funciilor latente i manifeste ale instituiilor analiza determinanilor structurii i interaciunea dinamic a structurii i funciei sunt teme abordate n studii de referin. Dubla centrare pe structur i funcie a condus la sesizarea problemei rigiditii i flexibilitii structurale n legtur cu dezvoltarea organizaional ori la analiza i alctuirea tipologiilor structural-funcionale. In acest cadru teoretic, o intervenie organizaional, definit ca asistena procesului de adaptare la schimbare, are ca obiect schimbarea structurii, sau restructurarea, ca rspuns la modificrile mediului relevant. Din punct de vedere al interveniei, adaptarea organizaional se refer la modalitile n care membrii instituiei sunt capabili s opteze pentru structuri care rspund mai eficient la condiii schimbate ale mediului sau s creeze un mediu mai prielnic. Avnd drept punct de plecare ideea c omul este produsul mediului n care triete, prezumia de baz a acestor studii este c schimbrile structurii vor antrena schimbri n calitatea funcionrii instituiei. Instituia ca sistem. Aa dup cum am mai artat, ncercnd s definim conceptul de sistem social, termenul de sistem este central n cibernetic i teoria informaiei. Aplicarea acestui termen instituiilor a avut dou consecine pentru studiul lor: definirea instituiilor ca entiti cu autoreglare i evidenierea constrngerilor reciproce dintre componentele sau subsistemele instituiei. A privi instituiile ca sisteme nseamn, n primul rnd, a le considera entiti cu autoreglare, entiti care i menin constante anumite caracteristici de baz, prin intermediul unor cicluri de aciune n care erorile sunt detectate i corectate natural. Dei erorile pot apare natural, ca urmare a constrngerilor reciproce dintre componentele sistemului instituional, detectarea i corectarea lor, de ctre membrii instituiei, nu se dezvolt la
28 Se refer la scopuri, deoarece ntr-o instituie social se ncepe prin a formula scopurile. Activitile constau n a exercita autoritatea, a comanda. Arhi nseamn n grecete att nceput, ct i comand. 29 Sofia Chiric, Psihologie organizaional, Editura Studiul Organizrii, Cluj-Napoca, 1996, pg.32-37

19

fel de natural. Ele in de anumite competene ale membrilor, n special ale managementului, de a crea o lume comportamental (un subsistem) care s favorizeze detectarea i corectarea erorilor. Instituia ca grup. Din perspectiva psihologiei sociale instituiile sunt grupuri de persoane care interacioneaz n baza unor reguli sau norme i care au o identitate colectiv. Cu toate c, n ultimii ani, referirile la aceast abordare sunt mai frecvente, integrarea problematicii grupului social n context organizaional este, n general, mai evident n domeniul comportamentului grupului n relaie cu alte grupuri. Instituia ca politic. Atunci cnd relaiile dintre grupuri iau forma unor jocuri de interese contradictorii, cu puteri asociate acestor interese, instituia se reveleaz ca politic. Grupurile se confrunt pentru a obine controlul resurselor, teritoriilor, informaiei, canalelor de comunicare, temelor din ordinea de zi sau din agenda discuiilor de grup. Confruntrile de tip politic, de lupt pentru dobndirea controlului, sunt favorizate de incertitudinea unui mediu n schimbare, de ambiguitatea scopurilor sau de deciziile intempestive. Instituiile sunt alctuite din pri contradictorii i pentru a le nelege comportamentul trebuie s nelegem natura conflictelor interne i externe, distribuia puterii ntre grupuri i procesele prin care conflictele de putere au ca rezultat dominarea, supunerea, compromisul etc. Instituia ca agent. Prin termenul de agent instituia este perceput ca instrument de realizare a scopurilor sociale. Dei nu exist instituie fr o colectivitate de indivizi, ea nu poate fi redus la suma membrilor si i nici chiar la interaciunile dintre ei. Instituia este, ea nsi, un subiect receptiv, activ, inteligent i orientat spre un scop. Aceasta este o perspectiv instrumental i raional totodat. In efortul de a-i realiza scopurile, instituia selecteaz cele mai judicioase i potrivite mijloace. Studiile dezvoltate n acest cadru se centreaz pe dobndirea i aplicarea de cunotine utile realizrii eficiente a sarcinilor organizaionale, lumea organizaional fiind considerat ca fundamental cognoscibil i controlabil prin mijloace tiinifice. Dac constituantul romn a fost mai darnic cu folosirea celorlai temeni, n ce privete utilizarea celui de instituie stabilete o singur structur, de nivelul acestei categorii organizaionale, Avocatul Poporului. n art. 58 al. 3 din Titlul II, Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale, se recunoate c Organizarea i funcionarea instituiei Avocatul Poporului se stabilesc prin lege organic. Observm c aceast instituie a fost precizat la acest titlu avndu-se n vedere scopul su, protecia tuturor drepturilor i libertilor i nu forma sa exterior de instituie, de aceea o vom considera ca fiind de categoria autoritilor publice.

Activiti individuale de verificare a cunotinelor: Definii administraia public. Precizai n ce const administraia public din punct de vedere organic. Precizai n ce const administraia public din punct de vedere fiuncional. Instituiile publice ca agent. Care sunt activitiile unei instituii publice?

Bibliografie selectiv Modul: Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, Ediia a IV-a, Bucureti, 1934, Institutul de Arte Grafice E. Mrvan. Charles Debbasch, Fonction administrative et missions de ladministration, n lucrarea Science administrative, Administration publique, Paris, Librairie Dalloz, 1975 C. Lalumire, A la recherche dune cadre thortique pour ltude de ladministration publique, n Buletin de lInstitut International dAdministration Publqiue - Revue dadministration publique, Janvier-Mars, 1975 A. Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, vol. I, Editura All Beck, Bucureti, 2002 Proiectul Codului de procedur administrativ publicat n revista Economie i Administraie local nr. 1/2005, redactat de un colectiv tiinific constituit n cadrul Centrului Regional de Formare Continu pentru Administraia Public Local, Sibiu. C.Zamfir, I.Vlsceanu i colab., Dicionar de sociologie, Bucureti, Editura Babel, 1993. Sofia Chiric, Psihologie organizaional, Editura Studiul Organizrii, Cluj-Napoca, 1996 20

MODULUL 3: TRECUT I PREZENT N CERCETAREA ADMINISTRAIEI Scurt recapitulare: Conceptul de administraie public o din punct de vedere organic o din punct de vedere funcional Instituiile publice ca system, grup, politic, agent. Trecutul tiinei administraiei este marcat de o adevrat ceart, cvasi teologic (cum o numete G.Timsit), asupra existenei uneia sau mai multor tiine administrative. Se vorbea, atunci, despre lupta pentru o tiin a administraiei30, despre gestaia dificil a tiinei administraiei31, despre trezirea tiinei administraiei32. Se cerea o alt tiin administrativ33. Se punea ntrebarea: tiina administraiei: care administraie i care tiin?"34. Se punea, de asemenea, ntrebarea care era locul tiinei administraiei printre tiinele vecine35, ce raporturi de antagonism sau de armonie ntreineau dreptul administrativ i tiina administraiei36, i dac tiina administraiei era o tiin multi-, pluri sau interdisciplinar37. ntrebri nelinitite, afirmaii pasionate ale tuturor acelora care, refuznd refugiul n plural al tiinelor administrative, pretindeau armonia, singularitatea tiinei administraiei. Georges Vedel38 avertizase c dincolo de adevrata ceart care i opunea pe susintorii singularitii celor ai pluralitii, aceast disput risca s plece de la premise false. Aadar, era de ales ntre singural i plural i, implicit, se punea problema suveranitii epistemologice39 a acestei discipline. Aa dup cum am mai artat, o tiin nu este autonom, iar statutul su tiinific nu este asigurat dect n msura n care ea are un obiect bine definit i folosete metode i concepte proprii. Deci, n primul rnd, ar trebui definit obiectul tiinei administraiei iar apoi ar trebui stabilit care dintre disciplinele aplicate n studiul acesteia s-ar putea erija n tiin a administraiei sau, dac nu, ar trebui s admitem c toate ar merita aceast denumire i c ar exista, de fapt, tiine administrative i nu doar o tiin a administraiei. Alegerea este dificil, i s-ar putea face pornind de la o serie de dificulti i poate inversnd ordinea factorilor i anume s ne ntrebm mai nti asupra obiectului, i abia apoi asupra abordrilor posibile. Adesea s-a ntmplat contrariul. Cnd demersul era de tip pragmatic, s-a nceput prin recenzarea disciplinelor care aveau drept obiect (chiar dac nu era unicul lor obiect) studiul administraiei, fiind astfel catalogate drept tiine administrative prin sinteza crora se putea da natere unei tiine a administraiei. Astfel, s-a construit tiina administraiei plecnd de la pluralul tiinelor administrative. Trebuie s recunoatem c acest tip de demers este plin de dificulti, fiind mult mai uor s spunem ce tiine au, deja, drept obiect studiul administraiei, dect s analizm raiunile pentru care una dintre ele trebuia s merite, ea singur, numele de tiin a administraiei. Este mai comod s constatm pluralul tiinelor administrative dect s definim singularul tiinei administraiei. n trecut aproape fiecare autor avea lista sa de discipline care cuprindea cel puin parial, administraia drept obiect de studiu i a cror sintez putea da natere tiinei administraiei. Aceste liste, foarte variate, cuprindeau, n general, i cteva discipline comune. Dreptul administrativ figura, pe liste, cel mai adesea pe primul loc. Autoritatea dreptului administrativ asupra funcionrii administraiilor legitimeaz aceast situaie valabil pentru toat Europa continental, de la vest la est40. Dei s-a admis, cu cteva rezerve, totui, c nu putem cantona studiul administraiei la acela al dreptului care ar trebui
30 Georges Langrod, Meandrele luptei pentru tiina administrativ, n Mlanges en lhonneur du Professeur Michel Stassinopoulos, L.G.D.J., 1974, p.433 i urm. 31 Gestaia dificil a tiinei administrative, titlul uneia din prile capitolului redactat de Georges Langrod, n: Trait de science administrative, Mouton, Paris-La Haye, 1966, p.98 32 Trezirea tiinei administrative, titlul unei seciuni din manualul lui Charles Debbasch, tiina administrativ, Prcis, Dalloz, Paris, 19876, p.11 33 Lucien Sfez, O alt tiin administrativ, Mlanges en lhonneur du Professeur Michel Stassinopoulos, citat mai sus, p.517 34 Danile Loschak, tiina administrativ: care administraie, care tiin?, n Revue internationale de sciences administratives, 1975, p.239 i urm. 35 Georges Langrod, tiina administrativ i locul su printre tiinele nvecinate, n Trait de science administrative, citat mai sus, p.92 36 Georges Langrod, Drept administrativ i tiin administrativ, Antagonsim i armonizare, n Bulletin de lInstitut international dadminsitration publique, 1967, nr.5, p.11 i urm. 37 Grard Timsit, Interdisciplinaritate n cercetarea administrativ n Europa, Revue dEtudes comparatives Est-Ouest, sept., 1975, vol.6, nr.3, p.29 i urm. 38 Georges Vedel, Prefa la Tratat de tiin administrativ, citat mai sus 39 Georges Langrod, tiina administrativ i locul su, citat mai sus, p.108 40 J.Starosciak, Caracterul interdisciplinar al cercetrilor asupra administraiei, Revue d Etudes comparatives Est-Ouest, sept.1975, p.20

21

s-i guverneze organizarea i funcionarea, dei dup cum am artat, s-a recunoscut ncepnd cu Charles Debbasch declinul contenciosului administrativ41, adic dispariia progresiv a sanciunii unei legaliti prestabilite i stabile a faptului creterii unei administraii economice fondate pe programe mai degrab dect pe reguli, trebuie s recunoatem caracterul fundamental al studiilor juridice pentru cunoaterea administraiei. Noiunea de stat de drept, esenial civilizaiei noastre economice i administrative, interzicea neglijarea tiinei dreptului administrativ n studiul administraiei, tot aa cum nu se poate ignora dreptul constituional n analiza politic. n aceast list figureaz, de asemenea, ntotdeauna, tiina economic. Administraia nu poate fi neleas n ntreaga sa dimensiune dect dac se ine cont de locul pe care ea l ocup pe pia, de rolul pe care ea l joac n economia de pia i de structurile care rezult de aici i prin care ea i ndeplinete misiunea. Mai mult, este, fr ndoial, posibil i necesar, a se stabili o legtur ntre nivelurile de dezvoltare i sistemele administrative, ceea ce ar fi un motiv de a considera c tiina economic constituie una dintre tiinele administrative eseniale. Sociologia, de asemenea, ocupa un loc privilegiat pe aceste liste datorit obiectului su - studiul grupului social, al funcionarilor, al organizaiei n relaiile cu restul societii etc. - i metodelor sale care permit depirea analizelor strict juridice cu care ne obinuisem. Se poate aduga acestei liste, cel mai adesea, Istoria Administraiei, deci nu numai istoria dreptului su, dar i aceea a structurilor sale i a activitilor sale. Pe lng aceste patru discipline - drept, economie, sociologie i istoria administraiei - care se regsesc aproape pe toate listele tiinelor administrative, mai figureaz, n funcie de opiunile autorilor, una sau alta dintre disciplinele care putea contribui la mai buna cunoatere a fenomenului administrativ, cum ar fi psihologia n studiul relaiei administraie-cetean, geografia cnd se analizeaz repartizarea spaial a administraiilor i amenajarea teritoriului , finanele publice - pentru o mai bun nelegere a circuitelor i relaiilor de putere n interiorul administraiei, lingvistica, discursul administraiei , i chiar etnologia - pentru a nelege mai bine transformrile instituionale n func-iune ale dezvoltrii culturale . De asemenea, demografia - piramida vrstelor n funciunea public, gestiunea previzional a personalului sau comportamentele demografice n funcie de atitudinile sociale i de mediu, sau ultima venit, psihanaliza, n legtur cu care Pierre Legendre arat ce ar putea ea aduce tiinei administraiei. Este evident c, n spiritul autorilor lor, asemenea liste nu erau, n orice caz, exhaustive. Ele erau, totui, revelatoare n ceea ce privete diversele concepii asupra studiului administraiei, finalitile i limitele lor. Prin aceste liste i prin coninutul lor se pun, totui, dou probleme. Prima problem privete raporturile tiinelor administrative cu tiina politic, i anume dac acestea sunt raporturi de vecintate sau raporturi de rudenie. Marea apropiere a relaiilor dintre legislativ, guvern i administraie, nlnuirea aproape indestructibil a activitilor i personalului lor, conceptele de tehnocraie, de instrumentalitate sau de autonomie a administraiei ar trebui, n mod necesar, s ne fac s ne ntrebm asupra dezmembrrii tiinei politice i asupra tiinei politice ca tiin-sor sau tiin-mam a tiinelor administrative. Pentru muli autori, tiina politic se situa n amonte de aceste limite. Justificarea, n opinia lor, consta n supunerea administraiei puterii politice i, prin urmare, n dependena fundamental a tuturor acestor tiine care fceau obiectul administraiei, de tiina politic. Cea de-a doua problem se referea la raporturile tiinelor administrative cu ceea ce Jerzy Starosciak numea tiina administraiei stricto senso, adic, de fapt, tiina aplicat administraiei - aceea care se ntreab asupra caracterului raional sau optimal al activitii sale, asupra modurilor de stabilire a competenelor unui organism administrativ, organizarea circulaiei informaiei etc. Aadar, o tiin a managementului sau gestiunii. Motenit de la Taylor, de la Fayol i de la scientific management movement, aceast tiin este mai aproape de tehnologie i de inginerie. Viznd la origine ameliorarea metodelor de munc n ntreprindere, apoi extinderea lor asupra administraiei, ea trebuia s constituie pentru unii una dintre tiinele administrative importante, ca i dreptul sau economia. De-a lungul acestei multitudini de liste i discipline (fiecare list diferind de celelalte), se pune problema raporturilor dintre diversele tiine administrative. Printre adepii pluralitii, mprirea se face ntre cei care susin existena unei legturi de coordonare orizontal ntre diversele tiine i care consider c tiina administrativ, dac ea exist, nu este dect o tiin de suprapunere, sau mai bine-zis o tiin de sintez, mai exact, nu era vorba dect despre o juxtapunere de tiine administrative, despre o pluridisciplinaritate, i nu despre integrare, nu despre interdisciplinaritate.

41

Ch.Debbasch, Dclin du contentieux administratif, Dalloz, 1967, p.95-100

22

Se spune tiin de rscruce, ceea ce semnific primul stadiu al devzoltrii unei tiine n gestaie ale crei componente - diferitele discipline constitutive - erau nc n situaia de coexisten egalitar, pentru a relua expresia lui Roger Bastide.42 Acesta era stadiul n care, aparent, se situa tiina administrativ n epoca apariiei Tratatului, n 1966: Observm din ce n ce mai limpede c (oricare ar fi vrsta sau gradul lor de reuit), toate tiinele umane sunt rscruci, sau puncte de vedere diverse asupra aceluiai ansamblu de realiti sociale i umane. i Georges Langrod aduga: tiina administrativ, ca i tiina politic, constituie specimenul tip de rezultat al acestor curente ale gndirii contemporane43. Acest stadiu al refleciei putea fi depit i a fost depit fr nici o dificultate. Pentru a trece la recunoaterea unei coexistene stratificate ntre discipline44, ceea ce semnific un stadiu la care disciplinele sunt subordonate unei discipline considerate fundamental, caracterizat printr-o situaie inegal de suprapunere n care una dintre discipline, mai general, le nglobeaz pe urmtoarele, mai specializate i mai nguste. Coordonare vertical care rspundea ideii c exist, ntre tiine, o ordine ierarhic sau linear, n funcie nu de importana, ci de filiaia noiunilor, ca i de generalitatea i complexitatea lor descresctoare sau crectoare45. Ideea care, n tiinele exacte i naturale explic dependena disciplinelor - un biolog tie bine c el are nevoie de chimie i de fizic, un chimist tie bine c tiina sa se sprijin pe fizic, un fizician tie bine c el nu poate face nimic fr matematici etc.46, dar care nu se verific pe terenul tiinelor umaniste: de exemplu, n lingvistica structuralist, econometrie, psihologie experimental, logistic etc., nu exist filiaie sau ordine ierarhic47. Fornd, ar fi fost poate, posibil, s descoperim asemenea filiaii ntre tiinele politice i administrative pe de o parte, i tiinele juridice pe de alt parte, dar se observ clar c asemenea filiaii erau nesigure i nesatisfctoare n condiiile n care nimic nu le impune cu necesitate. Ce sens are s-i recunoatem dreptului administrativ sau sociologiei sau economiei sau oricrei alte discipline alese, caracterul de anterioritate, caracterul fundamental pe care matematicile l aveau ntre tiinele exacte atta timp ct nu ne permitea s hotrm asemenea filiaii n ceea ce privete tiinele umaniste. Atunci mai era de ncercat operaiunea de definire a tiinei administrative pe o alt traiectorie, i anume s ncepem prin delimitarea obiectului su, prin determinarea caracterului obiectului denumit administraie, prin abandonarea originilor sale plurale pentru a reui, n final, s degajm condiiile de acces la singularul tiinei administrative. Aadar, definiia tiinei administraiei ncearc s se organizeze plecnd de la determinarea obiectului su specific i n aceast privin este vorba despre o tentativ singular. Aceste tentative au fost esenialmente, de trei feluri. Prima, cea mai puin elaborat n orice caz, consta n adoptarea unei concepii negative a administraiei. Se considera c a defini administraia consta n a o defini n raport cu ceea ce ea nu era. n stilul lapidar n care se definea comunismul, ca i sovietele, prin mai mult electricitate, se definea administraia ca autoritate statal, mai puin autoritatea legislativ i cea judectoreasc. Soluia era facil deoarece autoritatea legislativ i cea judectoreasc erau aproape precis delimitabile. Cu alte cuvinte, tot ce nu era autoritate legislativ sau judectoreasc n cadrul statului constituie administraia. Administraia era deci conceput global ca domeniu rezidual, marginal, al aciunii statului, dincolo de funciunile legislativ i judiciar. Soluia nu era prea sigur, i putem spune nefericit aleas, deoarece nimic nu ne autoriza s gndim c reziduul (marginalul) - ceea ce se numea administraie - constituia, n fapt, un obiect omogen i c nu fusese, de la nceput, n acest reziduu, altceva dect administraie Alte tentative - a cror cristalizare evident a constituit-o Tratatul de tiin administrativ - au fost fcute pentru a for-mula un criteriu de integrare coerent, pentru a descoperi sub-stratul necesar al studiului tiinific unitar48. Noiunea de fapt administrativ a jucat acest rol i a constituit locul geometric al oricrei cercetri consacrate administraiei publice (), fcnd posibil sesizarea elementelor-cheie ale fenomenelor studiate, fie ele instituionalizate (amenajri organice, proceduri formale) sau nu (comportamente spontane sau situaii de fapt)49. Aceast noiune nu putea fi, totui, suficient. Trstura esenial a activitii administrative, n aceast concepie, era, ntr-adevr, rolul pe care-l joac aici previziunea, pregtirea deciziei i, ntr-un cuvnt, pregtirea aciunii. Obiectul tiinei administraiei, ceea ce i ddea unitatea, era deci studiul faptului administrativ, al faptului de a administra, al
42

Roger Bastide, Abordare interdisciplinar a maladiei mentale, n Science sociale, Mouton-UNESCO, 1968, p.446-447 Georges Langrod, articolul citat mai sus, p.110-111 44 Roger Bastide, eod.loc. 45 Jean Piaget, Probleme generale ale cercetrii interdisciplinare i mecanisme comune, n: Tendances principales de la recherche dans les sciences sociales et humaines, UNESCO, 1971, p.560 46Jean Piaget, Psychologie et pistmologie. Pour une thorie de la connaissance, Denol Gauthier, 1976, p.152 47 Ibid 48 Georges Langrod, tiina administrativ i locul su printre tiinele nvecinate, articol citat mai sus, p.94 49 Eod.loc., p.95
43

23

gestiunii administrative. O asemenea concepie care ncerca s delimiteze obiectul specific i n ntregime autonom al tiinei administrative i permitea, ntr-adevr, de a face din ea o tiin la singular avea, totui, n acelai timp, drept consecin, mprirea tiinei administraiei ntre analiza administraiilor publice i aceea a organizaiilor private deoarece faptul administrativ, n concepia pe care o adoptaser autorii Tratatului, era comun i unora i celorlali. tiina administraiei putea atunci s-i formeze, ca derivaie, o gestiologie utilitar i s desemneze un ansamblu integrat de tehnici i de metode proprii pentru ameliorarea funcionrii serviciului diferitelor stadii ale aciunii. Ultima serie de tentative pentru a delimita sau construi obiectul tiinei administraiei se va situa la jumtatea drumului acelor ncercri care, pe de o parte, fac din tiina administraiei unica tiin a administraiei publice, i acele ncercri care, pe de alt parte, fac din ea o tiin avnd drept obiect de studiu faptul administrativ, adic un fenomen comun att organizaiilor publice ct i private. Soluia se afl la mijloc, sau mai exact: fiecare dintre aceste teze comport i include o parte de adevr, afirm Jacques Chevallier i Danile Loschak50, care dezvolt succesiv tema specificitii administraiei ca aparat de stat i aceea a conexiunii sale cu alte instituii sociale i anume specificitatea pe care administraia i-a ctigat-o din modul su de intervenie social i anume: statul a devenit singura surs legitim de autoritate i de coerciie, avnd monoplul coerciiei pe care J.Chevallier i D.Loschak (dup Weber) l recunoteau administraiei, fcnd din ea o organizaie care nu este asimiliat nici unei alte organizaii sociale. O conexiune exist totui, deoarece dei se apreciaz c administraia nu este asimilabil nici unei alte organizaii sociale, ea este, totui, i o instituie social, ale crei caractere mprumut de la aceasta formele instituite i reproduce modelul de organizare al ordinii sociale n care ea este integrat. Astfel, obiectul tiinei administraiei i-ar fi propriu i ar face din ea o tiin singular, dincolo de disciplinele diverse i eterogene de la care s-a plecat i s-a ncercat construirea tiinei administraiei. Astfel, poate s-ar reui trecerea de la simpla juxtapunere a tiinelor administraiei, de la pluridisciplinaritate, la integrarea lor, la o veritabil interdisciplinaritate. Interdisciplinaritate care, surmontnd obstacolele existente, epistemologice (concepte i metode) i instituionale51, ar permite construirea unei tiine care s fie nu numai o tiin singular, dar i o tiin major. G.Timsit, n Teoria administraiei, aprecia c toate aceast confruntare de idei a constituit o fals dezbatere deoarece chiar n momentul n care se discuta dac exist una sau mai multe tiine administrative, tiina administraiei exista deja, iar acest lucru era dovedit de multitudinea cercetrilor care luau drept tem administraia, ceea ce a determinat ca tiina administraiei s avanseze cu pai mari. Este de observat, de asemenea, c aceast dezbatere asupra existenei uneia sau mai multor tiine administrative semna cu aceea care cu civa ani mai devreme, rvise tiina politic. Apruse ntrebarea: tiin sau tiine politice? Conchiznd c trebuia s se vorbeasc despre tiina politic, se punea ntrebarea mai exact asupra obiectului su: tiin de stat sau tiin a puterii? Paralelism perfect al demersului. Similitudine exact a ntrebrilor. Ct despre asta, specialitii discutau: unii consider politica o tiin a statului, putere organizat n comunitatea naional; majoritatea vd n ea tiina puterii organizate n toate comunitile52. Specialitii discutau i, aparent, discuiile lor se repet, de la epoc la epoc Specialitii discutau despre tiina politic, tiina statului sau tiina puterii, apoi discutau despre tiina administraiei, tiin a aparatului de gestiune etatizat sau tiin a organizrii. n cele dou cazuri, concluzia a fost aceeai: puterea i atinge forma sa desvrit n cadrul statului. Dar ea este un fenomen comun tuturor grupurilor umane: monopolul coerciiei legitime recunoscut al statului justific construirea unui aparat de constrngere instituionalizat. Dar administraia nu este dect un element printre acelea ale unui dispozitiv mai general de normalizare a comportamentelor i de inculcare a valorilor dominante53. n ambele cazuri, la ntrebarea: sau se rspunde prin: i. tiina statului i tiina puterii, tiina aparatului de gestiune etatizat i tiina organizrii. Cearta nu are mare importan, ncheie prin a recunoate Maurice Duverger propos de tiina politic54. G.Timsit este de prere c a sosit timpul s recunoatem tiina administraiei. Ea a cunoscut crizele de cretere clasice ale naterii unei noi tiine i a parcurs drumul dificil care duce, de la originile plurale ale unei tiine la tiina la singular. Toate acestea au fost, desigur, necesare. Dar astzi nu ne mai apar dect ca o fals dezbatere. Prefaa lui Georges Vedel la Tratatul de tiin administrativ avertizase: Spiritele nalte se vor epuiza n eforturile de a construi epistemologia unei tiine care se caut. Alii vor stabili, puin cte puin, prin rezultate, primele aliniamente ale noii
50

Jaques Chevallier i Danile Loschak, tiina administrativ, P.U.F., Que sais-je?, 1980, p.28 acestor obstacole: cf. G.Timsit, Interdisciplinaritatea n cercetarea administrativ, citat mai sus 52Maurice Duverger,Introduction la politique,Collection Ides, N.R.F.,1964, p.15 53 Jacques Chevallier i Danile Loschak, La science administrative, P.U.F., citat mai sus, p.28 54 Maurice Duverger, loc.cit., p.15
51Asupra

24

discipline. Apoi, ntr-o zi - aceea n care se recunoate legitimitatea noii venite - lucrurile sunt simple: munca a adus destule date pentru ca obiectul noii tiine s fie indiscutabil (chiar dac nu este nici perfect nici total definit), pentru ca s apar noi obiective 55. Astzi, deci, trebuie s trecem la definirea noilor obiective pentru tiina administrativ, i la cutarea unui cadru teoretic n care s se nscrie rezultatele sale. Activiti individuale de verificare a cunotinelor: Cu ce ocazie s-a ridicat Problema suveranitii epistemologice? De la cine s-a motenit tiina gestiuni/managementului? Argumentai de ce stiina adminsitraiei este o tiin singular? Bibliografie selectiv Modul: Georges Langrod, Meandrele luptei pentru tiina administrativ, n Mlanges en lhonneur du Professeur Michel Stassinopoulos, L.G.D.J., 1974 Danile Loschak, tiina administrativ: care administraie, care tiin?, n Revue internationale de sciences administratives, 1975 Georges Langrod, Drept administrativ i tiin administrativ, Antagonsim i armonizare, n Bulletin de lInstitut international dadminsitration publique, 1967. Grard Timsit, Interdisciplinaritate n cercetarea administrativ n Europa, Revue dEtudes comparatives Est-Ouest, sept., 1975, vol.6, nr.3. J.Starosciak, Caracterul interdisciplinar al cercetrilor asupra administraiei, Revue d Etudes comparatives Est-Ouest, sept.1975 Ch.Debbasch, Dclin du contentieux administratif, Dalloz, 1967 Roger Bastide, Abordare interdisciplinar a maladiei mentale, n Science sociale, Mouton-UNESCO, 1968 Jean Piaget, Probleme generale ale cercetrii interdisciplinare i mecanisme comune, n: Tendances principales de la recherche dans les sciences sociales et humaines, UNESCO, 1971 Jean Piaget, Psychologie et pistmologie. Pour une thorie de la connaissance, Denol Gauthier, 1976 Jaques Chevallier i Danile Loschak, tiina administrativ, P.U.F., Que sais-je?, 1980 Maurice Duverger,Introduction la politique,Collection Ides, N.R.F.,1964

55

Georges Vedel, Prface au Trait de Science administrative, citat supra

25

MODULUL 4: FILOSOFIA FORMALIST CU PRIVIRE LA ORGANIZAREA ADMINISTRAIEI Scurt recapitulare: tiina sau tiinele administraiei Teoria administraiei Formalitii erau preocupai mai mult de managementul oamenilor i al programelor dect de modul n care guvernarea i birocraia afecteaz societatea i oamenii care o compun. Gndirea formalist a ignorat aproape complet impactul birocraiei asupra oamenilor, rolul ei n politic, impactul ei asupra societii i limitele pn la care conjunctura internaional afecteaz birocraia. Max Weber (1864-1920) Weber considera c istoria evolueaz n progresie geometric spre raionalismul tehnologic (termenul nsemnnd c pe msura evoluiei, ideile ctig n coeren sistematic i consisten naturalist). El considera c birocraia este un element major n acest proces i concepia sa asupra tipului ideal de construcie a birocraiei este concentrat n ase percepte: 1. Exist zone de jurisdicie statice i clar definite i ele sunt determinate de legi sau reguli administrative. 2. Organizarea i distribuia activitilor se bazeaz pe diviziunea muncii. 3. Autoritatea care comand eliberarea de sarcini ntr-o organizare nu este arbitrar, ci stabil i prestabilit. 4. Managementul birocratic se bazeaz pe documente scrise, cunoscute ca dosare i care sunt pstrate n formele lor originale. 5. Organizarea funcionarilor este bazat pe ierarhie, fiecare funcionar este supus controlului i coordonrii unui funcionar de rang superior, care la rndul su rspunde n faa altui superior de aciunile sale i ale subordonailor si; eful are dreptul s stabileasc sarcini iar subordonaii au datoria s asculte; natura sarcinilor i directivelor este stabilit prin lege, dar sistemul permite funcionarilor de ranguri inferioare s reclame deciziile la un for superior. 6. Funcionarilor li se ofer posturi pe baz de contracte liber consimite i mutual legiferate. Personalul este selecionat pe criterii de calificare profesional i pentru poziiile manageriale se cere i o perfecionare de expert n domeniu; la modul ideal, recrutarea se bazeaz pe examinare sau certificate sau diplome de absolvire a colilor care pregtesc cadre pentru postul respectiv. n opinia lui Weber, munca de funcionar constituie o carier sau o vocaie, care consum capacitatea individual de munc pe o perioad ndelungat. Ca o consecin, funcionarul este protejat de demiterea arbitrar i deine funcia pe via; el are asigurate: salariul, pensia i alte mijloace stimulative; privilegiile i compensaiile se bazeaz pe poziia individului n ierarhie. n concluzie, sistemul lui Weber are n vedere o structur a carierelor personalului care asigur avansarea n interiorul ierarhiei pe baza vrstei sau a testrii. Weber considera c birocraia este superioar tuturor celorlalte forme de organizare i c se poate compara cu nlocuirea muncii omului cu maini pentru munci nemecanice, care au dus la o mare cretere a capacitii productive a omului. Precizie, vitez, claritate, informaii asupra dosarelor, continuitate, discreie, unitate, subordonare strict, reducerea nenelegerilor i a costurilor materiale i de personal, toate acestea sunt consecine ale unei administraii strict birocratice. Cercettorii n domeniul tiinelor sociale au criticat teoria lui Weber pentru c aceasta nu a inut seama de elementele disfuncionale induse de realitatea organizrii, nu a tratat problema responsabilitii birocratice, nu a fcut distincia ntre autoritatea ierarhic i cea profesional i a ignorat aspectele de informaie ale organizrii. n plus, analiza lui Weber trateaz numai aspectele formale ale birocraiei i consider c ndeprtarea de acest model nu poate fi acceptat. n ciuda criticilor, modelul lui Weber rmne un punct de referin n evoluia studiului i practicii administraiei publice.

26

Frederick W.Taylor (1856-1915) Taylor a artat c birocraia poate influena i manipula angajatul. Taylor a trit ntr-o perioad n care ineficiena, corupia, imoralitatea politic i jefuirea resurselor naturale ale Americii deveniser scandaluri naionale. Pornind de la observaia lui Theodore Roosevelt, potrivit creia conservarea resurselor naturale ale Americii era doar faza premergtoare problemei mai largi a eficienei naionale, Taylor a publicat Principiile managementului tiinific n 1911, carte care urmrete trei aspecte: s demonstreze marile pierderi suferite de Statele Unite datorit ineficienei zilnice n activitatea oamenilor, s sugereze c soluia acestei probleme este angajarea unor oameni cu caliti organizatorice i capabili s aplice managementul sistematic i s demonstreze c managementul sistematic era bazat pe reguli, legi i principii. Metoda lui Taylor de a atinge eficiena se numete management tiinific. Aceasta nseamn aplicarea deliberat, contient a raionalismului n munca industrial; el pornete de la ideea c activitatea uman poate fi msurat, analizat i controlat prin tehnici analoage celor folosite cu succes pentru obiectele fizice. Taylor considera c pentru orice activitate exist o metod de lucru optim, care poate fi gsit prin analiza postului i studii de timp i micare. Taylor susinea c muncitorul trebuie selecionat cu atenie, perfecionat prin cele mai avansate metode i c trebuie s i se ofere nlesniri financiare pentru a lucra mai eficient. Considernd c trebuie s plteti pentru a avea o eficien sporit, el totui credea c managementul ar trebui s pregteasc i s ntreasc standardele cooperrii. Cei care dup ce au fost pregtii n conformitate cu aceste noi principii tot nu pot sau nu doresc s adere la aceste standarde, trebuie s fie eliberai din posturi. Taylor a acordat o atenie deosebit departamentelor funcionale ale activitii i planificrii, considernd c firma trebuie condus nu de manager, director general, efi de departamente, ci de departamentul de planificare. Rutina zilnic de funcionare a ntregii firme poate fi realizat de diferite elemente funcionale din acest departament, aa nct, n teorie cel puin, firma ar trebui s funcioneze normal, chiar dac toi conductorii i asistenii lor din alte departamente dect cel al planificrii ar lipsi simultan o lun de zile. Departamentul de planificare ar trebui s se ocupe de organizare, pregtirea crilor de instructori, evidenelor folosirii timpului i costurilor i de disciplin. Concepiile lui Taylor au fost ns criticate de sindicate, manageri i de cei care respingeau punctul su de vedere mecanicist asupra lucrtorului. Conform schemei lui Taylor, veniturile, orele de munc i condiiile de lucru se determinau pe baza managementului tiinific i nu prin negociere colectiv. ntr-o perioad n care sindicatele se luptau pentru supravieuire, apropierea munc-managemenet era respins, iar managementul tiinific era privit ca un instrument al patronatului. Muli manageri reproau lui Taylor opinia sa c ei nu pot conduce dac nu au studii universitare sau asisten din partea unor experi cu nalt calificare. Concepia lui Taylor asupra muncitorilor era rece i calculat i de aceea schema sa nu ddea mare importan exercitrii personalitii. Or, n prezent, n domeniul managementului, se admite ca o axiom c oamenii nu sunt motivai numai de bani. Taylorismul a demonstrat modul n care organizaiile i pot folosi n mod deliberat proprii membri. Acest curent a evideniat nevoia de control i contabilitate i a ajutat la creterea interveniei statului i sindicatelor pentru a satisface aceste nevoi. Henry Fayol (1841-1925) nainte de a deveni un manager de succes i un influent teoretician al administraiei, francezul Fayol a fost un bun inginer, care a reuit s reduc riscurile de incendiu n minele de crbuni. Abordarea lui Fayol n administraie se bazeaz pe cinci elemente: planificare previzional, organizare, comunicare, coordonare i control, cu accent pe schema organizrii (organigrama) - o schem grafic a organizaiei, coninnd linii ale autoritii i responsabilitii i modul n care ele se conecteaz - pe care el a vzut-o ca principalul instrument al managementului. mbrind conceptul unitii de comand, conform cruia fiecare angajat primete ordine numai de la superiorul su ierarhic, Fayol considera c oricine, n orice tip de organizaie, ar trebui s-i cunoasc poziia n organigram, c managerii cu puterea lor de a da ordine i cu obligaia de a fi ascultai, trebuie s accepte responsabilitatea aciunilor lor i c este extrem de important s existe un personal de ajutor pentru coresponden i planificare, ca i pentru control i mbuntiri. Vederile lui Fayol, apropiate de ale lui Taylor, erau totui mai concentrate pe probleme ale psihologiei umane, ca nevoia spiritului de corp comun al unei organizaii. 27

Aceste vederi nu erau bazate pe observaie tiinific, ci pe experiena sa reuit de administrator i el este apreciat mai ales pentru abordarea formal-raional a administraiei. Luther Gulick i Lyndal Urwick Sunt reprezentani ai conceptului de administraie eficient, au lucrat mult timp n diferite organizaii publice, studiind diferite aspecte ale administraiei publice i susinnd aplicarea principiilor neutre al cror scop este mbuntirea eficienei administrative. n cartea lor Documente asupra tiinei administraiei, sunt definite apte funcii, unite sub acronimul POSDCORB, i care definesc responsabilitile administrative ale unui executiv: Planificarea - stabilirea n linii generale a lucrurilor care trebuie fcute i metodele pentru realizarea lor pentru a ndeplini scopurile finale ale ntreprinderii: - stabilirea de planuri i desemnarea oamenilor care s le aplice; - oamenii trebuie numii pe criterii obiective; - trebuie fcute eforturi pentru a introduce oamenii n structura organizaional i a-i determina s se adapteze structurii i nu a modifica structura pentru a o adopta oamenilor. Organizarea - stabilirea structurii formale a autoritii prin care subdiviziunile de munc sunt aranjate, definite i coordonate pentru obiectivele propuse: - pentru a evita ineficiena, confuzia i lipsa de responsabilitate este necesar un manager unic i unitate de comand; - comitetele i comisiile ncetinesc i ngreuiaz rezolvarea problemelor; - o conducere multipl pare a fi ineficient. Alegerea personalului - este funcia de atragere i perfecionare a personalului i de asigurare a condiiilor optime de munc: - executivul necesit att asisten general ct i de specialitate; - consilierii de specialitate se vor concentra pe aspectele cunoaterii i planificrii administrative, dar nu vor avea autoritate i responsabilitate administrativ; - consilierii generali se vor confrunta cu probleme de coordonare i control, vor iniia ordine, le vor urma i vor aplana crizele de organizare; n aciunile lor, consilierii generali vor aciona ca ageni ai superiorilor lor, descrcndu-i pe acetia de problemele de rutin, dar care cer rezolvri urgente i lsndu-i s se concentreze pe probleme eseniale. Conducerea - este sarcina continu de a emite decizii i a le da forma unor ordine i instruciuni specifice sau generale i a le utiliza pentru conducerea ntreprinderii: - n diviziunea i subdiviziunea muncii este foarte important omogenitatea n momentul numirii persoanelor n posturi; lucrtorii trebuie numii n funcie de scopul pe care-l vor urmri (ex.: controlul criminalitii), de calificarea cerut (ex.: inginerie, medicin), de persoanele sau lucrurile cu care vor lucra (ex.: veterani sau automobile) i de locul n care se va desfura munca (ex.: oraul Boston, Liceul Central). Coordonarea - este o datorie extrem de important de interconectare a diferitelor aspecte ale muncii: - autoritatea trebuie delegat iar administratorii trebuie s se preocupe numai de ndeprtrile de la standarde; - teama de a delega autoritatea este o cauz important a problemelor organizaiei. Raportarea - const n informarea continu a celui n faa cruia executivul rspunde i autoinformarea i informarea subordonailor prin evidene, cercetri i controale. Elaborarea bugetului - corespunde elaborrii bugetului n forma planificrii fiscale, contabilitii i controlului: 28

- aria de control a administratorului trebuie s fie limitat: deoarece domeniul de atenie al unui om este limitat, un ef nu poate conduce n bune condiii i direct activitatea a mai mult de cinci-ase subordonai; - numrul optim de subordonai nu poate fi fixat cu precizie, dar este limitat de factori legai de capacitate profesional i energie personal. Gulik i Urwick sunt i autorii a apte principii sau proverbe, care au i n prezent o influen considerabil asupra aspectelor formale ale administraiei publice: 1. a potrivi oamenii n structuri sau a organiza; 2. un singur manager la vrf i unitatea de comand; 3. asistarea corespunztoare a personalului; 4. diviziunea muncii; 5. delegarea autoritii; 6. mbinarea autoritii cu responsabilitatea; 7. fragmentarea limitat a controlului. * * * Dei Weber, Taylor, Fayol, Gulick i Urwick au contribuit n mod substanial la studiul administraiei publice, abordarea formalist-raionalist este marcat de mari deficiene: 1. presupunerile motivaionale care stau la baza teoriei sunt incomplete; 2. este insuficient analizat rolul conflictelor de interes n definirea limitelor comportamentului organizaional; 3. se d o mic importan limitrilor fiinei umane ca sistem complex de prelucrare a informaiilor; 4. nu se acord suficient atenie rolului cunoaterii n procesul de identificare a sarcinilor i n luarea deciziilor; 5. nu se ia n considerare fenomenul elaborrii programelor; 6. formalitii omit orice consideraie n legtur cu prezena, rolul, statutul sau performanele femeilor n teoriile lor de organizare i administrare, prin atitudinea lor reflectnd imaginea epocii respective. Activiti individuale de verificare a cunotinelor: Care sunt mari fomaliti? Care sunt cele sapte proverbe ale lui Gulick i Urwick? Care sunt deficinele abordrii formaliste? Bibliografie selectiv Modul: Alexandru Ioan, Curente de gndire privind administraia public, Bucureti, 2000 Alexandru Ioan, Introducere n Teoria administraiei publice, Ed. Sylvi, Bucureti, 1997.

29

MODULUL 5: OBSESIA MODELELOR (LIBERAL, WEBERIAN, NEOLIBERAL) Scurt recapitulare: Max Weber Frederick W.Taylor Henry Fayol Luther Gulick i Lyndal Urwick Teoriile constituie vocaia unei tiine, chiar mai mult dect de a pretinde explicaia fenomenelor care constituie obiectul su. n tiina administraiei, aceast pretenie s-a tradus prin recurgerea la modele care informeaz analiza i contribuie la proiectarea unei anumite imagini a administraiei. Dac se accept definirea lui Maurice Duverger a modelelor ca machete destinate s explice fenomenele 56, fr ndoial, prima lor funcie este una teoretic: un model este un obiect abstract formal, asupra cruia se poate reflecta i care l ajut pe cercettor n nelegerea obiectelor concrete, reale, n stabilirea i explicarea faptelor prin descoperirea raporturilor lor57. Re-prezentnd reducerea realitii la elementele sale eseniale, modelele sunt analizate ca o demultiplicare a complexitii infinite a fenomenului administrativ pentru a extrage din el caracterele fundamentale i a-i reda, plecnd de la aceste caractere, o imagine care s exprime esena nsi a lucrurilor. Modelele teoretice, mprumut de la liberalism, de la Fayol i Taylor, de la Weber, iar apoi de la cibernetic o interpretare a faptelor, o viziune a realitii care influeneaz orice analiz asupra administraiei. Dar dup unii autori modelele mai au i o funcie mitic. Georges Sorel a descris perfect mecanismul miturilor, sisteme de imagini58, ansamblu de teme capabile s evoce n bloc i chiar numai prin intuiie, naintea oricrei analize reflexive, masa de sentimente59 corespunznd convingerilor nrdcinate ntr-un grup sau ntr-o colectivitate. Astfel nelese, acestea sunt miturile pe care le propun diferitele modele administrative, dar aceasta nu nseamn c aceste modele reuesc s reflecte corect realitile administraiei. Cert este c aceste modele se impun, contient sau nu, ntr-o serie ntreag de analize tiinifice. i, chiar mai mult, aceste modele se regsesc, uneori, simultan. Astfel, exist analize care fac apel n ntregime, n studierea administraiei, att la Taylor ct i la Weber, att la liberalii cei mai clasici, ct i la Crozier. n viziunea lui G.Timsit, modelele furnizeaz cadrele intelectuale comode n care se nscriu, cu oarecare ncetineal, analizele administrative. Se poate deci afirma c aceasta este n prezent tiina administraiei, i anume o colecie disparat de imagini ale administraiei pe care o regsim utilizat dup placul autorilor, fie izolat (cnd autorii se inspir n analiza lor dintr-o singur imagine), fie imagini amalgamate n interiorul acelorai analize prin mprumuturi uneori inexplicabile din teoriile i modelele de origini diferite. Din aceste motive, a fost necesar s se clarifice i s se fixeze diferitele imagini ale administraiei, pentru a determina - pe firul analizelor - sursele din care ele se inspir, pentru a recunoate i a urma curentele de idei i de gndire i, mai ales, pentru a ti din ce este compus, n prezent, tiina administraiei, aceast infratiin, cum o numete G.Timsit n Thorie de ladministration, lucrare deosebit de important n materie i care, dup Tratatul de tiina administraiei, a constituit un reper important n redactarea prezentei lucrri. Din necesiti didactice vom ncerca o analiz diacronic asupra diferitelor imagini ale administraiei reflectate n modelele clasice, iar apoi vom face o succint prezentare a noilor modele. Cele trei modele clasice sunt: modelul liberal, modelul autoritar i modelul weberian, modele care au inspirat - i inspir nc n parte - ntreaga gndire administrativ. Noi ne vom opri asupra modelului liberal i modelului weberian, interesndu-ne mai puin sau deloc un model autoritar, n condiiile n care ntreaga naiune este angajat n efortul construciei statului de drept. 1. Modelul liberal O prim observaie ar fi aceea c, rareori este prezentat sau studiat sub acest nume. De cele mai multe ori (cu precdere n Frana), i se gsesc o serie ntreag de denumiri, care tind s-i camufleze originile i s-i caute altele. Se
56Maurice

Duverger, Sociologie de la politique, P.U.F., Collection Thmis, 1973, p.295 Lapierre, Lanalyse de systmes politiques, P.U.F., Collection Sup., 1973, p.10 58 Georges Sorel, Rflexions sur la violence, Editions M.Rivire, 1972, p.127 59 Ibid., p.148
57Jean-William

30

propune, de exemplu, abordare juridico-politic pentru a desemna aceast imagine liberal a administraiei, care este predat astzi n Frana. Se vorbete de abordare juridico-politic, deoarece, mprumutnd definiia dat administraiei de ctre administrativiti, aceasta prezint administraia ca ansamblul mijloacelor umane i materiale, nsrcinate, sub autoritatea guvernanilor, s asigure executarea legilor i funcionarea serviciilor publice i pe care ea o concepe ca pe un corp de organe supus legii i subordonat puterii politice. Ali autori ncadreaz aceast imagine liberal a administraiei pornind de la o abordare instituional, care este denumit curent structural-instituional, insistndu-se astfel asupra importanei acordate descrierii instituiilor administrative ca prelungire a dreptului administrativ, n acelai mod n care n tiina politic descrierea instituiilor politice completeaz analiza strict a dreptului constituional. Se insist mai ales asupra specificitii instituiilor administrative i asupra ireductibilitii lor la orice alt tip de organizaie, administraia avnd drept scop interesul general i drept mijloc prerogativele de putere public recunoscute statului n exercitarea monopolului su legitim asupra coerciiei. Aadar, juridico-politic sau instituional: n ambele cazuri se utilizeaz termenul abordare. Remarcnd acest lucru, G.Timsit se ntreba dac utiliznd acest termen, autorii care l folosesc nu fac dovada c ei confund tiina administraiei cu imaginile pe care unii le dau administraiei. Este adevrat c aceti autori nu i arog creaiunea acestei imagini i admit c tiina administraiei este n prezent fcut din diferite abordri, din diferite imagini asupra administraiei. Dar este foarte important s facem distincia dintre tiin i ideologiile pe care ea le utilizeaz (ideologiile precednd tiina), adic dintre modelele la care ea se raliaz i care informeaz - dar uneori deformeaz analiza. O alt denumire utilizat pentru a desemna acest model liberal este aceea de model iacobin60, ceea ce constituie un progres, deoarece se vorbete de model, aadar se re-cunoate o imagine i se admite n acelai timp c o asemenea imagine nu poate sta la baza construirii unei tiine. Totui, nu se recunotea nc imaginea liberal a administraiei i se insist mai ales asupra nchiderii sale n raport cu mediul. Faptul c administraia se construiete ca o comunitate nchis, care recurge la reguli specifice de funcionare, a fost un argument pe care se insista pentru diminuarea puterii sale politice legitime, n sensul negrii dreptului administraiei de a introduce schimbri n corpul social. Acest model, bine primit de marea majoritate a administrativitilor francezi61, i pentru care s-a adoptat mai trziu - prin mprumut - denumirea de abordare juridic, nu trimite la o teorie elaborat, ci la un anumit numr de trsturi care () preau s caracterizeze n general doctrina francez a secolului al XIX-lea privind sistemul reprezentativ, la fel ca i pe ideologii iacobini62. n mod curios, dac ne limitm la analiza raporturilor dintre administraie i puterea politic, aceast doctrin i acest curent ignorau cu nonalan problema funciunilor economice ale administraiei. Ca i cum acesta nu ar fi unul dintre principalele puncte n jurul cruia s-a furit gndirea liberal. Ca i cum doctrina administrativ liberal a secolului al XIX-lea i, cu att mai mult astzi, nu ar fi fost axat - n efortul su de protejare a individului - pe elucidarea acestei triple relaii a administraiei cu lumea economiei pe de o parte, cu puterea politic pe de alta i, n fine, cu administraia nsi. a) Concepia liberal privind relaia administraie - economie Liberalismul - scrie Georges Burdeau - este o doctrin a libertii, dar a libertii prin ordine63. Pentru c liberalismul are nevoie de ordine, el trebuie s recurg la stat, care este esenialul su furnizor64. Efortul permanent al liberalismului const n cutarea unei demarcaii () ntre sfera statului i aceea a societilor libere sau indivizilor65, cutare care - n domeniul administraiei - se situeaz mai nti pe plan economic. Paul Leroy-Beaulieu - ale crui scrieri constituie o adevrat sum a liberalismului economic aplicat administraiei66 - creioneaz trsturile eseniale ale modelului. Admind de la nceput c este imposibil de a ajunge teoretic la trasarea unei linii de demarcaie fix ntre stat i indivizi, el caut s determine (pentru a proteja autonomia sferei indivizilor n raport cu statul) care funciuni trebuie s fie asigurate prin administraie i la care misiuni ea trebuie s se limiteze. Recurgnd la analiza originii
Lucien Nizard, Administraie i societate: planificare i reglare birocratic, Revue franaise de science politique, vol.XXIII, nr.2, aprilie 1973, p.199 i urm. 61 Ibid., p.205 62 Lucien Nizard, Abordarea weberian i abordarea marxist, n: Lucien Nizard, Bruno Jobert, Pierre Muller, Elemente pentru o nou abordare a statului n Frana de astzi, Institutul de studii politice din Grenoble, C.E.R.A.T., martie 1977, p.14 63 Georges Burdeau, Le libralisme, Seuil, Collection Points, 1979, p.48 64 Ibid., p.49 65 Paul Leroy-Beaulieu, Ltat moderne et ses fonctions, Paris, 1911, p.46 66 Pierre Legendre, Histoire de ladministration de 1750 nos jours, P.U.F., Collection Thmis, 1968, p.78
60

31

statului, i se recunoate acestuia o dubl funciune esenial, i astfel se introduce n modelul liberal germenul propriei sale negri. nceputurile statului sunt foarte umile, scrie el; funciunile sale primitive se reduc la dou, destul de clar trasate: el este reprezentantul i organul director al tribului vis--vis de strin; el este, n plus, n interior, organul i sanciunea politic a unui anumit drept cutumiar elementar. Aceste dou funciuni i-au rmas i s-au dezvoltat i s-au complicat ntr-un mod special. Apoi, cu timpul, a aprut o alta, mai larg, mai vag i mai nesigur (), aceea de a reprezenta aciunea comun a tribului sau naiunii, prin constrngerea regulamentar sau constrngerea fiscal, la dezvoltarea social67. Dou serii de funciuni a cror apariie ealonat n timp corespunde evoluiei pe care a cunoscut-o administraia statului liberal. Dou serii de funciuni i o singur categorie de mijloace. - Dou serii de funciuni: statul, cum spune cu drept cuvnt Leroy-Beulieu, este mai nti nsrcinat cu o funcie att n interiorul, ct i n exteriorul grupului social. Funciune de dirijare a tribului, care face din stat reprezentantul tribului pe lng strini (deci o funcie extern), iar ca funcie intern statul elaboreaz i sancioneaz dreptul destinat s guverneze funcionarea intern a comunitii. Funcie care este, n mod esenial, aceea de meninere a ordinii. Dar statul este, n plus, nsrcinat s contribuie la dezvoltarea social. Tema statului-jandarm (asociat de obicei cu aceea a statului liberal), nu ine cont de aceste funciuni recunoscute statului de ctre liberali: Ea evoc acapararea statului de ctre o burghezie de proprietari care se apr cum poate contra asalturilor noilor partide acaparatoare68. Or, mai remarc Pierre Legendre, mitul integral n societatea francez este acela al tatlui i nu acela al jandarmului. Ideea tatlui restaureaz ambivalena sentimentelor colective, cci tatl este, n acelai timp, binefctor i jandarm69. Tocmai despre asta este vorba n modul liberal al administraiei: nu numai despre o protecie contra dezordinilor, dar i despre o contribuie pozitiv la dezvoltarea social. Meninerea ordinii nseamn mai nti meninerea ordinii publice interne i externe. Funciunile de suveranitate sunt acelea pe care liberalii le recunosc ca fiind n modul cel mai natural i mai necesar funciuni de stat, iar aceste funciuni, recunoscute de ctre liberali ca fiind ale statului, leag modelul liberal de principiul centralizrii. Aprarea ordinii publice, att n exterior - contra inamicului din strintate, prin rzboi-, ct i n interior prin poliie i pentru a menine libertatea, proprietatea i sigurana individual, trece n mod necesar prin centralizarea administrativ. Numai ea ofer ntr-adevr un cadru de coeren70 i permite exercitarea fr gre a competenelor colectivitii. Meninerea ordinii este, dup modelul liberal, meninerea ordinii economice. Statul contribuie la dezvoltarea social i, prin urmare, nu este numai jandarm, ci este i binefctor, supranumit statul paternalist. Garant al meninerii ordinii economice, statul trebuie s intervin pentru a ocroti libertatea indivizilor n diferite sectoare ale vieii economice ale naiunii. - O singur categorie de mijloace. ntr-adevr, textul lui Leroy-Beaulieu asupra umilelor nceputuri ale statului este foarte clar n aceast privin i anume exist o singur categorie de mijloace, i anume numai mijloace de constrngere. Chiar i pentru a contribui la dezvoltarea social. Constrngerea regulamentar, obinuit sau fiscal, nu reflect altceva dect puterea de injonciune a statului. Prin urmare, modelul liberal pur admite c statul poate juca un anumit rol economic, dar el l limiteaz strict i, mai ales, nu recunoate n administraie dect un instrument de putere public, ale crei intervenii sunt exclusiv de natur coercitiv. Iat deci una din principalele trsturi ale modelului liberal de administraie, faptul c, recunoscnd administraiei funcii economice, nu i se confer, pentru exercitarea acestor funciuni, dect mijloacele clasice ale puterii publice. Prin aceast trstur modelul liberal se distinge de alte modele teoretice care, recunoscnd misiunile economice ale statului i, implicit, ale administraiei, acord cu totul alte mijloace i instrumente pentru ndeplinirea funciunilor lor n acest domeniu. Pentru aceste motive se poate afirma c, a recunoate administraiei funciuni economice, genereaz apariia, n miezul modelului liberal, a germenului propriei sale negri. Dorind s ocroteasc libertatea indivizilor contra expansiunii statului i n special a administraiei, modelul liberal admite totui c administraia are misiuni economice care, totui, sunt strine de competenele cetenilor membri ai comunitii politice, pe care doctrina liberal o reduce cel mai adesea la indivizi. Fcnd deosebirea ntre stat i societate, liberalismul separ, ntr-adevr, persoana privat sau agentul economic - antreprenor sau salariat - de cetean, strict investit cu competene politice. b) Concepia liberal privind relaia administraiei cu politica
67

Paul Leroy-Beaulieu, Trait dconomie politique, tome IV, p.668 Pierre Legendre, Op.cit., p.204 69 Ibid., p.204-205 70 Ibid., p.250
68

32

Modelul liberal este redus, cel mai adesea, la aceast a doua relaie, dei, aa dup cum am artat mai sus, aceast reducie apare ca nejustificat. Totui, aceast reducie i-ar gsi o oarecare motivare n caracterul esenial, fundamental, al relaiei administraiei cu politica n gndirea liberal, cel puin astfel cum se gsete ea exprimat n literatura juridico-administrativ de la sfritul secolului al XIX-lea i nceputul secolului al XX-lea. Pentru explicaii este necesar s-l invocm pe Montesquieu i textele sale cele mai celebre. Astfel, el afirm c Libertatea politic nu se gsete dect n guvernrile moderate, dar ea nu exist ntotdeauna nici n statele moderate dect atunci cnd nu se abuzeaz de putere; dar aa cum s-a ntmplat ntotdeauna, ca orice om care are putere tinde s abuzeze de ea; i aceasta pn i atinge limitele. i Montesquieu adaug: Pentru ca s nu se poat abuza de putere, trebuie ca prin modul de dispunere a lucrurilor, puterea s opreasc puterea71. Din acest text s-a nscut n viziunea lui G.Timsit un mit: acela al separrii puterilor, iar gndirea liberal, n ceea ce privete raporturile dintre administraie i politic, s-a nscut din aceast interpretare mitic pe care au dat-o liberalii, sau, mai exact, din critica acesteia. Se pare c ntr-adevr aceast interpretare poate fi apreciat ca fiind mitic deoarece i d lui Montesquieu o lectur pe care interpretarea atent a tuturor textelor lui Montesquieu nu o autorizeaz ntotdeauna. Charles Eisenmann a demonstrat-o clar72. De fapt, important nu este c Montesquieu a scris efectiv textul susmenionat, ci important este interpretarea i maniera n care liberalii definesc propria lor gndire. Spre exemplu, Carr de Malberg, reprezentant tipic al acestei liberaturi juridico-administrative de la sfritul secolului al XIX-lea i nceputul secolului al XX-lea, apreciaz c toat demonstraia lui Montesquieu urmrete asigurarea libertii cetenilor furnizndu-le, prin separarea puterilor, garania c fiecare dintre puteri va fi exercitat n mod legal73. Problema este, deci, de a ti prin ce mecanism instituional nelege Montesquieu s asigure libertatea cetenilor. Or, n opinia lui Carr de Malberg, modul n care Montesquieu i prezint teoria, implic faptul c se gsesc n stat trei puteri distincte, a cror reunire sau fascicol constituie puterea de stat total dar care au un coninut diferit i care, chiar prin acest fapt, i apar ca egale, independente, autonome n raporturile lor unele cu altele74. n aceast interpretare a lui Montesquieu, libertatea cetenilor ar rezulta deci din existena a trei puteri care, nu numai c ar trebui investite cu competene distincte i separate, dar ar trebui, n plus, s se gseasc, n virtutea nsi a statutelor lor, sau a Constituiei, plasate n poziie reciproc de independen i de egalitate. Iat o interpretare absolutist a separaiei puterilor. Astfel conceput, separaia puterilor ar trebui s asigure libertatea efectiv a cetenilor: -totul ar fi pierdut dac acelai om sau acelai corp (...) ar exercita aceste trei puteri: aceea de a face legi, aceea de a executa rezoluiile publice i aceea de a judeca75. Interpretare absolut n ceea ce privete raporturile dintre autoritatea executiv i cea legislativ, ntre care nu trebuie s subziste nici o relaie, nici funcional, nici organic76. Este o interpretare mitic a separrii puterilor deoarece, dac este adevrat c Montesquieu prevzuse existena garaniilor urmrind s protejeze libertatea cetenilor i s mpiedice abuzul de putere, acestea nu puteau fi analizate din punctul de vedere al unei repartiii stricte a funciunilor ntre organe distincte, era vorba nu despre o problem juridic privind definirea legalitii i sferelor sale77, ci despre o problem politic a raporturilor de fore ntre organele cert distincte, dar nu absolut separate unele de altele. Aceast interpretare, n orice caz, se sustrgea relaiei dintre administraie i politic, reducnd raporturile dintre puteri la relaiile ntre organele legislativ i executiv n special. Interpretarea liberal a relaiei administraiei cu politica aa cum se poate degaja din aceast literatur juridicoadministrativ n cadrul creia Carr de Malberg iar, naintea lui, Macarel, Vivien, Aucoc i, n acelai timp cu el Chardon, Duguit sau Jze au scris unele pagini dintre cele mai importante, se nvrte n jurul a dou principii. Primul este principiul subordonrii administraiei fa de politic. Mitul separrii absolute a puterilor pe care Carr de Malberg crezuse c-l descoper n Montesquieu este, n fapt, spune Carr de Malberg, inconciliabil cu principiul unitii statului i a puterilor sale78. Voina statului, continu el, fiind cu necesitate una singur, trebuie ca s se menin ntre autoritile care dein diferitele puteri, o anumit coeziune fr care statul ar risca s fie hruit, divizat i distrus prin
Montesquieu, De lesprit des lois, Livre XI, chapitre 4 Charles Eisenmann, Lesprit des lois et la sparation des pouvoirs. Mlanges Carr de Malberg, Paris, 1933, p.133-160; La Pense constitutionnelle de Montesquieu, Rcueil Sirey, 1933, p.133-160; Louis Althuser, Montesquieu, la politique et lhistoire, P.U.F., 1974, p.98 i urm. 73 Raymond Carr de Malberg, Contribution la Thorie gnrale de ltat, Paris, 1922, Reeditat n 1962, vol.II, p.42 74 Ibid., p.20 75 Montesquieu, Op.cit., Livre XI, Chapitre 6 76 Louis Althusser, Op.cit., p.103 77 R. Carr de Malberg, Op.cit., vol.II, p.23 78 R. Carr de Malberg, Op.cit., vol.II
72 71

33

presiunile opuse la care ar fi supus. Este deci imposibil s se conceap c nu exist n stat dect puteri egale. Iat de ce, n orice stat, chiar n acelea n a cror constituie se spune c se bazeaz pe teoria lui Montesquieu i urmrete o anumit egalizare a puterilor, se va gsi n mod invariabil un organ suprem care s le domine pe toate celelalte i care s realizeze astfel unitatea statului79. Dup cum afirm Malberg, nu este vorba att de separaie, ci mai degrab de gradarea puterilor. i acest sistem este consacrat n dreptul pozitiv francez, un sistem n care organele de stat exercit (...) aceeai putere n grade inegale sau - dac se prefer - funcii asemntoare cu o putere inegal80. Ar exista deci o putere unic ce s-ar manifesta mai nti prin acte de voin iniial - puterea legislativ - i s-ar exercita la un grad inferior prin acte de executare a legilor - puterea executiv. Totui - dup cum remarc Chardon - puterea legislativ, parlamentul este fcut pentru a controla administraia unei ri, nu pentru a administra acea ar81. Rezult de aici c, n ciuda principiului de gradare a puterilor enunat de Carr de Malberg, care nu stabilea o relaie dect ntre legislativ i executiv, nu minitrii sunt aceia care trebuie s fie responsabili de gestiunea serviciilor publice n faa parlamentului: funcionarii permaneni trebuie s fie responsabili n faa minitrilor de gestiunea acestor servicii i minitrii nu pot fi responsabili dect de controlul pe care ei l exercit asupra funcionarilor permaneni82. Din textul de mai sus, dincolo de relaia dintre ministru i parlament (executiv-legislativ), i n acelai timp cu afirmarea subordonrii funcionarilor fa de ministru, adic a administraiei fa de politic, se desprinde de fapt un al doilea principiu esenial al modelului liberal, recunoaterea unei distincii - i a unei separaii - ntre dou, mai degrab dect ntre trei puteri. Fostei triniti - legislativ, executiv, judiciar - i se substituie un dualism al politicului (nglobnd parlament i guvern) i al administrativului. Titlul nsui al lucrrii lui Chardon este revelator: Puterea administrativ, dar el nu fcea dect s reia i s dezvolte teme pe care Vivien deja n 1845 le dezvoltase n Studiile sale administrative83: Administraia, ca un servitor fidel i devotat, trebuie s asculte de politic (). Dar dac aa stau lucrurile n ceea ce privete conduita general, cele dou puteri trebuie s se separe nu pentru a se opune ci pentru a respecta condiiile prescrise n norme, cnd este vorba despre executarea legilor, despre msuri de detaliu i despre raporturile directe ale puterii publice cu cetenii84. De unde tentaia, la liberali, de a recunoate existena unei funciuni guvernamentale distincte de funciunea administrativ. O funciune guvernamental n care s-ar recunoate aciunea Parlamentului i Guvernului, respectiv a minitrilor aflai sub controlul su i o funciune administrativ care, chiar dac ambele sunt parial asigurate de aceiai ageni (confuzie organic relativ) trebuie, totui, s fie, pe ct posibil separate n aciunea lor: independena funcional. De aici insistena liberalilor asupra necesitii distinciei dintre funcionarii politici i funcionarii permaneni i asupra limitrii la maximum a numrului acestor ageni care cumuleaz funciuni85. c) Concepia liberal cu privire la relaiile din interiorul administraiei Cea de a treia relaie fundamental a modelului liberal este aceea pe care o ntreine administraia cu ea nsi: problema centralizrii sau descentralizrii, adic repartizarea puterilor ntre administraiile centrale i teritoriale, problem crucial deoarece este plasat - de la Tocqueville cel puin - n miezul refleciei asupra libertilor. Problema pe care i-o pusese Tocqueville era chiar n continuarea aceleia pe care Montesquieu voise s-o rezolve referitor la regimul politic i la libertate. Dar n timp ce Montesquieu punea n gard democraia pentru a evita cele dou excese - care, ambele, ameninau libertatea: spiritul de inegalitate care o duce la aristocraie sau la guvernarea unuia singur; i spiritul de egalitate extrem care o conduce la despotismul unuia singur, aa cum despotismul unuia singur sfrete prin cucerire86, Tocqueville, scriind dup revoluie, nu poate dect s accepte transformrile care au avut loc i trebuie, deci, s ia egalitatea condiiilor sociale drept un dat ireversibil. Fr ndoial, n secolele aristocratice87, libertatea, independena persoanelor particulare rezulta din faptul c suveranul nu-i lua asupra lui sarcina de a guverna i de administra singur cetenii; el era obligat s lase, parial, aceast grij membrilor aristocraiei, n aa fel nct puterea social fiind mereu divizat, nu apsa niciodat n ntregime i n acelai mod pe umerii fiecruia. Desigur, astzi, nu este vorba de a recurge la acelai mijloc, admite Tocqueville. nu este deloc vorba de a reconstitui o societate aristocratic, ci de a face s apar libertatea n interiorul unei societi democratice, unde
79

Ibid., p.52 Ibid., p.121 81 Henri Chardon, Le pouvoir administratif, Paris, 1910, p.14 82 Ibid, p.15 83 Vivien, tudes administratives, dition Cujas, 1974, Retiprire a celei de a 3-a ediii din 1845 84 Ibdi, p.31 85 Henri Chardon, Op.cit., p.34 86 Montesquieu, Despre spiritul legilor, cartea VIII, cap.II 87 Alexis de Tocqueville, Despre Montesquieu, Despre spiritul legilor, cartea VIII, cap.II
80

34

ne-a ajutat Dumnezeu s trim. Egalitatea este un fapt. Cum s garantezi libertatea cetenilor fr a renuna la egalitatea care domnete ntre ei? Rspunsul, dup Tocqueville, este c trebuie s se constituie asociaii de ceteni, asociaii politice, industriale, comerciale sau chiar tiinifice sau literare i c s-ar obine n acest mod mai multe avantaje mari ale aristocraiei fr injustiii i fr pericole. O asociaie () este un cetean luminat i puternic care nar putea funciona n umbr i care, aprndu-i drepturile sale particulare contra cerinelor puterii, salveaz libertile comune. Dintre toate aceste asociaii, asociaiile comunale sunt acelea care, prin prezena lor, pot s asigure cel mai bine libertatea indivizilor. n comun rezid fora popoarelor libere. Instituiile comunale sunt pentru libertate ceea ce colile primare sunt pentru tiin; ele o pun la ndemna poporului; ele o fac s deprind gustul vieii panice i o obinuiesc s se serveasc de ea88. n opinia lui Tocqueville, administraia liberal ar trebui s fie descentralizat cu toate c modelul liberal de administraie are o cu totul alt imagine. Astfel, reamintim c la Macarel, Vivien, Aucoc, Dupont-White, autori care formeaz imaginea administraiei secolului al XIX-lea i ale cror nvminte i principii au fost reluate i dezvoltate de mai multe faculti de drept de-a lungul primei jumti a secolului al XIX-lea dezvolt, din contr, o alt viziune i anume aceea a centralizrii, mai exact a centralizrii controlate, fr excese. Spuneam c liberalismul este o doctrin a libertii n ordine, de aceea aprea n viziunea acestor autori drept mijlocul de a evita dezordinea: nu exist naiune - afirm Vivien - unde centralizarea s nu se gseasc ntr-un grad oarecare, cci absena oricrei centralizri ar conduce la anarhie89. Asupra acestui aspect insist i Macarel, care atribuie acestui sistem de centralizare a crui simplitate este remarcabil (), promptitudinea i sigurana aciunii administrative i cu ea ordinea, regularitatea, armonia i unitatea ansamblului90. Invocndu-l n sprijinul centralizrii pe Tocqueville nsui, Aucoc, care constat c centralizarea constituie una dintre bazele eseniale ale organizrii administrative, politice i juridice a Franei, refuz s abandoneze, s lase colectivitilor locale gestiunea propriilor lor interese: aceasta ar compromite, n multe cazuri, interesele generale i principiul unitii legislaiei. M. de Tocqueville a scris despre rezultatele absenei unei administraii generale (centralizate) n Statele Unite: anumite ntreprinderi intereseaz, totui, statul ntreg i ele nu pot fi dirijate de administraia naional91. i Dupont-White conchide, n analiza sa, asupra libertii considerate n raporturile sale cu administraia local92: ntr-o localitate se guverneaz cum se i urte, cu pasiune, cu vehemen, iar aceste guvernri colerice se mpac de minune cu poliia. Centralizarea deci, dar fr exces, cere modelul liberal: n ceea ce privete principiul centralizrii, este mai puin vorba despre faptul c menirea sa era aceea de a corija. A simplifica formele ei de manifestare, a suprima tot ceea ce ntrzie decizia fr a o lmuri, a nchide administraia ntr-un cadru al rigorii, a nu-i regsi controlul, a nu adopta dect n mod excepional i n cazuri grave sistemul de autorizaii prealabile, acestea sunt precauiile care pot s o justifice93. S-ar putea deci conchide, n baza acestei argumentaii, c modelul liberal este un model de administraie centralizat. I s-a zis modelul jacobin. Expresia era aproximativ, dar revelatoare pentru aceast imagine a unei administraii centrale i puternice, care susine, de mult timp, pe ntreg continentul european, dar mai ales n Frana, analizele tiinei administraiei. 2. Modelul weberian Sociologia weberian a fost supranumit o sociologie a dominaiei94 deoarece conceptul de dominaie se afl n miezul modelului de administraie de stat creat de Max Weber. Weber distinge dominaia de putere. Puterea - Macht este, n opinia lui Weber, orice ans de a face s triumfe n snul unei relaii sociale, propria sa voin, chiar mpotriva rezistenelor existente95. Dominaia - Herrschaft - desemneaz n schimb ansa de a gsi persoanele gata s asculte de un ordin cu un coninut determinat96. Se observ c puterea i determinarea, dac ele fac referire una la cealalt, la o relaie de comand/ascultare, se disting net una de cealalt prin aceea c, n timp ce - n primul caz comanda nu este necesarmente legitim i nici supunerea n mod obligatoriu o datorie97, dominaia, din contr, implic existena persoanelor gata s asculte, adic recunoaterea i acceptarea de ctre ele - oricare ar fi raiunile lor - a ordinelor pe care ele le primesc. Exist deci o legitimitate a relaiei de dominaie pe care nu o are ntotdeauna relaia de putere. Membrii unei grupri supuse unei asemenea relaii de dominaie formeaz o grupare politic (politischer Verband) cu ndeplinirea a trei condiii: -de teritorialitate: trebuie s existe un teritoriu pe care s se exercite
88

Ibid, vol.I, cap.4 Vivien, Op.cit., p.39 90 Macarel, Cours de droit administratif, profess la Facult de droit de Paris, 1848 91 Lon Aucoc, Confrences sur ladministration et le droit administratif, 1878 92M.Dupont-White, La libert politique considre dans ses raports avec ladministration locale, Paris, 1864, p.348 93 Vivien, Op.cit., p.61 94 Julien Freud, Sociologie de Max Weber, P.U.F., 1966, p.190 95 Max Weber, Economie et socit, vol.I, Plon, 1971, p.56 96 Ibid 97 Raymond Aron, Les tapes de la pense sociologique, Gallimard, 1967, p.553
89

35

aceast dominaie; -de continuitate: trebuie ca aceast relaie s se exercite n mod continuu; -de posibilitate de constrngere fizic: relaia de dominaie trebuie s fie garantat ntr-un mod continuu n interiorul unui teritoriu geografic determinabil prin aplicarea ca i ameninarea unei constrngeri fizice98. O grupare politic accede la rang de stat cnd () direcia sa administrativ revendic cu succes () monopolul constrngerii fizice legitime99. Definiia este celebr. Ea face, de altfel, de acum nainte, parte dintre locurile comune ale tiinei administraiei. Pe aceast definiie s-a construit analiza weberian a statului i a administraiei sale, a originilor i structurilor sale. Dac statul const ntr-un raport de dominaie a omului de ctre om bazat pe mijlocul constrngerii fizice legitime, el nu poate exista dect cu condiia ca oamenii dominai s se supun autoritii revendicate de dominatori. Atunci se pun urmtoarele ntrebri: n ce condiii se supun ei i de ce? Pe ce justificri interne i pe ce mijloace externe se sprijin aceast dominaie100? Problematica originilor statului genereaz aceast dubl ntrebare: - care sunt justificrile i pe ce mijloace se sprijin dominaia? Asupra justificrilor nu vom insista prea mult. ntrebarea este, cu siguran, legat de aceea a originilor, dar expozeul pe care-l face Weber nu este unul istoric i - distingnd mai multe tipuri de justificri ale dominaiei - el nu redescrie nici succesiunea, nici evoluia dominaiei. n plus, analiza, devenit clasic, a ajuns i ea de domeniu public. Exist trei fundamente posibile ale legitimitii. Trei tipuri de dominaie legitim. Mai nti, dominaia tradiional: aceea care i gsete fundamentul n autoritatea eternului ieri (), aceea cutumelor sanctificate prin validitatea lor imemorial i prin obiceiul nrdcinat al omului de a le respecta101: dominaia exercitat altdat de patriarh sau de seniorul domeniului. Mai apoi, dominaia charismatic, bazat pe voina personal i extraordinar a unui individ i care se traduce prin supunerea extraordinar fa de caracterul sacru, fa de virtutea eroic sau valoarea exemplar a unei persoane102, dotat cu aceast charism: conductor de rzboi ales, suveran desemnat prin plebiscit, mare demagog, ef al unui partid politic. n fine, dominaia raional, care s-a impus n virtutea legalitii, n virtutea credinei n validitatea unui statut legal i a unei competene pozitive bazate pe regulile stabilite n mod raional, n ali termeni autoritatea fondat pe ascultare i care se achit de obligaii conform statutului stabilit103. Este acel tip de dominaie care caracterizeaz statul modern. Natura mijloacelor este comandat de cerina continuitii administrative care caracterizeaz orice grupare politic i cu deosebire statul. Cnd apar aceste motive, atunci se nate statul. Ele sunt de dou feluri: personale i materiale. Mijloacele personale constau n existena persoanelor special instituite pentru a asigura meninerea ordinii n interiorul gruprii politice: individul izolat (Leiter) sau direcia administrativ (Versaltungsstab), statul-major administrativ (p.117) pe care ele l constituie este legat de deintorul puterii i dominat de acesta prin legitimitatea puterii deinute prin retribuiile materiale care i sunt acordate sau satisfaciile de prestigiu rezultate din solidaritatea acestuia cu deintorul puterii: feude, privilegii, avantaje Pe lng aceste mijloace personale, mijloacele materiale sunt indispensabile, ceea ce Weber numete "mijloace de gestiune (p.117); mijloace financiare, construcii, material de rzboi etc. n aceast privin, pot fi distinse dou categorii de administraii, dup cum statul-major administrativ i ceilali funcionari care le constituie sunt sau nu proprietarii acestor mijloace. Prima ipotez este aceea a societii feudale de exemplu, unde vasalii (statul-major administrativ) fac fa prin propriile lor mijloace de gestiune cheltuielilor administrrii rzboiului i justiiei, plecnd de la teritoriul aflat n sarcina lor. Vasalii se echipeaz i se aprovizioneaz singuri. Suzeranul nu guverneaz dect cu ajutorul unei aristocraii independente care, deinnd proprietatea mijloacelor de gestiune civil i militar, dispune de o parte de putere pe care ea o poate eventual utiliza contra suveranului. Cea de-a doua ipotez este aceea conform creia, din contr, membrii statului-major administrativ nu posed nici un fel de mijloace de gestiune: deintorul puterii deine administraia n regie proprie (p.118). Statul-major administrativ i administraia n ntregul ei sunt atunci formate din oameni provenii din straturi sociale modeste i fr onoruri sociale proprii (p.119) care depind deci, pentru mijloacele de gestiune pe care le utilizeaz, de cei care le pun aceste mijloace la dispoziie. Deintorul puterii nu va fi concurat deci de o administraie n stare de total indepeden fa de el. Este vorba despre naterea i apariia acestei forme de relaie ntre administraie i deintorul puterii care - dup Weber - caracterizeaz cel mai bine originile i dezvoltarea statelor moderne cu structuri birocratice.
98

Max Weber, Op.cit., p.57 Ibid 100 Max Weber, Le savant et la politique, Plon, 1959, p.113-114 101 Ibid, p.114 102 Max Weber, Le savant et la politique, p.114 103 Max Weber, Le savant et la politique, p.114
99

36

Totui, dezvoltarea statului modern are drept punct de plecare voina prinului de a expropria puterile private independente care, pe lng el, dein o putere administrativ, adic toi cei care sunt proprietari de mijloace de gestiune, de mijloace financiare i de tot felul de bunuri succeptibile a fi folosite n mod politic (p.119). Acest proces de expropriere administrativ a puterilor private care rup funcionarul de mijloacele sale de gestiune este perfect paralel cu acela care, o dat cu dezvoltarea ntreprinderii capitaliste, duce la ruptura dintre angajat sau proletar i mijloacele sale materiale de producie. Ar exista astfel o strns corelaie ntre apariia capitalismului i aceea a statului: o corelaie, nu o subordonare. Este ceea ce l distinge pe Marx de Weber. Relaia administraiei cu economia ar fi o soluie de concomiten, nu o relaie de supunere. Capitalismul i birocraia au, ntr-adevr, rdcini istorice diferite. Totui, exist o dubl legtur ntre aceste dou fenomene: pe de o parte, birocraia presupune capitalismul. Dezvoltarea unei economii monetare este, ntr-adevr, condiia necesar, dac nu stabilirii, cel puin continuitii unei birocraii, n msura n care o birocraie rupt de mijloacele de gestiune implic existena resurselor financiare permanente la dispoziia funcionarilor si, resurse care nu-i pot fi furnizate dect prin fiscalitate. Or, din raiuni generale binecunoscute, numai o economie monetar pe deplin dezvoltat ofer o baz sigur unui asemenea sistem de fiscalitate 104. n plus, precizia i rapiditatea funcionrii administraiei birocratice a unui stat modern cer recurgerea la tehnici de comunicare - calea ferat, telegrama, telefonul, spune Weber105 - care sunt n mod esenial legate de apariia ordinii capitaliste. n sens invers, capitalismul cere birocraia, iar aceste mijloace de dominaie modern trebuie s fie n mod necesar administrate n mod colectiv i public106. n plus, o economie capitalist de pia cere ca sarcinile oficiale ale administraiei s fie ele nsele executate cu rapiditate, continuitate i fr ambiguiti107. Procesul de dezvoltare administrativ este, deci, n mod necesar, un proces de birocratizare, adic de raionalizare a structurilor administrative: Piaa birocraiei a distrus structurile de dominaie care nu aveau caracter raional108. Structurile birocratice sunt, ntr-adevr, n opinia lui Weber, forma de dominaie cea mai raional din punct de vedere formal109. Adaptate n mod egal la ntreprinderile economice de profit, la ntreprinderile caritabile sau la oricare alt ntreprindere urmrind scopuri private spirituale sau materiale (p.229), structurile birocratice se aseamn unele cu altele, fie c este vorba despre marile ntreprinderi capitaliste, despre birocraiile de partid, sau despre acelea ale armatei sau ale statului. n toate cazurile, principiile lor de organizare intern sunt asemntoare ca i relaia care le unete cu deintorul puterii. Organizarea sa intern d administraiei birocratico-monocratice de care vorbete Weber (p.229), toate calitile pe care acesta i le recunoate, precizia sa, permanena, disciplina, rigoarea sa, facultatea sa de a ntreprinde nu conteaz ce sarcin, perfectibilitatea i caracterul su de previzibilitate pentru deintorul puterii ca i pentru cei administrai (p.229). Aceast organizare intern se bazeaz pe trei principii: de ierarhizare, de impersonalitate i de specializare a funciilor. Organizarea birocratic este mai nti o organizaie monocratic, adic un sistem bine ordonat de dominaie i de subordonare n care se exercit un control al gradelor inferioare de ctre superiori110. Un asemenea sistem ierarhizat de funcionari individuali ale crui competene sunt stabilite prin reglementri legale i ale crui mijloace de administraie - adic resurse ale funciei - sunt total separate de resursele private ale agentului111. Structura birocratic este, ntr-adevr, o structur impersonal, distinct, a indivizilor care o compun. Graie ei, s-a asigurat continuitatea administraiei - orice munc continu este efectuat n birouri de ctre funcionari112. Impersonalitatea acestor structuri este aceea care le asigur nc funcionarea cel mai bine adaptat la exigenele lumii noastre i ale fundamentelor ei tehnico-economice. Asemenea fundamente i pregnana lor n civilizaia noastr cer, ntr-adevr, o extrem calculabilitate a rezultatelor care se ateapt de la aciunea administrativ113. Din acest motiv, birocraia trebuie s se conduc dup principiul sine ira et studio; ea trebuie s fie dezumanizat pentru a reui s elimine complet din activitatea oficial dragostea, ura i tot ceea ce este pur personal, iraional i emoional i care scap
104

From Max Weber, Essays in sociology, H.H.Gerth et Wright Mills (Ed.) Routledge et Kegan, 1974, p.208 Max Weber, conomie et socit, p.230 106 From Max Weber, Essays p.213 107 Ibid, p.215 108 Ibid, p.244 109 Max Weber, conomie et socit, p.229 110Max Weber, Caracthristiques de la bureaucratie n Arguments, La Bureaucratie, UGE, 10/18, 1976, p.46-47 111 Max Weber, conomie et socit, p.223-224-226 112 Ibid, p.229 113 Max Weber, Caracthristiques de la bureaucratie n Arguments/1
105

37

calculului114. Birocraia trebuie s rezulte din impersonalitatea cea mai formalist115. Weber este contient de asta. Nevoia unei administraii previzibile116 face totui necesar s se recurg la funcionari personal dezinteresai i riguros obiectivi n locul seniorului de altdat care se bucura de simpatia, favoarea, graia i gratitudinea personal117. Specializarea constituie cel de-al treilea principiu fundamental al organizrii interne a structurilor birocratice n concepia weberian. Dezvoltarea funciei publice moderne () cere n zilele noastre un corp de lucrtori intelectuali specializai, cu nalt calificare, pregtii n profesiunea lor printr-o formaie de mai muli ani 118. Aceast formaie este necesar aplicrii regulilor pentru a obine o complet raionalitate a aciunii administrative119. Ea va consta ntr-o tiin specializat120 devenit necesar prin tehnicile i economia modern. ntrite prin ceea ce Weber numete tiina serviciului121 - cunotinele dobndite n serviciu sau prin studiul dosarelor - aceast formaie face parte din puterea birocraiei: administraia birocratic nseamn dominaia n virtutea tiinei122; tiina pe care funcionarul o deine prin formaia sa pe care a primit-o i tiina dobndit de funcionar prin informaia pe care a reinut-o. Dincolo de tiina specializat se situeaz omul politic - ministru sau ef de stat - cruia nu i se cere nici o calificare profesional, spre deosebire de funcionari, ceea ce dovedete c el nu este funcionar dect n sens formal i nu n sens material123. Funcionarii, recrutai pe baza unui examen sau a unei diplome care arat sau atest formaia lor i calificarea lor profesional sunt atunci numii - numii i nu alei - ntr-o funcie care trebuie s constituie unica i principala lor ocupaie; ei vd deschizndu-se n faa lor o carier, adic posibilitatea de a-i petrece viaa lor profesional n interiorul unei administraii n care ei avanseaz n vechime sau n funcie de prestri de servicii sau n funcie de amndou124. Ei vor avea, de asemenea, dreptul s fie pltii cu un salariu fixat n spe conform rangului ierarhic n acelai timp urmnd responsabilitile asumate125. Specializarea structurilor birocratice este deci garantat printr-o specializare a agenilor conform funciilor lor. Aceast specializare permite, pe de alt parte, o diviziune a muncii n administraie n funcie de punctele de vedere pur obiective, repartiznd diferitele sarcini ntre funcionari special formai care se adapteaz acestora din ce n ce mai mult printr-un exerciiu continuu126. Specializarea definete, n fine, natura relaiei dintre funcionari i puterea politic crei ei sunt supui. Aceast relaie, n modelul weberian, este, evident, de subordonare. S-a vorbit adesea despre caracterele dominaiei i supunerii statului-major administrativ fa de deintorul puterii; n acelai timp, din raiuni care in de legitimitatea puterii i din raiuni care in de interesul personal al acelora care i se supun, Weber vorbea despre o birocraie care constituie tipul cel mai pur de dominaie legal fa de care deintorul puterii i funcionarii administrativi nu ascult dect n cadrul ndatoririlor obiective ale funciilor lor, ntr-o ierarhie a funciei solid stabilit127. Supunerea administraiei fa de puterea politic este deci realizat. Oricare ar fi ea puterea politic. Aparatul birocratic continu s funcioneze pentru revoluionarii care ajung la putere i pentru dumanul ocupant, aa cum funciona el nainte pentru guvernul legal128. Ceea ce impune o diviziune, o mprire a funcionarilor n dou categorii: funcionarii de carier pe de o parte i funcionarii politici pe de alt parte, recognoscibili din afar prin faptul c pot fi mutai sau pui n disponibilitate129. n principiu, nici unii nici alii nu ar trebui s fac politic, chiar n virtutea vocaiei lor, care ar trebui s fie aceea de a administra, nainte de toate ntr-un mod nepartizan (p.141). n fapt, Weber admite c, n msura n care statul i interesele vitale ale ordinii stabilite sunt n joc, funcionarii politici pot interveni n lupte, pot s lupte, s combat ca i oamenii politici. Dar numai funcionarii politici. Ceilali trebuie s execute contiincios un ordin al autoritii superioare trecnd chiar peste propria lor opinie (p.142). Trebuie s existe deci o neutralitate de
114

Ibid Ibid, p.230 116 Max Weber, Caracthristiques de la bureaucratie, p.53 117 Max Weber, Le savant et la politique, p.192 118 Max Weber, conomie et socit, p.224 119 Ibid, p.229 120 Ibid, p.230 121 Ibid, p.135 122 Ibid, p.230 123 Max Weber, conomie et socit, p.227 124 Ibid, p.230 125 Ibid 126 Max Weber, Caracthristiques de la bureaucratie, n Arguments prciss, p.227 127 Max Weber, Economie et socit, p.226 128 Ibid, p.230 129 Max Weber, Le savant et la politique, p.139
115

38

principiu a funciei publice care cere ca ea s fie, dei subordonat, strict separat de puterea politic - n special de puterea partidelor politice. n ochii aderenilor lor, acetia apar ntr-adevr din ce n ce mai mult, spune Weber, ca mijlocul de a intra n administraie, de a obine sinecura unei situaii administrative devenit astzi un fel de asigurare specific pentru viitor (p.129). Neutralitatea se traduce, dup Weber, prin onoare corporativ (prestigiu) i integritate. Dac acest sentiment al onoarei nu ar fi existat la funcionari, am fi fost ameninai de o nfricotoare corupie i n-am scpa de dominaia belferilor (p.129-130). Nu este sigur c am scpat de acest lucru. Aadar am analizat dou modele de administraie public, dou imagini, dar continum s ne ntrebm o dat cu G.Timsit: imaginea liberal a administraiei, de exemplu, sau imaginea weberian ader ele cu adevrat la realitile pe care pretind c le descriu, le corespund, oare n mod absolut? Sunt ele imagini fidele ale realitii sau reprezentri mitice ndeprtate? Din toate aceste imagini - dac le suprapunem - se degaj o imagine simpl, ordonat, coerent, satisfctoare: mai nti - a unei administraii instrumentale: o administraie instrument al puterii politice, fie a puterii politice alese, dac se refer la imaginea liberal, fie a puterii politice oricare ar fi ea n modelul weberian. Alt trstur comun acestor modele este aceea c toate propun imaginea unei administraii unitare-piramidale, ierarhizate, centralizate. Trstura ierarhic se sprijin puternic pe modelul weberian. Trstura ierarhic este, n modelul liberal, asociat cu principiul de centralizare care - n ciuda lui Tocqueville - este un element important al analizei liberale a administraiei, aa cum ea este difuzat de literatura juridico-politic de la nceputul secolului XX. Un alt caracter comun acestor modele este acela c ele fac din administraie un instrument de pur constrngere. Este foarte clar c modelul liberal nu numai c limiteaz funciunile economice ale administraiei, dar nu admite n exercitarea acestor funcii dect utilizarea mijloacelor de injonciune: prerogative de putere public i nu concesiune de prestaii. Este, de asemenea, foarte clar i principiul pe care este fondat modelul weberian de administraie i anume relaia de dominaie, care este plasat n miezul oricrei construcii administrative. Iat deci imaginea simpl a administraiei: instrumentalitate, unitate, dominaie, teme care se regsesc de-a lungul analizelor i contribuie la construcia acestui mit al administraiei pe baza cruia s-a fundamentat tiina administraiei de astzi. Imaginea, spune G.Timsit, se tulbur totui puin Modelele dup care s-a putut creiona cuprind germenii contradiciilor n ele nsele sau ntre ele. Modelul weberian insist asupra raionalitii, preciziei, rigorii i permanenei administraiei. Toate modelele stabilesc instrumentalitatea administraiei. Ambele modele insist asupra caracterului administraiei, pur instrument de constrngere. Mai ales modelul liberal. Dar liberalii nii admit c administraia ar putea interveni n domeniul economic i pregtesc, astfel, cile altui tip de relaii ntre administraie i economie. Imaginea clasic devine, aadar, nesigur iar tiina administrativ ncearc din nou n zilele noastre s o fixeze, gsindu-i noi parametri. * * *

Cteva concluzii pariale s-ar impune n acest moment al cursului nostru. Cele dou modele fundamentale analizate anterior au jucat un rol esenial contribuind la constituirea, n cercetarea i practica administrativ, a unui fond comun de idei simple pe care s-a ntemeiat tiina administraiei, i anume o administraie ierarhic, monolitic, unitar, piramidal, centralizat, n care muli mai cred i astzi, idei care nu apar ntotdeauna clar n analizele administrative i nici nu sunt utilizate foarte contient i ale cror origini i implicaii nu sunt ntotdeauna cunoscute de cei care le utilizeaz. Ele au jucat, totui, un rol determinant nu numai n explicarea, dar i n aciunea administraiei. Aceste modele pe care le-am putea considera realitatea administrativ oblig la remodelare, sau poate doar numai la ntinerirea acesteia prin recurgerea la noi modele de analiz care ar veni s mbogeasc, s completeze, s precizeze, s ntreasc vechea imagine. De fapt, n multe cazuri, este vorba doar despre simpla juxtapunere de doctrine total strine unele de altele, n legtur cu care se pretinde c amalgamul ar face o nou teorie, un nou cadru teoretic pentru studiul administraiei publice130. Pierre Birnbaum i Bertrand Badie arat cum orice sociologie a statului constituie o surs de inspiraie pentru Weber i pentru funcionalism131 Lucien Nizard povestete: formaia mea iniial era juridic i filozofic; dac eram
130

Catherine Lalumire, A la recherche dun cadre thorique pour ltude de ladministration publique, n Bulletin de lInstitut International dAdministration Publique, No.33, p.7-35 131 Bertrand Badie i Pierre Birnabum, Sociologie de lEtat, 1979, Grasset, p.53 i urm.

39

marxist, a fi fost puternic influenat de Carr de Malberg i Kelsen. Or aceste dou tradiii, att de opuse, de altfel, miau inculcat conjunctural o imagine piramidal i puternic integrat att a statului n ntregul lui, ct i a administraiei sale. Apoi, a venit experiena (). Spectacolul era stupefiant pentru cineva care se formase la cele dou coli evocate. Ajunsesem s m ntreb dac se mai putea vorbi despre un stat, despre o administraie sau dac nu era convenabil s se nlocuiasc cel puin pentru aceasta din urm pluralul cu singularul132. Este de observat deci c o ntreag serie de moduri noi de analiz vin s mbogeasc i uneori s contrazic, parial, imaginea tradiional a administraiei, iar din aceste noi moduri de analiz se nasc noi modele de administraie. 3. Modelul neoliberal Noile modele de administraie nu rup legtura cu modelele clasice, ci ele asimileaz aporturile metodologice i conceptuale ale noilor modele de analiz despre care tocmai am vorbit, iar dac ele dau o alt imagine a administraiei, aceast imagine rmne profund marcat de originile sale teoretice. Astfel, modelul liberal rmne modelul fondator n cutarea unei demarcaii ntre sfera indivizilor i aceea a statului, n limitarea interveniei statului i angajarea autonomiei indivizilor. Exist totui i un model neo-liberal, iar cei care l-au conceput sau l apr au contiina c administraia i mediul su s-au transformat ncepnd din secolul al XIX-lea i c a survenit mutaia organizaiilor publice, ca i aceea a ntreprinderilor, la rscrucea a dou fenomene: acela al dimensiunii crescnde i acela al schimbrii accelerate133. Nu mai este acelai mediu, nu mai este acelai stat. Liberalii au conceput i construit o administraie care este total neadaptat la toate funciile noi care incumb i la noul mediu n care ea acioneaz. Neo-liberalismul vrea s fac dovada luciditii i realismului: neo-liberalii sunt adesea administratori, gestionari publici sau privai sau teoreticieni crescui la coala eficienei i legai de ideea de management. ntr-un demers pragmatic, neo-liberalismul vrea s nceap prin a face o analiz diagnostic. Apoi propune soluii. Analiza neo-liberal a administraiei ia act de transformrile mediului n care funcioneaz administraia acestui sfrit de secol i de inadaptarea administraiei motenit din secolul trecut, la solicitrile mediului actual. Cea mai sensibil i mai evident transformare a mediului ine de creterea considerabil a volumului i a naturii exigenelor, a cererilor adresate sistemului administrativ: ntr-adevr, nu e vorba numai de a asigura ordinea i de a impune un minimum de justiie i de redistribuire social cum se fcea n trecut. Este vorba chiar de a stpni conjunctura, aa cum ncepem s o facem, este vorba despre a face investiiile colective necesare pentru a preveni i minimaliza crizele structurale previzibile, pentru a dezvolta capacitatea grupelor i organizaiilor de a stpni consecinele directe i indirecte ale progreselor lor134. Mediul economic, mediul cultural, mediul social s-au modificat i cer alte rspunsuri de la sistemul administrativ, alte reacii dect acelea - foarte timide i limitate pe care acesta a fost, pn n prezent, n msur s le furnizeze. Ritmul exigenelor nsui a crescut considerabil. Desigur, n orice epoc, administraia a trebuit s fac fa i s se adapteze schimbrilor. Dar, astzi, schimbarea s-a schimbat135. n secolul al XIXlea, explic Michel Massenet, schimbarea social era trit ca o mutaie global, ca trecerea de la o stare a societii la alta, cu totul nou. Era, deci, necesar s se treac la o revizuire fundamental a valorilor i structurilor sociale. Erau revoluiile, dar ntre aceste perioade sau aceste situaii revoluionare, starea societii rmnea stabil i administraia sa rmnea un cadru instituional n interiorul cruia aveau loc auto-ajustri economice i sociale indispensabile. n secolul al XXlea, schimbarea social se analizeaz astfel: ea este o stare constant de mobilitate a societilor. Continu, dispersat n manifestrile sale, rapid - perceptibil la scara unei singure generaii - multiform - martor a efemeritii cunotinelor dobndite de fiecare individ - schimbarea apare de acum nainte, ca un fel de micare brownian creia administraiile nu i mai pot face fa n formele lor tradiionale. Or, n faa unor asemenea transformri i atunci cnd ar trebui s creasc disponibilitatea administraiilor la eveniment136, se constat - spun neo-liberalii - totala scleroz, completa inadaptare a administraiilor la mediul lor. Organizaia centralizat, birocratic, ierarhizat i sectorializat (supranumit piramid pentru a aduce aminte de organigramele care o reprezint) st la orginea celor mai multe rele denunate () i constituie principalul obstacol n calea adoptrii principiilor de redresare ()137. n acest caracter cvadruplu al administraiei motenite de la secolele
132

Lucien Nizard, Esquise dun modle de ladministration comme acteur politique, 1981, p.306 Massenet, Noua gestiune public. Pentru un stat fr birocraie, Ed.Hommes et Technique, 1975, p.27 134 Michel Crozier, La socit bloque, 1970, p.60 135 Michel Massenet, Du changement technique lclatement social, 1971 136 Michel Massenet, Noua gestiune public, citat mai sus, p.83 137 Ren Mayer, Feudaliti sau democraie, pentru o administraie n stil nou, Arthaud, 1968, p.125
133Michel

40

trecute centralizare birocratizare ierarhizare sectorializare - rezid, n opinia neo-liberalilor, sursa, cauza tuturor dificultilor administraiei contemporane i inadecvarea sa la noile funcii. Centralizarea a putut fi, ntr-adevr, potrivit i eficient cu mult timp n urm, la circumstanele istorice n care ea a aprut. Ea este astzi n contradicie cu condiiile actuale de funcionare a administraiei. Dup neo-liberali, la originea centralizrii stau dou tradiii: tradiia roman - modelul cezarian - pe care Alain Peyrefitte l privilegiaz n analiza Rului francez138 i tradiia democratic - modelul liberal. Tradiia roman este, dup Alain Peyrefitte - aceea a organizaiei centralizate pe care o cunoscuse Imperiul Roman i pe care biserica catolic nscut la Roma a motenit-o. Reforma, la rndul ei, antreneaz decderea bisericii i eliminarea autoritii cezariene. Ea explic trsturile statului n rile protestante, statul slab i, n orice caz, policentric. Contra-reforma este caracterizat, dimpotriv, prin autoritatea cezarian. Dar, n timp ce, n rile latine ale Europei, altele dect Frana, contra-reforma se traduce prin ntrirea bisericii, a crei consecin este puterea inchiziiei i acapararea vieii intelectuale de ctre clerici, Frana nu cunoate o veritabil contra-reform ci, ncepnd cu Richelieu, se semnaleaz apariia unei forme laicizate a centralismului absolut al dreptului divin, i anume statul ca substitut al autoritii ecleziastice, i care reia pe contul su centralismul roman. Cezarismul nu mai este ntruchipat de Cezar, ci a devenit colectiv. Ieri, un rege era considerat Cezar. Astzi, statul este considerat rege139. Astfel, Frana, fiica mai mare a bisericii, este ea nsi nepoata lui Cezar140. Exist, totui, spun neo-liberalii, o contradicie la originea centralizrii: excesul de juridism i mania reglementrii francezilor este atribuit, n general, tradiiei dreptului roman. De fapt, ea rezult, mai ales, dintr-o eroare de msur n organizarea democraiei n stil francez141. Din 1750, fiziocraii dumani ai privilegiilor, partizani ai egalitii deschid cile Revoluiei i ale jacobinismului. Mulumit lor, francezii identific egalitatea cetenilor cu uniformitatea administraiei. Ei asimileaz n mod egal unitatea naional i centralizarea puterilor de orice fel142. Gustul egalitii, teama de discriminare conduce, ntr-adevr, la voina puterii centrale de a regla tot. Egalitatea conduce la centralizare puterea central este singura putere legitim care eman de la naiunea luat n ansamblul su, care conduce, la rndul su, la uniformitate. Dou tradiii stau la originea centralizrii dar, n sprijinul meninerii sale, st o singur justificare. Centralizarea era mecanismul cel mai bine adaptat pentru a transmite o voin relativ simpl unui mare numr de executani puin specializai143. Schema piramidei ierarhizate - n care centralizarea i gsete desvrirea instituional corespunde unui tip de societate - nc subdezvoltat-, dar care a depit stadiile autoconsumrii i artizanatului i se angajeaz n producia de mas cu o mn de lucru numeroas i puin specializat144. Or, aceast centralizare care se armoniza de minune cu statul societilor din secolul trecut, produce astzi un anumit numr de disfuncii analizate de neo-liberali printre care: absorbia puterii centrale n ceea ce privete sarcinile de gestiune cotidian - dar preedintele Republicii nu a fost ales () pentru a guverna Frana la micul detaliu145; lipsa de responsabilitate a indivizilor - excesul de responsabiliti de partea statului antreneaz absena responsabilitilor de partea cetenilor146; nerealismul deciziilor luate la vrf - decizia centralizat nu poate niciodat s ia n considerare toate elementele de apreciere, fie c dosarul nu exprim totul, fie c responsabilul cu instrumentarea sa nu are timp s ia cunotin de acesta147. Rezultatul: Vrful este integrat n gestiune. Frana este atins de un fel de necroz a extremitilor148. Ceea ce Michel Crozier teoretizeaz, n analiza fenomenului birocratic, explicnd: cei care decid nu cunosc direct problemele pe care ei le au de tranat; cei care sunt n domeniu i cunosc problemele nu au puterea necesar pentru a efectua adaptrile i pentru a experimenta inovaiile devenite indispensabile149. Rezult de aici o extrem rigiditate a organizrii centralizate i dificultatea sau imposibilitatea pentru ea de a se adapta schimbrii: transformrile necesare - continu Michel Crozier - pot fi graduale i cvasi-constante dac agenii organizaiei, care sunt contieni de necesitatea lor, cci ei au o experien direct, au posibilitatea de a introduce inovaiile necesare sau
138

Alain Peyrefitte, Le mal franais, Plon, 1967 Alain Peyrefitte, Op.cit., p.232 140 Ibid, p.175 141 Ren Mayer, Op.cit., p.43 142 Ibid 143 Ren Mayer, Op.cit., p.52 144 Ibid, p.53-54 145 Alain Peyrefitte, Op.cit., p.303, 304 146 Ibid 147 Ren Mayer, Op.cit., p.91 148 Alain Peyrefitte, Op.cit., p.333 149 Michel Crozier, Fenomenul birocratic, Ed.du Seuil, 1963, p.234
139

41

de a obine uor acordul autoritilor competente pentru aceasta. Dar, () organizaiile birocratice nu las asemenea iniiative la nivelul ealoanelor inferioare i procedeaz n aa fel nct s ndeprteze centrele de decizie de dificilele contacte cu problemele concrete. Deciziile privind cea mai mic schimbare sunt luate la vrf. Aceast concentrare i izolarea diverselor categorii care o nsoesc fac absolut imposibil o politic de schimbare gradual i permanent150. Or, se tie acum, schimbarea s-a schimbat . i centralizarea aparatului administrativ a crei origine teoretic este gsit de critica neo-liberal n opera lui Crozier, este total neadaptat gestiunii schimbrii Fr ndoial, pretutindeni n statele democratice s-a ncercat s se limiteze efectele centralizrii i s se corecteze consecinele acesteia. Ierarhizarea este - ca i centralizarea - un alt caracter al acestui aparat administrativ motenit din secolul trecut i neadaptat la funciile sale. Fiecare subordonat nu are dect un singur ef i toi subordonaii si nu depind dect de el151. Organizarea piramidal este traducerea instituional a principiului ierarhic. O asemenea organizaie asigur conformarea strict a aciunii subordonailor la regulile definite de superior. Stilul ideal de guvernare este, ntr-adevr, dup cum explic Jean-Claude Thoenig, n ochii numeroilor conductori, un stil bazat pe un mod de a raiona deductiv i ierarhic: diviziunea sarcinilor i repartiia autoritii trebuie s fie demultiplicarea riguroas a obiectivelor generale i a autoritii centrale152. Adevrul este c - cel puin n opinia neo-liberalilor - ierarhizarea actual a aparatului administrativ antreneaz un anumit numr de consecine disfuncionale grave. Pe acest aspect Michel Crozier teoretizeaz i formuleaz n doctrina modelului neo-liberal, teza stratificrii. Ierarhizarea, arat el, este o consecin a centralizrii. Or, centralizarea - prin fenomenul de segregare pe care l provoac, ntre cei care decid i cei care execut, antreneaz constituirea unei serii de straturi suprapuse comunicnd foarte puin ntre ele153. Micro-societile154 care se creeaz astfel favorizeaz fenomenele specifice corpului administrativ francez: ritualismul cruia i sacrific membrii acestor microsocieti i, n acelai timp, semnul - avnd ca singura referin ritul grupului - semnul apartenenei la corpul n care se integreaz i mijlocul de a afirma diferena i opoziia lor fa de alte organisme. n plus, multiplicarea straturilor i izolarea lor dau agenilor inclui n ele sentimentul neputinei i tendina spre apatie i formalism: hommo ierarchicus se terge, dispare n faa procedurii. Consecina acestui fapt este: sectorizarea administraiei: vaste feude i mici cmpuri nchise, rezultat al proceselor de difereniere care impune dezvoltarea, centralizarea i ierarhizarea administraiei. Fenomenul este evident mai ales n cadrul funciei publice: vzui din afar, toi funcionarii aparin aceleiai caste. Vzui din interior, apare o mare diversitate. Poporul funciei publice se dizolv ntr-un mozaic de triburi ntre care domnesc ierarhii subtile i care se opun prin strvechi rivaliti155. Birocratizarea este cea din urm trstur a acestei organizri administrative pe care o denun neo-liberalii: o organizare bazat pe anonimatul generalizat i a crei expresie clar const n existena statutului funciei publice n majoritatea statelor de pe continent, statut care prin rigiditatea lui genereaz la rndul su centralism. Aadar, analiza administraiilor actuale fcut de neo-liberali ncepe de la aceste constatri: centralizare, ierarhizare, sectorializare, birocratizare. Modelul neo-liberal se situeaz la jumtatea drumului dintre dou curente politice: ntre un pan-socialism care pretinde c organismele publice trebuie s asigure totalitatea manifestrilor vieii sociale, cu riscul de a vedea organizaiile publice s fie declarate sacrosante i refuznd s-i regndeasc statutul i s-i mbunteasc randamentul i un pan-liberalism care, n numele eficacitii sale liberale ar putea s uite fundamentele vieii publice156. Modelul neo-liberal se situeaz la jumtatea drumului dintre cele dou reflecii doctrinale asupra gestiunii organizaiilor publice i aceea a ntreprinderilor private: de civa ani, organismele publice compar efectiv modurile lor de gestionare cu modul de gestionare propriu ntreprinderilor pentru a ncerca, la fel ca acestea, s-i stpneasc i s-i controleze extinderea (p.16). Organizaiile publice i private sunt, ntr-adevr, confruntate cu probleme asemntoare ca dimensiuni i ca rapiditate de reacie la eveniment. n plus, ele sunt organizate ntr-un mod asemntor cu acela al ntreprinderilor private: n aceast privin, analiza organizaional a relevat nrudirea organizaiilor cu scop lucrativ cu cele non-profit: orice organizaie produce un anumit flux de bunuri i de servicii
150

Ibid, p.240 Ren Mayer, Op.cit., p.22 152Jean-Claude Thoenig, Raionalitatea, n: M.Crozier i alii, Unde merge administraia francez?, Ed.dOrganisation, Paris, 1974, p.151 153 Michel Crozier, Fenomenul birocratic, citat mai sus, p.234 154 Jean-Claude Thoenig, Stratificarea, op.cit., p.30 155 Alain Peyrefitte, Rul francez, precitat, p.312 156 Michel Massenet, Noua gestiune public, precitat, p.16
151

42

msurabile cu mai mult sau mai puin rigoare i dispune n acest scop de nite mijloace (birouri, personal, serviciile altor organizaii, diverse materii prime) organizate ele nsele n vederea urmririi unor obiective determinate (p.40). Asemenea asimilri nu pot fi totui fcute la modul absolut i, dup Michel Massenet cel puin, ar fi imposibil s fie transpuse integral n cadrul organizaiilor publice metodele managementului privat. Din tot felul de motive. n primul rnd culturale. Sunt acelea pe care Michel Crozier le-a pus n lumin n analiza fcut asupra fenomenului birocratic. Aceste raiuni in de opoziia care exist ntre exigenele gestiunii unei organizaii moderne care trebuie s fie supl i adaptabil i s dea dovad de iniiativ i caracteristicile unei administraii impersonale, rigide, stereotipe i impermeabile la spiritul reformei. O asemenea constatare care condamn modurile actuale de gestiune a administraiei, interzice, totui, introducerea tehnicilor care s-ar situa exact n partea opus. Modurile actuale de gestionare proprii administraiei ar risca s fie golite de orice realitate deoarece sunt prea strine fa de cultura administrativ existent. Un alt motiv care interzice transpunerea metodelor managementului privat n organizaiile publice ar fi acela pe care Michel Massenet l numete primatul politicului (p.45). Trebuie s remarcm diferena remarcabil dintre organizaiile publice i cele private: exist dou logici esenialmente opuse: o logic a organizaiei care conduce la cutarea celui mai mare avantaj posibil de gestiune i o logic a adeziunii care poate obliga la sacrificii de gestiune inspirate sau comandate de grija de a obine adeziunea Politica este arta de a accepta (p.47). n acest sens, decizia politic ce se impune administraiei nu este un arbitraj ntre diferitele proiecte considerate din punctul de vedere al raionalitii lor celei mai mari, ci un compromis ntre raionalitatea unui proiect i exigenele de opinie n plus, serviciile publice i ntreprinderile private se disting prin sistemul lor de obinere a resurselor, serviciile publice nu depind numai de pia, pe cnd ntreprinderile private i gsesc resursele numai n cadrul pieii. n administraie nu vom gsi nici contabilitatea sarcinilor, nici indicatorul de profit. Mai exist i ali factori de difereniere. n ciuda tuturor diferenelor dintre organizaiile publice i cele private, n ciuda imposibilitii de a transpune n domeniul administraiei tehnicile de gestiune ale ntreprinderii - rmne, totui, un lucru n opinia liberalilor, i anume de a redefini principiile. Modelul neo-liberal de administraie definete noi principii, att n ceea ce privete instituiile, ct i oamenii care le asigur. n ceea ce privete instituiile, este vorba de a substitui structura bazat pe ierarhia normelor juridice cu structura conceput n funcie de obiectivele proprii. Coordonare, descentralizarea, controlul, toate acestea sunt, desigur, necesare, dar ntr-o alt viziune, deci o alt coordonare, o alt descentralizare, un alt control dect acelea care au fost practicate pn n prezent. O alt coordonare este posibil cu dou condiii i anume: s nu se confunde orizontalismul administraiei actuale, de adevrata coordonare i n al doilea rnd serviciile orizontale s neleag sensul exact al misiunii lor, care este de a defini obiective precise pentru ealoanele decizionale pe lng care ele se gsesc plasate i s msoare n folosul lor rezultatele obinute de serviciile operaionale fr s se amestece n gestiunea proprie a acestor servicii. Realizndu-se aceste dou condiii, se va produce o transformare profund a structurilor administraiei, care va permite o mai bun adaptare la exigenele unei gestiuni moderne. Organizarea administrativ tradiional, piramidal, centralizat, ierarhizat va lsa locul unei multitudini de ageni autonomi, dup modelul agenilor americani nsrcinai cu optimizarea rezultatelor activitilor publice. Statul va renuna s asigure sarcinile de gestiune care-l mpovreaz i l paralizeaz. De asemenea, se va estompa - cel puin n domeniul economic i social - misiunea sa ierarhic de comand i de injonciune. Noua misiune a statului va fi aceea de coordonare real, de armonizare a aspectelor economice ale cunoaterii cu ritmurile sociale de dezvoltare. Nu va mai fi vorba de a coordona operaiunile sau unitile operaionale, ci nivelurile de intervenie i de aciune157 unde se situeaz forele sociale care regsesc astfel i mai mari posibiliti de ajustare spontan. Declinul statului dirijist. ntoarcerea la semnificaia profund a liberalismului, deoarece aceast form de coordonare care restrnge rolul statului i l nrudete mai degrab cu un holding dnd via unui conglomerat dect cu o birocraie158, conduce la mai buna separare a sferei statului de aceea a societii (vom reveni analiznd idealul statului holding). O alt descentralizare ar trebui s respecte acest principiu constant al managementului: a centraliza deciziile strategice, a descentraliza structurile operaionale159. Ar trebui s fie nmulite centrele de decizie, pentru ca deciziile s fie luate chiar la nivelul unde se situeaz informaia i pentru a apropia decizia de aciune. Astfel s-ar putea face s coincid, pe ct posibil, informaia, decizia i aciunea. Se are n vedere, ntr-o asemenea perspectiv, importana pe
157

Michel Massenet, Op.cit., p.144 i 35 (La nouvelle gestion publique) Ibid 159 Ibid
158

43

care modelul neo-liberal o d adevratelor sisteme de informare. O ameliorare a sistemelor de gestiune trece prin stabilirea sistemelor de informare adecvate, adic prin recurgerea n special la informatic. Controlul - dar un alt fel de control - constituie, cu siguran, cel de-al treilea aspect al unei inevitabile regenerri a instituiilor dup modelul neo-liberal de administraie. Controlurile, n general, formeaz un cancer n snul administraiei franceze, aprecia Ren Mayer160. De aceea, dup opinia neo-liberalilor, nu este vorba de a restaura controalele, aa cum exist i funcioneaz deja n cadrul administraiilor motenite din secolul al XIX-lea. Sunt necesare transformri, pe cel puin dou planuri - cantitativ - numrul de controale trebuie s fie diminuat - i calitativ controlul nu trebuie s fie un mijloc de sanciune, ci un instrument de msur a distanelor fa de elul final n ndeplinirea obiectivelor urmrite. A controla nseamn (i aici neo-liberalii se refer direct la principiile analizei sistemice i ale ciberneticii) a compara operaiunea efectuat cu aceea care ar fi trebuit s fie pentru a msura astfel distana care exist ntre ele161. Sanciunea, ntr-o asemenea perspectiv nu mai este dect accesoriul operaiunii de control, n timp ce astzi ea este, n realitate, esenialul acesteia. Analiza sistemic i teoria cibernetic au introdus, ntr-adevr, ideea c un act nu trebuie s fie analizat numai n ceea ce privete norma rezultatului; el trebuie s fie considerat n ansam-blul organizaiei din care el eman, ceea ce, ntr-o anumit faz, n prima faz, trebuie s permit ca organizaia s rspund mai bine obiectivelor pe care i le-a asumat i, ntr-o a doua etap, s l fac pe autorul actului s se ntrebe asupra validitii proiectelor sale. Acesta trebuie s fie sensul controlului n modelul neo-liberal de administraie. Dar, prin tradiie, controlul a devenit un scop n sine. Ar fi timpul s ne dm seama c el nu este dect un mijloc de a reorienta aciunea n lumina rezultatelor obinute162. Acestei regenerri a instituiilor prin instituirea unor noi tipuri de coordonate, de decentralizare i de control, trebuie, pe de alt parte, s adoptm o nou politic a resurselor umane n organizaiile publice: mai nti, o politic de formare: este vorba despre cum s facem s apar () un tip de om avnd un rol nou, managerul, alturi de tipurile vechi, ale juristului, ale economistului163. O asemenea politic presupune, n special, ca metodele de formare prealabil care stabilesc legturi prea strnse164 ntre formaia iniial i soarta indivizilor n snul organizaiei din care fac parte, s fie nlocuite cu un sistem de formare permanent. Acest sistem este de dou ori necesar: mai nti pentru c el rupe absurdul automatism al corespondenelor absolute ntre nivelul colar sau universitar i nivelul ierarhic, automatism care este stabilit prin statut ca i cum simplul fapt de a fi titularul unei diplome atestnd anumite cunotine ar putea garanta aptitudinea de a ocupa i de a exercita o responsabilitate; i, de asemenea, pentru c ritmul schimbrii accelerndu-se, cunotinele dobndite nainte de nceperea unei cariere sau la nceputul acesteia, vor fi depite foarte repede. O nou politic a resurselor umane presupune, de asemenea, n modelul neo-liberal, s fie regndit natura nsi a regulilor care statueaz situaia agenilor administraiei. Astfel, pentru a descuia unul dintre zvoarele care blocheaz aceast situaie i o fac rigid i n stare s prejudicieze o bun gestiune, ar trebui s distingem n statutele funciei publice ntre caracteristicile care pot releva o deontologie a funciunii publice care ar trebui, deci, s fac obiectul dispoziiilor de ordin regulamentar sau legal, dac nu chiar constituional, pentru a fi la adpost de orice modificare politic i ceea ce, pe de alt parte, ar putea face obiectul conveniilor colective i ar privi raporturile dintre personal i statul care l angajeaz care, n aceast privin, ar trebui s se afle n aceeai situaie ca i orice particular care angajeaz personal. Dispoziiile care ar pstra un caracter statutar - de exemplu acelea referitoare la relaia ierarhic dintre ef i subordonai - ar trebui s fie mai puin formaliste: astfel modurile de apreciere nchise n cadre juridice constrngtoare ar trebui s fie transformate prin grija efului de a discuta aprecierea sa cu subordonaii. Personalizarea relaiilor administrative - un anti-weberianism activ - este unul din punctele fundamentale asupra crora insist modelul neo-liberal. Modelul neo-liberal de administraie are, de aceea, noi principii de gestiune. El se opune principiilor gestiunii administrative tradiionale marcate prin caracterul lor n acelai timp autoritar i improvizat. Cuvntul-cheie n materie: conducerea participativ prin obiective, ceea ce ar nsemna c managerul distribuie colaboratorilor si nu sarcini de executat, ci obiective de atins, lsndu-le iniiativa i latitudinea n folosirea mijloacelor.
Ren Mayer, Op.cit., p.78 Michel Massenet, Op.cit., p.59 162 Ren Mayer, Op.cit., p.78 163 Michel Crozier, Apropierea actual dintre administraiile publice i marile ntreprinderi private i consecinele sale, Revue internationale des sciences sociales, 1968, p.14 164 Michel Massenet, Noua gestiune public, precitat, p.103
161 160

44

Participarea, pe de alt parte, opus constrngerii, tinde s determine consensul celor interesai de decizie. Participarea n concepia neo-liberal este aceea pe care o permit decentralizarea i contractualizarea, aa cum o doresc neo-liberalii: o participare care trebuie s parcurg de sus n jos fiecare treapt, plecnd din vrful care fixeaz celui care l urmeaz obiectivele i cadrul propus pentru desfurarea eforturilor sale i pentru libera utilizare a mijloacelor de care el dispune. n aceast viziune participarea este mai puin o form de democraie i mai mult un anumit tip de strategie viznd dezvoltarea capacitilor de auto-adaptare a sistemului administrativ: Nu mai este vorba despre a reforma - adic despre a dirija n abstract, n numele unui model pretins ideal, o realitate rebel. Este vorba de a pune n micare i mai ales de a face posibil o micare spontan a organizaiilor publice165. Un vis, apreciaz G.Timsit. Activiti individuale de verificare a cunotinelor: Cine este creatorul sociologiei dominaiei? In ce const fenomenul birocratic? Descriei modelul Iacobin. Care este concepia liberal cu privire la relaii administraiei publice? Ce aduce nou modelul neoliberal? Bibliografie selectiv Modul: Maurice Duverger, Sociologie de la politique, P.U.F., Collection Thmis, 1973. Jean-William Lapierre, Lanalyse de systmes politiques, P.U.F., Collection Sup., 1973. Georges Sorel, Rflexions sur la violence, Editions M.Rivire, 1972. Lucien Nizard, Administraie i societate: planificare i reglare birocratic, Revue franaise de science politique, vol.XXIII, nr.2, aprilie 1973. Lucien Nizard, Abordarea weberian i abordarea marxist, n: Lucien Nizard, Bruno Jobert, Pierre Muller, Elemente pentru o nou abordare a statului n Frana de astzi, Institutul de studii politice din Grenoble, C.E.R.A.T., martie 1977. Georges Burdeau, Le libralisme, Seuil, Collection Points, 1979. Paul Leroy-Beaulieu, Ltat moderne et ses fonctions, Paris, 1911. Pierre Legendre, Histoire de ladministration de 1750 nos jours, P.U.F., Collection Thmis, 1968. Paul Leroy-Beaulieu, Trait dconomie politique, tome IV. Montesquieu, De lesprit des lois, Livre XI, chapitre 4. Raymond Carr de Malberg, Contribution la Thorie gnrale de ltat, Paris, 1922, Reeditat n 1962, vol.II. Henri Chardon, Le pouvoir administratif, Paris, 1910. Vivien, tudes administratives, dition Cujas, 1974, Retiprire a celei de a 3-a ediii din 1845 Alexis de Tocqueville, Despre Montesquieu, Despre spiritul legilor, cartea VIII, cap.II M.Dupont-White, La libert politique considre dans ses raports avec ladministration locale, Paris, 1864. Julien Freud, Sociologie de Max Weber, P.U.F., 1966. Max Weber, Economie et socit, vol.I, Plon, 1971. Raymond Aron, Les tapes de la pense sociologique, Gallimard, 1967. Max Weber, Le savant et la politique, Plon, 1959. Max Weber, Essays in sociology, H.H.Gerth et Wright Mills (Ed.) Routledge et Kegan, 1974. Max Weber, Caracthristiques de la bureaucratie n Arguments, La Bureaucratie, UGE, 10/18, 1976. Catherine Lalumire, A la recherche dun cadre thorique pour ltude de ladministration publique, n Bulletin de lInstitut International dAdministration Publique, No.33.
165

Michel Massenet, Op.cit., p.140

45

Bertrand Badie i Pierre Birnabum, Sociologie de lEtat, 1979, Grasset. Lucien Nizard, Esquise dun modle de ladministration comme acteur politique, 1981. Michel Massenet, Noua gestiune public. Pentru un stat fr birocraie, Ed.Hommes et Technique, 1975. Michel Crozier, Fenomenul birocratic, Ed.du Seuil, 1963. Jean-Claude Thoenig, Raionalitatea, n: M.Crozier i alii, Unde merge administraia francez?, Ed.dOrganisation, Paris, 1974. Michel Crozier, Apropierea actual dintre administraiile publice i marile ntreprinderi private i consecinele sale, Revue internationale des sciences sociales, 1968.

46

MODULUL 6: PERSPECTIVE N CERCETAREA I MODELAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE Scurt recapitulare: Modelul liberal o Concepia liberal cu privire la relaiile din interiorul administraiei o Concepia liberal privind relaia administraiei cu politica o Concepia liberal privind relaia administraie - economie Modelul weberian Modelul neoliberal 1. Cteva idei prealabile Aa dup cum artam n a doua parte a lucrrii noastre, n capitolul II.1, tiina administraiei a debutat ca o tiin, foarte ezitant ntre pluralele i singularele tiinelor sau ale tiinei administrative. Unii autori apreciaz c i astzi tiina administraiei este o infratiin, adic o tiin care, pe moment, se mulumete s descrie i care, cnd vrea s explice, se limiteaz, n fapt, la alegerea ntre una i cealalt dintre imaginile preexistente ale administraiei. Cea mai mare parte dintre tratate abordeaz, ntr-adevr, problemele teoretice ale administraiei propunnd concepte i clasificri care, se pare, se suprapun parial i nu epuizeaz materia. Fr ndoial, taxinomiile au jucat ntotdeauna - i mai joac - un rol esenial n progresul tiinelor iar trecerea unei tiine prin stadiul taxinomic este o etap necesar a creterii sale. Nu e vorba s renunm la aceste concepte care, pe plan didactic mai ales, permit a numi i a clasa i chiar a compara Dar colectarea i clasificarea faptelor trebuie s fie depite dar nu numai prin reaezarea cuvintelor i conceptelor care ar permite o descriere i o evideniere a unor fapte prost percepute sau necunoscute n prezent. Obiectul unei tiine nu este numai observaia, orict de precis ar fi ea, nici clasificarea faptelor, orict de numeroase ar fi ele. Dintr-un punct de vedere logic, scrie Karl Popper, nu se justific s formulm enunuri universale plecnd de la enunuri singulare, orict de numeroase ar fi ele; orice concluzie de aceast manier se poate dovedi fals - puin import marele numr de lebede albe pe care noi l-am fi putut observa, el nu justific concluzia c toate lebedele sunt albe166. n fapt, gradul de maturitate al unei tiine se msoar la fel ca i aptitudinea sa de a colecta i de a clasifica fapte, ca i capacitatea sa de a construi modele destinate interpretrii faptelor vechi observate i previziunii celor noi. Modelele ofer o reprezentare a unui stat, a unei funciuni sau a unei evoluii a administraiei, dar nimic mai mult, dei au pretenia universalitii i intemporalitii explicaiilor i interpretrilor pe care le propun. Chiar dac depesc stadiul descrierii stricte a faptelor i pretind s le explice, aceste modele nu ating fondul fenomenelor pe care le analizeaz i nu depesc stadiul realitii empirice, dei ele au schematizat-o, au esenializat-o, pe lng faptul c au observat-o i descris-o. Iat de ce este necesar adncirea cercetrii n vederea formulrii unei teorii care depind simplul recurs la imaginea, chiar schematizat, a administraiei, trebuie s scoat n eviden componentele, elemenele constitutive ale oricrei realiti empirice pe care ele urmresc s o descrie i s o schematizeze. O prim idee ar fi aceea c teoria ar trebui s urmreasc un dublu obiectiv. Mai nti, s furnizeze un limbaj reductiv, care s autorizeze trecerea, prin conceptualizare, de la una la cealalt dintre situaiile empirice observate, ca i de la un model la altul. Un asemenea demers nu s-ar bucura de succes dect dac ar fi posibil s fie relevate universaliile administrative167, adic elementele n numr finit care, fiind proprii administraiei, nu ar putea fi ntlnite cu necesitate n orice administraie, dar a cror prezen sau absen determin specialitatea diferitelor situaii administrative analizate. Cel de-al doilea obiectiv al unei asemenea teorii ar trebui s fie atunci (plecnd de la aceste elemente n numr finit) de a reconstitui extraordinara varietate a structurilor, mecanismelor i instituiilor administrative existente n realitatea i infinita diversitate a situaiilor posibile. Dac numrul de situaii posibile cu care se confrunt observaia ar fi limitat, ar fi de conceput (dei destul de dificil), trecerea la un recensmnt care ar putea fi exhaustiv pentru aceste situaii i, n consecin, pentru elementele lor componente. Dar numrul extrem de ridicat al acestor situaii ar determina mai mult ca sigur un recensmnt lacunar. Pe de alt parte, infinitatea situaiilor i evoluiilor
166 Karl 167

R.Popper, Logica descoperirii tiinifice, prefa de Jacques Monod, Payol, 1978, p.23 Noiunea de universalii administrative este mprumutat din lingvistic, unde universaliile de limbaj desemneaz o form de limbaj comun i subiacent diferenelor naionale i individuale (Noam Chomsky, Lingvistica cartezian, Edition du Seuil, 1969, p.95)

47

posibile mpiedic trecerea la analiza fenomenelor administrative numai pe baza elementelor n numr finit ale cror posibiliti de combinare ar fi, ele nsei, limitate. n fapt, exigena esenial a unei astfel de teorii este de aceeai natur ca i aceea cu care s-a vzut confruntat, naintea ei, lingvistica, exigen care, pentru a mprumuta terminologia lui Wilhelm von Humboldt din anii 1830, consta n a construi gramatici care s stabileasc folosirea infinit a mijloacelor finite. O eventual gramatic administrativ ar trebui, deci, s fie conceput ca i gramatica unei limbi, ca un sistem de reguli generale168. O gramatic administrativ ar trebui s in cont de toate modelele: liberal, weberian etc., care constituie cazurile de figur posibil de imaginat, de construit sau de reconstituit plecnd de la sistemul de reguli generale de baz. Aceste modele, ns, nu pot constitui ele nsele o tiin a administraiei. Ele nu sunt pentru tiina administraiei dect ceea ce sunt frazele sau un text pentru gramatica unei limbi: terenuri de cercetare. A doua idee ar fi aceea c reflecia asupra administraiei se petrece n tiparul modelelor administraiei. Aceste modele alimenteaz prin viziunea lor asupra situaiei i devenirii administraiei, analizele teoretice i scenariile imaginate asupra evoluiilor i transformrilor sale. Mai mult sau mai puin riguroase, coerente, obiective, tiinifice, aceste modele ofer descrierea unei stri i, uneori, a unei perspective a administraiei, a unui viitor apropiat sau ndeprtat, dorit sau nu. Acestea sunt analize care, oricare ar fi gradul lor de rigoare tiinific, rmn fundamental supuse ideologiei, iar acest lucru este evident n special cnd aceste modele, descriind viitorul pe care ele l imagineaz pentru administraie, transmit adevruri neverificabile, necontestabile. Totui, acestea sunt modelele materiale cu nalt inut ideologic -, pe care trebuie s le utilizm n sprijinul unei analize tiinifice. O analiz nu va dobndi pe deplin acest caracter dect cu condiia ca modelele care vor fi utilizate n sprijinul analizei s fie folosite numai cu titlul de terenuri de cercetare i pentru o cercetare cu caracter diacronic. Ca terenuri de cercetare, modelele vor servi la precizarea strilor posibile, actuale sau viitoare ale administraiei, ele oferind doar o prim analiz, o prim schematizare a acestor stri de la care se va construi o nou teorie care va fi i elul final al demersului. Astfel, se va putea proceda la descompunerea modelelor - reducerea lor la piesele componente - pentru a recunoate astfel elementele care le compun i care intr n construcia unei administraii. Este de observat c nu este necesar s fie aceleai piese constitutive de la un model la altul. Aceasta este o dovad a caracterului ideologic al modelelor care, n mod selectiv, nu iau n consideraie dect anumite aspecte i piese constitutive i nu totalitatea elementelor constitutive ale administraiei. Dei nu se regsesc n toate modelele aceleai piese constitutive, un anumit numr dintre ele vor fi comune tuturor modelelor i - n orice caz - inventarul tuturor pieselor constitutive astfel descoperite - comune sau nu modelelor - va oferi, cu o relativ certitudine, un catalog al elementelor n numr finit indispensabile construirii unei administraii. O astfel de teorie care va reui s degaje, din modelele analizate, piesele constitutive, va permite apoi s se reamenajeze toate modelele actualmente existente, dar este de reinut c singurul test veritabil va fi acela al confruntrii cu realitatea administrativ. Ar trebui s se fac dovada c o astfel de teorie ine cont de realitatea administrativ ntr-un mod non contradictoriu i exhaustiv. Dar situaia teoreticianului administraiei ca i aceea a sociologului n privina obiectului analizei sale nu este prea favorabil. El se afl n faa unui obiect cu contururi indefinite i poate s dovedeasc c verificrile pe care ar vrea s le fac printr-o confruntare cu o realitate administrativ indistinct sunt foarte dificile: ntr-adevr, ne putem ndoi de faptul c, atunci cnd avem de-a face cu un ansamblu de sisteme definite i uor observabile cum este cazul lui Lvi-Strauss sau Bush n analiza lor asupra regulilor de rudenie, suntem ntr-o situaie mai comod dect atunci cnd ne vine cu pretenia, ca n cazul lui Max Weber Parsons, de a analiza coerena dintre sistemul economic i sistemul valorilor caracteristice unei societi169. Ar putea fi deci util situarea la un nivel inferior de verificare a validitii teoriei170. n lipsa unei probri sistematice a faptelor - care n-ar putea fi niciodat absolut total din cauza realitii care este non-determinabil, ar putea aprea ca important, cel puin s se verifice faptul c ine cont de modelele care schematizeaz realitatea i c nu se produce
Nicole Rowet, Introducere n gramatica generativ, Plon, 1967, p.45 Raymond Boudon, La ce servete noiunea de structur? Eseu asupra semnificaiei noiunii de structur n tiinele umaniste, N.R.E., Eseurile CXXVI, Gallimard, 1968, p.189 170 Raymond Boudon critic distincia pe care o face Karl Popper ntre teoriile refutabile sau tiinifice i teoriile non-refutabile, pe care el le numete uneori metafizice (cf.Karl Popper, Logica descoperirii tiinifice, op.cit.), insist asupra noiunii de niveluri de validitate sau de verificare. Criteriul de refutabilitate al unei teorii sau mai puin bine: de falsifiabilitate- utilizat de Popper implic faptul c sunt tiinifice numai teoriile pe care este logic posibil att a le verifica, ct i a le refuta: nu voi cere unui sistem tiinific ca el s poat fi ales o dat pentru totdeauna ntr-o accepiune pozitiv, ci voi cere ca forma sa logic s fie aceea ca el s poat fi distins, prin forma sa logic, ntr-o accepiune negativ, ca o medie a testelor empirice: un sistem care face parte din tiin empiric, trebuie s poat fi respins de experien (Karl Popper, op.cit., p.37). Un asemenea criteriu este util dar n mod abuziv simplificator. Exist i alte criterii criteriul generalitii, al comprehensivitii etc.-, care permit ca s fie atribuite teoriile niveluri de validitate variabile (R.Boudon, Op.cit., p.193)
169 168

48

nici o pierdere de substan n trecerea de la aceste modele la teorie: aceasta ar fi o verificare de al doilea grad, o verificare indirect, de un nivel, fr ndoial, inferior aceleia care ar permite o confruntare direct171, ci o verificare care ar avea o utilitate sigur; ea ar da o asigurare rezonabil asupra caracterului exhaustiv i non-contradictoriu al cercetrii. Munca de recenzare i de analiz a modelelor se apropie foarte mult de o istorie a ideilor, dar nu constituie dect prima faz a unei cercetri care - pentru a se integra ntr-o astfel de teorie - trebuie s aib iniial un caracter de analiz diacronic. Deosebirea const n aceea c n timp ce istoria ideilor nseamn esenialmente descrierea unei geneze i a urmrilor sale (naterea, dezvoltarea, cristalizarea i dispariia unei idei) - cercetarea diacronic are, drept obiect, aducerea la zi a elementelor constitutive ale administraiei, elemente coninute n modelele care o analizeaz i o schematizeaz. A treia idee ar fi aceea a cercetrii prospective. Dac se admite, ntr-o prim aproximare, c prospectarea d devenirile posibile, nu devenirea probabil i nici devenirea necesar a unei administraii i c ea trebuie deci s fie o analiz a regulilor i mecanismelor de transformare a administraiei n msur s dea natere unor noi structuri, unor noi moduri de funcionare, unor noi imagini ale administraiei i ale procesului su de transformare, trebuie s constatm c modelele liberal, weberian etc. - exist deja i schieaz perspective posibile ale societii noastre. Ceea ce viitorologii numesc scenarii nu este dect proiectarea acestor modele asupra unei situaii istorice date. Adevrata problem a prospeciunii nu este att determinarea scenariilor posibile ale unei administraii - ct aceea a modurilor de schimbare a unei administraii, moduri care permit trecerea de la o stare iniial a administraiei la una sau alta dintre imaginile finale pe care modelele le-au schiat. Or, determinarea acestor moduri de trecere este subordonat utilizrii unui limbaj care s permit traducerea n termeni comuni a ansamblului situaiilor i evoluiilor pe care le cunoate o administraie care se transform la longue. Un astfel de limbaj nseamn s dispunem de concepte care s permit conversia fiecreia dintre imaginile administraiei (administraia n prezent, administraia n viitor) i a proceselor sale de transformare, n elemente sau noiuni compatibile. Prospecia administraiei este, deci, subordonat, formalizrii sale. Aadar, trebuie s ncepem cu formalizarea. Aceast tentativ de formalizare a administraiei cere o transmutare epistemologic172. Dincolo de decupajul naiv i de datele brute exprimate n limba cotidian, formalizarea trebuie s permit traducerea semnificaiilor trite ntr-un univers de semnificaii obiective173. Pe lng matematizare, ea trebuie s conserve ceva din aceast cldur afectiv pe care o avea evenimentul n existen174 i nu trebuie, ntr-un efort ru adaptat pentru a atinge pozitivitatea tiinelor naturale (), s lichideze orice semnificaie pentru a reduce fapta uman la modelul fenomenelor fizice. Formalizarea nseamn cutarea conceptualizrii fenomenului care s permit s i se reduc complexitatea fr a-i restrnge cmpul social. Or, pn n prezent, teoriile tradiionale ale administraiei sunt foarte departe de a ndeplini aceste exigene. Fr matematizare aceste teorii nu pot atinge vreun grad de formalizare. Motivul pare a fi metoda adoptat de aceste teorii pentru a-i descrie obiectul: ea se caracterizeaz prin construirea unei ierarhii de concepte i prin juxtapunerea unei serii de diferene elaborate plecnd de la considerarea instituiilor i normelor particulare ale unei situaii i ale unei ri determinate. Metoda care const n ascensiunea componentelor la nivel de categorii i a categoriilor la nivel de ansambluri, ale cror funcii sunt precizate i ale cror structuri sunt definite. Aceast metod care, de fapt, nu reuete s scape de capcanele decupajului naiv i al datelor brute i care conduce, n practic, la mpiedicarea oricrei comparaii, are drept rezultat principal avantajarea conceptelor prea nguste. A patra idee ar fi n legtur cu conceptul de relaie concept, care ar permite s se evite un alt risc, care ar consta n analizarea totalitii administraiei n termeni pur statici i ca o imagine absolut fix i imuabil: de fapt, acest concept de relaie autorizeaz o analiz sincronic. Or, sincronic nu este egal cu static175. n definitiv, conceptul de

Este adevrat c o verificare indirect este o verificare de un nivel inferior. Dar, dac nu s-ar putea trece la o verificare de nivel inferior, atunci ar fi de condamnat teoria: Teoriile scrie Karl Popper- () nu sunt niciodat verificabile empiric. Dac noi dorim s evitm eroarea pozitivist care const n a exclude criteriul nostru de demarcaie i anume sistemele teoretice ale tiinei naturale, noi trebuie s alegem un criteriu care s ne permit s admitem, de asemenea, n domeniul tiinei empirice, enunuri care nu pot fi verificate. Totui, voi admite cu siguran c un sistem nu este empiric sau tiinific dect dac el este susceptibil s fie supus testelor experimentale. Aceste consideraii sugereaz c trebuie s lum drept criteriu de demarcaie falsificabilitatea i nu verificabilitatea unui sistem (Logica descoperirii tiinifice, precitat, p.37) 172 Gilles-Gaston Granger, Gndirea formal i tiinele omului, Aubier-Montaigne, 1967, p.66-72 173 Ibid 174 Ibid 175 Roman Jakobson, Eseuri de lingvistic general, Edition de Minuit, 1936, publicat n Collections Points, 1970, p.36

171

49

transformare ar trebui, deci, s vin n completarea aceluia de relaie. n jurul acestor dou concepte, s-ar putea ncerca construirea unei gramatici administrative, deci o autentic tiin a administraiei176. 2. Aspiraia spre noi modele de administraie public Trecutul apare de cele mai multe ori extrem de simplu. Acest lucru este valabil i pentru administraie. Despre trecutul administraiei publice avem o imagine destul de clar i anume aceea a unei organizaii ierahizate, subordonate, coerente n structurile sale i n aciunea sa. Am analizat urmtoarele modele teoretice ale administraiei : modelul liberal, modelul weberian i cel neo-liberal, modele care confirmau i ntreau aceast imagine, care ncepe s se estompeze prin apariia unor noi modele. Dac acceptm definiia mai general pe care Maurice Duverger o d modelelor ca machete destinate s explice fenomenele i s acioneze asupra lor177, se pune n lumin ntreaga importan a acestora pentru cunoaterea administraiei i n practica administrativ. Administraia noastr este modelat, cel puin parial, de analiza pe care o pot face cei abilitai - oameni politici sau funcionari - ca i cei care fac speculaii intelectuale. Reiese c reflecia unora orienteaz aciunea celorlali. 2.1. Funciile modelelor a) Funcia teoretic ntr-adevr, funcia modelelor administraiei este dubl. Mai nti, firete, ea este o funcie teoretic: un model este un obiect abstract, formal, care poate fi judecat i care l ajut pe cercettor s neleag obiectele concrete reale, s stabileasc faptele i s le explice descoperind raporturile lor178. El constituie o reducere a realitii la elementele sale eseniale. Gradul de reducie - adic de abstracie a modelului - poate fi mai mare sau mai mic. La limit, modelul poate fi n ntregime formalizat: el se exprim ntr-o formul matematic. n materie administrativ, suntem, cu siguran, nc foarte departe. Tentativele cele mai avansate n acest domeniu se opresc la modelul cibernetic propus de Lucien Mehl179. n majoritatea cazurilor, modelele administraiei sunt analizate prin descompunerea infinitei complexiti a realitii administraiei, pentru a extrage de aici elementele fundamentale i de a reda, plecnd de la aceste trsturi caracteristice, o imagine care traduce esena nsi a lucrurilor. n concluzie, este vorba despre tipuri ideale, n sensul n care Weber folosete acest termen180. Astfel, Max Weber i o ntreag generaie - sau poate mai multe - de liberali a cror expresie se ntlnete la Leroy-Beaulieu i Carr de Malberg au furit imagini tipice ideale - sau pretins ideale - ale administraiei. O administraie, instrument al clasei dominante sau foarte strict supus puterii legislative, sau, mai mult, unei organizri monocratice, perfect raional i total dezumanizat, sine ira et studio aici sunt acele imagini - anumite imagini - ale administraiei care impun marile modele n teoria administraiei. Se observ, deci, ce ajutor pot aduce asemenea modelri n cunoaterea i nelegerea fenomenelor administraiei - n ce privete fundamentul, structurile i funcionarea acesteia.

176

Despre aceast construcie i perspectivele sale putem trimite la G.Timsit, Modele, structuri i strategii ale administraiei, Revue, 1980, p.937; Modelul occidental al administraiei, Revue franaise dadministration publique, 1982, articol precedat de avant-propos de G.Timsit i M.DelmasMarty 177 Maurice Duverger, Sociologia politicului, P.U.F., coll.Thmis, 1973, p.295 178 Jean-William Lapierre, Analiza sistemelor politice, P.U.F., 1973, p.10 179 Despre modelul cibernetic de administraie, cf. Lucien Mehl, Pentru o teorie cibernetic a aciunii administrative, n Georges Langrod i alii, Tratat de tiin administrativ, Mouton, La Haye, 1966, p.781-833 180 E cunoscut formula clasic pe care o d Weber: Se obine un tip ideal accentund unilateral unul sau mai multe puncte de vedere nlnuind o multitudine de fenomene date izolat, difuze sau discrete, care se gsesc uneori n numr mare, alteori n numr mic, iar, pe alocuri deloc, pe care le ordonm dup criterii alese unilateral pentru a forma un tablou de gndire omogen. Nu vom gsi n realitate nicieri un asemenea tablou n puritatea lui conceptual: el este o utopie (Max Weber, Eseuri asupra teoriei tiinei, Plan, 1965, p.131). Modelul de administraie nu trebuie s se identifice cu realitatea administrativ n ceea ce ar trebui s exprime contingenele, cotidianul. Nu este o descriere, ci o traducere. Jean-William Lapierre precizeaz (op.cit., p.15): Un model teoretic este analitic i nu descriptiv, sintetic i nu eclectic. O descriere este un discurs care reproduce sau reflect fenomenele aa cum se prezint ele i care asimileaz contururile lucrurilor percepute fr a cuta s disting impresia constatrii (). Descrierea este un inventar de date empirice. Modelul, din contr, sugereaz () un ansamblu de ipoteze explicative, adic de propoziii care enun relaii posibile ntre fapte care vor fi stabilite (). Un model teoretic vine n sprijinul ipotezelor specifice ale unei cercetri determinate pe cale de a se nate adic de a constitui un ansamblu controlabil i pot nscrie aceste ipoteze specifice

50

b) Funcia mitic Modelele au, ntr-adevr, i o alt funcie i anume o funcie mitic. Georges Sorel a descris perfect mecanismul miturilor, sistemul de imagini181, ansamblurile de teme capabile s evoce n bloc i numai prin intuiie, nainte de orice analiz reflectat, masa de sentimente182 corespunznd convingerilor nrdcinate ntr-un grup sau ntr-o colectivitate. Acestea sunt miturile astfel nelese pe care le vehiculeaz diversele modele ale administraiei. Aceasta nu nseamn c modelele au pretenia, c reuesc s releveze realitatea administraiei. A vorbi despre funcia mitic a modelelor are, n fapt, o tripl semnificaie. Prima este c aceste modele se impun contient sau nu ntr-o ntreag serie de analize tiinifice unde se regsesc, la captul unor lungi, complexe i erudite dizertaii, elementele eseniale n jurul crora erau organizate diversele modele ale administraiei. Analiza nu vine dect ca o confirmare a modelului adoptat. Ea nu trebuie s l repun n discuie. Mitul este, astfel, foarte aproape de ideologie, sistem de idei care nu mai sunt gndite de nimeni183, n orice caz caz nu de cei care i-l nsuesc. Cea de-a doua semnificaie a funciei mitice a modelelor administraiei este aceea c ele constituie mijloace de a aciona asupra prezentului184. Ele se integreaz n doctrina formaiunilor politice. Ele alimenteaz reflecia asupra reformei administraiei. Ele alimenteaz scenariile asupra evoluiei pe termen lung a administraiei i, prin aceasta, contribuie la luarea de msuri destinate s-i contracareze sau s-i faciliteze realizarea. Funcia mitic a modelelor administraiei are, n fine, o ultim semnificaie, legat, de altfel, de precedenta i anume fora miturilor, ca intrumente de mobilizare i instrumente de aciune, ine foarte mult de faptul c ele constituie un ansamblu de idei asupra crora critica intelectual nu prea are priz: miturile nu au, n mod obligatoriu, coeren intern. Ele nu se construiesc, nici nu se distrug cu argumente logice. Ceea ce este important este rezultatul lor. n studiul miturilor nu conteaz att istoria ideilor - succesiunea, nlnuirea i critica ideilor - ct analiza marilor teme care compun mitul. Nu conteaz att validitatea tezelor ct imaginea - adevrat sau fals - pe care aceste teze o ofer despre realitate: Este foarte important de a ti c miturile nchid n ele detalii destinate s apar cu adevrat n planul istoriei viitoare: ele nu sunt almanahuri astrologice185. Miturile se impun, ntr-adevr, prin simplitatea sau prin simplismul lor. Iat, marile modele ofer, cu siguran, o imagine extrem de simpl a administraiei, acestea (liberal, neo-liberal sau weberian) fiind modelele curente n teoria administraiei: ierarhia, monolitismul, coerena apar n toate aceste modele drept caractere fundamentale ale administraiei, ale unei administraii strict subordonate, executant perfect a voinei puterii politice n acel moment sau a clasei sociale dominante. n cercetarea i practica administrativ s-a constituit, astfel, un fel de fond comun de idei care nu apar ntotdeauna cu claritate, nefiind nici foarte contient utilizate i despre ale cror origini i implicaii cei care le utilizeaz nu tiu mare lucru. Acest fond comun constituie una dintre sursele cele mai importante din care se alimenteaz miturile care sunt actuale n gndirea i aciunea administrativ. Treptat miturile dispar. Au aprut noi modele care transform destul de profund imaginea administraiei momentului respectiv. Modelele administraiei i aveau teologii lor - comentatori respectuoi186 - i bigoii lor teoreticienii tradiionali. Ei au, de acum nainte, noii lor guru. Michel Crozier i Louis Althusser, Nicos Poulantzas i Octave Glinier sau Michel Massenet, de exemplu, fr a respinge total vechile modele, contribuie la conturarea unei noi imagini a administraiei, mai complexe, mai bogate i mai fine dect cea tradiional. Dup Marx, n opinia lui Weber, este sfritul miturilor; administraia european astzi urmrete s demonteze i s arate funcionarea celor mai secrete i mai delicate mecanisme.

181

Georges Sorel, Reflecii asupra violenei, Editions M.Rivire, Paris, 1972, p.127; 148 Ibid 183 Vladimir Weidl, Despre conceptul de ideologie, Contractul social, martie, 1959, p.77 184 Georges Sorel, Op.cit., p.152 185 Ibid 186 Despre aceti teologi, cf. Pierre Legendre, Dragostea cenzorului, Eseu despre ordinea dogmatic, Seuil, 1974, p.212 i urmtoarele i Pierre Legendre, Bucuria de putere, Tratat asupra birocraiei patriotice, Editions de Minuit, 1976
182

51

2.2. Demitizarea imaginilor administraiei publice create prin modelele clasice Problematica fenomenului administrativ pune trei ntrebri eseniale. Prima, n legtur cu fundamentul administraiei: -autonomie sau subordonare? A doua privind structurile administraiei: -unitate sau diversitate? A treia se refer la funcionarea administraiei: raionalitate sau iraionalitate? Modelele de administraie sunt, n general, concepute n jurul rspunsurilor la aceste trei ntrebri. n aceast privin, trei teme majore apar n modele de administraie analizate: tema subordonrii administraiei (instrument al puterii politice, al unei clase dominante etc.), tema monolitismului i, n sfrit, tema coerenei. Primele dou teme sunt comune celor trei modele, liberal, weberian i neo-liberal; ultima tem nu i gsete expresia complet i dezvoltat dect la Weber. Dar cele trei teme - instrumentalitate, unitate i raionalitate - dau aceast imagine simpl a administraiei pe care noile modele o modific destul de mult. 2.2.1. Perimarea mitului instrumentalitii Tema instrumentalitii care era exprimat ntr-un mod diferit n marile modele, este acum respins de modele la zi n administraie. Aceast tem a instrumentalitii a fost neleas uneori n marile modele ntr-un mod simplificat, oarecum. n modelul liberal, ale cror teze sunt cele mai familiare deoarece ele inspir aproape ntreaga doctrin administrativ continental, cea care este predat n mod obinuit n facultile de drept din Frana, Anglia, Germania, Italia, administraia este instrumentul puterii legislative i nu dispune de nici o autonomie. Acesta este regimul statului legal. Acest regim este legat de o concepie politic avnd ca trstur fundamental organizarea puterii, concepie conform creia autoritatea administrativ trebuie, n toate cazurile i sub toate aspectele, s fie subordonat organului legislativ, n sensul n care ea nu va putea s acioneze dect n executarea elementelor acestuia, sau cu permisiunea unei legi187. Astfel, orice activitate subordonat autoritilor administrative pn la i inclusiv eful executivului (depinde) de voina enunat n prealabil de legislator188. Administraia este, deci, pentru liberali, numai un instrument i un instrument la dispoziia puterii politice alese. n modelul weberian funcioneaz aceeai tez a lipsei de autonomie a administraiei, tez care provine din sociologia dominaiei (Herrschatssoziologie) la care se rezum, din acest punct de vedere, doctrina lui Max Weber. n aceast doctrin, birocraia este, se tie, tipul cel mai pur de dominaie legal. Ea este compus din funcionari care exercit competenele stabilite de lege i care nu ascult dect de ndatoririle obiective ale funciilor lor189. Nu poate fi exprimat mai limpede ca aici principiul instrumentalitii administraiei. Aa dup cum anticipam, astzi, imaginea administraiei este alta. Noile modele propun, de acum ncolo, o viziune foarte ndeprtat de imaginea instrumental a trecutului. Liberalii aveau deja n germen, n teoriile lor cele mai clasice, ambiguitile de limbaj i de gndire care trebuiau s mimeze teza instrumentalitii administraiei: este vorba, ntr-adevr, de dou lecturi posibile ale textului lui Montesquieu: Pentru a forma un guvern moderat, scria Montesquieu, trebuie s combini puterile, s le reglezi, s le temperezi, s le faci s intre n aciune; s le echilibrezi; rareori se poate realiza asta prin legislaie190. Aadar, nu este suficient ca titularii celor trei puteri s fie investii cu competene distincte i separate i ca ei s fie declarai prin constituie independeni i egali unii fa de alii191. Potrivit unei prime lecturi a textului lui Montesquieu, cea mai tradiional, aceea a lui Carr de Malberg, de exemplu, era imposibil de conceput c ntr-un stat n-ar fi dect puteri egale - unitatea statului ar fi astfel distrus192. Aceast lectur insist asupra noiunii de putere executiv, de putere cu unic exercitant care implic superioritatea funciei legislative, adic subordonarea organului executiv i deci a administraiei fa de lege, principiu antinomic aceluia al independenei i egalitii puterilor. Carr de Malberg relevase existena
187

R.Carr de Malberg, Contribuie la teoria general a statului, n Sirey, 1930, retiprit n 1960, vol.I, p.490 Ibid 189 Max Weber, Economie i societate, vol.I, Plon, 1971 190 Montesquieu, Despre spiritul legilor, Cartea C, cap.XIV 191 R.Carr de Malberg, Op.cit., vol.II 192 Ibid
188

52

acestei contradicii n Adunarea Constituant din 1791: a vorbi n acelai timp, cum o fceau ei, despre puterea executiv i de separaia sau de echilibrul puterilor, nu nsemna a deschide calea recunoaterii autonomiei administraiei193. Fr ndoial, ns, aduga el, n orice stat, chiar n acelea n care constituia pretinde c se bazeaz pe teoria lui Montesquieu i c vizeaz o anumit egalizare a puterilor, se va gsi, n mod invariabil, un organ suprem care s-i domine pe toi ceilali i care s realizeze, astfel, unitatea statului194. Astfel este anulat n fa tema autonomiei administraiei n numele principiului statului legal. Mai exist, totui, i o alt lectur a lui Montesquieu care, la fel de liberal, ajunge la concluzii radical diferite i propune o alt imagine a administraiei. Pentru Raymond Aron, ideea esenial a lui Montesquieu nu este separaia puterilor n sens juridic, ci ceea ce s-ar putea numi echilibrul puterilor sociale, condiie a libertii politice195. Cu siguran, Montesquieu a acordat mult atenie i importan organizrii puterilor i modului n care acestea trebuie s coopereze. Nu este, totui, acesta, punctul cel mai important. Spiritul legilor nu l dezminte. Consideraiile asupra grandorii i decderii romanilor o confirm: ca regul general, ori de cte ori se va putea observa c ntr-un stat numit republic lumea este linitit, cu siguran c nu exist libertate. Ceea ce se numete uniune ntr-un corp politic este un lucru foarte echivoc: adevrata uniune este o uniune armonioas, care face ca toate partidele, orict de opuse ne-ar prea, concur pentru binele general al societii: tot aa cum disonanele, n muzic, concur pentru acordul total. Poate fi uniune ntr-un stat n care nu se vede, n aparen, dect tulbure; adic o armonie de unde rezult fericirea care este singura i adevrata pace. Tot aa cum prile acestui univers sunt legate etern prin aciunea unora i prin reacia altora196. Pe aceste baze, Raymond Aron exprim o concepie a constituiei statelor moderate i libere care, insistnd asupra echilibrului puterilor sociale ca o condiie a libertii, caracterizeaz societile industriale non socialiste prin disociere, echilibru i rivalitate permanent a categoriilor conductoare. Distingnd, n particular, n snul acestor categorii, pe de o parte oamenii politici iar, pe de alta, funcionarii, Raymond Aron face s apar opoziia fundamental dintre eful politic ales i funcionarul numit, opoziie bazat pe aceast particularitate: cel ales i reprezint pe cei care l-au ales, o fraciune din ansamblu. El este, deci, inevitabil, partizan197 (acesta reprezint, deci, particularul, n vreme ce, cealalt categorie reprezint universalul); funcionarii sunt diferii, n esen, deoarece ei guveneaz n mod raional i pretind c reprezint universalitatea colectivitii198. De aici, rezult, ntre ei, o tensiune virtual. Uneori o lupt deschis. Scopurile lor nu sunt aceleai: binele tuturor sau acela al unei fraciuni din electorat. De unde i visul unei puteri care ar putea fi integral raional, care n-ar fi subordonat intereselor particulare sau grijilor electorale199. Vis de tehnocrat pe care l condamn, evident, Raymond Aron200, dar pe care el l prezint i l detaliaz cu o precizie uimitoare. Raymond Aron observ pe de o parte c disocierea dintre oamenii politici i administratori este depare de a fi total, deoarece funcionarul este obligat s in seama, n deciziile sale, de interesele electorale ale efului su politic, iar, pe de alt parte, omul politic nu poate ignora constant binele comun numai n favoarea intereselor particulare pe care el le reprezint. Disocierea categoriilor conductoare (deci, separaia administraiei de puterea politic aleas), prghie prin care se menine echilibrul puterilor, el nsui o condiie a libertii, nu este niciodat absolut. Ea constituie, totui, adevratul principiu de funcionare al statului liberal. Ea semnific autonomia - (autonomie cel puin parial, relativ) - administraiei fa de puterea legitim. i ea anun perimarea mitului instrumentalitii.
193

Ibid, p.49: Constituantele din 1791 nu i-au dat seama c ele erau n contradicie cu ele nsei delcarnd, pe de o parte, c cele trei puteri sunt egale i independente i, pe de alt parte, subordonnd puterii legislative executivul i puterea juridic 194 Ibid, p.52 195 Raymond Aron, Etapele gndirii sociologice, Gallimard, Bibliothque des Sciences Humaines, 1967, p.40 i cf. Ch.Eisenmann, Spiritul legilor i al separaiei puterilor, Mlanges Carr de Malberg, Paris, 1953, p.190 i urm. 196 Montesquieu, Consideraii asupra cauzelor grandorii i decderii romanilor, cap.IX 197 Raymond Aron, Lupta claselor, lecii noi asupra societilor industriale, Gallimard, coll. Ides, 1964, p.168 198 Ibid 199 Ibid 200 Funcionarul nu are legitimitate, el este fcut pentru a asculta ordinele i el trebuie s le primeasc de la oamenii politici care, la rndul lor, au nevoie de o formul de delegare a cetenilor n guvernare (Raymond Aron, Ibid, p.168). Dar, remarc imediat Raymond Aron, de ndat ce intervine delegarea, apare simultan posibilitatea unor interese pariale, impunnd cheltuieli din fondul comun (Ibid). Dac funcionarul nu are, deci, legitimitate, este tentat s caute raionalitatea al crui purttor este i universalitatea al crui servitor este. Astfel se autojustific tehnocraiile, puteri administrative autonome care au scpat tutelei puterii politice

53

* * *

Mitul instrumentalitii administraiei cunoate o nou apropiere de modelul propus de Michel Crozier i Erhard Friedberg201. mpotriva ideii organizaiilor total aservite, autorii acestui model avanseaz, dimpotriv, aceast constatare fundamental: nu exist sisteme sociale n ntregime reglate sau controlate. Actorii individuali sau colectivi care le compun () sunt actori care, adesea extrem de constrni de sistem, dispun de o marj de libertate pe care ei o utilizeaz strategic n interaciunile lor cu ceilali"202. Crozier i Friedberg nu neag faptul c o organizaie trebuie s funcioneze dup nite reguli care pot fi extrem de constrngtoare i care, n consecin, vor face din ea, n aceeai msur, un instrument pasiv de aplicare a acestor reguli: Desigur, modelul oficial prescriptiv nu este fr oarecare influen. El determin ntr-o mare msur contextul aciunii i deci resursele actorilor. Desigur, se poate spune c actorii nu sunt niciodat totalmente liberi. Dar, adaug Michel Crozier i Erhard Friedberg, trebuie s recunoatem n acelai timp c orice organizaie, chiar cea mai strict supus, las loc unui anume joc - n sensul lipsei de adaptare - unei anumite indeterminri care permite actorului integrat n organizaie s recupereze o parte din putere. Aceasta este, de altfel, una dintre cele patru caracteristici principale ale fenomenului birocratic descris de Michel Crozier: dezvoltarea regulilor impersonale, centralizarea deciziilor, izolarea fiecrei categorii ierarhice i, adaug Crozier, dezvoltarea relaiilor de putere paralele n jurul zonelor de incertitudine care subzist n organizaie: oricare ar fi eforturile desfurate, este imposibil s se elimine toate sursele de incertitudine n interiorul unei organizaii multiplicnd regulile impersonale i ntrind centralizarea. n jurul zonelor de incertitudine care subzist, se vor dezvolta relaiile paralele de putere i, odat cu ele, fenomenele de dependen i conflictele. Indivizii sau grupele care controleaz o surs permanent de incertitudine ntr-un sistem de relaii sau de activiti n care comportamentul fiecruia poate fi prevzut dinainte vor dispune de o anumit putere asupra acelora a cror situaie ar putea fi afectat de aceast incertitudine203. Crozier citeaz cazul unei organizaii n care, n principiu, nimic nu este arbitrar - deoarece totul este aici formal reglementat - i nimic nu se negociaz i unde, totui, unii ageni, folosindu-se de situaia privilegiat pe care le-a confer funciile lor n cadrul organizaiei dispun de o putere a regulilor204. Chiar n situaii extreme, omul pstreaz mereu un minimum de libertate () i el nu se poate opri s nu atace cu ea sistemul205. Dup cum spune Crozier, este cazul sistemelor concentraionale n care nsi teroarea extrem nu interzicea n ntregime dezvoltarea raporturilor umane autonome206. Adoptarea unei asemenea viziuni asupra organizaiei nu poate evolua deloc n sensul unei concepii pur instrumentale a administraiei. Aceasta, n analiza lui Michel Crozier nu poate aprea ca instrument aflat n ntregime la dispoziia unei anumite autoriti politice sau sociale deoarece s-a dovedit, n opinia lui Crozier cel puin, c marja de libertate ireductibil de care dispune orice individ reintroduce n administraie o autonomie desigur greu msurabil, fr ndoial limitat, dar real, n orice caz. mpotriva mitului instrumentalitii reapare o dat n plus tema unei anumite autonomii - (a unei autonomii relative) - a administraiei. n timp ce modelele fondatoare - cel liberal, weberian etc. - ddeau imaginea unei administraii supuse puterii alese, clasei dominante sau efului, succesorii lor propun o imagine mai complicat. Ideii unei administraii subordonate, ei i substituie aceea a unei administraii care, din contr, ntre anumite limite, poate aprea ca autonom. Aadar, perimarea mitului instrumentalitii.

201

M.Crozier i E.Friedberg, Actorul i sistemul, ed.du Seuil, 1977 Ibid 203 M.Crozier, Fenomenul birocratic, ed.du Seuil, 1963, reed.1971, p.236 204 Idem sau Crozier i Friedberg, Actorul i sistemul, p.49-53; 63; 36 205 Ibid 206 Ibid
202

54

2.2.2. Dispariia mitului unitii O alt imagine tradiional este aceea a unei administraii monolitice supuse unui centru de putere unic, de unde decurge orice autoritate exercitat n cadrul administraiei. Unitatea de putere i ierarhizarea organelor traduc juridic acest monolitism, prezent n fiecare din modelele clasice constituind una dintre caracteristicile eseniale ale structurii administraiei publice. n acest sens Carr de Malberg descrie administraia statului liberal aa cum funcioneaz el - sau ar trebui s funcioneze n Frana la nceputul secolului al XX-lea: Nu exist dect o putere unic: aceea de executare a legilor, putere pentru exercitarea creia autoritatea superioar are o putere ierarhic asupra agenilor subalterni207. Ierarhia este aici o consecin direct a aplicrii principiului statului legal: legile care coordoneaz diversele autoriti administrative ntr-un ansamblu ierarhizat au, cu siguran, drept consecin atribuirea efilor de serviciu a puterii de a hotr msurile care pot fi luate n virtutea textelor legislative n vigoare i a puterii de a prescrie folosirea acestor msuri, subordonailor lor208. Modelul weberian de administraie, desemneaz n mod expres o organizaie monocratic, n care sursa puterii este, deci, unic i n care principiile ierarhiei funciilor i a diferitelor niveluri de autoritate implic un sistem foarte ordonat de dominare i de subordonare n care se exercit un control al gradelor inferioare de ctre superiori209, o administraie birocratic-monocratic, spune Weber, a crui formul traduce, n felul su greoi, greutatea i monolitismul blocului administrativ. * * *

Aceste imagini clasice sunt foarte diferite de acelea pe care le sugereaz sau le impun noile modele de administraie. n primul rnd tema poliarhiei. Plecnd de la antiteza simplist dintre stilul democratic i stilul autoritar210 de exercitare a puterii, Franois Bourricaud n Schia unei teorii a autoritii sistematizeaz noiunea de poliarhie. El relev ct de dificil este pentru unul sau cellalt dintre aceste dou stiluri de a putea s dea seam de realitatea politico-administrativ: imaginea autoritii finale lsate n minile unui singur individ o putem considera suspect211. Fr ndoial c aceast reprezentare este legat de un mod de exercitare a puterii i de structurare a puterii att de profund ancorat n contiine nct orice definiie i orice analiz trece prin ea: La prima vedere, birocraiile pot fi definite ca sisteme de autoritate la care puterea de decizie () trece, graie demultiplicrii, la delimitarea competenelor, la subordonarea i la controlul exercitat asupra nivelurilor inferioare de ctre ealonul imediat superior, concentrat n minile efului din vrful piramidei212. O asemenea schem nu este, totui, spune Franois Bourricaud, niciodat observabil n puritatea sa, nu mai mult dect schema democratic: decizia n loc s emane dintr-un centru unic, ar fi mai degrab rezultatul compromisului, al calculelor sau al presupunerilor pe care diversele pri ori partide ajung s le fac n legtur cu conduita asociailor lor i a rivalilor lor213. n loc de un bloc monolitic, organizaia birocratic se scindeaz deci ntr-o colecie de uniti distincte, dispunnd fiecare de o parcel de putere: policentrism sau, mai mult, relaia dintre un centru i o periferie stabilind ntre ele legturi de dependen mutual i continu care permit apariia alternativei verticalitate birocratic i feudalizare214. Noiunea de poliarhie se refer, deci, la o analiz a administraiei total strin analizei tradiionale. Locul administraiei birocratico-monocratice las loc apariiei sistemelor difereniate i descentralizate, acum la nivelul centrului o putere de arbitraj i practicnd metoda conflictelor limitate215.

207

R. Carr de Malberg, Op.cit., p.518 i 519 Ibid 209 Max Weber, Economie i societate, partea a VIII-a, cap.IV 210 Franois Bourricaud, Schia unei teorii a autoritii, Plon, colecia cercetri n tiinele umane, 1969, p.379, 75. 76, 303, 298, 299, 412, 423, 75 i 76; Ibid, p.303 i p.298 211 Ibid 212 Ibid 213 Ibid 214 Ibid 215 Ibid
208

55

n al doilea rnd tema segmentrii nsoete i dezvolt analize asemntoare. Acestea le descoperim n modelele susintorilor sociologiei organizaiilor fcut de Michel Crozier i de alii din grupul lui. Necesitatea, pentru organizaie, de a controla ct mai bine relaiile cu mediul su, antreneaz crearea n interiorul su a serviciilor specializate s trateze cu diverse pri constitutive ale acestui mediu. De aici rezult o difereniere a structurilor interne ale organizaiei, ns serviciile specializate create n organizaie nu pot ndeplini mulumitor funcia lor de contact cu diferitele elemente ale mediului dect cu o dubl condiie: pe de o parte ca interlocutorii i legturile s asigure reprezentarea mediului pe lng organizaie (este prima lor funcie), pe de alt parte, ca ele s se constituie (i aceasta este o funcie progresiv i ineluctabil) n ageni ai organizaiei pe lng organizaiile partenere. Crozier i Friedberg dau ca exemplu ministerul francez al industriei. Acest minister, mprit n servicii foarte specializate pe produse i tehnici de fabricaie, utilizeaz n relaiile cu lumea industrial dou feluri de legturi: mai nti, membrii corpului minier. Prezena lor n acelai timp n cabinetele ministeriale, n anumite direcii ale ministerului, ca i n conducerea ntreprinderilor innd de competena acestor direcii, permite acestor direcii de a mobiliza i manipula reelele de relaii i de informaii i de a controla astfel mediul n care ele lucreaz. Ele i asigur astfel fora. Dar n alte sectoare de activitate ale ministerului, sindicatele patronale ale anumitor ramuri industriale sunt acelea care se interpun ntre ntreprinderi i serviciile ministerului de care ele depind. Aceste servicii (care nu beneficiaz de reeaua pe care o constituie corpul minelor) nu dispun de aceleai capaciti de mobilizare ca i direciile forte. Ele sunt, deci, la bunul plac al sindicatelor, care nu le furnizeaz dect o informaie fracional parial i ocolit despre problemele din ramurile lor216, ceea ce face din aceste servicii direcii slabe. Dificultatea direciilor orizontale ale ministerului i capacitatea lor de a unifica i coordona politicile diferitelor direcii se explic, dup Crozier i Friedberg, prin tipul de relaii foarte segmentarizate pe care organizaia administrativ le ntreine cu mediul. Diferenierea structurilor administrative este, de altfel, ntrit prin constituirea sistemelor autonome formate, fiecare, dintr-unul din segmentele administraiei i din mediul su specific: organizaia, aa cum se prezint ea n ansamblu, cu limitele ei, cu lanurile sale ierarhice, cu procedurile sale de coordonare, cu unitatea sa i cu integrarea sa aparent trebuie s cedeze locul analizei multiplelor sisteme de aciune care o nglobeaz dar o depesc mereu217. Acolo unde, din obinuin, am vedea o structur unitar i ierarhizat, Crozier i Friedberg propun deci luarea n considerare a multiplicitii sistemelor de aciune care decupeaz i depesc organizaia. Schema numit de reglare ncruciat a administraiei franceze n contradicie cu tema unitii pe care Michel Crozier o traseaz mpreun cu Jean-Pierre Worms, Jean-Claude Thoenig i Erhard Friedberg218 - Administraia nu este aceast mare main pe care ne-o imaginm de obicei, ale crei diferite organe ar asculta orbete de puterea central. Ea este caracterizat prin existena unui sistem de relaii care, n loc s-i faciliteze comunicarea direct i vertical cu funcionarii aparinnd aceleiai piramide ierahice, pune n contact funcionari i notabili alei, ntre care s-ar dezvolta o complicitate bazat pe mprirea unei experiene comune a unor interese complementare i a unor norme identice219. Rezultatul ar fi foarte diferit de acela al unei imagini iearhice i unitare a administraiei, cernd ca funcionarii s-i gseasc inspiraia i direciile de aciune pe lng superiorii lor. n aceast viziune funcionarii i-ar cuta marile lor orientri pe lng aleii locali - oricare ar fi culoarea lor politic. Exemplul sistemului politico-administrativ departamental francez ar fi, n aceast privin, extrem de revelator, cci s-ar vedea funcionarii exercitndu-i dominaia asupra fiecrui primar luat individual dar, n acelai timp, comportndu-se n oarecare msur ca prizonieri ai clientelei celor alei pe care ei trebuie s o serveasc i pe care ei nu o pot irita prea mult, cci altfel i-ar pierde posibilitile de aciune220. ntr-un asemenea sistem, comunicarea vertical ar fi, deci, foarte slab: reglarea s-ar face pentru fiecare grup funcional (cei alei, funcionarii) prin apelul, la fiecare nivel, la expertul celeilalte grupe221. Consecina evident ar fi deci nchiderea i izolarea fiecrei celule administrative. Cu riscul de a-i pierde mijloacele de influen, acestea ar fi interesate s evite interferenele (n relaiile lor cu notabilii), cu celulele administrative vecine i, mai ales, cu celulele administrative superioare.
216

M.Crozier i E.Friedberg, Actorul i sistemul, p.155-166, 218-234 Ibid 218 Ibid 219 Ibid
217 220 221

Ibid M.Crozier i E.Friedberg, Actorul i sistemul, precitat, p.224

56

Modelul lui M.Crozier adaug, deci, viziunea sa n ntregime anti-unitar a administraiei. Unitatea administrativ n-ar fi, deci, dect un mit. 2.2.3. Decderea mitului raionalitii Puterea modelului weberian, ca i a celui liberal, const n principal n realizarea unei imagini a administraiei constant raionale n aciunea sa. Ea ar fi forma cea mai desvrit a unei organizri ierarhice regulamentare i birocratice, total depersonalizate i perfect eficace: administraia birocratico-monocratic prin precizia, permanena, disciplina, rigoarea sa i prin ncrederea pe care ea o inspir, n consecin prin caracterul su de previzibilitate pentru deintorul puterii, ca i pentru cei interesai prin ntinderea prestrii sale, prin posibilitatea formalmente universal pe care ea o are de a realiza toate sarcinile, ea fiind perfectibil din punct de vedere tehnic pentru a atinge maximum de randament - aceast administraie reprezint ntr-un cuvnt practica dominrii cele mai raionale, din punct de vedere formal222, dezumanizarea, impersonalizarea acestei administraii223, separarea total ntre activitile profesionale i viaa privat224 fac din administraie o main a crei funcionare prevzut cu cea mai strict rigoare nu poate fi cu nimic perturbat de reacii personale. Sistemul este de o raionalitate absolut. Agenii si ascult de reguli abstracte, impersonale i de obiective definind n detaliu competenele lor i modul lor de aciune. Previzibilitatea complet a funcionrii organizaiei creia ei i aparin rezult din aceea c fiecare tie care va fi comportamentul celorlali, deoarece acesta nu poate fi dect conform regulei. Or, regula este raional. Comportamentul agenilor nii este deci raional. Raionalitatea weberian a administraiei este, n definitiv, nu numai raionalitatea sistemului administrativ, ci i aceea a agenilor care l fac s funcioneze. Dar, aa cum vom vedea, tema raionalitii se estompeaz progresiv n noile teorii administrative. La sfritul anilor 30, Robert K.Merton recunotea c birocraia dup Weber, prin structura sa, () tinde la eliminarea complet a relaiilor personale i a consideraiilor iraionale (afectivitate, ostilitate, anxietate etc.)225, nc de atunci fcnd analiza multiplelor consecine posibile ale unei aciuni date, el fcea distincia ntre funciile i disfunciile organizaiilor birocratice: "printre consecinele observate, funciile sunt acelea care contribuie la adaptarea sau la ajustarea unui sistem dat, iar disfunciile sunt acelea care jeneaz adaptarea sau ajustarea sistemului226. Precizia, regularitatea, eficacitatea birocraiei care dup Weber erau funcii ale organizaiei birocratice - pot produce simultan rezultate exact contrarii celor urmrite - i anume efecte disfuncionale. Normele a cror existen era comandat de voina de a raionaliza funcionarea sistemului i a agenilor si sunt, de fapt, deturnate de la semnificaia lor: formalism i ritualism pretenios, care sunt dincolo de respectarea regulilor; hiperconformism, care este consecina disciplinei; comportamente stereotipe rezultnd din depersonalizarea relaiilor caracteristice birocraiei etc. Contestarea raionalitii weberiene ntreprinse de Merton i unii dintre aceia care l-au urmat ar prea fundamental lui Michel Crozier: ea dovedete c o organizaie care corespunde tipului ideal este foarte departe de a fi perfect eficient, cum se credea cu prea mare uurin227. Ea nu permite, totui, s se ajung la cauza fundamental: ea nu elucideaz problema relaiilor exacte ntre birocraia ca organizaie raional i biro-craia ca disfuncie. Fr ndoial Merton a contribuit la demons-trarea faptului c funcionarea organizaiilor (de altfel) raionale putea antrena consecine disfuncionale. Dar el nu a neles c aceste disfuncii, semne - n principiu - ale unei funcionri iraionale a organizaiei, puteau fi analizate ntr-o cu totul alt perspectiv. Fcnd apel la analize deja dezvoltate de March i Simon228, Crozier i Friedberg pleac de la principiul c omul este incapabil s efectueze alegerea optim, ntr-adevr, n imposibilitatea intelectual i material de a cuprinde toate alegerile posibile care i se ofer: pe de o parte, el nu dispune de mijloace de cunoatere indispensabile n acest scop, pe de alt parte, el judec secvenial, adic alegnd pentru fiecare problem pe care el o are de rezolvat, prima soluie care corespunde pentru el pragului minimal de
222

Max Weber, Economie i societate, precitat, p.229 Max Weber, Caracteristicile birocraiei, n: Argumente 224 Ibid 225 Robert K.Merton, Consecinele neanticipate ale aciunii sociale propuse, Revista American de Sociologie, 1936, p.894-904; Birocraie, structur i personalitate, Fore Sociale, XVIII, 1940, p.560-568, traducere francez n R.K.Merton, Elemente de teorie i de metod sociologic, Plon, ed.a II-a, 1965, p.192-201 226 Ibid 227 Michel Crozier, Fenomenul birocratic, precitat, p.218 228 J.G.March, H.A.Simon, Organizaiile, Dunod, 1971, prefa de M.Crozier
223

57

satisfacie229 - n loc de raionalitate absolut, nu se poate descoperi, n cadrul organizaiei, dect o raionalitate limitat. Limitat, n sensul n care raionalitatea fiecruia dintre agenii membri ai organizaiei este funcie strns legat de structurile n care ei sunt integrai i care definesc "cmpul posibilelor": opiunile care li se ofer, constrngerile de care ei se ciocnesc, informaia de care ei dispun, rutina care i antreneaz etc. Nu mai exist o raionalitate, ci raionaliti conflictuale, chiar divergente. n ciuda acestor divergene sau chiar a acestor conflicte, atitudinile membrilor organizaiei sunt, totui, raionale: dac membrii orgnizaiei nu sunt capabili, din raiuni intelectuale i materiale, s fie absolut raionali, ei caut, n orice caz, s adopte atitudinea cea mai raional posibil cu privire la contextul particular n care ei acioneaz. Astfel, alegerile operate n materie de politic public ar fi strns legate de diversele raionaliti financiare, tehnice, administrative i juridice care dominau n sectorul i n momentul considerat230 i care s-ar identifica, fiecare, dup Crozier i Friedberg, cu un mare corp administrativ sau tehnic (Inspecia Finanelor, Poduri i osele, Mine, Consiliul de Stat, Corp prefectoral etc.). Cunoaterea empiric a diverselor raionaliti actuale, modul n care integrarea lor se face a posteriori pentru a ajunge la o decizie final n funcie de influena respectiv a grupelor care reprezint aceste raionaliti, ar avea astfel o mai mare utilitate pentru cunoaterea i nelegerea administraiei dect teoriile tradiionale despre raionalitate absolut. Astfel se rspndete imaginea unei administraii mprite ntre raionalitile care se nfrunt; imagine ndeprtat de viziunea obinuit a unei administraii subordonate, unitare i coerente, popularizate prin marile modele. Imaginea unei administraii a prezentului, mai complex, mai real, mai vie dect aceea pe care ne mulumeam s o vedem. 2.3. Apariia noilor idealuri (mituri?) Aa dup cum afirm G.Timsit n frecvent citata de noi Teoria administraiei, imaginile administraiei viitorului pe care le propun noile modele de administraie sunt imaginile unei administraii ideale. Nici o evoluie nu duce ineluctabil la asta. Pornind de la obiectivele care ar prea eseniale, aceste imagini sunt, mai degrab, schia structurilor administrative care par s fie cele mai satisfctoare: aadar, schie pentru o administraie care, n viitor, ar putea succeda aceleia care funcioneaz astzi i care ar trebui s rezolve problemele cu care se confrunt astzi: problema schimbrii unui sistem paralizat de blocaje instituionale i culturale; problema stpnirii unei birocraii sufocante i omnipotente etc. Noile modele tind s propun remedii. n acest sens, ele se separ de marile modele i anunau doar un viitor optim, n general. Noile modele se mulumesc s alimenteze scenarii i constituie o reflecie prospectiv asupra viitorului administraiei mileniului trei. Acestea sunt de fapt alte mituri, alte idealuri, care i fac loc i care ofer, fiecare, un rspuns la criza statului, aa cum o analizeaz noile modele: idealul descentralizrii, pentru a permite schimbarea sistemului administrativ; idealul statului-holding pentru a debarasa statul de birocraia sa etc. 2.3.1. Idealul descentralizrii Descentralizarea este, dup Michel Crozier, un remediu al relelor de care sufer administraia public. Astzi aceast administraie constituie un sistem blocat, a crui schimbare nu se poate opera dect prin crize brutale care zguduie ansamblul organizaiei. Exist, totui, un alt mod de schimbare posibil, care ar permite evitarea blocajului i crizelor. El ar consta ntr-o transformare profund a sistemului n sensul unei mai mari descentralizri. Blocajul sistemului administrativ francez, afirm Crozier, i gsete originea n caracteristicile nsei ale acestei administraii (att de asemntoare cu a noastr). Centralizarea este factorul fundamental al acestui blocaj, dar nu centralizarea n sensul obinuit de concentrare a puterii n folosul unui agent administrativ aflat n vrful piramidei, cu toate c i acest aspect poate fi reinut. Exist i o alt semnificaie mai important, i anume aceea c agenii administrativi decideni, dein uneori competena de decizie n mod formal, deoarece sunt rupi de realitatea administrativ, astfel c deciziile nu concord cu aceast realitate. Exist o ruptur ntre cei care decid i cei care sunt chemai s realizeze decizia administrativ. Cei care decid nu au cunotinele i informaiile necesare, iar cei care au asemenea cunotine i informaii nu au
229 230

M.Crozier i E.Friedberg, Actorul i sistemul, precitat, p.46 Ibid

58

putere de decizie, astfel c datorit distribuiei competenelor, cei care decid sunt strini de problemele administraiei i astfel i face loc arbitrariul. Iat de ce pentru a exista descentralizarea ca realitate administrativ este necesar schimbarea conceptual, deci a sistemului administrativ n ansamblu pentru a asigura distribuia raional a competenelor la niveluri de decizie ct mai apropiate de locul unde acestea se execut. Schimbarea sistemelor administrative este legat existenial de un joc - n sens de margine, de spaiu, permind o micare mai uoar a pieselor articulate unele de altele. Acest joc ar asigura, dup Michel Crozier, o anumit libertate de funcionare a organizaiilor. Acestea sunt ansambluri care sunt cel mai puin integrate i care dispun mai mult de resurse care pot cel mai uor s se transforme231. Schimbrea nu ar rezulta deci numai din introducerea descentralizrii ntr-un sistem. Dar ea ar fi considerabil facilitat. Ea nu sar produce fr crize succesive dar, de-a lungul lor i graie supleii care permite descentralizarea, ea ar impune progresiv un nou tip de sistem administrativ, curat de rigiditile care paralizeaz sistemul aa cum funcioneaz el astzi. Descentralizarea nu avea, pn la M.Crozier, dect legitimitate politic - grija democraiei -, sau doar fundament tehnic - dorina de eficacitate. Prin Michel Crozier ea i gsete o justificare teoretic n plus: ea este o condiie a schimbrii. Nimeni nu se ndoiete c e vorba deocamdat de un ideal fie i numai dac constatm diversitatea interpretrilor care pot fi date cnd se trece de la principii la soluii concrete, ceea ce ne face s observm c descentralizarea nu este dect o imagine - destul de imprecis - pe care ne-o propun structurile administrative viitoare care s le permit s reziste mai bine la ocuri sau s depeasc problemele ntlnite de actuala administraie relativ centralizat. Descentralizarea astfel conceput nu este doar o tehnic administrativ, ci i o speran politic. 2.3.2. Idealul statului-holding Idealul statului-holding este unul dintre cele mai recente i care a ptruns n gndirea administrativ de civa ani, apariia acestui ideal coincide n special cu avntul teoriilor despre introducerea managementului n administraia public. Acest ideal imagineaz un viitor perfect pentru administraia public, preconiznd un stat-holding care ar trebui s constituie rspunsul la o sfidare a civilizaiei noastre232. Acesta este, ntradevr, obiectivul esenial pe care l urmresc susintorii acestui mit. Preocuparea principal pe care ei o manifest este remedierea crizei n care se scufund un stat paralizat de o structur formal, ierarhizat, rigid, ineficace, arhaic, risipitoare de energie i de bani. Dublu ideal, deoarece se pretinde n acelai timp s aduc o soluie la dou crize, de civilizaie i de gestiune, crize care zguduie societatea contemporan. Ambele aspecte sunt strns legate, ele nu sunt dect cele dou fee ale unei aceleiai realiti: un stat i o societate investite de maina birocratic, depite i necate de organizaiile cu care omul le-a nlocuit pentru a-i stpni mediul nconjurtor, aceste ansambluri funcionale nsrcinate s-i asume scopurile societii industriale233. Dac este adevrat, dup cum afirm Michel Massenet, c scopurile unei societi se nscriu mereu n structurile sale234, este legitim s ne ntrebm asupra capacitii acestor structuri de a se adapta la exigenele epocii. Criza civilizaiei - criza finalitilor - se altur, ntr-adevr, crizei gestiunii - criza mijloacelor: aceasta n msura n care statul nu mai este capabil s-i asume unele dintre funciile sale fundamentale care au fost puse n discuie235. Mutaia orgnizaiilor a devenit necesar prin convergena a dou fenomene: pe de o parte, creterea volumului i complexitii operaiunilor unui stat care a trecut de la neutralitatea i reinerea statului liberal la aciunea voluntarist a statului providenial; pe de alt parte, accelerarea schimbrii datorate trecerii de la societatea actual la epoca industrial i, curnd, post-industrial. Fr ndoial, o evoluie a structurilor administrative are loc i se traduce n diverse moduri: proliferarea serviciilor orizontale, deconcentrare, multiplicarea administraiilor de misiune. Dar o asemenea evoluie rmne insuficient pentru a asigura corectarea tuturor defectelor de care sufer organizaia administrativ tradiional, organizaie centralizat,

231

Ibid Michel Massenet, Noua gestiune public, Pentru un stat fr birocraie, ed. Hommes et techniques, 1975, p.142-146 233 Ibid 234 Ibid 235 Ibid
232

59

birocratic, ierarhizat i sectorializat236. Hiperrigiditatea237 unei asemenea organizaii care a putut, un moment, s se adapteze nevoilor epocii sale238, o mpiedic astzi s rspund eficace la solicitrile la care este supus, de acum nainte, organizaia. Aceasta nseamn c schimbarea s-a schimbat239. n secolul al XIX lea, schimbarea era conceput i trit ca o mutaie global, ca trecerea de la o stare la alta a societii. Schimbarea se fcea n salturi brute. La sfritul secolului al XX-lea, schimbarea este, dimpotriv, conceput ca o micare continu, dispersat n sursele sale (), rapid (). Perceptibil la scara unei singure generaii, schimbarea este definit ca permanena unei stri constante de mobilitate a societilor Un fel de micare brownian240. Fa de o asemenea situaie, organizaia administrativ trebuie s evolueze. i s se debaraseze de apstoarea birocraie care o paralizeaz. Adic, pe ct posibil, de sarcinile de gestiune care i incumb: de aici rezult necesitatea de a nlocui sistemul tradiional de administraie piramidal i ierarhizat cu o multitudine de ageni nsrcinai, ntr-un domeniu specific, cu optimizarea rezultatelor interveniilor publice241. De aici rezult, de asemenea, necesitatea de a nlocui de fiecare dat cnd ar fi posibil, legea cu contractul. Misiunea ierarhic a statului se terge. Maina birocratic al crei suport era se desparte de el. Statul redus la un fel de coordonare a schimbrii sociale242 nu mai este dect un stat-holding: el revine la misiunea sa fundamental, care este cea politic. Administraia de tip suedez - ministere reduse la state-majore, funcii de gestiune asigurate de oficiile larg autonome243 - constituie, de acum nainte, unul din modelele de care se leag proiectele administrative de cele mai diverse origini244. Astfel, poate, administraia se va schimba, iar idealurile vor deveni realitate. Noile modele ale administraiei - prezente i viitoare - impun imagini ale administraiei care se regsesc n cea mai mare parte a analizelor administrative: analize teoretice - puine sunt acelea care nu se bazeaz implicit sau n mod expres pe unul sau altul dintre aceste modele -, studii prospective sau cu scop practic imediat - sunt rare acelea care nu se refer cel puin o dat la temele pe care aceste modele le dezvolt. Puin import dac imaginile administraiei pe care le vehiculeaz noile modele sunt adevrate sau nu. Este suficient faptul c aceste modele exist i c ele sunt preluate i difuzate pe larg n gndirea administrativ. Modelele administraiei furnizeaz analize pariale ale strii actuale a administraiei i ale sugestiilor sau previziunilor asupra evoluiei sale probabile, posibile sau de dorit. Nu este exclus ca noile modele s vehiculeze multe idei false. Nu este exclus nici ca aceste modele teoretice s poat suscita proiecte de reform administrativ sau s susin programe politice. Vom vedea.

Activiti individuale de verificare a cunotinelor: Care concept vin en completarea celui de relaie? Ce nseamn formalizare? n ce const cercetarea prospectiv? Descriei idealul statului-holding. Ce este tema poliarhiei? Bibliografie selectiv Modul: Franois Bourricaud, Schia unei teorii a autoritii, Plon, colecia cercetri n tiinele umane, 1969. Raymond Aron, Etapele gndirii sociologice, Gallimard, Bibliothque des Sciences Humaines, 1967.
236

Ren Mayer, Feudaliti sau democraie? Pentru o administraie n stil nou, Arhaud, 1968, p.125,241 Ibid 238 Piramida ierarhizat sau militar corespunde unui tip de societate nc subdezvoltat, dar care a depit stadiile autoconsumului i artizanatului i se angajeaz n producia de mas cu o mn de lucru numeroas i puin specializat (R.Mayer, Op.cit., p.53-54) 239 Michel Massenet, De la schimbarea tehnic la izbucnirea social, Analiz i previziune, Futuribles, vol.XI, aprilie 1971, nr.4, p.398, 387 240 Ibid 241 Ibid 242 Ibid 243 Comisariatul general Plan, Plan i perspective, 1985, Frana n faa ocului viitorului, A.Collin, 1972, p.179, 156; Ibid, p.171-179 244 Ibid
237

60

Michel Crozier, Fenomenul birocratic, ed.du Seuil, 1963, reed.1971. Robert K.Merton, Consecinele neanticipate ale aciunii sociale propuse, Revista American de Sociologie, 1936. R.K.Merton, Elemente de teorie i de metod sociologic, Plon, ed.a II-a, 1965. Ren Mayer, Feudaliti sau democraie? Pentru o administraie n stil nou, Arhaud, 1968. Michel Massenet, Noua gestiune public, Pentru un stat fr birocraie, ed. Hommes et techniques, 1975. Karl R.Popper, Logica descoperirii tiinifice, prefa de Jacques Monod, Payol, 1978. Noam Chomsky, Lingvistica cartezian, Edition du Seuil, 1969. Raymond Boudon, La ce servete noiunea de structur? Eseu asupra semnificaiei noiunii de structur n tiinele umaniste, N.R.E., Eseurile CXXVI, Gallimard, 1968. Gilles-Gaston Granger, Gndirea formal i tiinele omului, Aubier-Montaigne, 1967. Roman Jakobson, Eseuri de lingvistic general, Edition de Minuit, 1936, publicat n Collections Points, 1970. G.Timsit, Modele, structuri i strategii ale administraiei, Revue, 1980.

61

MODULUL 7: TEORII PRIVIND VIITORUL ADMINISTRAIEI PUBLICE Scurt recapitulare: Tiparul modelelor de administraie Cercetarea prospectiv Aspiraia spre noi modele de administraie public o Funciile modelelor o Demitizarea imaginilor administraiei publice create prin modelele clasice o Apariia noilor idealuri (mituri?) 1. Prospectarea administraiei publice Reflecia prospectiv a fost adesea confundat cu predicia, ghicitul sau utopia, deoarece reflecia prospectiv sufer de prea mare proximitate. Pentru moment este adevrat c prospecia administraiei publice pune mai multe probleme dect rezolv. Iat de ce apreciem ca fiind necesar s riscm mai nti o definiie. n acest sens, propunem s nelegem pentru moment prin prospecia administraiei analiza viitorurilor posibile pe termen lung ale aparatului autoritilor administraiei publice de stat i a administraiilor locale care nu au caracter politic. O asemenea definiie care nglobeaz toat aceast parte a aparatului de stat i a colectivitilor locale, care nu dispune de o putere iniial legislativ sau guvernamental, exclude orice pretenie de predicie a viitorului administraiei. Aadar, vorbim doar de viitoruri posibile, deoarece prospecia ofer viitoruri posibile, nu deveniri probabile i, cu att mai puin, deveniri necesare. Prospecia este deci conceput numai ca un instrument de reflecie care ajut decizia; ea nu este un mijloc de a alege, ci un instrument de raionalizare a alegerii; ea nu este schia unei imagini ideale sau fatale a administraiei, ci o previziune conjunctural asupra transformrilor sale. Prospecia se distinge deci de ghicit i de profeie, care trateaz viitorul ca destin, adic, ca o nlnuire stabilit naintea evenimentelor ineluctabile245. Ea se distinge i de utopie i de tiinifico-fantastic, care trateaz viitorul ca pe ceva natural,ca un ansamblu de stri ale naturii posibile la o scaden mai mult sau mai puin ndeprtat460. i dac prospecia tra-teaz viitorul ca devenire, ca proces istoric, adic460, ca futurologie, ea se distinge, totui, de aceasta din urm, prin faptul c, pe de o parte ea nseamn conjunctur i nu prezicere, adic ipotez i nu aseriune i c, pe de alt parte, ea nu inventeaz, nu propune i nici nu impune ca sigure sau probabile imaginile devenirii administraiei, deja imaginate i desemnate de futurologi. n aceast privin, este cu deosebire important distincia dintre prospecie i futurologie. Prospecia administrativ const, de fapt, ntr-o analiz a regulilor i mecanismelor transformrilor administraiei de natur s dea natere - prin modificri progresive sau nu - la noi structuri, la noi moduri de funcionare, la noi imagini ale administraiei. Problema prospeciei administrative nu este de a elabora, de a imagina aceste noi imagini. Yves Barel recunoate prospeciei moderne o dubl funcie - ideologic i tiinific246. Cele patru modaliti principale ale funciei tiinifice pe care el o recenzeaz in, ntr-adevr, de prospectare. Acestea sunt: a) funcia de previziune; b) funcia de pregtire a alegerii sau deciziei; c) funcia de critic tiinific a prezentului sau de relectur a trecutului; d) testul de verificare a validitii tiinifice a analizelor i procedurilor de pseudo-experimentare. Funciilor ideologice el le atribuie n mod egal: a) funcia de mobilizare n jurul unui proiect social; b) funcia invers de demobilizare, constnd n deghizarea profeiilor sau alegerilor normative sub form de previziune, etc., innd de futurologie. Aceasta ar nsemna ca prospectarea s fie condamnat s nu poat accede niciodat la un statut tiinific dect acela de a-i atribui acest ultim rol, constnd n elaborarea, mai mult sau mai puin camuflat, a unui proiect social247. De fapt, aceste proiecte sociale, aceste imagini finale exist deja. Nu prospectivistul este cel care trebuie s le imagineze sau s le proiecteze. Ele se gsesc n modelele propuse de teoreticieni - vizionari, inspirai sau harnici i persevereni - care le-au dat formulri mai mult sau mai puin sofisticate, precum i de oameni politici care, n linia marilor modele, n umbra sau n marginea lor, propun, n general, versiuni mai rudimentare ale acestor imagini.
245 Andr-Clment Decoupl, Previziune i prospecie, n Tratat elementar de previziune i de prosepcie, sub direcia lui Andr-Clment Decoupl, P.U.F., 1978, p.22-32 246 Yves Barel, Prospecie i analiz de sistem; Lucrri i cercetri de prospecie (T.R.P.) nr.14, Documentaia francez, februarie 1979, p.11-14 i urm. 247 G.Timsit, Teoria administraiei, Ed.Economica, Paris, 1988

62

Adevrul este c proiectele sociale nu au nimic comun cu rigoarea tiinific. Ele provin din mit i din aciunea mobilizatoare. Aceasta nu nseamn c ele nu ar putea face obiectul unei analize riguroase i obiective: funcia prospectivist este, desigur, aceea care introduce rigoarea i spiritul tiinific n acest domeniu i le aplic unui obiect proiectele sociale - a crui elaborare nu ine, n mod expres, de tiin. O operaiune de prospectare administrativ cuprinde mai multe faze logice, i chiar cronologice. O prim faz necesar, chiar dac ea nu este prioritar, const n inventarierea imaginilor finale, a proiectelor sociale elaborate n legtur cu administraia. Aa dup cum am mai vzut n a doua parte a acestei lucrri, la Capitolul III/2, exist modele care creioneaz un viitor pentru administraia public. Ele constituie viitoruri posibile ale aparatului administrativ. Viitoruri pure, care nu-i mprumut trsturile dect de la propria lor logic i nu din rezistena pe care mediul le-o poate opune. A doua faz necesar unei operaiuni de prospectare a administraiei publice const n a ne ntreba asupra procesului care poate duce la aceste viitoruri. Aceast faz este situat n miezul operaiunii prospective, ea const n a lega printr-o reflecie critic prezentul administraiei de viitorurile posibile care i sunt atribuite. O a treia faz, la fel de important, se impune n mod logic, i anume: determinarea procesului de transformare nu se poate face dect plecnd de la luarea n considerare a strii iniiale a administraiei, i anume aceea a adminsitraiei n ziua n care este ntreprins operaia de prospectare i creia i se aplic procese de transformare, care trebuie s duc la una sau alta dintre imaginile inventariate. Aadar, sunt logic necesare trei faze. Derularea acestora este, totui, subordonat unei condiii prealabile. Dac nu poate fi vorba de a judeca viitorul administraiei fr a-i cunoate prezentul, aceast cunoatere nu se poate, n nici un caz, rezuma la o descripie. Imaginea unei realiti administrative foarte complexe, diverse i vii, nu ar fi foarte util judecii i ar putea conduce la confuzii. Trebuie, deci, s descoperim i s utilizm un limbaj simplificator, care s permit traducerea fiecrei imagini a administraiei i a procesului su de transformare n elemente care s autorizeze comparaia i trecerea de la o imagine la alta, oricare ar fi diversitatea i eterogenitatea aces-tora. Altfel spus, trebuie s facem o operaie de formalizare a fenomenului administrativ, care s permit a-i reduce complexitatea, fr a-i reduce cmpul. Aadar, formalizarea constituie prealabilul teoretic indispensabil analizei viitorurilor administraiei. 2. Formalizarea administraiei publice Cea mai mare parte dintre tratatele de tiina administraiei abordeaz problemele teoretice propunnd concepte i clasificri nedemonstrabile, a cror materie o epuizeaz. Fr ndoial, conceptele i clasificrile astfel propuse au jucat - i mai joac nc - un rol esenial, n special pe plan pedagogic. Acestea permit, de exemplu, s facem distincia ntre descentralizare i deconcentrare, ntre administraiile centrale i cele locale, ntre aezminte publice i colectiviti teritoriale etc. n fapt, trecerea unei tiine prin acest stadiu este o etap necesar a creterii sale. Dar culegerea i clasificarea faptelor trebuie s fie depit. Obiectul unei tiine nu este numai observaia - orict de precis ar fi ea, sau clasificarea faptelor, orict de numeroase ar fi ele. Dintr-un punct de vedere logic - scrie Karl Popper - nu este justificat s formulm enunuri universale plecnd de la enunuri singulare, orict de numeroase ar fi ele; orice concluzie tras n acest mod poate, ntr-adevr, s se dovedeasc, oricnd fals; puin import marele numr de lebede albe pe care noi am fi putut s le observm, el nu justific concluzia c toate lebedele ar fi albe248. n fapt, gradul de maturitate al unei tiine se msoar att prin aptitudinea sa de a culege fapte i de a le clasifica, ct i prin capacitatea sa de a construi modele destinate s interpreteze faptele trecute observate i s prevad altele noi. Or, nici n aceast privin, situaia tiinei administraiei nu este foarte satisfctoare. Dac exist modele ipotetice, adic modele care ofer ipoteze de interpretare a faptelor i a devenirii acestora - modelul liberal, autoritar sau weberian de exemplu - aceste modele nu rspund dect la o parte a exigenelor logicii unei tiine. Pe lng faptul c ele nu au fost pn acum sistematic recenzate i formalizate, ele se situeaz mai ales, cum s-ar spune n linia lui Northrop, la stadiul istoriei naturale249. Ele ofer o reprezentare a unei stri sau a unei evoluii istorice. Ele nu pretind c explicaiile i interpretrile pe care le propun ar fi universale sau atemporale. O teorie a tiinei administraiei ar trebui, n viziunea lui G.Timsit250, s-i atribuie un dublu obiectiv. Primul este acela de a furniza un limbaj simplificator, care s autorizeze nu numai trecerea prin conceptualizare de la una la alta
248

Karl Popper, Logica descoperirii tiinifice, Prefa de Jacques Monod, Payot, 1978 F.S.C.Northrop, The logic of sciences and the humanities, Mac Millan, New York, 1974 250 G.Timsit, Thorie de ladministration, Ed.Economica, Paris, 1986, p.211 i urm.
249

63

dintre situaiile istorice, orict de strine ar fi ele una de alta, dar chiar la trecerea de la unul la altul dintre modelele ipotetice care pretind s dea seama de situaie, orict de diferite ar fi ele unele de altele. Cel de-al doilea obiectiv al unei teorii a administraiei ar trebui s fie, plecnd de la aceste elemente n numr finit, de a reconstitui extraordinara varietate a structurilor, mecanismelor i instituiilor administrative care exist n realitate i infinita diversitate a evoluiilor lor posibile. Dar infinitatea evoluiilor i situaiilor posibile mpiedic trecerea la analiza fenomenelor administrative doar pe baza unui inventar de elemente n numr finit ale cror posibiliti de combinare ar fi ele nsele limitate. Aa dup cum am mai spus, n fapt, cerina esenial a unei formalizri teoretice n domeniul tiinei administraiei este de aceeai natur ca i aceea cu care s-a confruntat naintea ei lingvistica, cerin care consta n a construi gramatici care s foloseasc la infinit mijloace finite. O asemenea construcie presupune ca s fie conceput o eventual gramatic administrativ, ca i gramatica unei limbi, ca un sistem de reguli generale251, permind s se enune sau s se genereze, plecnd de la un numr finit de elemente i de norme, un ansamblu infinit de situaii i de evoluii: o gramatic administrativ nglobeaz, deci, n mod necesar, toate modelele ipotetice - liberal, weberian etc.-, care nu sunt dect o etap n dezvoltarea logicii unei tiine. Aceste modele ofer posibilitatea de a imagina, de a construi sau reconstrui, plecnd de la sistemul de reguli generale la care se raporteaz gramatica administrativ care ar trebui elaborat. Un alt mod de a judeca validitatea tiinei administraiei ar porni de la gradul su de generalitate. Pn n prezent, teoriile tradiionale ale administraiei se situeaz la un nivel foarte sczut de generalitate. i asta din cauza metodei adoptate de aceste teorii pentru a-i descrie obiectul, i anume prin construirea unei ierarhii de concepte i prin juxtapunerea unei serii de distincii elaborate plecnd de la luarea n consideraie a instituiilor i normelor particulare ale unei situaii i ale unei ri determinate. Aceast metod const n ridicarea componentelor la categorii i a categoriilor la ansamblurile ale cror funcii i structuri sunt precizate i definite. Aadar, o metod care sintetizeaz n loc s analizeze, care generalizeaz n loc s specifice; metod care conduce, n fapt, la a mpiedica orice comparaie i care are drept rezultat principal privilegierea conceptelor prea strns legate de situaiile sau instituiile pe baza crora construcia a fost fcut, concepte care, n consecin, sunt, de altfel, interanjabile. Dificultatea de a folosi, sau chiar de a face s fie nelese, spre exemplu, n rile n tranziie, conceptele clasice de descentralizare i de deconcentrare, constituie un exemplu caracteristic. Gradul de generalitate al acestei metode este slab, i, n consecin, i gradul de validitate. Trebuie, deci, s abordm lucrurile ntr-o alt manier, i anume exact invers: s nu mai considerm situaiile sau instituiile n mod separat, individual, ci s lum n considerare totalitile care le nglobeaz; s nu mai ridicm componentele la categorii i la ansambluri ci, din contr, s descopunem ansamblurile pentru a le determina componentele, acelea care, la rndul lor, trebuie descompuse n componente de grad inferior i aa mai departe, pn la epuizarea posibilitilor de analiz. Acest principiu al totalitii, care ar prea cel mai potrivit cu exigenele unei teorii a administraiei, duce deci la reflecia asupra componentelor administraiei n ansamblu. Dar a descompune o totalitate n pri distincte care ar fi, ele nsele, descompuse n sub-pri distincte care, la rndul lor, etc., expune, totui, la dou riscuri. Primul este c ar fi posibile mai multe decupaje ale aceluiai obiect i c nici unul dintre ele nu s-ar impune cu adevrat. Cum s-ar putea stabili dac cutare instituie marginal este sau nu parte integrant a administraiei, dac ea face sau nu parte din sistemul jurisdicional, dac ea ine sau nu de sectorul privat, etc.? Cel de-al doilea risc este c, lund n considerare fiecare dintre pri ca un tot distinct de toate celelalte, ajungem s uitm c administraia nseamn i legturile care unesc prile unele de altele. Cu aceste dou riscuri, este posibil a remedia situaia ntr-un singur mod, printr-o constatare deja operat n lingvistic: recunoaterea faptului c o totalitate nu se compune din obiecte, ci din dependene i c nu substana sa, ci raporturile sale interne i externe au o existen tiinific"252. Teoria administraiei trebuie s se refere mai degrab la conceptul de relaie dect la acela de instituie, deoarece administraia nu exist n sine; ea nu este dect un sistem de relaii, de raporturi, de dependene. Conceptul de relaie ar permite evitarea unui alt risc, care ar consta n analizarea totalitii administraiei n termeni pur statistici i ca o imagine absolut fix i imuabil: n fapt, acest concept de relaie autorizeaz o analiz sincronic. Or, sincronic nu este tot una cu static253; i, dup cum ne mai spun lingvitii, ar putea fi indicat s opunem studiului diacronic urmrind n mod deliberat comparaia diferitelor stri succesive ale aceluiai obiect de studiu, o sincronie
251

Nicolae Ruwet, Introducere n gramatica generativ, Plon, 1967, p.45 Roman Jakobson, Eseuri de lingvistic general, Ed.de Minuit, 1963, publicat n Colecia Puncte, 1970, p.36

252 L.Hjelmslev, Prefa la o teorie a limbii, Ed.de Minuit, Coll.Arguments, 1968, 1971, p.37 253

64

dinamic, n care atenia se concentreaz, desigur, asupra unei aceleiai stri, dar fr ca s se renune niciodat la relevarea variaiilor acesteia i la evaluarea caracterului progresiv sau recesiv al fiecrei trsturi254. n completarea conceptului de relaii, ar trebui s vin conceptul de transformare. n jurul acestor dou concepte s-ar putea ncerca n viitor construcia unei gramatici administrative. 3. Conceptul de transformare mprumutat, ca i conceptul de relaie, din lingvistic, conceptul de transformare face referire, de asemenea, la istorie i, n consecin, la prospectare, care nu este dect o istorie a viitorurilor. El prezint, n plus, avantajul depirii opoziiei tradiionale dintre sincronic i diacronic. Problema prospectrii n administraie este dubl. Este, mai nti, aceea care exist i n lingvistic: s se reueasc generarea printr-un numr finit de operaii a unui ansamblu infinit de situaii. Gramatica generativ sau transformaional are, desigur, drept obiect formalizarea operaiilor de transformare a enunurilor lingvistice destinate s produc un numr infinit de fraze avnd un numr finit de elemente aparinnd structurii limbii255. O prospectare a administraiei ar trebui, ntr-un mod asemntor, s fac recensmntul operaiunilor de transformare a structurilor administrative care permit producerea - n numr infinit - de posibile situaii administrative viitoare, plecnd de la elementele simple n numr limitat, determinate n prealabil. Este de observat, de asemenea, c nu exist transformare dect n msura n care anumite elemente ale sistemului vechi se regsesc n sistemul nou i unde, n consecin, se manifest capacitatea unui sistem de a se reproduce, de la o perioad la alta. Dar acest capacitate nu este dect parial. Care sunt, deci, modurile de varian i ce modele de structuri pot s rezulte de aici? 3.1. Modurile de varian Fiecare dintre fenomenele desemnate de conceptele mai sus definite (relaii, prospectare, formalizare), cu referire la relaiile constitutive ale administraiei, pot constitui un prilej de transformare256. Modurile de varian sunt, deci, extrem de diverse. Astfel, spre exemplificare: creterea sau diminuarea gradului de putere sau de instituionalizare a unei relaii sau creterea sau diminuarea amplitudinii orizontale sau verticale etc. Astfel, putem asista la inversarea sensului unei relaii, fie c inversiunea se face instituional, fie c ea se situeaz n afara oricrei instituionalizri. La asemenea inversri de sens asistm astzi n anumite democraii parlamentare, unde relaiilor instituionale IpoIadm tind s le ia locul relaiile IadmIpo, care nseamn, chiar dac parial, nceputul exercitrii controlului administraiei asupra puterii politice. Fenomenul inversiunii sensului a fost mai vizibil i mai accentuat n rile n curs de dezvoltare sau n tranziie, unde, din diferite motive, cum ar fi raritatea elitelor politice i constituirea unei elite de substituie, a fcut posibil apariia unei veritabile contra-elite administrative, care a ocupat terenul i a marginalizat partidul sau partidele politice, supraordonndu-se astfel instituiilor politice i determinndu-le opiunile. Transformarea coninutului unei relaii constituie, de asemenea, unul dintre modurile de varian posibile ale relaiilor constitutive ale fenomenului administrativ. O relaie se poate internaliza sau externaliza progresiv: astfel, instanele societale, organizaiile sindicale, organizaiile neguvernamentale, pot fi introduse n administraie prin proceduri care merg de la simpla informaie pn la co-decizie, trecnd prin consultare i participare: locul pe care l ocup n unele ri organizaiile sindicale de funcionari n funcionarea administraiei i n gestionarea funciei publice ar putea constitui un bun exemplu al acestei internalizri: gradul variabil dup regimurile politice sau domeniile de competen al internalizrii ar putea, la limit, s transforme, prin integrarea sa administrativ, o instan societal ntr-o veritabil instan administrativ. Am putea, de altfel, s ne imaginm drumul invers: deznaionalizarea unei ntreprinderi publice nu ar putea fi vzut, ntr-o oarecare msur, cel puin ca o externalizare a relaiei IadmIeco? Polarizarea relaiilor dintre administraii furnizeaz un alt exemplu interesant al fenomenului de internalizare. n relaiile dintre instanele administrative se constat astfel existena micrilor centrifuge sau centripete - externalizare sau internalizare a relaiilor - care anim diferitele piese constitutive ale sistemului administrativ i l determin s treac de la un sistem polar - administraie de tip monopolist puternic centralizat i ierarhizat - la un sistem complet
254

Andr Martinet, Evoluia limbilor i reconstrucie, P.U.F., Coll.Sup., 1975, p.9 Paul Ricoeur, Limbajul, aciunea, umanismul, n Principalele tendine ale cercetrii n tiinele sociale i umane, Mouton, U.N.E.S.C.O., II/2, tiine umane, 1978, p.1387 256 A se revedea conceptul de relaie n Capitolul I/3 din Partea a treia a acestei lucrri
255

65

atomizat, administraie de tip concurenial, compuse din structuri aflate n echilibru reciproc. Sau, invers, de la un sistem concurenial sau segmentar la o administraie cu caracter monopolist257. 3.2. Modelele de varian Numim model de varian tipurile de transformare care afecteaz n mod global un ansamblu de relaii. Asemenea modele au fost deja schiate sau desemnate de mai multe ori pentru a studia starea i evoluia structurilor administrative. Nu este totui sigur c aceste micri centrifuge s-ar caracteriza printr-o consisten mai mare a polului periferic i prin diver-sificarea sensibil a articulaiilor administrative terminale. De asemenea, principiul de participare ar implica o anumit reechilibrare ntre centru i periferie prin atenuarea principiului centralizrii i redistribuirii competenelor n favoarea periferiei. i, n fine, schema birocratic bazat pe atotputerea centrului n raport cu periferia maleabil i docil, s-ar vedea dezminit n numele aceluiai model centru-periferie cci, prin mijlocirea competenelor care i sunt recunoscute la nivelul execuiei, periferia ar obine un avantaj n plus asupra coninutului nsui al alegerii. Procesul de agregare-difereniere a structurilor degajate de-a lungul studiului modurilor de formare a administraiilor rilor n curs de dezvoltare sau n tranziie furnizeaz un alt exemplu de model de varian. Analiza evoluiei fcute de-a lungul nucleului instituional original, substrat constituit din administraia motenit i imitat dup aceea a puterii imperialiste coloniale, pune n eviden dou procese principale. Un proces de agregare, adic de creare de structuri administrative noi, care se vor aduga structurilor administrative deja existente i i asum sarcina ndeplinirii funciilor care, pn aici, nu erau asigurate deloc de ctre administraie. Un proces de difereniere, adic de formare de structuri prin divizarea nucleului administrativ original, n care se gsesc coninute n statul embrionar toate funciile Unul dintre primele exemple de modele de varian la care ne putem referi este modelul centru/periferie. Dup cum l definete Jean Leca, acest model elaborat n principal de Eisenstadt, consider o entitate politic drept un ansamblu de raporturi schimbtoare ntre un centru politic i cultural i sectoarele care sunt, n principiu, sub dominaia sa sau pe care el ncearc s le integreze258. Transpus de Jacques Chevallier n analiza sistemului administrativ, modelul centru/periferie i servete pentru a cuprinde multitudinea fenomenelor administrative259. Un exemplu de ntrire a birocraiilor: att regimurile liberale, ct i socialitii, confer executivului, organ ales i responsabil, care se poate prevala de legitimitatea democratic i a crui autoritate este din punct de vedere constituional recunoscut, calitatea de centru politic. n paralel, se vor produce fenomene de descentrare n favoarea birocraiei administrative, devenit un centru paralel de putere graie puterii organizrii sale i competenei tehnice a funcio-narilor si. Sau mai mult, modelul centru/periferie ar permite s fie descrise relaiile dintre un sistem politic i administraiile sale: sistemul politic dispune () de diferitele administraii care sunt investite cu o zon de competen specializat, geografic sau funcional i legat de un mediu local sau profesional specific260. Un asemenea model, elaborat plecnd de la exemplul administraiilor rilor n curs de dezvoltare, ar putea avea un cmp de aplicaie mai vast i ar putea servi la clarificarea micrilor care frmnt structurile administrative ale rilor industrializate (formarea sau transformarea acestor structuri). Evoluia Ministerului francez de Interne ar putea fi considerat simptomatic n aceast privin. Abandonnd rolul de administrator universal al Naiunii, care era nc al su la sfritul secolului al XIX-lea, cnd el asigura o serie ntreag de misiuni care se adugau funciei primitive de poliie, Ministerul de Interne s-ar fi ntors la funcii mai specializate - poliia i controlul colectivitilor locale - n timp ce structurile sale se difereniau i se specializau pentru a da natere unor noi ministere - Instruciune public, Amenajri publice - ministere nscute prin divizarea nucleului administrativ original. Procesele de articulare-dezarticulare a structurilor administrative constituie un ultim exemplu de model de varian. Numim articulare a proceselor celor mai diverse atunci cnd acestea se situeaz la acelai nivel ierarhic, ntre ele existnd relaii de subordonare (autoritate) sau, mai mult, relaii ntre instane publice i para-publice, prin care este
acestei distincii ntre administraiile monopoliste, concureniale i oligopolitice, cf. G.Timsit, Conceptul de coordonare administrativ, Bulletin de lI.I.A.P., nr.36, decembrie 1975, p.1085-1108 258 Jean Leca definete acest model paradigmatic. El spune c o paradigm este un ansamblu de propoziii mprite de un grup de cercettori i care organizeaz modul de a aborda un obiect concret, de a decupa un anumit numr de ntrebri referitoare la acest obiect, de a elabora metode de stabilire i de evaluare a dovezilor i de a formula generalizri care decurg din aceste dovezi (Pentru o analiz comparativ a sistemelor politice mediteraneene, vezi Revue franaise des sciences politiques, vol.27, nr.45, august-ocotmbrie 1977, p.571-577) 259 Jacques Chevallier, Modelul centru/periferie n analiza politic, n Centrul universitar al cercetrilor administrative i politice al Picardiei, Centru, periferie, teritoriu, P.U.F., 1978, p.84-122 260N.J.Smelser, Mecanismul schimbrii i adaptarea la schimbare, n Industrializare i societate, U.N.E.S.C.O., 1963, p.31
257Asupra

66

asigurat o transmitere mai bun a informaiei i a deciziei. Dezarticularea desemneaz procesul invers pe care-l cunosc statele brutal sau progresiv afectate de imposibilitatea de a stabili sau menine aceste relaii -de orice natur ar fie ele - ntre instanele constitutive ale mecanismului administrativ. Dac articularea structurilor este n ansamblu n mod convenabil asigurat n rile industrializate i dezvoltate, nu acelai lucru se poate spune despre rile n curs de dezvoltare sau n tranziie, unde domin, din contr, dezarticularea structurilor administrative. Modelul articulare-dezarticulare acoper, deci, ca i modelele centru-periferie i agregare-difereniere, proceduri i procese extrem de variate. Dup cum se tie, att rile dezvoltate, ct i rile n curs de dezvoltare sau n tranziie, cunosc o expansiune a structurilor lor administrative. Totui, se pare c, n timp ce n rile dezvoltate expansiunea administrativ este nsoit de articularea unor noi structuri, n rile n curs de dezvoltare sau n tranziie, dimpotriv, se asist la un proces de dezarticulare extrem de caracteristic strii de administraie depit n care se afl aceste ri (stare de subadministraie). Subadministraia n-ar putea fi, de fapt, redus, la un simplu fenomen de raport, calculat ntr-un mod mai mult sau mai puin sofisticat, ntre, pe de o parte, numrul funcionarilor i, pe de alt parte, suprafaa teritoriului, numrul locuitorilor si sau structura sa economic. Un astfel de raport ar constitui, desigur, un indiciu important n starea mai mult sau mai puin dezvoltat a subadministraiei unei ri. Dar el ar trebui completat cu analiza modurilor i gradelor de articulare a diferitelor instane, dezarticularea administrativ ameninnd unitatea i existena nsi a administraiei. De unde i micrile la care asistm n rile n curs de dezvoltare sau n tranziie i care tind la rearticularea administraiilor dezarticulate, fie prin stabilirea procedurilor de control a instanelor politice asupra instanelor administrative, fie prin schimbarea procedurilor de control i nlocuirea procedurilor instituionale deczute IpoIadm cu proce-duri instituionale de sens invers IadmIpo (exemplu de elite de subsituie sau contra-elite). Un scenariu este o configuraie deosebit de legturi i transformri specificate sau calificate de codul care le regizeaz. Vom discuta mai nti despre structuri ca prim element al unui scenariu pentru a desemna aceste legturi i transformrile lor astfel specificate. Un scenariu este n plus un ansamblu de ipoteze despre felul n care transformrile vor fi sau nu provocate i ritmul n care ele pot s se produc. Apoi vom discuta despre strategii pentru a desemna acest al doilea element al scenariilor. 4. Analiza tipurilor de relaii din structurile administraiilor occidentale, prim element n proiectarea unor scenarii privind viitorul administraiei publice Construcia scenariilor privind viitorul administraiei publice necesit corectarea punctelor de ruptur, a cmpurilor de turbulen n care funcioneaz administraiile. n aceste cmpuri se situeaz posibilitile pentru un sistem administrativ de a se transforma i rsturna dintr-o parte n alta. n aceast privin este necesar mai nti reanalizarea modelelor de administraie care, esenialmente, constituie matricea sistemelor administrative a statelor Europei occidentale. Echilibrul pe care-l instaureaz n relaiile ntre diferitele momente constitutive ale sistemului administrativ este un echilibru fragil i ntotdeauna amenintor. i totui acest echilibru este cel pe care statele europene au vrut s-l asigure i s-l pstreze. Dar germenii dezechilibrului pe care i conin modelele la care se refer administraiile acestor state permit imaginarea unor transformri pe care ele le-ar putea eventual cunoate. n consecin, precizarea primelor elemente ale scenariilor despre viitorul administraiei ar consta n analiza echilibrelor i dezechilibrelor din structurile actuale ale administraiilor occidentale. 4.1. Echilibrul modelului occidental de administraie public Aa dup cum am mai artat, administraia statelor Europei Occidentale se situeaz la confluena a dou modele teoretice: modelul liberal i modelul weberian. Modelul liberal, n cutarea unei demarcri () ntre sfera statului i aceea a societilor libere sau a indivizilor261, pune bariere uneori interveniei statului n domeniile economice i politice. El este fondat pe un principiu de separare ntre instanele administraiei publice i toate celelalte elemente ale sistemului statal. Ct despre modelul weberian - model de organizare birocratico-monocratic- el este format pe un principiu de ierarhie i subordonare. Aceste dou principii - subordonare i separare - se regsesc totui i unul i cellalt n cele dou modele, weberian i liberal. Ele formeaz un cuplu de echilibru pe baza cruia este organizat

261 Paul Leroy-Beaulieu, Statul modern i

funciile lui, Librria Flix Alcan, 4e d., 1911, p.46

67

modelul occidental de administraie i sunt fondate relaiile care-l constituie, relaia cu economicul, relaia ntre instanele administrative i politice, relaie ntre instanele administrative nsele. 4.1.1. Relaia administraie-economie Este una din relaiile fundamentale ale modelului occidental de administraie i se caracterizeaz prin faptul c este o relaie de subordonare a instanelor economice fa de instanele administrative. Modelul liberal este n aceast privin foarte net. Paul Leroy-Beaulieu, profesor la Collge de France la sfritul secolului al XIX-lea i care apare n aceast epoc ca un teoretician al statului liberal262, afirm clar: Statul concret, aa cum l vedem funcionnd n toate rile, este un organism care se manifest prin dou caracteristici eseniale pe care le posed n permanen, fiind unicul posesor: mai nti, puterea de a impune pe calea constrngerii tuturor locuitorilor unui teritoriu, injonciunile cunoscute sub numele de legi sau regulamente administrative; apoi, puterea de a ridica de asemenea pe calea constrngerii, asupra locuitorilor din teritoriu, sume a cror liber dispoziie o are. Statul are deci o funcie coercitiv. Constrngerea pe care o exercit instanele administrative cu privire la toi locuitorii se adreseaz n mod natural att instanelor economice, ct i grupurilor de indivizi: vorbii despre individul izolat, unde-l vedei voi pe acest individ izolat? Eu vd grupuri de orice ordin i orice gen, grupuri de persoane i grupuri de capitaluri263. Modelul liberal, care instaureaz subordonarea instanelor economice celor administrative, este totui n primul rnd un model de pstrare a autonomiei indivizilor fa de stat. Echilibru pe care-l asigur n relaia dintre instanele administrative i economice rezult deci din separarea i subordonarea lor. a) Subordonarea instanelor economice instanelor administrative este, n modelul liberal, esena nsi a unui stat fcut pentru a constrnge i a comanda. ntr-o asemenea calitate, el este mputernicit cu o funcie redutabil, aceea de a menine ordinea - securitatea - att n interiorul ct i n exteriorul comunitii. Ordinea pentru liberali nseamn mai nti ordinea public, dar nu ca un scop n sine. Subordonarea instanelor economice celor administrative este aceea care rezult din reglementarea adoptat de administraie i n cadrul creia se deruleaz activitatea entitilor economice, acestea nefiind definite dect prin prisma limitelor aciunii lor, n timp ce coninutul nsui al aciunii economice rmne liber. Stat-jandarm, stat-garant, statspectator, stat-patern264 -patern n sensul n care este pater familias, fr ndoial - toate aceste formule traduc uneori relaia de autoritate ntre instanele administrative i economice i preocuparea de a pstra libertatea acestora fa de stat. b) Separarea dintre instanele economice i administrative furnizeaz n mod precis mijlocul de asigurare a echilibrului necesar proteciei autonomiei individului fa de stat. Ea este, de asemenea, mpreun cu subordonarea, una dintre caracteristicile administraiei. Max Weber, descriind naterea birocraiilor moderne, o descrie de fapt ca pe un proces de separare progresiv ntre administraie i economie. n general vorbind, se pot distinge dou categorii de administraie, unele n care funcionarii sunt ei nii proprietarii mijloacelor de gestiune - mijloace materiale, financiare, militare etc. - celelalte n care funcionarii sunt, dimpotriv, lipsii de aceste mijloace. Primei ipoteze i corespunde situaia care se afl n epoca feudal, cnd vasalul asigura prin propriile sale mijloace cheltuielile de administraie i justiie, cnd se echipa i se aproviziona el nsui pentru rzboi, cnd era deci, uneori, instan administrativ i putere economic. n aceast situaie, suveranul nu putea guverna dect cu ajutorul unei aristocraii independente i a fost nevoit s mpart cu ea exercitarea puterii. Celei de-a doua ipoteze i corespunde, dimpotriv, situaia care se afl n statul contemporan n care nici unul dintre funcionari nu rmne proprietarul personal al banilor pe care-i cheltuie sau al cldirilor, stocurilor i mainilor de rzboi pe care le controleaz265 i n care, separnd instanele administrative i economice printr-un proces de expropriere a puterilor private independente care, alturi de el dein o putere administrativ, statul reuete pe viitor s monopolizeze violena fizic legal. Odat aceast evoluie svrit, care a dat natere statului modern, atunci trebuie s fie meninut, dup modelul liberal, separarea dintre administraie i economie. Aceast separare are, n acest model, o dubl

262

Pierre Legendre, Istoria administraiei, P.U.F., Coll.Thmis, 1968, p.77 Paul Leroy-Beaulieu, Statul modern i funciile lui, Librria Flix Alcan, 4e d., 1911, p.33-45 264 Pierre Legendre, Op.cit. 265 Max Weber, Savantul i politicul, p.105-107
263

68

semnificaie: distincia dintre autoritile administrative i economice pe de o parte, iar, pe de alt parte, limitarea poziiilor n care se mpletete relaia dintre acestea. Limitarea frecvenei relaiilor ntre instanele administrative i economice este foarte caracteristic modului liberal de a gndi. Cnd astzi partide sau oameni politici se sprijin pe tradiia liberal sau invoc necesitatea de a reveni la ea, ei cer mai nti limitarea domeniilor de intervenie economic a statului i autoritilor administraiei publice. Administraia public nu trebuie s aib - dup modelul liberal -, dect o funcie de organizare i nu de producie economic. Astfel, va fi pstrat sau restabilit n puritatea sa modelul liberal de administraie destinat s protejeze mpotriva statului libertatea individului n calitate de agent economic. 4.1.2. Relaia administraie-politic n modelul liberal, aceast a doua relaie fundamental este construit, de asemenea, n aa fel nct s protejeze libertatea individului, dar a individului n calitate de cetean. Relaie echilibarat, ea este ca relaia dintre administraie i economie, fondat pe cuplul subordonare-separare a autoritilor administrative i politice. a) Subordonarea este de aceast dat aceea a administraiei fa de politic. Autoritile administrative nu dispun de fapt de nici o legitimitate proprie. Corpul legislativ - afirm Carr de Malberg - n calitate de emitor al aleilor rii, este autoritatea superioar care posed singur o putere de voin i de decizie iniiale266. Autoritile politice plasate n fruntea administraiei sunt emanaia acestui corp legislativ i autoritile administrative trebuie, deci, s li se supun necondiionat. Astfel, orice activitate subordonat autoritilor administrative, chiar i inclusiv eful executivului (depinde) de cerinele prelabil enunate prin legislator484. Aceste idei exprim cu cea mai mare corectitudine teoria constituional britanic spre exemplu, enunnd principiul responsabilitii ministeriale. Acest principiu implic faptul c ministrul trebuie s aprobe sau s-i asume toate aciunile agenilor din ministerul su: Minitrii trebuie s rspund de tot ceea ce se face n departamentul lor, i n afar de cazurile de nesupunere sau eroare, ei sunt obligai s-i asigure responsabilitatea actelor funcionarilor care sunt sub ordinele lor267. Din punct de vedere istoric268, acest principiu al teoriei constituionale aparinnd secolului al XIX-lea i are originea n epoca n care Camera Comunelor exercita un control direct i minuios sub toate aspectele asupra activitii guvernamentale. Orice decizie luat de un funcionar trebuia s fie n numele ministrului su, acesta fiind singurul responsabil n faa Parlamentului. Avantajul unei astfel de soluii era c, controlul parlamentar devenind mai eficace n msura n care deputaii puteau ntotdeauna s pun n cauz fr a avea nevoie s caute mai departe responsabilitatea unei administraii prin ministrul care o avea ca sarcin. Astzi principiul responsabilitii ministeriale a luat o nou dimensiune. Servind, n linia teoriei constituionale liberale cea mai clasic, pentru a facilita controlul parlamentar asupra ministrului i administraiei sale, justific de asemenea subordonarea cea mai strict a funcionarilor fa de ministrul lor. Deoarece ministrul este singurul responsabil de aciunile serviciilor i funcionarilor din minister n faa Parlamentului, este evident c funcionarii ministerului nu sunt convocai de Parlament pentru a-i apra opiniile i a rspunde de activitile lor. Ministrul rspunde singur de obligaiile sale fa de Parlament, principiul responsabilitii ministeriale menine deci funcionarii n anonimat i accentueaz caracterul ierarhic al relaiei dintre funcionari i ministrul lor. Acelai principiu constituional prevzut n Germania Federal, unde articolul 65 al Legii fundamentale arat c fiecare ministru federal dirijeaz afacerile departamentului su ntr-un mod independent i sub propria sa responsabilitate. La fel, n Frana, Constituia celei de-a V-a Republici este foarte explicit n aceast privin, al crui articol 20 afirm c Guvernul este responsabil n faa Parlamentului i c el dispune de administraie. Subordonarea administraiei puterii politice rezult, deci, foarte clar din diferitele ri liberale, n acelai timp din teoria i textele constituionale. b) Separarea autoritilor administrative de cele politice constituie cellalt aspect al relaiei analizate. Nu este o separaie absolut: exist locuri de ntlnire care permit relaiei administraie-politic s se mpleteasc. Organe colegiale sau individuale, ele furnizeaz locul de ntlnire al celor dou tipuri de autoriti i asigur subordonarea instituional a administraiei fa de puterea politic, permind voinei politice s se manifeste i s se impun administraiei.

Carr de Malberg, Contributions la thorie gnrale de lEtat, Reimpresse, C.N.R.S., 1960, vol.I, p.491 Cf.Daniele Loschak, La fonction publique en Grand-Bretagne, Dosarele Thmis, P.U.F., 1972, p.10 268 Cf.asupra istoriei acestui principiu, James B.Christoph, Higher Civil Servants and the Politics of Consensualism in Great Britain n Mattei Dogan (Ed.), The mandarins of Western Europe. The Political Role of Top Civil Servants, Halsted Press Book, John Wiley and Sons, 1975, p.25 i urm., special p.33-36
267

266Raymond

69

Aa dup cum am mai artat n Capitolul II/3.1. din Partea a treia a acestei lucrri, n Marea Britanie, cu precdere, organele colegiale joac acest rol de legtur. Este vorba despre serviciile Primului-Ministru sau cele ale Cabinetului, care se caracterizeaz toate prin faptul c recrutarea este fie administrativ, fie politic i c funciile lor constau n a asigura, dup caz, prezena administraiei n deliberrile politice sau cea a puterii politice n reuniunile funcionarilor. Printre organele administrative, Oficiul privat - secretariatul particular al Primului-Ministru - organ compus numai din funcionari de carier, joac un rol important de transmitere ntre Primul-Ministru i ansamblul de administraii. De asemenea, Cabinetul Oficiu, n serviciul ntregului Guvern, i nu numai al Primului-Ministru, asigur, n afar de secretariatul Cabinetului, un rol de coordonare interministerial eficace. n Frana, Secretariatul General al Guvernului joac un rol destul de asemntor celui al Cabinetului Oficiu, la fel ca n Germania federal, Budeskanzleramt. La cealalt extremitate se situeaz organele politice: Consiliul personal al Primului-Ministru britanic, nsrcinat cu examinarea, sub unghiul politicii de partid, a tuturor problemelor pe care Primul-Ministru trebuie s le trateze. Membrii acestui Consiliu personal asist, la cererea sa, la comitetele i reuniunile interministeriale i asigur astfel o prezen politic n reuniunile care, fr aceasta, ar fi pur administrative. n acelai fel, Policy Unit (celula politic), creat n 1974 alturi de Primul-Ministru, nu are nici un funcionar. Rolul su este de a asigura ca obiectivele politice definite ca prioriti prin programul electoral i platforma partidului s se regseasc efectiv n proiectele ministeriale. Dirijat de un Senior Policy Adviser, ea nu intervine pe lng administraie dect n dou moduri: fie direct, alturi de un minister, respectnd principiul ierarhic i cernd Secretarului Permanent - un fel de Secretar General al Ministerului - ca un membru al Celulei Politice s se poat ntreine cu unul din funcionarii Ministerului, sau s ia parte la o reuniune intern (comitetul departamental), fie participnd la reuniuni interministeriale chiar dac nu dispune de nici o autoritate direct asupra serviciilor administrative, n scopul de a asigura prezena unui reprezentant al puterii politice n comitetele sau reuniunile care, fr el, ar fi formate exclusiv numai din funcionari importani. Rolurile sunt deci atent distribuite i subordonarea administraiei puterii politice rezult din existena acestor poziii - mai puin numeroase dar obligatorii - prin care trece instituional comunicarea ntre instanele politice i administrative. Exist, n sfrit, pentru a asigura aceast comunicare, aceti funcionari care n Germania federal se numesc funcionari politici (politische Beamte) i care, n Frana, ocup funcii superioare numite la decizia Guvernului. Ei constituie, de asemenea, puncte de contact ntre instanele administrative i politice. Separarea ntre instanele politice i administrative nu este deci absolut, dar este o realitate. Max Weber, dndui seama de evoluia constituional britanic i de dezvoltarea n Anglia a puterii Parlamentului, o justifica prin evoluia care transforma politica ntr-o ntreprindere (i) cerea o formare special a celor ce particip la lupta pentru putere i aplic metodele ce urmreau principiul partidului modern. Se ajunge, aduga Max Weber, la o diviziune a funcionarilor n dou categorii: pe de o parte funcionarii de carier, pe de alt parte, funcionarii politici269. n acelai timp, este de remarcat necesitatea separrii dintre autoritile politice i cele administrative, n legtur cu care se gsesc attea referiri n reglementrile constituionale din statele liberale. Aceast separare este impus de specializarea competenelor i, mai ales, de grija proteciei cetenilor mpotriva abuzurilor, care ar putea da natere unei eventuale confuzii a rolurilor. Dac n-ar mai exista un suveran - scria Montesquieu - i puterea executiv ar fi ncredinat unui anumit numr de persoane alese din corpul legislativ, n-ar mai fi libertate, pentru c cele dou puteri ar fi unite, aceleai persoane avnd uneori i putnd ntotdeauna s ia parte la una i cealalt270. Astfel c se dovedete legitim aceast separare ntre administraie i politic, ntre funcionari i reprezentani care trebuie s fie distini cu grij, cci n timp ce reprezentantul aduce o voin esenial n folosirea pe care o face n limitele competenei sale de putere n stat, simplul funcionar dimpotriv, cu toate c exercit de asemenea o parte din puterea naional, i cu toate c i el posed o anumit putere de voin sub propria apreciere, nu ajunge la acelai grad de iniiativ, de liber voin personal i de independen271. Este o distincie de acelai tip pe care a fcut-o Raymond Aron ntre omul politic i funcionar. Omul politic, alesul, i reprezint pe cei care l-au ales, o fracie din ansamblu. Este deci inevitabil partizan272; funcionarul, guverneaz dup raionalitate i pretinde a reprezenta universalitatea colectivitii490. Aceast distincie este, dup Raymond Aron, nrdcinat n natura profund a societilor democratice moderne490. Separarea existent ntre ei, fondat pe particularitatea unuia n opoziie cu universalitatea celuilalt, este condiia libertii indivizilor: ea este semnul
269

Cf.Max Weber, Le savant et la politique, p.121 Montesquieu, De lesprit des lois, vol.XI, p.6, Despre Constituia Angliei 271 Raymond Carr de Malberg, Contribution , vol.II, p.263-264 272Raymond Aron, La lutte des classes, nouvelles leons sur les socits industrielles, N.R.F., 1964, p.168-173, Coll.Ides
270

70

pluralismului societilor. Oamenii politici accept s fie partizanii acestui lucru i, ca urmare, adopt aceast ideea ca, nereprezentnd direct dect o fracie a colectivitii, ei vor fi, eventual, nlocuii cu ali alei, ali reprezentani ale altor fraciuni ale colectivitii. Distincia, deci, nu are sens dect n cazul societilor pluraliste: separarea ntre autoritile politice i administrative manifest aici concepia universalist a funcionarului i particularismul alesului; pe cale de consecin, imposibilitatea, ntr-o astfel de societate, pentru oamenii politici partizani, de a pune mna pe un instrument de gestiune universal. Este clar, n schimb, c din momentul n care eful politic devine reprezentantul ntregii colectiviti, distincia nu mai are nici un sens490. Este cazul societilor cu regim autoritar, unde conductorii de mas, lund puterea, au devenit efii politici i ntruchipeaz Statul. n aceste societi nu mai exist separare ntre autoritile politice i administrative, deoarece i unele i celelalte pretind reprezentarea universalitii colectivitii. 4.1.3. Relaia ntre autoritile componente ale sistemului administraiei publice Relaia ntre autoritile componente ale sistemului administrativ se organizeaz n jurul axei subordonareseparare i este caracteristic modelului occidental de administraie. ntre Weber i Tocqueville. ntre ierarhie i descentralizare. Subordonarea ierarhic este esena modelului weberian de administraie, de unde se inspir statele moderne. n numrul categoriilor fundamentale ale dominaiei raionale n care birocraia este expresia cea mai pur, figureaz, dincolo de continuitatea aciunii publice legat de existena regulilor i a exerciiului de competen - delimitate de modul precis i colectiv-, un principiu de ierarhie administrativ, adic o ierarhie a funciei puternic stabilit, o disciplin strict i omogen, un principiu de numire - i nu de alegere - a funcionarilor, disciplina neputnd niciodat s ajung s fie ntr-un mod aproximativ la aceeai severitate acolo unde subordonarea poate s se mndreasc, la fel ca superiorul su, cu alegerea sa; acestea sunt principalele caractere dup opinia lui Weber, a acestei structuri cea mai dominant, care constituie birocraia273. Aceast putere ierarhic, de care Raymond Carr de Malberg amintete c se afl un prim exemplu n Constituia francez din 1791 i c ea este apoi consacrat prin Constituia din Anul VIII, are i astzi un fundament constituional n majoritatea rilor. Nu este dect o singur putere, aceea de a executa legile, putere pentru exercitarea creia autoritatea superioar are o putere ierarhic asupra agenilor subordonai274. O astfel de concepie a relaiei dintre autoriti - dac ar fi aplicat n mod strict - ar face din organizaia administrativ o organizaie piramidal puternic integrat i centralizat. Puterea ierarhic n-ar fi dect interpretarea n felul intern al organizaiei administrative a principiului politic al suveranitii poporului. Dar echilibrul protector al individului pe care este fondat modelul liberal de administraie duce la temperarea subordonrii autoritilor administrative printr-o anumit diviziune ntre ele. La Alexis de Tocqueville se gsete cea mai bun formulare a acelui principiu liberal al separrii dintre autoritile administrative: ceea ce contribuie cel mai mult la asigurarea independenei individului n secolele aristocratice, este c suveranul nu se nsrcina singur cu guvernarea i administrarea cetenilor, era obligat s lase n parte aceast grij membrilor aristocraiei n aa fel nct puterea social, fiind ntotdeauna mprit, s nu apese niciodat n ntregime i n acelai fel pe fiecare om275.Societile noastre democratice, afirm Tocqueville, sunt ameninate de un despotism extins i ncet, combinnd centralizarea i suveranitatea poporului: cel care ar face s atrne o putere unic, tutelar, atotputernic, dar aleas pentru ceteni493. mpotriva acestui despotism al centralizrii i al unitii puterii suverane, anumite procedee pot artificial s asigure libertatea indivizilor: n loc de a ncredina suveranului singur toate puterile administrative care se ridic la corporaii sau nobili, se poate ncredina o parte corpurilor secundare temporar formate din simpli ceteni493. De asemenea, adaug Tocqueville, dac nu este conceput, n ziua de azi, de a institui funcionari ereditari, nimic nu ne mpiedic n schimb a-i nlocui ntr-o anumit msur cu funcionarii electivi, alegerea constituind unul dintre procedeele democratice care ar pune funcionarii astfel alei n msur s-i asigure independena fa de puterea central. mpotriva cen-tralizrii, Tocqueville propune deci, prin diverse mijloace, o anumit diviziune a puterilor administrative - descentralizarea lor n special - care mai este i astzi i pentru timp ndelungat, caracteristic modelului liberal de administraie. 4.2. Dezechilibrele modelului occidental de administraie public i posibilele scenarii de transformare a administraiei publice actuale
273

Max Weber, Economie et socit, tome I, Plon, 1971, p.224-227 Raymond Carr de Malberg, Contribution , citat anterior, vol.I, p.517, nota 2 275 Alexis de Tocqueville, De la dmocratie en Amrique, vol.I, p.2-38
274

71

Analizele precedente dovedesc faptul c modelul occidental de administraie public se afl ntr-un echilibru instabil. Potrivit doctrinelor lui Weber i Tocqueville, subordonarea temperat de separare, modelul occidental este ntotdeauna la limit, ntotdeauna pe punctul de a se rupe. La limita relaiei de subordonare care poate s se inverseze, i a relaiei de separare care poate disprea. Inversiunea subordonrii nseamn, n acest caz, stabilirea unor relaii ntre autoriti n sensul contrar celui n care le stabilete modelul occidental de administraie. Subordonarea fr separare nseamn, pe de alt parte, meninerea unor relaii n acelai sens, dar ale cror putere, amplitudine, sunt modificate de multiplicarea i schimbarea naturii poziiilor n care se mbin relaiile. Aceste dou situaii - situaii limit, situaii de ruptur - descriu (ntr-o faz incipient) cele dou ci n care se poate ncadra transformarea modelului occidental de administraie: dou posibile scenarii. 4.2.1. Inversarea subordonrilor n relaiile autoritilor administrative cu cele politice i economice Tripla subordonare pe care este fondat modelul occidental - instanele economice celor administrative, cele administrative celor politice i instanele administrative inferioare celor superioare - se pot inversa. Un anumit numr de analize teoretice cer realizarea acestor rsturnri de situaii, fie c ele le descriu ca fiind deja reale, fie c ele anun apropiata survenire276. Aceste analize - c sunt sau nu fondate pe studii empirice - au interesul de a pune accent pe cmpuri de turbulen ale aparatului administrativ, de a formula principalele teme n jurul crora se poate organiza, n prezent, viziunea anumitor transformri posibile ale administraiei. a) inversiunea relaiei IadmIeco: tema segmentrii. mpotriva modelului occidental tradiional, care afirm subordonarea instanelor economice celor administrative se desfoar astzi o serie de analize care tind, dimpotriv, s demonstreze influena instanelor economice asupra administraiei i efectele care rezult din structurile sale. Aceste analize - oricare ar fi inspiraia sau originea, politic sau teoretic, neo-marxist sau organizaional au n vedere substituia temei segmentrii, temei unitii de stat i a administraiei sale. Ele desemneaz o prim linie de ruptur, indic o prim cale de transformare posibil a aparatului administrativ. Astfel, Nicos Poulantzas, la fel ca Michel Crozier, afirm c trebuie renunat la viziunea unui stat unitar; trebuie abandonat definitiv viziunea Statului ca dispozitiv unitar de sus n jos, fondat pe o repartiie ierarhic omogen a centrelor de putere, scrie Poulantzas277. naintea lui, analiza sociologic a organizaiilor anunase deja viziunea monolitic, grosolan i primitiv a Statului278, care prevala n analizele tradiionale ale administraiei. La Poulantzas, ca i la Crozier, dei cu premisele teoretice total diferite, apare ideea c relaia ntre autoritile administrative i economice se stabilete n sensul IecoIadm i c, n aceste condiii, structurile administrative, departe de a fi structuri unitare, se vor fraciona, se vor segmenta n elemente distinctive, care vor constitui tot attea legturi ale instanelor economice mai mult neformalizate cu administraia public. Aa dup cum am mai artat, pentru Crozier, este esenial, n scopul de a nelege funcionarea unei organizaii i modul n care ea i urmrete obiectivele, necesitatea pentru ea de a controla cel mai bine relaiile sale cu mediul su nconjurtor, antrennd apariia n snul su a serviciilor specializate, destinate s trateze cu diversele instane economice, sociale etc.-, care-l formeaz. Astfel, se creaz sisteme de aciune autonome, formate fiecare dintr-un segment de administraie i din mediu su specific, n care relaia ntre organizaia administrativ i instanele care formeaz mediul su este mai mult o relaie IecoIadm dect o relaie IadmIeco. Astfel s-ar explica fora sau slbiciunea anumitor administraii. Pentru Poulantzas, relaia ntre autoritile administrative i agenii economici se stabilete n mod i mai evident n sensul subordonrii administraiei la economie. Statul, fiind o instituie destinat s reproduc divizarea claselor, ar rezulta din acest lucru o profund divizare ntre diversele brane ale aparatului administrativ i chiar n mijlocul lor, diviziune care ar corespunde fiecrui segment de administraie unei astfel de clase sociale sau unei astfel de fraciuni a blocului social la putere: Contradiciile n mijlocul blocului social la putere, traverseaz, urmrind liniile de clivaj complexe, birocraia i personalul Statului. Cu toate c unui corp de funcionari i de personal de stat unitar i cimentat n jurul unei voine politice univoce, corespunde unor teorii proprii, unor clanuri, unor fracii diverse, pe scurt, unei
276

G.Timsit, Op.cit., p.256 i urm. Poulantzas, LEtat, le pouvoir, le socialisme, P.U.F., Politice, 1978, p.146 278 Pierre Gremion i Jean-Pierre Worms, A-propos de teoria statului. Dezbatere propos de articolul lui Jean Lojkine, Sociologie du travail, 3 martie 1969, p.274
277Nicos

72

mulimi de micropolitici diversificate279. Segmentarea aparatului administrativ nu mpiedic totui meninerea unitii, de-a lungul fisurilor, a puterii de stat280, adic n pofida fragmentrii sale, aciunea administraiei n favoarea capitalului monopolist497. Ar exista centri de orientare a politicii monopoliste a statului281 - administraii sau segmente de administraii a cror aciune ar fi direct comandat de interesele economico-sociale al cror instrument sunt - i care pot funciona dup diverse mecanisme. Un mecanism de dominaie spre exemplu: acela al branelor aparatului administrativ care s-ar afla pe minile fraciunii monopoliste a blocului aflat la putere ar exercita o aciune preponderent asupra celorlalte brane i segmente ale aparatului de stat. Astfel, pri ntregi ale aparatului administrativ, ministere ca cel al industriei sau direcii ntregi ale Ministerului de Finane, Comisariatul de Plan etc., ar fi organizate ca reele de prezen specific intereselor hegemonice n snul Statului498, sau chiar un mecanism de deposedare al administraiilor verticale: competenele acestor administraii ar fi transferate organismelor cu structur orizontal, care ar constitui o reea transstatal, scurt-circuitnd la toate nivelele diferitelor aparate i brane de stat. Analizele relativ recente ale relaiilor IadmIeco se leag de tema inversiunii relaiei, cea a segmentrii administraiei. b) Inversarea relaiei IpoIadm: tema autonomiei, constituie un alt cmp de turbulen. Raymond Aron a propus un alt mod de lectur, diferit de cel pe care l folosim n mod tradiional: n locul separrii puterilor, n sensul juridic i organic al termenului, el a introdus pluralitatea i competiia dintre elite, care asigur libertatea fiecruia: Toate revoluiile anterioare din secolul al XX-lea, au ieit la lumina acestei analize ca tentative de restaurare a unitii, a unitii societii i statului282. n societile liberale sau n cele opuse lor, disociaia categoriilor sociale conductoare i competiia social, sunt condiia regimului moderat, deoarece diferitele clase sunt capabile s se echilibreze283. Deci, exist ntr-o societate liberal diferite categorii conductoare n perpetu opoziie i, n interiorul acestor categorii, o opoziie fundamental ntre politicieni i funcionari. Unii sunt alei, alii sunt numii. Cel ales reprezint pe cei care l-au ales, o fraciune dintr-un ntreg. El este n mod inevitabil un partizan; funcionarii sunt diferii n esen, deoarece ei guverneaz n mod raional i pretind c reprezint universalitatea colectivului284. Aceast diferen are ca rezultat o anumit distincie, o tensiune virtual ntre funcionari i oamenii politici. Funcionarii nu vor s tie dect de interesul comunitii, iar restul apar adeseori ca persoane inoportune, care interpreteaz dorinele unei fraciuni a colectivitii. De unde visul unui om puternic, care va putea fi raional n ntregime, care nu va fi subordonat intereselor particulare sau obsesiei electorale500. Aceasta este aspiraia tehnicienilor care reuesc s-i impun raionalitatea mpotriva puterii politice i s fureasc n faa legitimitii democratice, o legitimitate tehnocratic. Acest lucru nu mai face din administraie un instrument al puterii, ci un organ autonom i, adesea, mai eficace dect puterea politic. c) Inversarea relaiei IamdIadm. Analizele teoretice ale organizrii relaiilor ntre autoritile administrative, insist asupra a dou teme care, ambele, constituie o expresie a modelului occidental de subordonare a instanelor administrative inferioare fa de cele superioare. Prima tem, dezvoltat de Michel Crozier, a trasat puterea expertizei, care vine s concureze i eventual s contrabalanseeze puterea ierarhic. Admind c n toate marile organizaii o ordine ierarhic i o structur instituional trebuie, n nelinitea conflictelor paralizante, s disciplineze lupta, pentru ca puterea s ptrund grupuri sau indivizi, Crozier a recunoscut n mod egal c puterea disciplinar i coordonarea n care se traduce aceast organizare ierarhic nu poate fi absolut n nelinitea de a deveni ineficace285. Situaii de incertitudine apar n interiorul organizaiei. ncepnd cu aceste situaii, dou tipuri de puteri au, dup cum spune Crozier, tendina de a se dezvolta: puterea ierarhic, puterea care dispune ca indivizii s-i exercite funciile n interioriorul organizaiei, puterea formal i puterea de expertiz, puterea prin care un individ dispune de capacitatea sa personal de a controla o surs sigur de incertitudine care afecteaz funcionarea organizaiei503. Aceast putere, fiecare membru al organizaiei, chiar i cel mai umil503, o dispune, cci fiecare membru al unei organizaii poate, ntotdeauna, n orice fel, s mulumeasc unei organizaii sau unor persoane de a cror aciune depinde puterea proprie, de deciziile sale - pozitive sau negative - de comportamentul i de zelul su. Deci fiecare membru al unei organizaii, chiar i cel mai puin experimentat, este, din
279

N.Poulantzas, Op.cit., p.149 N.Poulantzas, La crise de lEtat, P.U.F., Politiques, 1976, p.40 281 N.Poulantzas, LEtat, le pouvoir , op.cit., p.250 282 Raymond Aron, Lupta claselor, op.cit., p.173 283 Raymond Aron, Marile etape ale gndirii sociologice, Gallimard, Biblioteca tiinelor umane, 1967, p.41 284 Raymond Aron, Lupta claselor, citat, p.167-168 285 Michel Crozier, Fenomenul birocratic, Ed.du Seuil, 1963, Coll.Points, p.201-203
280

73

acest punct de vedere, un expert502. Puterea expertizei, este deci puterea de care dispune agentul competent (chiar de nivel inferior din punct de vedere ierarhic), de a controla chiar i agenii situai la nivelele superioare ale ierarhiei administraiei. Este aceast putere de care au beneficiat succesiv n ultimii ani, n interiorul marilor organizaii, experii financiari, tehnicienii, apoi specialitii n marketing i n final cei de la controlul bugetar. Putere care inverseaz subordonarea ierarhic, tipic modelului weberian. Putere, care sigur, nu va dura: Succesele experilor se distrug (). Experii nu au putere social real dect pe linia de front a progresului503. Pe msur ce situaiile specifice sunt mai bine cunoscute, starea de incertitudine se disipeaz, ceea ce face ca puterea experilor s se reduc. Dar, la fel de adevrat este c aceast putere se rennoiete zi de zi i c este ndoielnic c vor fi vreodat suprimate toate aceste situaii de incertitudine Cea de-a doua tem a modelului occidental este mult mai difuz. Este acoperit de referinele unui antietatism autoritar. Constatnd existena considerabil a rolului actual al administraiei care atrage dup sine etatizarea vieii sociale, Poulantzas relev n plus dezvoltarea masiv () a reelelor sociale de factur politic, semipublice sau parapublice, care au ca funcie cimentarea, unificarea i controlarea nucleelor aparatului de stat286. Reacia contra unui astfel de etatism autoritar se dezvolt n reelele de intervenie conduse de ceteni, constituii n O.N.G. (organizaii neguvernamentale) i astfel apar unele forme de administraie care pun n cauz funcionarea ierarhic a administraiei. 4.2.2. Subordonarea fr separare ntre autoritile administrative i cele politice sau economice Ridicnd brusc bariera separrii ntre administraie, politic, economie, se poate ajunge prin inversiunea subordonrilor la o confuzie care, n modelul occidental, modific ntre instane poziiile relaiilor. Deci, n loc de relaia subordonare-separare, pe baza creia este fondat tripla relaie IadmIeco, IpoIadm, IadmIadm, caracteristic modelului occidental al administraiei, apare un model total diferit de confuzie a instanelor, caracterizate de trei trsturi: etatizarea economiei (relaia IadmIeco); politizarea administraiei (relaia IpoIadm); centralizarea birocratic (relaia IadmIadm). Prima relaie - subordonarea agenilor economici autoritilor administrative, fr separare ntre ele - constituie uneori o eviden. Unele state occidentale au abandonat, n aceast privin dup o lung perioad, modelul liberal, cu excepia unor sectoare ale economiei lor. Poate ar fi necesar s distingem ntre cele dou tipuri de subordonare IadmIeco: prima care corespunde ipotezei care const n etatizarea economiei, adic prin control strict, cvasi-ierarhic, a instanelor (agenilor) economici de ctre instanele (autoritile) administrative. Acest control poate merge chiar mai departe, nct s-ar putea ajunge la contopirea ambelor instane, care apoi ar juca simultan un dublu rol, i anume att de instane administrative, ct i de instane economice. n acest sens, ntreprinderile publice (naionalizate) constituie exemplul cel mai caracteristic. Cea de-a doua relaie - subordonarea instanelor administraiei celor politice, fr ca acestea s fie separate pare i ea nscris deja n trsturile modelului occidental al administraiei. Nicos Poulantzas i-a dezvluit existena: schimbarea se analizeaz la fel ca penetrarea administraiei de un partid dominat, ca o integrare a funcionarilor n cercurile conductoare ale partidului sau ale guvernului504. n acest sens i n acest caz, politizarea administraiei aceast confuz subordonare a instanelor politice i administrative - pare c joac rolul de substitut de la subordonarea instituional subordonare-separare, cnd aceasta lipsete sau este insuficient pentru a asigura controlul instanelor politice asupra administraiei. Aceasta nu este singura interpretare pe care o putem da. Se pare c i o alt prghie conduce la politizarea administraiei, i anume metoda selectrii personalului administrativ. Ea const n grija partidului sau a partidelor la putere de a numi n posturi, n mod fi sau discret, numai ageni pe care i cunosc. Aceast interpretare minimal a politizrii, Poulantzas a denumit-o ca fiind schimbarea administraiei n partid politic real 504. Ultima relaie - subordonarea instanelor administraiei inferioare fa de cele superioare fr separare ntre ele, nseamn, de fapt, centralism excesiv. Michel Crozier, de exemplu, a insistat n mod special asupra acestui fenomen, care face de altfel una din trsturile fundamentale privind birocraia unor ri occidentale i care dovedete c s-a dezvoltat prin propriile fore. Paradoxul - spunea G.Timsit - este acela c presiunile care se fac n sistemul administrativ pentru a fi reformat, nu au ca rezultat dect accentuarea centralizrii: pentru a efectua punerea n aciune a unei reforme, trebuie scurtcircuitate toate ealoanele ierarhice, controlate toate detaliile, deci crescut nc un pic

286

Nicos Poulantzas, Statul, puterea , op.cit., p.275, 260

74

centralizarea. n interiorul sistemului administrativ reformatorul ncepe mereu cu inteniile liberale i devine n mod normal prin simpla logic a lucrurilor un reformator autoritar287. Aadar, echilibrul aflat ntre modelul liberal i cel weberian de administraie este instabil. Componena fragil, care const n cuplul subordonare-separare, n jurul cruia sunt organizate relaiile dintre instanele caracteristice ale modelului occidental de administraie, este mereu pe punctul de a se desface. Modelul occidental poart n el toi germenii propriei sale mori a propriei sale nvieri288. O serie ntreag de strategii ar putea determina dispariia sau revitalizarea acestui model de administraie public. 5. Tipuri de strategii posibile n proiectarea unor scenarii privind viitorul administraiei publice Strategiile constituie cel de-al doilea element necesar al unui scenariu. n temeiul analizelor anterioare, dispunem de o serie ntreag de scene posibile, referitoare la viitorul administraiei publice. Dup ce au fost determinate relaiile fundamentale ale acestei administraii, au putut fi reperate cmpurile de turbulen: echilibrele pe care s-au fondat aceste relaii sunt mereu ameninate. Dezechilibrele pot, deci, s se produc n favoarea unuia sau altuia dintre cele dou elemente ale cuplului aflate n echilibru: fie n ceea ce privete elementul subordonare: vom avea de a face cu inversiunea subordonrii i, n consecin, cu o ntreag serie de situaii, de scenarii posibile pentru o transformare a administraiei, fie n ceea ce privete elementul separare. Subordonarea va subzista, dar fr separarea instanelor, ca mai nainte. Aici se schieaz o serie ntreag de viitoruri posibile ale administraiei publice. n acest sens, s-ar putea distinge trei tipuri de strategii: strategii de non-intervenie, care constau n a lsa dezechilibrele s acioneze n sensul n care se produc, fr a interveni n dezvoltarea proceselor de transformare pentru a le orienta sau a le bloca derularea; strategiile de intervenii, care constau n accentuarea unuia sau altuia sau ansamblul elementelor constitutive ale modelului, pentru a ajunge la captul firului su logic sau din contr, pentru a-i sesiza logica profund i strategiile de ruptur, care constau n a da contrapondere modelului original, adic a inversa sensul relaiilor constitutive ale modelului. 5.1. Strategiile de non-intervenie Aceste strategii pot fi caracterizate prin puternica invarian a relaiilor fundamentale ale modelului. Definim invariaia drept capacitatea unui sistem de a se reproduce fr schimbare de la o perioad la alta289. Invariana sistemelor administrative nu este, n acest sens, niciodat absolut. Structurile, relaiile, se modific constant. Se poate, totui, admite, o anumit perenitate, cel puin a relaiilor fundamentale ale modelului. Strategiile de nonintervenie sunt acelea care consider natural evoluia acestor relaii, fr intervenia vreunei politici marcate de dorina de a se mpotrivi vreunei micri n curs. Scenariile de non-intervenie sunt deci aproape necesarmente scenarii n pant lin290. Exist dou tipuri de strategii de non-intervenie, i anume unele care nu au n vedere dect consecinele funcionale ale acestora, adic consecinele care sintetizeaz n cadrul logicii organizaiei, contribuind n mod pozitiv la funcionarea sa; i altele care le analizeaz i consecinele disfuncionale, adic efectele non-voite care pot constitui un obstacol sau o imixtiune n funcionarea organizaiei291. Analiza pe care Crozier o face datelor elementare ale unui cerc vicios birocratic292 insist n special asupra acestui aspect al funcionrii organizaiilor administrative. Pe aceste baze este uor s construim scenarii non intervenioniste care - lsnd s acioneze procesele disfuncionale relevate de Crozier - ar permite s fie prevzute modurile de schimbare ale sistemelor birocratice. tiind c (i analiza lui Michel Crozier n aceast privin a devenit clasic) sistemul birocratic francez era caracterizat prin patru trsturi eseniale - amploarea dezvoltrii regulilor impersonale; centralizarea deciziilor; izolarea fiecrui strat sau categorie ierarhic; dezvoltarea relaiilor de putere paralele n jurul zonelor de incertitudine, putem nelege cum se creaz un cerc vicios rezultnd din aceea c rezultantele rele i frustrile care decurg din existena
Michel Crozier, Centralizarea; M.Crozier i al., ncotro administraia francez? Ediiile organizatorice, 1974, p.25 G.Timsit, Op.cit., p.266 289 Cf.supra, Capitolul I/3.1., Partea a cincea 290n spatele istoriei zbuciumate a guvernelor, rzboaielor i foametei se creioneaz istorii, aproape imobile n aparen, istorii n pant lin (M.Foucault, Arheologia tiinei, precitat, p.10) 291 Funciile sunt, ntre consecinele observate, acelea care contribuie la adaptarea sau la ajustarea unui sistem dat i disfunciile acelea care jeneaz adaptarea sau ajustarea unui sistem; R.K.Merton, Elemente de teorie i de metod socio-logic, Plon, 1965, p.102 292 M. Crozier, Fenomenul birocratic, op.cit., p.229, 237, 240
288 287

75

celor patru trsturi fundamentale tind, n final, s dezvolte noi presiuni care ntresc climatul de impersonalitate i de centralizare care le-a dat natere509. Un asemenea sistem i ntrete, deci - consecin disfuncional - propria sa rigiditate i nu se poate adapta la schimbrile exterioare i nici s se transforme cu uurin. Datorit centralizrii sistemului, deciziile privind cea mai mic schimbare trebuie s fie luate la vrf. Izolarea categoriilor ierarhice face imposibil comunicarea dintre ele i, n consecin, mpiedic agenii situai n vrful ierarhiei s primeasc avertismentele subordonailor lor n ceea ce privete necesitatea schimbrilor. i cnd, n fine, ei sunt avertizai, ei au mari dificulti n luarea deciziilor din cauza importanei regulilor impersonale care risc, astfel, s fie afectate. Un sistem de organizare birocratic, deci, nu cedeaz schimbrii dect cnd el a generat disfuncii ntr-adevr grave, crora nu le poate face fa509. De aceea, sistemul birocratic nu se schimb dect prin crize, rupturi temporare de ordin birocratic, dar care nu l distrug! Dar odat ce perioada de fuziune a structurilor a disprut, nevoia i pasiunea general de a ordona, de a planifica i regulariza toate situaiile conduce foarte rapid la o nou ordine birocratic, aceasta nefiind dect o transpunere a vechiului la un nivel de adaptare mai adecvat cererilor mediului social293. Strategia care descrie modelul lui Crozier este, deci, caracterizat prin puternica invarian a relaiilor fundamentale ale modelului. Nu numai c nu este vorba despre o strategie de a merge contra curentului, dar ea include chiar o ntrire a disfunciilor principale ale sistemului centralizare-stratificare. Fr ndoial c sistemul administrativ, n opinia lui Michel Crozier, este diferit de modelul occidental configurat de Weber i de Tocqueville, pe care Crozier l-a motenit i transformat numai. Dar se pare c, de acum nainte, ar putea fi retrase originile plecnd de la modelul subordonare-separare descris mai sus. Strategiile de non-intervenie nu fac dect s ntreasc structurile modelului centralizare-stratificare n noua lor stare i, n consecin, l duc la mai mult degradare. 5.2. Strategiile de intervenie prin investiii Strategiile de intervenie prin investiii vor fi definite ca strategii viznd transformarea structurilor constitutive ale unui model, utilizndu-i resursele proprii. Nu este vorba aici de a permite s acioneze n mod natural procesele angajate, ci de a utiliza resursele oferite de modelul nsui pentru a ncerca s se acioneze asupra lui n vederea transformrii naturii sale sau a-l readuce la natura sa profund294. Strategiile de intervenie prin investiii au drept obiect a aciona asupra acelui element al unui model care ofer cea mai mare pondere de interes, pentru a se reui obinerea unei transformri a modelului n ntregime. n analizele teoretice asupra statului i asupra viitorului administraiei publice se pot, totui, distinge, dou mari tipuri de strategii de intervenie prin investiii. Ele tind s debaraseze modelul liberal de rigiditile care l caracterizeaz i s-i redea supleea, spontaneitatea i capacitatea de adaptare. Ele se aseamn prin voina afiat de a nu trece la reforma aparatului administrativ n ansamblul su; asemenea reforme ar fi sortite eecului. Ele difer una de alta prin faptul c n timp ce prima d prioritate aparatului administrativ teritorial, cea de-a doua i fixeaz atenia asupra elementelor centrale ale mainii administrative. n ambele cazuri este vorba despre strategii de intervenie prin investiii. n faa modelului centralizare-stratificaremotenire deformat a modelului liberal - trebuie, spune Michel Crozier, s lum ca punct de sprijin tendinele autonome ale sistemului. Aceste tendine sunt, n acelai timp, sursa revendicrilor celor mai dificile pentru gestionarea sistemului. A le utiliza nseamn cel mai bun mijloc de a determina presiunile care fac ca sistemul s fie neputincios295. i Michel Massenet, adoptnd diagnosticul lui Michel Crozier despre starea administraiei, spune: nu mai este vorba () de a reforma, este vorba de a reaciona n numele unui model precis ideal, fa de o realitate rebel. Este vorba despre a pune n micare i, mai ales, de a face posibil o micare spontan a organizaiilor publice. Investiia n sens strategic const, deci, n cele dou cazuri, nu n a da o contrapondere modelului, nu n a-l ataca frontal, ci n a utiliza resursele umane pentru a-l transforma. Modelul centralizare-stratificare fiind o deformare a modelului liberal subordonare-separare, trebuie, deci, s utilizm acele structuri existente care vor permite, prin dezvoltarea lor, zdruncinarea sistemului i schimbarea lui fr ocuri.

M.Crozier, Societatea blocat, Seuil, 1970, p.149 O asemenea definiie a strategiei de intervenie prin investiii se asociaz cu cea dat de Michel Crozier n lucrarea Nu se schimb o societate prin decret (Grosset, 1979, p.60 i urm.). Comparnd strategia militar cu cea social, el spune c, spre deosebire de prima, n cea de-a doua inamicul nu ne este exterior. Inamicul () suntem noi nine (p.61). Ceea ce face, totui, analogia posibil, este faptul c, n ambele cazuri, se constat o opoziie ntre subiectul inovator i sistemul n interiorul cruia i asupra cruia el va aciona 295 M.Crozier, Nu se schmb societatea prin decret, precitat, p.109
294

293

76

Astfel, pentru Michel Massenet, important este de a alege bine punctele sensibile asupra crora se poate aciona296. Trebuie, deci, s dm prioritate absolut reformei teritoriale. O strategie viznd dezvoltarea instanelor regionale, a crei lung gestaie ar permite ca legitimitatea lor politic s poat fi concretizat fr a bulversa Republica514 - s-ar trece astfel pur i simplu de la administraie local la guvernul local - ar pune capt blocajului modelului existent. Ar fi vorba despre combaterea puterii cu puterea - puterea central cu puterea local - nmulind notabilitile, fcnd s cad, odat cu monopolurile, ierarhia i secretul514. Descentralizarea regional ar servi drept germen pentru o nou descentralizare i ar permite ntoarcerea la structuri mai conforme cu modelul liberal original. Aceast strategie de intervenie prin investiii, sprijinindu-se pe una dintre formele de descentralizare puin spectaculoase, dar n care cetenii gsesc susinerea ntreprinderilor lor individuale, ar rspunde, astfel, ideii c acestea sunt ansamblurile care sunt cel mai puin integrate i care dispun de un plus de resurse care pot s se transforme cel mai uor297. De asemenea, pentru Michel Massenet trebuie ca s se rspund la o micare social polimorf printr-o punere n micare a administraiei298. Aceast punere n micare nu va putea fi asigurat printr-o aciune care, ntreprins ntr-un punct precis al aparatului administrativ, va putea, n continuare, s se difuzeze prin mimetism n ansamblul aparatului i s-l reformeze n ntregime. Reforma structurilor administraiei generale constituie punctul de sprijin al strategiei de intervenie prin investiii destinate a le da organizaiilor publice capacitatea de a se adapta exigenelor unei schimbri permanente i continue, a le face s recioneze la o cerere crescnd de rapiditate, de randament, de putere i de suplee n furnizarea serviciilor publice517. Fr ndoial, o evoluie a structurilor administrative a avut loc i s-a tradus n diverse moduri, proliferarea serviciilor orizontale, deconcentrare, n mulimea serviciilor administrative cu misiuni. Dar o asemenea evoluie rmne insuficient pentru a asigura corectarea tuturor defectelor de care sufer organizaia administrativ tradiional caracterizat prin hipercentralizarea sa. n fapt, un sistem dotat cu o mai mare capacitate de autoadaptare () este un sistem care restituie elementelor centrale ale mainriei administrative adevrata lor misiune de reflecie, de organizare i de fabricare a coerenei299. Un asemenea sistem implic pe de o parte delegare de ctre stat a sarcinilor sale de gestiune organismelor publice autonome, pornind de la modelul ageniilor suedeze, pe de alt parte existena unui aparat administrativ central de ministere - state majore reduse la o tripl misiune de control a unitilor administrative nsrcinate cu operaii de gestiune, de elaborare a politicilor i de coordonare a diferitelor niveluri de aciune. Misiunea ierarhic a statului se terge, maina birocratic a statului se dizolv. Statul, redus la un rol de coordonare a schimbrii sociale nu mai este dect un stat-holding. El se ntoarce la misiunea sa fundamental care nu mai este dirijat i la structurile sale mult descentralizate ale modelului liberal original al reformelor aparatului administrativ luat n ansamblu: asemenea reforme ar fi sortite eecului. Ele difer ntre ele prin faptul c n timp ce prima d prioritate aparatului administrativ teritorial, cea de-a doua i fixeaz atenia asupra elementelor centrale ale mainriei administrative. n cele dou cazuri este vorba totui despre strategii de intervenie prin investiii. Fa de modelul de centralizarestatrificare trebuie, spune Michel Crozier, s lum ca punct de sprijin tendinele autonome ale sistemului.

5.3. Strategii de ruptur Exist o strategie a rupturii atunci cnd o strategie are n vedere o transformare radical a unei structuri prin inversarea relaiei existente. O astfel de inversiune nu poate fi sigur dect prin constrngere. Ea este opus radical situaiei existente i astfel nu poate fi asigurat prin propagarea progresiv n corpul social. Ea trebuie deci s fie impus. Este cazul strategiilor care vizeaz introducerea n administraie a procedurilor de auto-gestiune. Autogestiunea-reapropierea (readaptarea) politicului de societatea civil - se analizeaz, dup Gramsci, ntr-o resorbie progresiv a politicului n civil, sau mai exact, n construcia n interiorul societii politice a unei societi civile complexe i perfect nchegat, n care fiecare individ se guverneaz el nsui fr ca pentru acest autoguvernmnt al

296Michel 297

Massenet, Noua gestiune public. Pentru un stat fr birocraie, Ed.Hommes et Techniques, 1975, p.140, 129, 128 M.Crozier i Erhard Friedberg, Actorul i sistemul, precitat, p.346 298 Michel Massenet, Op.cit., p.140, 143, 139 299 Ibidem, p.147,149

77

su s intre n conflict cu societatea politic300. Forme noi de via social ar aprea unde iniiativa indivizilor i a grupurilor ar avea un caracter statal atunci chiar dac ea nu ar aplica guvernmntul funcionarilor. Ar trebui s se creeze o anumit spontaneitate n viaa statal301. Unei asemenea spontaneiti care nu ar proceda dup metoda guvernmntului funcionarilor i spunem autogestiune. Aceast spontaneitate ar nsemna exact inversiunea relaiei de subordonare caracteristic modelului liberal de administraie. Crozier calific autogestiunea ca fiind revendicarea maxim pentru sfritul oricrei ierarhii302. i la Nicos Poulantzas, ea este conceput ca unul din mijloacele unei transformri radicale, a Statului care, n perspectiva unei slbiri a puterii statului, ar trebui s se fac dup dou metode: transformarea instituiilor democraiei reprezentative n vederea unei intervenii sporite a maselor populare n stat prin mijlocul indicat al reprezentrilor lor politice i sindicale303 i dezvoltarea formelor de democraie direct la baz, cu rdcini i cu nuclee (centre) autogestionare521. Este evident c o astfel de transformare - chiar dac nu este neaprat conceput ca o transformare revoluionar - nu poate s se situeze dect n perspectiva unei rupturi cu modelul liberal cruia i este prea opus pentru a nu-i putea fi impus. Transformarea modelului liberal are acest pre. Nicos Poulantzas este contient de aceasta, care necesit o bun potrivire a celor dou micri de transformare a instituiilor democraiei reprezentative i a dezvoltrii formelor de democraie direct. Oare aceast potrivire ar permite dup el s se evite cele dou pericole Charybde: social-democraia, simpla democratizare a statului, i Scylla, "etatismul tehno-birocratic521, adic confiscarea puterii de ctre experi, stabilind puterea lor pe ruinele democraiei directe. Pericol n care Crozier nu crede; ct l privete, el spune c se poate scpa. Proiectul autogestiune, avnd ca scop suprimarea oricrei puteri ierarhice, relaiile de putere nlturate din scena oficial - scrie Crozier - se vor introduce la toate nivelurile mainriei (aparatului), reproducnd disfunciunile tradiionale ale birocraiei520. Problema tuturor strategiilor este aceea a succesului sau a eecului lor. Problema tuturor scenariilor este aceea a validitii lor. Dar exist dou modaliti de a judeca validitatea scenariilor. Primul are efect asupra validitii lor cu privire la faptele din viitor, care le confirm sau le dezminte. Pariu pe viitor, scenariile vor trebui s atepte verificarea lor printr-o confruntare cu realitatea care, prin ipotez, nu poate s se fac n prezent. n consecin, aceast confruntare este lipsit, astzi, de orice semnificaie - nici mcar nu este convenabil s poi s procedezi aa. Scenariile nu sunt construite dect pentru a lmuri viitoruri posibile i nu ar mai rmne dect s se transforme n istorie ideile administrative i s se ntrebe dac autorii scenariilor aveau sau nu o prere just despre viitorul administraiei lor. O a doua modalitate de judecare a validitii scenariilor pare mai pertinent. Ea const n a se interoga nu numai asupra validitii lor externe, nedemonstrabil, ci asupra validitii lor interne, construcia lor, coerena lor, integritatea lor. in ele bine seama de toate caracterele eseniale, i numai caracterele eseniale, de administraia despre care pretind s arate viitorul? Sunt fixai (cunosc) bine administraia de la care trebuie s se fac astzi transformarea care va duce la aceast imagine pe care o dau, pentru mine, scenariile? Fr ndoial c este oricnd posibil s imaginezi orice viitor pentru oricare administraie. Dar nu poate fi vorba n aceast situaie dect de un exerciiu de stil, adic fr a avea prea mare legtur cu realitatea. Sau mai exact, astfel de exerciii de stil au meritul de a ine seama de factorii externi ai transformrii administraiei. Dar o prospectiv administrativ trebuie s procedeze altfel. Este mai bine s se fixeze eventualele transformri ale unei administraii n structurile sale prezente. Ceea ce implic aceast operaie prealabil de definire a modelului administrativ existent - pe care tocmai l-am schiat - n legtur cu modelul occidental. Altfel, toate analizele ulterioare risc s par ca total lipsite de realism: simple exerciii de stil. Simple exerciii literare sau ale imaginaiei. 6. ncercare de analiz a modelul democratic de administraie public Am dezvoltat n capitolele anterioare trsturile fundamentale ale modelelor clasice i neo-clasice de administraie public subliniind i mutaiile ce au survenit sau pot n viitor s intervin n aceste modele. Instrumentalitatea sau autonomia administraiei, unitatea sau diversitatea structurilor administrative, raionalitatea absolut sau limitat. Toate aceste teme pe care le abordeaz diferitele modele administrative modelele clasice: liberal, weberian, autoritar sau
300A.Gramsci, citat de M.H.Macchiochi, 301N.Poulantzas,

Pour Gramsci, Seuil, 1974, Coll.Points, p.197 Les transformations actuelles de lEtat, n La crise de lEtat, p.25 302 M.Crozier, On ne change pas la socit par dcret, op.cit., p.220 303 N.Poulantzas, LEtat, le pouvoir, le socialisme, op.cit., p.290

78

neo-clasice (neo-liberal) fac trimitere la diferite tipuri de relaii ntre administraia public, pe de o parte i instanele politice, economice, societate i chiar instanele administrative nsei, pe de alt parte304. Unii autori au subliniat aa zisele paradoxuri ale statului cum ar fi: paradoxul unitii i diversitii statului; paradoxul dominaiei; paradoxul ordinii i dezordinii etc. Toate aceste paradoxuri exprim, n fapt, adevruri multiple despre stat i mutaiile sale, diversitatea relaiilor n care se demultiplic administraia. Talcott Parsons contureaz cele patru funcii care ar fi necesare satisfacerii nevoilor elementare ale unui sistem de aciune305: funcie de adaptare, adic ansamblul actelor i fenomenelor prin care un sistem se adapteaz la constrngerile mediului su de unde scoate resursele de care el are nevoie, oferind n schimb produsele sistemului etc.: aceasta este funcia asigurat de subsistemul economic; funcia de urmrire a scopurilor de care se leag toate aciunile care servesc la definirea scopurilor sistemului, la mobilizarea i administrarea resurselor i energiilor pentru a atinge scopul urmrit funcie asigurat de subsistemul politic; funcia de stabilizare a modelului ansamblul de aciuni necesare asigurrii motivrii actorilor sistemului care incumb subsistemului cultural; n fine funcia de integrare, n interiorul unui sistem difereniat, const n ajustarea respectiv a unitilor subsistemului care-l constituie, cu scopul de a asigura contribuia lor efectiv la funcionarea sistemului considerat ca un ntreg306: sistemul normativ este cel nsrcinat cu aceast funcie. Este vorba de ceea ce s-a numit dimensiunea stabilizatoare a sistemului, aceea n care se regsesc aciunile care vizeaz s protejeze sistemul mpotriva schimbrilor spontane i perturbrilor majore i s menin starea de coeren sau de solidaritate necesar supravieuirii i funcionrii lui307. Dac acceptm s nelegem conceptul de integrare drept adaptarea elementelor sistemului, cu scopul de a menine coerena sau armonia acestuia, trebuie n primul rnd s analizm natura elementelor componente ale sistemului. Dup cum am vzut, un sistem administrativ nu poate fi definit dect ca un sistem de relaii. Aa dup cum am vzut G. Timsit, n lucrarea sa fundamental Teoria Administraiei distinge patru relaii fundamentale i anume pe de o parte administraia sub prescurtarea Iadm (instane administrative) iar pe de alt parte instanele politice (Ipol), instanele economice (Ieco), instanele societale (Isoc) i n sfrit relaiile dintre autoritile administrative nsi. Deci, cele patru relaii ar fi: Iadm-Ipol; Iadm-Ieco; Iadm-Isoc i Iadm-Iadm. n plus trebuie specificat codul de relaie prin care se admite noiunea de integrare i care desemneaz msura n care, n interiorul unei relaii, o instan se afl subordonat (sub dominaia instituional sau nu) celeilalte. Astfel conceput, noiunea de integrare, permite descifrarea a trei modele tip de administraie, i anume: modelul de integrare absolut modelul IA, model care corespunde administraiilor rilor cu regim autoritar. Caracteristica acestor administraii const n foarte puternica integrare a ansamblului aparatului administrativ. Se remarc n special, o dominant puternic a instanelor politice asupra instanelor administrative i a acestora asupra instanelor economice. Trebuie adugat c gradul de integrare este uneori de aa natur c exist n unele ri o confuzie a instanelor i absorbia de ctre aparatul statului a unor instane care sunt considerate n rile democratice persoane pur i simplu particulare rmnnd n principiu strine i n afara statului, cum ar fi spre exemplu ntreprinderile, ONG-urile, sindicatele etc. Mai mult, relaiile ntre autoritile administrative sunt puternic articulate de o ntreag serie de mecanisme care relev mai mult principiul ierarhic dect tehnicile de coordonare asigurnd o strns subordonare, n form de piramid, a instanelor inferioare instanelor administrative superioare. Modelul IA este, n definitiv, un model cu integrare puternic: fiecare dintre cele patru relaii este caracterizat printr-un foarte nalt grad de dominaie: instanele politice asupra instanelor administrative, instanele administrative superioare asupra instanelor administrative subordonate i instanelor administrative asupra instanelor economice pe de o parte i societale pe de alt parte. Cele patru relaii sunt foarte puternic integrate. Primele dou (IpolIadm; Iadm Iadm) delimiteaz aparatul de stat astfel cum este n mod clasic creat n rile occidentale. Ultimele dou (Iadm Ieco, Iadm Isoc) extind (avnd n vedere gradul foarte mare de integrare), limitele aparatului de stat al rilor cu regim autoritar dincolo de ceea ce exist n mod obinuit n rile democratice.
304

G. Timsit, Modele, structuri i strategii ale administraiei, elemente pentru o prospectare administrativ, Revista de Drept Public, Paris, 1986 Talcott Parsons, An ontline of the social system n Teoria Societii, The Free Press, New York, 1965, p. 36 306 Talcot Parson, An ontline of the social system n Teoria Societii, The Free Press, New York, 1965, p. 36 307 Guy Rocher, Talcott Parsons i sociologia american, p. 63
305

79

 Modelul de integrare relativ (IR) este al doilea mare model de administraie i n general, corespunde administraiilor rilor cu regim democratic. Gradul de integrare este un pic mai slab dect n rile cu regim autoritar existent n IA. Relaiile Iadm-Isoc, n special sunt extrem de reduse i relaiile Iadm Ieco nchise, n principiu, n cadre foarte stricte. De asemenea, prin existena unor mecanisme viznd n special o separare ntre instane se mpiedic subordonarea total a instanelor administrative instanelor politice, i a instanelor administrative, ntre ele. Astfel sunt mecanismele de subordonare i separare care constituie principii eseniale n funcionarea administraiei unui stat democratic i a cror mbinare definete diferitele moduri de a fi ale administraiilor rilor occidentului democratic. Al treilea mare model pare a fi un model de non-administraie: este acela al multor ri aflate n curs de dezvoltare sau n tranziie. Este uneori un model de dezintegrare. S-l numim I. Nu generalizm i nu credem c administraiile tuturor rilor n stadiu de dezvoltare sau de tranziie se ncadreaz n aceast a treia categorie. Unele tind spre aceast categorie destul de mult. Pentru rile aflate n curs de dezvoltare, va trebui, de altfel, mai mult dect pentru celelalte, s se disting ntre structurile formale i structurile reale. i dac structurile formale imit adesea modelul IR din rile democratice dezvoltate structurile reale evolueaz spre modelul IA i, mai frecvent chiar, spre o dezintegrare, o dezarticulare caracteristice situaiei administrative a multor ri n curs de dezvoltare. Modelele IA, IR, I: sunt cele trei modele de administraie existente n prezent. Modelul occidental este n general un model de integrare relativ, el fiind cunoscut i sub denumirea de modelul democratic. Aa dup cum am mai artat, modelul occidental este un mixaj instabil din tradiia liberal i din construcia weberian. Este deci pe de o parte un model de integrare absolut ca orice construcie statal, ca orice construcie politic, dar pe de alt parte i un model de integrare relativ, cum i cere tradiia liberal. Modelul occidental de administraie este un model n care se disput necesitile ierarhiei i cele ale libertii, un model care se nclin cnd pe versantul su weberian ierarhia, subordonarea cnd pe versantul liberal inconfuzia instanelor, salvgardarea libertii. Modelul democratic este esenialmente european (Europa continental dar i Marea Britanie), dar de asemenea i american deoarece Statele Unite trebuie s fie n corelaie cu modelul occidental de administraie, chiar dac, din mai multe privine, i mai ales poate din cauze istorice, par s se ndeprteze, De fapt, nu exist un singur model ci variante ale modelului democratic. Modelul este bazat pe principii pe care realitatea faptic le poate contrazice. Dac contradicia este prea evident sau constant, se spune de obicei c sistemul se afl n criz. Analiza crizei nu este dect un alt mod de a descrie modelul, model instabil, al crui instabilitate explic i variantele i crizele pe care le cunoate i care sunt modurile sale de a funciona, sau mai exact de a se transforma. Variantele modelului occidental de administraie, sau putem s-i zicem modelul democratic, se organizeaz n jurul unor constante ale modelelor liberal i weberian. Aceste constante definesc modelul democratic dar nu n mod absolut. Variabile sunt cele care detaliaz acest model. Constantele modelului democratic sunt acele principii fundamentale ce se regsesc att n modelul liberal ct i n cel weberian, i anume subordonarea, care asigur coeziunea modelului i separarea care asigur autonomia funcional, autonomia relativ a elementelor componente ale sistemului. Subordonarea este prima constant a modelului occidental de administraie public care este principiul subordonrii l vom analiza din dou puncte de vedere i anume al subordonrii administraiei fa de politic i al subordonrii economicului fa de administraie. Subordonarea administraiei publice fa de politic Aadar, n primul rnd subordonarea structurilor sau instanelor administrative, instanelor politice (Ipol-Iadm). Acest principiu este consecvent menionat n textele constituionale308. El se reflect i n organizarea instituional a raporturilor dintre puterile politic i administrativ, organizare construit n aa fel nct s asigure, s garanteze trecerea necesar de la voin politic ctre administraie i, prin urmare, subordonarea administraiei puterii politice. Dup cum am vzut cnd am analizat structurile administraiei publice dou tipuri de organizri asigur aceast trecere, aceast transmitere de la unul la cellalt a puterilor i deci subordonarea structurilor administrative celor politice.
308

a se vedea detaliat n I. Alexandru, Drept administrativ comparat, Ed. Lumina-Lex, 2000, pag. 55-63 i 118-128

80

Primul tip de organizare care se ntlnete n Marea Britanie const n juxtapunerea n interiorul aparatului administrativ a unor organe ale cror recrutare este fie pur politic, fie pur administrativ, i care au funcia de a asigura, informarea puterii politice n legtur cu deliberrile din administraie i astfel controlul puterii politice asupra administraiei. Al doilea tip de organizare instituional a raporturilor dintre puterea politic i administraie l-am regsit n Germania i n Frana, unde organele care asigur subordonarea administrativului politicului sunt mai puin marcate de aceast grij de absolut dihotomie ntre organele politice i administrative.

* * *

n cadrul relaiilor dintre instanele administrative i economice (Iadm-Ieco) exist de asemenea o astfel de relaie de subordonare, i anume - instanele economice par a se subordona celor administrative de aceast dat. Organ director, constrngere regulamentar sau fiscal, acetia sunt termenii care definesc foarte bine tipul de relaii ce se stabilesc ntre stat i comunitatea social a crei gestiune o asigur. Pe plan economic, este o funcie de reglare a instanelor economice care este atribuit administraiei. ngduina i lejeritatea statului liberal n-a nsemnat niciodat un joc absolut liber al mecanismelor economice ale pieei. Statul are dimpotriv drept obiectiv s adapteze funcionarea economiei. Statul are drept rol, cum spune Erhard Friedberg, de a le face mai asimilabile prin structurile existente309. Obiectivul acestei funcii de organizare a economiei de ctre administrativ, n modelul democratic de administraie, este cum remarc Friedberg n general global i impersonal310 este vorba despre definirea cadrului normativ determinnd modurile de intervenie a Statului n economie. Statul este responsabilul echilibrelor economice i sociale existente n interiorul sistemului i ntre sistem i mediul su, el se angajeaz s garanteze funcionarea acestora fie direct, prin reglementarea comportamentelor individuale ale unitilor economice care formeaz piaa (reglementarea profesiei; acces la sursele de finanare etc.) fie indirect, prin constituirea organelor specializate necesare exercitrii funciei de organizare direct. Principiu de subordonare a instanelor economice, instanelor administrative care se interpreteaz instituional prin punerea n funciune pe de o parte de ctre administraie, a serviciilor de tutel sectorial (ministere, agenii etc.), iar pe de alt parte organizarea sindicatelor profesionale instituite n mare parte n vederea negocierilor lor cu statul. Aceast funcie de organizare este una dintre cele pe care Statul le ndeplinete n toate rile occidentale. Fie c este vorba despre o ar cu tradiie centralizatoare precum Frana, sau despre ri cu structur federal sau cvasifederal (Belgia, Germania, Elveia), practic tot administraiile centrale sunt cele care exercit n principal aceast funcie. Aadar, subordonarea instanelor administrative instanelor politice i de asemenea subordonarea instanelor economice celor administrative, constituie de fapt un model de integrare care capt form sub ochii notri. Un model axat pe aceast funcie de integrare care pentru teoreticieni constituie unul dintre caracterele eseniale ale oricrui sistem politic i cruia i putem spune sistem de integrare tranzitiv deoarece subordonnd Iadm, Ipol i Ieco, Iadm, subordoneaz obligatoriu Ieco, Ipol311. Nu este vorba totui despre o integrare absolut: relaia de subordonare este n modelul occidental o relaie de pseudoconfuzie, de integrare relativ: o relaie ntre instanele care rmn totui separate unele de altele. Cea de-a doua constant a modelului occidental de administraie este aadar separarea.

* *
309

Erhard Friedberg, Administraii i ntreprinderi, n Unde merge administraia francez, 1972, p. 105, Ed. dOrganisation Ibid., 116 311 G. Timsit, op. cit., p. 302 i urm.
310

81

Separarea ntre instane - politice i administrative; administrative i economice este de fapt a doua constant a modelului democratic de administraie public. Pe acest al doilea principiu se fondeaz dup cum am vzut mitul weberian, care nc domin n modelul occidental, i anume o administraie instrumental aflat la dispoziia puterii politice dar separat de aceasta. Separarea const n principiu prin imposibilitatea funcionarilor de a intra n lumea politic i a oamenilor politici de a intra n administraie. Separarea nu este ns dect teoretic, iar practic evolueaz de la separarea oarecum accentuat n stil englezesc, la dezvoltarea crescnd a unei intersectri reciproce, n stil franuzesc dintre administrativ i politic. n ceea ce privete prima ipotez restriciile de a ptrunde n lumea politic a funcionarilor acestea sunt mai aspre n Marea Britanie, moderate n Germania i relativ mai lejere n Frana. Separarea de principiu a dou lumi two closed shaps, spune William Plowden, lumea nchis a clasei politice i lumea administratorilor se manifest de asemenea prin imposibilitatea de ptrundere a lumii administrative de ctre politicieni. Imposibilitate mai evident n Marea Britanie dect n Germania sau Frana. Separarea este n acest sens, mai puin rigid i trecerile de la o lume la alta mai uoare, chiar dac ele rmn rare. n Marea Britanie, numirile oamenilor politici n posturi administrative sunt se pare, excepionale; cel mai adesea, ele se fac pentru posturile de ambasadori, de delegai sau funcii superioare n industriile naionalizate. n Germania separarea este mai mic. Astfel, dup o anchet de la nceputul anilor 1970, 30,8% din Secretarii de Stat funcionari i 9% din directori fcuser nainte o carier politic312. Dar se pare c micarea n acest sens s-a diminuat n timp. n Marea Britanie exist special Advisers consilieri politici pe lng minitrii care au un statut de funcionari temporari, dar care nu sunt o adevrat excepie de la regula separrii instanelor administrative de cele politice. Este vorba de fapt despre ageni politici care sunt n acelai timp administratori, dar durata limitat a funciilor lor i mpiedic s fie integrai definitiv n administraie. De altfel, sindicatele de funcionari par s vegheze cu grij ca ei s nu poat fi integrai definitiv. Situaia actual n Frana nu se caracterizeaz att de clar prin separarea instanelor; administraia favorizeaz destul de des i n orice caz mai frecvent ca n Marea Britanie sau n Germania condiiile de primire pentru oamenii politici care, nefiind realei n funciile lor, gsesc acolo un refugiu ateptnd condiii favorabile pentru o nou carier. Exist deci un model democratic de administraie. Un model construit pe dou relaii: ntre instane politice i administrative, pe de o parte, administrative i economice, pe de alt parte. Cu alte cuvinte, un model construit pe un anumit tip de relaii ntre aceste instane i anume: relaii de subordonare, care asigur integrarea sistemului i care i confer unitatea i coeziunea, dar care, n acelai timp, prezervnd o separare ntre instane, nu i asigur dect integrarea relativ, protejnd astfel i libertatea agenilor sistemului i aceea a agenilor supui sistemului. Modelul integrrii relative. G. Timsit l-a botezat: modelul IR313. Modelul democratic de administraie se caracterizeaz pe de alt parte prin absena relaiei ntre instanele administrative i societate. Distincia ntre societatea civil i stat caracteristic a societilor liberale, impune de fapt o relaie nul, sau cvasi-nul ntre aceste instane. Membrii colectivitii nu sunt de fapt supui autoritii administrative i, prin intermediul su, instanelor politice, astfel cum sunt agenii economici. Aceste dou relaii Ipol-Iadm, Iadm-Ieco constituie dup cum am vzut, constantele modelului IR. Ne mai rmne deci relaia ntre nsei instanele administrative; aceast relaie constituie de fapt variabila modelului occidental. Pe ea se construiesc variantele modelului IR. Aadar, cnd vorbim de integrarea relativ caracteristic modelului occidental o restrngem la doar dou relaii fundamentale Ipol-Iadm i Iadm-Ieco i practic vorbim de o integrare relativ restrns (model IRR). Cnd avem o administraie caracterizat i prin integrare celei de-a treia relaii Iadm-Iadm, atunci principiul integrrii relative se extinde i la aceast a treia relaie (Iadm-Iadm) i suntem n prezena unei integrri relative generalizate (model IRG) cum este cazul administraiilor rilor occidentale caracterizate unele de o centralizare accentuat, altele, dimpotriv de descentralizarea lor, dispersarea i autonomia structurilor lor administrative. Practic un compus instabil, al modelului IR: un compus instabil de tradiie liberal i de construcie weberian. n modelul IRR, se afl, principiile construciei weberiene organizare administrativ puternic integrat care caracterizeaz sistemul; n modelul IRG, se afl dimpotriv principiile liberale care i dau tonalitatea sa dominant.

312 313

G. Timsit, op. cit., p. 306 G. Timsit, Teoria administraiei, op. cit., p. 318 i urm.

82

6.1. Integrarea relativ restrns (I.R.R.) Exemplul tipic al acestui model IRR este acela al Franei cel puin pn la schimbrile din anii 80, Constatarea era unanim: de la stnga la dreapta, de la cercettori la politicieni, de la juriti la sociologi, toi erau de acord n a recunoate n aceasta, de fapt, extrema centralizare. Relaiile de integrare ntre instanele administrative se organizeaz n jurul a dou axe vertical i orizontal -, i oscileaz ntre doi poli: juridic i organizatoric. Integrarea vertical exist atunci cnd relaia se stabilete ntre instanele administrative subordonate una alteia. Se pot distinge dou cazuri, i anume: - primul este acela cnd relaia se stabilete ntre instane administrative dependente de aceiai persoan juridic. n acest caz este vorba de ierarhizare, n sensul strict al termenului, adic: funcionarii sunt obligai s asculte ordinele date de superiorii lor - al doilea caz este acela cnd relaia se stabilete ntre instane administrative dependente de persoane juridice diferite, n acest al doilea caz este vorba de centralizare propriu-zis. Integrarea orizontal, pe de alt parte, vine s ntreasc fenomenele integrri verticale i s asigure nchistarea sistemului. nchiderea sistemului este realizat i prin mecanismele pur juridice de coordonare dispozitivul cel mai comun pentru a asigura coordonarea ntre subprograme n timp ce exist un nalt grad de specializare, este reglementarea, confirm March i Simon314: coordonarea nu este deci dect una dintre formele ierarhizrii sau dintre mecanismele organizatorice, cum le numete Pierre Gramion315: acestea const n mod esenial ntr-o circulaie a informaiei prin canale cum ar fi corpurile de funcionari, corpuri a cror traversalitate instituional (adic faptul c se gsesc membrii din aceste corpuri prin tot aparatul administrativ) permite s se contureze compartimentrile birocratice316. Aceste dou axe vertical i orizontal i aceti doi poli juridic i organizatoric definesc trsturile relaiei de integrare ntre instanele administrative aa cum exist ele n modelul IRR. Observatorii i analitii vorbesc n general de centralizarea acestui model317. Am vzut c acest cuvnt centralizare regsete fenomene diverse. Din acest motiv trebuie, spune G. Timsit, fie s renunm la el, fie cel puin s gsim n el diferitele semnificaii318. Astfel, Stanley Hoffmann vorbete despre semnificaiile diferite (diverse) ale centralizrii. Ceea ce are schimbat cel mai mult societatea francez, este o manier total nou de a recurge la mecanisme preexistente i la extensia considerabil a acestora din urm, cum ar fi, spre exemplu, vechea tradiie de dependen n privina statului319. i Pierre Cremion arat, din punctul su de vedere, cum apare o nou centralizare320, sub explicaia a ceea ce el numete ca fiind o degradare a mecanismelor teritorialitii321: Stratificarea ierarhic i teritorial scrie el nu mai este principiul reglatoriu dominant al relaiilor ntre centru i periferie322. i el explic astfel: prin crearea, mai nti, de noi canale instituii regionale cu vocaie economic (vezi structurile pentru dezvoltarea regional) sisteme de planificare urban (vezi proiectele de dezvoltare urban), punerea n funciune i dezvoltarea structurilor de nelegere ntre nivelele de decizie diferite etc. care lamineaz inexorabil mecanismele teritorialitii323: astfel se aplatizeaz organizrile324. Dialectica integrrii verticale i a integrrii orizontale, el o explic prin faptul c n acelai timp organizarea teritorial se diminueaz n profitul organizrii corpurilor: n timp ce, aciunea administrativ depete tipurile clasice de control social fondate pe regula caracteristic epocii liberale, i tehnicile de planificare datnd din Welfare State i de la economia Keynezian, pentru a ntreprinde aciuni selective operaiuni economice n care statul se face de aici nainte el nsui antreprenor, n loc de a rmne n afara antreprizelor, atunci mobilizarea resurselor administrative devine esenial i relaiile inter-organizatorice devin critice pentru succesul acestor aciuni. O
314

J. G. March & H. Simon: Organizaiile, Dunod Pierre Gremion, Puterea periferic, Seuil, p. 386 316 Idem, p. 392 317 cf. n aceast privin, Stanley Hoffmann, Despre Frana, Seuil, 1976, p. 228 i Michel Crozier, Fenomenul birocratic, op. cit., etc. 318 G. Timsit, op. cit., p. 321 319 Stanley Hoffmann, op. cit., p. 235 320 Pierre Gremion, op. cit., p. 440 321 Ibid., p. 441 322 Ibid., p. 441 323 Ibid., p. 442 324 Ibid., p. 381
315

83

intervenie nu este posibil dect dac ea este suportat de o reea de interaciuni construit pentru a ocoli aprrile juridice i a micora graniele organizatorice325. Este rolul corpurilor (n special al marilor corpuri) funciei publice s asigure prin prezena membrilor lor n snul fiecrei administraii la nivelele de decizie, transversalitatea instituional, circulaia informaiei, legtura centrului i a periferiei: manipularea informaiei n noul model tinde s devin la fel de important ca manipularea ierarhiei n modelul vechi326. Astfel se substituie noile modaliti de integrare modurilor dominate n vechime: dialectica integrrii juridice i a integrrii organizaionale care, ca i cea a integrrilor verticale i orizontale, contribuie la meninerea, dac nu a coninutului, cel puin a puterii relaiei de integrare: relaie de puternic integrare ntre instanele administrative, caracteristic modelului IRR: integrarea relativ, integrare slab, este de fapt limitat la doar dou relaii: Ipol-Iadm, IadmIeco. Relaia ntre instanele administrative este dimpotriv o relaie puternic. Prin aceasta se opune modelul integrrii relative restrnse modelului IRG. 6.2. Integrarea relativ generalizat (I.R.G.) Modelul IRG reprezint acel tip de administraie care se caracterizeaz prin slbiciunea integrrii celor trei relaii fundamentale componente ale administraiei rilor liberale. Aadar integrarea relativ este extins la a treia relaie, aceea care se stabilete ntre nsei instanele administrative. n modelul IRR, sub influena weberian dominant, relaia ntre instanele administrative este, puternic integrat. Modelul IRG sub influena liberal dominant este dimpotriv caracterizat prin slaba integrare a relaiei Iadm-Iadm. Aceast ultim relaie este n acest timp o relaie complex n acelai timp vertical ntre instane subordonate unele altora, i orizontal ntre instane situate la acelai nivel ierarhic. Ori, dup opinia general, chiar aceast integrare vertical sau orizontal este cea mai slab (vulnerabil). Modelul IRG cu integrare orizontal slab Integrarea este att de slab, nct s-a putut spune despre sistemul administrativ al Statelor Unite, care este chiar acest tip de sistem, c este n realitate un non-sistem327. Expresia ar fi fost exact dac s-ar fi putut constata absena oricrei integrri verticale i orizontale n relaiile ntre instane administrative. i, dac acesta este adevrat n cazul Statelor Unite n ceea ce privete relaiile orizontale ntre instane administrative, se poate afirma c nu este adevrat n cazul relaiilor verticale. Paradoxal, la originea acestui dublu caracter al sistemului administrativ american, st acelai fenomen: federalismul, de la care s-au ateptat efecte exact inverse, o puternic integrare orizontal, o slab integrare vertical. Dar dup cum arat G. Timsit, federalismul american nu se aseamn deloc cu imaginea care i s-a fcut n mod tradiional, care glorific independena respectiv a diferitelor nivele a guvernmntului central, statal, local i separarea puterilor legislativ, executiv, judiciar, puterea executiv fiind puternic integrat sub autoritatea efului su, Preedintele Statelor Unite328. La nceput, nsui textul constituional conine contradicii care justific variaiile i evoluiile pe care le-a cunoscut sistemul administrativ american: Toate resorturile sale fundamentale sunt n ele nsele, contradictorii: puteri separate dar se controleaz una pe cealalt; o lege suprem dar identificat cu voina popular; suveranitatea naional mpotriva suveranitii etatice, legitimiti diferite, respectiv opuse, puteri diversificate. i lista nu este limitativ329. n plus, dezvoltarea oricrei administraii aceea a ageniilor de reglementare economic n special330 conceput i realizat la iniiativa Congresului i a crei independen ar trebui s fie ocrotit n ceea ce privete eful Executivului. n sfrit, imposibilitatea (inerent federalismului nsui), pentru puterea federal, s dispun de o infrastructur administrativ proprie nivelului teritorial: prin definiie constituional, el nu trebuie s se ocupe de afaceri interne care rmn sub resortul statelor i a dependenelor lor locale. A ine o administraie din scurt ar nsemna a se opune fi tradiiei americane i a comite un adevrat sacrilegiu. Trebuie deci trecut peste structurile existente care, acoperind teritoriul naional, au ca sarcin s furnizeze prestaiile publice necesare colectivitii
325

Ibid., p. 391 Ibid., p. 444 327 Donald C. Stone, Schieving a Capable and Manageable Federal Syste,, Public Administration Review, Special Issue, Dec. 1975, p. 728 328 G. Timsit, op. cit., p. 323 329 Hubert Kempf i Marie-France Toinet, Sfritul federalismului n Statele Unite?, Revista Francez de tiine Politice, vol. 30, nr. 4, august 1980 330 Despre aceste agenii, cf. Michle Fuffet: Dezvaterea despre reglementarea economic federal. Raionalizare sau dezangajament?, R.F.S.P., vol. 30, nr. 4, precitat, p. 834
326

84

naionale n ansamblul su ... i n specificitatea sa331. Chiar aceast situaie s-a vrut s fie calificat federalism cooperativ i pe care alii au preferat s o denumeasc feudalism cooperativ332. Toate analizele concord asupra acestui punct333. i n primul rnd aceea a Comisiei Sftuitoare asupra Relaiilor Interguvernamentale care vorbete, propos de sistemul administrativ american, de autocraii funcionale verticale334. Termenul denun n acelai timp slaba integrare orizontal (autocraii) precum i puternica integrare vertical (autocraie funcional) n administraia Statelor Unite. Puternica integrare vertical efectiv: deoarece administraia federal american fr s dispun de infrastructur administrativ teritorial, trebuie s gestioneze de fapt autoriti subnaionale, i anume 50 de state federate, 18862 municipaliti, 16822 townships, 3042 administraii de specialitate numrate i de asemenea toate structurile administrative specializate: 25962 districte speciale, 15174 districte colare etc. n total, aproape 80.000 de uniti de guvernmnt335. Problema este atunci, aa cum s-a remarcat, aceea a convergenei obiectivelor: adic autoritile subordonate pot s descifreze a priori obiectivele pe care se fixeaz puterea federal i trebuie ca anterior, prin stabilirea obiectivelor locala s fac s se identifice cu obiectivele federale. Mecanismul l constituie subveniile federale acordate programelor ale cror organe de decizie rmn administraiile Statelor federate i cele ale ealoanelor locale inferioare. Astfel de transferuri federale constituie mijlocul de presiune cel mai eficient, pentru a face administraiile operaionale locale s foloseasc deciziile centrale pentru c finanarea este ntreinut de acestea n totalitate, i n special de statul federal. Departe de a se instaura un federalism cooperativ caracterizat prin colaborarea puterii federale i a statelor federate la definirea i la punerea n practic a politicilor publice, fiecare dintre pri caut dimpotriv s i mreasc la maxim avantajele sale: autoritile subnaionale, doresc s obin maximum de ajutor financiar de la statul federal fr s i se supun pentru aceasta, sau caut s scape, att ct este posibil, de controlul pe care l implic astfel de ajutoare. Autoritile locale inferioare, folosesc ajutoarele federale ca s nu mai depind exclusiv de statul federat; statele federate ele nsele, constituindu-se n intermediari obligai ntre Federaie i municipaliti pentru atribuirea ajutoarelor; statul federal n sfrit, pretinznd s aduc prin acest sistem ajutoare dup program pentru ca autoritile s se integreze unei structuri piramidale, unificat i controlat de Washington336. Dorina puterii executive centrale este de fapt pe dou planuri: mai nti ea este s utilizeze sistemul de ajutoare categoriale federale pentru a face autoritile subnaionale s pun n funciune instituii specializate nsrcinate s primeasc i s administreze fondurile federale astfel administraiile centrale pot s fac durabil i s instituionalizeze capacitatea lor de intervenie local337-; dorina puterii executive centrale este pe de alt parte s ntrerup prin fortificarea partenerilor locali a reelelor birocratico-parlamentare constituite ealonului central cteodat cu sprijinul grupurilor de interes tripla alian despre care s-a vorbit, direcionat mpotriva puterii executive. i este chiar sensul profund al proiectului Nixon al Noului Federalism (american). Obiectivul declarat al acestui proiect era s se procedeze la o reechilibrare a relaiilor ntre Federaie i autoritile subnaionale, n special cu privire la resursele financiare, cu scopul asigurrii autonomiei lor fa de statul federat. De fapt, se pare c puterea executiv trebuie mai presus de toate s caute prin acest mijloc indirect sprijinul autoritilor subnaionale. Astfel, n preocuparea constant a executivului federal de a slbi puterea partenerilor si federali (a Congresului n special), prin aceste strategii puterea executiv sper s obin susinerea statelor i municipalitilor atrase de sperana resurselor financiare de care ele ar dispune la discreie338. Rezultatul acestor strategii a fost o fortificare a centralizrii i integrrii verticale a sistemului administrativ american. Crearea n 1969 a Consiliilor Federale Regionale, care joac rolul de legturi teritoriale pentru toate ageniile federale i i asum controlul tuturor programelor federale ale zonei lor, multiplicarea legturilor verticale i a relaiilor directe ntre agenii federale i instituii specializate nsrcinate ealonului subnaional cu punerea n practic a politicilor federale339, justific starea de avansare i caracterul ireversibil al procesului de trecere de la Statele Unite la statul unit.
H. Kamph i N.F. Toinet, loc. cit., p. 753 Harold Seideman, Politici. Poziii i Putere. Dinamica Organizaiei Federale, a III-a ed., Oxford University Press, New York, 1980, p. 174 333 cf. H. Seideman, op. cit., p. 174 i sg. Simpozium asupra Politicii Analizei n stat i n guvernul local, Public Administration Review, Ianuarie Februarie 1979, nr.1; Politica Asistenei Manageriale. Un dialog de dezvoltare, Public Administration Review, Special Issue, December 1975; State Unite cu Statul Unit? Federalismul american sub semnul ntrebrii, Revista Francez de tiin Politic, nr. 4, august 1980, vol. 30 334 Comisia de Consiliere n Relaii Interguvernamentale. Al zecelea raport anual, ianuarie 31, 1969, p. 8, citat de H. Seideman, op. cit., p. 176 335 Aceste cifre sunt reproduse din articolul precitat de H. Kempf, i M. F. Toinet, p. 756 336 H. Kempf i M. F. Toinet, loc. cit., p. 765 337 Ibid., p. 764 338 Despre toat aceast analiz, cf. H. Kempf i M. F. Toinet, loc. cit., p. 766 i urm. 339 Kenneth C. Olson, The States Governos and Policy Management: Changing the Equilibrum of the Federal System, Public Administration Review, Special Issue, 1975, p. 766
332 331

85

Paradoxul este c exact acest proces produce slaba integrare orizontal caracteristic sistemului administrativ american. Reelele birotico-parlamentare centrale nu au fost desfiinate: autoritile subnaionale au continuat s caute sprijinul birocraiilor federale i al Congresului340. nsui Congresul a devenit progresiv mai specializat n aciunile i controalele sale, tolerant dealtfel datorit regulii vechimii n munc aplicabil n snul Comitetelor sale i datorit tendinei sale naturale de a crea avantaje financiare directe grupurilor perfect identificabile. Tentativele de coordonare a aciunilor administrative au euat, fie c programele de asisten a planificrii elaborate de Congres i aplicate ealoanelor subnaionale sunt ele nsele afectate de sindromul denumit viziunea tunelului vertical-funcional341 despre care am vorbit deja n sistemul de ajutoare pe programe, fie c mainria administrativ sufer nc de grave blocaje instituionale. Exist, este adevrat, numeroase grupuri i comitete interdepartamentale; la fel exist i numeroase ordine executive care confer puteri mari de coordonare agenilor plasai pe poziie, teoretic cel puin s asigure convergena aciunilor ntreprinse de diferitele administraii. dar, cel mai adesea, aceste ordine executive comport ele nsele o dispoziie care anuleaz toate efectele efortului de coordonare care fusese hotrt ca fiind necesar: Nimic n acest sens nu va fi fcut pentru a supune orice funcie investit de lege, sau care urmrete ndeplinirea legii, orice departament federal sau agenie federal sau conductor n afara autoritii oricrei alte agenii sau birou sau s abroge sau s restrng orice astfel de funcii n vreun fel342. Astfel nici Preedintele nici coordonatori pe care el i numete nu pot, n definitiv, s ncalce exerciiul competenelor n care legea a investit efii de departamente sau de agenii. Aceste organizaii rmn deci stpne pe aciunea lor. Fiecare n domeniul ei. Astfel se constituie acest Federalism al birocraiilor balcanizate, comitete legislative segmentate i un program fragmentat al administraiilor343 despre care vorbete Comisia de Sftuire asupra Relaiilor Interguvernamentale care sugereaz ideea unui model a slabei foarte slabei integrri orizontale344. Modelul IRG cu integrare vertical slab Rezumnd caracteristicile acestui model putem arta c este vorba de un model marcat de integrarea limitat a celor trei relaii care l constituie: Ipol Iadm; Iadm Ieco; Iadm Iadm. Aceast ultim relaie ntre instane administrative poate ea nsi s fie privit din dou perspective, dup cum este vorba de instane administrative situate la acelai nivel, sau la nivele diferite. n prima perspectiv se va vorbi de integrare orizontal, i n cea de-a doua de integrare vertical. Prima, dup cum am vzut n cazul Statelor Unite este, de regul, foarte slab. S lum n discuie apoi cele dou ipoteze de integrare vertical slab care pot s se gseasc ntr-un model IRG, i anume: pe de o parte aceea a unei administraii teritoriale descentralizate, exemplul Angliei; iar pe de alt parte, a unei administraii funcionale descentralizate, pe care G. Timsit a numit-o dezierarhizat, ceea ce semnific faptul neintegrrii verticale, exemplul Suediei. Noiunea de guvernmnt local, noiune att de legat de administraia teritorial britanic, nu are traducere exact n alte limbi. Nu ne putem mulumi s vorbim de modelul administraiei descentralizate pentru a ne da seama de originalitatea structurilor i a relaiilor ntre administraiile centrale i locale n Marea Britanie. Douglas E. Ashfort face remarca: Birocraia central a Marii Britanii (...) este relativ izolat pentru un stat unitar i are cteva avanposturi teritoriale345. Istoria a contribuit s fac din administraia local britanic un produs perfect original i foarte caracteristic modelului IRG al integrrii verticale slabe. Explicaiile pot fi multiple. n primul rnd motive geografice: Anglia fiind o insul, izolarea sa geografic a mpiedicat ca o oarecare disiden teritorial s fi putut vreodat s fie o real ameninare mpotriva integritii naionale, spre deosebire de rile continentale unde orice disiden teritorial putea oricnd s degenereze n separatism sau n independen. n al doilea rnd, motive istorice i anume unificarea teritoriului a fost fcut n Regatul Unit, fr nici o intervenie din strintate, ceea ce a evitat ca puterea central s fie nevoit s rmn n contact strns cu colectivitile locale; la aceasta putem s adugm faptul c unitatea englez fiind obinut nc dinaintea cuceririi Normanzilor, acetia mpart la sosirea lor teritoriul englez n cinci mii de domenii, i asigur la nivel regional, durabilitatea unui model de

340

H. Kempf et M. F. Toinet, op. cit., p. 766 Kenneth C. Olson, op. cit., p. 801 i urm. 342 H. Seidman, op. cit., p. 203-204 343 H. Seidman, op. cit., p. 199 344 Ibid, p. 176 345 Douglas E. Ashford, Policy and politics in britain. The Limits of Consensus, Temple University Press, Philadelphia, 1981, p. 167
341

86

autoguvernare relativ mpiedicnd posibilitatea de a deveni independeni fa de puterea central346. Marea Britanie las impresia din acest motiv, de ar unde guvernarea se exercit de ctre societatea civil, rolul statului fiind diminuat. Acest model a fost denumit i al sub-etatizrii. n al treilea rnd, motivele politice vin s explice slbiciunea integrrii verticale a sistemului administrativ britanic. Partidele politice sunt, n Marea Britanie, mecanisme cu structur relativ rigid i cu orientri esenial naionale. Partidele engleze nu-i propun s urmreasc (spre deosebire de partidele de pe continent) ocuparea unor poziii n teritoriu, mai exact la nivel local347. Mai nti circumscripiile electorale nu coincid cu limitele colectivitilor locale: politicienii locali nu pot gsi ci de acces la cariere naionale; alegerea la un post cu responsabilitate local nu este tentant pentru un om politic englez, acesteia nu i se acord importana pe care i-o acord omologii si francezi, datorit absenei executivului n guvernmntul local. Din aceste motive, n Anglia nu exist dect o integrare vertical slab ntre cele dou nivele de administraie: central i local. Structurile administrative existente dovedesc acest lucru. Pn n 1972, distincia fundamental pe plan local era ntre All purpose Authorities orelele-comitate - , care exercit toate funciile cuvenite guvernului local i toate celelalte autoriti locale care proveneau din sistemul two-teer sau three-teer. Comitatele administrative mpreau, n realitate, exercitarea competenelor locale cu autoritile orelelor municipale, ale districtelor rurale i ale districtelor urbane existnd n limitele teritoriului lor i constituind al doilea ealon de administraie, parohiile formnd un al treilea ealon de administraie n interiorul districtelor rurale. Local Government Act, 1972, nu modific fundamental instanele locale i centrale. n Marea Britanie nu este nimic care s se poat compara cu tutela administrativ francez. Controlul finanelor locale348 este n esen un control exercitat a posteriori de District Auditor. Un astfel de control n acelai timp administrativ i judiciar depinde i de ministru i de tribunalele judiciare. Principiul este c n timp ce o cheltuial a fost fcut i se nelege prin cheltuial ilegal att deturnri de fonduri ct i cheltuieli ultra-vires -, autorul su trebuie s fie responsabil pecuniar de aceasta. District Auditoris sunt n principiu numite de Local Government Board, care le poate revoca. Mai trebuie subliniat c ministru chiar dac el le numete, nu are asupra lor o adevrat putere ierarhic, i c, n plus, Local Government Act din 1972 a redus substanial prerogativele de District Auditors, limitndu-le la un control de legalitate i nu de oportunitate. Controalele administrative sunt dimpotriv diversificate. n special n trei sectoare: educaie, poliie i planificare urban i rural. Aceast mprire a responsabilitilor este exact opus concentrrii puterilor care s-a observat n Frana n avantajul ministrului de interne349. Unele legi cum ar fi Local Authority Social Services Act din 1970, Education Act din 1944, Public Health Act din 1936, Hausing Finance Act din 1972, etc. confer ministrului puteri de nlocuire (default powers) cu privire la autoritile locale, dar pentru a folosi astfel de puteri, ministrul trebuie s obin un writ de mandamus al autoritii judiciare, i aceste puteri sunt, n practic, foarte rar exercitate. n plus, autoritile locale regrupate n snul a numeroase asociaii Association of Municipal Authorities, n special sub influena Labour, County Councils Associations sub influena Partidului Conservator, Associations District Councils, etc. acioneaz eficace asupra determinrii politice guvernamentale. Mai degrab dect relaii de subordonare ntre autoritile centrale i locale, se pare deci c este vorba, n Marea Britanie, de relaii de parteneriat350 n care unul dintre interlocutori este fr ndoial mai puternic dect cellalt, dar nu suficient, totui, pentru a-i impune categoric voina sa. Exist deci o integrare vertical, dar slab. Auto-organizare a societii civile, spun Badie i Birnbaum351. Badie i Birnbaum folosesc aceeai expresie Auto-organizare pentru a desemna de asemenea o alt situaie caracterizat de slbiciunea birocraiei i anume aceea n care spre exemplu tot n Marea Britanie administraia central renun la un anumit numr din sarcinile sale, transferndu-le corporaiilor publice, antreprize publice, etc. Dar un exemplu mai caracteristic n aceast privin este acela al Suediei352. Distincia fundamental care s-a introdus aici,
346

B. Badie et P. Birnbaum, Sociologie de ltat, p. 216 Roger Garreau, Le local Government en Grande Bretagne, L.G.D.J., 1959, Coll. Bibliothque de droit public, p. 180 i urm. 348 R. Garreau, op. cit., p. 170 i urm. 349 Ibid., p. 178 350 R. Garreau, op. cit., p. 179 351 B. Badie et Birnbaum, op. cit., p. 222 352 lizabeth Tegraeus, Les spcificits de la structure hirarchique dans la gestion des affaires publiques en Sude, Revue administrative, mai-juin 1971, p. 334-340
347

87

la mijlocul secolului al XIX-lea ntre ministere i direcii naionale independente este de fapt, mai radical pentru c se situeaz chiar n centrul aparatului administrativ central. Departamentele ministeriale care cuprind toat administraia ncredinat Regelui n Consiliu Justiie, Afaceri externe, Aprare, Probleme sociale, etc. nu sunt formate dect dintr-un numr de funcionari foarte limitat: niciodat mai mult dect cteva sute pentru cele mai importante dintre ele i adesea mai puin de 100. i rolul lor este doar de a prezenta proiecte de lege pentru Parlament, de a asigura publicarea legilor, a statutelor i reglementrilor administrative. Responsabilitatea departamentului este deci n general concentrat asupra problemelor de elaborare a politicii ministeriale. Direciile naionale (mbetswerk) cu efective mai importante au n schimb ca sarcin s aplice legile i instruciunile i de a folosi politicile. Marea originalitate a sistemului administrativ suedez este c mbetswerk constituie Agenii care formal sunt independente de ministere i sunt supuse n virtutea articolului 4 al Constituiei Regelui n Consiliu i nu efilor departamentelor (minitrilor). Directorii generali ai mbetswerk sunt de fapt numii de Regele n Consiliu pentru o perioad nedeterminat, n general 10 ani. Politica Ageniilor fiind definit pentru fiecare dintre ele n acelai timp de o reglementare general a Regelui comun ansamblului de Agenii i o reglementare special a fiecrei Agenii. ntr-un asemenea sistem se observ clar o distincie net ntre administraie i politic precum i o disociere n interiorul aparatului administrativ central ntre funciile de elaborare i de execuie a politicilor, primele fiind rezervate ministerelor i urmtoarele cuvenite Ageniilor independente ale departamentelor. Deci cu acest sistem chiar n mijlocul aparatului administrativ central i n funcionarea sa se introduce unul din cele dou principii caracteristice modelului democratic de administraie: principiul separrii politicului de administraie. Principiu care aplicat n Suedia n varianta maxim ar trebui s fac din stat un stat-holding. Ceea ce putem constata n final este faptul c n realitate nu exist un model pur i nici stabil de administraie ci state i administraii care sunt n permanent micare. Recapitulnd putem afirma c principiul de integrare (pornind de la cele patru relaii fundamentale Ipol-Iadm, Iadm-Ieco, Iadm-Isoc, Iadm-Iadm) permite descifrarea a trei modele de administraie. La dou extreme, model de integrarea absolut353 - model IA i modelul de dezintegrare model I Primului corespondent, n ansamblu, administraiile rilor cu regim autoritar, celui de-al doilea cele ale rilor n curs de dezvoltare sau n tranziie. La mijloc avem modelul de integrare relativ modelul IR, asupra cruia ne-am oprit pe larg.

Activiti individuale de verificare a cunotinelor: Administraia public ntre prospectare i formalizare? Definii conceptul de transformare avnd n vedere modurile i modelele de varian? Cum se realizeaz relaia politic-administraie n cadrul structurilor occidentale? Modelul occidental de administraie n echilibru sau dezechilibru? Argumentai. Care sunt tipurile de strategii posibile n proiectarea unor scenarii privind viitorul administraiei publice? Prin ce se disting cele dou forme de integrare relativ? Bibliografie selectiv Modul:

Andr-Clment Decoupl, Previziune i prospecie, n Tratat elementar de previziune i de prosepcie, sub direcia lui Andr-Clment Decoupl, P.U.F., 1978. Yves Barel, Prospecie i analiz de sistem; Lucrri i cercetri de prospecie (T.R.P.) nr.14, Documentaia francez, februarie 1979. Karl Popper, Logica descoperirii tiinifice, Prefa de Jacques Monod, Payot, 1978 G.Timsit, Thorie de ladministration, Ed.Economica, Paris, 1986. Nicolae Ruwet, Introducere n gramatica generativ, Plon, 1967. L.Hjelmslev, Prefa la o teorie a limbii, Ed.de Minuit, Coll.Arguments, 1968, 1971. Roman Jakobson, Eseuri de lingvistic general, Ed.de Minuit, 1963, publicat n Colecia Puncte, 1970. Andr Martinet, Evoluia limbilor i reconstrucie, P.U.F., Coll.Sup., 1975. Paul Ricoeur, Limbajul, aciunea, umanismul, n Principalele tendine ale cercetrii n tiinele sociale i umane, Mouton, U.N.E.S.C.O., II/2, tiine umane, 1978.
353

Despre modelele IA I, G. Timsit, Administraia, n M. Grawitz i J. Leca, Tratat de tiin politic, vol.II, P.U.F., 1985

88

Jacques Chevallier, Modelul centru/periferie n analiza politic, n Centrul universitar al cercetrilor administrative i politice al Picardiei, Centru, periferie, teritoriu, P.U.F., 1978. N.J.Smelser, Mecanismul schimbrii i adaptarea la schimbare, n Industrializare i societate, U.N.E.S.C.O., 1963. Paul Leroy-Beaulieu, Statul modern i funciile lui, Librria Flix Alcan, 4e d., 1911. Pierre Legendre, Istoria administraiei, P.U.F., Coll.Thmis, 1968. Raymond Carr de Malberg, Contributions la thorie gnrale de lEtat, Reimpresse, C.N.R.S., 1960, vol.I. Montesquieu, De lesprit des lois, vol.XI, p.6, Despre Constituia Angliei Raymond Aron, La lutte des classes, nouvelles leons sur les socits industrielles, N.R.F., 1964, Coll.Ides Max Weber, Economie et socit, tome I, Plon, 1971, Alexis de Tocqueville, De la dmocratie en Amrique, vol.I, Nicos Poulantzas, LEtat, le pouvoir, le socialisme, P.U.F., Politice, 1978, Raymond Aron, Marile etape ale gndirii sociologice, Gallimard, Biblioteca tiinelor umane, 1967, Michel Crozier, Fenomenul birocratic, Ed.du Seuil, 1963, Coll.Points. Michel Massenet, Noua gestiune public. Pentru un stat fr birocraie, Ed.Hommes et Techniques, 1975. Talcott Parsons, An ontline of the social system n Teoria Societii, The Free Press, New York, 1965. Erhard Friedberg, Administraii i ntreprinderi, n Unde merge administraia francez, 1972, EdOrganisation Hubert Kempf i Marie-France Toinet, Sfritul federalismului n Statele Unite?, Revista Francez de tiine Politice, vol. 30, nr. 4, august 1980 Douglas E. Ashford, Policy and politics in britain. The Limits of Consensus, Temple University Press, Philadelphia, 1981 Roger Garreau, Le local Government en Grande Bretagne, L.G.D.J., 1959, Coll. Bibliothque de droit public. lizabeth Tegraeus, Les spcificits de la structure hirarchique dans la gestion des affaires publiques en Sude, Revue administrative, mai-juin 1971. M. Grawitz i J. Leca, Tratat de tiin politic, vol.II, P.U.F., 1985.

89

III. Anexe

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34.

Bibliografie Selectiv Alexandru Ioan, Administraie Public: teorii, realiti, perspective, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2007. Alexandru Ioan, Criza administraiei, Editura All Beck, Bucureti, 2001. Alexandru Ioan, Curente de gndire privind administraia public, Bucureti, 2000 Alexandru Ioan, Introducere n Teoria administraiei publice, Ed. Sylvi, Bucureti, 1997. Alexandru Ioan, Teoria Administraiei, Editura Economic, Bucureti, 2000. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. Nemira & Co. S. R. L.- 1996. Ason Raymond, Etapele gndiri sociologice, gallimard, Bibliotheque des Sciences Humain, 1967. Auby I. M. . a., Trait de science ad-tive. Ed. Mouton, Paris 1966. Burdeau Georges, Le liberalisme, Sevil, Collection Points, 1977. Cadart J., Institution Politique et Droit Constitutionel, Economica, Paris, 1990. Chevallier Jacques, Science administrative, Presses Universitaires de France , Paris 1986 Crozier M. i Friedberg E., Lacteur et le systeme, Sevil, 1977. Debash D., Sience ad-tiv, Ed. Dlloz- 1971 Debbach Ch., J. Bourdon, J.M. Ponter, J.C. Ricci, Droit Constitutionel et Institution Politique, 3e edition, Economica, Paris, 1990. Denhart R., Public Administration - an Action Orientation. New York: Wadsworth Publishing Company, 1995. Dillinger W. Descentralization and its Implications for Service Delivery. Washington D. C. :The World Bank, 1994. Duverger M., Sociologie de la politique, P.U.F. Collection Themis, 1973. Eliason D. and Leslie C. Public administration education in Democratizing Societies, Journal of Policy Analysis and management, Vol. I, 1995. Lawton A. and Rose A. G. , Organisation and management in the Public Administration. Pitman: London, 1991. Massenet Michell, Noua gestiune politic. pentru un stat fr birocraie, Ed. Hommes et technique, 1975. Miric S., Psihologia organizaional, Ed. Studiul organizrii, Cluj-Napoca, 1996. Negoi Al., Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Ateneum, Bucureti, 1991 i Editura Atlas Lex SRL, Bucureti, 1993. Negoi Alex. , Drept Administrativ, Ed. Silvy, Bucureti, 1996 Nizard Lucian, Administraie i societate: planificare i reglare birocratic, Revue francaise de science politique, aprilie 1973. Oroveanu M. T. , tiina adminstraiei,1995. Osborne D. and Gaebler T. , Reinventing Government, New York: Reinhardt publishers, 1992. Parsons Talcott, The political aspect of social structure, Prentice Hall, 1966. Popa N., Teoria general a dreptului, Ed. Actami, Bucureti, 1996. Priscaru V., Tratat de tiina Administraiei, Ed. All, 1996 Santai Ioan, Drept administrativ i tiina administraiei, Vol. I, Editura RISOPRINT Cluj-Napoca, 2002. Shafritz Jay M., The Dorsey Dictionary of American Government and Politics, The Dorsey Press, 1988. Sharpe J. Local Governement: Size, Efficiency and Citizen Participation, Steering Committee on Local and Regional Authorities. Council of Europe, 1994. Sorel, Georges Reflexions sur la violance, Ed. M. Riviere, 1972. Terauda V. The Border betwen Policy and State Administration, Reforms Likloci, 1994. 90

35. Timsit G., La science administrative dhier a demain et apres-demain, Revue francaise du droit public et de la science politique, Octobre 1982. 36. Timsit Gerard, Theorie de ladministration, Ed. Economica, Paris, 1986. 37. Vida Ioan, Puterea Executiv i administraia public, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1994. 38. Les Constitution de lEurope des Douze. Textes et documentes rassembles et presentes par Henri Oberderff, La documentation francaise, Paris, 1992.

91